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1
Análise dos Princípios da Legalidade, Imparcialidade e Igualdade no Processo de
Contratação de Empreitada de Obras Públicas no Distrito de Boane 2010 – 2012
Mesa de Júri
Presidente --------------------------------------------
Supervisor -------------------------------------------
Oponente --------------------------------------------
2
SUMÁRIO
EPÍGRAFE ....................................................................................................................................vi
RESUMO .....................................................................................................................................vii
CAPÍTULO I˸ INTRODUÇÃO .................................................................................................... 1
1.1 Contexto e Quadro Legal e Institucional do Processo de Contratação de Empreitadas de
Obras Públicas........................................................................................................................... 1
1.2 Organização do trabalho...................................................................................................... 6
1.3 Problema de pesquisa .......................................................................................................... 6
1.3.1 Pergunta de partida ....................................................................................................... 9
1.4 Objectivos ........................................................................................................................... 9
1.4.1 Objectivo geral ............................................................................................................. 9
1.4.2 Objectivos específicos .................................................................................................. 9
1.5 Hipótese............................................................................................................................. 10
1.6 Delimitação do objecto de estudo ..................................................................................... 10
1.6.1 Breve Caracterização do Distrito de Boane................................................................ 10
1.7 Justificação ........................................................................................................................ 11
1.8 Metodologia ...................................................................................................................... 12
1.8.1 Método de abordagem ................................................................................................ 12
1.8.2 Método do procedimento ........................................................................................... 13
1.8.3 Universo e amostra ..................................................................................................... 14
1.8.4 Colecta de dados......................................................................................................... 14
CAPÍTULO II: QUADRO TEÓRICO E CONCEPTUAL ......................................................... 15
2.1 Quadro teórico ................................................................................................................... 15
2.1.1 Análise funcionalista .................................................................................................. 15
2.2 Quadro conceptual............................................................................................................. 17
2.2.1 Princípio da legalidade ............................................................................................... 17
2.2.2 Princípio da imparcialidade ........................................................................................ 22
2.2.3 Princípio da igualdade ................................................................................................ 24
3
2.2.4. Empreitada de Obra pública ...................................................................................... 25
2.3. Revisão da literatura ......................................................................................................... 26
CAPÍTULO III: APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DE RESULTADOS ............................... 31
3.1 O processo de Contratação de Empreitadas de Obras Públicas ........................................ 31
3.2 Concursos de Empreitada de Obras Públicas Instaurados no Distrito de Boane............... 34
3.2.1 Concursos Instaurados na UGEA dos Serviços Distritais de Saúde Mulher e Acção
Social ................................................................................................................................... 34
3.3 Concursos Instaurados pela UGEAS da Secretaria Distrital de Boane ............................. 40
3.4 Os empecilhos resultantes do processo de contratação de Empreitadas de Obras Públicas
................................................................................................................................................. 45
3.5 As causas da inobservância dos princípios da legalidade, igualdade e imparcialidade no
processo de contratação de Empreitadas de Obras Públicas ................................................... 47
CAPÍTULO IV: CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ........................................................ 49
4.1 Conclusões ........................................................................................................................ 49
4.2 Recomendações ................................................................................................................. 50
Referências bibliográficas ........................................................................................................... 52
ANEXOS..................................................................................................................................... 59
4
DECLARAÇÃO DE HONRA
Declaro por minha honra que este trabalho de fim de curso nunca foi apresentado, na sua
essência, para a obtenção de qualquer grau, e que ele constitui o resultado da minha
investigação pessoal, estando indicadas no texto e nas referências bibliográficas as fontes
utilizadas.
Candidato
----------------------------------------------
i
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho a minha avó Clara Bila (in memória) e aos meus pais, Adriano
Pedro Tuzine e Maria do Pilar Casimiro Machava.
ii
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus pelo dom da vida e da sabedoria, para que pudesse fazer este percurso
com o brio, dedicação e empenho, ao meu supervisor Prof. Doutor Salvador Cadete
Forquilha, pela orientação, dedicação e paciência durante a elaboração do trabalho e ao
Mestrando Egídio Paulo Guambe que mesmo estando longe predispôs-se a ler e
apresentar incansavelmente valiosos comentários que contribuíram para a categorização
deste trabalho.
Expresso meu profundo agradecimento à toda minha família, em especial aos meus pais,
pela confiança e apoio incondicional durante toda a trajectória da minha formação, e aos
meus irmãos Orlanda, Cidália, Rosa, Celeste, Casimiro, Clara, Daniel e Amilton que
tanto incentivaram nesta caminhada, aos meus sobrinhos, Arão, Jojó, Orlandinha, Caló
e Laurinha.
A minha companheira Regina (Melon) (não tenho palavras), mas muito obrigado pelo
companheirismo, paciência e pela revisão linguística feita neste trabalho que contribuiu
para o aperfeiçoamento do mesmo.
iii
SIGLAS E ABREVIATURAS
AD – Administrador Distrital
BM – Banco Mundial
GA – Gabinete do Administrador
GP – Governador Provincial
OE – Orçamento de Estado
SD – Secretaria Distrital
TA – Tribunal Administrativo
iv
LISTA DE TABELAS
v
EPÍGRAFE
[1]
Apud Caupers (2002).
[2]
De acordo com Martins (2002), “os princípios gerais da denominada Nova Gestão Pública são:
vi
RESUMO
vii
CAPÍTULO I˸ INTRODUÇÃO
Jacobsen (2005), refere que as causas para essas mudanças variam substancialmente de
nação para nação, mas existe um consenso em mencionar-se como principais, a
globalização financeira, os deficits fiscais, o ajustamento estrutural e a democracia,
(Bangura 2000; Bresser Pereira, 1997; Penengo, 1997). Autores como Homes e Shand
apud Abrúcio (1996) e Huntington apud Bresser Pereira (1997), aumentam a questão da
ingovernabilidade, ao argumentarem que os governos estavam inaptos para resolver os
seus problemas.
[2]
De acordo com Martins (2002), “os princípios gerais da denominada Nova Gestão Pública são:
flexibilidade, orientação para resultados, âmago no cliente e accountability/controlo social”.
1
dos anos 1980 e 1990, por ser vista como uma das melhores formas de governo
representativo e responsável por apelar a descentralização que é um ponto crucial na
reforma do sector público (RSP), porque favorece a responsabilização (accountability)
do governo, e aproxima a população que ele serve (Bangura, 2000; Przeworski, 2003).
Mutahaba (2009), argumenta que a liderança das instituições da Bretton Woods, foi
também decisiva ao pressionar a agenda da reforma nos países em desenvolvimento
onde a adopção de políticas neoliberais era a condição exigida para ter acesso à ajuda ao
desenvolvimento. E dadas as condições da crise em que Moçambique ressentia com
acutilância, não tinha a musculatura suficiente para resistir à pressão, por isso, teve que
adoptar as reformas mesmo que estas não fossem adequadas (Macamo, 2003;
Mutahaba, 2009).
[3]
Introduzido pela constituição da república de 1990, onde no seu artigo nº 1 preceitua que a República
de Moçambique é um Estado independente, soberano, unitário, democrático e de justiça social.
2
financeiros internacionais, o que levou o governo de Moçambique a pedir ajuda nas
instituições da Bretton Woods, onde se inscreveu para a realização de intensas reformas
estruturais (Macamo, 2003; Hanlon e Smart, 2008; De Renzio, 2011).
Desse processo percebeu-se uma notável evolução no que concerne a inserção dos
princípios da prossecução do interesse público, legalidade, impessoalidade e/ou
[4]
imparcialidade, igualdade, justiça e eficiência no sector público , como pode-se
observar em três decretos regulamentares independentes ou autónomos, o decreto nº
30/2001 de 15 de Outubro, o decreto 54/2005 de 13 de Dezembro e o decreto 15/2010
de 24 de Maio.
[4]
No sector público administrativo, assim como o sector público empresarial.
3
acesso a justiça e ao direito. Mas, mesmo com essas reformas, algumas práticas
corruptas insistem em assolar a sociedade contemporânea, com significativos problemas
no descumprimento de tais princípios colocando em causa a questão da legitimidade das
decisões da administração.
Assim, foi imperiosa a busca por outras práticas de legitimação que não apenas aquelas
relativas às pessoas que decidem - governantes, mas, principalmente, à forma como elas
deverão governar - escolhas políticas (Moreira Neto, 2006).
A conduta abusiva dos administradores pode decorrer de duas causas: a) o agente actua
fora dos limites da sua competência; e b) o agente, embora dentro de sua competência,
afasta-se do interesse público que deve nortear todo o desempenho administrativo. No
primeiro caso diz-se que o sujeito actuou com excesso de poder e no segundo com
desvio de poder. O abuso de poder é acto de improbidade na Administração Pública, daí
que para a superação destes actos temos que invocar a lei e controlar as práticas e/ou
4
actos dos funcionários públicos, onde Przeworski, (2003) fala de controlo institucional
[5]
.
A finalidade da lei está sempre voltada para o interesse público. Além disso, cada acto
administrativo tem uma finalidade específica. Se o agente actua em descompasso com
esses fins, desvia-se do poder e pratica, assim a conduta ilegítima. Assim, o desvio de
poder é caracterizado mesmo quando o acto é praticado tendo em vista a satisfação do
interesse público, mas com objectivo diverso daquele previsto em lei. Aliás, tal vício é
denominado de desvio de finalidade, que desrespeita não só o princípio da legalidade,
impessoalidade ou imparcialidade, mas também outros princípios sobre os quais a
Administração Pública se rege.
No regime Especial é onde a entidade contratante pode adoptar normas distintas das
dispostas no presente regulamento, são mais comuns as contratações decorrentes de
tratados internacionais entre Moçambique e outras organizações internacionais que
exijam a adopção de um regime específico e as que são realizadas no âmbito de
financiamentos ou doação oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira ou
organismo financeiro multilateral, e as normas que guiarão o contrato em concordância
com os dispostos no respectivo acordo.
[5]
Ao referir que quando se delega autoridade a um agent, requer-se que haja pelo menos outro agent com
autoridade para vetar ou bloquear a acção daquele.
5
O regime Excepcional ocorre quando a Unidade Gestora Executora das Aquisições
(UGEA), propõe a autoridade competente a aplicação deste regime. É fundado por
escrito, regido por normas deste regulamento e tem como modalidade as seguintes:
concurso com prévia qualificação, concurso limitado, concurso em duas etapas,
concurso por lances, concurso de pequena dimensão e ajuste directo.
A Administração Publica pode ser aceite como o aparelho do Estado organizado com a
função de executar serviços, visando à satisfação das necessidades da população. Neste
sentido, segundo Marias-Pereira (2009), apresenta-se como uma organização que tem
objectivo de pôr em prática funções políticas e serviços realizados pelo governo. Em
6
outras palavras, é um conjunto de actividades destinadas à execução de obras e serviços,
comissionados ao governo para o interesse da sociedade. Subjazem aqui ideias segundo
as quais a Administração Pública se constitui como um conjunto de actividades
destinadas a execução de serviços e de obras.
O exercício do poder discricionário é, com efeito, condicionado pela ordem jurídica (...),
que esse poder deve ser exercido com igualdade, proporcionalidade, justiça,
7
imparcialidade e boa-fé (...), (Amaral, 2008). O embasamento desse poder é o princípio
constitucional da separação de poderes, que prevê a existência de actos reservados a
cada um dos poderes, havendo a reserva judicial (judiciário), a reserva legislativa
(legislativo) e a reserva administrativa (executivo).
[6]
A comissão do Plano e Orçamento (da Assembleia da República), o Tribunal Administrativo (TA), a
Inspecção Geral de Finanças (IGF) e a Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições (UFSA).
[7]
Referimo-nos a estratégia anticorrupção.
8
realização de actividades em questão, beneficiando desta forma uma pequena parcela
pelo simples facto de serem aliados políticos ou de existir uma espécie de simpatia entre
eles. Em alguns casos, quando se lança concursos públicos, algumas empresas que
reúnem os requisitos necessários para serem contratadas não são adjudicadas, porque os
concursos são cancelados ou todos os concorrentes são desclassificados mesmo que
alguns reúnam os requisitos para serem adjudicados, sem no entanto explicitar-se e/ou
fundamentar-se os motivos da desclassificação das empresas, assim como do
cancelamento dos concursos.
1.4 Objectivos
9
III. Identificar e analisar as causas que conduzem a não observância dos princípios
da legalidade, igualdade e imparcialidade no processo de contratação de
empreitadas de obras públicas
1.5 Hipótese
Não é nosso objectivo esgotar esse tema na sua plenitude, como podia se pretender,
dado a dimensão ampla que este apresenta, escrutinou-se pesquisar em termos temporais
entre 2010 e 2012, momento que inicia a implementação do decreto nº 15/2010, de 24
de Maio. Entre o período supracitado vamos analisar alguns dos contractos
administrativos que foram celebrados nas UGEAS dos serviços distritais de Boane a na
UGEA da SDB, através dos dois regimes de contratação [9], que são o geral, que é feito
mediante concurso público, olhando para as suas fases e o regime excepcional nas suas
modalidades[10] do concurso público-limitado, e ajuste directo, enfocando
concomitantemente nas fases de cada uma das modalidades.
Boane foi elevado à categoria de distrito de 1ª classe em Abril de 1987 pelo decreto-lei
nº 8/87 e a sua sede, localizada a 30 km da Cidade de Maputo, foi elevada a categoria de
Vila pela resolução nº 9/87 de 25 de Abril do Conselho de Ministros (MAE, 2005). O
[8]
Entendido como poder de negociação, sendo que esta via permite a adopção de vias informais para os
empreiteiros serem contratados.
[9]
Uma vez que no período em que o nosso estudo se circunscreve os concursos foram feitos mediante
esses dois regimes.
[10]
Já que as outras modalidades previstas neste regime: concurso com prévia qualificação, concurso com
duas etapas, concurso por lances e concurso de pequena dimensão não foram adoptadas.
10
distrito contempla dois postos administrativos, o de Matola Rio e o de Boane. Tem uma
superfície de 815 km2, e uma população recenseada em 2007 de 102,555 em relação
1.205,709 da província de Maputo.
1.7 Justificação
Este estudo torna-se mais interessante, quando tentamos trazer a questão dos princípios
pelos quais a Administração Pública rege-se na efectivação do procurement público,
onde procuramos mostrar que a eficiência na actuação da administração através do uso
do poder discricionário não pode discorrer da questão dos princípios que regem a
actividade administrativa pública.
11
Mas a relevância deste estudo não se limita a questões acima referidas, uma vez
podemos notar escassez de literatura referente a observância dos princípios gerais da
Administração Pública no processo de contratação de empreitadas de obras públicas, daí
que este estudo é um contributo nesta literatura.
1.8 Metodologia
De acordo com Gil (2007), método é um caminho para se atingir um fim, e método
científico é algo mais, correspondendo a um “ (...) conjunto de procedimentos
intelectuais e técnicos adoptados para atingir-se o conhecimento”. A partir dessas
premissas, nesta secção apresenta-se os métodos científicos seguidos no trabalho, os
quais procuraram captar o fenómeno estudado para serem encontradas as respostas para
o problema proposto. Será aqui descrito o método de abordagem para a realização do
estudo, o método de procedimento, o universo e a amostra da pesquisa, e por fim os
meios através dos quais os dados foram colectados.
Quanto aos fins, esta pesquisa pode ser classificada como, (...) descritiva (...) (Gil,
2007). Porque revela as características do fenómeno estudado, inclusive apontando as
possíveis correlações entre as variáveis encontradas (Vergara, 2009). A partir deste
método descrever-se-á as variáveis e suas possíveis correlações, esclarecendo quais os
factores que influenciam a inobservância dos princípios da legalidade igualdade e
imparcialidade no processo de contratação de obras públicas.
12
(2009), ao caracterizarem o método indutivo referem que a indução é um processo
mental por intermédio do qual, partindo de dados particulares, suficientemente
constatados, infere-se uma verdade geral ou universal, não contida nas partes
examinadas. Portanto o objectivo dos argumentos é levar a conclusões cujo conteúdo é
muito mais amplo do que o das premissas nas quais se basearam. Adoptou-se este
método porque nesta pesquisa partiu-se duma análise de um caso particular do distrito
de Boane, que foi retirado de um assunto considerado homogéneo para a maior parte
dos distritos e deste, perpetrou-se um estudo aprofundado e que posteriormente
procurará inferir, através da indução para factos considerados semelhantes ou com
características comuns ao estudado.
Cada pesquisa adopta a sua metodologia e a amostra a ser analisada. Esta última,
escolhida, às vezes, por conveniência e outras, não. A pesquisa sendo uma triangulação
de métodos qualitativo fundamentalmente e o quantitativo em pequena dimensão, tal
como referem (Good e Hatt apud Richardson, 1985; Richardson, 1999), a pesquisa
moderna deve rejeitar como uma falsa dicotomia, a separação entre estudos qualitativos
e quantitativos, ou entre o ponto de vista estatístico e não estatístico. Entretanto, os
dados quantitativos e os qualitativos acabam se complementando dentro de uma
pesquisa. Além disso, não importa quão precisas sejam as medidas, o que é medido
continua a ser uma qualidade. (Richardson, 1985; Richardson, 1999; Minayo apud Boni
e Quaresma, 2005).
O estudo será feito com base no método de estudo de caso, que segundo Yin (2009), é
uma investigação empírica que investiga um fenómeno contemporâneo dentro do seu
contexto de vida real, especialmente quando os limites entre o fenómeno e o contexto
não estão claramente definidos. A investigação de estudo de caso enfrenta uma situação
única em que haverá muito mais variáveis de interesse do que pontos de dados
precisando convergir em um formato de triângulo, e, como outro resultado, beneficia-se
do desenvolvimento prévio de proposições teóricas para conduzir a colecta e análise de
dados. Argumenta ainda o autor que utiliza-se o estudo de caso em muitas situações,
para contribuir com conhecimento que temos dos fenómenos individuais,
organizacionais, sociais, políticos e de grupo, além de outros fenómenos relacionados.
A escolha pelo método de estudo de caso deve-se ao facto de este permitir o
13
aprofundamento do problema estudado, associado a isto o método de abordagem aqui
adoptado ser indutivo e as lições que se podem tirar de estudo de caso terem a intenção
de serem generalizáveis.
14
CAPÍTULO II: QUADRO TEÓRICO E CONCEPTUAL
[11]
Caupers (2002), além deste quadro de análise menciona mais dois que são usados em ciência da
administração pública, o estrutural e o sistémico.
[12]
O que nos remete a análise estrutural que segundo Triviños é própria de todos os fenómenos, coisas,
objectos e sistemas que existem na realidade. É uma fórmula interior que caracteriza a existência de
objecto. Ela preserva a unidade que peculiariza a existência de conexões estáveis que se estabelecem
entre os diferentes elementos que a constituem. Todos os objectos materiais manifestam grande
quantidade de relações, de ligações internas e externas.
[13]
A análise sistémica, tem suas raízes na teoria geral dos sistemas elaborada por Bertalanffy, que é uma
concepção científica que permite o estudo dos fenómenos que constituem sistemas abertos (Demo, 1995).
Bertalanffy apud Triviños (1987), estudou especialmente os sistemas abertos que estão em constante
interacção com seu meio. Partindo da ideia de que existem numerosas relações no interior do objecto que
se estuda, mas que este também está ligado ao meio externo.
15
do grupo. A análise funcionalista foi introduzida nas ciências sociais por Malinowski,
que exerceu grande influência na orientação dos estudos antropológicos (Fernandes,
1995; Marconi e Lakatos, 2007).
Robert Merton apud Schaefer (2006), fez uma importante distinção entre as funções
manifestas e latentes. As funções manifestas das instituições são abertas, declaradas e
conscientes. Elas envolvem as consequências reconhecidas e pretendidas de um aspecto
da sociedade (…). Ao contrário, as funções latentes, são inconscientes ou não
pretendidas, que podem reflectir objectivos subjacentes de uma instituição (…). Mas, ao
mesmo tempo, que os teóricos do funcionalismo dão primazia a função que cada uma
das partes da sociedade desempenha, reconhecem que nem todas as partes de uma
sociedade contribuem para a sua estabilidade o tempo todo. E quando isso acontece,
estamos perante uma disfunção. Schaefer (2006), apregoa que disfunção, refere-se a um
elemento ou processo de uma sociedade que pode realmente perturbar o sistema social,
ou reduzir sua estabilidade.
16
lucrativos) [14], e num quadro de escassez de recursos (limites orçamentais) e a terceira
que centra as suas preocupações nas regras jurídicas que enformam as estruturas e
actividade da Administração Pública (...).
Para uma melhor compreensão deste trabalho, vamos nesta parte proceder com a
discussão de alguns conceitos tais como: princípio da legalidade, princípio da igualdade,
princípio da imparcialidade e empreitada de obra pública.
[14]
Sector público administrativo.
17
consistia basicamente numa proibição: a proibição da Administração Pública lesar os
direitos ou os interesses dos particulares salvo com base na lei. Ou seja, por outras
palavras, o princípio da legalidade aparecia então encarado como um limite à acção
administrativa, limite esse estabelecido no interesse dos particulares.
Por conseguinte o princípio da legalidade, era por um lado um limite, por outro lado era
estabelecido no interesse dos particulares. Tavares apud Meirelles (2000), refere que se
as exigências da legalidade se estendessem a todos os elementos da actividade
administrativa, esta seria puramente passiva: o papel da administração reduzir-se-á na
elaboração mecânica dos actos particulares impostos pela norma geral, toda iniciativa
lhe estaria proibida.
Essa nova concepção surge com a erosão da lei formal e o desprestígio do legislador,
somados ao surgimento do Estado providência, que criou para a Administração Pública
uma série de atribuições novas, culminou com a derrocada do paradigma da estrita
vinculação legal (Binenbojm, 2006). A existência dessa nova concepção ou definição
contemporânea do princípio de legalidade encontra sua substância em Amaral ao
afirmar:
Amaral (2008) basicamente apresenta três diferenças entre estas formas de definir o
princípio da legalidade:
18
Em primeiro lugar (1), o princípio da legalidade aparece definido de uma forma
positiva, e não já de uma forma negativa. Diz-se que a Administração Pública deve ou
pode fazer, e não apenas aquilo que está proibida de fazer. Em segundo lugar (2),
verifica-se que o princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os
aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na
lesão dos direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da
legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos
particulares. Em terceiro lugar (3), na concepção mais recente, a lei não é apenas um
limite à actuação da Administração Pública: é também o fundamento da acção
administrativa. Quer isto dizer que, hoje em dia, não há um poder livre de
Administração Pública fazer o que bem entender, salvo quando a lei lhe proibir; pelo
contrário, vigora a regra de que a administração só pode fazer aquilo que a lei lhe
permitir que faça. (Amaral, 2008).
Por outras palavras, argumenta o mesmo autor que, a regra geral – em matérias de
actividade administrativa – não é o princípio da liberdade, é o princípio da competência.
Segundo o princípio da liberdade, que constitui a regra no direito privado, pode fazer-se
tudo aquilo que a lei não proíbe; segundo o princípio da competência, pode-se fazer
apenas aquilo que a lei permite.
Há duas expressões latinas que traduzem estes dois princípios. Para o princípio da
liberdade, permissum videtur in omne quod non prohibitum, ou seja, “considera-se
permitido tudo o que não estiver proibido”. Para o princípio da competência, quae non
sunt permissa prohibita intelliguntur, ou seja, “o que não for permitido considera-se que
é proibido”. Em suma, parafraseando Orlando de Carvalho apud Amaral (2008), pode
dizer-se que, hoje, a actividade administrativa “jamais é produto de uma faculdade
permissiva, (…); mas sempre e só de uma faculdade concedente, (…). Mas, quais são as
modalidades, o conteúdo e o objecto deste princípio?
a) Conteúdo
Segundo Amaral (2008), (…) o conteúdo do princípio da legalidade abrange não apenas
o respeito da lei em sentido formal, mas a subordinação da Administração Pública a
todo o bloco legal (Hauriou), a saber: a constituição; a lei ordinária; o regulamento; os
direitos resultantes de contrato administrativo, e de direito privado ou de acto
administrativo constitutivo de direitos, e, no lugar adequado que for o seu, os princípios
19
gerais do direito, bem como o direito internacional que vigore na ordem interna. A
violação, por parte da Administração Pública, de qualquer destas sete categorias de
normas ou actos implica violação da legalidade e constitui, por conseguinte, ilegalidade.
b) Objecto
c) Modalidades
[15]
Em síntese Vieira de Andrade apud Amaral (2008:52), refere que o princípio da reserva de lei, além de
significar que a actuação da AP deverá ter sempre a lei como pressuposto, funciona também “como
critério de regulação da intensidade da normação legislativa: da intensidade mínima postulada pela
reserva da função (competência e fim) à intensidade máxima exigida pela reserva parlamentar
(vinculação, no essencial do conteúdo) ”.
20
legal estabelecido para circunstâncias normais e pode agir sem forma de processo,
mesmo que isso implique o sacrifício de direitos ou interesses dos particulares.
Claro que posteriormente terá de indemnizar os particulares cujos direitos assim
tiverem sido sacrificados: mas pode sacrificar-lhes os direitos e interesses sem
seguir a forma formal do processo, o due process of law. (Amaral, 2008).
Para este autor, existem duas maneiras de encarar o estado de necessidade: a) alguns
vêem nele uma circunstância que verdadeiramente legitima actuações ilegais da
Administração Pública, (Amaral apud Caupers, 2009), b) outros consideram estar-se
perante uma espécie de legalidade excepcional, susceptível de cobrir certas actuações
administrativas. (Sérvulo Correia e Marcelo Rebelo de Sousa apud Caupers, 2009).
b) Também a teoria dos actos políticos não é em rigor uma excepção ao princípio da
legalidade. Segundo ela, os actos de conteúdo essencialmente políticos, os actos
materialmente correspondentes ao exercício da função política – chamados actos
[16]
Segundo Di Pietro (2007), há duas ideias inerentes ao Estado de direito: uma concepção mais ampla
da legalidade é a ideia de participação do cidadão na gestão e no controlo da administração. No que diz
respeito ao primeiro aspecto, o Estado democrático de direito pretende vincular a lei aos ideais de justiça,
ou seja submeter a lei não apenas à lei em sentido puramente formal, mas ao direito abrangendo todos os
valores inseridos e expressamente na constituição. O segundo aspecto refere-se a ideia de participação do
cidadão na gestão e controlo da administração no processo político, económico, social e cultural.
21
políticos ou actos do governo - não são susceptíveis de recurso contencioso perante
os tribunais administrativos. (Amaral, 2008).
Em relação a este ponto Caupers (2009) concorda implicitamente com Amaral (2008)
no sentido de que o primeiro só aponta a teoria do estado de necessidade como uma
verdadeira excepção ao princípio da legalidade e as outras formas não constituem
excepções ao princípio da legalidade e o segundo aponta as três formas (teoria do estado
de necessidade, teoria dos actos políticos e poder discricionário), em relação a teoria dos
actos políticos, o autor argumenta que não é correcto dizer que quando se praticam actos
políticos não deve obediência a constituição e a lei.
O que acontece é que para esses casos não há uma sanção jurisdicional; pode haver
outra, mas sanção jurisdicional não há. Não é possível designadamente, ir ao tribunal
obter a anulação de um acto político ilegal, pois o contencioso administrativo só versa
sobre actos administrativos, não versa sobre actos políticos. Mas, se esses actos forem
ilegais pode haver outras sanções (por exemplo responsabilidade civil), pelo que não há
ai uma excepção ao princípio da legalidade.
Com efeito, só há poder discricionário ai onde a lei confere tal. E, neles, há sempre pelo
menos dois elementos vinculados a lei – a competência e o fim. Além de que existem
hoje importantes regras jurídicas que enquadram e condicionam normativamente o
exercício do poder discricionário – por exemplo, a obrigação de fundamentar, o
princípio da justiça, o princípio da imparcialidade, o princípio da igualdade, o princípio
da proporcionalidade, etc. Não há assim no poder discricionário da administração,
qualquer excepção ao princípio da legalidade. Nestes termos, convém saber qual é a
natureza e âmbito do princípio da legalidade. A forma como o controlo da legalidade é
feita, obedece a alguns critérios dependendo do tipo de organização e/ou sistema
administrativo que um determinado país tem.
22
Andrade apud Claro e Andrade, 2005). O princípio da imparcialidade significa que a
Administração Pública deve tomar decisões determinadas exclusivamente com base em
critérios próprios, adequados ao cumprimento das funções específicas no quadro da
actividade geral do Estado, não tolerando que tais critérios sejam substituídos ou
distorcidos por influência de interesses alheios à função, sejam estes interesses pessoais
dos funcionários, interesses de indivíduos, de grupos sociais, de partidos políticos, ou
mesmo interesses políticos concretos do governo, numa formulação mais sintética:
23
Nesta vertente positiva da imparcialidade encontra o juiz administrativo a via para
anular os actos que se demonstrem terem sido praticados sem a ponderação de
interesses nos termos mencionados. É o que sucede quando numa adjudicação, se
verifica a ausência de uma adequada ponderação dos interesses tutelados. Enfim o
princípio da imparcialidade deve ser entendido como a protecção de confiança dos
cidadãos na Administração Pública. Ou melhor o princípio da imparcialidade concerne a
todo o processo de criação de decisão e ao momento da sua preparação selectiva.
Segundo Amaral (2008), o sentido do princípio da igualdade não tem sido no entanto
uniforme ao longo dos tempos. Assim mesmo sem referir períodos anteriores ao
constitucionalismo liberal, o princípio da igualdade começou por ser entendido e
interpretado no século passado, numa perspectiva exclusivamente formal: a igualdade
cumpria-se numa igual aplicação da lei a todos os cidadãos.
O princípio da igualdade apregoa que a Administração Pública nas suas relações com os
particulares, deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo beneficiar,
prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado
em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções
políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social. Cistac
(2001), refere que este princípio apresenta-se como meio técnico de cumprimento do
interesse geral, proibindo as discriminações (…), este princípio abrange não só a
igualdade de acesso ao serviço público, mas também uma igualdade no que diz respeito
às prestações e vantagens procuradas pelo serviço.
A igualdade impõe que se trate de modo igual o que é juridicamente igual e de modo
diferente o que é juridicamente diferente, na medida da diferença. Ou seja como vem
sendo reconhecido pela doutrina e pela jurisprudência que o princípio da legalidade se
24
projecta fundamentalmente em duas direcções: proibição de discriminação e obrigação
de diferenciação.
a) Uma medida é discriminatória, e é por conseguinte proibida por violação do
princípio de igualdade, se estabelece uma identidade ou uma diferenciação de
tratamento para qual, à luz do objectivo que com ela se visa prosseguir, não existe
justificação material bastante.
É nestes termos que o decreto nº 15/2010, faz menção a inclusão de novos conceitos de
micro, pequena e média empresa, com vista a salvaguardar a sua participação nos
concursos limitado e de pequena dimensão, tendo em conta a importância destas
unidades económicas na geração de emprego e de renda; (alíneas r) s) t) do artigo 3º,
nº1 do artigo 90º e o artigo 106º).
Como é o caso da Ávila (2004), que disserta que: (...) restará como princípio que impõe
à Administração Pública o dever de respeitar o direito de igualdade dos Administrados e
de não se valer da máquina pública para lograr proveito pessoal ou de outrem; o dever
de proceder com objectividade na escolha dos meios necessários para a satisfação do
bem comum (...).
26
É ainda de referenciar que o procurement actualmente constitui um dos tópicos que tem
merecido particular destaque nos debates sobre a gestão do sector público de modo
particular no sector público administrativo. Os termos aquisição e procurement, são por
conseguinte empregues permutavelmente. Actualmente, a teoria em volta da actividade,
tem sido alargada para englobar questões relacionadas com a gestão de transacções,
contractos de aluguer e gestão.
De acordo com Odhiambo & Kamau (2003), procurement público é em geral definido
como a compra, aluguer, por qualquer outro meio contratual de bens, trabalhos de
construção e serviços pelo sector público. Procurement público é definido
alternativamente como a compra de mercadorias, contratação de trabalhos de construção
e serviços, se tal aquisição é afectada pelos recursos do orçamento do Estado, das
autoridades locais, dos fundos, das fundações do Estado, empréstimos domésticos ou
estrangeiros garantidos pelo Estado, ajuda estrangeira assim como dos rendimentos da
actividade económica do Estado. Procurement público pode também significar a
obtenção de meios por uma entidade usando fundos públicos (World Bank, 1995a apud
Odhiambo e Kamau).
O procurement público envolve uma gama de bens ou serviços tais como serviços de
limpeza para projectos comerciais grandes, desenvolvimento de infra-estruturas,
incluindo estradas, centrais eléctricas e aeroportos. Wittig apud Odhiambo e Kamau
refere que (…) o procurement público é um processo de negócio dentro de um sistema
político e tem então considerações significantes de integridade, accountability, interesse
nacional e efectividade. Para o OGC (2008), procurement é o processo pelo qual
organizações do sector público adquirem bens, serviços e obras de terceiros.
27
A transparência e accountability têm sido reconhecidas como condições-chave para
promover integridade e prevenção da corrupção no procurement público. Embora, elas
devem ser balançadas com outros imperativos da boa governação, tais como assegurar
uma gestão eficiente de recursos públicos, eficiência administrativa ou providenciar
garantias para uma competição mais justa. Para assegurar o uso total do dinheiro, o
desafio para os decision makers é definir um grau apropriado de transparência e
accountability para reduzir os riscos de integridade no procurement público enquanto
procura-se outras formas de projecção de procurement público. (OECD, 2007).
A questão dos custos a que o agente incorre é relacionada com os níveis de dependência
que marcam as relações entre as duas entidades. Antes de tudo, é preciso ficar claro que
os agentes são dependentes em vários graus; mas quanto mais independentes forem,
maiores serão os custos que pode acarretar por um acto de corrupção.
A noção de custos que Banfield apud Mosse (2004), expõe deve ser vista como
significando um desincentivo. Os agentes recebem um conjunto de incentivos que o vão
motivar a obedecer e ser leal ao principal; mas também há um conjunto de
desincentivos em caso de desobediência, como o risco de perda de emprego ou de
direitos de pensão; estes riscos são desincentivos à desobediência. Estes riscos têm a ver
com a responsabilização.
28
o comportamento dos funcionários públicos de Moçambique. Tanto os funcionários
públicos como os concorrentes poderão estar sujeitos a sanções por violações ao abrigo
do Regulamento de Contratações Públicas.
[17]
Actualmente extinguido dando lugar ao Ministério das Finanças e Ministério da Planificação e
Desenvolvimento.
29
caracteriza o contrato administrativo é precisamente um conjunto original de
prerrogativas e sujeições, todas inspiradas pela finalidade da actividade administrativa.
30
competências; (artigo 14º e 15º); (3) para dobro dos valores estabelecidos para
modalidades do concurso limitado, pequena dimensão e ajuste directo; (nº2 do artigo
90º, 106º e nº3 do artigo 113º); (4) em relação a qualificação jurídica destaca-se a
substituição dos estatutos da sociedade por escritura da sociedade ou documento
equivalente, para permitir a distinção do concorrente estrangeiro e nacional; (alínea b)
do nº1 do artigo 22º); (5) em relação a qualificação técnica, evidencia-se a exigência de
certificado de qualidade emitida por entidade competente, nacional ou estrangeira, ou
declaração de compromisso da empresa de adopção do sistema de qualidade,
homologada pela instituição responsável pela normalização e qualidade ou certificado
comprovativo de ensaios laboratoriais; (alínea f) do nº1 do artigo 24º); (6) redução das
fases do concurso público de dez para seis fases; (artigo 62º); (7) clarifica-se a
obrigatoriedade da exigência de garantia definitiva adequada para o bom e pontual
cumprimento das suas obrigações; (nº1 do artigo 46º); (8) impõe a dispensa da
exigência das garantias provisórias nos concursos limitados e de pequena dimensão;
(nº2 do artigo 72º); (9) extensão dos níveis hierárquicos para decisão de recursos aos
governadores provinciais e administradores dos distritos, de modo a atender aos
princípios da desconcentração e descentralização de competências. (artigo 142º).
31
O processo de contratação de empreitadas de obras públicas, começa com a elaboração
do plano de contratações, documento que mostra quais são as obras prioritárias a serem
realizadas num determinado ano económico, este plano é elaborado em função dos
seguintes documentos de planificação: Orçamento do Estado (OE), Plano Económico
Social (PES) e Plano Económico Social e Orçamental do Distrito (PESOD), e este
processo normalmente é feito em sessões do Conselho Consultivo do Distrito de Boane,
e é enviado a UFSA nos primórdios de cada ano económico no sentido de permitir a
esta entidade, a fiscalização da implementação deste plano.
[18]
Entrevistas com os técnicos das UGEAs, dos Serviços Distritais dos Serviços Distritais de Educação,
Juventude e Tecnologia e da Secretaria Distrital d Boane, nos dias 16 e 19 de Outubro respectivamente.
32
indicação da data de visita ao local onde a obra será executada aos concorrentes
interessados.
Composto o júri pela UGEA e autorizado pela autoridade competente e/ou entidade
contratante, este tem um prazo de cinco (5) dias para decidir qual é a empreitada que
apresenta a melhor proposta e recomendar a autoridade competente e/ou entidade
contratante, de acordo com o critério de menor preço ou critério conjugado sendo que
para o critério conjugado há necessidade de se justificar a opção.
[19]
Terminado o processo de qualificação, a entidade contratante deve adjudicar o
concorrente vencedor, convocando-o a celebrar o contrato no prazo fixado nos
documentos de concurso que não pode ser inferior a dez dias úteis, exigindo que a
[19]
Após a fase de adjudicação, segue-se a fase de reclamação e recurso, que é aquela fase que efectiva-se,
caso um dos concorrentes sinta-se lesado pela decisão do júri, e não concorda com os procedimentos
estabelecidos para a adjudicação de determinada empreitada.
33
entidade contratada preste a garantia definitiva, reembolsando-o desta forma a garantia
provisória, a apresentação da garantia definitiva, e a declaração do bom e pontual
cumprimento das obrigações da contratada é condição prévia e sine qua non[20] da
celebração do contrato. E não é permitido o pagamento de adiantamento sem
apresentação da garantia definitiva do mesmo valor.
34
O processo de selecção foi feito através do critério de menor preço, e outras exigências
necessárias, nomeadamente: a garantia provisória, a qualificação jurídica, a qualificação
económica e financeira, a qualificação técnica, a regularidade fiscal, inexistência de
impedimentos, outras exigências e a inscrição no cadastro da UFSA, aceitabilidade da
proposta para avaliação de preços, e a carta de compromisso em assumir as obrigações
contratuais. Tendo em conta o critério de menor preço e outras exigências acima
mencionadas, o júri classificou as propostas dos empreiteiros, conforme esta
apresentado na tabela abaixo:
35
Maguta 1.413.946,79 MT 240.370,95 1.654.317,74 MT Classificado
Construções
Fonte: adaptado pelo autor com base na análise dos documentos do concurso
O Júri composto por três pessoas, um presidente, uma relatora e uma vogal de acordo
com as exigências de concurso, e o critério de menor preço, desclassificou o
concorrente Libombo Construções, por não apresentar o certificado de Cadastro Único e
por apresentar uma proposta acima do custo estimado e da disponibilidade financeira
dos SDSMASB. O concorrente Artes Billac foi desclassificado por apresentar uma
proposta com subestimação de preços. Os restantes foram desclassificados por
apresentar propostas acima do custo estimado e da disponibilidade financeira que era de
Dois Milhões, Duzentos e Quarenta e Sete Mil, Cento e Trinta e Cinco Meticais, Vinte e
Nove Centavos (2. 247. 135, 29MT).
Com base nesta classificação a VITOP Construções foi adjudicada no dia 29 de Agosto
de 2012 e publicada no jornal notícias, o valor da sua proposta foi eleita como melhor
proposta e foi notificada a prestar a garantia definitiva e celebrar o contrato para
começar a executar as obras no dia 16 de Setembro até um período que não podia
exceder quatro (4) meses.
36
Após assinatura do contrato o processo foi enviado ao TA da Província de Maputo, deu
entrada no dia 1 de Outubro, e a UGEA do SDSMAS pedia fiscalização prévia e o TA
respondeu no dia 3 do mesmo mês, ressalvando nos termos do artigo 9º da lei
orçamental que o mesmo está isento da fiscalização prévia, uma vez que este artigo,
refere que ficam isentos da fiscalização prévia os contractos cujo montante não exceda
5.000.000,00 MT (Cinco Milhões de Meticais) celebrados com concorrentes inscritos
no cadastro da UFSA, de acordo com o disposto no número 2 do artigo 72º da Lei n.º
26/2009.
[22]
Entrevista com técnicos da M e T Empreendimentos e da UGEA do SDSMAS de Boane.
37
técnicos o valor proposto por esta empresa não era suficiente para a realização do
objecto de contratação[23]
A ocorrência destas práticas no processo de contratação de empreitadas de obras
públicas, coloca em causa a legitimidade das decisões tomadas por este órgão da
administração directa do Estado, uma vez que sua medida é discriminatória, e por
conseguinte viola o princípio de igualdade, que estabelece uma identidade ou uma
diferenciação de tratamento para qual, à luz do objectivo que com ela se visa prosseguir,
não existe justificação material bastante.
Essa questão envereda-nos a ideia de que nos SDSMAS, nem todos os orgãos que são
estatuídos no processo de contratação de empreitadas de obras públicas desempenham
devidamente as suas funções do conjunto da qual fazem parte, ou seja os funcionários
aproveitam-se das brechas da lei para pautarem em práticas que na classificação de
Merton apud Schaefer (2006), seriam designadas de funções latentes em detrimento das
manifestas, uma vez essas funções (latentes) são concebidas como inconscientes ou não
pretendidas, e reflectem objectivos subjacentes desta instituição, e quando isto acontece,
está-se perante uma disfunção, que refere-se a um elemento ou processo de uma
sociedade que pode realmente perturbar o sistema social, ou reduzir sua estabilidade.
Isto para dizer que a UGEA dos SDSMAS de Boane apresenta-se como disfuncional na
sua lógica de funcionamento e actuação.
Para a realização desta obra o concurso foi publicado no jornal notícias que é o jornal
de maior circulação no país e concorreram catorze (14) empreiteiros a destacar a
Abrasive construções, Marcleusa Construções, Brick Construções, Minc Construtora,
Engcorp Lda., SB Projectos & Construções, VIRP Construções, Chibuco Construções,
Custódio Construções, Lda, Frame, Lda, Delata Moç. Empreendimentos, A.S.F –
Construções e M&T Empreendimentos, Lda.
[23]
Entrevista com técnicos da UGEA do SDSMAS de Boane.
38
limitado é o de menor preço, sendo que neste processo para a contratação da empreitada
adjudicada, adoptou-se o critério conjugado, o que representa violação ao princípio da
legalidade.
39
Frame Lda 8.048.901.76 1.368,313,30 9.417,215,06 Desclassificado
Delta Moç. 2.037,558.15 413.250,00 2.884,134,00 Desclassificado
Empreendimentos
A.S.F – Construções 2.037,558.15 346.384,89 2.383,943,04 Classificado
M & T 2.185,583.70 371.549.93 2.557,132,93 Desclassificado
Empreendimentos, Lda
Fonte: Adaptado pelo autor através da análise dos documentos do concurso.
Neste contrato verifica-se uma observância parcial dos princípios que orientam a
actividade administrativa pública, uma vez que todas empresas foram desclassificadas
por apresentarem propostas acima da disponibilidade financeira, exceptuando a M & T
Empreendimentos que foi desclassificada por não ter prestado a garantia provisória,
mas, isto não tira o demérito deste órgão no que tange ao conhecimento da legislação,
ao violarem o princípio da legalidade que estabelece que o critério de avaliação e
decisão a tomar no concurso público-limitado é do menor preço (artigo 90º)[24], sendo
que neste concurso adoptou-se o critério conjugado, sem no entanto fundamentar-se a
decisão.
[24]
Do decreto nº 15/2010.
40
foram executados uma vez que três (3) foram cancelados e um (1) em que todos os
concorrentes foram dados como desclassificados.
a) Concurso Limitado para a Construção de Quatro (4) Casas do tipo Dois (2)
para Técnicos em Exercício no Governo do Distrito de Boane
Para a realização deste desiderato o processo foi instaurado pela UGEA da SDB e
autorizado pela autoridade competente e/ou entidade contratante onde as propostas
foram classificadas de acordo com os seguintes requisitos: garantia provisória,
qualificação jurídica, qualificação económica e financeira, qualificação técnica,
regularidade fiscal, inexistência de impedimentos, inscrição no cadastro único e
aceitabilidade da proposta de preço e concorreram quatro empresas nomeadamente:
Artes Billac; Emprecol; Maxaca Consultores e M & T Empreendimentos e
apresentavam as seguintes propostas, conforme ilustra a tabela abaixo.
Neste concurso, o valor estimado era de 450.000, 00MT (Quatrocentos e Cinquenta Mil
Meticais por casa) correspondente a 1.800.000,00MT (um milhão e oitocentos Meticais)
para quatro casas, sendo que o critério de avaliação era o de menor preço.
O júri composto por quatro membros classificou a Maxaca consultores como a melhor
proposta de acordo com o critério de menor preço e adjudicou-o com a proposta de
1.795.533, 48MT (Um Milhão e Setecentos e Noventa e Cinco Mil Quinhentos e Trinta
e Três Meticais e Quarenta e Oito Centavos) na razão de 448.883, 37MT (Quatrocentos
e Quarenta e Oito Mil e Oitocentos e Oitenta e Três Meticais e Trinta Centavos).
41
Após a assinatura do contrato e início de execução das obras, a empreitada não executou
a obra até ao término, sendo que a UGEA dos SDB adjudicou uma outra empreitada
através do ajuste directo para a conclusão das obras, a MENDIP MADUZENTA Project
Lda, com o valor de 333.687, 35MT por casa.
Nós não começamos hoje a concorrer já viemos a longa data, e muitas das vezes temos
tido a sorte de ganhar nos concursos públicos, mas mesmo quando perdemos nunca
optamos pelas reclamações uma vez que será perca de tempo, porque reclamar não vai
nos colocar na posição de vencedores, até que as reclamações pelo que sabemos não
[25]
têm tido resultados satisfatórios para os que reclamam .
Isto elucida que não optou-se pelo recurso ou reclamação por falta de conhecimento de
como este processo decorre, e também pela falta de confiança pelas instituições que são
responsáveis pela gestão deste processo. Uma vez que estes foram desclassificados sem
no entanto apresentarem-se os motivos de tal desclassificação, enquanto uma das
propostas apresentadas, estava dentro dos limites do valor estabelecido como valor
[26]
estimado . Essas constatações remetem na ideia central da análise sistémica que
referem que as decisões políticas produzem efeitos no ambiente do sistema político
gerando uma dinâmica constante de alimentação mútua, mas a dinâmica de
alimentação mútua aqui estabelecida, preconizada por esta teoria não estabiliza o
sistema como um todo, uma vez que as decisões tomadas pela entidade contratante,
[25]
Entrevista com técnico da A. Santos Cons. Lda.
[26]
Entrevista com técnico da Artes Bilac.
43
não são satisfatórias ao seu meio envolvente. Pelo contrário elas benéficas há
aquelas empresas que têm determinada ligação com os administradores.
Sendo que o fundo de obras do distrito de Boane é gerido pela UGEA DO SDB, este
[27]
concurso foi instaurado pela mesma (UGEA) e autorizada pela autoridade
competente e/ou entidade contratante onde as propostas foram classificadas tendo em
conta os seguintes requisitos: garantia provisória, qualificação jurídica, qualificação
económica e financeira, qualificação técnica, regularidade fiscal, inexistência de
impedimentos, inscrição no cadastro único e aceitabilidade da proposta de preço e
concorreram quatro empresas nomeadamente: CERES Construtores Lda; CCH
Construções e Engenharia e Artes Billac Construções, conforme ilustra a tabela abaixo.
27
Entrevista com técnico da UGEA do SD
44
3.4 Os empecilhos resultantes do processo de contratação de Empreitadas de
Obras Públicas
Este facto, pode ser observado na Secretária Distrital (SD) em questões de composição
do júri, uma vez que nesta unidade orgânica a UGEA não propõe o júri a unidade
competente e/ou entidade contratante, mas sim o mesmo é composto ao belo prazer da
autoridade competente e/ou entidade contratante num número de quatro (4) membros
como pode se observar em todos concursos instaurados nesta unidade orgânica, sem
respeitar os requisitos estabelecidos em legislação, quando refere que o júri deve ser
composto por um número mínimo de (3) três elementos, sendo que um deles deve ser
ligado a UGEA e com esta violação do princípio da legalidade o que acontece é que não
se abre espaço para os mesmos declararem conflitos de interesse caso um deles esteja
nessa situação.
45
como se apregoa nesta teoria que todas formas de vida, orgânica ou social, são
estruturadas, o ponto crucial é que as UGEAs de Boane não encontram-se bem
estruturadas, umas vez que a administração tendo um carácter normativo, elas
deviam-se estruturar conforme o estabelecido na legislação.
[28]
Entidade Contratante é o órgão ou instiluição do Estado que promove a abertura de concurso e celebra
o contrato, representado pela Autoridade Competente.
[29]
Os actos definitivos e executórios advêm de duas classificações, o primeiro advém da classificação do
acto quanto à respectiva localização no procedimento e hierarquia administrativos e o segundo advém da
classificação quanto à susceptibilidade de execução administrativa. Os actos definitivos são os actos
administrativos que têm por conteúdo uma decisão horizontal e verticalmente horizontal e só podem ser
definitivos se praticados por aqueles que em cada momento ocupam o topo da hierarquia, ou sejam
independentes. Os executórios são os actos administrativos simultaneamente exequíveis e eficazes cuja
execução coerciva por via administrativa não seja vedada por lei.
[30]
Até então as formações eram em média duas por ano.
46
transferido para trabalhar numa outra área que não tem ligação com a formação e/ou
capacitação que teve a prior.
Uma das causas que contribui para a inobservância dos princípios da legalidade,
igualdade e imparcialidade no processo de contratação de empreitadas de obras
públicas, é o desconhecimento do seu embasamento, e o conhecimento parcial da
legislação que regula matérias relativas a contratação de empreitadas de obras públicas,
o que reflecte-se na aplicação desta legislação a casos específicos.
Outro argumento que pode ser colocado que contribui para a inobservância destes
princípios, é o fraco grau de institucionalização da componente accountability nas suas
dimensões horizontal e vertical na Administração Pública moçambicana, sendo que em
alguns momentos essa componente nem chega a ser efectivada, o que manifesta-se no
fraco grau de responsabilização dos agentes e funcionários do Estado pelos seus actos.
47
de forma efectiva e o parlamento também não tem controlado a Administração Pública
através do controlo parlamentar que tem sido alvo de debate nos meandros académicos.
[31]
Entrevista com técnico da UGEA da SD.
[32]
Entrevista com a técnica da UGEA da SDSMAS.
[33]
Entrevista com a técnica da UGEA da SDSMAS.
[34]
Entrevista com técnicos da Marcleusa Construções e Artes Bilac.
[35]
Entrevista com técnica da UFSA.
48
O que de certa forma mostra a ineficácia deste órgão no desempenho das suas funções
de supervisão do processo de contratação de empreitadas de obras públicas,
fornecimento de bens e prestação de serviços ao Estado, uma vez que a sua função de
supervisão parece ser dependente da existência de recurso hierárquico.
4.1 Conclusões
Nesta pesquisa a nossa inquietação era de saber de que forma as práticas administrativas
no processo de contratação de empreitadas de obras públicas no Distrito de Boane
observam os princípios da legalidade, igualdade e imparcialidade, e partíamos do
pressuposto de que o processo de contratação de empreitada de obras públicas para a
execução de obras públicas no Distrito de Boane dependeia do poder de barganha, bem
como da relação que a empreitada tem com os funcionários daquele distrito.
49
A questão de desconhecimento da legislação repercute-se na violação do princípio da
legalidade, onde há sempre incongruências na escolha do tipo de regime jurídico que
deve ser adoptado para contratar determinada empreitada de obras públicas, assim como
na constituição do júri que deve ser constituído sob a proposta da UGEA e aprovado
pela entidade contratante por um número ímpar de três (3) elementos, sendo que da
totalidade dos contractos celebrados na UGEA da SD o júri era nomeado pela entidade
contratante e num número de quatro (4), em vez de três conforme esta estabelecido no
regulamento sobre contratação de empreitadas de obras públicas, fornecimento de bens
e prestação de serviços ao Estado.
4.2 Recomendações
50
controlo mais efectivo, no sentido de garantir a responsabilização dos
funcionários por práticas que contendem a prossecução do interesse público
e criação de mecanismos de controlo parlamentar sobre a administração
pública. Bem como adoptar mecanismos de o principal
(administrado/cidadão) controlar o agente (administrador/funcionário na sua
acção), no sentido deste também responsabilizar os agentes pela não
prossecução dos interesses da sociedade.
51
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58
ANEXOS
59
Anexo I: Guião de Entrevista para as UGEAS do Distrito de Boane
As questões neste guião visam apresentar junto às pessoas singulares assim como
colectivas de direito público e privado relevantes para o fornecimento de informação
necessária para a elaboração do nosso trabalho de culminação de estudos.
60
6. Acha que dá se tratamento igual a todos empreiteiros que concorrem para a
execução de obras públicas?
7. Quais os principais problemas que que enfermam o processo de contratação de
empreitadas de obras públicas?
8. Existe algum mecanismo de influenciar o processo ao seu favor?
61
Anexo II: Descreve as fases e os principais riscos que podem afectar o processo de
contratação de empreitadas de obras
62
deixando espaço para justificação
da decisão.
A avaliação das propostas é
subjectiva, deixando espaço para
manipulação e influência das
avaliações.
A decisão dos vencedores do
contrato não é anunciada.
Fonte: www.u4.no
63