Universidade Católica de Moçambique

Instituto de Educação à Distância

Centro de Recursos de Pemba

Poder Local em Moçambique

Estudante:
Código:
Coordenador:

Curso: Licenciatura em Administração Pública

Disciplina: Teoria Geral de Administração Pública
Ano de frequência: 1º ano

Pemba; Maio de 2023

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bibliográfica
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internacionais
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teóricos práticos
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gerais
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Referências
6ª edição em das
Bibliográfica 4.0
citações e citações/referência
s
bibliografia s bibliográficas

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Índice
1 Introdução....................................................................................................................4

2 Poder Local em Moçambique......................................................................................5

2.1 Governação local...................................................................................................5

2.2 A descentralização e o poder local em Moçambique............................................6

2.2.1 Poder local em Moçambique..........................................................................8

2.3 O gradualismo na implementação das autarquias em Moçambique.....................9

3 Considerações Finais..................................................................................................13

4 Referências Bibliográficas.........................................................................................14

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1 Introdução

Durante bastante tempo, entendeu-se que a modernização da administração dos países

em desenvolvimento se fazia pela adoção dos modelos e valores ocidentais. Uma vez
adoptados, estes funcionariam tal como nos países de origem. Riggs (1964) veio demonstrar
que a modernização não equivale a um processo automático de transferência de modelos de
organização administrativa e outros.
As reformas administrativas promovidas pelo Estado moçambicano, particularmente a
partir da segunda metade da década de 1980, resultaram na redefinição das relações de poder
no seio do sistema político monopartidário vigente. No âmbito das referidas reformas, a
descentralização foi vista como o mecanismo mais adequado de respostas aos problemas
colocados ao nível local de governação.
É olhando no processo de descentralização, já iniciado desde a década de 80 que surge
o presente trabalho sob tema: poder local em Moçambique. Tem por objectivo analisar o
poder local em Moçambique, sem se esquecer de abordar sobre a natureza do gradualismo na
implementação das autarquias em Moçambique.
A informação aqui apresentada é fruto de um estudo bibliográfico e as fontes
consultadas encontram-se mencionadas ao longo do texto e respectivamente nas referências
bibliográficas.
O trabalho encontra-se dividido em três partes, sendo a primeira, a introdução, onde
são indicados o tema e a sua contextualização, os objectivos do estudo, o método do estudo e
a organização do trabalho. Na segunda parte do trabalho, esta o desenvolvimento do mesmo.
Aqui são apresentados os conteúdos do objectivo, ora apresentado na introdução, onde se faz
a contextualização do poder local e a sua evolução histórica. Finalmente, a terceira parte, onde
estão apresentadas as conclusões do estudo e as referências bibliográficas.

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2 Poder Local em Moçambique

2.1 Governação local

Governação local é definida como a

“formulação e a execução de uma ação coletiva a nível local,
englobando papéis diretos e indiretos de instituições formais de
governo local e central, assim como as funções de normas informais,
redes e organizações comunitárias e associações de bairro na
prossecução da ação coletiva, definindo o quadro de interação entre os
cidadãos e este com o Estado na tomada de decisão e na prestação de
serviços públicos” (Shah, 2006, citado em Colfer, 2012, pp. 1-2).
Para Olowu e Wunsch (2004) citado em Colfer (2012), a governação local é entendida
como “… regras de governação por processos através do qual, os residentes de uma
determinada área participam na sua própria governação e que é limitada em interesses locais”
(p. 4).
Por sua vez Teles e Moreira (2007, p. 14), afirma que “os governos locais são vistos
cada vez mais, como facilitadores do processo de participação, facilitando a colaboração e
cooperação a nível local”. E é neste sentido que as abordagens relativas a governação local
devem procurar enfatizar e valorizar a participação da sociedade civil. Para tal, é necessário
que venha deste governo local um espírito motivador de participação e não o contrário.
Uma das discursões mais debatidas na actualidade é o papel e a forma de organização
da governação local e, Fernandes (1997) formula duas hipóteses relativas ao tema: uma em
que o poder local reproduz o poder central e “passa a obedecer a mesma lógica formal da
democracia representativa, quer na sua formação, quer no seu exercício”. Isto faz com que
este tenha mais interesses partidários e automaticamente a edilidade destas autarquias poderá
desconhecer os problemas reais da própria comunidade, dado que ele deve as suas satisfações
ao seu dirigente político em vez na população local (Fernandes, 1997, pp. 87-90).
A segunda hipótese que o mesmo autor lançou, foi referente a lógica do exercício do
poder pela democracia participativa, em que a comunidade local torna-se a “base exclusiva da
sua constituição, do seu exercício e da sua legitimação”. É neste contexto que o envolvimento
das populações na resolução dos seus próprios problemas poderá fazer com que a população
local oriente de forma mais exequível a resolução dos seus próprios problemas (Fernandes,
1997, pp. 90-92).
Fernandes refere ainda que quanto mais o poder local reproduzir o central, poderá
fazer com que “a assembleia municipal seja a única instância de negociação”. Esta assembleia

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tornar-se-á um lugar de conforto entre dos partidos com representatividade e assento nesta
assembleia (Fernandes, 1997, p. 93).
O objetivo final de todas as formas de descentralização acima mencionadas é poder
alcançar uma boa governação. Numa boa governação pressupõem-se existir um serviço
público eficiente, um sistema judicial independente e um quadro jurídico para fazer valer os
contratos; a responsável administração dos fundos públicos; um auditor público independente,
responsável por um representante legislativo; o respeito pela lei e pelos direitos humanos em
todos os níveis de governo; estrutura pluralista institucional, e uma imprensa livre.
Porém, boa governação não é apenas fornecer uma vasta gama de serviços locais, é
preciso também a preservação da vida e da liberdade dos residentes, criando espaço para a
participação democrática e o diálogo civil, na criação de programas que possam criar e
facilitar resultados que enriquecem a qualidade de vida dos residentes (Shah, 2006, p. 2).

2.2 A descentralização e o poder local em Moçambique

De um modo geral, a descentralização é entendida como transferência de recursos e

poderes a nível central para o local. Dada a sua complexidade, ela pode ter vários
significados, em diferentes contextos e da forma como os planos são desenhados e
implementados.
De acordo com Colfer (2012, pp. 5-6) existem três definições chaves da
descentralização: “(i) desconcentração ou descentralização administrativa, (ii)
descentralização fiscal e, (iii) devolução ou descentralização democrática”.
Para Colfer (2012) as vezes os três tipos de descentralização (política, administrativa e
económica), podem ocorrer simultaneamente, mais também podem ocorrer separadamente
dependendo da forma de organização de cada país.
Porém, a descentralização política é muitas vezes considerada como “um mecanismo
indispensável para tornar um Estado em democrático e desenvolvido” pelo facto do governo
local ter a capacidade de utilizar recursos limitados mais eficientes que o central (Saito, 2008,
citado em Rosário, 2015, p. 2). Este por sua vez, pode ocorrer com ou sem uma democracia
representativa e também pode ocorrer sem qualquer forma de democracia participativa,
verificando o que Fernandes Chama de “pessoalização do poder autárquico” ou
“presidencialismo municipal”, dependendo da forma de concentração do Estado (Fernandes,
1997, pp. 97-98).

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 A transferência de poderes do governo central para os níveis mais baixos na hierarquia
política, administrativa e territorial tem sido visto como “forma de promover o
desenvolvimento […] e melhorar a eficiência, qualidade e democracia” (Colfer, 2012, p. 33).
Em todo o caso, todo o processo de descentralização pauta pela maior participação da
comunidade e pela melhor prestação de contas (Idem, p. 33).
Em 1975, Moçambique proclamou sua independência herdando um Estado moderno
de inspiração colonial débil em termos de capacidade para a provisão de serviços públicos e
gestão de expectativas. O Estado moçambicano pós-colonial era resultado de um projeto
externo, sem legitimidade africana, altamente centralizado e fraco em termos de presença real
em todo território, o que contribuía para a privação de funções estatais e prestação de serviços
públicos (Monteiro, 2006).
A seguir a independência, para a reversão do cenário, o regime de centralismo
democrático implantado pela Frelimo visava estabelecer uma ligação entre o Estado e as
comunidades sob sua administração. Contudo, o esforço empreendido para esse desiderato
não logrou sucesso, sobretudo, por conta da desintegração das funções administrativas e dupla
subordinação das instituições que incapacitaram o Estado na provisão de bens e prestação de
serviços públicos básicos, incluindo o aproveitamento da mão-de-obra e recursos disponíveis.
Este cenário levou à excessiva burocracia, fragmentação dos governos locais e perda de
legitimidade do governo central (Canhanga, 2008; Forquilha, 2008).
Moçambique, após a independência experimentou diversos modelos de governação,
como sejam o da centralização (1975-1986), o da liberalização (a partir de 1987) e o do
multipartidário (a partir de 1994) como resultado da assinatura dos acordos gerais de paz em
1992. A partir de 1996 foram aprovadas a lei a que regula a criação de autarquias locais e em
2003 a lei que estabelece os princípios e normas de organização, competências e
funcionamento dos órgãos locais do Estado, abrindo assim espaço para a devolução de
poderes para o nível local.
O processo de descentralização em Moçambique teve início a partir de 1987, aquando
das reformas políticas, económicas e sociais ocorridas neste período. Neste contexto, foi
lançado o Programa de Reabilitação Económica (PRE), que marcou de forma substancial a
orientação do Estado e da sociedade.
De acordo com Faria e Chichava (1999), Moçambique iniciou o programa de reforma
dos órgãos locais em 1990, um processo de descentralização de um conjunto de reformas
políticas, económicas e administrativas em curso desde os anos 80.

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 Em termos práticos, a preocupação de organizar a participação dos cidadãos na
solução dos problemas próprios e desenvolvimento local inicia com as reformas políticas,
económicas e sociais, ocorridas a partir de 1987, no quadro da implementação do Programa
de Reabilitação Económica. Estas reformas mostraram-se fundamentais na redefinição das
relações de poder entre os níveis central e local, culminando com o processo da
descentralização, embora, sob ponto de vista histórico, o tópico de descentralização tenha
alguma génese na época colonial (Cistac, 2001; Rocha, 2015).
Mesmo não existindo um modelo único, desde o princípio, alguns autores
questionavam o tipo de descentralização aplicável para Moçambique (Cistac, 2001), o
governo acabaria por forjar uma descentralização baseada no equilíbrio entre as pressões
externas e a manutenção de seus objetivos de controlo a nível central, conduzindo o processo
exclusivamente pela “lógica dominantemente paternalista e clientelista, [impondo uma
estrutura em prol da] dinâmica do partido dominante” (Brito, 2013, p. 28).
Como resultado, “o modelo moçambicano de descentralização tornar-se-ia do tipo
bifurcado ou de duas velocidades, contemplando a coexistência entre órgãos locais do Estado
(província, distrito, posto administrativo e localidade); e órgãos do poder local (Autarquias
Locais)” (Forquilha, 2015, p. 133).
Por um lado, este modelo moçambicano de descentralização de duas saídas preserva
os interesses da hegemonia do principal proponente, a Frelimo; ameniza a expectativa
generalizada dos diferentes atores internos; e respeita o empenho e apoio dos parceiros
internacionais. Por outro, origina um misto de problemas de justiça e igualdade de tratamento
entre os cidadãos, tornando-se “excludente” (Chiziane, 2008, p. 145), na medida em que o seu
arranjo institucional conduz para um sistema fragmentado de governação e cria “duas classes
de cidadãos” (Brito, 2013, p. 27), sendo uma dos que participam da democracia de
representação local, e outra dos que continuam simplesmente como administrados do Estado,
aos níveis provinciais, distritais e subdistritais, acentuando a “divisão” entre centros urbanos,
ativos e dispondo de uma autonomia real de administração, e uma zona rural submetida à
vontade do poder central (Rosário, 2015, p. 143).

2.2.1 Poder local em Moçambique

A lei 3/94, cuja regulamentação se fazia já depois de eleições multipartidárias de 1994,

acabou por se tornar um documento da discórdia em torno da sua constitucionalidade, pelo
que se optou por fazer uma revisão da Constituição (lei 9/96 de 22 de novembro). A emenda

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constitucional introduziu o título “Poder Local”, que previa a existência de autarquias locais,
visando a participação dos cidadãos na solução dos problemas da sua comunidade, a
promoção do desenvolvimento local e o aprofundamento da democracia, no quadro da
unidade do Estado moçambicano (Trindade, 2003).
Em 2003, foram aprovados vários textos legislativos destinados a acelerar o processo
de consolidação dos municípios e, foram introduzidas alterações significativas à lei 2/1997, as
quais procuram designar as autarquias como poder local, em oposição ao poder central
desconcentrado.
A Constituição da República de Moçambique (revista em 2004) consagra, no seu título
XIV, a existência do “Poder local”. De acordo com o Artigo 271 da Lei fundamental:
“1. O Poder Local tem como objectivos organizar a participação dos cidadãos na
solução dos problemas próprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento local, o
aprofundamento e a consolidação da democracia, no quadro da unidade do Estado
Moçambicano.
2. O Poder Local apoia-se na iniciativa e na capacidade das populações e actua em
estreita colaboração com as organizações de participação dos cidadãos”.

2.3 O gradualismo na implementação das autarquias em Moçambique

A descentralização política moçambicana é dependente do gradualismo baseado em

duas lógicas. A primeira relativa ao processo progressivo de extensão do poder local pelo
território nacional, isto é, a devolução do poder às comunidades locais através da criação de
novas entidades com autonomia jurídica própria – autarcização. A segunda referente ao
processo de transferência de funções e competências, de forma faseada, do poder central –
através de seus órgãos locais – para os órgãos do poder local, ou seja, às Autarquias Locais.
Ainda que as lógicas do princípio de gradualismo se fundamentem em fatores
objetivos (Cistac, 2012), tomando em consideração o pacote normativo, na prática, as razões e
critérios do gradualismo limitam sobremaneira o processo de descentralização política em
curso e, quiçá, ao aprofundamento da democracia participativa. Até porque:
O princípio do gradualismo estabelecido pelo legislador limita sem
dúvida a afirmação, o desenvolvimento do princípio constitucional do
poder local, limita a participação de todos os cidadãos na promoção
democrática do desenvolvimento da sua comunidade, bem como priva
os cidadãos de terem as mesmas oportunidades de aprofundamento e
consolidação da democracia, através da participação nas eleições
autárquicas (Chiziane, 2011, p. 54).

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 Portanto, o gradualismo enquanto um princípio operacional da descentralização
política, falta-lhe conformidade e transparência metodológica, o que permite a excessiva
dependência pela iniciativa governamental na dispersão do poder político e,
consequentemente, captura da dinâmica descentralizadora pelo poder central. Não é por acaso
que passadas várias décadas depois do processo de descentralização política, até aqui, ainda
não se tem em vista alguma Autarquia de categoria de povoação.
A dinâmica do processo de descentralização territorial é orientada pelo princípio do
“gradualismo” que encontra a sua aplicação tanto ao nível do processo de criação das
autarquias locais como ao nível da transferência das competências do Estado para autarquias
locais.
Quanto ao nível de criação das autarquias locais, se em alguns países, todo o território
nacional encontra-se dividido em territórios autárquicos (Mae, 1998), isto não é, ainda, o caso
de Moçambique. Com efeito, o processo de “municipalização” do país, inicialmente, tomou
em conta apenas 33 autarquias locais (1997) (Lei n.° 3/2008).
Em 1997, o governo criou 33 municípios que incluíam as 11 capitais provinciais, as
restantes 12 cidades do país e 10 vilas selecionadas que se propunham ter condições para
assegurar que este modelo seguisse em frente, surgindo deste modo, como refere Fauré e
Rodrigues (2011, p. 44) duma “descentralização parcial (só nas áreas urbanas)”. Depois da
aprovação da legislação sobre a criação de municípios, surgiram ou foram aprovadas outras
leis de modo a segurar a boa implementação e o sucesso das novas autarquias e foi neste
sentido de análise que o governo verificando as condições dos outros distritos decidiu em
2009 criar mais 10 totalizando deste modo 43 municípios e todos localizados nas áreas
urbanas do país e em 2013 introduzindo 10 novos municípios. Em 2022, foram aprovadas e
introduzidas mais 12 autarquias, que se encontravam também em melhores condições de
continuar com o modelo, totalizando, deste modo, 65 autarquias e, como foi descrito acima e
obedecendo assim o princípio de gradualismo que foi a base da implementação dos
municípios no país.
As razões da escolha do gradualismo estão directamente ligadas à existência de
condições mínimas para poder gozar efectivamente da autonomia administrativa, financeira e
patrimonial. A reunião destas condições caracteriza o que foi baptizado de princípio do
gradualismo.
Assim, a escolha do princípio do gradualismo explica-se por razões directamente
ligadas à existência ou a suficiência de condições económicas e sociais necessárias e

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indispensáveis para o bom funcionamento da administração autárquica e isto, de forma
sustentável.
Contudo, alguns autores criticaram o “princípio do gradualismo” defendendo que
O princípio do gradualismo estabelecido pelo legislador limita
sem dúvida a afirmação, o desenvolvimento do princípio
constitucional do poder local, limita a participação de todos os
cidadãos na promoção democrática do desenvolvimento da
sua comunidade, bem como priva os cidadãos de terem as
mesmas oportunidades de aprofundamento e consolidação da
democracia, através da participação nas eleições autárquicas
(Chiziane, 2011, p. 54).
Quanto ao nível da transferência das competências do Estado para autarquias locais,
cabe ao Governo criar as condições para as transferências das competências exercidas por
órgãos locais do Estado para as autarquias locais. Esta transferência deve operar-se de “forma
gradual” e acompanhar-se, por um lado, da formação técnica dos agentes autárquicos e, por
outro lado, da consolidação dos necessários requisitos financeiros dos órgãos autárquicos
(Artigo 84 da Lei n.º 1/2008, de 16 de Janeiro). É o Decreto n.º 33/2006, de 30 de Agosto que
regula as modalidades da transferência de competências e institucionaliza, de facto, uma
verdadeira transferência “à escolha”.

a) Uma transferência “à escolha”

O legislador, a partir de 1997, tinha estabelecido o princípio de que a transferência de

competências dos órgãos do Estado para os órgãos das autarquias locais devia ser
acompanhada pela transferência de recursos financeiros e, se necessário, humanos e
patrimoniais (Artigo 25 da Lei n.º 2/97, de 18 de Fevereiro).
As dificuldades financeiras com as quais se debatia o Governo (mais de 50% do
orçamento do Estado é alimentado pelos parceiros internacionais ao desenvolvimento), e,
talvez, também, a ausência de uma real vontade política de promover o processo de
transferência de competências (fenómeno bem conhecido do “conservatismo administrativo”),
tinham feito com que o legislador, por um lado, não tivesse optado por uma transferência de
“blocos de competências”, e que o Governo, por outro lado, não tivesse adoptado uma
verdadeira política na matéria.
É apenas em 2008 que o legislador moçambicano deu um certo impulso ao processo
de transferência de competências, consagrando os princípios directores que deviam orientar
este processo. Em primeiro lugar, o Governo é encarregue criar as condições para a
implementação do processo de transferência (responsabilidade política). Em segundo lugar, o

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legislador afirma a forma gradual deste procedimento e estabelece uma relação substancial
com as condições materiais (técnicas, humanas e financeiras) necessárias para o seu sucesso
(Artigo 84 da Lei n.º 1/2008, de 16 de Janeiro).
O Decreto n.º 33/2006, de 30 de Agosto vem, paradoxalmente, posicionar as
autarquias locais no centro do processo de transferência de competências porque são, elas
mesmas, que devem reivindicar esta transferência nos domínios enumerados pelo referido
decreto. Vê-se, por conseguinte, desenhar uma transferência de competência “à escolha”, as
autarquias locais mais “agressivas” e, mais convincentes, beneficiarão de transferências de
competências enquanto as que são menos reactivas ou ambiciosas beneficiarão pouco ou não
de novas competências.

b) As modalidades das transferências de competências

A iniciativa da transferência de competências pertence quer, aos órgãos locais do

Estado, quer, às autarquias locais (Artigo 3 do Decreto n.º 33/2006, de 30 de Agosto). Na
prática, são as autarquias locais que foram o motor principal desta iniciativa. A perda ou
diminuição de poderes nunca é bem vista pelos órgãos locais do Estado. A autarquia local que
solicita a transferência deve indicar as suas capacidades técnicas para assumir as
competências reivindicadas. Em especial, a autarquia local deve elaborar uma proposta na
qual indica as suas capacidades e as suas necessidades em termos de recursos humanos,
materiais, financeiros e patrimoniais e as modalidades segundo as quais serão utilizadas.
A transferência de competências é formalizada por um acordo celebrado entre o
Governo Provincial e a autarquia local. Se se puder justificar a opção do “gradualismo”
dizendo, por exemplo, que é inútil transferir competências que as autarquias locais não
estariam em condições de implementar, em contrapartida, dois travões ferem este processo. O
primeiro é devido a inércia conjugada do Estado e das autarquias locais que teve como efeito
impedir a transferência da totalidade dos domínios previstos na regulamentação vigente. Este
prazo foi prorrogado de dois anos pelo Decreto n. ° 58/2009, de 8 de Outubro. O segundo é
devido a natureza do financiamento da transferência de competências que não garantia a
autonomia financeira das autarquias locais. É através de dotações orçamentais anuais que será
financiado o exercício das competências transferidas. Vê-se efectivamente os riscos que
podem advir de tal escolha.

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3 Considerações Finais

A descentralização política em Moçambique, ainda que tenha sido pensado como

resposta eficaz aos problemas colocados ao nível local, ocorre num ambiente caraterizado
pela tensão e receio na relação entre os poderes central e local, o que culmina não apenas com
a tendência re-centralista ao processo como também dificulta a partilha de responsabilidades
entre o Estado e as Autarquias Locais.
A descentralização política moçambicana é dependente do gradualismo baseado em
duas lógicas. A primeira relativa ao processo progressivo de extensão do poder local pelo
território nacional, isto é, a devolução do poder às comunidades locais através da criação de
novas entidades com autonomia jurídica própria – autarcização. A segunda referente ao
processo de transferência de funções e competências, de forma faseada, do poder central –
através de seus órgãos locais – para os órgãos do poder local, ou seja, às Autarquias Locais.

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4 Referências Bibliográficas

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