Territórios Quilombolas e Constituição

MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA REGIONAL DA REPBLICA 2 REGIO
Terras Quilombolas e Constituio: A ADI 3.239 e o Decreto 4.887/ 3

!. Intro"uo. A 6 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal me solicitou que elaborasse um parecer sobre as quest es suscitadas na Ao !ireta de "nconstitucionalidade n#$ %&%'( proposta pelo PF) * posteriormente rebati+ado como !emocratas * na qual ,ouve impu-nao . validade do !ecreto n# /$00123%( que re-ulamentou 4o procedimento para identi5icao( recon,ecimento( delimitao( demarcao e titulao das terras ocupadas por remanescentes dos quilombos de que trata o art$ 60 do ato das !isposi es Constitucionais 6ransit7rias8$ A re5erida ao baseou9se em quatro 5undamentos: ;a< a impossibilidade de edio de re-ulamento aut=nomo para tratar da questo( ,a>a vista o princ?pio constitucional da le-alidade@ ;b< a inconstitucionalidade do uso da desapropriao( prevista no art$ A% do !ecreto /$00123%( bem como do pa-amento de qualquer indeni+ao aos detentores de t?tulos incidentes sobre as Breas quilombolas( tendo em vista o 5ato de que o pr7prio constituinte >B teria operado a trans5erCncia da propriedade das terras dos seus anti-os titulares para os remanescentes dos quilombos@ ;c< a inconstitucionalidade do empre-o do critrio de auto9atribuio( estabelecido no art$ &#( caput e D A# do citado !ecreto( para identi5icao dos remanescentes de quilombos@ ;d< a invalidade da caracteri+ao das terras quilombolas como aquelas utili+adas para 4reproduo fsica, social, econmica e cultural do -rupo tnico8 ;art$ &#( D &# do !ecreto /$00123%< * conceito considerado eEcessivamente amplo 9 bem como a impossibilidade do empre-o de critrios de territorialidade indicados pelos
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remanescentes das comunidades de quilombos para medio e demarcao destas terras ;art$ &#( D %#<( pois isto su>eitaria o procedimento administrativo aos indicativos 5ornecidos pelos pr7prios interessados$ Fa ao( que tem como Relator o Ministro C+ar Peluso( 5oi 5ormulado pedido de concesso de Medida Cautelar( ainda no apreciado pelo G6F$ H Advo-ado9 Ieral da Jnio e o Procurador9Ieral da Repblica >B se mani5estaram no 5eito( ambos pu-nando pela improcedCncia do pedido$ A dimenso social da questo de 5undo debatida na ao inequ?voca$ Com e5eito( cadastradas na Fundao Cultural Palmares eEistem ,o>e mais de mil comunidades de remanescentes de quilombo( espal,adas por todo o pa?s( e ,B estimativas de que este nmero possa passar de trCs mil( o que envolve( por mais cautelosos que se>am os cBlculos( centenas de mil,ares de pessoas( portadoras de identidade tnica pr7pria( e quase todas eEtremamente pobres$ Caso se>am acol,idas as teses sustentadas na A!" %$&%'( qualquer possibilidade de tutela atual dos direitos destas pessoas serB sacri5icada( com srio risco para a sobrevivCncia das comunidades quilombolas e das suas tradi es culturais( que inte-ram o patrim=nio imaterial da Fao$ Fo presente parecer serB analisada a problemBtica suscitada na re5erida Ao !ireta de "nconstitucionalidade$ Para 5a+C9lo( pretende9se( em primeiro lu-ar( demonstrar o descabimento da ao( nos termos em que 5oi proposta$ Km se-uida( passa9se a analisar cada uma das teses adu+idas na A!" %$&%'$
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2# Do Descabimento "e Ao Direta "e Inconstitucionali"a"e $uan"o a norma anterior %a"ea "o mesmo su%osto &'cio "e inconstitucionali"a"e $ue a$uela im%u(na"a) e a sua in&ali"ao no ten*a si"o e+%ressamente re$ueri"a %elo Autor H principal ar-umento da A!" %$&%' di+ respeito . ocorrCncia de suposta violao ao princ?pio da le-alidade( diante do carBter de re-ulamento aut=nomo do !ecreto /$00123%$ Hcorre que tal !ecreto no 5oi a primeira norma in5raconstitucional a disciplinar o processo administrativo relacionado ao recon,ecimento e . titulao das terras de remanescentes de quilombos$ Antes dele( vi-ia o !ecreto %$'A&( de A3 de setembro de &33A( que tratava da mesma matria( e que 5oi eEpressamente revo-ado pelo art$ &L do !ecreto /$00123%$ Male destacar que no ,B nen,uma di5erena entre o !ecreto /$00123% e o %$'A&23A( no que tan-e ao seu 5undamento de validade$ Assim( ao se entender( como pretende o Autor da A!" %$&%'( que o diploma impu-nado consubstancia re-ulamento aut=nomo( o mesmo racioc?nio valerB( necessariamente( para o decreto anterior( que versava sobre a mesma questo$ Hra( sabe9se que a declarao de inconstitucionalidade de um ato normativo possui e5eitos repristinat7rios( na medida em que implica na restaurao da vi-Cncia da norma anterior( que 5ora revo-ada por aquela invalidada A$ Portanto( se 5osse invalidado o !ecreto /$00123%( restaurar9se9ia a e5icBcia do !ecreto %$'A&23A( que o primeiro revo-ara$ Contudo( o Gupremo 6ribunal Federal tem entendido que inadmiss?vel a Ao !ireta de "nconstitucionalidade quando: ;a< a norma que vi-ia anteriormente
C5$ ClNmerson Merlin ClNve$ A Fiscalizao Abstrata de Constitucionalidade no Direito rasileiro! Go Paulo: R6( &333( p$ &/'2&L3$
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.quela impu-nada apresente o mesmo v?cio de inconstitucionalidade@ e ;b< a invalidao da primeira norma no ten,a sido contemplada no pedido do autor$ Feste sentido( ve>a9se( a t?tulo eEempli5icativo( as ementas dos se-uintes arestos( pro5eridos por unanimidade pelo PlenBrio do G6F( em situa es idCnticas . presente: AOPH !"RK6A !K "FCHFG6"6JC"HFA)"!A!K$ H MA)HR !H A6H
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el$ Min$ Celso de Mello( !TJ de &623/2&33A< C")#$($%C(")A*! ()C")#$($%C(")A*(DAD'. )"-1A A)$'-("C"1 ()C")#$($%C(")A*(DAD'!
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(4 )o caso de ser declarada inconstitucionalidade da norma ob5eto da causa, ter4se4ia a repristinao de preceito anterior com o mesmo 6cio de inconstitucionalidade! )este caso, e no impu7nada a norma anterior, no de se recon8ecer da ao direta de inconstitucionalidade! /recedentes do #$F! (( 9 AD(n que no se con8ece ;A!" &$L1/9A9 AP( Rel$ Min$ Carlos Melloso( !TJ &'$30$&33%<
Fo caso presente( se o !ecreto /$00123% 5osse considerado inconstitucional( por eEtrapolao dos limites do poder re-ulamentar do KEecutivo * o que se admite apenas por amor ao debate * isto implicaria na repristinao do !ecreto %$'A&23A$ K este se reveste da mesma nature+a do ato normativo que o revo-ou$ Gucede que o Autor da A!" n# %$&%' no requereu a declarao da inconstitucionalidade do !ecreto %$'A&23A( como se pode comprovar atravs da leitura da sua petio inicial$ !a? porque( no pode ser con,ecida a ao( em consonncia com a >urisprudCncia consolidada do G6F$ 3 # Ain"a o Descabimento: , ina"miss'&el a ADI %ro%osta contra ato normati&o secun"-rio Ao contrBrio do a5irmado na A!" %$&%'( o !ecreto /$00123% no re-ulamento aut=nomo( mas ato normativo secundBrio( eEpedido com 5undamento na )ei '$10/2''( e na Conveno n# A6' da Hr-ani+ao "nternacional do 6rabal,o e na Conveno "nteramericana de !ireitos Wumanos( como serB demonstrado no item L deste Parecer$ Contudo( reiterada a >urisprudCncia desta Colenda Corte no sentido da inadmissibilidade de ao direta de inconstitucionalidade voltada contra ato normativo
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secundBrio ;c5$$ e!7!, A!" %'&2!F( Rel$ Min$ Marco Aurlio( !TJ &%$30$A''A@ A!" L0'2!F( Rel$ Min$ Carlos Melloso( !TJ A0$A3$A''A@A!" A-r$ L%A2!F( Rel$ Min$ Celso Mello( !TJ 3%$3/$A''&<$ 4# . /arco Constitucional: . art. 08 "o ADCT como norma consa(ra"ora "e "ireito 1un"amental) "ota"a "e a%licabili"a"e ime"iata Jma das principais conquistas do movimento ne-ro durante a Assemblia Constituinte 5oi a incorporao ao teEto ma-no do art$ 60 do Ato das !isposi es Constitucionais 6ransit7rias( que tem a se-uinte dico: Art! :;! Aos remanescentes das comunidades de quilombos que este5am ocupando as suas terras recon8ecida a propriedade definiti6a, de6endo o 'stado emitir4l8es os respecti6os ttulos! H re5erido preceito constitucional atende( simultaneamente( a vBrios ob>etivos de mBEima relevncia$ Por um lado( trata9se de norma que se li-a . promoo da i-ualdade substantiva e da >ustia social( na medida em que con5ere direitos territoriais aos inte-rantes de um -rupo des5avorecido( composto quase eEclusivamente por pessoas muito pobres e que so v?timas de esti-ma e discriminao$ Por outro( cuida9se tambm de uma medida reparat7ria( que visa a res-atar uma d?vida ,ist7rica da Fao com comunidades compostas predominantemente por descendentes de escravos( que so5rem ainda ,o>e os e5eitos perversos de muitos sculos de dominao e de viola es de direitos$ Porm( o principal ob>etivo do art$ 60 do A!C6 o de asse-urar a possibilidade de sobrevivCncia e 5lorescimento de -rupos dotados de cultura e identidade tnica pr7prias( li-adas a um passado de resistCncia . opresso( os quais( privados do territ7rio em que esto assentados( tenderiam a desaparecer( absorvidos
pela sociedade envolvente$ Para os quilombolas( a terra ,abitada( muito mais do que um bem patrimonial( constitui elemento inte-rante da sua pr7pria identidade coletiva( pois ela vital para manter os membros do -rupo unidos( vivendo de acordo com os seus costumes e tradi es$ Por tudo isso( pode9se a5irmar que o art$ 60 do A!C6 encerra um verdadeiro direito 5undamental& e desta sua nature+a resultam conseq[Cncias ,ermenCuticas eEtremamente relevantes( como serB eEposto mais adiante$ Feste ponto( cumpre recordar que o catBlo-o dos direitos 5undamentais encartado no 6?tulo "" do teEto constitucional brasileiro aberto( con5orme se depreende do disposto no art$ L#( D &#( da Carta( se-undo o qual 4os direitos e 7arantias e<pressos nesta Constituio no e<cluem outros decorrentes do re7ime e dos princpios por ela adotados, e dos tratados internacionais em que a -ep=blica Federati6a do rasil se5a parte! !a? porque( poss?vel recon,ecer a 5undamentalidade de outros direitos presentes dentro ou 5ora do teEto constitucional$ K o principal critrio para o recon,ecimento dos direitos 5undamentais no inseridos no cat7lo-o a sua li-ao ao princ?pio da di-nidade da pessoa ,umana( da qual aqueles direitos so irradia es%$ Hra( o v?nculo entre a di-nidade da pessoa ,umana dos quilombolas e a -arantia do art$ 60 do A!C6 inequ?voco$ Primeiramente( porque se trata de um meio para a -arantia do direito . moradia ;art$ 6#( CF< de pessoas carentes( que( na sua absoluta maioria( se desalo>adas das terras que ocupam( no teriam onde morar$ K o
Fo mesmo sentido( Aurlio Mir-?lio Rios( op! cit!, p$ A0'9A0A( e !bora Macedo !uprat de Rrito Pereira$ 4Rreves Considera es sobre o !ecreto %$'A&23A8$ "n: Kliane Cantarino H\!]êr$ &uilomobos. (dentidade >tnica e $erritorialidade! Rio de Taneiro: FIM( &33&( p$ &0A9&0'$
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C5$ "n-o _ol5-an- Garlet$ Di7nidade da /essoa ?umana e Direitos Fundamentais! Porto Ale-re: )ivraria do Advo-ado( &33A( p$ '19A31$ 1
direito . moradia inte-ra o m?nimo eEistencial( sendo um componente importante do princ?pio da di-nidade da pessoa ,umana$ Mas no s7$ Para comunidades tradicionais( a terra possui um si-ni5icado completamente di5erente da que ele apresenta para a cultura ocidental de massas/$ Fo se trata apenas da moradia( que pode ser trocada pelo indiv?duo sem maiores traumas( mas sim do elo que mantm a unio do -rupo( e que permite a sua continuidade no tempo atravs de sucessivas -era es( possibilitando a preservao da cultura( dos valores e do modo peculiar de vida da comunidade tnicaL$ Privado da terra( o -rupo tende a se dispersar e a desaparecer( absorvido pela sociedade envolvente$ Portanto( no s7 a terra que se perde( pois a identidade coletiva tambm peri-a sucumbir$ !essa 5orma( no eEa-ero a5irmar que quando se retira a terra de uma comunidade quilombola( no se estB apenas violando o direito . moradia dos seus membros$ Muito mais que isso( se atenta contra a pr7pria identidade tnica destas pessoas$ !a? porque( o direito . terra dos remanescentes de quilombo tambm um direito 5undamental cultural ;art$ &AL( CF<$ Feste ponto( no preciso en5ati+ar que o ser ,umano no um ente abstrato e desenrai+ado( mas uma pessoa concreta( cu>a identidade tambm constitu?da por laos culturais( tradi es e valores socialmente compartil,ados6$
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K nos -rupos
C5$ G$ Tames Anaâ$ (ndi7enous /eoples in (nternational *a@! & nd$ Kd$ Fe] òra: HE5ord Jniversit^ Press( &33/( p$ '3$
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Gobre a importncia do territ7rio para comunidades tradicionais( a Corte "nteramericana de !ireito Wumanos pro5eriu decis es paradi-mBticas$ Por eEemplo( no caso da Comunidade (nd7ena AaBCe 6! /ara7uai, decidido em A1 de >un,o de &33L( a Corte observou que a 7arantia do direito de propriedade comunitDria dos po6os ind7enas de6e le6ar em conta que a terra estD estreitamente relacionada com as suas tradiEes e e<pressEes orais, seus costumes e ln7uas, suas artes e rituais, seus con8ecimentos e usos relacionados com a natureza, suas artes culinDrias, seu direito consuetudinDrio, sua 6estimenta, filosofia e 6alores! 'm funo do seu entorno, sua inte7rao com a natureza e sua 8istFria, os membros das comunidades ind7enas transmitem de 7erao em 7erao este patrimnio cultural imaterial!
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C5$ Mic,ael Gandel$ 46,e Procedural Republic and t,e Jnencumbered Gel58$ "n: Robert Ioodin b P,ilip Pettit ;Kds$<$ ContemporarC /olitical /8ilosop8C! HE5ord: Rlaca]ell Publis,ers( A''1( p$ &/69&L6@ 0
tradicionais( caracteri+ados por uma maior ,omo-eneidade cultural e por uma li-ao mais or-nica entre os seus membros( estes aspectos comunitBrios da identidade pessoal tendem a assumir uma importncia ainda maior1$ Por isso( a perda da identidade coletiva para os inte-rantes destes -rupos costuma -erar crises pro5undas( intenso so5rimento e uma sensao de desamparo e de desorientao( que di5icilmente encontram paralelo entre os inte-rantes da cultura capitalista de massas$ Assim( poss?vel traar com 5acilidade uma li-ao entre o princ?pio da di-nidade da pessoa ,umana * epicentro aEiol7-ico da Constituio de 00 * com o art$ 60 do A!C6( que alme>a preservar a identidade tnica e cultural dos remanescentes de quilombos$ "sto porque( a -arantia da terra para o quilombola pressuposto necessBrio para a -arantia da sua pr7pria identidade$ Fo bastasse( no apenas o direito dos membros de cada comunidade de remanescentes de quilombo que violado quando se permite o desaparecimento de um -rupo tnico$ Perdem tambm todos os brasileiros( das presentes e 5uturas -era es( que 5icam privados do acesso a um 4modo de criar( 5a+er e viver8( que compun,a o patrim=nio cultural do pa?s ;art$ &AL( caput e inciso ""( CF<$ Feste ponto( cabe destacar que a proteo . cultura dispensada pela Constituio de 00 parte da premissa de que o pluralismo tnico e cultural um ob>etivo da mBEima importncia a ser preservado e promovido( no interesse de toda a Fao$ !i5erentemente das Constitui es anteriores( a Carta de 00 no partiu de uma viso 4monumentalista8 sobre o patrim=nio ,ist7rico e cultural( inte-rando9o antes em
e C,arles 6a^lor$ 4A Pol?tica de Recon,ecimento8$ "n: C,arles 6a^lor et all$ 1ulticulturalismo! 6rad$ Marta Mac,ado$ )isboa: "nstituto Pia-et( A''0( p$ /L9'/$
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Fa sociolo-ia( con,ecida a distino( 5ormulada por Ferdinand 6cnnies( entre as sociedades 9 em que os laos sociais so mais tCnues( predominando as 5oras centr?5u-as * e as comunidades( em que estes v?nculos so mais estreitos e a relao entre os membros mais or-nica$ Feste sentido( no ,B dvida de que os remanescentes de quilombos constituem autCnticas comunidades$ '
uma compreenso mais ampla( que se 5unda na valori+ao e no respeito .s di5erenas( e no recon,ecimento da importncia para o pa?s da cultura de cada um dos diversos -rupos que comp em a nacionalidade brasileira$ Portanto( pode9se a5irmar que o art$ 60 do A!C6( alm de prote-er direitos 5undamentais dos quilombolas( visa tambm . salva-uarda de interesses transindividuais de toda a populao brasileira$ Por tais ra+ es( le-?timo concluir que o art$ 60 do A!C6 contm autCntica norma consa-radora de direito 5undamental( o que torna inequ?voca a incidCncia do disposto no art$ L#( D A#( do teEto ma-no( se-undo o qual 4as normas definidoras dos direitos e 7arantias fundamentais tGm aplicabilidade imediata! 6al comando implica( antes de tudo( que os direitos 5undamentais no dependem de concreti+ao le-islativa para surtirem os seus e5eitos$ 6ratando9se de direito 5undamental( a pr7pria Constituio pode ser invocada diretamente( independentemente da edio de lei re-ulamentadora$ Km outras palavras( a inrcia do le-islador no tem o condo de 5rustrar a possibilidade de 5ruio imediata do direito 5undamental pelo seu titular$ Ademais( cumpre destacar que o teEto do art$ 60 do A!C6 su5icientemente denso( de molde a permitir a sua aplicao imediata( na medida em que >B indica o titular do direito consa-rado ;os remanescentes das comunidades de quilombos<( o seu devedor ; o Kstado<( o ob>eto do direito ;a propriedade de5initiva das terras ocupadas<( e o dever correlato ;o recon,ecimento da propriedade e eEpedio dos respectivos t?tulos<0$
C5$ _alter Claudius Rot,enbur-$ 4!ireitos dos descendentes de Kscravos ;Remanescentes das Comunidades de Vuilombos8$ "n: !aniel Garmento( !aniela "aa]a e FlBvia Piovesan$ (7ualdade, Diferena e Direitos ?umanos! Rio de Taneiro: )umen Turis( &330( p$ /639/6%$
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Portanto( e passados >B de+enove anos da data da promul-ao da Constituio( no ,B qualquer ar-umento ra+oBvel para se ne-ar a aplicabilidade imediata de norma constitucional to importante( voltada . proteo dos direitos 5undamentais de uma minoria tnica ,istoricamente esti-mati+ada$ Firmada esta importante premissa( passa9se . anBlise da validade da edio do !ecreto /$00123%( com o ob>etivo de disciplinar a aplicao do art$ 60 do A!C6 pelo Poder KEecutivo Federal$
2# . Decreto 4.887/ 3 no 3 4e(ulamento Aut5nomo: A 6ei 9.784/99) a Con&eno !09 "a .IT e o 7acto "e 8an 9ose "a Costa 4ica a: A 6ei 9.784/99 H !ecreto /$00123% trata do processo administrativo re5erente . aplicao do art$ 60 do A!C6 pela Administrao Pblica Federal$ Kste processo outra coisa no seno a concreti+ao( no mbito espec?5ico da questo dos quilombos( dos princ?pios e re-ras -erais estabelecidos pela )ei '$10/2''( que disciplinou o processo administrativo da Jnio$ X verdade que eEistem sin-ularidades na questo quilombola que eEi-em re-ramentos procedimentais pr7prios$ Foi eEatamente por isso que se tornou necessBria a edio do !ecreto /$00123%( o qual( sem a5astar9se um mil?metro da principiolo-ia e dos re-ramentos -erais do processo administrati6o 5ederal previstos na )ei '$10/2''( adaptou9o .s especi5icidades do dom?nio emp?rico sobre o qual deveria incidir$ Portanto( a )ei '$10/2''( em con>u-ao com a pr7pria Constituio Federal( dB amparo . edio do !ecreto n# /$00123% b: A Con&eno n; !09 "a .r(ani<ao Internacional "o Trabal*o
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Hutro 5undamento le-al para edio do !ecreto /$00123% a Conveno A6' da Hr-ani+ao "nternacional do 6rabal,o( em pleno vi-or na ordem >ur?dica brasileira$ A re5erida Conveno no versa apenas sobre povos ind?-enas( mas tambm sobre outros povos cu5as condiEes sociais, culturais e econmicas os distin7am de outros setores da coleti6idade nacional, e que este5am re7idos, total ou parcialmente, por seus prFprios costumes ou tradiEes ou por le7islao especial! Assim( incontroversa a sua incidCncia sobre os remanescentes de quilombos( >B que estes so -rupos tnicos que vivem sob condi es culturais espec?5icas que os distin-uem do restante da sociedade( e tCm a sua vida parcialmente re-ida por costumes e tradi es pr7prias$ !estaque9se que o arti-o A/ da Conveno A6' prevC eEpressamente o direito . propriedade das terras tradicionalmente ocupadas$ K o item % deste arti-o A/ contempla a obri-ao dos Kstados de institu?rem procedimentos adequados no Hmbito do sistema 5urdico nacional para solucionar as rei6indicaEes de terras formuladas pelos po6os interessados! !a? porque( pode9se a5irmar que a Conveno A6' tambm con5ere suporte normativo para a edio do !ecreto /$00123%$ K a re5erida Conveno por versar sobre direitos ,umanos( des5ruta de ,ierarquia suprale-al na ordem >ur?dica nacional( em con5ormidade com a mais recente orientao do G6F nesta matria'$ Cumpre salientar que a Conveno A6'( como todos os atos internacionais( 5oi celebrada pelo Presidente da Repblica ;art$ 0/( inciso "M( CF<( e posteriormente submetida ao Con-resso Facional( que a aprovou atravs do !ecreto )e-islativo n# A/%2&33&$ Portanto( quando 5oi editado o !ecreto /$00123%( os dois 7r-os da soberania envolvidos no processo de incorporao dos tratados internacionais ao direito interno( e
At al-um tempo atrBs( a orientao do G6F era no sentido da ,ierarquia le-al dos tratados sobre direitos ,umanos$ Contudo( a partir do >ul-amento do WC 01$L0L90( a Corte passou a entender que os tratados sobre direitos ,umanos incorporados . ordem >ur?dica anteriormente . promul-ao da KC /L tCm 5ora supra9le-al( mas in5ra9constitucional$
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que representam a vontade do povo brasileiro( >B ,aviam se mani5estado em un?ssono no sentido da adeso .s normas de direitos ,umanos estampadas na Conveno A6' da H"6$ X verdade que a Conveno A6' s7 5oi promul-ada em &33/( atravs do !ecreto n# L$3LA( e que o entendimento do G6F no sentido de que apenas ap7s a sua promul-ao o tratado se incorpora de5initivamente ao ordenamento interno$ Ksta circunstncia 5oi apontada pelo eminente pro5essor e eE9 Ministro do G6F Carlos MBrio Melloso( em parecer >untado aos autos da A!" %$&%'( como su5iciente para a5astar a possibilidade de invocao da Conveno A6' como 5undamento de validade do !ecreto /$00123%$ Contudo( cabe aqui uma re5leEo: quando o Rrasil se compromete internacionalmente atravs dos 7r-os constitucionalmente competentes a prote-er e promover direitos ,umanos( serB ra+oBvel inquinar de inconstitucional um ato normativo que dC cumprimento a este compromisso( apenas porque ele se antecipou a uma etapa puramente 5ormal do processo de incorporao do tratado * a edio do !ecreto presidencial de promul-aod Fo serB esta uma viso eEcessivamente 5ormalista( absolutamente incompat?vel com a obri-ao moral( internacional e constitucional dos Kstados de tutelar adequadamente os direitos ,umanosd Como salienta Antonio Au-usto Canado 6rindade( ao ratificar os tratados de direitos 8umanos, os 'stados /artes contraem, a par das obri7aEes especficas relati6as a cada um dos direitos prote7idos, a obri7ao 7eral de adequar seu ordenamento 5urdico interno Is normas internacionais de proteoJK! Ksta obri-ao de adequar o seu direito interno .s normas internacionais de proteo dos direitos ,umanos pode envolver a necessidade de edio de novas normas >ur?dicas( ou de modi5icao daquelas >B eEistentes$ Ge o Kstado brasileiro cumpre esta obri-ao( eEpedindo ato normativo para viabili+ar a aplicao de tratado internacional de direitos
Ant=nio Au-usto Canado 6rindade$ $ratado de Direito (nternacional dos Direitos ?umanos, v$ ""$ Porto Ale-re: Ger-io Antonio Fabris( A'''( p$ A%/$
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,umanos a que >B estava internacionalmente vinculado( seria um absoluto contra9senso invalidar este ato normativo$ Fo se questiona aqui a orientao tradicional do G6F( sobre a necessidade de edio do !ecreto Presidencial para incorporao de tratado no ordenamento interno$ !iscute9se( isto sim( a construo 5ormalista edi5icada a partir daquela premissa( cu>a aplicao resultaria na invalidao de al-o que( a ri-or( deveria ser louvado: a edio de norma tradu+indo o cumprimento clere de compromissos internacionais em matria de direitos ,umanos assumidos pelo Rrasil$ c: . 7acto "e 8an 9ose "a Costa 4ica A Conveno "nteramericana de !ireitos Wumanos( aprovada pelo Con-resso Facional atravs do !ecreto )e-islativo n# &12'& e promul-ada pelo !ecreto n# 6102'&( consa-ra o direito de propriedade( em seu arti-o &A$A( estatuindo que $oda pessoa tem direito ao 7ozo e uso de seus bens! A lei pode subordinar esse uso e 7ozo ao interesse social! A Corte "nteramericana de !ireitos Wumanos( na sua qualidade de intrprete maior da Conveno "nteramericana( vem a5irmando( atravs de reiterada >urisprudCncia( que o direito de propriedade tutelado por aquele Pacto abran-e o direito ao recon,ecimento da propriedade comunal por popula es ind?-enas e tambm por outras comunidades tnicas( como os -rupos ne-ros 5ormados por descendentes de escravos( dotados de cultura e tradi es pr7prias$ 6al orientao decorre do recon,ecimento da importncia que tCm as terras tradicionalmente ocupadas para estes -rupos( que( muito mais que mero patrim=nio( so pressuposto para a sua a continuidade e 5lorescimento( de acordo com a sua cultura e o seu modus 6i6endi! Com e5eito( o primeiro >ul-amento em que a Corte "nteramericana 5irmou esta orientao 5oi o Caso da Comunidade 1aCa7na L#umoM A@as $i7ni 6! )icarD7ua(
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decidido em A# de 5evereiro de &333$ Faquela deciso( a Corte( por unanimidade( assentou: JN;! Atra6s de uma interpretao e6oluti6a dos instrumentos internacionais de direitos 8umanos, le6ando em considerao as normas aplicD6eis de interpretao, e de acordo com o arti7o OP da Con6eno 9 que 6eda a interpretao restriti6a de direitos 9 a opinio desta Corte que o arti7o OJ da Con6eno prote7e o direito I propriedade em um sentido que inclui, entre outros, o direito dos membros das comunidades ind7enas dentro do modelo da propriedade comunal, que tambm recon8ecida pela Constituio da )icarD7ua! JNP! L!!!M 'ntre os po6os ind7enas, e<iste uma tradio comunitDria em relao a uma forma comunal de propriedade coleti6a da terra, no sentido de que a propriedade da terra no centrada no indi6duo, mas no 7rupo e na sua comunidade! Qrupos ind7enas, pelo fato da sua prFpria e<istGncia, tGm o direito de 6i6erem li6remente no seu prFprio territFrioR os laos estreitos dos po6os ind7enas com a terra de6em ser recon8ecidos e entendidos como a base fundamental da sua cultura, sua 6ida espiritual, sua inte7ridade e sua sobre6i6Gncia econmica! /ara comunidades ind7enas, as relaEes com a terra no so apenas uma questo de posse e produo, mas um elemento material e espiritual que eles de6em desfrutar li6remente, at para preser6ar o seu le7ado cultural e transmiti4lo para as futuras 7eraEes! Com base neste entendimento( a Corte( com 5undamento no direito . propriedade previsto no art$ &A da Conveno "nteramericana de !ireitos Wumanos( condenou o Kstado da FicarB-ua( por unanimidade( a realizar a delimitao, demarcao e titulao das terras dos membros da Comunidade 1aCa7na L#umoM
AL
A@as $i7ni e, at que a delimitao, demarcao e titulao se5am feitas, a se abster da prDtica de quaisquer atos que possam le6ar aos a7entes do prFprio 'stado, ou a terceiros, a7indo com a sua aquiescGncia ou tolerHncia, a afetar a e<istGncia, o 6alor, o uso ou o 7ozo da propriedade localizada na Drea 7eo7rDfica em que os membros da Comunidade 1aCa7na L#umoM A@as $i7ni 6i6em e realizam as suas ati6idades! A mesma orientao 5oi adotada no caso Comunidade (nd7ena #a@8oCama<a 6! /ara7uaC, >ul-ado em &' de maro de &336( no qual a Corte "nteramericana a5irmou que os laos estreitos dos po6os ind7enas com as suas terras tradicionais e os respecti6os recursos naturais associados I sua cultura, assim como qualquer elemento incorpFreo deles deri6ado, de6em ser 7arantidos pelo arti7o OJ da Con6eno Americana! X importante 5risar que tal orientao no di+ respeito eEclusivamente aos povos ind?-enas( mas tambm a outras comunidades tnicas$ Com e5eito( em pelo menos dois casos( a Corte "nteramericana valeu9se do mesmo entendimento para tutelar o direito . terra de comunidades ne-ras 5ormadas por descendentes de escravos no Guriname 9 comunidades em tudo similares aos remanescentes de quilombo brasileiros$ H primeiro >ul-amento 5oi pro5erido no caso Comunidades 1oi@ana 6! #uriname, decidido em AL de >un,o de &33&$ Faquela ocasio( a Corte "nteramericana( ap7s recordar o seu posicionamento sobre a proteo do direito ao recon,ecimento da propriedade comunal para -rupos ind?-enas( assentou( mais uma ve+ por unanimidade: ;: LSNM! Durante a colonizao europia L!!!M africanos foram foram le6ados I fora para a re7io e usados como escra6os nas plantations! 1uitos deste africanos, contudo, conse7uiram escapar para Dreas da floresta tropical na parte oriental do territFrio atual do #uriname, onde estabeleceram comunidades no6as e autnomasR estes indi6duos ficaram con8ecidos como )e7ros do osque ou 1aroons! Consequentemente, seis 7rupos distintos de 1aroons sur7iram. os
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)Td5uBa, os 1ata@ai, os #aramaBa, os U@inti, os /aamaBa e os oni ou AluBu L!!!M! JSO! "s membros da comunidade 1oi@ana no so ind7enas I re7ioR de acordo com os fatos compro6ados, a Aldeia 1oi@ana foi estabelecida pelos cls )Td5uBa no final do sculo V(V Lsupra, parD7rafo ;:LJJMM! )o obstante, desde ento at o ataque de JP;:, os membros da comunidade 6i6eram na Drea em conformidade estrita com os costumes )Td5uBa! L!!!M JSS! Dessa forma, os membros da comunidade 1oi@ana, um po6o tribal )Td5uBa, possuem uma relao totalizante Lall4encompassin7 relations8ipM com as suas terras tradicionais, e o seu conceito de propriedade no baseado no indi6duo, mas, ao contrDrio, na comunidade como um todo! Assim, a orientao da Corte em relao Ds comunidades ind7enas e os seus direitos comunais de propriedade decorrentes do arti7o OJ da Con6eno tambm de6e ser aplicada aos membros da comunidade tribal 1oi@ana. sua ocupao tradicional da aldeia 1oi@ana e terras 6izin8as L!!!M de6e ser suficiente para obter do 'stado o recon8ecimento da sua propriedade Posteriomente( ao >ul-ar o Caso do /o6o #aramaBa 6! #uriname, que tambm di+ia respeito aos direitos de comunidade ne-ra 5ormada por descendentes de escravos( a Corte "nteramericana de !ireitos Wumanos reiterou a mesma orientao( em deciso prolatada em &0 de novembro de &331( em que se ressaltou: PO! 'm essGncia, conforme o arti7o OJ da Con6eno, os 'stados de6em respeitar a especial relao que os membros de po6os ind7enas e tribais tGm com seu territFrio de modo a 7arantir a sua sobre6i6Gncia social, cultural e econmica! 'sta proteo da propriedade, nos termos
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do art! OJ da Con6eno, lido em con5unto com os arti7os J!J e O do referido instrumento, impEe aos 'stados a obri7ao positi6a de adotar medidas especiais para 7arantir aos inte7rantes dos po6os ind7enas e tribais o e<erccio pleno e i7ualitDrio do direito aos territFrios que usaram e ocuparam tradicionalmente Assim( conclui#se $ue o art. 2! "a Con&eno Interamericana "e Direitos =umanos) $ue est- em &i(or no >rasil com *ierar$uia su%ra#le(al) im%?e aos @sta"os o "e&er "e recon*ecer e emitir t'tulo "e %ro%rie"a"e %ara (ru%os tribais) como os remanescentes "e $uilombo) na lin*a "e %ac'1ica Auris%ru"Bncia "a Corte Interamericana. Por tal ra+o( pode9se conceber o !ecreto /$00123% como uma re-ulamentao do art$ &A do Pacto de Gan Tose da Costa Rica$ Assim( pode9se concluir que a )ei '$10/2''( a Conveno n# A6' da H"6 e o Pacto de Gan Tose da Costa Rica constituem 5undamentos normativos para a edio do !ecreto /$00123%( que( dessa 5orma( no se quali5ica como re-ulamento aut=nomo$ 0# A Cali"a"e "a @"io "e 4e(ulamentos $ue obAeti&em &iabili<ar a a%licao ime"iata %ela A"ministrao 7Dblica e1ica<es Fo item anterior( demonstrou9se que o !ecreto /$00123% no re-ulamento aut=nomo( ao contrBrio do que 5oi a5irmado na petio inicial da A!" n# %$&%'$ Fo obstante( ainda que se tratasse de re-ulamento aut=nomo( tal 5ato no seria su5iciente para que se conclu?sse no sentido da sua inconstitucionalidade$ Com e5eito) a lei 5ormal 5i-urava no passado no centro do ordenamento >ur?dico e as 5un es administrativas e >udiciais eram concebidas como absolutamente "e normas constitucionais %lenamente
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subordinadas pelas normas editadas pelos parlamentos$ Contudo( diversos 5en=menos ,etero-Cneos( como a crise da democracia representativa( a in5lao le-islativa( o rearran>o institucional do Kstado na sociedade de massas( o recon,ecimento da 5ora normativa da Constituio e a eEpanso da >urisdio constitucional de5la-raram uma crise neste paradi-ma le7icGntrico do !ireito$ Fo novo paradi-ma que vem sendo constru?do sobre os escombros do le-icentrismo * e
JJ
que
corresponde
ao
que
al-uns
tCm
c,amado
de
neoconstitucionalismo
4 a Constituio passa a desempen,ar um papel muito mais
relevante do que antes$ Ge( no passado( prevalecia na cultura >ur?dica a noo de que as constitui es representavam meras proclama es pol?ticas( desprovidas de e5icBcia >ur?dica imediata( cu>os comandos necessitariam quase sempre de prvia re-ulamentao para surtirem os seus e5eitos( ,o>e se a5irma o dever do intrprete * se>a ele um 7r-o >udicial( um administrador pblico ou at um particular 9 de buscar eEtrair em cada caso a mBEima 5ora normativa da Constituio( permitindo que os seus preceitos e valores incidam sobre a realidade( para condicionB9la e trans5ormB9la$ Feste novo conteEto( a doutrina tem a5irmado que a Administrao Pblica no estB vinculada apenas . lei( mas tambm * e acima de tudo * . pr7pria Constituio$ Km outras palavras( entende9se ,o>e que a Administrao estB subordinada no apenas . lei 5ormal( mas a um bloco mais amplo de 5uridicidade, que inte-rado tambm pela ConstituioA&$ K a Constituio atua no apenas como limite . ao dos administradores( como tambm como norma ,abilitadora( que con5ere 5undamento direto para a prBtica de atos e para a 5ormulao de pol?ticas pblicas em seu nome( visando . proteo e promoo dos bens e valores que ela a-asal,a$
C5$ Mi-uel Carbonell ;Kd$< )eoconstitucionalismo LsM! Madrid: Kditorial 6rotta( &33L@ )u?s Roberto Rarroso$ 4Feoconstitucionalismo e Constitucionali+ao do !ireito ;H triun5o tardio do direito constitucional no Rrasl8$ "n: ClBudio Pereira de Gou+a Feto e !aniel sarmento ;or-s$<$ A Constitucionalizao do Direito. Fundamentos $eFricos e AplicaEes 'specficas! Rio de Taneiro: )men Tris( &336( p$ &3%9&L3$ A& A obra de re5erCncia desta matria em l?n-ua portu-uesa Paulo Htero$ *e7alidade e Administrao /=blica. " sentido da 2inculao Adminstrati6a I Wuridicidade! Coimbra: Almedina( &33%$
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Portanto( mesmo na ausCncia de lei 5ormal( a Administrao estB muitas ve+es obri-ada a a-ir( por imperativo constitucional$ X verdade que( nestas ,ip7teses( o desenvolvimento que uma eventual lei 5ormal superveniente ven,a a dar ao preceito constitucional deverB prevalecer sobre aquele que antes l,e dera a norma administrativa( tendo em vista o princ?pio do primado da lei! Gem embar-o( a ausCncia de lei no inter5ere no dever da Administrao de dar o devido cumprimento . Constituio( sobretudo quando tratar9se da concreti+ao de direitos 5undamentais$ Con5orme destacou Iustavo Rinembo>m( Assim, com a crise da lei formal, a Constituio 9 seu comple<o sistema de princpios e re7ras 9 passa a ser o elo de unidade a costurar o arcabouo normati6o que compEe o re7ime 5urdico administrati6o! A superao do paradi7ma da le7alidade administrati6a sF pode ocorrer com a substituio da lei pela Constituio como cerne da 6inculao administrati6a I 5uridicidade! $al postura cientfica assenta na superao do do7ma da imprescindibilidade da lei para mediar a relao entre a Constituio e a Administrao /=blica! Com efeito, em 6ez de a eficDcia operati6a das normas constitucionais 9 especialmente as instituidoras de princpios e definidoras de direitos fundamentais 9 depender sempre da lei para 6incular o administrador, tem4se 8o5e a Constituio como fundamento primeiro do a7ir administrati6o!JS Hra( se a Constituio pode ser aplicada diretamente pela Administrao Pblica( independentemente de qualquer mediao concreti+adora da lei( parece
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Iustavo Rinenbo>m$ %ma $eoria do Direito Administrati6o. Direitos Fundamentais, Democracia e Constitucionalizao! Rio de Taneiro: Renovar( &336( p$ A/&2A/%$ &3
evidente a possibilidade de edio de atos normativos pela administrao que pautem esta aplicao( se>a para eEplicitar o sentido de norma constitucional( se>a para de5inir os procedimentos tendentes . viabili+ao da sua incidCncia$ !esta maneira( por um lado( no se compromete a 5ora normativa da Constituio( evitando9se que ela se torne re5m da inrcia do le-islador$ K( por outro( presti-ia9se a i-ualdade( ao -arantir9se uni5ormidade na aplicao dos ditames constitucionais pelos administradores( bem como a se-urana >ur?dica( ao asse-urar9se uma maior previsibilidade das a es estatais voltadas . concreti+ao da )ei Maior$ Gobre a admissibilidade da edio de re-ulamentos aut=nomos editados visando a viabili+ar o eEerc?cio de competCncias constitucionais do Poder KEecutivo( con5ira9se o ma-istrio de Kros Roberto Irau: "s regulamentos autnomos ou independentes so emanados a partir de atribuio implcita do e<erccio de funo normati6a ao '<ecuti6o, definida no te<to constitucional ou decorrente de sua estrutura! A sua emanao indispensvel efetiva atuao do Executivo em relao a determinadas matrias, definidas como de sua competncia ! ;-ri5os no ori-inal< Ksta orientao tem encontrado amparo na >urisprudCncia mais recente do G6F$ Jm 7timo eEemplo 5oi a deciso pro5erida no >ul-amento da Medida Cautelar na Ao !eclarat7ria de Constitucionalidade A!C9MC A&2!F( em que( por de+ votos contra um( a Guprema Corte recon,eceu a validade de ato normativo eEpedido pelo Consel,o Facional de Tustia que( sem 5undamentar9se em qualquer lei 5ormal( proibira o nepotismo no mbito do Poder TudiciBrio( concreti+ando os princ?pios constitucionais da impessoalidade( moralidade administrativa( e5iciCncia e i-ualdade$ Male reprodu+ir o se-uinte trec,o do ac7rdo( relatado pelo Ministro Carlos A^res de Rrito:
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Kros Roberto Irau$ " Direito /osto e o Direito /ressuposto! Go Paulo: Mal,eiros( A''6( p$ A00$ &A
A -esoluo nX KYZK[ se dota, ainda, de carDter normati6o primDrio, dado que arranca diretamente do \ NX do art! JKS4 da Carta4cidad e tem como finalidade debul8ar os prFprios conte=dos lF7icos dos princpios constitucionais de centrada re7Gncia de toda a ati6idade administrati6a do 'stado, especialmente o da impessoalidade, o da eficiGncia, o da i7ualdade e o da moralidade! " ato normati6o que se faz ob5eto desta ao declaratFria densifica apropriadamente os quatro citados princpios do art! SY da Constituio Federal, razo por que no 8D antinomia de conte=dos na comparao dos comandos que se 6eiculam pelos dois modelos normati6os. o constitucional e o infraconstitucional! *o7o, o Consel8o )acional de Wustia fez adequado uso da competGncia que l8e conferiu a Carta de "utubro, apFs a 'menda N[ZKN! )outro 7iro, os condicionamentos impostos pela -esoluo em foco no atentam contra a liberdade de nomeao e e<onerao dos car7os em comisso e funEes de confiana Lincisos (( e (2 o art! SYM! (sto porque a interpretao dos mencionados incisos no pode se desape7ar dos princpios que se 6eiculam pelo caput do mesmo art! SY! Donde o 5uzo de que as restriEes constantes do ato normati6o do C)W so, no ri7or dos termos, as mesmas restriEes 5D impostas pela Constituio de ;;, dedut6eis dos republicanos princpios da impessoalidade, da eficiGncia, da i7ualdade e da moralidade! > dizer. o que 5D era constitucionalmente proibido permanece com esta tipificao, porm, a7ora, mais e<pleti6amente positi6adoJ[ $ Km deciso anterior na mesma lin,a( pro5erida no Recurso
KEtraordinBrio n# &3%$'L/9% CearB( o PlenBrio do G6F recon,eceu( por unanimidade( a

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Tul-ado em A6$3&$&336( DW 3A$3'$&336$ &&
validade de Portaria editada pelo Ministrio da Fa+enda( que proibira( com 5undamento na Constituio e no em qualquer lei 5ormal( a importao de autom7veis usados$ Fo voto pro5erido pelo Ministro Celso Mello( a questo 5oi didaticamente ventilada: #ustenta4se que a natureza meramente administrati6a da /ortaria D'C'V n! ;ZPJ Lart! OYM tornaria 5uridicamente insubsistente a norma 6edatFria da importao de bens de consumo usados, pois a ati6idade do /oder /=blico estD ri7idamente su5eita ao postulado constitucional da le7alidade estrita! )o questiono, em seus aspectos essenciais, a procedGncia desta afirmao, pois, como sabemos, a ati6idade administrati6a traduz ao necessariamente subordinada aos modelos le7ais institudos pelo ordenamento positi6o! )a realidade, os entes e Fr7os da /=bica Administrao sF podem a7ir ex lege, no ex voluntae"""" #e certo, portanto, que o e<erccio 6Dlido da competGncia adminstrati6a pressupEe a e<istGncia de lei, no se torna menos e<ato recon8ecer que, no caso, o ato estatal impu7nado 9 6edao I importao de bens de consumo usados pre6ista na /ortaria D'C'V ;ZPJ Lart! OYM 9 e<traiu a sua autoridade e a sua eficDcia de norma indiscuti6elmente re6estida do mais ele6ado 7rau de positi6idade 5urdica em nosso sistema normati6o. o prFprio te<to da Constituio da -ep=blica!J: Por conse-uinte( no procede o ar-umento sustentado na A!" %$&%'( de invalidade do !ecreto /$00123%( por tratar9se de re-ulamento aut=nomo$ H ato normativo em questo no re-ulamento aut=nomo( mas( ainda que 5osse( isto no o tornaria inconstitucional$ "sto porque( per5eitamente admiss?vel a edio de normas in5rale-ais cu>o ob>etivo se>a viabili+ar procedimentalmente a aplicao de normas
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Tul-ado em &3 de novembro de A'1( Rel$ Min$ "lmar Ialvo( DW 31$3&$'1$ &%
constitucionais revestidas de aplicabilidade imediata 9 como o caso do art$ 60 do A!C6$ 7# A 7re&iso "a Desa%ro%riao no art. !3 "o Decreto 4.887/ 3 e a 7ossibili"a"e "e Inter%retao Con1orme E Constituio "o "is%ositi&o!7 !e acordo com o art$ A% do !ecreto /$00123%( quando os territ7rios ocupados por remanescentes de quilombo incidirem sobre dom?nio particular( deve9se promover a desapropriao da Brea$ H Autor da A!" %&%' se insur-e contra tal previso( ale-ando( em primeiro lu-ar( que o pr7prio constituinte >B teria reali+ado a trans5erCncia da propriedade para as comunidades quilombolas( no cabendo( portanto( a promoo da desapropriao( nem tampouco o dispCndio dos recursos pblicos necessBrios ao pa-amento das respectivas indeni+a es$ Ademais( ale-a que a desapropriao em questo no se enquadraria em nen,uma das modalidades previstas no art$ L#( ee"M( do teEto ma-no ;necessidade ou utilidade pblica e interesse social<( nem tampouco nas leis que as re-em$ H ar-umento em parte procedente( no que di+ respeito ao 5ato de que a trans5erCncia de propriedade >B 5oi operada pelo pr7prio constituinte$ Gem embar-o( o v?cio de inconstitucionalidade pode ser sanado( atravs de uma interpretao con5orme . Constituio do art$ A%( que( por um lado( a5irme que o direito das comunidades quilombolas . propriedade dos territ7rios que ocupam independe de prvia desapropriao( por ter sido operado pela pr7pria Constituio( mas( por outro( recon,ea a possibilidade de pa-amento de indeni+a es aos anti-os proprietBrios( cu>os
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Por ,onestidade intelectual( advirto que em parecer elaborado no mbito da 6 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal( de5endi um encamin,amento distinto do aqui sustentado para a questo da de5esa dos direitos territoriais dos quilombolas antes da desapropriao$ Por ra+ es pra-mBticas( tomei como premissa( naquele estudo( a aplicao do !ecreto /$00123%( nos termos em que 5ora editado( sem qualquer problemati+ao a prop7sito de eventual inconstitucionalidade do empre-o da desapropriao$ TB no presente parecer( o conteEto outro( pois o que se discute aqui eEatamente a validade da eEpropriao das terras particulares como pressuposto para o recon,ecimento da propriedade quilombola$ Ksta importante distino de conteEtos e de prop7sitos eEplica as di5erenas entre os dois teEtos( se>a no en5oque( se>a na soluo >ur?dica sustentada$ &/
valores( em caso de controvrsia( devem ser arbitrados se-uindo9se as re-ras e procedimentos empre-ados na ao eEpropriat7ria$ KEplica9se: Como se sabe( na desapropriao( tal como tradicionalmente concebida( a trans5erCncia da propriedade s7 ocorre ap7s o pa-amento ao eEpropriado do preo do bem( nos termos do art$ L#( inciso eeM( da Constituio$ At ento( o proprietBrio particular mantm o seu direito de usar( 5ruir e dispor do bem( e de a5astar quaisquer terceiros que porventura inter5iram no eEerc?cio daquelas 5aculdades inerentes ao dom?nio$ Hra( tal sistemBtica se a5i-ura absolutamente ine5ica+ para a proteo dos quilombolas( pois torna a 5ruio dos seus direitos territoriais dependente de iniciativas das autoridades pblicas competentes para a promoo da desapropriao$ !esnecessBrio 5risar que as comunidades de remanescentes de quilombo no eEercem nen,um controle sobre estas autoridades( e que( portanto( no >usto que se>am penali+adas com o impedimento do eEerc?cio do seu direito 5undamental . propriedade da terra ocupada( em ra+o da inrcia do Poder Pblico$ KEi-ir a prvia desapropriao si-ni5ica( nestes termos( subordinar a -arantia do direito . terra das comunidades quilombolas . disponibilidade dos recursos pblicos pelo "FCRA( e .s escol,as pol?ticas do Kstado sobre que demandas priori+ar( num quadro de escasse+ 5inanceira$ "mplica( em outras palavras( poster-ar inde5inidamente a possibilidade de 5ruio( pelos seus titulares( de direitos 5undamentais dotados de aplicabilidade imediata( condicionando9os a variBveis pol?ticas e 5inanceiras altamente incertas$ "n5eli+mente( a realidade tem demonstrado como a aplicao desta sistemBtica se revela ne5asta para os quilombolas$ !e 5ato( em que pese o recon,ecimento o5icial da eEistCncia de mais de mil quilombos no Rrasil( boa parte deles situada em Breas re-istradas em nome de particulares( ,ouve at a-ora( at onde se
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sabe( uma nica desapropriao promovida pelo "FCRA com base no !ecreto /$00123%$ K( enquanto perdura esta inrcia estatal( muitas comunidades en5rentam problemas 5undiBrios -rav?ssimos( su>eitando9se a reinte-ra es de posse( a eEpuls es e at . violCncia 5?sica( com risco( em muitos casos( para a pr7pria sobrevivCncia do -rupo e da identidade tnica dos seus componentes$ Portanto( no asse-urar aos remanescentes de quilombos( at o implemento da desapropriao( o direito de propriedade sobre as terras que ocupam( si-ni5ica ne-ar o pr7prio ob>etivo central do art$ 60 do A!C6( que preservar as comunidades quilombolas( prote-endo a identidade tnica dos seus membros( bem como o patrim=nio cultural do pa?s$ Ademais( o teEto do pr7prio art$ 60 do A!C6 corrobora esta eEe-ese( ao a5irmar que a 4 recon8ecida a propriedade definiti6a8 aos quilombolas( competindo ao Kstado 4emitir4l8es os respecti6os ttulos8$ Hra( o ato de recon,ecimento( por de5inio( tem carBter declarat7rio( pois sempre se reporta a al-o que l,e pr9eEistente$ Por isso( as medidas estatais tendentes . e5etivao do disposto no art$ 60 do A!C6 no devem ser concebidas como constitutivas do direito territorial da comunidade tnica( mas como dotadas de carBter meramente declarat7rio$ !a? porque( o -o+o do direito de propriedade coletiva consa-rado no re5erido dispositivo constitucional imediato( podendo ser recon,ecido e tutelado em >u?+o( inclusive em 5ace dos anti-os proprietBrios( independentemente da reali+ao de prvia desapropriao$ Por outro lado( no impressiona o ar-umento no sentido de que( como o teEto constitucional no 5oi eEpresso ao invalidar os t?tulos de propriedade que antes recaiam sobre as Breas particulares ocupadas pelos remanescentes de quilombo( a prvia desapropriao seria indispensBvel para viabili+ar a trans5erCncia da titularidade da terra aos quilombolas$
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Com e5eito( se a Constituio recon,ece a propriedade das comunidades quilombolas( parece uma conseq[Cncia l7-ica inarredBvel a insubsistCncia( em 5ace do teEto ma-no( dos t?tulos anteriores incidentes sobre a mesma Brea$ Feste conteEto( eEi-ir9se re5erCncia teEtual eEpressa a este consectBrio l7-ico do direito consa-rado no art$ 60 do A!C6 uma demasia( sobretudo em se tratando de teEto constitucional( que( pela boa tcnica( deve ser conciso e evitar redundncias$ Contudo( da desnecessidade da desapropriao para trans5erCncia da propriedade das terras ocupadas .s comunidades quilombolas no se se-ue a impossibilidade do pa-amento de indeni+a es aos anti-os proprietBrios privados$ Fa verdade( a soluo mais >usta( proporcional( e que mel,or acomoda os interesses constitucionais em >o-o( aquela que( por um lado( recon,ece a propriedade imediata das comunidades quilombolas sobre as terras ocupadas( mas( por outro( preserva para os anti-os proprietBrios um direito de indeni+ao em 5ace do Poder Pblico( em ra+o da perda dos seus bens$ Gob o prisma da >ustia material sub>acente a Constituio( a soluo se a5i-ura a mais ra+oBvel( na medida em que( atravs da indeni+ao a ser pa-a pelo Kstado( reparte9se entre toda a sociedade o =nus de 5inanciar os custos de implementao do art$ 60 do A!C6$ A5inal( interesse de todos os brasileiros * das presentes e 5uturas -era es 9 preservar a cultura dos quilombolas( e( por outro lado( tambm um dever de todos n7s contribuir para o res-ate da d?vida ,ist7rica que a Fao tem com os remanescentes de quilombos$ Fo seria ra+oBvel que os =nus relacionados . e5etivao deste direito reca?ssem eEclusivamente sobre os anti-os proprietBrios das terras ocupadas pelas comunidades quilombolas( sobretudo levando9se em conta a de5inio ampla dos territ7rios quilombolas( estabelecida no !ecreto /$00123% * essencial( como se verB adiante( para a e5etiva proteo da cultura e da identidade tnica destes -rupos$
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Ademais( sob o n-ulo pra-mBtico( o recon,ecimento do direito . indeni+ao dos anti-os proprietBrios das Breas ocupadas por remanescentes de quilombos um 5ator importante de pa+ social( que tende a desanuviar os con5litos 5undiBrios em que muitas comunidades quilombolas esto envolvidas( possibilitando um equacionamento menos tormentoso dos lit?-ios pela terra$ Fem se di-a que tal soluo inadmiss?vel( por dar ense>o ao pa-amento de indeni+ao sem a ocorrCncia de ato il?cito$ X certo que a trans5erCncia da propriedade 5undiBria dos anti-os titulares para os remanescentes de quilombos no con5i-ura ato il?cito( pois decorre da aplicao do teEto constitucional$ Contudo( no direito brasileiro( que consa-ra a responsabilidade ob>etiva do Kstado ;art$ %1( D 6#( CF<( o dever de indeni+ar dos entes pblicos no pressup e o recon,ecimento de qualquer ilicitude da sua conduta$ Ademais( no caso( este dever de indeni+ar pode ser eEtra?do de uma tentativa de ,armoni+ao dos interesses constitucionais em >o-o( que( . lu+ do princ?pio da unidade da Constituio( deve pautar a eEe-ese se>a do art$ 60 do A!C6( se>a das normas in5raconstitucionais que o concreti+am( como o !ecreto /$00123%$ Km relao a estes interesses( tem9se( de um lado( o direito das comunidades quilombolas .s terras que ocupam$ TB se demonstrou anteriormente que este no um simples direito patrimonial( pois a sua -arantia condio necessBria para a eEistCncia da comunidade tnica$ Por isso( tal direito encontra9se associado diretamente . pr7pria identidade e di-nidade ,umana de cada membro do -rupo( li-ando9se tambm( por outro lado( ao direito de todos os brasileiros . preservao do patrim=nio ,ist7rico9cultural do pa?s$ TB do outro lado da balana 5i-ura o direito de propriedade das pessoas ou entidades privadas em cu>os nomes as terras ocupadas pelos quilombolas estiverem re-istradas$ Fo ,B dvida de que a propriedade privada tambm um direito 5undamental ;art$ L#( inciso ee""( CF<( con5i-urando( ademais( um princ?pio essencial na ordem econ=mica do capitalismo$
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Contudo( importante destacar que o direito de propriedade no tem mais a prima+ia absoluta que des5rutava no re-ime constitucional do liberalismo9bur-uCs$ Com o advento do Kstado Gocial( o direito de propriedade 5oi relativi+ado( em proveito da proteo de outros bens >ur?dicos essenciais( como os direitos dos no9proprietBrios( a tutela do meio ambiente e do patrim=nio ,ist7rico9cultural$ Feste sentido( muitas constitui es( e dentre elas a brasileira ;art$ L#( inciso ee"""( e art$ A13( inciso """( CF<( passaram a impor o cumprimento da 5uno social da propriedade$ K( evidentemente( a 5uno social de propriedade ocupada por comunidade quilombola ( por imperativo constitucional( a de servir de territ7rio para tal -rupo tnico( permitindo a reproduo da sua cultura e modus 6i6endi$ A concluso que se obtm( portanto( a de que( na escala de valores da Constituio( o direito . terra dos quilombolas tem( a priori, um peso superior ao direito de propriedade dos particulares em cu>os nomes as Breas este>am re-istradas$ Contudo( isto no si-ni5ica que se possa simplesmente i-norar este ltimo direito na resoluo da questo$ Pelo contrBrio( no equacionamento da coliso( necessBrio preservB9lo em al-uma medida( de 5orma compat?vel com o princ?pio da proporcionalidade$ Kste princ?pio( cu>a vi-Cncia no ordenamento brasileiro ,o>e recon,ecida em un?ssono pela doutrina e >urisprudCncia( pode ser desdobrado em trCs subprinc?pios( assim sinteti+ados por )u?s Roberto Rarroso: LaM da adequao, que e<i7e que as medidas adotadas se mostrem aptas para atin7ir os ob5eti6os pretendidosR LbM da necessidade ou e<i7ibilidade, que impEe a 6erificao da ine<istGncia de meio menos 7ra6oso para o atin7imento dos fins 6isadosR e da LcM proporcionalidade em sentido estrito fins, que a ponderao entre o
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nus imposto e o benefcio trazido, para constatar se 5ustificD6el a interferGncia na esfera dos direitos do cidado!J; Fo caso( vale con5erir se a soluo preconi+ada estB em con5ormidade com o princ?pio da proporcionalidade$ Km relao ao subprinc?pio da adequao( trata9se de saber se restrio ao direito de propriedade particular do anti-o proprietBrio( que se converte num direito . indeni+ao a ser recebido do Poder Pblico( medida adequada para os 5ins a que se destina$ H 5im aqui perse-uido a -arantia do direito . terra dos quilombolas( e( por conseq[Cncia( a preservao da pr7pria comunidade de remanescentes de quilombo$ A resposta s7 pode ser positiva$ Fo ,B dvida de que preservar e -arantir o territ7rio tnico para os quilombolas mesmo antes da desapropriao con5i-ura medida adequada visando a l,es asse-urar o -o+o do seu direito . terra e . preservao da sua identidade coletiva( bem como o interesse social na tutela do patrim=nio ,ist7rico9 cultural$ TB o teste da necessidade ou eEi-ibilidade envolve o eEame da eventual eEistCncia de medida mais branda que pudesse atin-ir os mesmos ob>etivos$ Feste caso( no se vislumbra qualquer medida mais suave( uma ve+ que prote-er o direito da comunidade quilombola ao territ7rio que ocupa( mesmo antes da desapropriao( a5i-ura9se realmente indispensBvel para o atin-imento daqueles ob>etivos$ Gem tal -arantia( os riscos de perecimento da pr7pria comunidade( at o advento da desapropriao( so( como >B salientado( bastante elevados$
)u?s Roberto Rarroso$ (nterpretao e Aplicao da Constituio! Go Paulo: Garaiva( A''6( p$ &3'$ Gobre os subprinc?pios em questo( ve>a9se tambm Robert AleE^( op! cit!, p$ AAA9AAL@ Tos Toaquim Iomes Canotil,o$ Direito Constitucional e $eoria da Constituio! "p! cit $( p$ &6&9&6%Re Paulo Ronavides$ Curso de Direito Constitucional! Go Paulo: Mal,eiros( A'''( p$ %639%6A@ e Gu+ana de Rarros 6oledo$ " /rincpio da /roporcionalidade e as *eis -estriti6as de Direitos Fundamentais! Rras?lia: Rras?lia Tur?dica( A''L( p$ A/09AL%$
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Feste ponto( ,B que se ter em vista o 5ato de que a soluo ora preconi+ada estB lon-e de ser drBstica( na medida em que recon,ece o direito do proprietBrio de obter >unto ao Poder Pblico uma indeni+ao pela privao do bem$ Apenas no se condiciona a tutela do direito territorial das comunidades quilombolas . prvia desapropriao da Brea( uma ve+ que esta outra alternativa( embora mais branda( seria 5rancamente insatis5at7ria * e portanto inconstitucional 9 >B que implicaria em no9atendimento do ob>etivo constitucional perse-uido( que a preservao da comunidade tnica$ Finalmente( passa9se . ltima 5ase do teste( que consiste no eEame da proporcionalidade m sentido estrito$ Km outras palavras( cuida9se a-ora de sopesar os =nus e bene5?cios advindos da medida para os interesses constitucionais em con5lito( o que deve ser reali+ado dentro do marco aEiol7-ico da Carta de 00$ Primeiro o bene5?cio: a proteo do direito . terra dos quilombolas independentemente da desapropriao possibilita que a comunidade continue vivendo no seu pr7prio territ7rio( com se-urana >ur?dica e de acordo com os seus costumes e tradi es( mesmo diante da eventual demora do Kstado na promoo da desapropriao$ 6rata9se um bene5?cio eEtremamente importante numa Constituio que se preocupa tanto com a -arantia da di-nidade da pessoa ,umana dos -rupos vulnerBveis( com a proteo do patrim=nio ,ist7rico9cultural e com a de5esa do pluralismo tnico$ Km se-uida( o =nus: ,B uma restrio ao direito do proprietBrio( que se converte num direito sub>etivo ao recebimento de >usta indeni+ao do Poder Pblico$ Fote9se( porm( que esta restrio atua em 5avor e no contra a 5uno social da propriedade( uma ve+ que( como antes destacado( a 5uno social dos territ7rios ocupados por remanescentes de quilombos ( por de5inio constitucional( a de servir de locus para a vida daquelas comunidades$
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Rasta um eEame racional( reali+ado . lu+ da aEiolo-ia constitucional( para concluir que( in casu, as restri es impostas . propriedade privada so sobe>amente compensadas pelos -an,os obtidos( que se tradu+em em uma proteo muito mais e5etiva ao direito territorial das comunidades quilombolas$ Hra( 5irmada a premissa de que no so constitucionalmente adequadas nem a soluo que condiciona a tutela do direito . propriedade dos quilombolas . prvia desapropriao( nem a ne-ao ao anti-o proprietBrio de uma indeni+ao pela privao do seu bem( cumpre analisar como equacionar a questo no mbito da >urisdio constitucional$ Gem dvida( a mel,or sa?da a adoo de uma interpretao con5orme . Constituio do A% do !ecreto /$001( para deiEar assentado que a previso de desapropriao( constante no re5erido dispositivo( deve ser lida como a imposio ao Poder Pblico Federal do dever de promover o pa-amento de indeni+ao >usta( em 5avor dos anteriores proprietBrios privados das Breas a serem tituladas em nome das comunidades quilombolas( a ser arbitrada se-uindo os procedimentos da ao de eEpropriao$ Com isso( a5asta9se a eEe-ese mais literal do re5erido enunciado normativo( se-undo a qual apenas a desapropriao retiraria o im7vel do patrim=nio destes particulares para permitir a sua ulterior trans5erCncia para os remanescentes de quilombos$ Cumpre destacar que a tcnica de interpretao con5orme . Constituio( eEpressamente consa-rada no art$ &0( ParB-ra5o nico( da )ei '$0602''( permite o a5astamento de eEe-eses que tornem invBlido o enunciado normativo impu-nado( bem como a 5iEao de interpretao do teEto le-al que( ainda que menos evidente e ortodoEa( permita o 4salvamento8 da norma questionada( ao compatibili+B9la com os ditames constitucionais$ Con5orme salientou Tor-e Miranda(
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A interpretao conforme I Constituio no consiste tanto em escol8er entre 6Drios sentidos poss6eis e normais de qualquer preceito, o que se5a mais conforme I Constituio, quanto em discernir no limite 9 na fronteira da inconstitucionalidade 9 um sentido que, conquanto no aparente ou no decorrente de outros elementos de interpretao, o sentido necessrio e o que se torna possvel por 6irtude da fora conformadora da ConstituioJP
Fote9se que a desapropriao( a ri-or( se desdobra em duas dimens es: trata9se de um procedimento que envolve: ;A< a imposio pelo Kstado ou por seus dele-ados da perda de um bem ao seu proprietBrio( em ra+o de al-um interesse pblico ou social relevante( e ;&< a compensao patrimonial a este proprietBrio( atravs do pa-amento de uma >usta indeni+ao( a qual( em caso de controvrsias insuperBveis sobre o seu valor( deve ser arbitrada em processo >udicial pr7prio( caracteri+ado por um mbito de co-nio limitado$ Kduardo Iarc?a de Knterria e 6omBs9Ram7n Fernandes discerniram( de 5orma didBtica( estas duas 5acetas da desapropriao:
Aa 8emos 6isto que desde sus or7enes mismas la e<propiaciFn forzosa se nos presenta ba5o una doble faz. por una parte, supone un poder de la administraciFn de abatir C 8acer cesar la propiedad C las situaciones patrimoniales de los administradosR por otro lado, su re7ulaciFn se articula en muC buena medida como un sistema de 7arantas ofrecido a estos administrados que sufren sobre su patrimonio la 6iolenta inmison administrati6a!
Tor-e Miranda$ 1anual de Direito Constitucional! 6omo ""$ & ed$$ Coimbra: Coimbra Kditora( A'0%( p$ &%%$
A'
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/odemos as distin7uir en el seno de la misma instituciFn una potestad e<propiatoria L trmino le7al. arts! SX C NX -'FM C una 7aranta patrimonial! *a primera LcompulsorC po@er, o po@er of compulsorC purc8ase, en in7ls, 'ntei7nun7s7e@alt, en alemDnM es una potestad administrati6a caracterstica Lsupra, cap 2((M, de la clase de las potestades inno6ati6as, dotada de uma especial ener7a C 7ra6edad, la de sacrificar situaciones patrimoniales pri6adas! 7aranta del particular, que, como es lo *a com=n en todas las
instituciones de Derec8o Administrati6o, balancea C contrapesa esa potestad de la AdministraciFn, 8ace 6aler, primero, los lmites C condiciones de la tal potestad, que dise]an el ne7ati6o de un sistema acti6o de protecciFn correlati6oR C, em se7undo trmino, C de manera especial, reduce esa potestad a su efecto mnimo de desapoderamiento especfico del ob5eto e<propiado, pero sin implicar el empeoramiento patrimonial de su 6alor, que 8D de restablecerse com la indemnizaciFn e<propiatoria OK
Pois bem$ Km relao .s terras ocupadas pelos remanescentes de quilombos( a primeira das dimens es da desapropriao acima mencionada no se aplica( uma ve+ que neste caso( como >B salientado( a pr7pria Constituio que opera a trans5erCncia da propriedade .s comunidades quilombolas$ 6odavia( em relao . se-unda dimenso da desapropriao * o pa-amento da indeni+ao pela perda do bem * ela per5eitamente aplicBvel( consoante o acima demonstrado$ Portanto( diante da caracteri+ao de uma Brea como territ7rio de remanescente de quilombo( a tutela ao direito de propriedade da comunidade quilombola deve ser imediata( ainda que sobre o local incidam t?tulos em nome de particulares$ Gem embar-o( nesta situao( o Poder Pblico deve o5erecer a tais
Kduardo Iarc?a de Knterr?a e 6omBs9Ram7n FernBnde+$ Curso de Derec8o Administrati6o ((! 1 ed$( Madrid: Civitas Kdiciones( &333( p$ &AA$
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particulares uma indeni+ao >usta( e( em caso de impasse quanto ao seu valor( propor demanda >udicial( a 5im de que o arbitramento da importncia a ser pa-a ocorra de 5orma dialtica e imparcial$ Feste caso( o mbito de co-nio da ao 5icarB restrito ao quantum debeatur e ao eEame de eventuais v?cios processuais * eEatamente como ocorre na desapropriao 9( 5acultando9se ainda ao anti-o proprietBrio a possibilidade de impu-nar em >u?+o( atravs de ao aut=noma( a deciso administrativa que recon,eceu e titulou a Brea como remanescente de quilombo$ X 7bvio( por outro lado( que em 5ace de eventual demora do Poder Pblico em promover o pa-amento da indeni+ao acima re5erida( poderB o particular a>ui+ar ao indeni+at7ria( . semel,ana do que acontece na desapropriao indireta$ Contudo( em nen,uma ,ip7tese o atraso no pa-amento impedirB a imediata tutela do direito 5undamental dos quilombolas . propriedade das terras que ocupam( >B que o -o+o de tal direito( como tantas ve+es salientado( con5i-ura condio material necessBria para a subsistCncia daquelas comunidades tnicas$ Km outras palavras: o caso( a ri-or( no de desapropriao( mas per5eitamente poss?vel o recurso aos procedimentos e mecanismos da desapropriao para cBlculo e pa-amento da indeni+ao devida aos eE9proprietBrios das Breas a serem tituladas em 5avor dos remanescentes de quilombo$ Assentada esta premissa( torna9se irrelevante a ale-ao do Autor da A!" %$&%'( no sentido de que a desapropriao aludida no !ecreto /$00123% no se enquadra com eEatido em nen,uma das ,ip7teses de constitucionais ou le-ais de eEpropriao$ Hra( se ela no se enquadra ( >ustamente porque o caso realmente no de desapropriao( o que no obsta que se utili+e( por analo-ia( o procedimento previsto na ao de desapropriao para arbitramento( em contradit7rio( do valor da compensao a ser pa-a ao anti-o proprietBrio( em ra+o da perda do seu bem$
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Portanto( a interpretao con5orme . Constituio ora preconi+ada sal6a o que poss?vel salvar do art$ A% do !ecreto /$00123%( a5astando( por outro lado( os seus aspectos incompat?veis com a Constituio da Repblica$ Kla( ademais( preserva( na medida do poss?vel( a vontade do 7r-o le-i5erante( que( no caso( apontava claramente no sentido da necessidade de pa-amento de indeni+ao aos anti-os proprietBrios( de modo a resolver de maneira mais ra+oBvel e menos traumBtica a tenso entre( de um lado( os direitos dos quilombolas e o interesse social na preservao do patrim=nio ,ist7rico nacional( e( do outro( os direitos patrimoniais daqueles eE9proprietBrios$ 8# A Constitucionali"a"e "o Crit3rio "e Auto"e1inio H Autor da ao questiona o empre-o do critrio da autode5inio para identi5icao dos remanescentes de quilombos$ Para ele( tal critrio permitiria que pessoas que no ostentam esta qualidade se bene5iciem ilicitamente$ !e acordo com a sua concepo( s7 5ariam >us . proteo concedida pelo art$ 60 do A!C6 os descendentes de escravos 5u-idos que( . poca da Constituio( ocupassem( com real inteno de donos( as terras em que viveram os seus antepassados$ Mais uma ve+( o ar-umento improcedente$ X importante ressaltar que a autode5inio um dos critrios adotados pelo !ecreto /$00123%( mas no o nico$ 6rata9se de um critrio eEtremamente importante( na medida em que parte da correta premissa de que( na de5inio da identidade tnica( essencial levar em conta as percep es dos pr7prios su>eitos que esto sendo identi5icados( sob pena de se c,ancelarem leituras etnocCntricas ou essencialistas dos observadores eEternos provenientes de outra cultura( muitas ve+es repletas de preconceito$ A idia bBsica( que pode ser recondu+ida ao pr7prio princ?pio da di-nidade da pessoa ,umana( de que na de5inio da identidade( no ,B como i-norar a viso que o pr7prio su>eito de direito tem de si( sob pena de se perpetrarem srias arbitrariedades e violCncias( concretas ou simb7licas$
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Festa lin,a apontam as li es de Al5redo _a-ner Rerno de Almeida( antrop7lo-o especialista nesta questo: A meu 6er, o ponto de partida da anDlise crtica a inda7ao de como os prFprios a7entes sociais se definem e representam suas relaEes e prDticas e face dos 7rupos sociais com que intera7em! 'sse dado de como os 7rupos sociais c8amados ^remanescentesT se autodefinem elementar, porquanto foi por esta 6ia que se construiu e afirmou a identidade coleti6a!!! "s procedimentos de classificao que interessam so aqueles construdos pelos prFprios su5eitos a partir dos prFprios conflitos, e no necessariamente aqueles que so produto de classificaEes e<ternas, muitas 6ezes esti7matizantes!OJ Ademais( o empre-o do critrio da auto9de5inio estB previsto no art$ A#( item A( al?nea 4a8 Conveno A6' da H"6( que trata dos direitos dos povos ind?-enas e tribais$ !a? porque( o !ecreto /$00123% no teria como a5astar9se do critrio da auto9de5inio( sob pena de a5rontar norma de escalo ,ierBrquico superior( alm de 5erir compromissos internacionais da Repblica brasileira$ Gem embar-o( a auto9de5inio no o nico critrio adotado pelo !ecreto /$00123%( con5orme salientado acima$ Ge isto ocorresse( eEistiria( de 5ato( o risco de abusos$ Porm( da leitura do art$ &# do !ecreto /$00123%( veri5ica9se claramente que ,B outros critrios que tambm devem estar presentes para que um -rupo possa quali5icar9 se le-itimamente como de remanescentes de quilombos$ Com e5eito( o re5erido dispositivo tambm alude . necessidade de que o -rupo possua uma tra>et7ria ,ist7rica pr7pria( que manten,a uma relao espec?5ica com o territ7rio ocupado( e que ten,a ancestrais ne-ros com passado relacionado . resistCncia . opresso$ Portanto( a norma impu-nada 5ormula eEi-Cncias de carBter mais ob>etivo(
Al5redo _a-ner Rerno de Almeida$ 4Vuilombos e as Fovas Ktnias8$ "n: Kliane Cantarino H\!]êr ;Hr-$<$ &uilombos. (dentidade >tnica e $erritorialidade! Rio de Taneiro: FIM( &33&( p$ 61960
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que di+em respeito . identidade tnica do -rupo( . sua territorialidade ;caracteri+ada( em -eral( pela apropriao coletiva das terras< e . sua tra>et7ria ,ist7rica sin-ular$ A presena destes requisitos( que podem ser a5eridos atravs de anBlises antropol7-icas e ,ist7ricas( minimi+a o risco de manipula es que poderiam de 5ato ocorrer caso o nico elemento eEi-ido para o recon,ecimento das comunidades quilombolas 5osse a auto9declarao$ Ademais( importante destacar o contra9senso a que condu+iria a eEe-ese preconi+ada pelo Autor( ao pretender impor( em pleno sculo ee"( o conceito de quilombo empre-ado pela le-islao escravocrata$ !e5initivamente( no 5a+ sentido nen,um empre-ar uma norma constitucional imbu?da de prop7sitos emancipat7rios( como o art$ 60 do A!C6( usando os critrios da le-islao colonial escravocrata( que eram usados para 5inalidades penais e repressivas 9 como a de5inio do Consel,o Jltramarino de A1/3( que conceituava quilombo como toda 8abitao de ne7ros fu7idos, que passem de cinco, em parte despo6oada, ainda que no ten8am ranc8os le6antados e nem se ac8em pilEes neles$ Per5eita( neste ponto( a observao de Iirolamo !omenico 6reccani( de que ,B que se superar as definiEes 5urdicas con7eladas no tempo, que foram elaboradas pela burocracia colonial, e identificar os elementos comuns das diferentes formas de resistGncia quilombolas, pois manter o mesmo entendimento poderia se transformar numa forma de perpetuar e le7itimar a discriminao dos ne7ros!OO ! Festa lin,a( vale ressaltar o precioso ac7rdo pro5erido pela % 6urma do 6RF da / Re-io no A-ravo de "nstrumento n# &330$3/$33$3A3A639L2PR( em que se assentou: N! C")2')+," )X J:P4"($! /lena aplicabilidade do tratado internacional de proteo de ^comunidades tradicionaisT, no destoando o Decreto N!;;YZOKKS de seus parHmetros fundamentais. aM
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$erras de &uilombo. Camin8os e entra6es do processo de titulao! Relm( &336( p$ A/6$ %0
a auto4atribuio das comunidades en6ol6idas, bM a conceituao de territorialidade como 7arantidora de direitos culturais, cM o recon8ecimento da plurietnicidade nacional! [! &%(*"1 "*A#! Conceito que no pode ficar 6inculado I le7islao nacional escra6ocrata, tendo em 6ista que. aM a 8istorio7rafia recon8ece a di6ersidade cultural e de or7anizao dos quilombos, que no se constituam apenas de escra6os fu7idosR bM A Associao rasileira de Antropolo7ia estabeleceu, com base em estudos empricos, um marco conceitual, a ser6ir de base para o tratamento 5urdicoR cM o dispositi6o constitucional, de carDter nitidamente inclusi6o e de e<erccio de direitos, no pode ser interpretado I luz de uma realidade de e<cluso de comunidades ne7rasR dM os remanescentes no constituem ^sobraT ou ^resduoT de situaEes passadas, quando o comando constitucional constitui proteo para o futuroR eM fica constatada a di6ersidade de posses e<istentes, por parte das comunidades ne7ras, desde antes da *ei de $erras de J;[K, de que so e<emplos as denominadas ^terras de santoT, ^terras de ndioT e ^terras de pretoT ! !a? porque( no padece de qualquer inconstitucionalidade a de5inio de remanescentes de quilombo constante no !ecreto /$00123%$ 9# A De1inio "e TerritFrio Quilombola H Autor da A!" %$&%' se insur-e contra a de5inio das terras recon,ecidas aos remanescentes das comunidades de quilombos( estabelecida nos DD &# e %# do art$ &# do !ecreto /$00123%( que re+am:
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\ OX! #o terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utilizadas para a 7arantia de sua reproduo fsica, social, econmica e cultural! \ SX! /ara a medio e demarcao das terras, sero le6ados em considerao critrios de territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sendo facultado I comunidade interessada apresentar peas tcnicas para a instruo procedimental! Para ele( tal de5inio seria ampla demais( devendo recon,ecer9se aos remanescentes dos quilombos apenas a propriedade das Breas e5etivamente ocupadas durante a fase imperial da 8istFria do rasil, quando( na sua 7tica( os quilombos teriam se 5ormado$ Ademais( no caberia su5eitar a delimitao da Drea aos critrios indicados pelos remanescentes LinteressadosM das comunidades dos quilombos, >B que isto importaria em atribuir ao pretenso remanescente o direito de delimitar a Drea que l8e serD recon8ecida! Ge-undo o Autor( as terras a que 5ariam >us os remanescentes de quilombos seriam to9somente aquelas ocupadas de 5orma pac?5ica e ininterrupta entre A$000 * ano da abolio da escravido * at a promul-ao da Constituio( em A'00$ 6ratar9se9ia( portanto( de uma modalidade especial de usucapio( su>eita a um pra+o de cem anos$ Fo parece necessBrio en5ati+ar o carBter absurdo e anti9ison=mico desta eEe-ese$ Vuando o maior pra+o para usucapio da le-islao civil de AL anos ;art$ A$&%0 do C7di-o Civil<( de5ende9se( para os quilombolas( um pra+o de cem anos ;fff<$ Por esta interpretao( o art$ 60 do A!C6( editado para prote-er um -rupo tnico vulnerBvel( trans5orma9se num passe de mB-ica no ve?culo de uma odiosa discriminao perpetrada contra os inte-rantes deste -rupo$
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Contudo( os ar-umentos do Autor no resistem a uma interpretao sistemBtica e teleol7-ica da Constituio$ Com e5eito( con5orme >B se destacou acima( a 5inalidade central do art$ 60 do A!C6 a de possibilitar a preservao de comunidades quilombolas( que so portadoras de uma cultura pr7pria( se>a porque assim se respeita o direito . identidade dos seus inte-rantes( se>a porque se prote-e o patrim=nio cultural de toda a Fao$ Ksta li-ao entre o art$ 60 do A!C6 e a proteo . cultura se evidencia diante do disposto no art$ &AL( D A#( do teEto ma-no( se-undo o qual o Kstado deve prote-er as manifestaEes das culturas populares, ind7enas e afro4brasileiras, e das de outros 7rupos participantes do processo ci6ilizatFrio nacional, bem como do estatu?do no D L# do mesmo preceito( que determinou o tombamento de todos os documentos e os stios detentores de reminiscGncias 8istFricas dos anti7os quilombos! Hra( uma das caracter?sticas territorialidade $ Feste sentido( ve>a9se
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essenciais da cultura quilombola a a mani5estao do Irupo de 6rabal,o da
Associao Rrasileira de Antropolo-ia sobre 6erra de Vuilombo( em A''/: 4Contemporaneamente, portanto, o termo quilombo no se refere a resduos ou resqucios arqueolF7icos de ocupao temporal ou de compro6ao biolF7ica! $ambm no se trata de 7rupos isolados ou de uma populao estritamente 8omo7Gnea! Da mesma forma, nem sempre foram constitudos a partir de mo6imentos insurreicionais ou rebelados mas, sobretudo, consistem em 7rupos que desen6ol6eram prDticas cotidianas de resistGncia na manuteno e reproduo de seus modos de 6ida caractersticos e na consolidao de um territFrio prFprio!!!
Fo mesmo sentido( ve>a9se Carlos Ari Gund5eld$ Comunidades &uilombolas. Direito I $erra! Rras?lia: Fundao Cultural Palmares( &33&( p$ 1091'$$
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)o que diz respeito I territorialidade desses 7rupos, a ocupao da terra no feita em termos de lotes indi6iduais, predominando seu uso comum! A utilizao destas Dreas obedece I sazonalizao das ati6idades, se5am a7rcolas, e<trati6istas ou outras, caracterizando diferentes formas de uso e ocupao dos elementos essenciais ao ecossistema, que tomam por base laos de parentesco e 6izin8ana, assentados em relaEes de solidariedade e reciprocidade!ON Feste quadro( a preservao da cultura quilombola ob>etivada pelo constituinte s7 se torna e5etiva na medida em que se asse-ura . comunidade tnica o territ7rio necessBrio . sua reproduo 5?sica( social( econ=mica e cultural( eEatamente como consa-rado no art$ %#( D &#( do !ecreto /$00123%$ "sto porque( o territ7rio que con-re-a e mantm unido o -rupo( e a 5orma especial da comunidade de se relacionar com a terra um dos traos distintivos que caracteri+a o quilombo$ !a? porque( essencial que o territ7rio prote-ido abran>a a Brea necessBria para a manuteno do modus 6i6endi tradicional da comunidade tnica$ Portanto( pode9se concluir que o conceito de terras ocupadas estabelecido no !ecreto /$00123% to9somente eEplicita o contedo do art$ 60 do A!C6( interpretado . lu+ dos 5ins a que se destina e do sistema em que se insere$ Por outro lado( no verdade que o !ecreto /$00123%( ao determinar que 5ossem levados em considerao os critrios de territorialidade indicados pela comunidade quilombola( ten,a atribu?do ao 4pretenso remanescente o direito de delimitar a Drea que l8e serD recon8ecida! Fa verdade( a re5erida norma no imp e que se recon,ea a cada comunidade quilombola o direito . propriedade de todas as terras a que ela aspirar$ Vuem decide o procedimento no qual ocorre a de5inio da eEtenso das terras o
Apud Kliane Cantarino H\!]êr$ 4"ntroduo8$ "n: Kliane Cantarino H\!]êr ;Hr-$<$ &uilombos. (dentidade >tnica e $erritorialidade! Rio de Taneiro: FIM( &33&( p$ A09A'$
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Poder Pblico( que deve considerar diversas outras variBveis( e no apenas os critrios de territorialidade da comunidade tnica envolvida$ A norma impu-nada apenas obri-a ao "FCRA a levar em considerao * vale di+er( a atribuir o devido peso 9 os critrios de territorialidade do pr7prio -rupo tnico( para que o recon,ecimento no se reali+e a partir de uma perspectiva completamente etnocCntrica( pautado eEclusivamente pela l7-ica da sociedade envolvente( i-norando a relao sin-ular de cada comunidade com o seu territ7rio$ "sto si-ni5ica( em outras palavras( que o procedimento administrativo competente deve se abrir para a alteridade( 5ranqueando o necessBrio espao para as vis es e vo+es culturalmente di5erentes das comunidades quilombolas$ 6rata9se( portanto( de uma imposio absolutamente necessBria( se o ob>etivo perse-uido promover e -arantir o direito de -rupos tnicos vulnerBveis de viverem de acordo com a sua pr7pria cultura$ !estaque9se( 5inalmente( que a de5inio de terras ocupadas por remanescentes de quilombo constante no !ecreto /$00123% resulta( tambm( da aplicao da Conveno A6' da H"6$$ !ita Conveno( ao tratar da questo das terras dos povos ind?-enas e tribais( determinou( em seu arti-o A%$A: Ao aplicarem as disposiEes desta parte da Con6eno, os 7o6ernos de6ero respeitar a importHncia especial que para as culturas e 6alores espirituais dos po6os interessados possui a sua relao com as terras ou territFrios, ou se7undo ambos, se7undo os casos, que eles ocupam ou utilizam de al7uma maneira e, particularmente, os aspectos coleti6os desta relao!
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Assim( a de5inio de terras ocupadas por remanescentes de quilombos( constante no !ecreto /$00123% no apenas constitucional( como resulta da necessBria aplicao no direito brasileiro da Conveno A6' da H"6 $
! # Conclus?es
!iante do eEposto( pode9se concluir que: a< A A!" %&%' no deve ser con,ecida( na esteira da >urisprudCncia do G6F( uma ve+ que a eventual declarao de inconstitucionalidade da norma impu-nada * o !ecreto /$00123% * condu+iria . repristinao do !ecreto %$'A&23A( e este contm o mesmo suposto v?cio atribu?do . norma que o revo-ou$ Como no 5oi requerida pelo Autor a invalidao do !ecreto %$'A&23A( a ,ip7tese de no con,ecimento da ao$ b< A inadmissibilidade da A!" %&%' deriva tambm do 5ato de que o !ecreto /$00123% no re-ulamento aut=nomo( mas norma secundBria( como apontado no item 4d8( abaiEo( e reiterada a >urisprudCncia do G6F no sentido da impossibilidade de impu-nao de atos normativos secundBrios em sede de Ao !ireta de "nconstitucionalidade$ c< H art$ 60 do A!C6 veicula norma de5inidora de direito 5undamental( que visa a -arantir os direitos culturais dos remanescentes de quilombo de viverem de acordo com suas tradi es e modus 6i6endi, a promover a >ustia social de um -rupo tnico esti-mati+ado( a reparar uma in>ustia ,ist7rica contra descendentes de escravos e a tutelar o patrim=nio cultural do pa?s$ Como norma de direito 5undamental( tal dispositivo dotado de aplicabilidade imediata$
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d< H !ecreto /$00123% no consubstancia re-ulamento aut=nomo( na medida em que encontra suporte de validade em normas de estatura le-al e supra9le-al * a )ei '$10/2''( a Conveno A6' da Hr-ani+ao "nternacional do 6rabal,o e o Pacto de Gan Tose da Costa Rica( em vi-or no ordenamento interno brasileiro$ e< Vuanto . Conveno "nteramericana de !ireitos Wumanos( reiterada a >urisprudCncia da Corte "nteramericana no sentido de que a -arantia da propriedade( estabelecida no art$ &A do Pacto( abran-e o direito ao recon,ecimento da propriedade comunal das terras tradicionalmente ocupadas por -rupos ind?-enas ou tribais( como os remanescentes dos quilombos$ 5< 6endo em vista a auto9aplicabilidade do art$ 60 e a 5ora normativa da Constituio( a Administrao Pblica Federal obri-ada a atuar concretamente para asse-urar aos remanescentes de quilombos o direito que l,es 5oi -arantido pelo 6eEto Ma-no( independentemente da edio de qualquer lei$ Para 5a+C9lo( tem o poder de editar norma disciplinando o procedimento e eEplicitando os conceitos necessBrios . viabili+ao da incidCncia direta da Constituio$ Portanto( ainda que se considere o !ecreto /$00123% como re-ulamento aut=nomo( isto no basta para caracteri+ao de qualquer a5ronta . Constituio$ -< H pr7prio constituinte >B operou a trans5erCncia da propriedade dos anti-os titulares das terras ocupadas pelos remanescentes de quilombo para estes( cabendo ao Kstado to9somente adotar as providCncias para e5etivao no mundo real desta mudana de titularidade$ Contudo( cabe o pa-amento de indeni+ao por ato l?cito aos anti-os proprietBrios( como medida eq[itativa( pautada pelo princ?pio da proporcionalidade( que con5ere al-uma tutela ao direito de propriedade destas pessoas( e reparte entre toda a sociedade o =nus de se 5a+er a necessBria >ustia aos quilombolas $ ,< !a? porque( deve9se proceder a uma interpretao con5orme . Constituio do art$ A% do !ecreto /$00123%( que consa-ra a necessidade de desapropriao das terras
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ocupadas pelos quilombolas$ Atravs da interpretao con5orme . Constituio( deve ser estabelecido que a trans5erCncia da propriedade .s comunidades quilombolas precede . 4desapropriao8( o que permitirB .s comunidades que eEercitem seus direitos inerentes ao dom?nio mesmo diante da demora do "FCRA na propositura da ao eEpropriat7ria$ Porm( deve tambm ser realado que o Poder Pblico Federal pode valer9se dos procedimentos da desapropriao para viabili+ar o arbitramento( de 5orma contradit7ria( do valor da indeni+ao a ser pa-a aos anti-os proprietBrios do im7vel pela perda do bem( 5acultando9se ainda a estes( diante de eventual inrcia do Kstado( o recurso . ao de indeni+ao( em ,ip7tese anBlo-a . desapropriao indireta$ i< X constitucional o critrio da autode5inio dos remanescentes de quilombo( previsto no !ecreto /$00123%( pois em quest es atinentes . identidade tnica( essencial levar em considerao a consciCncia da identidade do pr7prio -rupo$ Kste critrio imposto pela Conveno A6' da H"6( em vi-or no Rrasil$ Porm( ele no o nico critrio adotado pelo !ecreto( que tambm alude a outros requisitos ob>etivos necessBrios para o enquadramento de um -rupo como remanescente de quilombo( o que minimi+a o risco de abusos$ >< X constitucional a de5inio de terras ocupadas por remanescentes de quilombo constante no !ecreto /$00123%$ 6al de5inio leva em considerao a 5inalidade essencial do art$ 60 do A!C6 * permitir que as comunidades quilombolas continuem eEistindo e vivendo de acordo com seus costumes e tradi es * e o sistema constitucional brasileiro( que imp e uma leitura do re5erido dispositivo constitucional em sintonia com o art$ &AL da )ei Maior( que trata da tutela de direitos culturais$ 6al conceito( ademais( estB em per5eita consonncia com a Conveno A6' da H"6$ !iante destas conclus es( entende9se que a A!" %$&%' no deve ser con,ecida pelo G6F$ Caso superadas as quest es preliminares atinentes . admissibilidade da ao( re5eridas nos itens 4a8 e 4b8( sustenta9se que a ao deve ser >ul-ada parcialmente
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procedente( to9somente para emprestar9se ao art$ A% do !ecreto /$00123% interpretao con5orme . Constituio( na 5orma preconi+ada no item 4,8$
Rio de Taneiro( 3% de maro de &330$
DAGI@6 8A4/@GT. 7rocura"or 4e(ional "a 4e%Dblica
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Terras Quilombolas e Constituio: A ADI 3.239 e o Decreto 4.887/ 3

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4 a Constituio passa a desempen,ar um papel muito mais

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KEtraordinBrio n# &3%$'L/9% CearB( o PlenBrio do G6F recon,eceu( por unanimidade( a

Tul-ado em A6$3&$&336( DW 3A$3'$&336$ &&

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