Aspectos Teã Ricos e Histã Ricos PDF

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Planejamento: aspectos tericos e histricos

Samira Kauchakje
Aspectos tericos
Planejamento um processo poltico e tcnico que envolve tica, uma vez que
signifca realizar um empreendimento que antecipa um cenrio desejvel e traa obje-
tivos diante de situaes consideradas como negativas em termos sociais, econmicos,
culturais e polticos. Quer dizer, situaes que so vistas por atores sociais signifcati-
vos (gestores pblicos, movimentos sociais, mdia, entre outros) como necessitando e
sendo passveis de interveno para a obteno de mudanas. O escopo da interven-
o, a direo e o alcance da mudana dependem tanto de capacidade tcnica, recur-
sos humanos, materiais e fnanceiros disponveis, como de aspectos legais, culturais e,
sobretudo, da correlao de foras polticas que esto em jogo.
Portanto, o planejamento especfco de polticas e projetos sociais supe, por um
lado, domnio terico sobre o tema das polticas, legislao e projetos concernentes,
e, tambm, dos processos de tomada de deciso e implementao de polticas num
contexto social; por outro lado, supe domnio de mtodos e tcnicas de elaborao e
gesto de planos, bem como, de implementao, execuo e avaliao dos mesmos.
Quando se trata de sociedades partcipes e herdeiras dos movimentos e das lutas
histricas pelos direitos humanos e pela estruturao de Estados que tenham como
princpio constitucional as garantias de cidadania, o planejamento aborda: a) situaes
sociais que envolvem grupos sociais e coletividades cujo atributo poltico serem su-
jeitos de direitos e, b) utiliza, em algum grau, recursos pblicos. Desta forma, o proces-
so de planejamento est inserido no campo da tica uma tica cvica com o apego
difundido aos mecanismos e valores democrticos (REIS, 2001, p. 6), vinculada noo
de res pblica
1
.
A referncia aqui o Estado de Direito e, tambm, sua reformulao como Estado
Social nas sociedades advindas do perodo moderno. A autora Di Pietro (1998, p. 1-2)
esclarece:
1
A essncia do regime republicano, como a etimologia indica, o fato de que o poder poltico no pertence, como um ativo patrimonial, aos governantes ou
agentes estatais, mas um bem comum do povo. [...] s neste preciso sentido que se pode falar em poder pblico. (COMPARATO, 2004, p. 8)
Esse material parte integrante do Curso de Atualizao do IESDE BRASIL S/A,
mais informaes www.iesde.com.br
10
No primeiro perodo do Estado de Direito, iniciado na segunda etapa do Estado Moderno, instaurou-
se o chamado Estado de Direito Liberal, estruturado sobre os princpios da legalidade, igualdade
e separao de poderes, todos objetivando assegurar a proteo dos direitos individuais, nas
relaes entre particulares e entre estes e o Estado; o papel do Direito era o de garantir as liberdades
individuais, j que se proclamava, com base no direito natural, serem os cidados dotados de
direitos fundamentais, universais, inalienveis. O Estado de Direito Liberal, embora idealizado para
proteger as liberdades individuais, acabou por gerar profundas desigualdades sociais, provocando
reaes em busca da defesa dos direitos sociais do cidado. [...] No segundo perodo do Estado de
Direito, iniciado em meados do sculo XIX, atribui-se ao Estado a misso de buscar a igualdade
entre os cidados; para atingir essa fnalidade, o Estado deve intervir na ordem econmica e social
para ajudar os menos favorecidos; a preocupao maior desloca-se da liberdade para a igualdade.
O individualismo, imperante no perodo do Estado Liberal, foi substitudo pela ideia de socializao,
no sentido de preocupao com o bem comum, com o interesse pblico. Isto no signifca que os
direitos individuais deixassem de ser reconhecidos e protegidos; pelo contrrio, estenderam o seu
campo, de modo a abranger direitos sociais e econmicos.
A partir de meados dos anos 1970, a crise fscal e reestruturao produtiva nas
sociedades imprimiram uma reformatao dos diferentes tipos de Estado social co-
nhecidos. Esta conjuntura trouxe o ressurgimento de inseguridades sociais, riscos
de privatizao dos recursos pblicos e de destituio do carter poltico da questo
social que poderia passar a ser objeto privilegiado da flantropia ou de solidariedades
particulares e no de slidas polticas sociais (KAUCHAKJE, 2005). Porm, acarretou,
tambm, a ideia de participao popular no processo poltico, nas decises de Gover-
no, no controle da Administrao Pblica. Com isto, possvel falar-se em Estado de
Direito Social e Democrtico (DI PIETRO, 1998, p. 2).
Existem variadas abordagens tericas sobre planejamento de polticas pblicas,
programas e projetos sociais que podem ser agrupadas em: a) discusses tericas sobre
as etapas do planejamento; b) estudos que se referem aos atores envolvidos no proces-
so de planejamento; e c) correntes tericas diferenciadas pelos valores e propostas de
sociedade que explicitam. Estas abordagens podem ser apresentadas como se segue:
discusses tericas que priorizam as etapas do processo do planejamento,
ou seja, elaborao de plano, processos decisrios e de anlise, implementa-
o, execuo, monitoramento e avaliao. Segundo Oliveira (2006), existem
trs diferenas internas neste tipo de abordagem terica, de acordo com qual
etapa os autores considerariam primordial: 1. no processo de planejamento o
principal seria o processo de elaborao de planos, composto pelas etapas de
deciso poltica, anlise de situaes e de indicadores socioeconmicos, legis-
lao, formao de equipe e avaliao dos resultados; 2. a maior importncia
est, de fato, nas etapas do processo de elaborao de planos, porm seria
necessrio prestar especial ateno aos momentos de implementao e exe-
cuo, pois so eles que, a despeito do que foi planejado, podem determinar
o seu sucesso ou no; 3. a centralidade estaria na etapa de monitoramento da
implementao e execuo de tudo que foi planejado anteriormente;
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estudos que se referem aos atores envolvidos no processo de planejamento
(OLIVEIRA, 2006). Estes estudos podem ser separados em trs grupos: 1. estu-
dos que consideram que as decises na elaborao e implementao de polti-
cas e projetos so de cima para baixo, isto , so de maior responsabilidade dos
planejadores e gestores pblicos (autoridades); 2. estudos que salientam que
as decises na elaborao e implementao de polticas e projetos so de baixo
para cima, sendo que a populao destinatria das polticas (pblico-alvo) e
os implementadores/executores (educadores, assistentes sociais, professores,
agentes de sade, entre outros) so atores fundamentais; 3. estudos que con-
sideram um duplo fuxo de decises no planejamento das polticas e projetos,
isto , as decises partem dos planejadores/gestores pblicos e, tambm, dos
implementadores/executores juntamente com a populao/pblico-alvo;
correntes tericas diferenciadas pelos valores e propostas de sociedade que
explicitam (BAUMGARTEN, 2002; OLIVEIRA, 2006), podendo ser organizadas
em duas perspectivas: 1. correntes que entendem o planejamento como fun-
damentado no mercado instrumento para maximizar resultados com recur-
sos escassos e como forma de controle sobre as iniciativas e demandas sociais;
e 2. correntes alinhadas ao planejamento participativo, embora possuam com-
preenses diversas sobre participao, sejam estas entendidas como: parceria
da sociedade civil (movimentos sociais, Terceiro Setor e setor empresarial); no
mbito da abertura e fortalecimento de canais e instrumentos institucionais
(como Conselhos Gestores e Conselhos Populares); no envolvimento efetivo
do pblico-alvo, isto , das prprias pessoas e grupos sociais a quem se des-
tinam as polticas (partcipes da elaborao, controle e inclusive, por vezes da
execuo de projetos)
2
; e por fm, na democratizao de recursos e decises
que favorece o protagonismo e a autonomia de setores e grupos sociais envol-
vidos no sentido do planejamento emancipatrio.
Como exemplo, observa-se que, entre estas abordagens tericas mencionadas, os
planos e as legislaes das polticas sociais de sade, educao e assistncia social no Bra-
sil
3
apontam para as caractersticas do planejamento participativo (com Conselhos Ges-
tores paritrios com representantes da sociedade civil), nos moldes do chamado duplo
fuxo e no sentido do planejamento emancipatrio. Entretanto, a inscrio destes ele-
mentos em planos e legislao nem sempre se traduzem nas aes de implementao.
De toda forma, nas diferentes correntes interpretativas e em diferentes socieda-
des, o planejamento de polticas e projetos sociais faz parte de uma tradio de plane-
jamento social, isto , da inteno de direcionar a vida social de acordo com determi-
nados objetivos (por exemplo, objetivo de desenvolvimento econmico ou social, de
2
Sobre tipos de conselhos ver Gohn (2001) e Tatagiba (2002). Sobre exemplos de polticas e programas sociais participativos ver Pochmann (2003).
3
Ver Lei Orgnica da Sade (LOS), Lei de Diretrizes e Bases para a poltica de educao (LDB); e Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).
12
diminuio de empobrecimento populacional etc.). A experincia histrica do plane-
jamento social ocorreu tanto em sociedades democrticas como em autoritrias (de
direita ou de esquerda em termos das ideologias polticas).
A tradio do planejamento social (entendido tambm como planifcao social)
fundamenta-se na racionalidade prpria da cincia moderna aliada tecnologia que
coloca como objetivo da produo de conhecimento o domnio sobre o objeto pesqui-
sado e o direcionamento de resultados segundo utilidade socioeconmica.
4
O sculo XX , tambm, o marco histrico da planifcao que, tal como a cincia, origina-se em
necessidades e interesses humanos, articulando-se a determinadas prticas, atitudes e concepes
de mundo. Em sua forma moderna, o planejamento , de modo geral, orientado pela noo de
recursos escassos, pela busca de racionalizao desses recursos e pela vontade de alcanar maior
efcincia nos campos da produo e da distribuio de bens. (BAUMGARTEN, 2002)
Um dos pensadores clssicos que analisa e prope o planejamento social Man-
nheim, autor do incio do sculo XX representante da corrente historicista
5
. Para ele a
essncia da planifcao democrtica deve tomar como tema a vida social em sua to-
talidade: novas instituies, homens novos, valores novos (MANNHEIM, 1972, p. 18).
Para que a sociedade seja controlada, devemos indagar-nos como poderemos
melhorar nossa tcnica de interveno nos assuntos humanos, e onde deve comear
essa interveno. O problema desse onde, o ponto de ataque exato, leva-nos ao con-
ceito de controle social. (MANNHEIM, 1962 apud FORACCHI e MARTINS, 2002, p. 277)
Portanto, o conceito e a prtica de planifcao social esto associados s de con-
trole social compreendido como controle das agncias do Estado sobre a sociedade.
Esta concepo teve rebatimentos histricos no sculo XX, sendo que no campo dos
regimes democrticos esta concepo infuenciou a estruturao do Estado Social ou
de Bem-Estar Social (Welfare State) e, no campo autoritrio, fez parte da ascenso de
ditaduras de direita (como dos Estados latino-americanos dos anos 1960 at 1980) ou
das diversas vertentes da esquerda (como da antiga Unio Sovitica ou atual China)
6
.
4
Em meados do sculo XIX h entre conservadores e socialistas, ainda que com antagnicas motivaes, uma crena inabalvel no progresso, e que o mundo
estaria ou poderia transformar-se em melhor para todos. Um dos fatores para isto era o controle do homem sobre as foras da natureza possibilitado pela
cincia e o desenvolvido tecnolgico-industrial (HOBSBAWM, 2005, p. 411). A crena nas possibilidades transformadoras da ao intencional do homem,
correspondente s condies materiais e foras produtivas, expressa, por exemplo, por Marx em 1845: Os flsofos se limitaram a interpretar o mundo, dife-
rentemente, cabe transform-lo (MARX, 1978, p. 53).
5
Segundo Lwy (1999, p. 69) o historicismo parte de trs hipteses fundamentais: 1. qualquer fenmeno social, cultural ou poltico histrico e s pode ser
compreendido dentro da histria, atravs da histria, em relao ao processo histrico; 2. existe uma diferena fundamental entre os fatos histricos ou sociais
e os fatos naturais. Em consequncia, as cincias que estudam estes dois tipos de fatos, o fato natural e o fato social, so cincias de tipos qualitativamente
distintos; no s o objeto da pesquisa histrico, est imergido no fuxo da histria, como tambm o sujeito da pesquisa, o investigador, o pesquisador, est,
ele prprio, imerso no curso da histria, no processo histrico.
6
Para aprofundar estudos sobre Estado Social ver Draibe (1989, 1991). Para um panorama histrico sobre planifcao e regimes polticos ver Tavares dos
Santos (2001). E
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No Brasil, em especial, os movimentos sociais pela democratizao das dcadas
de 1970 e 1980 e a Constituio Federal de 1988 impuseram um novo signifcado para
controle social no mbito das polticas pblicas, que passa a ser o controle da popu-
lao sobre as aes e recursos do Estado e, sobretudo, por meio dos instrumentos e
canais de participao social tais como: conselho, frum, oramento com participa-
o popular, audincia pblica, iniciativa popular, referendo, plebiscito, entre outros
(AVRITZER e NAVARRO, 2003; KAUCHAKJE, 2002).
Seja nas variantes antagnicas dos regimes polticos citados, seja num ou noutro
sentido de controle social, planejamento social articula-se a um projeto societrio e a
uma viso de mundo que os envolvidos no processo imprimem e expressam em seus
planos de polticas e projetos sociais, conforme pde ser observado nas correntes te-
ricas sobre planejamento. O planejamento expresso da convico de que possvel
participar do direcionamento da experincia pessoal e social.
De acordo com Mannheim seria a possibilidade do domnio racional do irracio-
nal. Embora ele lembre de que impossvel e indesejvel o controle de formas es-
pontneas, pois a planifcao no suprime a genuna dinmica da vida (MANNHEIM,
1962 apud FORACCHI e MARTINS, 2002, p. 277).
Um dos expoentes brasileiros do planejamento econmico interroga-se sobre a
infuncia do pensamento mannheimiano no qual o planejamento seria
[...] capaz de elevar o nvel de racionalidade das decises que comandam complexos processos
sociais, evitando-se que surjam processos cumulativos e no reversveis em direes indesejveis.
Fixou-se, assim, no meu esprito a ideia de que o homem pode atuar racionalmente sobre a histria.
Hoje me pergunto se no existe uma grande arrogncia nessa atitude: imaginar que estamos
preparados para dar um sentido Histria. (FURTADO, 1997b, p.18 apud REZENDE, 2004, p. 244)
Entretanto, Furtado (1999, p. 77-80) admite a importncia do planejamento para
a construo da realidade social, especialmente no que se refere a debelar injustias
sociais nas esferas local e global, pois o planejamento seria
[...] uma tcnica fundamental para a ao racional. Signifca ter referncias com respeito ao futuro,
portanto, usar a imaginao para abrir espao. [...]
Creio que, hoje, o que se perdeu e isso o mais grave a ideia de apelar para o planejamento.
O homem sempre age a partir de hipteses. Qualquer um de ns formula hipteses com relao
ao futuro de sua vida. Uma empresa precisa mais ainda formular essas hipteses, e quanto mais
complexa a situao, maiores os riscos. No caso de um pas, a coisa se agrava. [...] abandonar a ideia
de planejamento renunciar ideia de ter governo efetivo.
Em vrias partes do mundo desde pelo menos o fnal do sculo XIX, ao longo do
sculo XX e primeiros anos do novo milnio estes preceitos e caractersticas do plane-
jamento de polticas pblicas e projetos sustentaram as garantias de direitos (especial-
mente sade, educao, moradia, culturais e econmicos e relacionados ao mundo do
trabalho), mas, tambm, possibilitaram trgicos exemplos de centralizao autoritria e
violao de direitos (em regimes autoritrios com supresso das liberdades civis).
14
Aspectos histricos
Na passagem dos sculos XIX para o XX, o crescimento
das cidades europeias e a pauperizaao dos trabalhadores
so fenmenos relacionados ao modo de industrializao no
capitalismo. A questo urbana manifesta-se como questo
social nos fenmenos da segregao espacial, pobreza, pre-
crio saneamento, insufcincia de servios de sade e mo-
radia e nos movimentos dos trabalhadores, por exemplo.
A emergncia da questo social e urbana com as reivindi-
caes por direitos exigiram do poder poltico o planejamen-
to espacial e o planejamento de polticas sociais para atender
as demandas tanto de grupos conservadores que almejavam
a manuteno da ordem social e econmica (como medida
para prevenir a desestruturao da coeso e moralidade vi-
gentes, isto , da integrao e adeso da populao aos va-
lores e normas imperantes) como, tambm, de movimentos
populares e socialistas pela conquista de direitos sociais.
Neste perodo, as prprias empresas desenvolvem planos que as favoream nas
disputas concorrenciais e na formao de estratgias corporativas frente s demandas
dos trabalhadores e das imposies da legislao social e trabalhista no que diz respei-
to a salrios, jornada de trabalho, salubridade, frias, entre outros. Ao mesmo tempo,
a Revoluo de 1917, que cria a Unio Sovitica, consolida o planejamento econmico
(nas escalas da produo e do consumo) centralizado na burocracia de Estado.
Aps a Segunda Guerra Mundial, para a reconstruo da economia e do tecido
social, o Estado da maioria dos pases capitalistas europeus e do continente americano
assumir a interveno na economia e na sociedade, seja atuando diretamente como
empresrio, investidor econmico e implementador de aes sociais; seja como princi-
pal ator no planejamento de polticas sociais e econmicas. Neste perodo entre 1940
a 1970, todavia, a interveno estatal foi diferente em cada sociedade, a depender das
foras e agentes polticos, econmicos e culturais que confguraram as variaes con-
textuais do Estado Social
7
. Independente da forma do Estado de Bem-Estar mantinha-
se o ncleo central que aliava consumo de massa e produtividade, por um lado, e con-
quista de direitos (civis, polticos e sociais) por outro.
7
O termo Estado Social est sendo utilizado como sinnimo de Estado de Bem-Estar Social.
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Na Amrica Latina as ingerncias internacionais dos pases capitalistas centrais e
a conjuntura local (lutas de teor socialista e capitalismo perifrico dos anos 1950-1970)
fzeram com que a nfase estivesse no planejamento de polticas de desenvolvimento,
sendo que esta vertente do planejamento econmico e social caracterizaria as dca-
das das ditaduras na Amrica do Sul.
A partir da dcada de 1970, a mundializao
fnanceira e a precarizao ou falta de postos de tra-
balho
8
conjugadas com o desequilbrio na compo-
sio do oramento dos Estados crise fscal colo-
caram em cheque (no bloco capitalista e socialista)
a capacidade do Estado em planejar e implementar
polticas
9
. Os movimentos locais reivindicaram au-
tonomia e maior controle em relao ao Estado e as
organizaes fnanceiras e fnanciadoras internacionais exigiram planejamento e execuo
de polticas e projetos sociais partilhados com a sociedade civil e organizaes sociais.
Nos anos 19802000 dois fatores principais acarretam o enfraquecimento do pa-
radigma da planifcao que vicejou no perodo da modernidade clssica (TAVARES
DOS SANTOS, 2001): a) polticas neoliberais de fortalecimento e abertura do mercado
e de reforma do Estado nesta direo; b) internacionalizao da economia e ampliao
da sociedade em rede global (CASTELLS, 1999) que impossibilita a gesto pblica e o
planejamento econmico e social nos parmetros estritamente locais e nacionais.
Com isso emerge uma nova modalidade de planejamento na qual esto presen-
tes arranjos de gesto em parceria com empresas e com o Terceiro Setor
10
; a gesto p-
blica democrtica permeada pelos mecanismos de participao social; e a articulao
de redes locais e globais. Nessa modalidade, o Estado fgura como um dos componen-
tes entre outros atores sociais, ainda que um componente privilegiado em termos dos
recursos e competncias no mbito da legislao e planejamento de polticas.
O Brasil participa deste movimento histrico geral com peculiaridades. Por exem-
plo, Oliveira (2006, p. 15) considera que na sociedade brasileira h uma cultura de
planos, com a ideia de antever e organizar o futuro [...] ns, brasileiros, geralmente
temos uma viso positiva do planejamento; e Schwartzman (1987) aponta esta carac-
terstica da seguinte forma:
8
Castel (2001) analisou a queda da oferta de empregos formais e seus efeitos sociais e polticos. Para o autor, a partir de 1980 estaria iniciando a era do fm da
sociedade salarial, isto , assentada no trabalho assalariado e protegido pela legislao trabalhista.
9
Isto no signifca que o Estado tenha perdido esta capacidade ou mesmo que tenha deixado de implementar formas de planejamento de polticas, signifca
apenas que o ambiente ideolgico denominado de neoliberal que foi hegemnico, especialmente entre 1970 e 1990, aliado reestruturao produtiva e
globalizao da economia e do setor fnanceiro, levou deslegitimao ou descrdito no papel e na responsabilidade do Estado no planejamento econmico e
social. Cabe ainda observar que neoliberalismo uma ideologia e um prtica que se baseia na liberdade econmica de livre mercado e na reduo de polticas
e projetos sociais governamentais. Sobre a discusso conceitual sobre neoliberalismo no campo das polticas sociais recomenda-se a leitura de Draibe (1991).
10
As organizaes da sociedade podem ser divididas em: Primeiro Setor organizaes principalmente de direito pblico, restritas ao Estado; Segundo Setor
organizaes de direito privado, especialmente ligadas ao mercado como empresas privadas de comrcio, indstria e fnanceiras; Terceiro Setor organizaes
de direito privado, sem fns lucrativos, que realizam aes de interesse pblico, tais como as ONGs (organizaes no governamentais).
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concepo vigente desde 1930, e fortalecida nas dcadas de 1950 at 1970,
de que a economia deveria e era passvel de ser planejada. Com destaque para
os intelectuais brasileiros na Comisso Econmica para a Amrica Latina das
Naes Unidas CEPAL que consideravam relevante a interveno do Estado
para a promoo do desenvolvimento econmico;
entre 1930 at 1980, retrica liberal
11
e prtica intervencionista e protecionista
do Estado;
planejamento de polticas setoriais, sem conceber um sistema de planejamen-
to social;
aps os anos 1990 os governos empreenderam planos econmicos e estrutu-
rao de polticas sociais.
No Brasil e em outras sociedades possvel observar o rompimento do paradig-
ma tradicional da planifcao social, o que diferente de afrmar o desaparecimen-
to ou menor importncia dos processos de planejamento, em especial de polticas e
projetos sociais. Isto pode ser verifcado em programas como Comunidade Solidria
(governo Fernando Henrique Cardoso, de 1995 a 2002) e Bolsa Famlia (governo Lula,
iniciado em 2003) e na Lei do Plano Diretor que impe aos municpios habilitados o
planejamento da Poltica Municipal de Desenvolvimento Social (que agrega um con-
junto de polticas sociais como assistncia social, sade, educao, segurana alimen-
tar, entre outras).
12
A relevncia do planejamento e implementao destas polticas foi atestada por
seus impactos sociais, pois a partir dos primeiros anos de 2000, as polticas sociais,
junto com estabilidade econmica e perodos de crescimento tm promovido a di-
minuio da desigualdade de renda, especialmente com referncia aos patamares
inferiores dos estratos sociais (NERI, 2007; ARBIX, 2007). A queda da desigualdade ob-
servada entre 2001 e 2005 foi garantida pelos programas sociais e ocorreu tanto em
perodos de perda de renda quanto de seu aumento: No perodo mais recente (2003
a 2005) o crescimento anual total de 4,8% tambm se distribuiu de forma diferenciada
entre os segmentos populacionais. Os mais pobres foram os que mais ganharam, com
acrscimos anuais de 8,4% na renda (contra 3,7% do dcimo mais rico e 4,9% do grupo
intermedirio) (NERI, 2007, p. 58-9).
11
O liberalismo enquanto ideologia e campo terico da poltica e da economia, especialmente, prima por valores ligados s liberdades. Isto , liberdade eco-
nmica, liberdade de expresso, liberdade de religio, liberdade para expressar posies polticas, entre outras. Tericos liberais clssicos, desde o sculo XVII,
como Locke, Tocqueville e Stuart Mill, infuenciaram a concepo dos direitos civis (direito vida e s liberdades) sendo que este iderio permeou a Revoluo
Americana (EUA) de 1774-1787 e a Revoluo Francesa de 1789, bem como est contido na Declarao dos Direitos do Homem de 1789 e da Declarao dos
Direitos Humanos de 1948. Atualmente, partidos polticos, Estados e posies polticas democrticas (seja da democracia de esquerda ou de direita) tm no
liberalismo um de seus fundamentos. Os movimentos liberais como visto, foram revolucionrios e ainda podem ser em alguns contextos, porm, hoje existe,
tambm, o reducionismo dos valores e prticas liberais, entendidos apenas como liberdade de mercado/sociedade de mercado, o que seria uma concepo
conservadora da ordem social.
12
Sobre o Plano Diretor e Estatuto da Cidade ver o site <www.cidades.gov.br>. E
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Polticas sociais e econmicas se condicionam mutuamente. Segundo Neri (2007,
p. 67), por exemplo, o plano econmico Real implantado nos anos 1990 no tinha o
objetivo da redistribuio, mas a estabilidade viabilizou a ao de polticas sociais.
Para Arbix (2007, p. 137) no por acaso que no perodo declinante da desigualdade
(1993-2006), o Brasil conseguiu manter uma infao baixa, potencializando o impacto
de um conjunto de polticas sociais....
A diminuio da desigualdade favorecida pela articulao entre polticas sociais
de carter redistribuitivo
13
e da poltica econmica que promove estabilidade e cres-
cimento, no entanto, a importncia da poltica social de reduo da desigualdade
destacada por Arbix (2007, p. 132 e 137):
O perodo de 2001-2005 foi marcado pela reduo da pobreza. A novidade que, ao contrrio de
outros momentos na histria, a principal fora propulsora dessa reduo foi a queda na desigualdade
e no o crescimento econmico. [...] se a desigualdade entre 2001 e 2005 no Brasil no tivesse se
reduzido, a pobreza teria cado apenas 1,2 ponto percentual ao invs dos 4,5 pontos percentuais
realmente registrados no mesmo perodo. Ou seja, 73% da queda na pobreza e 85% da queda na
extrema pobreza devem-se reduo na desigualdade.
Portanto, apesar do Brasil continuar sendo um monumento da desigualdade e injusti-
a social como adjetivou Hobsbawm (1995), a diminuio da desigualdade de renda deu-se
pelo impacto do planejamento e da implementao de polticas e programas sociais.
O planejamento um processo poltico e uma tcnica social. Aliar esta dupla ca-
racterstica com o horizonte de construo de uma sociedade justa requer tanto uma
metodologia como uma cultura poltica a favor do planejamento democrtico.
TEXTO COMPLEMENTAR
A racionalidade do planejamento
(BAPTISTA, 2000)
O termo planejamento, na perspectiva lgico-racional, refere-se ao processo
permanente e metdico de abordagem racional e cientfca de questes que se co-
locam no mundo social. Enquanto processo permanente supe ao contnua sobre
um conjunto dinmico de situaes em um determinado momento histrico. Como
processo metdico de abordagem racional e cientfca, supe uma sequncia de
atos decisrios, ordenados em momentos defnidos e baseados em conhecimentos
tericos, cientfcos e tcnicos.
13
Polticas de carter redistributivo so aquelas que transferem recursos de um setor ou segmento da sociedade para outro, como os programas de transfe-
rncia de renda aos moldes do Programa Bolsa Famlia (Brasil) ou de tipo Renda Mnima (Frana).
18
Nessa perspectiva, o planejamento refere-se, ao mesmo tempo, seleo das
atividades necessrias para atender questes determinadas e otimizao de seu
inter-relacionamento, levando em conta os condicionantes impostos a cada caso
(recursos, prazos e outros); diz respeito, tambm, deciso sobre caminhos a serem
percorridos pela ao e s providncias necessrias sua adoo, ao acompanha-
mento da execuo, ao controle, avaliao e redefnio da ao. [...]
O planejamento como processo poltico
A dimenso poltica do planejamento decorre do fato de que ele um processo
contnuo de tomadas de decises, inscritas nas relaes de poder, o que caracteriza
ou envolve uma funo poltica.
No entanto, tradicionalmente, ao se tratar de planejamento, a nfase era dada
aos seus aspectos tcnico-operativos, desconhecendo, no seu processamento, as
tenses e presses embutidas nas relaes dos diferentes sujeitos polticos em pre-
sena. Hoje, tem-se clareza de que, para que o planejado se efetive na direo dese-
jada, fundamental que, alm do contedo tradicional de leitura da realidade para
o planejamento da ao, sejam aliados apreenso das condies objetivas o co-
nhecimento e a captura das condies subjetivas do ambiente em que ela ocorre: o
jogo das vontades polticas dos diferentes grupos envolvidos, a correlao de foras,
a articulao desses grupos, as alianas ou incompatibilidades entre os diversos seg-
mentos. Esse conhecimento ir possibilitar, alm da visualizao de propostas com
ndices mais altos de viabilidade, a percepo e o manejo das difculdades e das
potencialidades para o estabelecimento de parcerias, de acordos, de compromissos,
de responsabilidades compartilhadas.
Esta apreenso levou a assumir a importncia do carter poltico do planeja-
mento e a necessidade de oper-lo de uma perspectiva estratgica, que trabalhe
sobre este contexto de relaes apreendendo sua complexidade, enfatizando os
ganhos do processo. Desta forma, o domnio e a orientao do fuxo dos aconte-
cimentos se pautaram por um novo sentido de competncia: alm da competn-
cia terico-prtica e tcnico-operativa, h que ser desenvolvida uma competncia
tico-poltica. [...]
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O planejamento como processo tcnico-poltico
O planejamento se realiza a partir de um processo de aproximaes, que tem
como centro de interesse a situao delimitada como objeto de interveno. Essas
aproximaes consubstanciam o mtodo e ocorrem em todos os tipos e nveis de
planejamento. Ainda que submetidas ao movimento mais amplo da sociedade, o
seu contedo especfco ir depender da estrutura e das circunstncias particulares
da cada situao.
O desencadeamento desse processo particular de planejamento se faz a partir
do reconhecimento da necessidade de uma ao sistemtica perante questes li-
gadas a presses ou estmulos determinados por situaes que, em um momento
histrico, colocam desafos por respostas mais complexas que aquelas construdas
no imediato da prtica. [...]
Portanto, a deciso de planejar, [...] uma deciso poltica que pressupe aloca-
o de recursos para sua realizao.
Assumida a deciso de planejar, o movimento de refexodecisoaorefe-
xo que o caracteriza vai realizando concomitantemente as seguintes aproximaes:
construo/reconstruo do objeto;
estudo da situao;
defnio de objetivos para a ao;
formulao e escolha de alternativas;
montagem de planos, programas e/ou projetos;
implementao;
implantao;
controle da execuo;
avaliao do processo e da ao executada;
retomada do processo em um novo patamar.
20
[...] na prtica, esse processo nem sempre se mostra nitidamente ordenado.
Metodologicamente, o planejador desenvolve atividades, simultaneamente, em di-
ferentes aproximaes, uma vez que elas interagem de maneira dinmica. [...]
O quadro 1, apresentado a seguir, mostra uma sntese dessa dinmica.
Quadro 1 Sntese da dinmica do processo de planejamento
Processo
racional
Fases metodolgicas Documentao decorrente
Refexo
(Re) construo do objeto Proposta preliminar
Estudo de situao
Estabelecimento de prioridades
Diagnstico
Propostas alternativas
Estudo de viabilidade
Anteprojetos
Deciso
Escolha de prioridade
Escolha de alternativas
Defnio de objetivos e metas
Planos
Programas
Projetos
Ao
Implementao
Implantao
Execuo
Controle
Roteiros
Rotinas
Normas/Manuais
Relatrios
Retorno da refexo
Avaliao
Retomada do processo
Relatrios avaliativos
Novos planos, programas e projetos
ATIVIDADES
Por que planejamento de polticas e projetos sociais considerado um proces- 1.
so poltico e tcnico que envolve tica? (resposta em at 20 linhas)
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Quais so os marcos histricos gerais do planejamento de polticas e projetos 2.
sociais?
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Pesquise em equipe (de trs a seis pessoas) os projetos sociais que esto sendo 3.
implementados em seu municpio. Escolha dois projetos e entregue um traba-
lho de at duas pginas contendo:
nome de cada projeto; a.
objetivos de cada um dos projetos; b.
populao-alvo de cada um dos projetos; c.
resultados esperados em cada um dos projetos; a opinio da equipe de alu- d.
nos sobre a relevncia de cada um dos projetos (por que o projeto impor-
tante?).
Lembre-se: no copie textos de sites da internet ou dos documentos dos e.
projetos sociais, escreva as informaes com suas prprias palavras.
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Planejamento: aspectos tericos e histricos

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