Rui Machado

Faculdade de Direito da Universidade do Porto Mestrado em Cincias Jurdico-Administrativas Relatrio/Estudo Jurdico 2 Ano 2011/12
EXTENSO DOS EFEITOS DA SENTENA
O caso decidido e os limites do caso julgado O artigo 161 do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos Perspetiva comparada com a lei de processo administrativo espanhola
Rui Miguel Oliveira Machado
2012
Extenso dos Efeitos da Sentena
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NDICE
1. A subordinao dos rgos e agentes administrativos lei. O caso decidido nos atos jurdico-administrativos....................................................................................... 1.1.A fiscalizao da constitucionalidade. As sentenas constitucionais............ 1.2. Outras manifestaes contrrias ao caso decidido........................................ 1.3. O caso decidido. Entre o Direito da Unio Europeia e 6 7 11 os 13 direitos
internos.................................................................................................................
1.4. O caso decidido e a extenso de efeitos da sentena. Uma primeira aproximao do direito portugus................................................................................................... 1.4.1. A questo comunitria................................................................................ 15 16
2. Os limites temporais impugnabilidade e revogao anulatria de atos administrativos...................................................................................................... 3. O caso julgado material. Limites....................................................................... 3.1. Os efeitos reflexos das sentenas.................................................................... 19 21 23
4. A extenso de efeitos da sentena na lei de processo judicial administrativo de Espanha Ley 29/1998, de 13 de julho. Preliminares........................................................... 4.1. Requisitos........................................................................................................ 24 29
5. A norma portuguesa: o artigo 161 do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos....................................................................................................... 33 5.1. Extenso de efeitos do caso julgado. A fase administrativa no artigo 161. Perspetiva comparativa............................................................................................................. 38 6. A revogao anulatria dos atos jurdico-administrativos. Os prazos do artigo 141 do CPA. A extenso operada pelo artigo 161 do CPTA........................................................ 40
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7. O artigo 161 do CPTA. A fase judicial executiva.............................................. 42 8. Situaes jurdicas controversas.......................................................................... 44 8.1. O princpio da igualdade................................................................................. 8.2. O dever de revogao em sentenas no anulatrias...................................... 44 45
8.3. A Administrao e o requerimento de extenso de efeitos no caso das sentenas contraditrias......................................................................................................... 8.4. A prescrio das pretenses jurdicas............................................................. 46 49
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1. A subordinao dos rgos e agentes administrativos lei. O caso decidido nos atos jurdico-administrativos. Constitui matriz do ordenamento jurdico-substantivo do moderno Direito
Administrativo, o princpio da legalidade da atuao dos rgos e agentes administrativos. De facto, segundo o disposto no artigo 266. n 2 da Constituio da Repblica Portuguesa, na sua tarefa de prossecuo do interesse pblico, com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, os rgos e agentes administrativos esto subordinados Constituio e lei e devem atuar, no exerccio das suas funes, com respeito pelos princpios da igualdade, da proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa f. Em toda a sua atuao material, sob qualquer uma das formas em que a mesma se apresenta (regulamento, ato, contrato ou simples atuao material), os rgos e agentes administrativos obedecem e fundamentam as suas aes num concreto bloco de legalidade que, ao mesmo tempo, limita o objeto dos atos jurdico-administrativos e no permite que o mesmo seja violado por atos de categoria inferior que com aqueles se tm de conformar1. Este principio constitucional mostra-se reproduzido na lei de procedimento administrativo, no seu artigo 3 n 1 que reitera a obedincia lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribudos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos. Aqui, mais impressivamente, a utilizao da expresso obedincia lei e ao direito, traduz uma funo genrica, quer de subordinao, quer de ao preventiva na defesa da integridade do bloco de legalidade: a obedincia lei no se esgota no momento da produo dos atos e na sua procedimentalizao, mas igualmente no perodo ps notificao ou publicao e produo de efeitos, como exemplo quer o regime de declarao de nulidade dos atos (pese embora estes nunca tenham produzido quaisquer efeitos), que tambm declarada pelos rgos administrativos, ou os regimes da ratificao, reforma, converso ou revogao anulatria, previstos nos artigos 137 e seguintes do CPA. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina
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Em resumo, na atuao dos rgos e agentes administrativos, do dever de obedincia lei resultar sempre uma especial tenso que parece no se compaginar com uma qualquer perpetuao do estado de obedincia lei dos atos jurdico-administrativos. Acresce que, o dever paralelo de prossecuo do interesse pblico que , ele prprio, dinmico na evoluo das necessidades sociais, ao que se junta a proteo de direitos e interesses protegidos de terceiros, contribuem para a negao de uma estabilizao imutvel dos efeitos dos atos jurdico-administrativos. Neste contexto, de enorme importncia ser referido que no que tange ilegalidade de atos jurdico-administrativos, a Constituio da Repblica Portuguesa no acolhe qualquer comando ou norma que efetive a proteo deste tipo de atos, sob o princpio do caso decidido. Ou seja, a Constituio da Repblica Portuguesa no faz equivaler passagem de um certo lapso de tempo sobre o ato jurdico-administrativo ilegal, uma hipottica sanao e a consequente legalidade do mesmo. No estamos a falar, como evidente de atos viciados com as mais graves formas de invalidade como a nulidade ou inexistncia que pela sua prpria natureza no so aptos produo de efeitos jurdicos e a sua declarao suscetvel de ser feita a todo o tempo. que no pode deixar de ser aplicvel aos atos jurdico-administrativos, nomeadamente aqueles feridos por causas ainda que geradoras de mera anulabilidade, o princpio com sede constitucional, de que sobre estes atos se mantm assegurada uma tutela perene de acesso ao direito e aos Tribunais, para defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos do cidado. Nomeadamente, a tutela da sua constitucionalidade, nos termos do artigo 20 n 1 da Constituio da Repblica Portuguesa2.
1.1. A fiscalizao da constitucionalidade. As sentenas constitucionais Procedendo anlise do sistema constitucional de fiscalizao de constitucionalidade e legalidade de normas, constata-se que, nos termos do artigo 282 da Constituio da !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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O que vai para alm e no se confunde com os prazos de impugnao contenciosa ou de revogao anulatria.
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Repblica Portuguesa, declarao de inconstitucionalidade ou ilegalidade de normas com fora obrigatria geral, ficam ressalvados os casos julgados, salvo deciso em contrrio do Tribunal Constitucional, quando a norma respeitar s matrias penais, disciplinares ou de mera ordenao social e for de contedo mais favorvel ao arguido3 4. Ora, os atos jurdico-administrativos de cuja validade dependem da norma agora objeto de declarao de inconstitucionalidade ou ilegalidade so suscetveis de virem a ser afetados pela declarao efetuada pelo Tribunal Constitucional. Assim, os atos jurdico-administrativos produzidos pelos rgos e agentes da Administrao so oriundos de uma muito diferente funo do Estado, que no se pode e tm de se resistir a essa mesma tentao ser confundida com a funo jurisdicional, sob pena de subverso do princpio da separao de poderes. Como resultado dessa no abrangncia na norma do artigo 282 n 3 da Constituio da Repblica Portuguesa, inquestionvel a contaminao dos atos pela nulidade derivada da inconstitucionalidade detetada nas normas objeto da declarao. Em nossa opinio, reabrirse- a possibilidade de impugnao, a todo o tempo, de todos os atos emanados ao abrigo destas, atravs de ao administrativa especial, bem como a via administrativa, com vista declarao de nulidade dos atos por parte do rgo com competncia de superviso5 6 7 Chega-se pois concluso que tais atos no produziro tambm eles qualquer efeito, nos termos do artigo 134 n 1 do Cdigo de Procedimento Administrativo, !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Coimbra Editora
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o Tribunal Constitucional Espanhol declarou que as sentenas, ainda que com eficcia erga omnes no alteram automaticamente situaes jurdicas consolidadas ao abrigo da norma inconstitucional, com as excees das situaes consolidadas ao abrigo de normas de natureza sancionadora mais favorveis ao arguido. Carla Amado Gomes, Cadernos de Justia Administrativa, 70, pgs. 16 e ss
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Saliente-se, todavia, que estando em causa a inconstitucionalidade de normas, inevitavelmente os atos jurdicoadministrativos tomados com base nessas normas sero tambm eles, por decorrncia, inconstitucionais e nulos e de nenhum efeito, concluso que se alcana, at por argumento de maioria de razo, do artigo 133 n 1, 2 parte do CPA: atos (...) para os quais a lei comine expressamente, essa forma de invalidade.. sentido contrrio, Rui Medeiros in A Deciso de Inconstitucionalidade, Universidade Catlica Editora, 1999, pgs. 630-637: em contrapartida, semelhana do que sucede com os casos julgados, a declarao de inconstitucionalidade com fora obrigatria geral no constitui fundamento autnomo de impugnao de uma situao que segundo os meios normais perdeu o seu carter litigioso. As regras gerais aplicveis, ao impedirem que uma determinada situao seja questionada jurisdicionalmente, retiram assim relevncia questo da constitucionalidade.
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independentemente de declarao expressa de nulidade originada a montante pela ilegalidade ou inconstitucionalidade da norma que lhes deu vida. Tal vcio, declarado ou pela Administrao ou por Tribunal, sempre ser invocvel a qualquer tempo, pelos meios supra descritos8. Sem prescindir, tambm poder ser de aplicar aos atos jurdico-administrativos contaminados pela declarao de inconstitucionalidade ou ilegalidade, o regime previsto no artigo 134 n 3 do Cdigo de Procedimento Administrativo: ou seja, estando-se perante situaes jurdicas com grande amplitude temporal, no qual se desenvolveram situaes jurdicas e fcticas baseados em facto consumado, sempre sero de salvaguardar e ser atribudo reconhecimento, a certos efeitos jurdicos a situaes de facto decorrentes dos atos agora anulados. E, independentemente das questes de retroatividade e do caso julgado, a Lei Fundamental no deixa de prever no seu artigo 282 n 4 uma clusula aberta que faz apelo a princpios de segurana jurdica, equidade ou interesse pblico, por forma a serem limitados os efeitos resultantes da declarao de inconstitucionalidade com fora obrigatria geral. Tambm o Tribunal Constitucional sufraga a posio de que a inconstitucionalidade afeta a validade dos atos praticados ao abrigo da norma, com as limitaes de proteo de situaes jurdicas consolidadas e nos termos do artigo 282 n 49. Em sentido inverso, os tribunais judiciais em decises ordinrias, pronunciam-se no sentido de que a inconstitucionalidade no afeta situaes entretanto consolidadas, no que diz respeito aos casos decididos; estes estabilizam na ordem jurdica por razes de segurana e certeza jurdica.10 !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! (! Rui Medeiros, ob.cit., afirma que o ato administrativo fundado em lei inconstitucional no , portanto,
necessariamente nulo.. Para tanto, argumenta nuclearmente que o artigo 282, no impondo para o caso julgado a sua anulao como regra, conclui que esse artigo no impe a nulidade de todos os atos tomados em aplicao da norma inconstitucional.
)
A este propsito, cfr. Acrdos n 142/85 e 80/86; este afirma que: sendo a norma nula desde a origem, por fora da inconstitucionalidade, tornam-se igualmente invlidos, no somente os efeitos diretamente produzidos por ela (e da a reposio em vigor das normas que haja revogado) mas tambm os atos jurdicos praticados ao seu abrigo (atos administrativos, negcios jurdicos, etc.).
*+!Cfr.
Acrdo do Supremo Tribunal de Justia, de 16-04-1982 e do Tribunal da Relao de Lisboa, de 05-05-
1994.
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Tambm as vozes de Gomes Canotilho e Calvo da Silva, se pronunciam no sentido de que prevalece a salvaguarda das situaes consolidadas, afirmando no fazer sentido a inverso, alargando o espectro de proteo, para o caso decidido, do regime-regra da no retroatividade quanto proteo do caso julgado11 Constitucional. Sem prescindir, independentemente da tomada de posio, note-se ainda que as sentenas constitucionais no anulam diretamente, por disposio expressa ou mesmo tcita das mesmas, o ato jurdico-administrativo emitido ao abrigo de uma norma inconstitucional. Apenas poder existir declarao expressa do Tribunal Constitucional quanto aos casos julgados afetados pela declarao de inconstitucionalidade. No existe no ordenamento constitucional portugus o mesmo mecanismo previsto no artigo 78 da Lei de Funcionamento do Tribunal Constitucional Federal Alemo que estabelece expressamente a dupla eficcia das sentenas por ele proferidas: (i) declara a inconstitucionalidade da norma; (ii) e a nulidade dos atos consequentes tomados ao abrigo da norma. 13 Mas note-se tambm que, ainda assim, as sentenas constitucionais alems no deixam de prever que quando a deciso de inconstitucionalidade geradora de situaes jurdicas incomportveis, as mesmas apenas podem declarar a inconstitucionalidade da norma e j no as invalidades dos atos consequentes.
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; e Jorge Miranda posiciona que a
inverso a esse regime-regra ter de encontrar abrigo numa deciso do Tribunal
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**! Rui
Medeiros in ob. cit., aponta como exemplos de situaes consolidadas as que se encontrem prescritas e o ato administrativo anulvel inimpugnvel. consolidadas que, porm, no deixam de passar pelo crivo do artigo 282 n 4, e pela manuteno da possibilidade de discusso jurisdicional da eventual responsabilidade civil gerada pela ilegalidade do ato artigo 38 n 1 do CPTA e Lei n 67/2007, de 31 de dezembro. Neste sentido, Rui Medeiros, ob. cit., pg. 647650. generis, a soluo austraca: as sentenas constitucionais apenas tm efeitos ex nunc, aplicando-se a norma inconstitucional s situaes de facto consumadas antes da anulao, com exceo da situao jurdica que deu origem ao processo se a sentena no dispuser em contrrio. Pode ainda a sentena fixar um prazo de proteo de todas as situaes jurdicas que se consumem dentro desse perodo de tempo,com exceo da situao jurdica que deu origem sentena.
*"! Situaes
*#! Sui
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Tudo resulta pois, por um lado da eficcia erga omnes14 deste tipo de sentenas constitucionais e por outro, da tendencial retroatividade dos seus efeitos atravs da qual se permite virem a ser reparados os atos jurdicos emitidos ao abrigo de normas no constitucionais, como manifestao de reposio de justia. Automaticamente em certos ordenamentos jurdicos, ou por declarao administrativa ou judicial posterior. E ainda da fora normativa das sentenas constitucionais mormente daquelas que se pronunciam pela inconstitucionalidade com fora obrigatria geral. que este tipo de sentenas constitucionais demarcam-se ainda das sentenas judiciais comuns j que as primeiras gozam de efeitos constitutivos, modificativos ou extintivos na ordem jurdica, que se impem por isso a toda a ordem jurdica e a todos os destinatrios particulares ou pblicos das normas jurdicas abrangidas. Deste tipo de sentenas constitucionais se obtm caso julgado que na sua parte dispositiva, quer nos seus fundamentos.15 Pelo que traduz mais do que mera interpretao jurdica ou jurisprudncia comum. Traduz a mais correta interpretao das normas constitucionais, com valor normativo. E por isso que na sua deciso exposta a inconstitucionalidade de uma norma ou dimenso inconstitucional de uma certa interpretao, reafirmando os princpios da igualdade e da segurana jurdica. este o sentido da eficcia erga omnes e de criao do direito a partir da interpretao constitucional.
1.2. Outras manifestaes contrrias ao caso decidido. Por outra via, agora em processo judicial administrativo, tambm o artigo 38 do Cdigo respetivo, introduz mais uma manifestao de que a aparente inimpugnabilidade do ato jurdico-administrativo, pelo decurso do prazo de caducidade do artigo 58, no o transforma nem em caso decidido, nem em ato conforme ordem jurdica. Antes, apesar de !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! *$! Eficcia erga omnes que se encontra latente tambm nas sentenas proferidas em sede de fiscalizao
concreta da constitucionalidade, dado o dever de declarao de inconstitucionalidade com fora obrigatria que impende sobre o Tribunal Constitucional aps a verificao de trs sentenas que julguem a mesma norma inconstitucional, nos termos dos artigos 280 e 281 n 3 da Constituio da Repblica Portuguesa. *%! E de acordo com jurisprudncia comunitria Acrdo do Tribunal de Justia, de 10-10-1999, relativa a acrdos proferidos em recursos de anulao: ,por outro lado, se a autoridade absoluta de que goza um acrdo de anulao de um tribunal comunitrio abrange tanto a parte decisria do acrdo como os fundamentos que constituem o seu alicerce necessrio, tal no pode levar anulao de um ato no sujeito apreciao do juiz comunitrio e que estaria ferido da mesma ilegalidade.
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inimpugnvel por caducidade do direito de impugnao, as consequncias e os efeitos da sua ilegalidade no deixam de poder ser objeto de reparao dos danos provocados. Pois que prev o artigo 38 n 1 que: Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domnio da responsabilidade civil da Administrao por atos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer a ttulo incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que j no possa ser impugnado. Como afirmado com clareza (Margarida Cortez, A Responsabilidade Civil da Administrao por Atos Administrativos Ilegais e Concurso de Omisso Culposa do Lesado, Coimbra, 2000, pp. 82-85), a inimpugnabilidade sendo uma qualificao dos atos administrativos que j no se encontram ao alcance do poder de reao direta dos particulares no uma qualificao intrnseca dos atos administrativos e [...] portanto, no tm quaisquer conexes com a validade, e por isso, no determina a convalidao do ato invlido pois apenas uma modalidade de conservao e no de convalescena dos atos administrativos invlidos em geral: o ato permanece tal e qual era antes de expirado o prazo de recurso, conservando os vcios com que nasceu. Esta doutrina foi tambm reconhecida jurisprudencialmente no Acrdo do Pleno da 1. Seco do Supremo Tribunal Administrativo, de 27 de fevereiro de 1996, processo n 2305816. E foi ainda acolhida na Lei n 67/2007, de 31 de dezembro, o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicas, no seu artigo 4. Acresce ainda, que o artigo 9 n 2 do CPA, permite a renovao da mesma pretenses, com os mesmos fundamentos e normas jurdicas aplicveis, decorridos 2 anos aps a apresentao do requerimento anterior. Desta forma, face a um ato jurdico-administrativo ilegal, designadamente de no deferimento de pretenso, no impugnado tempestivamente, pode a mesmssima pretenso pode ser objeto de novo procedimento e de novo ato jurdicoadministrativo, agora sem a ilegalidade de que padecia o anterior, mas entretanto estabilizado.
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publicado, como anotao de Margarida Cortez, em Cadernos de Justia Administrativa, n 1, janeiro/fevereiro de 1997, pp.8-18.
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Esta norma constitui, igualmente uma manifestao de um contnuo de apreciao de legalidade, tambm a cargo dos rgos administrativos, ainda que neste caso, a solicitao do particular. de realar ainda que mesmo tendo decorrido o prazo de revogao anulatria, isto tendo decorrido o prazo do recurso contencioso ou o prazo de resposta da entidade demandada no processo impugnatrio, de acordo com o artigo 141 do CPA, sempre a Administrao mantm a faculdade de revogao do ato com fundamento na sua inconvenincia para o interesse pblico, dentro dos limites previstos no artigo 140. Pelo que tambm por aqui, a noo de caso decidido no colhe como absoluta. Efetivamente, seria inadmissvel que os atos feridos de invalidade beneficiassem de um regime mais favorvel do que aqueles que so originalmente vlidos. Pelo que tambm os atos invlidos, que no o deixam de ser apesar da estabilizao dos seus efeitos, so livremente revogveis com fundamento no mrito. Mas j no com fundamento exclusivo nas questes de ilegalidade.17
1.3. O caso decidido. Entre o Direito da Unio Europeia e os direitos internos. Do mbito do Direito da Unio Europeia provm igualmente jurisprudncia (de que se destaca a jurisprudncia Milchkontor) que no se conjuga com o mecanismo da revogao anulatria de atos, prevista no artigo 141 do CPA, nomeadamente quanto aos prazos ali estabelecidos.18 Constitui obrigao das entidades administrativas nacionais, a conformao dos seus atos jurdico-administrativos com o Direito da Unio Europeia, revogando, se necessrio, os atos jurdicos pendentes que com este entrem em coliso. Tambm dever das entidades administrativas nacionais, a recusa da aplicao de atos jurdicos nacionais contrrios ao Direito da Unio Europeia. A obrigao de revogao aplica!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina Suzana Tavares da Silva, Direito Administrativo Europeu, Coimbra, 2010
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se mesmo no caso do ato jurdico nacional ser constitutivo de direitos. Em causa est a defesa da uniformizao da interpretao e aplicao do Direito da Unio Europeia. Diga-se a este propsito que aparentemente ficar sempre ressalvada a obrigao da administrao nacional de no conformar os seus atos jurdicos perante o Direito da Unio Europeia caso este claramente viole os direitos e liberdades fundamentais do administrado ou, pelo menos, nas situaes de maior gravidade em caso de violao de direitos insuscetveis de suspenso mesmo em estado de stio. No que diz respeito supresso de atos jurdicos nacionais constitutivos de direitos que contrariem o Direito da Unio Europeia, coloca-se a questo de saber se os mesmos no sero passveis de anulao judicial, quando estiver em causa no s a cessao prospetiva imediata dos efeitos, mas tambm a aplicao retroativa. A questo ao nvel comunitrio, tem-se colocado, neste ponto, quanto concesso de auxlios estaduais como forma de falsear o princpio da igualdade, a livre concorrncia e as liberdades de circulao, e a obrigao de restituio dos auxlios entretanto concedidos. A este respeito, a jurisprudncia do Tribunal de Justia afirmou que a revogao do ato de auxilio tm de se processar de acordo com as regras de procedimento administrativo de cada Estado Membro, embora da aplicao dessas regras nunca possa resultar a impossibilidade material de revogao e de recuperao do auxlio concedido.19 Ou seja, na prtica, a imposio comunitria de revogao, por aplicao das regras de procedimento nacionais, esbarrou desde logo no prazo nele fixado de um ano como prazo limite para a revogao dos atos constitutivos de direitos (art 141 n 1 do CPA). Para obviar este obstculo, a jurisprudncia comunitria, invocando o princpio da efetividade do Direito da Unio Europeia, entendeu de que a revogao de tais atos teria de ser efetuada, mesmo decorrido o prazo de um ano sobre a sua concesso, devendo as disposies nacionais serem aplicadas de forma a no tornar impossvel a recuperao dos auxlios e a consolidao da violao do Direito da Unio Europeia. que em causa est, para alm do princpio da efetividade, a obrigao dos Estados Membros em aplicarem o Direito da Unio Europeia, sob pena de instaurao contra o Estado Membro infrator de ao de !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Fausto de Quadros, A Nova Dimenso do Direito Administrativo. O Direito Administrativo Portugus na Perspetiva Comunitria, Coimbra
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incumprimento.20 A nosso ver esta questo pode ser resolvida convocando a figura da nulidade originria destes atos constitutivos de auxlios, com a consequente no produo de efeitos, que alis independente da declarao de nulidade. Sendo certo que, neste caso, a nulidade do ato invocvel a todo o tempo, por qualquer interessado, incluindo o emitente do ato, e pode ser declarado pelo prprio rgo administrativo. Nulidade que seria suscetvel ainda de beneficiar do regime da atribuio de certos efeitos jurdicos, resultantes do decurso do tempo, nos termos do artigo 134 n 3 do CPA, assim se acautelando, por exemplo, direitos ressarcitrios das posies dos destinatrios prejudicados perante o Estado Portugus. que, de outra forma no se afiguraria compreensvel como no poderia, nesta situao, ser afirmado o princpio do primado do Direito da Unio Europeia sobre o Direito interno, nomeadamente no que diz respeito a um dos princpios fundamentais da integrao europeia: a construo integral e o respeito pelo mercado comum, consagrado desde o Tratado de Roma e reafirmado no Ato nico Europeu, e que constitui atribuio exclusiva da Unio Europeia. Constituindo atribuio exclusiva da Unio Europeia, sempre os atos de direito nacional, de auxlio material, violadores do mercado interno, apenas podem ser configurados como atos nulos, se no inexistentes, tomados com usurpao de poderes em sentido amplo. O que nunca se poderia admitir que atos jurdicos tomados em matria subtrada aos poderes nacionais e violadores de princpios constitutivos da Unio Europeia, pudessem no sobrevir sobre normas de procedimento, sendo certo que a interpretao do Direito interno tambm tm de ter em conta o Direito substantivo da Unio. Pelo que, nestes termos, nunca a convalidao de um ato administrativo substantivamente nulo poderia estar em causa.
1.4. O caso decidido e a extenso de efeitos da sentena. Uma primeira aproximao do direito portugus. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Miguel Gorjo Henriques, Direito da Unio, 6 edio, Almedina, 2010
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No mbito da lei de processo nos tribunais administrativos, o artigo 161 traduz uma das manifestaes do triunfo do princpio da reposio da legalidade, sobre a dita estabilizao/consolidao de efeitos do ato jurdico-administrativo invlido, prevendo uma verdadeira extenso dos efeitos do caso julgado a terceiros no partes no processo judicial administrativo, mas que dele se encontram em posio de dela beneficiar. A anlise e as questes que dele resultam sero aprofundados infra, mas adianta-se desde j que atravs dele, e com a obedincia de certos requisitos substantivos e adjetivos, os rgos e agentes administrativos se deparam com um verdadeiro dever - para alm do espartilho que constitui o regime da revogao anulatria do artigo 141 do CPA - de revogao de um ato invlido cujo no foi impugnado contenciosamente de forma tempestiva pelo seu destinatrio, e por isso se consolidou na ordem jurdica, ainda que pudesse encontrarse ferido de invalidade. E atesta que o poder revogatrio se no esgota com a prtica do ato, ficando latente durante toda a vida deste, quer seja vlido, quer seja invlido. Atravs deste normativo do artigo 161, pretende-se repor a legalidade, reconstruir e sedimentar a ordem jurdica, desenvolver e estabilizar efeitos. O que s com um verdadeiro caso julgado oriundo da funo jurisdicional poderia ser despoletado. Partindo de um caso julgado, para uma extenso de efeitos a outras situaes jurdicas idnticas, cujas foram objeto de um ato administrativo expresso ilegal que estabilizou porque no impugnado, ou de um ato que ficou por emitir quando a situao jurdica do particular tambm devia ter sido reconhecida e dele ter beneficiado.
1.4.1. A questo comunitria Paralelamente, foi sendo emitida jurisprudncia pelo Tribunal de Primeira Instncia da Unio Europeia Acrdo de 10-10-1997 - em que foi abordada questo similar. Em causa a aplicao de multas por parte da Comisso Europeia, relativo a transaes de pasta de papel entre entidades privadas comunitrias, com violao da proibio de acordos sobre os preos, sendo imposta Comisso por esta via e com base na anlise dos fundamentos do Acrdo anulatrio, se deve proceder restituio das multas entretanto ! *&!
pagas pelas entidades no impugnantes que se haviam conformado com a deciso de aplicao das multas, assim sendo-lhes aplicvel e beneficiando da deciso que fez caso julgado quanto aos sujeitos processuais impugnantes. Nesse Acrdo analisada desde logo a problemtica dos terceiros no impugnantes no processo que se encontram em situao jurdica idntica dos sujeitos processuais e do dever da Comisso Europeia de proceder reviso do ato quando constate essa mesma situao de facto e de direito; ato esse, rectius multa, que por isso no se encontra perpetuamente validado. A este respeito argumenta-se que o Tratado CE no exclui que as consequncias a serem retiradas de um Acrdo possam exceder o crculo dos interessados que interpuseram o recurso21 e que de acordo com os princpios da legalidade e da boa administrao, a Comisso Europeia podia ser obrigada a analisar um pedido formulado em prazo razovel, ou seja, se devia tomar medidas em relao aos destinatrios do ato anulado que no haviam interposto recurso de anulao. No entanto, em recurso da Comisso, o Tribunal de Justia, por Acrdo de 14-091999, pronunciou-se segundo o qual uma deciso que no foi impugnada pelo destinatrio torna-se definitiva em relao a este; mas o princpio da segurana jurdica ope-se a que, num caso em que foram adotadas no quadro de um procedimento comum vrias decises individuais semelhantes e em que s alguns destinatrios tentaram obter e obtiveram anulao judicial, a instituio da qual emanaram essas decises deva, a pedido dos outros destinatrios, reanalisar luz dos fundamentos do acrdo de anulao, da legalidade das decises no impugnadas. Assim no confirmando a jurisprudncia do Tribunal de Primeira Instncia, argumentando que o comando-dever de adoo de todas as medidas necessrias correta execuo dos acrdos prevista no artigo 233 do Tratado CE, impe que as instituies comunitrias evitem a prtica de qualquer ato que substitua o ato anulado por deciso judicial, mas no sedimenta suficientemente o dever das instituies de reanlise de atos idnticos afetados com o mesmo vcio, com destinatrios diversos daquelas que os impugnaram. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! "*!Com base nos Acs. do Tribunal de Justia de 22 de maro de 1961, Snupat/Alta Autoridade (42/59 e 49/59,
Recueil, pp. 99, 159 a 161, Colect. 1954-1961, p. 597).
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Reafirma que o Tribunal, sob pena de agir em abuso de poder, no poder decidir ultra petita e que o Tribunal s chamado a conhecer dos elementos da deciso que lhe dizem respeito e no os relativos aos outros destinatrios que por no caberem no objeto do litgio no podem ser tema de deciso. E nem a autoridade absoluta de que goza um Acrdo anulatrio, que abrange quer a deciso quer os seus fundamentos, pode levar anulao de outro ato no sujeito apreciao do Tribunal e que pode estar ferido da mesma ilegalidade. E reafirma que uma deciso no impugnada pelo destinatrio no prazo previsto no Tratado CE se torna em relao a este definitiva, por forma a salvaguardar a segurana jurdica e a s administrao da justia e economia processual22. O que tudo causa algumas dvidas, desde logo por um argumento histrico pois esta jurisprudncia do Tribunal de Justia de 1999 veio em evidente contraciclo da soluo de direito administrativo espanhol entretanto adotada pela lei de processo de 1998. Tambm, no plano substantivo, porque em benefcio do princpio da efetividade do Direito da Unio Europeia, a jurisprudncia comunitria considera como casos no julgados definitivamente, os atos de direito interno que contrariem aquele Direito, introduzindo ao mesmo tempo, por via daqueloutra jurisprudncia, distores e no uniformizaes na aplicao do Direito da Unio Europeia e na defesa da sua unidade. E acrescenta-se, ainda no plano substantivo, parece evidente que o Acrdo do Tribunal de Justia no procede ponderao do espao de deciso que a jurisprudncia da Primeira Instncia deixa ainda s instituies comunitrias emitentes dos atos anulados, no que diz respeito avaliao de se estar perante outras situaes jurdicas idnticas, de acordo com o princpio da legalidade avaliao a ser realizada aps a mesma ter sido requerida pelo destinatrio, num prazo razovel, ou seja com salvaguarda, por um lado dos princpios da aplicao uniforme do Direito da Unio Europeia, e por outro da consolidao e estabilizao de efeitos. O que no pode deixar de ser interpretado como uma segunda oportunidade, que no !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ""! Acrescenta ainda que o Tribunal de Justia j declarou que, embora uma parte possa agir atravs de uma
ao de indemnizao sem estar obrigada por nenhuma disposio a pedir a anulao do ato ilegal que lhe causa prejuzo, no pode todavia contornar por esse meio a inadmissibilidade de um pedido que visa a mesma ilegalidade e tm os mesmo objetivos pecunirios.
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perptua, de reintegrar os efeitos jurdicos de acordo com a legalidade. E que no constitui mera repetio, porque a avaliao realizada ser agora feita luz da deciso e dos fundamentos do Acrdo anulatrio, ou seja, da melhor interpretao do Direito da Unio Europeia. No plano adjetivo, a legalidade e boa administrao da atuao das instituies comunitrias, nesse processo de reviso, sempre poder, como deve, passar pelo crivo da jurisdio comunitria, tendo por objeto o ato de reviso da instituio comunitria.
2. Os limites temporais impugnabilidade e revogao anulatria de atos administrativos. O artigo 58 do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, reportando-se s regras de impugnabilidade de atos administrativos, prev no seu n 1 que: a impugnao de atos nulos ou inexistentes no est sujeita a prazo. E, logo de seguida, no seu n 2 dispe que: salvo disposio em contrrio, a impugnao de atos anulveis tem lugar no prazo de; a) um ano, se promovida pelo Ministrio Pblico; b) trs meses, nos restantes casos. Ressalva ainda no seu n 4 que: desde que ainda no tenha expirado o prazo de um ano, a impugnao ser admitida, para alm do prazo de trs meses da alnea b) do n. 2, caso se demonstre, com respeito pelo princpio do contraditrio, que, no caso concreto, a tempestiva apresentao da petio no era exigvel a um cidado normalmente diligente, por: a) A conduta da Administrao ter induzido o interessado em erro; b) O atraso dever ser considerado desculpvel, atendendo ambiguidade do quadro normativo aplicvel ou s dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto identificao do ato impugnvel, ou sua qualificao como ato administrativo ou como norma; c) Se ter verificado uma situao de justo impedimento. Assim, a lei de processo nos tribunais administrativos acolhe uma tendencial posio a favor da consolidao na ordem jurdica dos atos administrativos ainda que feridos de anulabilidade, apontando-se grosso modo, o prazo de um ano (para o Ministrio Pblico enquanto detentor de legitimidade ativa e para os destinatrios individuais que renam os
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pressupostos do n 4), como tempestiva mxima dessa consolidao. certo que logo o artigo 59 n 3, al. c) manifesta uma exceo muito concreta a essa tendencial estabilizao do ato, porque ao ressalvar, nos casos em que os atos no tenham sido objeto de publicao ou notificao, que o prazo de impugnao comece a correr a partir do mero conhecimento do ato, aberta aqui uma caixa de Pandora que pode levar extenso da impugnabilidade do ato para um perodo muito superior a um ano contado da sua eficcia. Seja como for, concretamente, a previso dos artigos 58 e 59 do CPTA tomam posio pela tendencial estabilizao dos atos pelo decurso dos prazos neles constantes, assim se promovendo por uma via, a praticabilidade do exerccio do interesse pblico, a proteo dos direitos e interesses legalmente protegidos adquiridos e dos investimentos e expectativas realizadas e concretizadas e a necessria tutela da boa f dos participantes no procedimento administrativo. Acresce ainda que o artigo 141 do Cdigo de Procedimento Administrativo, limita a revogao anulatria aos prazos do recurso contencioso (um ano), ou dentro deste processo, ao prazo de resposta da entidade recorrida. Considera-se assim que havendo recurso contencioso e contestao, se esta ocorrer antes do decurso do prazo de um ano para o recurso contencioso, termina naquele momento o prazo para a revogao anulatria; se a contestao ocorrer aps o decurso do prazo de um ano, o ato impugnado poder ser objeto de revogao anulatria at esse momento ulterior. Em mais uma manifestao de exceo relativamente ao princpio do caso decidido, Vieira de Andrade sustenta e invoca alguns exemplos no sentido de que o regime da revogao anulatria deveria considerar outras situaes que funcionariam para alm da lgica estrita dos prazos considerados no artigo 141. Numa soluo normativa similar prevista no artigo 140 para os casos de revogao de atos vlidos. Desta forma, para alm do regime de tempestividade, as possibilidades de anulao de atos na parte em que sejam desfavorveis aos destinatrios, a anulao de atos quando todos os interessados dessem a sua concordncia e a anulao de atos tomados com m-f ou ilegalidade escondida por parte dos destinatrios, deveriam prever um regime especial que fosse para alm da pura lgica da proteo dos direitos e expectativas e da aparente menor gravidade do vcio. ! "+!
No entanto nestes casos, por um lado sempre existiria a concordncia de todos os destinatrios ou por outro, a concluso pela ilegalidade ou m-f deveria ser ponderada na sua gravidade, em funo dos valores fundamentais do direito, tais como os princpios da segurana jurdica, igualdade, proporcionalidade, justia, confiana e interesse pblico, e nas consequncias da prtica do ato, nomeadamente na confiana suscitada na contraparte e objetivos alcanados, nos termos do artigo 6-A do Cdigo de Procedimento Administrativo. Vieira de Andrade prope ainda que a revogao de ato invlido constitutivo de direitos estando o destinatrio de boa f, s pudesse ter lugar se o interesse pblico o impusesse. Tal posio parece-nos ser de rejeitar, na medida em que sempre a proteo da confiana do destinatrio estaria garantida, nomeadamente atravs de pedido indemnizatrio. que nesta situao, ao invs, estaria a ser sacrificado o princpio da legalidade, estando assegurada a tutela compensatria, e no se vm que valores fundamentais do direito a proteger, antes estando em causa o desrespeito de normas e/ou princpios jurdicas. Apenas em causa poderia estar o interesse pblico e o objetivo a alcanar. No entanto inequvoco que sempre o interesse pblico est submetido ao princpio da legalidade, com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, nos termos do artigo 4 do Cdigo de Procedimento Administrativo. Nem em causa estaria uma atuao em estado de necessidade, situao que ainda que seja verificada, sempre est garantido o direito indemnizao compensatria (artigo 3 n 2). Pelo que ser de rejeitar em absoluto a prevalncia do interesse pblico sobre a legalidade, no ato constitutivo de direitos em que o destinatrio esteja de boa f.
3. O caso julgado material. Limites. Tradicional e nuclearmente, o caso julgado tm efeitos restringidos s partes do processo, e definido dentro dos elementos identificadores da relao substantiva e processual tal qual se encontra delimitada na sentena: pelos sujeitos, pelo pedido e pela causa de pedir. A afirmao do direito feita naquele caso concreto, com autoridade que se impe para qualquer processo futuro em que se pretenda discutir aquilo que a sentena transitada em
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julgado, ela mesma, delimitou. Autoridade cujo cumprimento por outro Tribunal de conhecimento oficioso. Assim delimitado, o caso julgado material traduz razes de segurana e de certeza jurdica, atribuindo fora vinculativa declarao do direito feita pelos Tribunais. Declarao que , aps o trnsito em julgado, tendencialmente perptua , ficando a relao substantiva decidida para sempre de acordo com a lei23. A eficcia delimitada s partes vm traduzir o princpio res inter alios judicata tertio neque nocet prodest. E tambm este, no surge como absoluto, sinalizando-se existirem situaes em que a eficcia subjetiva pode ultrapassar o crculo restrito das partes processuais. Note-se que essas situaes de alargamento da eficcia subjetiva para alm das partes no se confundem com os efeitos diretos do caso julgado resultantes de sentena, que em ao constitutiva, ou por exemplo, em ao sobre o estado das pessoas, criam, modificam ou extinguem uma concreta realidade jurdica e que, como tal, se impem a todos, quer sejam parte ou no no processo. Tambm no se est a falar das situaes tpicas resultantes da projeo dos efeitos da sentena e do caso julgado sobre outras relaes jurdicas subordinadas na sua validade quela definio do direito. Ou seja, os efeitos indiretos ou secundrios daquela sentena que resultam na repercusso de uma relao sobre outras, com fundamento no funcionamento de normas jurdicas decorrente daquela concreta pronncia judicial. Efeitos estes que no prescindem, eles prprios, da possibilidade de virem a ser definidos nessa relao jurdica subordinada num outro processo de natureza impugnatria quando aos efeitos projetados por aqueloutra sentena proferida em processo ocorrido a montante.24
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Salvaguardado o regime dos recursos extraordinrios de reviso e de uniformizao de jurisprudncia, que vm acolher valores superiores da unidade na aplicao do direito ou da no estabilizao duradoura da relao substantiva aps o conhecimento de elementos materiais ou processuais que a descaraterizem profundamente . entanto, nas relaes jurdicas solidrias o caso julgado favorvel ao credor oponvel ao cointeressado devedor que no parte no processo, sem prejuzo das excees pessoais de que esse devedor seja titular face a cada um dos credores (art 532 do Cdigo Civil).
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3.1. Os efeitos reflexos das sentenas Mas estamos antes a falar de outras situaes em que, e desde cedo, na teoria do caso julgado, foi afirmado que os terceiros no tm que acatar a sentena proferida entre as partes e a correspondente definio judicial da relao litigada, quando aquela, a valer em face deles, lhes poderia causar um prejuzo jurdico, invalidando a prpria existncia ou reduzindo o contedo do seu direito, e no apenas destruindo ou abalando a sua consistncia prtica. So estes os chamados terceiros juridicamente interessados.25 Assim, desde logo se sustentando que a sentena no valendo contra os terceiros juridicamente interessados tambm no valia a favor deles. Neste contedo de terceiros juridicamente interessados incluem-se aqueles que so titulares de uma relao paralela ou concorrente com a relao que titulada pelos sujeitos processuais. Exemplarmente tratam-se de relaes com multiplicidade de interessados, sendo relaes paralelas as que tm por objeto um contedo semelhante. Nestas, por regra, a eficcia da sentena no se estende para alm das partes. Regra geral que hoje conhece diretamente a exceo decorrente do artigo 161 do Cdigo de Processo dos Tribunais Administrativos, em que prevista a extenso dos efeitos jurdicos da sentena a terceiros no partes no processo que estejam na mesma situao jurdica dos sujeitos processuais. Inovao plena no plano da teoria da extenso do caso julgado a terceiros que ser o escopo principal deste estudo jurdico. Aqui, trata-se de uma manifestao da eficcia reflexa da sentena, ou seja, a possibilidade de vir a ser invocado o contedo do caso julgado anterior, de forma positiva como definidor de uma outra situao jurdica semelhante. Definio que vm a prescindir, no caso do regime do artigo 161, da necessidade de criao de um processo judicial ex novo para que possa ser feita valer a positivao contida na sentena anterior. Mas que no prescinde, isso sim, de um segundo juzo no que diz respeito obteno de uma deciso que ir avaliar se se est perante uma situao jurdica semelhante.
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25
M. Andrade, Noes Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, pgina 313
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A manifestao da eficcia reflexa da sentena, ainda que atravs de um novo ato decisrio que confirme e regule uma situao jurdica idntica justifica-se neste caso por razes de certeza ou de segurana jurdica, mas tambm no pode ser olvidado que traduz ainda uma certa manifestao da natureza constitutiva da sentena original, da imutabilidade desta, da alterao operada de forma material na ordem jurdica e que, neste caso sob o cumprimento de certos pressupostos objetivos e processuais, dela vm a o terceiro a beneficiar. Ou, noutras palavras, a sentena como caso julgado normativo, como pressuposto material de funcionamento da norma jurdica, atravs de um quadro volitivo de adeso por parte do terceiro titular de relao jurdica idntica. Neste modo de consagrao dos efeitos reflexos da sentena, para alm das partes primitivas, pode-se mesmo falar da sentena como verdadeiro facto jurdico com a aptido de produzir um complexo feixe de efeitos jurdicos que vo muito para alm da regulao do litgio inter partes, sobrelevando face caracterizao da sentena como um mero ato jurdico de contedo subjetiva e objetivamente limitado caraterizao da relao processual feita nos autos.
4. A extenso de efeitos da sentena na lei de processo judicial administrativo de Espanha Ley 29/1998, de 13 de julho. Preliminares. O artigo 110 da Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, aprovada pela Lei n 29/1998, de 13 de julho estabeleceu um preceito inovador no mbito do caso julgado material, prevendo em sede executiva, a possibilidade dos efeitos da sentena virem a ser estendidos a terceiros, no partes do processo primitivo, em princpio no abrangidos pela fora do caso julgado 26: 1. En materia tributaria y de personal al servicio de la Administracin pblica, los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situacin jurdica individualizada en favor de una o varias personas podrn extenderse a otras, en ejecucin de la sentencia, !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! "&! Ainda, o artigo 72 n 3 prescreve que: la estimacin de pretensiones de reconocimientos o restablecimiento
de una situacin jurdica individualizada slo producir efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrn extenderse a terceros en los trminos previstos en los artculos 110 y 111.
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cuando concurran las siguientes circunstancias: a) b) Que los interesados se encuentren en idntica situacin jurdica que los favorecidos Que el Juez o Tribunal sentenciador fuera tambin competente, por razn del
por el fallo. territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situacin individualizada. c) Que soliciten la extensin de los efectos de la sentencia en el plazo de un ao desde la ltima notificacin de sta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiere interpuesto recurso en inters de la ley o de revisin, este plazo se contar desde la ltima notificacin de la resolucin que ponga fin a ste. 2. La solicitud deber dirigirse diretamente al rgano jurisdiccional competente que hubiera dictado la resolucin de la que se pretende que se extiendan los efectos. 3. La peticin al rgano jurisdiccional se formular en escrito razonado al que deber acompaarse el documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones o la no concurrencia de alguna de las circunstancias del apartado 5 de este artculo. 4. Antes de resolver, en los veinte das siguientes, el Secretario judicial recabar de la Administracin los antecedentes que estime oportunos y, en todo caso, un informe detallado sobre la viabilidad de la extensin solicitada, poniendo de manifiesto el resultado de esas actuaciones a las partes para que aleguen por plazo comn de cinco das, con emplazamiento en su caso de los interesados diretamente afetados por los efectos de la extensin. Una vez evacuado el trmite, el Juez o Tribunal resolver sin ms por medio de auto, en el que no podr reconocerse una situacin jurdica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate. 5. El incidente se desestimar, en todo caso, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Si existiera cosa juzgada; b) Cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensin se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso a que se refiere el artculo 99;
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c) Si para el interesado se hubiere dictado una resolucin que, habiendo causado estado en va administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contenciosoadministrativo. 6. Si se encuentra pendiente un recurso de revisin o un recurso de casacin en inters de la ley, quedar en suspenso la decisin del incidente hasta que se resuelva el citado recurso. 7. El rgimen de recurso del auto dictado se ajustar a las reglas generales previstas en el artculo 80.
Este preceito normativo, veio acolher corrente doutrinria que j havia defendido esta possibilidade: a de extenso dos efeitos da sentena a outros sujeitos no partes, que se encontrassem em situao jurdica idntica. E note-se que um dos apelos que foi acolhido, contendia precisamente com a reproduo contnua na jurisdio administrativa, particularmente no mbito da contratao pblica, de pretenses e situaes jurdicas exatamente iguais, em processos diversos. Ao que acrescia o problema da resistncia da Administrao na prtica espontnea de atos que regulassem de igual forma as mesmas posies jurdicas.27 28 A formulao doutrinria apelava assim a diversas ordens de razes: o descongestionamento dos Tribunais, assoberbados de processos em que muitas vezes apenas mudava o nome da parte ativa, sendo similares os fundamentos e idntica a questo jurdica a apreciar. A juntar a esta situao, ou melhor na gnese desta situao, ainda e sempre a resistncia da Administrao em fazer cumprir os princpios da legalidade, justia, igualdade, proporcionalidade ou da deciso; ou ainda atuaes em desvio de poder e de convenincia de servio, que inevitavelmente conduziam a um desaguar em cascata de processos judiciais individuais os processos em massa eram ainda residuais. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Diogo Freitas do Amaral e Mrio Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3 edio, Coimbra, 2004, pgs. 108 e ss sentido, cf. Acrdos do Supremo Tribunal Espanhol de 27 de janeiro, 17 de maio e 18 de maio, todos
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de 2004.
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Por outro lado, o ensejo de atingir a plena unidade de julgados e de efeitos jurdicos decorrentes das sentenas adotadas. Por ltimo, a considerao que a legalidade, a sua reposio na ordem jurdica e a unidade de efeitos jurdicos, deve ser um objetivo primacial na afirmao de direitos fundamentais e dos direitos subjetivos em geral (o que tanto mais relevante quanto muitas vezes se est perante a titularidade ou o exerccio de direitos subjetivos condicionados legalidade de um ato de natureza pblica). Em Espanha, a jurisprudncia admitiu a doutrina da extenso dos efeitos da sentena, no Auto de la Sala Quinta de 29 de noviembre de 1985, segundo o qual, na sua concluso 5: Por consiguiente, hay que compatibilizar el principio constitucional de la tutela judicial efetiva, con el tambin constitucional de seguridad jurdica. Sin merma de la posibilidad del Tribunal sentenciador de adotar todas las medidas precisas para traducir a la realidad las consequencias de las declaraciones de la sentencia, la Administracin necesita dictar atos administrativos de obligada emisin y realizacin material, segn le ordene aqul, ya que en virtud del principio de legalidad, los entes administrativos no pueden obrar de otra forma. Ahora bien: si la Administracin no reconoce los efectos del artculo 86.2 de la Ley Jurisdiccional, no ha de seguir un nuevo proceso contencioso-administrativo, lo cual hara poco operativa dicha norma, sino que frente a la negativa, los afetados pueden, conforme a los artculos 103 y siguientes de la citada ley, intentarse dentro de la fase ejecutiva del proceso anterior, para que los efectos de la sentencia les alcance. Como se constata e melhor se analisar infra, treze anos antes da Lei n 29/1998, de 13 de julho, j a estrutura processual da extenso dos efeitos de sentena, se encontrava plasmada neste aresto: a integralidade da tutela jurisdicional efetiva e a segurana jurdica; a especial relevncia da reintegrao de toda a realidade jurdica, e consequentemente a afirmao do princpio da legalidade, atravs da extenso a terceiros dos efeitos do caso julgado; o dever da Administrao em conformar os seus atos com os efeitos da sentena transitada em julgado; a fase executiva do processo jurisdicional no caso da Administrao negar a reintegrao da legalidade. Saliente-se que, ainda antes deste aresto, j ampla jurisprudncia (Acrdos de 16-111960, 05-11-1971, 24-05-1972, 22-12-1972, 29-06-1981) defendia o direito de interposio
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de recurso contencioso para, atravs do caso julgado produzido nesse recurso, ser obviada a recusa da Administrao em ela prpria, aceitar a extenso dos efeitos do caso julgado anterior29. No entanto, o A. de 29-11-1985, acabou por no ser seguido pela jurisprudncia posterior que se revelou contrria extenso subjetiva dos efeitos das sentenas. A este respeito cita-se o acrdo de 29-02-1996, em que relatado que no pode ser feita uma interpretao extensiva do artigo 86 n 2 da lei de contencioso administrativo espanhola, j que embora no existam dvidas que uma sentena anulatria acaba por produzir indiretamente efeitos ultra partes no sentido em que em princpio desaparecem todos os efeitos jurdicos do ato anulado na ordem jurdica, o mesmo no pode suceder diretamente, quando se trata claramente de uma situao jurdica individualizada, at porque apenas nesse processo a deciso jurdica foi obtida mediante o cumprimento de todos os formalismos e garantias processuais. Excluindo-se, por conseguinte neste caso, a extenso direta da eficcia da sentena. Este Acrdo cita ainda o arestos de 07-12-1989 proferido no mbito de um processo de execuo relativo a matria de funcionalismo pblico que confirmou sentenas de 12-111991, 23-02-1993, 04-03-1994 e 04-03-1995, que declararam os efeitos erga omnes das sentenas anulatrias de disposies e gerais e de atos administrativos com pluralidade de destinatrios, mas no torna possvel o reconhecimento de situaes jurdicas individualizadas, sem prejuzo de deverem levar extino dos processos iniciados por outros sujeitos contra o mesmo ato excluindo novo juzo sobre o fundo da questo anulatria e, no caso de ser pretendido o reconhecimento de uma nova situao jurdica individualizada, o caso julgado anterior atuar a jusante, como pressuposto positivo da anulao neste novo processo. No obstante, mais uma vez era declarado que a execuo de sentena deveria comportar momentos processuais que evitasse a repetio intil de processos futuros, mediante a extenso da sentena a terceiros interessados. Porm, inegvel que o aresto espanhol de 1985 constituiu um dos passos decisivos no !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
29
Jesus Gonzlez Prez, Comentarios a la ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, II, Cuarta Edicin
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acolhimento das suas solues substantivas e adjetivas na Lei n 29/1998, de 13 de julho: promoveu o respeito pelo princpio da igualdade, dadas as reticncias da Administrao em aplicar sentenas que lhe eram desfavorveis. Reticncias que eram constantes e que, naquele perodo, se manifestavam mesmo na execuo das sentenas que beneficiavam os interessados que eram as verdadeiras partes nos recursos, ofendendo o caso julgado. Fcil era de constatar que as resistncias da Administrao face hipottica extenso do caso julgado a terceiros interessados eram ainda mais evidentes. O aresto de 1985 veio ainda evidenciar que o processo executivo poderia oferecer os meios de defesa suficientes a todos os interessados, assegurando uma verdadeira tutela judicial a quem solicitava um tratamento em igualdade em face dos recorrentes cujas pretenses haviam sido acolhidas na sentena a executar.30 E de facto, na transposio dos princpios que presidiram a este aresto, ao artigo 110 da lei de processo judicial administrativo espanhol (bem como no artigo 161 do CPTA), o processo executivo veio a ser enxertado com uma fase de contraditrio de natureza declarativa, entre a Administrao e o(s) interessado(s), similar a uma verdadeira oposio execuo, assegurando a imprescindvel anlise quanto identidade da questo jurdica em concreto, mas tambm assegurando a necessria ponderao das exigncias do interesse pblico. Os argumentos que vieram a presidir positivao do regime do artigo 110 vieram a ser reforados imediatamente antes da sua entrada em vigor, com o Acrdo do Tribunal Constitucional Espanhol n 10/1998. Este Acrdo invoca o princpio da igualdade reconhecendo o direito de todos os administrados, que se encontrem numa situao jurdica com pluralidade de destinatrios, e relativamente a uma sentena emitida no mbito de um processo judicial administrativo do qual no so parte, a verem estendidos para si a aplicao dos benefcios dessa sentena. Posio que veio a ser confirmada nos Acrdos ns 23, 24 e 28 de 1998, proferidos pelo mesmo Tribunal. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Eduardo Hinojosa Martinez, La Reforma del Contencioso Administrativo: su situacin atual, in CDP, Dec 2005, pg. 93 e ss
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4.1. Requisitos. O artigo 110 n 1 admite a extenso subjetiva dos efeitos das sentenas nas seguintes situaes: (i) sentenas emitidas em matria tributria e de contratao de pessoal (ao no mencionar
que tenha de se tratar de funcionrios de carreira, considera-se que se pode aplicar a todas as questes referentes s relaes de trabalho entre rgos administrativos e a contratao de pessoal); ou (ii) sentenas emitidas em processo judicial tramitado em primeiro lugar, que por razo dessa procedncia tenha suspendido a tramitao dos processos subsequentes com identidade de objeto. Esta soluo legislativa foi criticada por alguma doutrina que considerou que se poderia ter ido mais alm, no que diz respeito amplitude objetiva dos processos abrangidos.31 Para que possam ser estendidos os efeitos da sentena a terceiros no partes no processo, o artigo 110 veio exigir32 33: a) que a sentena se encontre transitada em julgado isto , da qual no caiba, ou j no
caiba recurso ordinrio, por esgotamento do prazo ou de todos os meios de recurso (e estando pendente acrdo a proferir em recurso extraordinrio, suspender-se- a deciso de extenso de efeitos, a proferir no mbito do incidente judicial executivo que esteja pendente art 110 n 6); b) que a sentena haja reconhecido uma situao jurdica individualizada em favor de uma ou mais pessoas determinadas, ou seja, que digam respeito ao reconhecimento ou restabelecimento de uma situao jurdica violada, que s produz efeitos entre as partes; c)
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que entre o processo onde proferida a sentena cujos efeitos possam vir a ser
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De certa forma, ainda que no de forma pacfica, o artigo 161 da lei congnere portuguesa, veio a introduzir a expresso nomeadamente abrindo portas a uma extenso ampla do tipo de processos abrangidos por este mecanismo processual cfr. Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 13-11-2007. Prez Andrs, Los efectos de las sentencias de la Jurisdiccin contencioso-administrativa, Pamplona, 2000 Santiago Ibaez, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, Volumen II, Thomson, Civitas, pgs. 1021 e ss
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estendidos e as demais situaes jurdicas individualizadas, extraprocessuais, haja uma identidade que legitime seja outorgada mesma soluo jurdica e os mesmos efeitos jurdicos; d) e) que o Tribunal seja competente em razo do territrio para conhecer as situaes que a situao jurdica subjetiva que pretende beneficiar da extenso dos efeitos do caso jurdicas subjetivas, cujos efeitos possam ser estendidos; julgado, no tenha sido j objeto, ela prpria, de sentena anterior transitada em julgado, assim se evitando que o interessado possa por esta via reverter uma sentena que lhe possa ter sido desfavorvel e ofender o caso julgado anterior34; f) que a deciso cuja extenso de efeitos se pretende declarar, no seja contrria jurisprudncia do supremo tribunal ou de outros tribunais superiores, em recursos de unificao de jurisprudncia35; g) que o interessado haja interposto recurso contencioso do ato administrativo e ele respeitante. A lei processual administrativa espanhola prev ainda, para formulao do requerimento de extenso, o prazo de um ano contado da ltima notificao s partes no processo respeitante sentena da qual se pretende fazer valer do mecanismo de extenso dos efeitos (ou contado desde a ltima notificao feita s partes na pendncia de recurso de reviso ou de uniformizao) n 2 do artigo 110 - dirigido desde logo ao Juiz36. A sentena de 30-12-2002 da seco de contencioso administrativa do T.S.J de Castilla y Len definiu como situao idntica para efeitos do artigo 110, questo exclusivamente do tipo jurdico, sem que haja necessidade de realizao de produo de prova para ser !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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No entanto, a STS de 16 de janeiro de 2004 recusou a extenso de efeitos, aps verificar a existncia de uma situao de litispendncia. E fundamenta tal recusa com o argumento de que existe um recurso administrativo anterior, em fase cuja desistncia no depende apenas da vontade do recorrente, pelo que existe risco de a fina, existir pronncia contraditria entre a sentena desse recurso administrativo e a proferida no incidente de extenso de efeitos. Curioso, o Acrdo de 11 de dezembro de 2001, proferido pelo Tribunal Superior de Madrid considerou que no caso de existir uma ulterior alterao de jurisprudncia, em processo autnomo e diverso, dentro do prprio Tribunal que proferiu a sentena cujos efeitos se pretendem extender, tambm neste caso dever ser recusada a extenso de efeitos. Sendo o argumento utilizado que o Tribunal ainda no se pronunciou quanto verificao dos requisitos materiais de que depende a extenso, o que vm reafirmar a natureza no puramente executiva do incidente e que o valor da economia processual no submete quer a igualdade de julgados e o prprio poder de julgar, declarando o Direito, ainda existente neste incidente executivo. Na redao inicial, o requerimento era dirigido numa primeira fase entidade administrativa demandada e s depois ao Tribunal em caso de indeferimento. Soluo que ainda hoje, a estabelecida no CPTA. A prtica espanhola veio a constatar a ineficincia do regime primitivo, com as entidades administrativas demandadas a recusarem a extenso dos efeitos ou pura e simplesmente a omitirem deciso.
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completada a pretenso caso contrrio tambm no seria apta a providncia de natureza executiva. Pretenso com identidade em quase todos os seus elementos face aquela que fez caso julgado, especialmente no que diz respeito causa de pedir e ao pedido.37 Realce-se ainda que, no projeto de lei quanto a este artigo, encontrava-se previsto um requisito de acordo com o qual se o ato jurdico-administrativo tivesse sido aceite pelos interessados, nomeadamente quando estes no tivessem feito uso dos recursos administrativos previstos na lei ou se pura e simplesmente tivessem desistido de o impugnar e/ou se tivessem conformado com o fim do procedimento administrativo, os interessados perdiam o direito de requerer a extenso dos efeitos da sentena posteriormente obtida. Todavia na redao inicial do artigo 110, o sentido acima exposto no teve acolhimento, pelo que se considerava inaplicvel a sua interpretao nesse sentido. Posteriormente, a introduo da al. c) no n 5 do artigo 110 veio a acolher a previso de que em caso de no exerccio do recurso jurisdicional, o interessado perde a legitimidade para requerer a extenso dos efeitos do caso julgado. Na doutrina espanhola, as vozes favorveis exigncia prevista no artigo 110 n 5, al. c) argumentaram que a mesma consentnea com a teoria da aceitao dos atos e da prescrio dos direitos e que sem essa exigncia ficaria comprometida a segurana jurdica. Mais, contrariaria ainda o artigo 28 da lei de processo que diz no ser admissvel o recurso contencioso contra atos que reproduzam outros atos definitivos, por no ter existido recurso tempestivo. Note-se ainda que considera a doutrina espanhola que indiferente que no momento em que se formula o requerimento de extenso de efeitos, j haja prescrito o direito subjetivo que se pretende venha a ser reconhecido. De facto considera-se que sin duda por estimarse que el proceso incoado por aquellos que se encontraban en situacin idntica haba supuesto una interrupcin de los plazos de !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! #'! No que diz respeito identidade subjetiva, a sentena STSJ da Catalunha de 26-09-2001 admite a extenso
mesmo em caso de absoluta identidade de sujeitos, em matria tributria, quando se trate de processos distintos relativos a diferentes exerccios tributrios.
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prescripcin.38 Esta, face da lei portuguesa, uma concluso controversa, principalmente ao centrarse no argumento de que o processo judicial intentado, estende quanto aos requerentes de extenso de efeitos, o beneficio do efeito interruptivo da prescrio que as partes primitivas beneficiam por terem intentado a providncia judicial destinada a valer o seu direito. Adianta-se desde j, no ser essa a posio expressa por Vieira de Andrade, em de Justia Administrativa (Lies), 10 edio, Almedina, pg. 403, e em nota de rodap que (...) a norma, ao admitir o pedido de extenso de efeitos da sentena anulatria de atos administrativos a quem no tenha lanado mo da via judicial no momento prprio, pode fragilizar a estabilidade do caso decidido (...) partimos do principio de que o preceito nunca poder afetar as situaes de prescrio substantiva. Infra, ensaiaremos uma tomada de posio relativa a esta controvrsia latente.
5. A norma portuguesa: o artigo 161 do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos. Na lei portuguesa de processo nos tribunais administrativos, encontram-se assim expressos os requisitos substantivos do recurso figura da extenso dos efeitos de sentena, prevista no artigo 161: 1 - Os efeitos de uma sentena transitada em julgado que tenha anulado um ato administrativo desfavorvel ou reconhecido uma situao jurdica favorvel a uma ou vrias pessoas podem ser estendidos a outras que se encontrem na mesma situao jurdica, quer tenham recorrido ou no via judicial, desde que, quanto a estas, no exista sentena transitada em julgado. 2 - O disposto no nmero anterior vale apenas para situaes em que existam vrios casos perfeitamente idnticos, nomeadamente no domnio do funcionalismo pblico e no mbito de concursos, e s quando, no mesmo sentido, tenham sido proferidas cinco sentenas !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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transitadas em julgado ou, existindo situaes de processos em massa, nesse sentido tenham sido decididos em trs casos os processos selecionados segundo o disposto no artigo 48. 3 - Para o efeito do disposto no n 1, o interessado deve apresentar, no prazo de um ano contado da data da ltima notificao de quem tenha sido parte no processo em que a sentena foi proferida, um requerimento dirigido entidade administrativa que, nesse processo, tenha sido demandada.
Assim, o artigo 161 n 1 concretiza expressamente que se encontram abrangidas as sentenas (transitadas em julgado), que tenham reconhecido uma situao jurdica favorvel, mas tambm aquelas que tenham anulado um ato administrativo desfavorvel. No que se traduz, uma primeira diferena face lei espanhola que se refere apenas expressamente a situaes de reconhecimento de uma situao jurdica individualizada.39 A situao jurdica suscetvel de ser reconhecida atravs da extenso dos efeitos do caso julgado, tambm ter de ser idntica apreciada no pleito primitivo. Acresce que, a lei toma uma posio muito reveladora ao colocar em posio de igualdade aqueles que tenham recorrido previamente via judicial para fazer valer a sua pretenso e aqueles que no o fizeram, no que tange legitimidade ativa para requerer a extenso dos efeitos do caso julgado. No existe aqui, pois, qualquer averiguao quanto conduta processual anterior, ficando em aberto, em fase de contraditrio da execuo, saberse se existe aceitao substantiva prvia do ato. O que nada ter a ver com o exerccio da legitimidade ativa de impugnar judicialmente o ato por moto proprio.40 !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! #)! Auto del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2004, en el que se dispone que El apartado 1, del artculo
110 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ( RCL 1998, 1741) , no deja lugar a dudas acerca de que la extensin de los efectos de una sentencia firme slo es posible cuando sta es de plena jurisdiccin, es decir, cuando reconoce una situacin jurdica individualizada, distincin tradicional respetada por esta nueva Ley, en su artculo 31, en el que al regular las pretensiones de las partes, distingue y dedica su apartado 1, a la pretensin simplemente anulatoria, consistente en la declaracin de que el ato recurrido no es conforme a Derecho, y, en su caso, la anulacin de los atos y disposiciones impugnados, y el apartado 2, a las pretensiones de plena jurisdiccin, consistentes en el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada, ms la adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnizacin de los daos y perjuicios, cuando proceda.
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Rui Chancerelle de Machete, Sanao (do ato administrativo invlido), in DJAP, Vol. VII, 1996
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Esta questo encontra-se relacionada com a teoria de que a aceitao do ato jurdicoadministrativo poderia fazer precludir o direito de requerer a extenso de efeitos. No entanto, o decurso do prazo de impugnao sem exerccio desse direito e a aceitao do ato so figuras diferentes. Segundo Vieira de Andrade, nunca o decurso do tempo poderia ser entendido como uma manifestao de vontade (que a aceitao sempre pressupe), nem o facto do no exerccio do direito nesse tempo poderia significar uma conformao com os efeitos do ato para alm de no constituir uma aceitao expressa nem, em rigor, configurar a prtica de um facto, o no exerccio pode ter sido determinado pelas mais diversas razes. Ainda neste sentido, Rui de Machete afirma que: a aceitao da disciplina desfavorvel de ato administrativo, traduz-se em abdicar do seu interesse disciplina favorvel, isto , em renunciar ao interesse legtimo (...) no pode entender-se como adeso ou reconhecimento da legalidade do ato, pelo carter indisponvel do interesse pblico prosseguido pela Administrao. E de facto, a aceitao do ato, podendo ser operada de forma expressa ou tcita, pressupe sempre a prtica de um facto por parte do destinatrio [e no uma atuao meramente omissiva], do qual se extraia expressamente a vontade de aceitar os efeitos de um ato ou que se revele de forma compatvel com a aceitao do efeitos do ato. Neste sentido, importante a redao do artigo 56 n 2 do CPTA:: a aceitao tcita deriva da prtica, espontnea e sem reserva, de facto incompatvel com a vontade de impugnar. Bem como a redao do artigo 53 n 4 do CPA: no podem reclamar nem recorrer aqueles que, sem reserva, tenham aceitado, expressa ou tacitamente, um ato administrativo depois de praticado. A este respeito, deve ser dado realce ainda posio expressa por Vieira de Andrade, no sentido de que ainda assim, na avaliao judicial da existncia ou no da figura de aceitao do ato dever, para alm da avaliao da ao externa do terceiro interessado, ser avaliada a diligncia processual prvia e a boa f do interessado. A lei ressalva, claro est, como condio negativa de legitimidade, a situao em que os terceiros eventuais j tenham recorrido previamente via judicial, tendo sido emitida sentena transitada em julgado que apreciou a sua pretenso.
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O n 2 do artigo 161, comporta mais uma novidade face ao regime previsto na lei espanhola: mencionando expressamente que este mecanismo de extenso de efeitos se encontra previsto apenas para casos perfeitamente idnticos, especifica de seguida os domnios de aplicao do funcionalismo pblico e dos procedimentos concursais (nada sendo referido quanto a matrias tributrias, como consta da lei espanhola). Mas recorre expresso nomeadamente, o que remete para a concluso de que o requisito nuclear a pura identidade de situaes jurdicas. Sucede que efetivamente, o campo de aplicao prtico primacial do instituto ser o dos procedimentos concursais para o funcionalismo pblico, dada a sua natureza e o frequente nmero de interessados, com posies jurdicas idnticas. No entanto, como decorre do n 2, no se esgotaro neste tipo de processos o funcionamento do mecanismo de extenso de efeitos. A avaliao da identidade de situaes jurdicas aqui, pois, o requisito nuclear, mas parece no esgotar o campo de aplicao de extenso ao tipo de questes expressamente descritas. Decorre ainda do n 2 do artigo 161 a necessidade de que, para ser despoletado o processo de extenso, hajam sido proferidas cinco sentenas transitadas em julgado ou, no caso de processos em massa, nos termos do artigo 48, trs sentenas. Com este requisito, pretende-se que exista um nmero slido de sentenas, decidindo sobre situaes perfeitamente idnticas, e por tribunais diversos, assim se assegurando uma tendencial orientao jurisprudencial e a consequente segurana jurdica e judiciria.41 A respeito do que se pode entender como casos perfeitamente idnticos, a jurisprudncia tm decidido no sentido de que tal se reporta a uma rigorosa identidade dos factos relevantes para uma mesma concreta soluo jurdica, sendo de prescindir dos factos instrumentais ou daqueles que no tm influncia para a construo da situao jurdica relevante para efeitos da extenso de efeitos. No que se englobam ainda, como evidente, os factos de natureza pessoal de cada concreto interessado: a expresso legal casos perfeitamente idnticos, utilizada no n 2 do artigo 161 do CPTA no significa uma igualdade absoluta. Reporta-se a uma identidade de casos em termos de situao fctica relevante e da sua qualificao e tratamento jurdicos, e no em termos de uma rigorosa !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Jos Carlos Vieira de Andrade, A Justia Administrativa (Lies), 10 edio, Almedina
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coincidncia quanto a todos os elementos de facto, mesmo que juridicamente irrelevantes.42 Nos termos do n 3 do artigo 161, o interessado que rena as condies supra descritas, ter o prazo de um ano contado da ltima notificao de quem tenha sido parte no processo em que a sentena foi proferida, mediante requerimento dirigido entidade administrativa demandada neste processo judicial. Assim se (re)abrindo a fase administrativa, de que resultar ou a concordncia com a extenso dos efeitos esfera jurdica do requerente, ou a abertura de fase judicial em sede de execuo de sentena. Dentro do artigo 161, coabita ainda um regime particular previsto no seu n 5, de acordo com o qual: a extenso dos efeitos da sentena, no caso de existirem contrainteressados que no tenham tomado parte no processo em que ela foi proferida, s pode ser requerida se o interessado tiver lanado mo, no momento prprio, da via judicial adequada, encontrando-se pendente o correspondente processo. Ou seja, no caso de existirem contrainteressados, o requisito processual de que estes hajam lanado mo tempestivamente do recurso judicial, uma verdadeira condio de legitimidade ativa no requerimento de extenso de efeitos. E tal justifica-se por razes de tutela da esfera jurdica dos restantes contrainteressados e de proteo dos seus direitos consolidados anteriormente. Nesta situao, a extenso de efeitos apenas deve ser concedida pela Administrao aps audincia dos contrainteressados, por aplicao analgica do artigo 171 do CPA.43 Acresce que, no caso dos processos em massa que tenham estado suspensos nos termos do artigo 48 n 1 do CPTA, os respetivos sujeitos podem apresentar diretamente ao tribunal o requerimento de extenso de efeitos, ficando dispensados de seguir o procedimento previsto no n 3 do artigo 161. Tal dever-se- ao benefcio que deve ser reconhecido a esses interessados de ter efetivamente intentado providncia judicial contra a entidade demandada e logo constituiria um retorno injustificvel o regresso ao requerimento Administrao, nos termos do n 3 do artigo 161 - e ao facto da sua providncia judicial ter sido entretanto
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cf. a propsito Acrdo do STA de 19 de fevereiro de 2009, in Proc. n 48087- A. Rodrigo Esteves de Oliveira, Processo Executivo: algumas questes, pg. 263
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declarada suspensa44. Como refere Vieira de Andrade, em Lies de Justia Administrativa, pgs. 402/403 verifica-se que, nas situaes de processos em massa, tal como resulta do n 5 do artigo 48, ao remeter para o artigo 176, os efeitos da sentena proferida nos processos-modelo podem, a requerimento do interessado, ser imediatamente estendidos aos processos suspensos, para efeitos de execuo pelo que a exigncia de trs processos nessas hipteses (tal como o requerimento Administrao) s vale afinal para aqueles que no tivessem recorrido via judicial. Por ltimo, deve ser feita referncia adicional ao n 6 do artigo 161, segundo o qual: quando, na pendncia de processo impugnatrio, o ato impugnado seja anulado por sentena proferida noutro processo, pode o autor fazer uso do disposto nos ns 3 e 4 do presente artigo para obter a execuo da sentena de anulao. Estamos aqui, perante situaes em que na pendncia de uma impugnao para anulao de ato, este venha a ser anulado num outro processo, o que ser causa de extino da instancia por inutilidade superveniente da lide, uma vez que o ato e os efeitos dele decorrentes, foram eliminados da ordem jurdica, com eficcia retroativa.
5.1. Extenso de efeitos do caso julgado. A fase administrativa no artigo 161. Perspetiva comparativa. O artigo 110 da Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, aprovada pela Lei n 29/1998, de 13 de julho, na redao inicial do seu n 2, previa que o requerimento de extenso de efeitos de sentena era formulado pelo terceiro interessado junto do rgo administrativo demandado no processo judicial matricial.45 Era esta a sua redao inicial: la solicitud deber dirigirse a la Administracin demandada. Si transcurrieren tres meses sin que se notifique resolucin alguna o cuando la Administracin denegare la solicitud de modo expreso, podr acudirse sin ms trmites al !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Mrio e R. Esteves de Oliveira, Cdigo do Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, 2004 Jesus Gonzlez Prez, Comentarios a la ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, II, Cuarta Edicin
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Juez o Tribunal de la ejecucin en el plazo de dos meses, contados desde el transcurso del plazo antes indicado o desde el da siguiente a la notificacin de la resolucin denegatoria. Em Portugal, no Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, a tramitao inicial tambm ela administrativa, nos mesmssimos termos expostos na redao primitiva da lei espanhola. Assim, estabelece o n 3 do artigo 161 que tambm o requerimento de extenso de efeitos apresentado pelo interessado no prazo de um ano contado da data da ltima notificao de uma das partes no processo judicial matriz, junto da entidade administrativa demandada. Mais estabelece o n4 que: indeferida a pretenso ou decorridos trs meses sem deciso da Administrao, o interessado pode requerer, no prazo de dois meses, ao tribunal que tenha proferido a sentena, a extenso dos respetivos efeitos e a sua execuo em seu favor, sendo aplicveis, com as devidas adaptaes, os trmites previstos no presente ttulo para a execuo das sentenas de anulao de atos administrativos. Efetivamente, o mecanismo processual de requerimento e devoluo Administrao da deciso de extenso de efeitos, bem como os respetivos prazos, revelavam-se exatamente iguais. Sucede que, em Espanha, e por razes de ordem prtica, nomeadamente pelo nmero irrisrio de decises administrativas a conceder espontaneamente a extenso dos efeitos de caso julgado, foi revogado o n 2 do artigo 110, na reforma de 2003, passando o requerimento de extenso de efeitos a ser feito diretamente ao Tribunal onde pendia o processo judicial matriz46: la solicitud deber dirigirse diretamente al rgano jurisdiccional competente que hubiera dictado la resolucin de la que se pretende se extiendan los efectos.47 Em Portugal todavia mantm-se a disciplina original: a entidade administrativa demandada tm um prazo de trs meses para decidir se procede extenso dos efeitos da !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Eduardo Hinojosa Martinez, La Reforma del Contencioso Administrativo: su situacin atual, in CDP, Dec 2005, pg. 93 e ss Petio que dever desde logo ser acompanhada com documentos que atestem a identidade das situaes jurdicas e da no concorrncia das causas que nos termos do nmero 5 do artigo 110 levem inadmissibilidade de extenso dos efeitos da sentena.
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sentena. Considera-se que este prazo de trs meses tambm ele um prazo de indeferimento tcito para a contagem do prazo seguinte de dois meses de requerimento ao Tribunal peticionando extenso dos efeitos negada ou cuja deciso foi omitida pela Administrao. O insucesso do regime procedimental administrativo inicial na lei espanhola coloca a seguinte questo: em que termos e com que limites de atuao est a entidade administrativa obrigada a agir nos termos do artigo 161 n 3 do CPTA, aquando da emisso da deciso relativa ao requerimento de extenso de efeitos de um caso julgado? Como se compagina este novo momento de procedimento administrativo, com uma anterior deciso administrativa desfavorvel ao interessado que agora invoca um caso julgado para reverter essa deciso? E, nestes termos, como conjugar com o artigo 141 do CPA e com os seus limites temporais quanto revogao de atos invlidos, muito ultrapassados?
6. A revogao anulatria dos atos jurdico-administrativos. Os prazos do artigo 141 do CPA. A extenso operada pelo artigo 161 do CPTA. O artigo 141 do CPA estabelece que: 1. Os atos administrativos que sejam invlidos s podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respetivo recurso contencioso ou at resposta da entidade recorrida. 2. Se houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se- ao que terminar em ultimo lugar. O n 1 do artigo 141, traduz expressamente que a revogao anulatria de um ato administrativo tm limites temporais. Que o so o prazo do recurso contencioso sensivelmente o limite de um ano estabelecido para o Ministrio Pblico e para o particular nas condies especiais identificadas no artigo 58 do CPTA. Ou, at resposta da entidade recorrida nesse recurso, i. , at contestao. Deve considerar-se, no plano dos princpios do direito administrativo, que o ato administrativo ilegal gera para o seu autor sempre o dever de revogao, assim se cumprindo o principio da legalidade que supra descrevemos. Nesta posio, Paulo Otero, em O poder de substituio em direito administrativo. Enquadramento dogmtico-constitucional, vol. II, Lisboa, 1995, pp. 580 e ss. Com efeito, como escreve F. do Amaral, (...) repugna aceitar, num Estado de Direito ! $+!
democrtico, onde a Administrao Pblica est subordinada aos princpios de constitucionalidade e da legalidade, que os rgos administrativos no tenham o dever jurdico de eliminar as ilegalidades cometidas por eles prprios, ou pelos seus subalternos ou delegados. No admissvel que um rgo administrativo, tendo diante de si um ato que reconhece ser ilegal e podendo revog-lo, no tenha o dever de revogar ou mesmo recusar-se a faz-lo. Isso seria um grave entorse aos princpios da constitucionalidade e da legalidade.48 Entre ns, o Supremo Tribunal Administrativo j afirmou, no sentido da extenso dos limites temporais de revogabilidade de atos invlidos, devendo-se contar o prazo de um ano aps o momento em que se torna conhecido o fundamento de invalidade: (...) nada parece impedir que no Direito portugus se entenda do mesmo modo, porque a norma do CPA (art 141 n 1) pode ser lida como dispondo que o prazo de revogao igual ao prazo mximo do recurso contencioso, isto , um ano, contado desde o momento em que se torna conhecido o fundamento da invalidade (fundamento de facto, inaplicvel ao erro de direito), tal como o prazo de recurso contencioso comea a decorrer apenas depois de o ato ser levado ao conhecimento dos interessados pelas formas previstas na lei para que possa agir, isto , apenas a partir do momento em que possvel ao destinatrio conhecer os seus vcios (...). Tudo isto traduz aquilo que no j uma novidade: os limites temporais de revogao anulatria previstos no artigo 141, no so absolutos, mostram-se desadequados num contexto de entendimento do procedimento e do contencioso administrativo como de tutela efetiva de legalidade49. E, neste sentido, o artigo 161 do CPTA surge como uma manifestao da extenso dos poderes anulatrios da Administrao, para alm dos prazos previstos no artigo 141 do CPA, ao serem-lhe devolvidos os poderes de revogao, expressa ou tcita, da atos administrativos anteriores, e de extenso de efeitos aos interessados do reconhecimento de situaes jurdicas que a Administrao a dado momento no atendeu; O que pode suceder muito embora o interessado requerente nem sequer tenha impugnado o ato de indeferimento que afeta a sua posio jurdica, e aquele prazo se possa mostrar h muito esgotado. O que sucede, sem dvida, pelo reconhecimento da importncia !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, pg. 464. por Acrdo, de 06-10-2005.
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da tutela de legalidade, reconhecida pela fora de um caso julgado e por uma jurisprudncia dominante que reconhece aquela legalidade.
7. O artigo 161 do CPTA. A fase judicial executiva. Em caso de deciso negativa ou omisso de deciso quanto ao requerimento de extenso de efeitos, a tramitao judicial que se segue obedece tramitao processual do processo executivo para anulao de atos administrativos, nos termos do artigo 161 n 4 in fine. Ou seja, a remisso para a tramitao prevista no artigo 177 do CPTA, com estrutura declarativa (com similitudes a uma verdadeira oposio execuo), pois que se h de discutir, entre outras, a identidade de situaes jurdicas, o nmero de sentenas j proferidas e as causas que podem legitimar ou no o rgo administrativo demandado a negar a extenso de efeitos50. O requerimento judicial inicial do interessado, nos termos do artigo 164 n 4, no qual se inclui, para alm do pedido de extenso de efeitos, a prpria execuo a seu favor, dever obedecer aos requisitos que lhe so aplicveis previstos no artigo 176: nomeadamente, especificando os atos e operaes em que deve consistir a execuo, o pedido de condenao da Administrao ao pagamento de quantias pecunirias. Poder ainda no requerimento, fixar um prazo para a execuo e requerer a fixao de sano pecuniria compulsria. Nos termos do artigo 177 n 1, a entidade administrativa demandada ser notificada, bem como os contrainteressados que possam existir e a quem a satisfao da pretenso possam vir a prejudicar, tendo o prazo de 20 dias para contestar. neste enxerto declarativo que podero ser discutidos todos os requisitos substantivos do funcionamento do mecanismo de extenso de efeitos do caso julgado: nomeadamente saber se est-se perante um verdadeiro caso perfeitamente idntico e se sobre ele foram proferidas o nmero de sentenas judiciais exigidas, nos termos do n 2 do artigo 161. tambm neste enxerto declarativo que a entidade administrativa poder tambm aqui, !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Mrio Aroso de Almeida, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentrio ao Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, 2 edio revista, 2007, Almedina
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alegar a existncia de uma qualquer causa legitima de inexecuo, perante a qual o interessado poder desde logo requerer a fixao de indemnizao nos termos do n 3 do artigo 177. Note-se que aqui, a alegao da existncia de causa legitima de inexecuo nada poder ter a ver com os exclusivos fundamentos que geraram a invalidade do ato, nomeadamente razes de oportunidade ou convenincia decorrentes da violao anterior da lei e de um qualquer status quo gerado por essa invalidade. A proteo dos efeitos do ato administrativo ilegal s poder subsistir por razes de muito relevantes interesses pblicos, cuidadosamente ponderados, pois estamos perante uma deciso que oposta aquela quer seria determinada pela fora do caso julgado. Deciso que, julgando efetivamente a existncia de uma causa legitima de inexecuo, no pode deixar de ser passvel do correspondente direito a recurso ordinrio. Sem prescindir, ainda neste enxerto declarativo, na dimenso da notificao para contestar dos contrainteressados que existam, que se manifesta que a deciso do Tribunal tambm ter de ter em conta os interesses desses terceiros, e a proteo da sua boa f e da confiana que fez com que os mesmos construssem, sombra dos seus direitos consolidados por sentenas anteriormente transitadas em julgado, investimentos baseados nesses direitos reconhecidos.51 E tambm e ainda neste processo executivo que o Tribunal dever avaliar a existncia de uma verdadeira aceitao do ato, que como evidenciamos supra, no se pode bastar com a mera no impugnao anterior e autnoma do ato do ato administrativo que tem como destinatrio o terceiro interessado. Julgando procedente a exceo da existncia de causa legitima de inexecuo, encontrase tambm previsto o mecanismo do arbitramento da indemnizao compensatria que, de resto, pode desde logo ser requerida quando aps a contestao da entidade demandada, o interessado concordar com os fundamentos invocados por aquela artigo 177 n 3.52 De salientar que esta fase declarativa comporta tambm uma eventual breve fase !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Carla Amado Gomes, Cadernos de Justia Administrativa, 70
De salientar que esta fase declarativa comporta tambm uma eventual breve fase instrutria, nos termos do n 4 do artigo 177.
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instrutria, nos termos do n 4 do artigo 177.
8. Situaes jurdicas controversas. 8.1. O princpio da igualdade A prtica judiciria na aplicao do artigo 161 do CPTA, no se revela isenta de dvidas e questes, quanto sua conjugao com princpios jurdicos, outras normas e mecanismos processuais, nomeadamente quanto ao direito de recurso. Em primeiro lugar, questiona-se a situao em que um interessado viu a sua pretenso jurdica julgada improcedente e agora se confronta com um outro processo judicial em que a mesmssima situao jurdica de um terceiro foi validada por sentena transitada em julgado. E outros interessados, estranhos a este processo, fazem valer a seu favor o mecanismo de extenso de efeitos dessa sentena. O artigo 161 n 1 inequvoco na opo de ser vedada a extenso dos efeitos da sentena a terceiros cuja pretenso j tenha sido reconhecida por sentena transitada em julgado. Tal deve-se imposio do respeito pelo trnsito em julgado da sentena anterior, optando-se pela estabilidade do direito, das legitimas expectativas das partes e da segurana jurdica. que, recorde-se, nem sequer a prolao de cinco ou trs sentenas transitadas em julgado, no mesmo sentido, e nos termos previstos no artigo 161 n2, faz operar automaticamente a extenso de efeitos, antes podendo ser aberta a fase declarativa no processo executivo no caso da entidade administrativa demandada negar essa extenso53. Um meio processual fica, contudo, em aberto para o sujeito que viu a sua pretenso desatendida por sentena transitada em julgado, no confronto com um conjunto de sentenas transitadas de sinal contrrio, suscetveis de fazerem desencadear o mecanismo da extenso. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Fase declarativa que, embora seja tramitada de forma mais sucinta, tambm no deixa de reconhecer o direito ao recurso para jurisdio superior.
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Esse meio a via do recurso extraordinrio de uniformizao de jurisprudncia, previsto no artigo 152 do CPTA, dentro dos requisitos nele previstos, nomeadamente o confronto entre dois acrdos de tribunais superiores54. Assim, pensamos que o interessado que viu a sua pretenso rejeitada na sua providncia impugnatria, ter de previamente ter recorrido, ou sido recorrido, no caso de sentena favorvel em primeira instncia, pelo menos para o Tribunal Central Administrativo, que desatendeu a sua pretenso. Paralelamente, haver de ter sido proferido pelo menos um Acrdo em sede de recurso por um tribunal superior, de sinal contrrio. Ser esse Acrdo cuja ponderao ser confrontada em sede de recurso de uniformizao de jurisprudncia, assim possibilitando que o interessado veja invertido o sinal desfavorvel do anterior trnsito em julgado que o prejudicou. Assim, tudo se resolvendo fora do mecanismo da extenso de efeitos do artigo 161 do CPTA. Note-se ainda, que o prprio rgo administrativo, como parte nos processos, poder tambm ele lanar mo do recurso extraordinrio de uniformizao de jurisprudncia, assim invertendo decises que lhe possam ser desfavorveis, e que confrontem com Acrdos favorveis proferidos por tribunais superiores.
8.2. O dever de revogao em sentenas no anulatrias. Outra questo relativa manuteno do dever de revogao de atos jurdicoadministrativos que tenham sido objeto de sentena no anulatria, mas em que a Administrao oficiosamente ou por requerimento do interessado, detete causas de nulidade no invocadas ou no detetadas pelo Tribunal. Trata-se mais uma vez de um corolrio do princpio da legalidade administrativa, bem como da possibilidade de invocao de nulidade a todo o tempo, que pode ser declarada pelo Tribunal e pela prpria Administrao. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Carlos Lopes do Rego, A uniformizao da jurisprudncia no novo direito processual civil, Lisboa, 1997, pg. 19
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Tal no impedido mediante a invocao do artigo 95 n 2 do CPTA, ao prever o princpio do inquisitrio do Tribunal, relativo a todas as questes de invalidade do ato, mesmo as no suscitadas pelas partes.55 Ou seja, no porque o Tribunal no detetou o vcio gerador de nulidade, e que no foi invocado pela parte, que o mesmo no pode ser detetado pelo rgo administrativo. A existe o dever de revogao, a todo o tempo, por parte da entidade administrativa.
8.3. A Administrao e o requerimento de extenso de efeitos no caso das sentenas contraditrias. Colocam-se ainda dvidas relativas ao alcance do dever de extenso dos efeitos do caso julgado pelo rgo administrativo demandado, nos termos do requerimento do interessado previsto no n 3 do artigo 161, quando constatada a existncia do nmero mnimo de decises transitadas em julgado, mas so reconhecidas igualmente outras sentenas transitadas em julgado de sentido contrrio que, no limite, at podem existir na ordem jurdica em nmero superior. Nestes termos, como ponderar tal situao jurisdicional contraditria, com o princpio da legalidade e a deciso do requerimento de extenso de efeitos, nos termos do artigo 161 do CPTA? Antes de mais de referir que no plano processual, e em caso de dvida, a opo do rgo da Administrao dever ser o indeferimento da pretenso e a abertura da fase judicial executiva artigo 161 n 4 do CPTA. De facto, descontada a situao em que o rgo administrativo detete uma ilegalidade nova, nomeadamente uma causa de nulidade, no invocada ou detetada nos arestos judiciais, o rgo administrativo dever devolver a resoluo ao Tribunal e ao processo executivo, com momento declarativo, previsto no artigo 177 do CPTA. Efetivamente no faria sentido que o rgo administrativo perante sentenas transitadas em julgado, e contraditrias, emitisse decises de extenso de efeitos, reconhecendo situaes !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Carla Amado Gomes, Cadernos de Justia Administrativa, 70
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jurdicas novas e afetando outras consolidadas, sem a existncia de um grau mnimo de certeza que, no fim de contas, a razo de ser da criao do mecanismo previsto no artigo 161. Recorde-se que sobre essas situaes jurdicas, os Tribunais foram j chamados pelos interessados a emitir pronncia, tendo-o feito. E perante a contradio no despoletar da extenso de efeitos, resultante de decises contraditrias, a lei de processo faz ainda corresponder a abertura imediata de uma fase jurisdicional de natureza declarativa. Pelo que de considerar que o rgo administrativo, nestas situaes, dever entender continuar subtrado do poder pblico de executar e conferir extenso de efeitos com base em situaes jurdicas ainda contraditrias. Dever por isso indeferir os requerimentos e remeter a execuo para o Tribunal56. Concomitantemente, nada obsta a que a entidade administrativa demandada interponha os correspondentes recursos extraordinrios de uniformizao de jurisprudncia, em caso de conflito de acrdos dos tribunais superiores emitidos ao abrigo da anlise de cada processo individual. E que no processo executivo onde se discuta a extenso de efeitos de deciso, a entidade demandada interponha recurso ordinrio da sentena que julgue procedente a extenso de efeitos jurdicos, em casos manifestamente contraditrios. De facto, poder faz-lo nos termos do artigo 142 n 1 do CPTA, incidindo a sentena sobre o mrito da pretenso de extenso de efeitos, e sendo a alada superior do tribunal de que se recorre; ao qual caber, em regra geral, efeito suspensivo da deciso de acordo com o artigo 143 n 1. Note-se que, na situao do valor da causa ser superior a trs milhes de euros e as partes, nas suas alegaes, apenas invoquem questes de direito, o recurso ser per saltum para o Supremo Tribunal Administrativo artigo 151 do CPTA. Seja como for, parece deverem-se impor por razes prticas, alteraes no desenho !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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O que bem diferente, constituindo outra questo, relativamente existncia de uma eventual causa ilegtima de execuo.
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terico do artigo 161, que resolvam estas dvidas e que reduzam as situaes latentes de conflito entre sentenas de primeira instncia (e que podem no se conseguir resolver atravs de recursos extraordinrios) que decidam em sinal contrrio as mesmas situaes jurdicas. E no so valores quaisquer que esto jogo: em causa a certeza e a segurana jurdica e a compreenso pelos cidados de uma arquitetura decisria prevalente. que se est em causa a aritmtica de um nmero mnimo de sentenas, impem-se alteraes para um rigoroso sentido de prevalncia para uma concreta orientao jurisprudencial, e numa segunda fase, no existindo essa orientao, que as regras de hierarquia dos Tribunais a faam impor. Por isso mesmo encontram-se em estudo solues como sejam - para alm da exigncia de cinco ou trs sentenas , que esse nmero no seja superado por outras sentenas transitadas em julgado, decidindo em sentido contrrio. Ou que essas cinco ou trs sentenas transitadas em julgado no sejam contrrias a jurisprudncia assente pelo Supremo Tribunal Administrativo em recurso de uniformizao de jurisprudncia. Esta ltima soluo, de resto, encontra-se j prevista na congnere lei de processo administrativo espanhola, na al. b) do n 5 do artigo 110, em que se refere como requisito negativo de extenso a no contrariedade a: jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia.57 Acresce que o n 6 do artigo 110 da lei espanhola, vai tambm de encontro citada proteo da certeza e segurana jurdica, perante decises de sinal contrrio. Prev esse artigo que: si se encuentra pendiente un recurso de revisin o un recurso de casacin en inters de la ley, quedar en suspenso la decisin del incidente hasta que se resuelva el citado recurso. Tal traduz um novo requisito negativo prolao da sentena de extenso de efeitos: a pendncia de um recurso extraordinrio destinado a uniformizar jurisprudncia conflituante.
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Eduardo Hinojosa Martinez, La Reforma del Contencioso Administrativo: su situacin atual, in CDP, Dec 2005, pg. 93 e ss
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8.4. A prescrio das pretenses jurdicas. Umas ltimas notas para a problemtica da prescrio da pretenso jurdica substantiva, nas situaes de extenso de efeitos de sentena. Resumidamente, a doutrina espanhola formula a posio de que os interessados requerentes da extenso dos efeitos da sentena, beneficiam desse processo judicial, nomeadamente quanto interrupo da prescrio operada pela deduo daquela primeira pretenso em juzo58. Quid juris luz da lei substantiva portuguesa? De acordo com o artigo 323 n 1 do Cdigo Civil, sob a epgrafe interrupo pelo titular, a prescrio interrompe-se pela citao ou notificao judicial de qualquer ato que exprima, direta ou indiretamente, a inteno de exercer o direito, seja qual for o processo a que o ato pertence e ainda que o tribunal seja incompetente. Pelo que, no ser de acolher a tese de que a interrupo da prescrio operada pela citao ou notificao judicial da entidade demandada no processo matriz, possa ser tambm, de certo modo, estendida ao requerente de extenso de efeitos. Quanto a este pois, o prazo de prescrio do reconhecimento da pretenso subjetiva ter mantido o seu curso, sem interrupo, dada a sua inrcia em exercer judicialmente o seu direito e at esse momento. A prescrio um direito de natureza pessoal, que no pode ser declarada ex officio, e a sua interrupo encontra-se intimamente ligada ao exerccio do direito de ao. Longe, portanto, da valorizao de situaes de inrcia processual. E nem se diga que a identidade de situaes jurdicas objetivas, face a uma mesma entidade demandada, possa legitimar o aproveitamento por terceiro da causa interruptiva que a parte processual beneficiou. que, no momento em que o direito de ao foi exercido no processo matriz, e se operou a interrupo da prescrio por virtude da citao judicial, muito longe estaria ainda de se saber, quer o sentido da deciso, quer se esta, em conjunto com outros arestos por razes de segurana e certeza jurdica, legitimaria que o terceiro interessado pudesse lanar mo do mecanismo de extenso do artigo 161. Acresce que, o benefcio que o terceiro pretende invocar a extenso dos efeitos do !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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caso julgado - , no abrange o reconhecimento genrico de que a prescrio da sua pretenso jurdica se encontra tambm interrompida, como se includa no caso julgado que pretende beneficiar. que a sentena apenas constitui caso julgado nos precisos termos em que julga artigo 673 do CPC o que bem diferente de se estender a terceiros o benefcio da prtica dos atos processuais pessoais, a que a lei faz corresponder um efeito substantivo. Como o caso da interrupo da prescrio. Somos por isso de parecer, que a interrupo da prescrio face ao terceiro requerente de extenso de efeitos da sentena, apenas poder ocorrer aquando da formulao do requerimento Administrao previsto no artigo 161 n 3. Embora este requerimento e a notificao dele resultante no sejam em estrito rigor, judiciais pois que apenas em caso de indeferimento ou de omisso de deciso, poder ser efetuado o requerimento ao Tribunal deve considerar-se que aquele requerimento administrativo no deixa de estar integrado na tramitao do processo executivo, constituindo o primeiro ato deste no sentido de ser conferida Administrao, a hiptese de cumprimento espontneo e reintegrao da legalidade. Acresce que o requerimento administrativo dirigido precisamente entidade demandada no processo judicial matriz, pelo que esta no pode como ignorar ou no entender, ser esta uma manifestao de firme inteno em ser feito valer o direito pelo interessado, se necessrio na fase de apreciao judicial que se segue. A aplicao das regras gerais de prescrio, que no permitem que o requerente de extenso de efeitos da sentena possa beneficiar do efeito interruptivo da prescrio ocorrida no processo matriz, poderia ter uma resposta diversa, se nestas situaes tivesse sido criado um mecanismo similar ao que o CPTA prev no artigo 41 n 3, que contraria as regras gerais de prescrio. Por este artigo 41 n 3, disposto que impugnao de ato lesivo equiparada a manifestao de vontade do impugnante em obter tambm a reparao dos danos resultantes desse ato lesivo, para o efeito de interromper a prescrio deste direito, nos termos gerais. Ora, uma norma deste teor poderia, teoricamente, ter sido criada no mecanismo de
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extenso de efeitos de sentena, fazendo equiparar a impugnao de um ato jurdicoadministrativo ou o pedido de reconhecimento de uma situao jurdica e o efeito interruptivo da prescrio que do processo interposto resultar, manifestao de vontade do terceiro interessado na extenso dos efeitos das sentenas desses processos, mas que o faz mais tarde, nos termos do artigo 161 do CPTA. Argumentos a favor desta equiparao seriam a identidade das situaes jurdicas e das entidades administrativas demandadas, e a prevalncia da reintegrao da legalidade e da uniformizao dos efeitos.
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Faculdade de Direito da Universidade do Porto Mestrado em Cincias Jurdico-Administrativas Relatrio/Estudo Jurdico 2 Ano 2011/12

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Rui Miguel Oliveira Machado

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Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina

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Acrdo do Supremo Tribunal de Justia, de 16-04-1982 e do Tribunal da Relao de Lisboa, de 05-05-

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; e Jorge Miranda posiciona que a

inverso a esse regime-regra ter de encontrar abrigo numa deciso do Tribunal

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Miguel Gorjo Henriques, Direito da Unio, 6 edio, Almedina, 2010

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M. Andrade, Noes Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, pgina 313

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Jos Carlos Vieira de Andrade, A Justia Administrativa (Lies), 10 edio, Almedina

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instrutria, nos termos do n 4 do artigo 177.

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