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UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE

FACULDADE DE LETRAS E CIÊNCIAS SOCIAIS

Departamento de Ciência Política e Administração Pública

Curso de Licenciatura em Administração Pública

Análise dos Princípios da Legalidade, Imparcialidade e Igualdade no


Processo de Contratação de Empreitada de Obras Públicas no Distrito
de Boane 2010 – 2012

Autor: Adriano João Tuzine

Supervisor: Salvador Cadete Forquilha

Maputo, Maio de 2013

1
Análise dos Princípios da Legalidade, Imparcialidade e Igualdade no Processo de
Contratação de Empreitada de Obras Públicas no Distrito de Boane 2010 – 2012

Trabalho de Fim de Curso apresentado em cumprimento parcial dos requisitos exigidos


para obtenção do grau de Licenciatura em Administração Pública, na Faculdade de
Letras e Ciências Sociais da Universidade Eduardo Mondlane.

Mesa de Júri

Presidente --------------------------------------------

Supervisor -------------------------------------------

Oponente --------------------------------------------

2
SUMÁRIO

DECLARAÇÃO DE HONRA ....................................................................................................... i


DEDICATÓRIA ........................................................................................................................... ii
AGRADECIMENTOS ................................................................................................................. iii
SIGLAS E ABREVIATURAS......................................................................................................iv
LISTA DE TABELAS...……………………..…………………………………………..v

EPÍGRAFE ....................................................................................................................................vi
RESUMO .....................................................................................................................................vii
CAPÍTULO I˸ INTRODUÇÃO .................................................................................................... 1
1.1 Contexto e Quadro Legal e Institucional do Processo de Contratação de Empreitadas de
Obras Públicas........................................................................................................................... 1
1.2 Organização do trabalho...................................................................................................... 6
1.3 Problema de pesquisa .......................................................................................................... 6
1.3.1 Pergunta de partida ....................................................................................................... 9
1.4 Objectivos ........................................................................................................................... 9
1.4.1 Objectivo geral ............................................................................................................. 9
1.4.2 Objectivos específicos .................................................................................................. 9
1.5 Hipótese............................................................................................................................. 10
1.6 Delimitação do objecto de estudo ..................................................................................... 10
1.6.1 Breve Caracterização do Distrito de Boane................................................................ 10
1.7 Justificação ........................................................................................................................ 11
1.8 Metodologia ...................................................................................................................... 12
1.8.1 Método de abordagem ................................................................................................ 12
1.8.2 Método do procedimento ........................................................................................... 13
1.8.3 Universo e amostra ..................................................................................................... 14
1.8.4 Colecta de dados......................................................................................................... 14
CAPÍTULO II: QUADRO TEÓRICO E CONCEPTUAL ......................................................... 15
2.1 Quadro teórico ................................................................................................................... 15
2.1.1 Análise funcionalista .................................................................................................. 15
2.2 Quadro conceptual............................................................................................................. 17
2.2.1 Princípio da legalidade ............................................................................................... 17
2.2.2 Princípio da imparcialidade ........................................................................................ 22
2.2.3 Princípio da igualdade ................................................................................................ 24

3
2.2.4. Empreitada de Obra pública ...................................................................................... 25
2.3. Revisão da literatura ......................................................................................................... 26
CAPÍTULO III: APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DE RESULTADOS ............................... 31
3.1 O processo de Contratação de Empreitadas de Obras Públicas ........................................ 31
3.2 Concursos de Empreitada de Obras Públicas Instaurados no Distrito de Boane............... 34
3.2.1 Concursos Instaurados na UGEA dos Serviços Distritais de Saúde Mulher e Acção
Social ................................................................................................................................... 34
3.3 Concursos Instaurados pela UGEAS da Secretaria Distrital de Boane ............................. 40
3.4 Os empecilhos resultantes do processo de contratação de Empreitadas de Obras Públicas
................................................................................................................................................. 45
3.5 As causas da inobservância dos princípios da legalidade, igualdade e imparcialidade no
processo de contratação de Empreitadas de Obras Públicas ................................................... 47
CAPÍTULO IV: CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ........................................................ 49
4.1 Conclusões ........................................................................................................................ 49
4.2 Recomendações ................................................................................................................. 50
Referências bibliográficas ........................................................................................................... 52
ANEXOS..................................................................................................................................... 59

4
DECLARAÇÃO DE HONRA

Declaro por minha honra que este trabalho de fim de curso nunca foi apresentado, na sua
essência, para a obtenção de qualquer grau, e que ele constitui o resultado da minha
investigação pessoal, estando indicadas no texto e nas referências bibliográficas as fontes
utilizadas.

Candidato

----------------------------------------------

Adriano João Tuzine

Maputo, Maio de 2013

i
DEDICATÓRIA

Dedico este trabalho a minha avó Clara Bila (in memória) e aos meus pais, Adriano
Pedro Tuzine e Maria do Pilar Casimiro Machava.

ii
AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus pelo dom da vida e da sabedoria, para que pudesse fazer este percurso
com o brio, dedicação e empenho, ao meu supervisor Prof. Doutor Salvador Cadete
Forquilha, pela orientação, dedicação e paciência durante a elaboração do trabalho e ao
Mestrando Egídio Paulo Guambe que mesmo estando longe predispôs-se a ler e
apresentar incansavelmente valiosos comentários que contribuíram para a categorização
deste trabalho.

O meu grande obrigado estende-se igualmente a todos os docentes do Departamento de


Ciência Política e Administração Pública pelas orientações e lições transmitidas nas
aulas, sem as quais seria impossível o desenvolvimento de um estudo científico em
Administração Pública.

Aos funcionários do Distrito de Boane, particularmente os afectos nas UGEAs do


SDSMAS e SDB, da UFSA, das Empresas de Obras Públicas e a todos que
contribuíram para a realização deste trabalho, facilitando o acesso a documentação
importante e a abertura no diálogo relativo ao tema do presente trabalho.

Expresso meu profundo agradecimento à toda minha família, em especial aos meus pais,
pela confiança e apoio incondicional durante toda a trajectória da minha formação, e aos
meus irmãos Orlanda, Cidália, Rosa, Celeste, Casimiro, Clara, Daniel e Amilton que
tanto incentivaram nesta caminhada, aos meus sobrinhos, Arão, Jojó, Orlandinha, Caló
e Laurinha.

A minha companheira Regina (Melon) (não tenho palavras), mas muito obrigado pelo
companheirismo, paciência e pela revisão linguística feita neste trabalho que contribuiu
para o aperfeiçoamento do mesmo.

Agradeço aos colegas da turma e de grupo que além de companheiros de trincheira


tornaram-se meus amigos: Letela F. Letela, Abdul A. Momad, Lourenço F. Chizeluane,
Salimo R. Aissa, Stefânia A. Matsinhe, Orlando Penicela Jr., Aulate de Almeida,
Mónica J. Chambo, Vanuza S. Djive, Luísa Sabão, Benildo Djedje, José Pedro, Miguel
Tseko e outros que não caberiam nesta folha de agradecimentos.

iii
SIGLAS E ABREVIATURAS

AD – Administrador Distrital

BM – Banco Mundial

CIRESP – Comissão Interministerial da Reforma do Sector Público

FMI – Fundo Monetário Internacional

GA – Gabinete do Administrador

GP – Governador Provincial

NGP – Nova Gestão Pública

OE – Orçamento de Estado

PES – Plano Economico Social

PESOD – Plano Economico Social e Orçamental do Distrito

RSP – Reforma do Sector Público

SD – Secretaria Distrital

SDAE – Serviço Distrital das Actividades Económicas

SDEJT – Serviços Distritais de Educação, Juventude e Tecnologia

SDPI – Serviços Distritais de Planificação e Infra-Estruturas

SDSMAS – Serviço Distrital de Saúde Mulher e Acção Social

TA – Tribunal Administrativo

UFSA – Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições

UGEA – Unidade Gestora Executora de Aquisições

UGEAs – Unidades Gestoras Executoras de Aquisições

iv
LISTA DE TABELAS

Tabela1: Ilustra os preços das propostas para a Construção da Maternidade, Fossa


Biológica e Depósito Elevado …………………………………………………………36

Tabela 2: Ilustra a classificação das empresas de acordo com a posição ocupada no


concurso tendo em conta o critério de menor preço……………………………………37

Tabela 3: Ilustra as propostas de preços para a contratação de empreitada de obras para


a Construção de uma Maternidade e Reabilitação do Posto de Saúde da Matola
Rio……………………………………………………………………………………...40

Tabela 4: Ilustra a classificação de preços no concurso público limitado para a


construção de quatro (4) casas do tipo dois (2) para técnicos em exercício no Governo
do Distrito de Boane……………………………………………………………………42

Tabela 5: Ilustra a classificação das propostas de preços para a contratação de


empreitada de obras para a construção de uma Escola Primária na Povoação de Bili em
Mulotana………………………………………………………………………………..43

Tabela 6: Ilustra a classificação das propostas para a reabilitação da estrada Picoco –


Tchonissa extensão 15km………………………………………………………………45

v
EPÍGRAFE

Administrative questions are not political questions (Woodrow Wilson) [1].

[1]
Apud Caupers (2002).
[2]
De acordo com Martins (2002), “os princípios gerais da denominada Nova Gestão Pública são:
vi
RESUMO

A presente pesquisa faz uma análise do processo de contratação de empreitadas de obras


públicas no Distrito de Boane no período de 2010 – 2012. Esta toma em consideração a
observância dos princípios da legalidade, igualdade e imparcialidade no processo de
contratação de empreitadas de obras públicas dentro do período supracitado. O
objectivo geral deste trabalho é de analisar a observância dos princípios da legalidade,
imparcialidade e igualdade nas práticas administrativas de contratação de empreitadas
de obras públicas no Distrito de Boane no período de 2010 – 2012. O problema aqui
estudado é o exercício do poder discricionário incondicionado pela ordem jurídica, onde
se verifica práticas administrativas tendenciosas por parte dos funcionários públicos no
processo de contratação de empreitadas de obras públicas no Distrito de Boane. Os
dados colectados neste estudo conduziram-nos à conclusão de que o processo de
contratação de empreitadas de obras públicas no Distrito de Boane é parcialmente
dependente do poder de barganha da empreitada em relação aos funcionários, bem
como da relação que o empreiteiro estabelece com os funcionários daquele distrito, em
detrimento dos requisitos estabelecidos nos documentos do concurso, e das propostas
dos empreiteiros.

Palavras-Chave: Princípio da legalidade, Princípio da imparcialidade, Princípio da


igualdade, empreitada de obra pública.

vii
CAPÍTULO I˸ INTRODUÇÃO

1.1 Contexto e Quadro Legal e Institucional do Processo de Contratação de


Empreitadas de Obras Públicas

A Administração Pública Moçambicana vem passando por mudanças em termos


tecnológicos, políticos, sociais e económicos, buscando um modelo de gestão baseado
nos princípios [2] da Nova Gestão Pública (NGP), que têm suas raízes ideológicas nos
governos conservadores de Reagan e Thatcher (Jacobsen, 2005). Essas mudanças são
resultado das exigências políticas em relação a actuação do Estado, elas não são
dirigidas a uma tomada de poder de Estado, mas argumentam a favor do direito de todos
serem incluídos na vida pública da sua própria sociedade, não são apenas mudanças
estruturais, mas também tentativas de mudar os processos (…) (Abrahamsson e Nilsson,
1998; Ferlie et al 1999).

Jacobsen (2005), refere que as causas para essas mudanças variam substancialmente de
nação para nação, mas existe um consenso em mencionar-se como principais, a
globalização financeira, os deficits fiscais, o ajustamento estrutural e a democracia,
(Bangura 2000; Bresser Pereira, 1997; Penengo, 1997). Autores como Homes e Shand
apud Abrúcio (1996) e Huntington apud Bresser Pereira (1997), aumentam a questão da
ingovernabilidade, ao argumentarem que os governos estavam inaptos para resolver os
seus problemas.

No concernente a globalização financeira, houve maior preocupação com os ciclos


financeiros internacionais para transparência no sector público, protecção de direitos de
propriedade, boas finanças e liberalização (desregulação). No que tange, aos deficits
fiscais, priorizou-se o controlo dos deficits orçamentais para manter a economia fora e
longe da inflação e recessão e promover o sector privado.

A questão de ajustamento estrutural foi ideológica e ofereceu argumentos de políticas, e


direcção para as principais reformas de downsizing, mercantilização, privatização e
transparência nos sectores públicos dos países em desenvolvimento. E a democracia,
esteve relacionada com o processo democratização que se instalou no mundo por volta

[2]
De acordo com Martins (2002), “os princípios gerais da denominada Nova Gestão Pública são:
flexibilidade, orientação para resultados, âmago no cliente e accountability/controlo social”.

1
dos anos 1980 e 1990, por ser vista como uma das melhores formas de governo
representativo e responsável por apelar a descentralização que é um ponto crucial na
reforma do sector público (RSP), porque favorece a responsabilização (accountability)
do governo, e aproxima a população que ele serve (Bangura, 2000; Przeworski, 2003).

É no âmbito destas mudanças, que o País passou de um modelo de economia


centralizada com base na iniciativa do Estado, para uma economia de mercado com base
na iniciativa privada. Transitou-se de um modelo de Estado unitário centralizado,
autocrático para um Estado pluritário, democrático gradualmente descentralizado e no
qual foram consolidadas as relações regulares entre o Executivo e o Parlamento.
(CIRESP, 2001; Nipassa, 2009; De Renzio, 2011).

Com a evolução da sociedade e a mudança do Estado providencialista e/ou


intervencionista para o Estado democrático [3] de direito foi surgindo a necessidade de
adequação nas actividades da Administração Pública de modo a possibilitar a separação
entre a pessoa do administrador e o Estado propriamente dito. Os países de baixo
rendimento foram forçados a cumprir as condições estabelecidas pelo Banco Mundial
(BM), Fundo Monetário Internacional (FMI) e instituições doadoras antes que estes
desembolsassem os empréstimos, (Bangura, 2000; Sanchez e Cash, 2003; Macamo,
2003; Macuane, 2005; Awortwi, 2006; Hanlon e Smart, 2008; Adalima, 2009;
Francisco, 2010).

Mutahaba (2009), argumenta que a liderança das instituições da Bretton Woods, foi
também decisiva ao pressionar a agenda da reforma nos países em desenvolvimento
onde a adopção de políticas neoliberais era a condição exigida para ter acesso à ajuda ao
desenvolvimento. E dadas as condições da crise em que Moçambique ressentia com
acutilância, não tinha a musculatura suficiente para resistir à pressão, por isso, teve que
adoptar as reformas mesmo que estas não fossem adequadas (Macamo, 2003;
Mutahaba, 2009).

No pós independência, Moçambique atravessou uma grande crise que provocou


mudanças radicais. Esta tinha várias expressões, por um lado, ela manifestou-se na fraca
capacidade da economia nacional em satisfazer as necessidades do mercado nacional e
por outro lado na incapacidade do Estado moçambicano honrar os seus compromissos

[3]
Introduzido pela constituição da república de 1990, onde no seu artigo nº 1 preceitua que a República
de Moçambique é um Estado independente, soberano, unitário, democrático e de justiça social.

2
financeiros internacionais, o que levou o governo de Moçambique a pedir ajuda nas
instituições da Bretton Woods, onde se inscreveu para a realização de intensas reformas
estruturais (Macamo, 2003; Hanlon e Smart, 2008; De Renzio, 2011).

Desse processo percebeu-se uma notável evolução no que concerne a inserção dos
princípios da prossecução do interesse público, legalidade, impessoalidade e/ou
[4]
imparcialidade, igualdade, justiça e eficiência no sector público , como pode-se
observar em três decretos regulamentares independentes ou autónomos, o decreto nº
30/2001 de 15 de Outubro, o decreto 54/2005 de 13 de Dezembro e o decreto 15/2010
de 24 de Maio.

Ao estabelecerem os seguintes princípios que norteiam a actuação da Administração


Pública, princípios da legalidade, da celeridade do procedimento administrativo, da
fundamentação dos actos administrativos, da responsabilidade da Administração
Pública, da proporcionalidade e igualdade, da prossecução do interesse público e
protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça e imparcialidade, da
transparência, da participação dos particulares, da finalidade, da publicidade, da
concorrência, da estabilidade, da boa gestão financeira, da razoabilidade e da decisão.

Os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da igualdade, da


imparcialidade e da justiça foram constitucionalizados em 2004, quando a constituição
no seu artigo 249º números 1 e 2 referem que, Administração Pública serve o interesse
público e na sua actuação respeita os direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos e
que os órgãos da Administração Pública obedecem à constituição e à lei e actuam com
respeito pelos princípios da igualdade, da imparcialidade, da ética e da justiça.

O conjunto de reformas que se operaram na Administração Pública moçambicana,


impulsionaram a promulgação de mais duas leis ordinárias que abordam a questão dos
princípios, a lei nº 14/2011 de 10 de Agosto e a lei nº 7/2012 de 8 de Fevereiro que
avançam, com os seguintes princípios, da legalidade, da prossecução do interesse
público, da igualdade e proporcionalidade, da justiça e imparcialidade, da boa-fé, da
colaboração com os administrados, da participação dos administrados, da decisão, da
desburocratização, eficácia e eficiência, da responsabilização da Administração Pública,
da fundamentação dos actos administrativos, da transparência, da gratuitidade e do

[4]
No sector público administrativo, assim como o sector público empresarial.

3
acesso a justiça e ao direito. Mas, mesmo com essas reformas, algumas práticas
corruptas insistem em assolar a sociedade contemporânea, com significativos problemas
no descumprimento de tais princípios colocando em causa a questão da legitimidade das
decisões da administração.

Habermas (2003), refere que só haverá legitimidade quando as decisões administrativas


se originarem de um procedimento democrático que permita a participação de todos
aqueles que sofrerem seus efeitos. Por seu turno Baptista (2003), argumenta que com a
crise da democracia representativa, que por questões práticas constitui‑se no modelo
democrático dominante, a Administração Pública vem sofrendo o influxo do descrédito
social no tocante ao poder político e seus agentes.

Assim, foi imperiosa a busca por outras práticas de legitimação que não apenas aquelas
relativas às pessoas que decidem - governantes, mas, principalmente, à forma como elas
deverão governar - escolhas políticas (Moreira Neto, 2006).

A busca de outras formas de legitimação obrigou vários países a passarem de uma


administração burocrática orientada para dentro, para uma administração gerencial
orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados (Bresser Pereira, 1997; Bresser
Pereira e Spink, 2003; Bresser Pereira, 2004; Abrucio, 1996; Martins 1997; Przeworski,
2003; Awortwi, 2006).

Calvão (2010) refere que de algum modo a função administrativa (e a


discricionariedade) integra no seu conceito uma certa noção de eficiência. A função
administrativa permite que em alguns momentos os funcionários públicos actuem com
certa discricionariedade, com a noção de imprimir mais eficiência na Administração
Pública. Mas, certas vezes pela falta de conhecimento do seu embasamento por estes
(funcionários públicos), distam-se e surge ai, a questão de abuso de poder.

A conduta abusiva dos administradores pode decorrer de duas causas: a) o agente actua
fora dos limites da sua competência; e b) o agente, embora dentro de sua competência,
afasta-se do interesse público que deve nortear todo o desempenho administrativo. No
primeiro caso diz-se que o sujeito actuou com excesso de poder e no segundo com
desvio de poder. O abuso de poder é acto de improbidade na Administração Pública, daí
que para a superação destes actos temos que invocar a lei e controlar as práticas e/ou

4
actos dos funcionários públicos, onde Przeworski, (2003) fala de controlo institucional
[5]
.

A finalidade da lei está sempre voltada para o interesse público. Além disso, cada acto
administrativo tem uma finalidade específica. Se o agente actua em descompasso com
esses fins, desvia-se do poder e pratica, assim a conduta ilegítima. Assim, o desvio de
poder é caracterizado mesmo quando o acto é praticado tendo em vista a satisfação do
interesse público, mas com objectivo diverso daquele previsto em lei. Aliás, tal vício é
denominado de desvio de finalidade, que desrespeita não só o princípio da legalidade,
impessoalidade ou imparcialidade, mas também outros princípios sobre os quais a
Administração Pública se rege.

De acordo com o SISTAFE (2002), a aquisição e alienação dos bens patrimoniais do


Estado realiza-se por concurso público ressalvando as excepções legais. O processo de
contratação de empreitadas de obras pública, fornecimento de bens e prestação de
serviços ao Estado é regulado através do Decreto nº 15/2010. Segundo o preceituado no
artigo 6º (Decreto 15/2010), o mesmo aplica-se aos regimes jurídicos geral, especial e
excepcional.

O regime Geral de contratação de empreitadas de obras públicas, é feita mediante


concurso público que é a modalidade de contratação na qual pode intervir todo e
qualquer participante interessado, desde que reúna os requisitos estabelecidos nos
documentos de concurso. Seu anúncio é feito no jornal de maior circulação no país, e no
caso de concursos internacionais é publicado em Boletim da República e/ou página da
internet, podendo se ampliar por outros meios que permitem captar o público-alvo.

No regime Especial é onde a entidade contratante pode adoptar normas distintas das
dispostas no presente regulamento, são mais comuns as contratações decorrentes de
tratados internacionais entre Moçambique e outras organizações internacionais que
exijam a adopção de um regime específico e as que são realizadas no âmbito de
financiamentos ou doação oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira ou
organismo financeiro multilateral, e as normas que guiarão o contrato em concordância
com os dispostos no respectivo acordo.

[5]
Ao referir que quando se delega autoridade a um agent, requer-se que haja pelo menos outro agent com
autoridade para vetar ou bloquear a acção daquele.

5
O regime Excepcional ocorre quando a Unidade Gestora Executora das Aquisições
(UGEA), propõe a autoridade competente a aplicação deste regime. É fundado por
escrito, regido por normas deste regulamento e tem como modalidade as seguintes:
concurso com prévia qualificação, concurso limitado, concurso em duas etapas,
concurso por lances, concurso de pequena dimensão e ajuste directo.

1.2 Organização do trabalho

O trabalho está estruturado em 4 capítulos, no primeiro capítulo apresentamos o


contexto e o quadro legal e institucional do processo de contratação de empreitadas de
obras públicas, a parte referente a organização do trabalho, o problema de pesquisa que
culmina com uma pergunta de partida, os objectivos que se desdobram em geral e
específicos, a hipótese, a delimitação do objecto de estudo onde de forma sucinta
caracterizamos o distrito de Boane, a justificação e por fim a metodologia que se
desdobra no método de abordagem, no método de procedimento, no universo, na
amostra e nas técnicas de colecta de dados.

O segundo capítulo apresenta o quadro teórico, conceptual e a revisão da literatura


adoptados no nosso trabalho, no quadro teórico descrevemos as lentes que permitiram
nos ler a realidade social e no quadro conceptual discutimos alguns dos conceitos que
são pertinentes para a compreensão do nosso trabalho dentre os quais: os princípios da
legalidade, imparcialidade, igualdade e empreitada de obra pública e por fim a revisão
da literatura que mostra como o processo de contratação de empreitadas de obras
públicas é discutido na diversa literatura.

No terceiro capítulo apresentamos e discutimos os resultados que foram colhidos


através da opção metodológica adoptada no estudo e a discussão é feita tendo em conta
o quadro teórico. Por fim no quarto capítulo e último, concluímos, apresentamos
algumas recomendações para melhoria e as referências bibliográficas que foram usadas
para a realização do trabalho.

1.3 Problema de pesquisa

A Administração Publica pode ser aceite como o aparelho do Estado organizado com a
função de executar serviços, visando à satisfação das necessidades da população. Neste
sentido, segundo Marias-Pereira (2009), apresenta-se como uma organização que tem
objectivo de pôr em prática funções políticas e serviços realizados pelo governo. Em

6
outras palavras, é um conjunto de actividades destinadas à execução de obras e serviços,
comissionados ao governo para o interesse da sociedade. Subjazem aqui ideias segundo
as quais a Administração Pública se constitui como um conjunto de actividades
destinadas a execução de serviços e de obras.

No concernente a execução de obras, a Administração Pública, quando realiza obras


públicas tem três formas de as fazer: ou as faz por administração directa – e então os
próprios serviços da administração normalmente o ministério competente (…), que
executa a obra, ou as faz por meio de empreitada; ou, enfim, recorre a um terceiro
processo a concessão (...), (Amaral, 2008). Das três formas de execução de obras
públicas acima mencionadas, o nosso trabalho enfoca na segunda forma, a de executar
obras recorrendo a empreitada.

A Administração Pública quando contrata empreitadas para realizarem obras públicas


está a prosseguir o interesse público que segundo Medauar (2006), (...) associa-se ao
bem de toda a colectividade e à percepção geral da vida na sociedade. Por seu turno
Amaral (2008), apregoa que o princípio da prossecução do interesse público é o motor
da Administração Pública. Esta actua, move-se, funciona para prosseguir o interesse
público. Mas, ela não pode prosseguir o interesse público de forma arbitrária, tem de
fazê-lo dentro de certos limites, com respeito por determinados valores, no interior de
um quadro definido por dados parâmetros. Surgem assim mais dois princípios: o
princípio da legalidade, que manda à Administração Pública obedecer à lei, e o
princípio do respeito pelos direitos e interesses dos particulares, que obriga a
Administração Pública a não violar as situações juridicamente protegidas dos
particulares.

A Administração Pública é muitas vezes investida pela lei, de um espaço de autonomia


que corresponde a aquilo que se denomina como poder discricionário entendido como a
faculdade que a lei confere a administração para apreciar o caso concreto segundo
critérios de oportunidade e conveniência, e escolher uma dentre duas ou mais soluções,
todas válidas perante o direito, o que significa que deve haver consonância com a lei,
valores e princípios (Di Pietro, 1991), o que quer dizer que não se trata de um poder
arbitrário, mas de um poder legal, jurídico, regulado e condicionado por lei.

O exercício do poder discricionário é, com efeito, condicionado pela ordem jurídica (...),
que esse poder deve ser exercido com igualdade, proporcionalidade, justiça,

7
imparcialidade e boa-fé (...), (Amaral, 2008). O embasamento desse poder é o princípio
constitucional da separação de poderes, que prevê a existência de actos reservados a
cada um dos poderes, havendo a reserva judicial (judiciário), a reserva legislativa
(legislativo) e a reserva administrativa (executivo).

Separar a pessoalidade da Administração Pública, é o grande desafio que se quer


superar com o cumprimento do princípios do Direito Administrativo. No caso de estudo
em apreço, apesar das revisões legislativas e da proibição de certas práticas que
infringem os princípios em questão, é aparente que ainda sobram resquícios do
absolutismo quando se observa nas práticas administrativas, a extrema ligação entre os
actos da administração e a pessoa do administrador.

A grande dificuldade da garantia da impessoalidade reside na circunstância de que as


suas actividades são desempenhadas pelas pessoas, cujos interesses e ambições afloram
em razão da proximidade do Poder e, portanto, da possibilidade de realizá-las, valendo-
se para tanto da coisa que é de todos e não apenas delas. (Rocha apud Lima et al, 2010).

No caso de estudo em apreço, as oportunidades em que se permite agir com


discricionariedade, tem sido o pano de fundo para a execução de inúmeras acções que
pressupõem a inobservância dos princípios básicos e necessários para a Administração
Pública, concomitantemente, as brechas da lei e a falta de controlo efectivo da
administração por parte das entidades de oversight, [6] bem como o inexistente controlo
por parte administrados tem possibilitado uma política eternamente massacradora em
que os interesses particulares se sobrepõem aos públicos. Ao invés de acções sempre
pensadas com vista à colectividade, são normalmente destinadas a fins eleitorais e
diversos do que realmente seria correcto, inclusive, por vezes na contratação de
empreitadas, concedem vantagens a determinados grupos (empresas de obras públicas),
onerando demasiadamente o erário público, comprometendo desta forma, sua
credibilidade e legitimidade junto à sociedade.

Mas, mesmo com políticas anticorrupção, [7] os administradores continuam a contratar


empresas que são ligadas a eles por algum grau particular ou seja pessoal assim como
político, deixando de contratar empresas que reúnem as capacidades exigidas para a

[6]
A comissão do Plano e Orçamento (da Assembleia da República), o Tribunal Administrativo (TA), a
Inspecção Geral de Finanças (IGF) e a Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições (UFSA).
[7]
Referimo-nos a estratégia anticorrupção.

8
realização de actividades em questão, beneficiando desta forma uma pequena parcela
pelo simples facto de serem aliados políticos ou de existir uma espécie de simpatia entre
eles. Em alguns casos, quando se lança concursos públicos, algumas empresas que
reúnem os requisitos necessários para serem contratadas não são adjudicadas, porque os
concursos são cancelados ou todos os concorrentes são desclassificados mesmo que
alguns reúnam os requisitos para serem adjudicados, sem no entanto explicitar-se e/ou
fundamentar-se os motivos da desclassificação das empresas, assim como do
cancelamento dos concursos.

É diante deste problema do exercício do poder discricionário incondicionado pela


ordem jurídica, onde se verifica práticas administrativas tendenciosas por parte dos
funcionários públicos no processo de contratação de empreitadas de obras públicas que
se levanta a pergunta de partida desta pesquisa.

1.3.1 Pergunta de partida

Em que medida as práticas administrativas no processo de contratação de empreitadas


de obras públicas no Distrito de Boane observam os princípios da legalidade,
igualdade e imparcialidade?

1.4 Objectivos

1.4.1 Objectivo geral

Para realização do presente trabalho temos como objectivo geral:

Analisar a observância dos princípios da legalidade, imparcialidade e igualdade nas


práticas administrativas de contratação de empreitadas de obras públicas no distrito de
Boane no período de 2010 – 2012.

1.4.2 Objectivos específicos

Para alcançar esse objectivo geral, é necessário perfazermos os seguintes objectivos


específicos:

I. Descrever o procedimento administrativo que culmina com a contratação de


empreitadas de obras públicas;
II. Identificar os empecilhos que resultam do processo de contratação de
empreitadas de obras públicas;

9
III. Identificar e analisar as causas que conduzem a não observância dos princípios
da legalidade, igualdade e imparcialidade no processo de contratação de
empreitadas de obras públicas

1.5 Hipótese

Para a seguinte pesquisa tem-se como hipótese:

I. A contratação de empreitadas de obras públicas para a execução de obras


públicas no Distrito de Boane depende do poder de barganha[8], assim como da
relação que a empreitada tem com os funcionários daquele distrito.

1.6 Delimitação do objecto de estudo

Não é nosso objectivo esgotar esse tema na sua plenitude, como podia se pretender,
dado a dimensão ampla que este apresenta, escrutinou-se pesquisar em termos temporais
entre 2010 e 2012, momento que inicia a implementação do decreto nº 15/2010, de 24
de Maio. Entre o período supracitado vamos analisar alguns dos contractos
administrativos que foram celebrados nas UGEAS dos serviços distritais de Boane a na
UGEA da SDB, através dos dois regimes de contratação [9], que são o geral, que é feito
mediante concurso público, olhando para as suas fases e o regime excepcional nas suas
modalidades[10] do concurso público-limitado, e ajuste directo, enfocando
concomitantemente nas fases de cada uma das modalidades.

1.6.1 Breve Caracterização do Distrito de Boane

O Distrito de Boane está localizado a Sudeste da Província de Maputo, sendo limitado a


Norte pelo Distrito de Moamba, a Sul e Este pelo Distrito da Namaacha (actualmente
Município de Namaacha), e a Oeste pela Cidade da Matola e pelo Distrito de Matutuine.

Boane foi elevado à categoria de distrito de 1ª classe em Abril de 1987 pelo decreto-lei
nº 8/87 e a sua sede, localizada a 30 km da Cidade de Maputo, foi elevada a categoria de
Vila pela resolução nº 9/87 de 25 de Abril do Conselho de Ministros (MAE, 2005). O

[8]
Entendido como poder de negociação, sendo que esta via permite a adopção de vias informais para os
empreiteiros serem contratados.
[9]
Uma vez que no período em que o nosso estudo se circunscreve os concursos foram feitos mediante
esses dois regimes.
[10]
Já que as outras modalidades previstas neste regime: concurso com prévia qualificação, concurso com
duas etapas, concurso por lances e concurso de pequena dimensão não foram adoptadas.

10
distrito contempla dois postos administrativos, o de Matola Rio e o de Boane. Tem uma
superfície de 815 km2, e uma população recenseada em 2007 de 102,555 em relação
1.205,709 da província de Maputo.

Em relação a Educação, em 2008 o Distrito contava com 74 escolas, dentre as quais 65


eram Escolas Primárias, (EPI e EPII), públicas e privadas, 6 Escolas Secundárias Gerais
(ESG I e ESG II), públicas e privadas e 3 Escolas Técnico-Profissionais. E em relação a
saúde no mesmo ano, contava com apenas 7 Centros de Saúde.

Em termos estruturais, o Governo do distrito de Boane tem a seguinte estrutura: (1)


Secretaria Distrital (SD), (2) Serviço Distrital de Planeamento e Infra-Estruturas
(SDPI), (3) Serviço Distrital de Educação, Juventude e Tecnologia (SDEJT), (4)
Serviço Distrital de Saúde Mulher e Acção Social (SDSMAS), (5) Serviço Distrital de
Actividades Económicas (SDAE) e (6) Gabinete do Administrador (GA). O distrito
comporta cinco (5) UGEAs nomeadamente: da SD, dos SDPI, SDSMAS, SDEJT e dos
SDAE.

1.7 Justificação

Umas das motivações da realização deste estudo é a proliferação da ideia segundo a


qual no mundo contemporâneo não é aceite a ingénua afirmação de que a lei como
expressão da vontade geral já presume a legitimidade, daí que a identificação, o estudo e
a compreensão dos princípios da Administração Pública, especialmente tendo em conta
a realidade moçambicana, é labor ao qual deve ser reputada grande relevância.

Decorrente disso torna-se pertinente estudar a forma como as decisões do Governo


Distrital de Boane harmonizam questões de legitimidade e legalidade na sua actuação,
no concernente a contratação de empreitadas de obras. Onde a legalidade deve ser
entendida como o exercício do poder e a legitimidade como qualidade do poder, de
onde é formada a ideia de juridicidade administrativa, como reunião da forma
(legalidade) e da substância (legitimidade) (Rocha, 2004).

Este estudo torna-se mais interessante, quando tentamos trazer a questão dos princípios
pelos quais a Administração Pública rege-se na efectivação do procurement público,
onde procuramos mostrar que a eficiência na actuação da administração através do uso
do poder discricionário não pode discorrer da questão dos princípios que regem a
actividade administrativa pública.

11
Mas a relevância deste estudo não se limita a questões acima referidas, uma vez
podemos notar escassez de literatura referente a observância dos princípios gerais da
Administração Pública no processo de contratação de empreitadas de obras públicas, daí
que este estudo é um contributo nesta literatura.

A escolha do Distrito de Boane como horizonte espacial a ter em conta na efectivação


desta pesquisa está relacionada ao facto de ter sido um dos distritos pioneiros na
implementação do decreto 15/2010, além de ser um local de fácil acesso ao autor
podendo desta forma implicar menos custos financeiros na recolha de dados que sejam
relevantes para o estudo. A escolha deste período deve se ao facto ter sido em 2010 que
se aprovou o novo instrumento legal de procurement público em Moçambique onde
procurar-se-á observar que inovações este traz para a realidade moçambicana e 2011 e
2012 são os anos da implementação do decreto.

1.8 Metodologia

De acordo com Gil (2007), método é um caminho para se atingir um fim, e método
científico é algo mais, correspondendo a um “ (...) conjunto de procedimentos
intelectuais e técnicos adoptados para atingir-se o conhecimento”. A partir dessas
premissas, nesta secção apresenta-se os métodos científicos seguidos no trabalho, os
quais procuraram captar o fenómeno estudado para serem encontradas as respostas para
o problema proposto. Será aqui descrito o método de abordagem para a realização do
estudo, o método de procedimento, o universo e a amostra da pesquisa, e por fim os
meios através dos quais os dados foram colectados.

1.8.1 Método de abordagem

Quanto aos fins, esta pesquisa pode ser classificada como, (...) descritiva (...) (Gil,
2007). Porque revela as características do fenómeno estudado, inclusive apontando as
possíveis correlações entre as variáveis encontradas (Vergara, 2009). A partir deste
método descrever-se-á as variáveis e suas possíveis correlações, esclarecendo quais os
factores que influenciam a inobservância dos princípios da legalidade igualdade e
imparcialidade no processo de contratação de obras públicas.

Adoptaremos nesta pesquisa como método de abordagem o método indutivo, onde


Richardson (1999), refere que a indução é um processo pelo qual, partindo de dados ou
observações particulares, podemos chegar a proposições gerais. Marconi e Lacatos

12
(2009), ao caracterizarem o método indutivo referem que a indução é um processo
mental por intermédio do qual, partindo de dados particulares, suficientemente
constatados, infere-se uma verdade geral ou universal, não contida nas partes
examinadas. Portanto o objectivo dos argumentos é levar a conclusões cujo conteúdo é
muito mais amplo do que o das premissas nas quais se basearam. Adoptou-se este
método porque nesta pesquisa partiu-se duma análise de um caso particular do distrito
de Boane, que foi retirado de um assunto considerado homogéneo para a maior parte
dos distritos e deste, perpetrou-se um estudo aprofundado e que posteriormente
procurará inferir, através da indução para factos considerados semelhantes ou com
características comuns ao estudado.

1.8.2 Método do procedimento

Cada pesquisa adopta a sua metodologia e a amostra a ser analisada. Esta última,
escolhida, às vezes, por conveniência e outras, não. A pesquisa sendo uma triangulação
de métodos qualitativo fundamentalmente e o quantitativo em pequena dimensão, tal
como referem (Good e Hatt apud Richardson, 1985; Richardson, 1999), a pesquisa
moderna deve rejeitar como uma falsa dicotomia, a separação entre estudos qualitativos
e quantitativos, ou entre o ponto de vista estatístico e não estatístico. Entretanto, os
dados quantitativos e os qualitativos acabam se complementando dentro de uma
pesquisa. Além disso, não importa quão precisas sejam as medidas, o que é medido
continua a ser uma qualidade. (Richardson, 1985; Richardson, 1999; Minayo apud Boni
e Quaresma, 2005).

O estudo será feito com base no método de estudo de caso, que segundo Yin (2009), é
uma investigação empírica que investiga um fenómeno contemporâneo dentro do seu
contexto de vida real, especialmente quando os limites entre o fenómeno e o contexto
não estão claramente definidos. A investigação de estudo de caso enfrenta uma situação
única em que haverá muito mais variáveis de interesse do que pontos de dados
precisando convergir em um formato de triângulo, e, como outro resultado, beneficia-se
do desenvolvimento prévio de proposições teóricas para conduzir a colecta e análise de
dados. Argumenta ainda o autor que utiliza-se o estudo de caso em muitas situações,
para contribuir com conhecimento que temos dos fenómenos individuais,
organizacionais, sociais, políticos e de grupo, além de outros fenómenos relacionados.
A escolha pelo método de estudo de caso deve-se ao facto de este permitir o

13
aprofundamento do problema estudado, associado a isto o método de abordagem aqui
adoptado ser indutivo e as lições que se podem tirar de estudo de caso terem a intenção
de serem generalizáveis.

1.8.3 Universo e amostra

Em relação à amostra, esta foi não-probabilística, seleccionada pelo critério de


tipicidade que segundo Vergara (2009), é aquela na qual o pesquisador, mediante seu
conhecimento, considera ser a representativa do universo populacional. Sendo
composta, por um total de nove (9) concursos, dos quais dois (2) foram celebrados pela
UGEA dos Serviços Distritais de Saúde, Mulher e Acção Social e sete (7) pela UGEA
da Secretária Distrital. Sendo que dos sete (7) concursos instaurados pela UGEA da
Secretária Distrital, quatro (4) não se efectivaram uma vez que, três (3) foram
cancelados e um (1) em que todos concorrentes foram desclassificados.

1.8.4 Colecta de dados

A fim de responder ao problema formulado, os dados foram buscados pela intervenção


de três meios de recolha de dados: pesquisa bibliográfica, a pesquisa documental e as
entrevistas semiestruturadas. Na fase de pesquisa bibliográfica, foram consultados
livros, teses, dissertações, artigos, normas e dados oficiais, inclusive os publicados na
Internet, atinentes ao assunto em estudo, esse material forneceu o instrumental analítico
para categorizar o resultado da nossa pesquisa. No que tange à pesquisa documental,
esta teve como fonte documentos disponíveis nas UGEAs dos serviços distritais de
Boane e SDB, e na UFSA e que foram pertinentes para se chegar aos resultados a que se
chegou. As entrevistas semiestruturadas foram conduzidas aos funcionários das UGEAs
dos serviços distritais de Boane, da SDB, da UFSA, das empresas de empreitadas de
obras públicas e alguns especialistas de procurement público no sentido de se perceber
como o processo decorre, e captar os obstáculos que podem advir.

14
CAPÍTULO II: QUADRO TEÓRICO E CONCEPTUAL

2.1 Quadro teórico


[11]
Neste trabalho adoptar-se-á o quadro de análise funcional , mas não nos parece
possível nos dias de hoje propor um quadro de análise que permita aprender
globalmente os fenómenos administrativos, dai que será combinado a este quadro de
análise, o estruturalista e o sistémico pelo facto de a análise funcional ter sido marcada
pela influência das teses organicistas que conduzem colocar acento sobre a dependência
mútua das partes – que é precisamente uma característica dos sistemas. Portanto,
passamos de uma análise funcionalista à uma análise sistémica, que se diferencia da
primeira no que concerne ao privilégio do sistema e seus modos de adaptação em
relação as unidades que a constituem. A noção de sistema é igualmente central na
análise estrutural: a estrutura é o código que caracteriza as relações entre elementos de
um sistema.

É também importante mencionar que o processo de contratação de empreitadas de obras


públicas acontece dentro de entidades da AP que se encontram estruturadas [12], e porque
o Distrito de Boane nesse processo de contratação de empreitadas de obras públicas
estabelece relações no seu interior e ligando-se também as empresas de obras públicas,
seu meio envolvente[13].

2.1.1 Análise funcionalista

A perspectiva funcionalista, radica do conceito biológico que se chama função à


“contribuição dada por um elemento à organização ou à acção do conjunto do qual faz
parte”. A ideia básica é, pois, a de totalidade (sociedade global), cujos elementos, todos
interdependentes, desempenham funções correspondentes às necessidades fundamentais

[11]
Caupers (2002), além deste quadro de análise menciona mais dois que são usados em ciência da
administração pública, o estrutural e o sistémico.
[12]
O que nos remete a análise estrutural que segundo Triviños é própria de todos os fenómenos, coisas,
objectos e sistemas que existem na realidade. É uma fórmula interior que caracteriza a existência de
objecto. Ela preserva a unidade que peculiariza a existência de conexões estáveis que se estabelecem
entre os diferentes elementos que a constituem. Todos os objectos materiais manifestam grande
quantidade de relações, de ligações internas e externas.
[13]
A análise sistémica, tem suas raízes na teoria geral dos sistemas elaborada por Bertalanffy, que é uma
concepção científica que permite o estudo dos fenómenos que constituem sistemas abertos (Demo, 1995).
Bertalanffy apud Triviños (1987), estudou especialmente os sistemas abertos que estão em constante
interacção com seu meio. Partindo da ideia de que existem numerosas relações no interior do objecto que
se estuda, mas que este também está ligado ao meio externo.

15
do grupo. A análise funcionalista foi introduzida nas ciências sociais por Malinowski,
que exerceu grande influência na orientação dos estudos antropológicos (Fernandes,
1995; Marconi e Lakatos, 2007).

Em ciências sociais o termo função é susceptível de receber duas acepções diferentes.


Empregue no sentido matemático para caracterizar a relação existente entre dois ou
mais elementos. Mas também pode ser empregue no sentido biológico, onde designa a
contribuição que um determinado elemento tem no organismo do qual faz parte.

Para os funcionalistas, explicar um fenómeno consiste em explicitar para que serve,


partindo dum postulado de que existe uma ligação entre função e necessidade social, e
que para compreender a função é preciso conhecer a necessidade da qual ele responde.

Robert Merton apud Schaefer (2006), fez uma importante distinção entre as funções
manifestas e latentes. As funções manifestas das instituições são abertas, declaradas e
conscientes. Elas envolvem as consequências reconhecidas e pretendidas de um aspecto
da sociedade (…). Ao contrário, as funções latentes, são inconscientes ou não
pretendidas, que podem reflectir objectivos subjacentes de uma instituição (…). Mas, ao
mesmo tempo, que os teóricos do funcionalismo dão primazia a função que cada uma
das partes da sociedade desempenha, reconhecem que nem todas as partes de uma
sociedade contribuem para a sua estabilidade o tempo todo. E quando isso acontece,
estamos perante uma disfunção. Schaefer (2006), apregoa que disfunção, refere-se a um
elemento ou processo de uma sociedade que pode realmente perturbar o sistema social,
ou reduzir sua estabilidade.

Ao quadro de análise funcional associaremos as abordagens da ciência da


Administração Pública descritas por Caupers (2002). São elas, as abordagens da gestão
pública, o managerial aproach oriunda da análise económica, da public choice oriunda
da análise económica e sociológica e a jurídica oriunda do direito.

A primeira está preocupada sobre tudo com a eficiência administrativa, onde a


Administração Pública no âmbito da sua actuação, assim como no processo de
contratação de empreitadas de obras públicas deve pautar por padrões de eficiência na
medida em que esta permite-nos visualizar até que ponto as actividades desencadeadas
pela administração são eficientes; a segunda ocupada com as condições de tomada de
decisão formada no quadro das organizações sem natureza empresarial (sem fins

16
lucrativos) [14], e num quadro de escassez de recursos (limites orçamentais) e a terceira
que centra as suas preocupações nas regras jurídicas que enformam as estruturas e
actividade da Administração Pública (...).

2.2 Quadro conceptual

Para uma melhor compreensão deste trabalho, vamos nesta parte proceder com a
discussão de alguns conceitos tais como: princípio da legalidade, princípio da igualdade,
princípio da imparcialidade e empreitada de obra pública.

2.2.1 Princípio da legalidade

A Administração Pública prossegue o interesse público em obediência à lei: é o que se


chama princípio da legalidade que desfila na lista dos princípios constitucionais. Este
princípio é, sem dúvida, um dos mais importantes princípios do direito aplicável à
Administração Pública, e que aliás, se encontrava consagrado como princípio geral do
direito administrativo antes mesmo que a constituição mencionasse explicitamente
(Meirelles, 2000; Amaral, 200)

O princípio da legalidade era tradicionalmente definido, por exemplo por Caetano


(2001), da seguinte forma: nenhum órgão ou agente da administração tem a faculdade
de praticar actos que possam contender com interesses alheios senão em virtude de uma
norma geral anterior.

Consubstanciando Meirelles (2000), a definição tradicional do princípio da legalidade


argumenta que ela (…) aplica-se normalmente na Administração Pública, porém de
forma mais rigorosa e especial, pois o administrador público somente poderá fazer o que
estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espécies normativas, inexistindo
incidência de sua vontade subjectiva, pois na Administração Pública só é permitido
fazer o que a lei autoriza, diferentemente da esfera particular, onde será permitida a
realização de tudo que a lei não proíba.

Esse princípio coaduna-se com a própria função administrativa, de executor do direito,


que actua sem finalidade própria, mas em respeito a finalidade imposta pela lei e com
necessidade de preservar-se a ordem jurídica. Amaral (2008), apregoa que se bem
repararmos nesta definição tradicional do princípio da legalidade, verificamos que ela

[14]
Sector público administrativo.

17
consistia basicamente numa proibição: a proibição da Administração Pública lesar os
direitos ou os interesses dos particulares salvo com base na lei. Ou seja, por outras
palavras, o princípio da legalidade aparecia então encarado como um limite à acção
administrativa, limite esse estabelecido no interesse dos particulares.

Por conseguinte o princípio da legalidade, era por um lado um limite, por outro lado era
estabelecido no interesse dos particulares. Tavares apud Meirelles (2000), refere que se
as exigências da legalidade se estendessem a todos os elementos da actividade
administrativa, esta seria puramente passiva: o papel da administração reduzir-se-á na
elaboração mecânica dos actos particulares impostos pela norma geral, toda iniciativa
lhe estaria proibida.

Na realidade não é assim: a submissão da Administração Pública ao direito deixa


subsistir em seu favor uma zona de liberdade: é o poder discricionário. Em face da
existência do poder discricionário do administrador, Massimo Severo Giannini apud
Meireles (2000), destaca a existência de uma nova concepção contemporânea do
princípio da legalidade.

Essa nova concepção surge com a erosão da lei formal e o desprestígio do legislador,
somados ao surgimento do Estado providência, que criou para a Administração Pública
uma série de atribuições novas, culminou com a derrocada do paradigma da estrita
vinculação legal (Binenbojm, 2006). A existência dessa nova concepção ou definição
contemporânea do princípio de legalidade encontra sua substância em Amaral ao
afirmar:

A doutrina mais recente entende o princípio da legalidade de outra maneira. Podemos


aqui defini-lo, de acordo com as concepções mais modernas, da seguinte forma: os
órgãos e agentes da Administração Pública só podem agir com fundamento na lei e
dentro dos limites por ela impostos. (Amaral, 2008).

Esta aqui subjacente, a existência de duas maneiras de olhar-se para o princípio da


legalidade, uma a tradicional e outra a moderna. Mas quais são as diferenças de definir
o princípio da legalidade na maneira tradicional e na maneira moderna.

Amaral (2008) basicamente apresenta três diferenças entre estas formas de definir o
princípio da legalidade:

18
Em primeiro lugar (1), o princípio da legalidade aparece definido de uma forma
positiva, e não já de uma forma negativa. Diz-se que a Administração Pública deve ou
pode fazer, e não apenas aquilo que está proibida de fazer. Em segundo lugar (2),
verifica-se que o princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os
aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na
lesão dos direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da
legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos
particulares. Em terceiro lugar (3), na concepção mais recente, a lei não é apenas um
limite à actuação da Administração Pública: é também o fundamento da acção
administrativa. Quer isto dizer que, hoje em dia, não há um poder livre de
Administração Pública fazer o que bem entender, salvo quando a lei lhe proibir; pelo
contrário, vigora a regra de que a administração só pode fazer aquilo que a lei lhe
permitir que faça. (Amaral, 2008).

Por outras palavras, argumenta o mesmo autor que, a regra geral – em matérias de
actividade administrativa – não é o princípio da liberdade, é o princípio da competência.
Segundo o princípio da liberdade, que constitui a regra no direito privado, pode fazer-se
tudo aquilo que a lei não proíbe; segundo o princípio da competência, pode-se fazer
apenas aquilo que a lei permite.

Há duas expressões latinas que traduzem estes dois princípios. Para o princípio da
liberdade, permissum videtur in omne quod non prohibitum, ou seja, “considera-se
permitido tudo o que não estiver proibido”. Para o princípio da competência, quae non
sunt permissa prohibita intelliguntur, ou seja, “o que não for permitido considera-se que
é proibido”. Em suma, parafraseando Orlando de Carvalho apud Amaral (2008), pode
dizer-se que, hoje, a actividade administrativa “jamais é produto de uma faculdade
permissiva, (…); mas sempre e só de uma faculdade concedente, (…). Mas, quais são as
modalidades, o conteúdo e o objecto deste princípio?

Conteúdo, objecto e modalidades

a) Conteúdo

Segundo Amaral (2008), (…) o conteúdo do princípio da legalidade abrange não apenas
o respeito da lei em sentido formal, mas a subordinação da Administração Pública a
todo o bloco legal (Hauriou), a saber: a constituição; a lei ordinária; o regulamento; os
direitos resultantes de contrato administrativo, e de direito privado ou de acto
administrativo constitutivo de direitos, e, no lugar adequado que for o seu, os princípios

19
gerais do direito, bem como o direito internacional que vigore na ordem interna. A
violação, por parte da Administração Pública, de qualquer destas sete categorias de
normas ou actos implica violação da legalidade e constitui, por conseguinte, ilegalidade.

b) Objecto

O princípio da legalidade tem por objecto todos os comportamentos da Administração


Pública, a saber: o regulamento; o acto administrativo; o contrato administrativo; os
simples factos jurídicos. Qualquer destas formas de acção administrativa tem
necessariamente de respeitar a legalidade. A violação da legalidade por qualquer desses
tipos de actuação gera ilegalidade – com todas as consequências jurídicas dai
decorrentes. (Amaral, 2008).

c) Modalidades

O princípio da legalidade comporta duas modalidades: a preferência de lei e a reserva de


lei. A preferência de lei (ou legalidade limite) consiste em que nenhum acto de
categoria inferior à lei pode contrariar o bloco de legalidade, sob pena de ilegalidade. A
[15]
reserva de lei (ou legalidade - fundamento) consiste em que nenhum acto de
categoria inferior à lei pode ser praticado sem fundamento no bloco da legalidade.
(Amaral, 2008). Tendo em conta, as modalidades, o conteúdo e o objecto deste
princípio, existirão algumas excepções a este princípio?

Excepções ao princípio da legalidade

A maior parte da doutrina administrativa entende tradicionalmente que o princípio da


legalidade comporta três excepções: a teoria do Estado de necessidade; a teoria dos
actos políticos; o poder discricionário da Administração Pública. Para Amaral (2008),
nenhuma destas três alegadas excepções ao princípio da legalidade o é verdadeiramente:

a) A teoria do estado de necessidade diz que nas circunstâncias excepcionais, em


verdadeira situação de necessidade pública – como por exemplo o estado de guerra,
em estado de sítio ou em caso de grave calamidade natural – a Administração
Pública, se tanto for exigido pela situação, fica dispensada de seguir o processo

[15]
Em síntese Vieira de Andrade apud Amaral (2008:52), refere que o princípio da reserva de lei, além de
significar que a actuação da AP deverá ter sempre a lei como pressuposto, funciona também “como
critério de regulação da intensidade da normação legislativa: da intensidade mínima postulada pela
reserva da função (competência e fim) à intensidade máxima exigida pela reserva parlamentar
(vinculação, no essencial do conteúdo) ”.

20
legal estabelecido para circunstâncias normais e pode agir sem forma de processo,
mesmo que isso implique o sacrifício de direitos ou interesses dos particulares.
Claro que posteriormente terá de indemnizar os particulares cujos direitos assim
tiverem sido sacrificados: mas pode sacrificar-lhes os direitos e interesses sem
seguir a forma formal do processo, o due process of law. (Amaral, 2008).

A teoria do Estado de necessidade é aceite pela doutrina e jurisprudência de todos os


países democráticos. Por seu turno Caupers (2009) argumenta que das várias excepções
que costumam ser apontadas ao princípio da legalidade somente uma pode,
verdadeiramente, sê-lo. Trata-se do estado de necessidade, geralmente entendido como
circunstância excepcional que torna lícito um comportamento que, por lesar um
interesse de outrem protegido pelo direito, seria em princípio ilícito.

Para este autor, existem duas maneiras de encarar o estado de necessidade: a) alguns
vêem nele uma circunstância que verdadeiramente legitima actuações ilegais da
Administração Pública, (Amaral apud Caupers, 2009), b) outros consideram estar-se
perante uma espécie de legalidade excepcional, susceptível de cobrir certas actuações
administrativas. (Sérvulo Correia e Marcelo Rebelo de Sousa apud Caupers, 2009).

Caupers (2009) argumenta que em seu entender, o estado de necessidade é uma


verdadeira excepção ao princípio da legalidade, no sentido de que sua invocação não
exclui a ilegalidade do comportamento, antes justificando este, apesar de ilegal. Não se
[16]
nos afigura o mais adequado ao Estado de direito o entendimento do estado de
necessidade como uma espécie de legalidade eventual, à medida dos acidentes da vida
em sociedade e das conveniências da Administração Pública. O reconhecimento do
Estado de necessidade pelo legislador resulta simplesmente da admissão por este de que
o revestimento jurídico da actividade administrativa pública apresenta fissuras que
repelem o direito, tornando inevitável, para evitar males, maiores, a ocorrência de
comportamentos administrativos ilegais.

b) Também a teoria dos actos políticos não é em rigor uma excepção ao princípio da
legalidade. Segundo ela, os actos de conteúdo essencialmente políticos, os actos
materialmente correspondentes ao exercício da função política – chamados actos

[16]
Segundo Di Pietro (2007), há duas ideias inerentes ao Estado de direito: uma concepção mais ampla
da legalidade é a ideia de participação do cidadão na gestão e no controlo da administração. No que diz
respeito ao primeiro aspecto, o Estado democrático de direito pretende vincular a lei aos ideais de justiça,
ou seja submeter a lei não apenas à lei em sentido puramente formal, mas ao direito abrangendo todos os
valores inseridos e expressamente na constituição. O segundo aspecto refere-se a ideia de participação do
cidadão na gestão e controlo da administração no processo político, económico, social e cultural.

21
políticos ou actos do governo - não são susceptíveis de recurso contencioso perante
os tribunais administrativos. (Amaral, 2008).

Em relação a este ponto Caupers (2009) concorda implicitamente com Amaral (2008)
no sentido de que o primeiro só aponta a teoria do estado de necessidade como uma
verdadeira excepção ao princípio da legalidade e as outras formas não constituem
excepções ao princípio da legalidade e o segundo aponta as três formas (teoria do estado
de necessidade, teoria dos actos políticos e poder discricionário), em relação a teoria dos
actos políticos, o autor argumenta que não é correcto dizer que quando se praticam actos
políticos não deve obediência a constituição e a lei.

O que acontece é que para esses casos não há uma sanção jurisdicional; pode haver
outra, mas sanção jurisdicional não há. Não é possível designadamente, ir ao tribunal
obter a anulação de um acto político ilegal, pois o contencioso administrativo só versa
sobre actos administrativos, não versa sobre actos políticos. Mas, se esses actos forem
ilegais pode haver outras sanções (por exemplo responsabilidade civil), pelo que não há
ai uma excepção ao princípio da legalidade.

c) Quanto finalmente, ao poder discricionário da administração, também se nos


afigura que não constitui, de modo nenhum, uma excepção ao princípio da
legalidade, mas bem diferentemente – um modo especial de configuração da
legalidade administrativa. (Amaral, 2008:58).

Com efeito, só há poder discricionário ai onde a lei confere tal. E, neles, há sempre pelo
menos dois elementos vinculados a lei – a competência e o fim. Além de que existem
hoje importantes regras jurídicas que enquadram e condicionam normativamente o
exercício do poder discricionário – por exemplo, a obrigação de fundamentar, o
princípio da justiça, o princípio da imparcialidade, o princípio da igualdade, o princípio
da proporcionalidade, etc. Não há assim no poder discricionário da administração,
qualquer excepção ao princípio da legalidade. Nestes termos, convém saber qual é a
natureza e âmbito do princípio da legalidade. A forma como o controlo da legalidade é
feita, obedece a alguns critérios dependendo do tipo de organização e/ou sistema
administrativo que um determinado país tem.

2.2.2 Princípio da imparcialidade

Tomada a expressão à letra, imparcial significa o contrário de parcial e, portanto ser


imparcial é não tomar o partido de uma das partes em contenda. (Amaral 2008; Vieira e

22
Andrade apud Claro e Andrade, 2005). O princípio da imparcialidade significa que a
Administração Pública deve tomar decisões determinadas exclusivamente com base em
critérios próprios, adequados ao cumprimento das funções específicas no quadro da
actividade geral do Estado, não tolerando que tais critérios sejam substituídos ou
distorcidos por influência de interesses alheios à função, sejam estes interesses pessoais
dos funcionários, interesses de indivíduos, de grupos sociais, de partidos políticos, ou
mesmo interesses políticos concretos do governo, numa formulação mais sintética:

O princípio da imparcialidade impõe que os órgãos e agentes administrativos sejam de


forma isenta e equidistante relativamente aos interesses em jogo nas situações que
devem decidir ou sobre as quais se pronunciem sem carácter decisório. (Amaral, 2008).

Por sua vez Mello apud Lindemberg (2006), a impessoalidade fundamenta-se no


postulado da isonomia e tem desdobramentos explícitos que exige concurso público
para ingresso em cargo ou emprego público, que exige que as licitações públicas
assegurem igualdade de condições a todos os concorrentes.

O princípio da imparcialidade tem duas vertentes - negativa e positiva: (a) Vertente


negativa – refere que a imparcialidade traduz desde logo a ideia de que os titulares de
órgãos e os agentes da Administração Pública estão impedidos de intervir em
procedimentos, actos, ou contractos que digam respeito a questões do seu interesse
pessoal ou da sua família, ou de pessoas com que tenham relações económicas de
especial proximidade, a fim de que não possa suspeitar-se da isenção ou rectidão da sua
conduta. (b) Vertente positiva – a imparcialidade aparece-nos, depois como significado
o dever, por parte da Administração Pública, de ponderar todos os interesses públicos
secundários e os interesses privados equacionáveis para o efeito de certa decisão antes
de sua adopção. Neste segundo plano, devem considerar-se parciais os actos ou
comportamentos que manifestamente não resultem de uma exaustiva ponderação dos
interesses juridicamente protegidos. (Amaral, 2008; Claro e Andrade, 2005).

Esta obrigação de ponderação comparativa implica um apreciável limite à


discricionariedade administrativa, não só pela exclusão que comporta de qualquer
valoração de interesses estranhos à previsão normativa, mas principalmente porque o
real poder de escolha da autoridade pública só subsiste onde a protecção legislativa dos
vários interesses seja de igual de natureza e medida.

23
Nesta vertente positiva da imparcialidade encontra o juiz administrativo a via para
anular os actos que se demonstrem terem sido praticados sem a ponderação de
interesses nos termos mencionados. É o que sucede quando numa adjudicação, se
verifica a ausência de uma adequada ponderação dos interesses tutelados. Enfim o
princípio da imparcialidade deve ser entendido como a protecção de confiança dos
cidadãos na Administração Pública. Ou melhor o princípio da imparcialidade concerne a
todo o processo de criação de decisão e ao momento da sua preparação selectiva.

2.2.3 Princípio da igualdade

Como é sabido o princípio da igualdade constitui um dos elementos estruturantes do


constitucionalismo moderno, assumindo ai desde os seus primórdios, um lugar de
destaque. Na verdade, o princípio da igualdade dos homens surge expressamente
consagrado logo na Virgínia Bill of Rights, de 1776, e na constituição de
Massachusetts, de 1780.

Segundo Amaral (2008), o sentido do princípio da igualdade não tem sido no entanto
uniforme ao longo dos tempos. Assim mesmo sem referir períodos anteriores ao
constitucionalismo liberal, o princípio da igualdade começou por ser entendido e
interpretado no século passado, numa perspectiva exclusivamente formal: a igualdade
cumpria-se numa igual aplicação da lei a todos os cidadãos.

O princípio da igualdade apregoa que a Administração Pública nas suas relações com os
particulares, deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo beneficiar,
prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado
em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções
políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social. Cistac
(2001), refere que este princípio apresenta-se como meio técnico de cumprimento do
interesse geral, proibindo as discriminações (…), este princípio abrange não só a
igualdade de acesso ao serviço público, mas também uma igualdade no que diz respeito
às prestações e vantagens procuradas pelo serviço.

A igualdade impõe que se trate de modo igual o que é juridicamente igual e de modo
diferente o que é juridicamente diferente, na medida da diferença. Ou seja como vem
sendo reconhecido pela doutrina e pela jurisprudência que o princípio da legalidade se

24
projecta fundamentalmente em duas direcções: proibição de discriminação e obrigação
de diferenciação.
a) Uma medida é discriminatória, e é por conseguinte proibida por violação do
princípio de igualdade, se estabelece uma identidade ou uma diferenciação de
tratamento para qual, à luz do objectivo que com ela se visa prosseguir, não existe
justificação material bastante.

Esquematicamente, o iter cognitivo a seguir para averiguar se uma medida


administrativa é ou não discriminatória é, sinteticamente, o seguinte: (1) primeiro,
perscruta-se, através da interpretação, o fim visado pela medida administrativa; (2)
depois, isolam-se as categorias que, para realizar tal fim, são, nessa medida, objecto de
tratamento idêntico ou diferenciado; (3) finalmente, questiona-se se, para a realização
do fim tido em vista, é ou não razoável, à luz dos valores dominantes do ordenamento,
proceder àquela identidade ou distinção de tratamento: se é razoável, não há violação do
princípio da igualdade.
b) Por sua vez, a obrigação de diferenciação parte da ideia de que a igualdade não é
uma igualdade absoluta e cega. O princípio da igualdade manda tratar por igual as
situações que forem juridicamente idênticas, mas como vimos aceita tratamento
desigual para as situações que forem diferentes.

É nestes termos que o decreto nº 15/2010, faz menção a inclusão de novos conceitos de
micro, pequena e média empresa, com vista a salvaguardar a sua participação nos
concursos limitado e de pequena dimensão, tendo em conta a importância destas
unidades económicas na geração de emprego e de renda; (alíneas r) s) t) do artigo 3º,
nº1 do artigo 90º e o artigo 106º).

Como é o caso da Ávila (2004), que disserta que: (...) restará como princípio que impõe
à Administração Pública o dever de respeitar o direito de igualdade dos Administrados e
de não se valer da máquina pública para lograr proveito pessoal ou de outrem; o dever
de proceder com objectividade na escolha dos meios necessários para a satisfação do
bem comum (...).

2.2.4. Empreitada de Obra pública

Empreitadas de obras públicas são definidas, como o contrato administrativo, celebrado


mediante o pagamento de um preço, independentemente de sua forma, entre um dono de
obra e um empreiteiro de obras e que tenha por objecto a execução quer conjuntamente
a concepção e a execução das obras. Portanto, o que fundamentalmente caracteriza a
25
empreitada de obras públicas é a execução de uma obra por uma empresa particular,
cabendo a administração pagar a esta o respectivo preço, (Mascoso, 2006; Amaral,
2008).

Para Di Pietro (2003), existe empreitada quando a Administração Pública comete ao


particular a execução da obra ou serviço, para que a execute por sua conta e risco,
mediante remuneração prefixada. A empreitada pode ser de lavor (quando abrange só a
obra ou serviço) e mista (quando, além da obra, o empreiteiro fornece os materiais).
Quanto à forma de remuneração, ela pode ser por preço global (quando o pagamento é
total, abrangendo toda a obra ou serviço) e por preço unitário (em que o trabalho é
executado paulatinamente e pago por unidade de execução. No contrato de empreitada
não existe relação de subordinação entre empreiteiro e Administração Pública; ele não é
empregado do Estado e responde, perante este, pela má execução da obra ou serviço.

É que na empreitada, em vez de ser a Administração Pública a suportar o pesado fardo


de proceder à organização dos meios humanos e materiais necessários para a execução
dos trabalhos (administração directa), ela põe, mediante o pagamento de um preço, essa
tarefa a cargo do co-contratante, tirando inclusivamente vantagem da concorrência
existente entre os empreiteiros. Por outro lado, é este também o processo adequado para
a construção daquelas obras de maiores dimensões que, atenta a sua própria natureza ou
outro tipo de condicionalismos, não sejam efectuadas por recurso ao sistema de
concessão.

2.3. Revisão da literatura

O processo de contratação de empreitadas de obras públicas, tem sido abordado de


modo geral no âmbito de procurement público. De acordo com Thai (2001), o
procurement tem uma longa história. Escrita numa tablete de barro vermelho descoberta
na Síria, as datas de ordem do procurement sucederam-se há muitos anos atrás entre
2400 e 2800 a.C. O TLDP (2005), refere que no passado muitas organizações foram
referenciadas como estando envolvidas na simples aquisição de bens, serviços, trabalho
e utilidades. É importante referir que só no século XX, e especialmente durante as
últimas décadas, é que o conceito de contratação pública para prosseguir o interesse
público ganhou enorme projecção e peso estratégico no desenvolvimento económico,
nomeadamente nos investimentos em obras e infra-estruturas. (Tavares, 2008).

26
É ainda de referenciar que o procurement actualmente constitui um dos tópicos que tem
merecido particular destaque nos debates sobre a gestão do sector público de modo
particular no sector público administrativo. Os termos aquisição e procurement, são por
conseguinte empregues permutavelmente. Actualmente, a teoria em volta da actividade,
tem sido alargada para englobar questões relacionadas com a gestão de transacções,
contractos de aluguer e gestão.

De acordo com Odhiambo & Kamau (2003), procurement público é em geral definido
como a compra, aluguer, por qualquer outro meio contratual de bens, trabalhos de
construção e serviços pelo sector público. Procurement público é definido
alternativamente como a compra de mercadorias, contratação de trabalhos de construção
e serviços, se tal aquisição é afectada pelos recursos do orçamento do Estado, das
autoridades locais, dos fundos, das fundações do Estado, empréstimos domésticos ou
estrangeiros garantidos pelo Estado, ajuda estrangeira assim como dos rendimentos da
actividade económica do Estado. Procurement público pode também significar a
obtenção de meios por uma entidade usando fundos públicos (World Bank, 1995a apud
Odhiambo e Kamau).

O procurement público envolve uma gama de bens ou serviços tais como serviços de
limpeza para projectos comerciais grandes, desenvolvimento de infra-estruturas,
incluindo estradas, centrais eléctricas e aeroportos. Wittig apud Odhiambo e Kamau
refere que (…) o procurement público é um processo de negócio dentro de um sistema
político e tem então considerações significantes de integridade, accountability, interesse
nacional e efectividade. Para o OGC (2008), procurement é o processo pelo qual
organizações do sector público adquirem bens, serviços e obras de terceiros.

O procurement público tem sido identificado como a actividade do governo mais


vulnerável a corrupção. Com uma maior interface entre o sector público e o privado, o
procurement público provê muitas oportunidades para os actores públicos e privados
desviarem fundos públicos em benefício próprio, (OECD, 2007; UNAFEI e UNODC,
2008). Nestes termos a OECD (2007), argumenta que a corrupção prospera em segredo.
De acordo com Mosse e Munguambe (2007), em Moçambique existem alegações de
que os processos de procurement são ainda alvo de manipulação por parte de
investidores nacionais e estrangeiros e da classe política. Os concursos públicos
continuam vulneráveis à corrupção e são potenciais fontes de abuso de fundos públicos.

27
A transparência e accountability têm sido reconhecidas como condições-chave para
promover integridade e prevenção da corrupção no procurement público. Embora, elas
devem ser balançadas com outros imperativos da boa governação, tais como assegurar
uma gestão eficiente de recursos públicos, eficiência administrativa ou providenciar
garantias para uma competição mais justa. Para assegurar o uso total do dinheiro, o
desafio para os decision makers é definir um grau apropriado de transparência e
accountability para reduzir os riscos de integridade no procurement público enquanto
procura-se outras formas de projecção de procurement público. (OECD, 2007).

A accountability estabelece uma relação entre o agente e o principal, Banfield apud


Mosse (2004), descreve também as situações em que um agente é corrupto. Um agente
é pessoalmente corrupto quando sacrifica os interesses do principal em seu benefício,
minando a confiança existente; um agente é oficialmente corrupto se, servindo o
interesse do principal, viola as regras conscientemente, agindo ilegalmente e fora dos
padrões éticos, prejudicando os interesses do seu principal.

A questão dos custos a que o agente incorre é relacionada com os níveis de dependência
que marcam as relações entre as duas entidades. Antes de tudo, é preciso ficar claro que
os agentes são dependentes em vários graus; mas quanto mais independentes forem,
maiores serão os custos que pode acarretar por um acto de corrupção.

A noção de custos que Banfield apud Mosse (2004), expõe deve ser vista como
significando um desincentivo. Os agentes recebem um conjunto de incentivos que o vão
motivar a obedecer e ser leal ao principal; mas também há um conjunto de
desincentivos em caso de desobediência, como o risco de perda de emprego ou de
direitos de pensão; estes riscos são desincentivos à desobediência. Estes riscos têm a ver
com a responsabilização.

Numa democracia em construção, um dos indicadores de peso para se avaliar a boa


governação é a transparência a todos os níveis (Mosse e Munguambe 2007; Mosse,
2004). Uma das áreas onde a transparência é regra de ouro é o procurement publico, o
qual tem a ver com as compras de bens e serviços por parte do Estado.

Para a ACIS (2011), A transparência e ética são consideradas princípios fundamentais


orientando a implementação do Regulamento de Contratações Públicas. Além disso, a
aplicação do Regulamento é apoiada pela legislação anti-corrupção e a legislação sobre

28
o comportamento dos funcionários públicos de Moçambique. Tanto os funcionários
públicos como os concorrentes poderão estar sujeitos a sanções por violações ao abrigo
do Regulamento de Contratações Públicas.

Em Moçambique vários empresários apontavam que os concursos públicos não eram


claros e falavam de preferências do Estado por determinadas empresas, as quais não se
baseavam em critérios de isenção, qualidade e preço, mas em função dos pagamentos
que os membros das comissões de avaliação recebiam de suborno. (Mosse e
Munguambe, 2007). O procurement e os concursos públicos são áreas vulneráveis onde
oportunidades de corrupção ocorrem em função das fraquezas institucionais; são
potenciais fontes de abuso de fundos públicos. No nosso caso, o procurement ainda não
funciona de acordo com os padrões internacionais e são muitas as queixas de que
determinadas concessões são atribuídas em função de interesses ligados a figuras do
Partido Frelimo (Mosse, 2004). No geral, as regras de procurement são fracas e
permissivas à corrupção. Alguns estudos apontam diversas fragilidades e uma
transparência limitada, levando a um ineficiente uso de recursos públicos e a uma alta
vulnerabilidade do sistema para a corrupção.

O relatório elaborado pela KPMG Moçambique (2004) para o Ministério do Plano e


Finanças [17] mostra que no sistema de administração das finanças públicas não existe
um plano de procurement ou de contratações, designadamente um plano que deveria
conter informações sobre tipos de bens e serviços a serem contratado/comprados, uma
codificação dos concursos e um prazo (timeframe) de execução dos concursos, etc. Por
outro lado, de acordo com o mesmo relatório, os membros das comissões de avaliação
(júri) não assinam declarações de imparcialidade, onde possam em algum momento
declarar conflito de interesse, etc.

No âmbito do procurement público o Estado para relacionar-se com as pessoas


colectivas ou singulares do direito privado que executam as obras públicas, este vale-se
da figura de contrato administrativo, que define-se pois, hoje em função da sua
subordinação a um regime jurídico de direito administrativo, que vigora em países com
um modelo de administração europeu continental e sistema administrativo executivo
(Carvalheda e Amaral, 1994). (...) Weil apud Amaral (2008), refere que o que

[17]
Actualmente extinguido dando lugar ao Ministério das Finanças e Ministério da Planificação e
Desenvolvimento.

29
caracteriza o contrato administrativo é precisamente um conjunto original de
prerrogativas e sujeições, todas inspiradas pela finalidade da actividade administrativa.

Mas é importante ressalvar que não são só os contractos administrativos que


subordinam-se ao direito administrativo, mas sim toda a actividade da Administração
Pública nos seus diferentes sentidos, restrito, amplo, material e orgânico (Carvalheda e
Cabrito, 1992; Chambule, 2000; Di Pietro, 2004). De acordo com o Cistac (s/d), o
surgimento do Direito Processual Administrativo Contencioso em Moçambique é
consubstanciado ao próprio surgimento de uma jurisdição administrativa no país o que
depende, igualmente, da recepção do sistema de administração executiva em Portugal o
que pressupõe, também, a existência de uma jurisdição administrativa para julgar a
Administração Pública na sua actuação. Nestes termos a subordinação da Administração
Pública aos princípios do Direito Administrativo, em que alguns deles constituem
objecto da nossa análise.

Actualmente o processo de contratação de empreitadas de obras publicas e regulado


pelo decreto nº 15/2010, mas antes deste decreto o processo de contratação de
empreitadas de obras públicas, fornecimento de bens e prestação de serviços ao Estado
era regulado pelo decreto nº 54/2005, mas com a necessidade de se conferir maior
celeridade e flexibilidade aos procedimentos de contratação de empreitadas de obras
públicas e adopção de características desejáveis ao sector público como é a questão da
transparência, no que diz respeito à utilização dos bens e recursos públicos, assim como
nos procedimentos e avaliação de resultados; permitindo que este actue de forma ágil,
descentralizada, desburocratizada, simplificada e voltado para a qualidade dos serviços
públicos que deve prestar, sendo estes prestados o mais próximo possível dos utentes
dos serviços públicos, fez com que se revogasse o decreto 54/2005 pelo 15/2010,
(CIRESP, 2001; Decreto 15/2010).

E na revisão do decreto nº 54/2005 para o decreto nº 15/2010, dentre os novos pontos


destacam-se os seguintes: (1) a inclusão de novos conceitos de micro, pequena e média
empresa, com vista a salvaguardar a sua participação nos concursos limitado e de
pequena dimensão, tendo em conta a importância destas unidades económicas na
geração de emprego e de renda; (alíneas r) s) t) do artigo 3º, nº1 do artigo 90º e o artigo
106º); (2) com a aprovação do diploma ministerial nº 142/2006 sobre o modelo de
estruturação das UGEAs, esta unidade foi estruturada e incluídas atribuições e

30
competências; (artigo 14º e 15º); (3) para dobro dos valores estabelecidos para
modalidades do concurso limitado, pequena dimensão e ajuste directo; (nº2 do artigo
90º, 106º e nº3 do artigo 113º); (4) em relação a qualificação jurídica destaca-se a
substituição dos estatutos da sociedade por escritura da sociedade ou documento
equivalente, para permitir a distinção do concorrente estrangeiro e nacional; (alínea b)
do nº1 do artigo 22º); (5) em relação a qualificação técnica, evidencia-se a exigência de
certificado de qualidade emitida por entidade competente, nacional ou estrangeira, ou
declaração de compromisso da empresa de adopção do sistema de qualidade,
homologada pela instituição responsável pela normalização e qualidade ou certificado
comprovativo de ensaios laboratoriais; (alínea f) do nº1 do artigo 24º); (6) redução das
fases do concurso público de dez para seis fases; (artigo 62º); (7) clarifica-se a
obrigatoriedade da exigência de garantia definitiva adequada para o bom e pontual
cumprimento das suas obrigações; (nº1 do artigo 46º); (8) impõe a dispensa da
exigência das garantias provisórias nos concursos limitados e de pequena dimensão;
(nº2 do artigo 72º); (9) extensão dos níveis hierárquicos para decisão de recursos aos
governadores provinciais e administradores dos distritos, de modo a atender aos
princípios da desconcentração e descentralização de competências. (artigo 142º).

CAPÍTULO III: APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DE RESULTADOS

Neste capítulo, apresentar-se-á os dados colhidos do estudo descrevendo-se e


analisando-se, o processo de contratação de empreitadas de obras públicas, os
empecilhos do mesmo processo e as causas que conduzem a não observância dos
princípios da legalidade, igualdade e imparcialidade no processo de contratação de
empreitadas de obras públicas. As constatações aqui retiradas servirão de base para
confirmar ou desconformar (refutar) a hipótese levantada no presente estudo.

3.1 O processo de Contratação de Empreitadas de Obras Públicas

O processo de contratação de empreitadas de obras públicas, é regulado pelo decreto nº


15/2010 de 24 de Maio, Regulamento de Contratação de Empreitada de Obras Públicas,
Fornecimento de Bens e Prestação de Serviços ao Estado, e o mesmo apresenta três
regimes usados para a contratação de empreitadas de obras públicas, são eles: o regime
geral, o regime especial e o regime excepcional respectivamente

31
O processo de contratação de empreitadas de obras públicas, começa com a elaboração
do plano de contratações, documento que mostra quais são as obras prioritárias a serem
realizadas num determinado ano económico, este plano é elaborado em função dos
seguintes documentos de planificação: Orçamento do Estado (OE), Plano Económico
Social (PES) e Plano Económico Social e Orçamental do Distrito (PESOD), e este
processo normalmente é feito em sessões do Conselho Consultivo do Distrito de Boane,
e é enviado a UFSA nos primórdios de cada ano económico no sentido de permitir a
esta entidade, a fiscalização da implementação deste plano.

No distrito de Boane, os regimes mais comuns usados para contratar empreitada de


obras públicas, são o geral e o excepcional. O regime geral na sua modalidade de
concurso público, e o regime excepcional nas suas modalidades de concurso limitado e
[18]
ajuste directo . Os concursos públicos para a contratação de empreitada de obras
públicas são instaurados pelas UGEAs, através da abertura do processo administrativo,
devidamente autuado, numerado, desde que a obra em questão esteja previsto no plano
de contratações e o valor para contratação tenha cabimento no OE.

Depois da fase da instauração do processo administrativo, procede-se com a prospecção


do mercado, através dos pedidos de cotação no sentido de estabelecer-se o preço
estimado da obra, e esse processo é submetido a autoridade competente e/ou entidade
contratante para autorizar a realização do concurso.

Com a autorização da autoridade competente e/ou entidade contratante, elabora-se o


caderno de encargos e lança-se o concurso no jornal de maior circulação no país pelo
menos duas vezes, ou usa-se outro meio que mostre-se adequado a captar o público-
alvo, esta fase coincide com a comunicação feita a UFSA sobre a realização do
concurso.

Posteriormente a fase acima explicitada, que corresponde a fase de preparação e


lançamento procede-se com a fase de apresentação e abertura das propostas e
documentos de qualificação, onde os empreiteiros interessados começam a manifestar o
seu interesse, submetendo os documentos de candidatura a execução da obra em questão
e a garantia provisória, após submissão dos documentos do concurso procede-se com a

[18]
Entrevistas com os técnicos das UGEAs, dos Serviços Distritais dos Serviços Distritais de Educação,
Juventude e Tecnologia e da Secretaria Distrital d Boane, nos dias 16 e 19 de Outubro respectivamente.

32
indicação da data de visita ao local onde a obra será executada aos concorrentes
interessados.

Depois da visita ao local, procede-se com a abertura das propostas e documentos de


qualificação das propostas dos empreiteiros, onde indica-se a hora e o local da abertura,
este processo é público e é acompanhado por todos os empreiteiros que concorreram,
mas após a abertura dos documentos não admite-se a entrada de mais pessoas no local,
por mais que seja um dos concorrentes, nesta fase os concorrentes que não apresentam
todos os documentos do concurso são eliminados, seguindo-se assim com a fase ulterior
a de avaliação e saneamento.

O processo de apresentação e abertura das propostas e documentos de qualificação


culmina com a fase da avaliação e saneamento e posteriormente a classificação e
recomendação do júri, onde a UGEA, propõe a autoridade competente e/ou entidade
contratante os membros que vão compor o Júri, e este deve ser composto por um
número de três (3) elementos (ímpar), um membro da UGEA, um da área ou que tenha
conhecimento sobre o objecto de contratação que pretende-se executar e o outro
membro para evitar a questão de igualdade no processo de qualificação.

Composto o júri pela UGEA e autorizado pela autoridade competente e/ou entidade
contratante, este tem um prazo de cinco (5) dias para decidir qual é a empreitada que
apresenta a melhor proposta e recomendar a autoridade competente e/ou entidade
contratante, de acordo com o critério de menor preço ou critério conjugado sendo que
para o critério conjugado há necessidade de se justificar a opção.

A decisão e a recomendação do júri sobre o empreiteiro vencedor é submetida a


autoridade competente e/ou entidade contratante, para autorização e autorizada volta de
novo a UGEA para comunicar-se a todos empreiteiros que concorreram sobre o
vencedor e/ou seja melhor proposta, esta comunicação é também publicada no jornal de
maior circulação no país ou por outro meio que julgue-se eficiente para tal.

[19]
Terminado o processo de qualificação, a entidade contratante deve adjudicar o
concorrente vencedor, convocando-o a celebrar o contrato no prazo fixado nos
documentos de concurso que não pode ser inferior a dez dias úteis, exigindo que a
[19]
Após a fase de adjudicação, segue-se a fase de reclamação e recurso, que é aquela fase que efectiva-se,
caso um dos concorrentes sinta-se lesado pela decisão do júri, e não concorda com os procedimentos
estabelecidos para a adjudicação de determinada empreitada.

33
entidade contratada preste a garantia definitiva, reembolsando-o desta forma a garantia
provisória, a apresentação da garantia definitiva, e a declaração do bom e pontual
cumprimento das obrigações da contratada é condição prévia e sine qua non[20] da
celebração do contrato. E não é permitido o pagamento de adiantamento sem
apresentação da garantia definitiva do mesmo valor.

No caso específico de Boane os contractos administrativos são assinados em sessões públicas


normalmente no conselho consultivo ou em sessão governamental no sentido de garantir que a
[21]
população saiba antecipadamente que brevemente será erguida uma obra naquele distrito .

Após a assinatura do contrato e verificado o período determinado pela lei, o contrato é


enviado ao TA para questões de fiscalização.

3.2 Concursos de Empreitada de Obras Públicas Instaurados no Distrito de Boane

3.2.1 Concursos Instaurados na UGEA dos Serviços Distritais de Saúde Mulher e


Acção Social

A UGEA dos Serviços Distritais de Saúde Mulher e Acção Social de Boane


(SDSMAB), no período de 2010 à 2012 instaurou dois concursos, um instaurado através
da regra geral de contratação - o concurso público para a Construção de uma
Maternidade, Fossa Biológica e Depósito Elevado e o outro celebrado através do regime
excepcional de contratação – concurso limitado para a Construção de Maternidade e
Reabilitação do Posto de Saúde da Matola – Rio, ambos instruídos pela UGEA dos
SDSMAB.

a) Concurso Público para a Construção de Uma Maternidade, Fossa Biológica e


Depósito Elevado

Para a Construção da Maternidade, Fossa Biológica e Depósito Elevado, o lançamento


do concurso público foi feito através do jornal notícias duas vezes conforme o
recomendado na legislação, e concorreram catorze (14) Empresas a destacar: Canol
Construções, M & T Empreendimentos, PACOP-P. Construções, Chibuco Construções,
Resol Construção Civil, Design Construções, Engitejo Máquinas e Construções, A. F
Afegão, Construtora Rio Sul, Ctech, Lda., Libombo Construções, Vitop Construções,
Artes Billac e Maguta Construções.
[20]
Expressão que indica uma cláusula ou condição sem a qual não se fará certa coisa, no caso concreto
não se assinará o contrato.
[21]
Entrevista com técnico da UGEA da secretaria distrital no dia 18 de Janeiro de 2013.

34
O processo de selecção foi feito através do critério de menor preço, e outras exigências
necessárias, nomeadamente: a garantia provisória, a qualificação jurídica, a qualificação
económica e financeira, a qualificação técnica, a regularidade fiscal, inexistência de
impedimentos, outras exigências e a inscrição no cadastro da UFSA, aceitabilidade da
proposta para avaliação de preços, e a carta de compromisso em assumir as obrigações
contratuais. Tendo em conta o critério de menor preço e outras exigências acima
mencionadas, o júri classificou as propostas dos empreiteiros, conforme esta
apresentado na tabela abaixo:

Tabela1: Ilustra os preços das propostas para a Construção da Maternidade, Fossa


Biológica e Depósito Elevado

Concorrente Preço proposto IVA Total Observação


Canol Construções 2.270.829,57 MT 386.041,03 2.656.870,60 MT Desclassificado
M & T 1.920.628,45 MT 326.506,84 2.247.135,29 MT Classificado
Empreendimentos
PACOP-P 3.055.318,40 MT Desclassificado
Construções
Chibuco 1.918.540,28 MT 326.151,85 2.244.692,13 MT Classificado
Construções
Resol Construção 2.157.069,86 MT 366.701,88 2.523.771,74 MT Desclassificado
Civil
Design 2.435.998,68 MT 414.119,77 2.850.118,45 MT Desclassificado
Construções
Engitejo Máquinas 3.152.423,65 MT 535.912,02 3.688.335,67 MT Desclassificado
e construções
A.F Afegão 2.363.624,06 MT 401.816,09 2.765.440,15 MT Desclassificado
Construtora Rio 3.366.532,55 MT 572.310,53 3.938.843,08 MT Desclassificado
Sul
Ctech, Lda 1.784.713,71 MT 303.401,33 2.088.115.04 MT Classificado
Libombo 2.831.722,65 MT 481.392,85 3.313.115,50 MT Desclassificado
Construções
Vitop Construções 1.384.879,91 MT 235.429,58 1.620.310,64 MT Classificado
Artes Bilac 938.913,64 MT 159,615,35 1.98.528,96 MT Desclassificado

35
Maguta 1.413.946,79 MT 240.370,95 1.654.317,74 MT Classificado
Construções
Fonte: adaptado pelo autor com base na análise dos documentos do concurso

O Júri composto por três pessoas, um presidente, uma relatora e uma vogal de acordo
com as exigências de concurso, e o critério de menor preço, desclassificou o
concorrente Libombo Construções, por não apresentar o certificado de Cadastro Único e
por apresentar uma proposta acima do custo estimado e da disponibilidade financeira
dos SDSMASB. O concorrente Artes Billac foi desclassificado por apresentar uma
proposta com subestimação de preços. Os restantes foram desclassificados por
apresentar propostas acima do custo estimado e da disponibilidade financeira que era de
Dois Milhões, Duzentos e Quarenta e Sete Mil, Cento e Trinta e Cinco Meticais, Vinte e
Nove Centavos (2. 247. 135, 29MT).

Sendo assim, o júri apresentou cinco empresas como classificadas, a M & T


Empreendimentos, Chibuco Construções, Ctech Construções, Vitop Construções e
Maguta Construções, de acordo com a seguinte classificação.

Tabela 2: Ilustra a classificação das empresas de acordo com a posição ocupada no


concurso tendo em conta o critério de menor preço.

Classificação final Nome da empresa Valor Proposto


1º Lugar VITOP Construções 1.620.310,64 MT
2º Lugar Maguta Construções 1.654.317,74 MT
3º Lugar Ctech, Lda. 2.088.115.04 MT
4º Lugar Chibuco 2.244.692,13 MT
5º Lugar M & Empreendimentos 2.247.135,29 MT
Fonte: adaptado pelo autor com base na análise dos documentos do concurso

Com base nesta classificação a VITOP Construções foi adjudicada no dia 29 de Agosto
de 2012 e publicada no jornal notícias, o valor da sua proposta foi eleita como melhor
proposta e foi notificada a prestar a garantia definitiva e celebrar o contrato para
começar a executar as obras no dia 16 de Setembro até um período que não podia
exceder quatro (4) meses.

36
Após assinatura do contrato o processo foi enviado ao TA da Província de Maputo, deu
entrada no dia 1 de Outubro, e a UGEA do SDSMAS pedia fiscalização prévia e o TA
respondeu no dia 3 do mesmo mês, ressalvando nos termos do artigo 9º da lei
orçamental que o mesmo está isento da fiscalização prévia, uma vez que este artigo,
refere que ficam isentos da fiscalização prévia os contractos cujo montante não exceda
5.000.000,00 MT (Cinco Milhões de Meticais) celebrados com concorrentes inscritos
no cadastro da UFSA, de acordo com o disposto no número 2 do artigo 72º da Lei n.º
26/2009.

Neste concurso a Vitop Construções foi adjudicada com a proposta de 1.620.310, 64


MT (Um Milhão e Seiscentos e Vinte Mil e Duzentos e Dez Meticais e Seiscenta e
Quatro Centavos), sendo que o valor estimado da obra era de 2. 247. 135, 29MT (Dois
Milhões, Duzentos e Quarenta e Sete Mil, Cento e Trinta e Cinco Meticais, Vinte e
Nove Centavos), onde a margem de diferença entre a proposta da Vitop Construções e o
preço estimado da obra era de 621. 825MT (Seiscentos e Vinte e Um Mil e Oitocentos e
Vinte Cinco Meticais).

Essa margem de diferença, mostra-nos que na UGEA dos SDSMAS há má interpretação


do critério do menor, pois este estabelece que a decisão com base no critério de menor
preço deve propiciar a escolha das propostas que garantam o nível de qualidade e
qualificação do concorrente necessárias para realização do interesse público, de acordo
com os documentos de concurso e neste critério podem ser levadas em consideração as
condições de pagamento, desde que tal critério seja prévio e objectivamente definido
nos documentos de concurso (artigo 36º nºs 1 e 2 do decreto nº 15/2010). Isto para dizer
que verifica-se uma certa inobservância de alguns dos princípios estabelecidos na
Administração Pública, uma vez que o júri classificou a VITOP Construções, tendo em
conta os seus interesses particulares, ignorando o interesse público que é prosseguido
pelas organizações da Administração Pública.
Alguns funcionários da M e T Empreendimentos e da UGEA do SDSMAS de Boane
alegaram que os funcionários que trabalharam como júri, foram aliciados e subornados
pela VITOP Construções, no sentido de colocarem esta como a melhor proposta [22] e
esses membros ou funcionários que constituíam o júri aproveitaram-se da oportunidade
desta ter apresentado a proposta mais baixa para classificar esta empresa como a
melhor, mas que de acordo com as cotações feitas na prospecção de mercado pelos

[22]
Entrevista com técnicos da M e T Empreendimentos e da UGEA do SDSMAS de Boane.

37
técnicos o valor proposto por esta empresa não era suficiente para a realização do
objecto de contratação[23]
A ocorrência destas práticas no processo de contratação de empreitadas de obras
públicas, coloca em causa a legitimidade das decisões tomadas por este órgão da
administração directa do Estado, uma vez que sua medida é discriminatória, e por
conseguinte viola o princípio de igualdade, que estabelece uma identidade ou uma
diferenciação de tratamento para qual, à luz do objectivo que com ela se visa prosseguir,
não existe justificação material bastante.

Essa questão envereda-nos a ideia de que nos SDSMAS, nem todos os orgãos que são
estatuídos no processo de contratação de empreitadas de obras públicas desempenham
devidamente as suas funções do conjunto da qual fazem parte, ou seja os funcionários
aproveitam-se das brechas da lei para pautarem em práticas que na classificação de
Merton apud Schaefer (2006), seriam designadas de funções latentes em detrimento das
manifestas, uma vez essas funções (latentes) são concebidas como inconscientes ou não
pretendidas, e reflectem objectivos subjacentes desta instituição, e quando isto acontece,
está-se perante uma disfunção, que refere-se a um elemento ou processo de uma
sociedade que pode realmente perturbar o sistema social, ou reduzir sua estabilidade.
Isto para dizer que a UGEA dos SDSMAS de Boane apresenta-se como disfuncional na
sua lógica de funcionamento e actuação.

b) Concurso Limitado para a Construção de uma Maternidade e Reabilitação do


Posto de Saúde da Matola Rio

Para a realização desta obra o concurso foi publicado no jornal notícias que é o jornal
de maior circulação no país e concorreram catorze (14) empreiteiros a destacar a
Abrasive construções, Marcleusa Construções, Brick Construções, Minc Construtora,
Engcorp Lda., SB Projectos & Construções, VIRP Construções, Chibuco Construções,
Custódio Construções, Lda, Frame, Lda, Delata Moç. Empreendimentos, A.S.F –
Construções e M&T Empreendimentos, Lda.

Este concurso foi realizado através do regime excepcional, de modo particular o


concurso público-limitado, que é adoptado quando o valor estimado da contratação não
seja superior a 3.500.000, 00MT (Três Milhões e Quinhentos Meticais), e o critério de
avaliação, classificação e recomendação da decisão a tomar no concurso público-

[23]
Entrevista com técnicos da UGEA do SDSMAS de Boane.

38
limitado é o de menor preço, sendo que neste processo para a contratação da empreitada
adjudicada, adoptou-se o critério conjugado, o que representa violação ao princípio da
legalidade.

As empresas foram classificadas, tendo em conta os seguintes requisitos: garantia


provisória, qualificação jurídica, qualificação económica e financeira, qualificação
técnica, regularidade fiscal, inexistência de impedimentos, inscrição no cadastro único e
aceitabilidade da proposta de preço, sendo que a Abrasive Construções, Marcleusa
Construções, Brick Construções, Canol Construções, MINC Construtora, ENGCORP
Lda, SB Projectos Construções, Chibuco Construções; VIRP Construções, Custódio
Construções, Lda, Frame, Lda Delta Moç. Empreendimentos, Lda A.S.F foram
desclassificados por apresentarem propostas acima da disponibilidade financeira de
SDSMAS de Boane que era de 2.560.000, 00MT (Dois Milhões e Quinhentos e
Seiscenta Meticais), a M & T Empreendimentos, Lda foi desclassificada por não ter
apresentado a garantia provisória, tendo sido classificado a A.S.F Construções com a
proposta de 2.383.943, 04MT (Dois Milhões, Trezentos e Oitenta e Três Meticais e
Novecentos Quarenta e Três Meticais e Quatro Centavos) conforme ilustra a tabela
abaixo.

Tabela 3: Ilustra as propostas de preços para a contratação de empreitada de obras para


a Construção de uma Maternidade e Reabilitação do Posto de Saúde da Matola Rio.

Concorrentes Preço IVA Total Obs.


proposto
Abrasive Construções 4.654,654.65 1.122,067,77 5.776,724,42 Desclassificado
Marcleusa Construções 6.187,606.56 1.051,893,12 7.239,499,66 Desclassificado
BRICK Construções 3.950,027.40 671.504,66 4.621,532,06 Desclassificado
CANOL construções 3.309,409.62 677.830,90 3.987,240,52 Desclassificado
MINC Construtora 5.023,247.72 853.952,11 5.877,199,93 Desclassificado
ENGCORP Lda 4.422,051.54 751.748,76 5.877,199,83 Desclassificado
SB Projecto & 7.485,786.65 1.272,508,49 8.757,852,54 Desclassificado
Construções
Chibuco Construções 3.458,786.65 587.993,65 4.046,780,83 Desclassificado
VIRP construções 3.402,236.98 696.843,73 4.099,080,71 Desclassificado
Custódio Construções 3.571,786.72 607.203,74 4.417,215,06 Desclassificado

39
Frame Lda 8.048.901.76 1.368,313,30 9.417,215,06 Desclassificado
Delta Moç. 2.037,558.15 413.250,00 2.884,134,00 Desclassificado
Empreendimentos
A.S.F – Construções 2.037,558.15 346.384,89 2.383,943,04 Classificado
M & T 2.185,583.70 371.549.93 2.557,132,93 Desclassificado
Empreendimentos, Lda
Fonte: Adaptado pelo autor através da análise dos documentos do concurso.

Neste contrato verifica-se uma observância parcial dos princípios que orientam a
actividade administrativa pública, uma vez que todas empresas foram desclassificadas
por apresentarem propostas acima da disponibilidade financeira, exceptuando a M & T
Empreendimentos que foi desclassificada por não ter prestado a garantia provisória,
mas, isto não tira o demérito deste órgão no que tange ao conhecimento da legislação,
ao violarem o princípio da legalidade que estabelece que o critério de avaliação e
decisão a tomar no concurso público-limitado é do menor preço (artigo 90º)[24], sendo
que neste concurso adoptou-se o critério conjugado, sem no entanto fundamentar-se a
decisão.

A violação do princípio acima citado, também mostrou-se evidente na adopção do


regime excepcional na sua modalidade de concurso público-limitado, sem no entanto
fundamentar a proposta dada à autoridade competente e/ou entidade contratante, uma
vez que no artigo 9º números 1 e 2 avança que sempre que se mostre conveniente ao
interesse público e estejam presentes os requisitos fixados (...), a UGEA deve
fundamentar, propor a autoridade competente a aplicação do regime excepcional e só
após decisão que declara verificados os requisitos de contratação em regime
excepcional é que pode adoptar-se este regime. O que nos remete a ideia de que deve
ser tal como apregoa a abordagem jurídica apresentada por Caupers (2002), que centra
as suas preocupações nas regras jurídicas que enformam as estruturas e actividade da
Administração Pública, no sentido de se cumprir de forma escrupulosa essas regras.

3.3 Concursos Instaurados pela UGEAS da Secretaria Distrital de Boane

A UGEA da Secretária Distrital de Boane, no período em estudo instaurou vários


concursos, em que nós analisamos sete (7) deles, e nesses sete (7) apenas três é que

[24]
Do decreto nº 15/2010.

40
foram executados uma vez que três (3) foram cancelados e um (1) em que todos os
concorrentes foram dados como desclassificados.

a) Concurso Limitado para a Construção de Quatro (4) Casas do tipo Dois (2)
para Técnicos em Exercício no Governo do Distrito de Boane

Para a realização deste desiderato o processo foi instaurado pela UGEA da SDB e
autorizado pela autoridade competente e/ou entidade contratante onde as propostas
foram classificadas de acordo com os seguintes requisitos: garantia provisória,
qualificação jurídica, qualificação económica e financeira, qualificação técnica,
regularidade fiscal, inexistência de impedimentos, inscrição no cadastro único e
aceitabilidade da proposta de preço e concorreram quatro empresas nomeadamente:
Artes Billac; Emprecol; Maxaca Consultores e M & T Empreendimentos e
apresentavam as seguintes propostas, conforme ilustra a tabela abaixo.

Tabela 4: Ilustra a classificação de preços no concurso público limitado para a


construção de quatro (4) casas do tipo dois (2) para técnicos em exercício no Governo
do Distrito de Boane.

Nome da empresa Proposta de preço Observação


Artes Billac 543.856, 01MT Desclassificado
Emprecol 1.433.221, 19MT Desclassificado
Maxaca Consultores 448.883, 37MT Classificado
M&T Empreendimentos 1.347.663, 47MT Desclassificado
Fonte: adaptado com base na análise dos documentos do concurso.

Neste concurso, o valor estimado era de 450.000, 00MT (Quatrocentos e Cinquenta Mil
Meticais por casa) correspondente a 1.800.000,00MT (um milhão e oitocentos Meticais)
para quatro casas, sendo que o critério de avaliação era o de menor preço.

O júri composto por quatro membros classificou a Maxaca consultores como a melhor
proposta de acordo com o critério de menor preço e adjudicou-o com a proposta de
1.795.533, 48MT (Um Milhão e Setecentos e Noventa e Cinco Mil Quinhentos e Trinta
e Três Meticais e Quarenta e Oito Centavos) na razão de 448.883, 37MT (Quatrocentos
e Quarenta e Oito Mil e Oitocentos e Oitenta e Três Meticais e Trinta Centavos).

41
Após a assinatura do contrato e início de execução das obras, a empreitada não executou
a obra até ao término, sendo que a UGEA dos SDB adjudicou uma outra empreitada
através do ajuste directo para a conclusão das obras, a MENDIP MADUZENTA Project
Lda, com o valor de 333.687, 35MT por casa.

b) Concurso Limitado para a Construção de uma (1) Escola Primária na


Povoação de Bili em Mulotana

Este concurso resultou da parceria do Governo do Distrito de Boane, com a Fundação


Golden Tulip da Polónia, dai que o mesmo foi financiado por um fundo desembolsado
por esta instituição, mas a contratação do empreiteiro que seria responsável pela
execução da obra esteve a cargo da UGEA da SDB, sendo que não se adoptou o regime
especial, uma vez que a instituição Polaca não exigiu a adopção de normas distintas das
do decreto 15/2010.

Para a materialização deste desiderato, o valor desembolado pela Fundação Golden


Tulip foi de 80. 000,00$, correspondente a 2.560.000MT (Dois Milhões e Quinhentos e
Seiscenta Mil Meticais), e com a abertura do concurso público, manifestaram interesse
em executar a obra apresentado suas propostas os seguintes concorrentes: Marcleusa
Construções; Maxaca Consultores, A. Santos Cons. Lda; PROCOM, Lda e a J. M. Eng.
Construtores, sendo que todos foram desclassificados conforme ilustra a tabela abaixo.

Tabela 5: Ilustra a classificação das propostas de preços para a contratação de


empreitada de obras para a construção de uma Escola Primária na Povoação de Bili em
Mulotana.

Concorrentes Valor da proposta Observação


Marcleusa Construções 34.755.624,16MT Desclassificado
Maxaca Consultores 2.474.467,33MT Desclassificado
A. Santos Cons. Lda 22.489.056,76MT Desclassificado
PROCOM, Lda 17.743.388,47MT Desclassificado
J. M. Eng. Construtores 12.239.142,88MT Desclassificado
Fonte: Adaptado pelo autor através da análise dos documentos do concurso

Tendo sido desclassificados todos os concorrentes que manifestaram o seu interesse em


executar esta obra, o júri composto por número total de quatro elementos, optou por
contratar uma outra empreitada de obras através do ajuste directo, a SIGMA
42
Empreiteiros, que apresentava uma proposta de 2.555.872,00MT correspondente a
79.871,00$, que esta acima da proposta da Maxaca Consultores que era de
2.474.467,33MT e de acordo com os requisitos estabelecidos nos documentos do
concurso esta também foi desclassificada, sem no entanto apresentar-se justificação para
sua desclassificação, uma vez que esta possuía os requisitos para ser adjudicada e a sua
proposta estava abaixo da proposta da empresa adjudicada via ajuste directo.

Neste concurso é clara a violação dos princípios da Administração Públia de modo


particular o princípio da imparcialidade que impõe que os órgãos e agentes
administrativos sejam de forma isenta e equidistante relativamente aos interesses em
jogo nas situações que devem decidir ou sobre as quais se pronunciem sem carácter
decisório. (Amaral, 2008).

De todas as empresas desclassificadas, nenhuma apresentou reclamação ou recurso, uma


vez que os empreiteiros também não conhecem plenamente a legislação que regula este
processo, como é elucidativo o parágrafo abaixo.

Nós não começamos hoje a concorrer já viemos a longa data, e muitas das vezes temos
tido a sorte de ganhar nos concursos públicos, mas mesmo quando perdemos nunca
optamos pelas reclamações uma vez que será perca de tempo, porque reclamar não vai
nos colocar na posição de vencedores, até que as reclamações pelo que sabemos não
[25]
têm tido resultados satisfatórios para os que reclamam .

Isto elucida que não optou-se pelo recurso ou reclamação por falta de conhecimento de
como este processo decorre, e também pela falta de confiança pelas instituições que são
responsáveis pela gestão deste processo. Uma vez que estes foram desclassificados sem
no entanto apresentarem-se os motivos de tal desclassificação, enquanto uma das
propostas apresentadas, estava dentro dos limites do valor estabelecido como valor
[26]
estimado . Essas constatações remetem na ideia central da análise sistémica que
referem que as decisões políticas produzem efeitos no ambiente do sistema político
gerando uma dinâmica constante de alimentação mútua, mas a dinâmica de
alimentação mútua aqui estabelecida, preconizada por esta teoria não estabiliza o
sistema como um todo, uma vez que as decisões tomadas pela entidade contratante,

[25]
Entrevista com técnico da A. Santos Cons. Lda.
[26]
Entrevista com técnico da Artes Bilac.

43
não são satisfatórias ao seu meio envolvente. Pelo contrário elas benéficas há
aquelas empresas que têm determinada ligação com os administradores.

c) Concurso Limitado para Reabilitação da Estrada Picoco – Tchonissa –


Extensão de 15Km

Sendo que o fundo de obras do distrito de Boane é gerido pela UGEA DO SDB, este
[27]
concurso foi instaurado pela mesma (UGEA) e autorizada pela autoridade
competente e/ou entidade contratante onde as propostas foram classificadas tendo em
conta os seguintes requisitos: garantia provisória, qualificação jurídica, qualificação
económica e financeira, qualificação técnica, regularidade fiscal, inexistência de
impedimentos, inscrição no cadastro único e aceitabilidade da proposta de preço e
concorreram quatro empresas nomeadamente: CERES Construtores Lda; CCH
Construções e Engenharia e Artes Billac Construções, conforme ilustra a tabela abaixo.

Tabela 6: Ilustra a classificação das propostas para a reabilitação da estrada Picoco –


Tchonissa extensão 15km

Nome da empresa Valor da observação Observação


CCH Construtores 2.477.954, 00MT Desclassificado
Ceres Construtores 1.188.786, 00MT Classificado
Artes Bilac 2.173.579, 00MT Desclassificado
Adaptado pelo autor com base na análise dos documentos concurso.

Com base no critério de menor conjugado e outros requisitos estabelecidos nos


documentos do concurso, o júri composto por quatro (4) elementos adjudicou a CERES
Construtores com o valor de 1. 118.786, 00MT (Um Milhão e Cento e Dezoito Mil e
setecentos e oitenta e seis meticais), sendo que o custo estimado era de 1.250,000,
00MT (Um Milhão e Duzentos e Cinquenta Mil). Sendo que violou-se o princípio da
legalidade, uma vez que no concurso público-limitado, apenas é adoptado critério de
menor preço (artigo 93º, do Regulamento de Contratação de Empreitada de Obras
Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviços ao Estado).

27
Entrevista com técnico da UGEA do SD

44
3.4 Os empecilhos resultantes do processo de contratação de Empreitadas de
Obras Públicas

Olhando para os obstáculos que o Distrito de Boane encontra no processo de


contratação de empreitadas de obras públicas, é de destacar que os mesmos são vários e
que não podem ser esgotados nesta parte de trabalho, a destacar a inobservância de
alguns parâmetros estabelecidos pelo decreto 15/2010 de 24 de Maio.

Este facto, pode ser observado na Secretária Distrital (SD) em questões de composição
do júri, uma vez que nesta unidade orgânica a UGEA não propõe o júri a unidade
competente e/ou entidade contratante, mas sim o mesmo é composto ao belo prazer da
autoridade competente e/ou entidade contratante num número de quatro (4) membros
como pode se observar em todos concursos instaurados nesta unidade orgânica, sem
respeitar os requisitos estabelecidos em legislação, quando refere que o júri deve ser
composto por um número mínimo de (3) três elementos, sendo que um deles deve ser
ligado a UGEA e com esta violação do princípio da legalidade o que acontece é que não
se abre espaço para os mesmos declararem conflitos de interesse caso um deles esteja
nessa situação.

O que põe em causa a vertente negativa do princípio da imparcialidade, ao referir que a


imparcialidade traduz desde logo a ideia de que os titulares de órgãos e os agentes da
Administração Pública estão impedidos de intervir em procedimentos, actos, ou
contractos que digam respeito a questões do seu interesse pessoal ou da sua família, ou
de pessoas com que tenham relações económicas de especial proximidade, a fim de que
não possa suspeitar-se da isenção ou rectidão da sua conduta (Amaral, 2008; Claro e
Andrade, 2005).

No concernente a estruturação das UGEAs do Distrito de Boane, verifica-se que as


mesmas não estão estruturadas, nos moldes estabelecidos no diploma ministerial nº
142/2006 sobre o modelo de estruturação das UGEAs de modo particular as do nível
distrital, as quatro UGEAs dos serviços distritais de Boane carecem de pessoal
capacitado e/ou com formação em procurement público, dai que todas elas encontram-
se a funcionar com um funcionário efectivo e responsável por desencadear todo o
processo relativo ao funcionamento da UGEA. O que nos remete ao estruturalismo, ao
referir-se que nem a estrutura vertical ou horizontal são visíveis, o que forma esta
estrutura as vezes não têm consciência de que estão produzindo estruturas, mas é

45
como se apregoa nesta teoria que todas formas de vida, orgânica ou social, são
estruturadas, o ponto crucial é que as UGEAs de Boane não encontram-se bem
estruturadas, umas vez que a administração tendo um carácter normativo, elas
deviam-se estruturar conforme o estabelecido na legislação.

A UGEA da Secretaria Distrital não é excepção ao problema de estruturação, uma vez


que existe uma confusão na interpretação da figura de autoridade competente e/ou
entidade contratante[28], sendo que o Administrador Distrital (AD) é concebido como
autoridade competente e/ou entidade contratante no lugar do Secretário Permanente
(SP), assim sendo não há mecanismos de recurso hierárquico uma vez que o AD serviria
como figura de recurso hierárquico em caso de incongruências no processo de
contratação de empreitadas de obras públicas. O recurso hierárquico só pode ser
interpelado a figura de Governador Provincial (GP), gerando desta forma mais
incongruências, porque de acordo com as Leis dos Orgãos Locais do Estado (Leis dos
Orgãos Locais do Estado nº 11/2012 de 8 de Fevereiro de 2012 e nº 8/2003 de 19 de Maio), os
actos do AD podem tomar a forma de actos definitivos e executório[29], e estas
constatações mostram claramente a violação de um dos princípios mais importantes da
administração pública, o princípio da legalidade.

Outro problema que enferma o Distrito de Boane, de modo particular o funcionamento


efectivo das UGEAs, é a mobilidade intra e intersectorial dos funcionários neste distrito,
uma vez que os funcionários são constantemente transferidos de um sector para o outro,
sem ter em conta a formação específica do mesmo e o tipo de trabalho que vinha
exercendo. Daí que, as formações [30] dadas aos funcionários afectos nas UGEAs deste
distrito acabam por não ter resultados desejáveis, uma vez que pode receber formação
em procurement público, mas é posteriormente a alguns meses de trabalho na UGEA

[28]
Entidade Contratante é o órgão ou instiluição do Estado que promove a abertura de concurso e celebra
o contrato, representado pela Autoridade Competente.
[29]
Os actos definitivos e executórios advêm de duas classificações, o primeiro advém da classificação do
acto quanto à respectiva localização no procedimento e hierarquia administrativos e o segundo advém da
classificação quanto à susceptibilidade de execução administrativa. Os actos definitivos são os actos
administrativos que têm por conteúdo uma decisão horizontal e verticalmente horizontal e só podem ser
definitivos se praticados por aqueles que em cada momento ocupam o topo da hierarquia, ou sejam
independentes. Os executórios são os actos administrativos simultaneamente exequíveis e eficazes cuja
execução coerciva por via administrativa não seja vedada por lei.
[30]
Até então as formações eram em média duas por ano.

46
transferido para trabalhar numa outra área que não tem ligação com a formação e/ou
capacitação que teve a prior.

3.5 As causas da inobservância dos princípios da legalidade, igualdade e


imparcialidade no processo de contratação de Empreitadas de Obras Públicas

Uma das causas que contribui para a inobservância dos princípios da legalidade,
igualdade e imparcialidade no processo de contratação de empreitadas de obras
públicas, é o desconhecimento do seu embasamento, e o conhecimento parcial da
legislação que regula matérias relativas a contratação de empreitadas de obras públicas,
o que reflecte-se na aplicação desta legislação a casos específicos.

Outro argumento que pode ser colocado que contribui para a inobservância destes
princípios, é o fraco grau de institucionalização da componente accountability nas suas
dimensões horizontal e vertical na Administração Pública moçambicana, sendo que em
alguns momentos essa componente nem chega a ser efectivada, o que manifesta-se no
fraco grau de responsabilização dos agentes e funcionários do Estado pelos seus actos.

Nakagawa (1993) e O‟Donel (1998), em relação a accountability vertical mostram-nos


o quão é interessante observar que sempre que alguém delega parte de seu poder ou
direito a outrem, este assume a responsabilidade, em nome daquele, de agir de maneira
correcta com relação ao objecto de delegação e, periodicamente, até o final do mandato,
prestar contas de seus desempenhos e resultados. E certamente, na administração
pública onde a filosofia da accountability vertical está mais presente, pois quando a
sociedade elege seus representantes, espera que os mesmos ajam em seu nome, de
forma correcta, e que prestem contas de seus actos. A accountability vertical representa
a obrigação que a organização tem de prestar contas dos resultados obtidos, em função
das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder (Nakagawa, 1993;
Tinoco, 2002).

Paralelamente fala-se de accountability horizontal correspondendo aos mecanismos


horizontais, ou o “velho tema da divisão dos poderes e dos controlos e equilíbrios entre
eles” (O‟Donnell, 1998). O desenvolvimento da democracia também trouxe novas
instituições que complementam o controlo mútuo exercido entre os poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário, o ponto crucial que quer se enfatizar aqui é que a UFSA e o TA
órgãos responsáveis por controlar este processo não têm desempenhado os seus papéis

47
de forma efectiva e o parlamento também não tem controlado a Administração Pública
através do controlo parlamentar que tem sido alvo de debate nos meandros académicos.

O fraco grau de institucionalização da componente accountability na Administração


Pública moçambicana e o baixo nível de responsabilização dos agentes e funcionários
do Estado, reflecte-se na ausência de declaração de conflitos de interesse na constituição
do júri para avaliação das propostas nos concursos, sendo que todos os contractos
celebrados naquele distrito em nenhum dos deles houve intenção de questionar-se os
membros do júri se encontravam em situação de conflito de interesse. [31] A ausência
[32]
deste desiderato constitui fonte para prática do suborno e corrupção, práticas que
põem em causa a prossecução do interesse público assim como a legitimidade das
decisões tomadas naquele distrito em relação a sociedade.

Os funcionários naquele distrito são aliciados e subornados pelos concorrentes, e estes


por não temerem nenhuma responsabilização pelos seus actos, já que as instituições que
deviam exercer a função de controlo não funcionam efectivamente cedem ao suborno,
ganhando alguma soma ou parcela de dinheiro, só por estarem no concurso como júri,
[33]
onerando desta forma o erário público .

Contribui também para o perpetuamento destas práticas o facto de haver falta de


confiança pelas instituições responsáveis por supervisionar o processo de contratação de
empreitadas de obras públicas, sendo que alega-se desperdício de tempo remeter recurso
hierárquico para contrapor a decisão tomada por um determinado júri no processo de
contratação de empreitada de obras públicas [34], factor observável naquele distrito uma
vez que mesmo naqueles concursos onde todos os concorrentes são desclassificados,
mas existindo alguns que possuem requisitos de acordo com os documentos do
concurso para serem adjudicados nenhuma empreitada já remeteu recurso hierárquico.
Este facto é consubstanciado pela UFSA quando refere-se que:

Têm sido poucos os casos de recurso hierárquico resultantes da má aplicação do


regulamento do processo de contratação de empreitada de obras públicas, fornecimento
de bens e prestação de serviços ao Estado [35].

[31]
Entrevista com técnico da UGEA da SD.
[32]
Entrevista com a técnica da UGEA da SDSMAS.
[33]
Entrevista com a técnica da UGEA da SDSMAS.
[34]
Entrevista com técnicos da Marcleusa Construções e Artes Bilac.
[35]
Entrevista com técnica da UFSA.

48
O que de certa forma mostra a ineficácia deste órgão no desempenho das suas funções
de supervisão do processo de contratação de empreitadas de obras públicas,
fornecimento de bens e prestação de serviços ao Estado, uma vez que a sua função de
supervisão parece ser dependente da existência de recurso hierárquico.

CAPÍTULO IV: CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

4.1 Conclusões

Nesta pesquisa a nossa inquietação era de saber de que forma as práticas administrativas
no processo de contratação de empreitadas de obras públicas no Distrito de Boane
observam os princípios da legalidade, igualdade e imparcialidade, e partíamos do
pressuposto de que o processo de contratação de empreitada de obras públicas para a
execução de obras públicas no Distrito de Boane dependeia do poder de barganha, bem
como da relação que a empreitada tem com os funcionários daquele distrito.

Adoptados os modelos de análise da realidade social neste estudo, verificou-se em parte


alguma congruência com o pressuposto levantado, na medida em que nalguns concursos
de empreitada de obras públicas no Distrito de Boane, em todos os concorrentes que
predispunham-se a executar determinadas obras, mesmo apresentando os requisitos
estabelecidos nos documentos do concurso eram desclassificados em detrimento de uma
outra empreitada de obras públicas que era adjudicada através do regime excepcional de
contratação de empreitadas de obras públicas, o ajuste directo sem no entanto, verificar
o que vêem patente neste regime no concernente a prossecução do interesse público.

Dos concursos instaurados no Distrito de Boane, verifica-se que na sua maioria as


empreitadas de obras públicas foram contratadas tendo em conta o poder de barganha
ou seja o poder de negociação e, manipulação desses em relação aos funcionários do
Distrito de Boane que eram responsáveis pela condução daqueles processos, o que leva
nos a corroborar com a hipótese acima levantada.

Todos os concursos instaurados nas UGEAS do Distrito de Boane analisados neste


estudo, apresentam problemas que estão associados ao desconhecimento da legislação
que regula o processo de contratação de empreitada de obras públicas assim como o
embasamento dos princípios que devem ser observados no âmbito da prossecução do
interesse público, fim último dos órgãos da administração pública.

49
A questão de desconhecimento da legislação repercute-se na violação do princípio da
legalidade, onde há sempre incongruências na escolha do tipo de regime jurídico que
deve ser adoptado para contratar determinada empreitada de obras públicas, assim como
na constituição do júri que deve ser constituído sob a proposta da UGEA e aprovado
pela entidade contratante por um número ímpar de três (3) elementos, sendo que da
totalidade dos contractos celebrados na UGEA da SD o júri era nomeado pela entidade
contratante e num número de quatro (4), em vez de três conforme esta estabelecido no
regulamento sobre contratação de empreitadas de obras públicas, fornecimento de bens
e prestação de serviços ao Estado.

O desconhecimento da legislação é também verificado na composição das UGEAs do


Distrito de Boane, sendo que elas não estão estruturadas de acordo com os moldes
estabelecidos no regulamento sobre a estruturação das UGEAs a nível distrital, o
desconhecimento da legislação é enfim quase verificada em todas as dimensões do
processo de contratação de empreitada de obras públicas, inclusive na escolha do
critério da avaliação e decisão, sendo que não há clareza de quando é que adoptado um
critério em detrimento do outro, assim como há problemas na interpretação do critério
de menor preço.

4.2 Recomendações

Os empecilhos detectados e as deficiências que resultam do processo de contratação de


empreitadas de obras públicas no Distrito de Boane enveredam-nos a recomendar:

I. A estruturação de todas as UGEAs do Distrito de Boane nos moldes do


regulamento que estabelece a estruturação das UGEAs a nível distrital e
dotá-las de pessoal qualificado em matérias de procurement público,
havendo também necessidade de aumentar o número de formações dadas aos
funcionários de dois por ano para quatro no sentido de sanar todas as
deficiências de conhecimento da legislação verificadas no âmbito realização
deste estudo;
II. Fazer a mobilidade intra e intersectorial tendo em conta as necessidades de
cada sector, assim como a formação do funcionário com a área para a qual é
transferido;
III. Institucionalização da componente accountability nas suas dimensões
horizontal e vertical, sendo que a UFSA e o TA devem pautar por um

50
controlo mais efectivo, no sentido de garantir a responsabilização dos
funcionários por práticas que contendem a prossecução do interesse público
e criação de mecanismos de controlo parlamentar sobre a administração
pública. Bem como adoptar mecanismos de o principal
(administrado/cidadão) controlar o agente (administrador/funcionário na sua
acção), no sentido deste também responsabilizar os agentes pela não
prossecução dos interesses da sociedade.

51
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58
ANEXOS

59
Anexo I: Guião de Entrevista para as UGEAS do Distrito de Boane

As questões neste guião visam apresentar junto às pessoas singulares assim como
colectivas de direito público e privado relevantes para o fornecimento de informação
necessária para a elaboração do nosso trabalho de culminação de estudos.

a) As Unidades Gestoras e Executoras do Distrito de Boane


1. Nome do entrevistado
2. Profissão
3. O distrito de Boane já contratou empreitadas de obras públicas?
4. Tem alguma formação ou capacitação relativa as matérias de contratação de
empreitadas de obras públicas?
5. Quais são os mecanismos que usam para contratar empreitadas de obras
públicas?
6. Conhece alguma legislação que regulamenta o processo de contratação de
empreitadas de obras públicas? Se sim qual?
7. Conhece alguns princípios pelos quais a administração pública se rege?
8. Conhece o fundamento de cada um dos princípios?
9. Descreva o processo de contratação de empreitadas de obras públicas?
10. Como classifica este processo no que concerne a observância dos princípios
pelos quais a administração pública se rege?
11. Quem é responsável pela constituição do júri e sob que critérios?
12. Existe espaço de declaração de conflitos de interesse por parte dos membros do
júri?

b) As empreitadas de obras públicas


1. Nome
2. Profissão
3. Conhece alguma legislação que rege o processo de contratação de empreitadas
de obras públicas?
4. Como classifica o processo de contratação de empreitadas de obras públicas no
distrito de Boane?
5. Julga esse processo imparcial?

60
6. Acha que dá se tratamento igual a todos empreiteiros que concorrem para a
execução de obras públicas?
7. Quais os principais problemas que que enfermam o processo de contratação de
empreitadas de obras públicas?
8. Existe algum mecanismo de influenciar o processo ao seu favor?

c) Aos especialistas de procurement


1. Descreva o procedimento administrativo que culmina com a contratação de
empreitadas de obras públicas por parte do Estado?
2. Quais os principais problemas que enfermam o procurement público em
Moçambique?
3. Que acha do critério de menor preço?
4. Vê deficiências no decreto que regulamenta o processo de contratação de
empreitadas de obras públicas? Se sim quais?
5. Que mecanismos podem ser estabelecidos no sentido de melhorar essas
deficiências?
6. Julga o processo imparcial?
7. Acha que dá se tratamento igual a todos empreiteiros de obras públicas que
comumente concorrem para executar obras para o Estado?
8. Quais os principais problemas que resultam do processo de contratação de
empreitadas de obras públicas?

61
Anexo II: Descreve as fases e os principais riscos que podem afectar o processo de
contratação de empreitadas de obras

Estágio da Decisão de uma Contratação e Principais Riscos

Descrição Principais riscos

 governo decide adquirir bens ou  A decisão não segue os princípios


serviços, ou conceder a privados a da racionalidade ou não vai de
gestão de dado serviço acordo com as necessidades
existentes, mas são tomadas tendo
em vista interesses individuais ou
colectivos.

Definição das características do contrato administrativo

Descrição Principais Riscos


 Características (técnicas ou não)
 governo determina o que é
são feitas para favorecer um
necessário adquirir ou privatizar
fornecedor específico e não para
(condições técnicas, características
irem de encontro com as
especificas) e o modo de
necessidades identificadas.
efectivação (método de
 A participação de actores relevantes
contratação, agência responsável,
é limitada, o que dificulta o acesso
etc).
às necessidades e à relevância das
características definidas.
 Os critérios de avaliação não
sãofixados desde o inicio ou não
são objectivos, o que cria espaço
para abusos.

Processo de contratação: decisão do vencedor

Decisão Principais riscos


 processo de contratação termina e é  Os critérios de avaliação não são
tomada a decisão do vencedor do claramente estabelecidos nos
concurso documentos do concurso, não

62
deixando espaço para justificação
da decisão.
 A avaliação das propostas é
subjectiva, deixando espaço para
manipulação e influência das
avaliações.
 A decisão dos vencedores do
contrato não é anunciada.

Fonte: www.u4.no

63