ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Fonte da burocracia  poder racional-legal; sistema
(tópicos cobrados no concurso Gestor 2001 e outros
concursos, como AFC, APO, TCU, conforme edital).
FORMAS HISTÓRICAS DE ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA, PATRIMONIALISMO,
ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA
RACIONAL-LEGAL
Administração patrimonialista – o aparelho do estado
funciona como uma extensão do poder soberano e
seus auxiliares têm status de nobreza real. A
corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de
administração. Não visa o interesse público, e sim o
interesse privado. Manifesta-se hoje com o
clientelismo
Administração burocrática - serviço civil profissional,
no racional-legal de Weber com normas rígidas de
procedimentos. Surge na segunda metade do século
19, no Estado liberal, como forma de combater a
corrupção e o nepotismo patrimonialista. A idéia é de
profissionalização, carreira, hierarquia funcional,
impessoalidade, formalismo, o poder racional legal.
Os controles administrativos visam evitar a corrupção
e nepotismo e são sempre a priori. Controle rígido de
processos e abusos.
WEBER E A BUROCRACIA
Teoria da burocracia
Weber - pretendeu um modelo ideal e racional de
organização que pudesse ser copiado e aplicado às
empresas. Quis implantar um modelo perfeito de
organização burocrática ou racional, com hierarquias,
normas, divisões, departamentos e funções definidas
para cada indivíduo.
Mostrou-se carente de flexibilidade às inovações de
uma sociedade moderna em processo de contínua
mudança.
Teoria estruturalista
Concebia a sociedade moderna como uma sociedade
de organizações, estruturada. A organização era
interpretada como formal e informal, ou seja, havia
dentro da empresa a organização formal deliberada
pelos administradores segundo o planejamento
efetuado, divisão do trabalho, especialização,
hierarquia, autoridade e responsabilidade e havia a
organização informal por iniciativa das pessoas, de
acordo com seus interesses e conveniências.
Identificou conflitos dos objetivos da organização
com os objetivos individuais
Burocracia - sistema social com divisão do trabalho,
departamentos, hierarquia, normas, distribuição de
funções, tarefas, etc.
de normas que definem tudo que nos levam aos fins
(por quem, como fazer), autoridade pela função
exercida, obrigação de fazer por subordinação, caráter
impessoal nas ordens.
Administrador burocrático
- processo de escolha por especialização;
- homens treinados para exercerem funções
- única fonte de renda
- administração em nome de terceiros
- identificação ao cargo ocupado
- remuneração, nomeação, superior, ·.
- mandato indefinido, carreira, aposentadoria.
O processo de descentralização atuou sem adequação
à realidade. Concentrou-se nos meios/ falta de política e
estratégia, crise de identidade do Estado onde atuar.
O paradigma pós-burocrático é um novo curso de ação
gestão, com novas formas de organização mais ou
menos liberais, evitando o patrimonialismo e excesso
de burocracia/ controle. A partir da segunda metade do
século XX, há um aumento das funções econômicas e
sociais da AP, um desenvolvimento do Estado e uma
tendência à globalização.
CRISE DO MODELO BUROCRÁTICO
Crise do Estado Mundial - propiciou a reforma ou
reconstrução do Estado, de redefini-lo, pela ameaça da
autonomia na formulação de políticas, necessidade de
ajuste fiscal (crise fiscal), da globalização, da liberação
comercial e de preços, privatização, reconstituição da
poupança pública e reforma da previdência.
Crise do Welfare state (Crise do Estado de bem-estar
social do primeiro mundo).
Pressuposto da reforma - Em um grande número de
áreas (como social e científica), o Estado pode ser
eficiente com técnicas gerenciais.
Crise do Estado no Brasil - Crise econômica,
estagnação da renda e alta inflação. Desencadeada
pela crise do Petróleo.
Crise fiscal - perda do crédito público, poupança pública
negativa.
Crise do modo de intervenção - esgotamento do modelo
protecionista de substituição de importações, falta de
competitividade das indústrias.
Crise burocrática - retrocesso com a Constituição de 88,
com a rigidez do Estado e excesso de formalismo.
Crise política - do regime militar (de legitimidade), crise
de adaptação ao regime democrático e crise moral do
impeachment de Collor.
Abertura democrática - populista e burocrática, com
auge no Plano Cruzado.
O PARADIGMA PÓS-BUROCRÁTICO,
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL E A
NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
Do Modelo Racional-Legal ao Pós Burocrático -
AP - deve abandonar a idéia de regulamentação
social/econômica p/ um papel de agente e promotor
do crescimento econômico.
Modelo Racional - Legal  estrutura atuante com
Ministérios, órgãos centrais fortes e instrumentos de
atuação e controle.
REFORMA GERENCIAL - afirmação da cidadania e
modernas formas de gestão. Atender de forma
democrática e eficiente às demandas da
sociedade. Mudanças constitucionais,
infraconstitucionais. Não é neoliberal nem
neoconservadora.
Necessidade de reduzir custos e aumentar a
qualidade dos serviços, tendo o cidadão cliente como
beneficiário.
Controle nos resultados ao invés dos controles nos
processos, definição precisa dos objetivos a atingir,
garantia de autonomia do administrador, controle a
posteriori, cidadão contribuinte e cliente dos seus
serviços.
Paradigma gerencial contemporâneo - confiança e
descentralização da decisão, formas flexíveis de
gestão, estruturas horizontais, descentralização de
funções, incentivos à criatividade, orientação para o
cidadão cliente, controle por resultados.
Cria novas instituições como agências executivas e
organizações sociais, descentralizadas de gestão.
Características - Em regime democrático, com maior
autonomia aos administradores públicos, controle
social e participativo, da imprensa, opinião pública e
oposição política.
Documento básico -Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado (set/95)
Reforma gerencial - essencial, em curto prazo, para
reduzir o custo do Estado e para completar o ajuste
fiscal, e em médio prazo, tornar o Estado mais
eficiente, efetivo, capacitado para atender os
cidadãos a um custo compatível com as restrições
econômicas e globalização.
Administração gerencial - espelhada nas empresas
privadas, com delegação de autoridade, entidades
descentralizadas e controle a posteriori dos
resultados. Combate ao clientelismo pelo
gerencialismo, autonomia do administrador em tomar
decisões.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL, A NOVA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
Definições da Reforma Gerencial
1. Aumentar a eficiência e efetividade dos órgãos e
agências pela:
• Descentralização e Desconcentração (delegação)
das decisões para os administradores das
agências executoras de políticas públicas.
• Separação dos órgãos formuladores de políticas das
unidades descentralizadas e autônomas com
controle de resultados, por indicadores de
desempenho, controle de custos, controle por quase-
mercados ou competição administrada e controle
social.
• Distinção das unidades com atividades exclusivas e
monopolistas (agências executivas e reguladoras)
dos serviços sociais e científicos competitivos, onde
o Poder de Estado não está envolvido.
• Transferência para o setor público não-estatal de
serviços sociais e científicos
• Terceirização das atividades auxiliares ou de apoio,
licitadas no mercado.
• Fortalecimento da burocracia estatal, da alta AP.
2. Melhorar a qualidade das decisões estratégicas do
governo e sua burocracia - autonomia e
capacitação maior do administrador público e
políticos eleitos para tomar decisões.
3. Assegurar o caráter democrático da AP, através de
um SP orientado para o cidadão-usuário ou cliente
e na responsabilização do servidor perante a
sociedade (prestação de contas), perante os
políticos eleitos (fiscalização) e perante os
representantes formais e informais da sociedade.
Formas de controle em ordem de importância:
• Controle econômico (mercado e competição)
• Controle da sociedade civil.
• Controle do Estado (hierárquico e administrativo)
Administração gerencial - controle a posteriori, por
resultados, a partir de objetivos e metas traçados e
atingimento destes indicadores. Substitui o controle de
processos ou procedimentos legais, utilizando o
contrato de gestão para as unidades descentralizadas,
com indicadores claros e precisos.
Clientelismo - forma de patrimonialismo moderno,
revela-se na prática de atos visando aos favorecimentos
pessoais ou vantagens de determinados segmentos da
sociedade em prejuízo dos demais ou do interesse
coletivo, geralmente usado pelos políticos no processo
de barganha e disputa pelos recursos públicos.
Autonomia das agências e serviços públicos - modo
próprio de gestão, delegação de autoridade ao gestor,
para prática de atos gerenciais e tomadas de decisão,
desburocratização de atos rígidos, leis, atos,
regulamentos. Não pode ser confundido com o
insulamento burocrático.
Insulamento burocrático - espécie de isolamento pela
especialização e pela técnica e independência da
burocracia do poder político, longe de sua influência
política, para contornar o clientelismo,
Universalismo de procedimentos - checks and balances,
normas impessoais e direitos iguais perante a lei.
Principais pontos:
• Reforma da administração pública na CF;
• Projetos de lei complementares à reforma;
• Programa de reestruturação e qualidade nos
ministérios;
• Programa de organizações sociais;
• Programa de agências executivas;
• Sistema de contabilidade gerencial;
• Sistemas de informações gerenciais da AP;
• Fortalecimento do núcleo estratégico por carreiras;
• Reformulação dos sistemas de remuneração dos
cargos em comissão;
• Plano nacional de capacitação
• Programa de redução de custos de pessoal;
• Eliminação de privilégios do RJU;
• Revisão e desburocratização das licitações;
• Aperfeiçoamento do sistema de serviços gerais do
Governo;
• Estabelecimento da rede do governo (intranet)
• Integração dos sistemas administrativos
informatizados;
• Projeto de lei sobre processo administrativo;
• Fortalecimento da intranet como canal de
comunicação do governo, reestruturação e
qualidade interna do MARE.
Principais pontos acrescentados na Reforma
Administrativa aprovada em 1998
Estabilidade: também demissão por insuficiência do
desempenho (avaliação de desempenho e ampla
defesa) e exoneração por excesso de quadros (não
recriados em 4 anos).
Redução de custos: disponibilidade e teto de
remuneração
Eficiência e qualidade: fim do regime jurídico único,
da isonomia entre cargos ou equiparação, do efeito
cascata em gratificações, exigência de lei p/
aumentos de remuneração, remuneração por
subsídio único (veda-se gratificações, abonos, etc),
publicação anual do subsídio e remuneração dos
cargos e empregos, estágio probatório de três anos,
(os dois anos para magistrados e membros do MP),
exigência de concurso, percentuais mínimos de
ocupação de cargos em comissão por servidores de
carreira, lei para consórcios e convênios, lei para
participação popular e proteção do usuário, lei para
os contratos de gestão, lei para fixar o estatuto
jurídico das estatais, economia mista e subsidiária,
inclusive em licitação e contratação.Empresas
estatais custeadas com maior parte de recursos do
Tesouro perdem o caráter de empresa após dois
anos da Emenda.
Reestruturação e qualidade
Princípios do Plano Diretor - liderança, planejamento
estratégico, controle de resultados, revisão e
aperfeiçoamento contínuo dos processos de trabalho,
participação dos funcionários na redefinição e
gerência dos processos de trabalho.
Programa de Qualidade e Participação na AP -
melhoria do SP, aperfeiçoamento contínuo p/
satisfação de clientes internos e externos, voltada aos
resultados gerenciais, gestão pela excelência.
Programa de avaliação e prêmio para a AP por
excelência na gestão.
Programa de Reestruturação e Qualidade dos
Ministérios - Distribuição de papéis entre União,
Estados, DF e Municípios e transformações
organizacionais, rever estruturas, alterar procedimentos,
redimensionar e reduzir custos e estabelecer
mecanismos de avaliação de desempenho focalizados
ao controle de resultados.
Instituições e atividades do Estado.
1 - Atividades exclusivas
• Núcleo estratégico - responsável pela definição das
leis e políticas públicas. Presidente da república,
Ministros de Estado, parlamentares, magistrados e
procuradores do Ministério Público. Propriedade
estatal e instituições como Secretarias de Políticas
Públicas e contrato de gestão com as unidades
descentralizadas.
• Unidades descentralizadas - Divididas em agências
executivas e agências reguladoras, executam
políticas públicas com Poder de Estado, atividades
ou funções de poder de polícia, defesa,
representação internacional, regulamento, polícia,
julgamento, fiscalização, tributação, sistemas de
transferência de recursos. Propriedade estatal.
2 - Serviços não exclusivos - financiados ou subsidiados
pelo Estado pelas falhas de mercado, mas não
envolvem Poder de Estado.
3 - Produção para o mercado - formado pelas empresas
estatais, com produção de bens e serviços para o
mercado.
Duração da reforma - Será uma reforma gradual, que
durará anos. Há objetivos de curto prazo, em relação
aos servidores público e médio prazo, com
fortalecimento do núcleo estratégico e descentralização
das atividades.
Administração burocrática - Não se deve pensar em
ruptura radical com a burocracia, principalmente no
núcleo estratégico em que se exige um serviço civil
profissional competente, com segurança e efetividade.
Deve ser mantido o concurso público, sistema de
remuneração universal, carreiras estruturadas, sistema
de treinamento, além de outros princípios burocráticos.
Deve, porém ser flexível e não coibir a criatividade do
administrador, nem impedir a recompensa pessoal ou
capacidade, nem conflitar com os princípios da
administração gerencial. A administração burocrática
deverá variar nos níveis até o extremo, nos cidadãos,
onde se exige requisitos máximos de eficiência. Nas
estatais, a administração burocrática deverá
desaparecer, pois estas devem ser privatizadas.
New public management - modelo gerencial ou nova
gestão pública.
Núcleo estratégico - formulação e avaliação de
diretrizes e políticas públicas e acompanhamento e
avaliação das instituições descentralizadas sob
supervisão para garantir a implementação das políticas
e observância das diretrizes.
Agências reguladoras e executivas - autonomia
especial, monopolista e atividades exclusivas de
Estado. As reguladoras são mais autônomas, pois
executam políticas permanentes do Estado, enquanto
as executivas executam política de governo.
Agências reguladoras - em geral, regulam preços em
mercados monopolistas garantindo a concorrência e o
respeito à lei, (sem contrato de gestão). Dirigentes
com mandato e indicação aprovada pelo Congresso
Agências executivas - flexibilidade e autonomia
gerencial, com assinatura de contrato de gestão, para
prestação de serviços. Gestão própria de orçamento
e finanças, de recursos humanos e serviços gerais
assim como contratação de bens e serviços.
Orçamento disponibilizado e agregado em um
projeto/atividade sem cortes ou contingenciamentos,
autorização para contratação de pessoal, relação com
servidores baseada no desempenho e no mérito,
concessão de um limite diferenciado para dispensa
nas licitações, autonomia e agilidade nas ações do
dia-a-dia e permissão para regulamento de assuntos
próprios.
Organizações sociais - Serviços sociais e científicos
(fundação ou associação civil sem fins lucrativos),
direito privado, contratação pela CLT, compras por
licitação com regime próprio, contrato de gestão e
controle interno / externo do TCU, instituídas por lei,
direito ao Orçamento do Estado, atividades não-
exclusivas de Estado, propriedade pública não-
estatal. Universidades, Escolas técnicas, centros de
pesquisa, hospitais e museus são exemplos de
futuras OS. A publicização é o processo de conversão
da entidade estatal para o direito privado, com
atividades absorvidas por uma associação ou
fundação privada.
Contrato de gestão - elo de ligação entre o núcleo
estratégico e as organizações sociais e agências
executivas, por metas e objetivos e desempenho
mensurável.
Recursos Humanos - prioridade para o recrutamento,
capacitação e adequação da remuneração dos
servidores de nível superior das atividades exclusivas
(núcleo estratégico e agências reguladoras).
Formulação, controle e avaliação de políticas
públicas. Atividades auxiliares serão terceirizadas.
Política de concursos, revisão da política
remuneratória das carreiras de Estado, reorganização
das carreiras e política de capacitação.
Eliminação de privilégios e redução de gastos - houve
mudanças na lei 8112, além de auditorias na folha
com redução de gastos.
Simplificação das Compras e Terceirização - nova lei
de licitações, menor e mais ágil, com uso da
tecnologia da informação e simplificação de
procedimentos, maiores garantias ao Estado.
Terceirização - Serviços auxiliares, que podem ser
realizados por empresas privadas de forma
competitiva.
Tecnologia da informação - uso de redes,
homepages, intranet, internet para as demandas do
cidadão, processos, licitações, convergência de
sistemas, gestão de documentos e informações.
Sistema de contabilidade gerencial - identificação de
custos de Ministérios, com relatórios gerenciais.
Plano de reestruturação e melhoria da Gestão
• Desburocratização da AP - análise, revisão de
normas e formas de trabalho.
• Capacitação, avaliação e reconhecimento do
servidor - treinamento em massa, limpeza e
organização do trabalho.
• Implantação de instrumentos de planejamento e
avaliação ao processo de gestão - planos de ação,
metas e indicadores.
Projetos adicionais da Reforma do Estado
Projeto Cidadão
Simplificação das obrigações burocráticas do cidadão
do nascimento à morte
Sistema de recebimento de reclamações e sugestões
dos SP.
Sistema de informação a respeito do funcionamento e
acesso aos serviços públicos.
Tempo de espera do cidadão - indicador de
desempenho.
EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO
BRASIL E REFORMAS ADMINISTRATIVAS
Brasil - Reformas
30 - Surgimento da Burocracia
60 - Aparecimento do modelo desenvolvimentista
80 e 90 - Reforma gerencial
CF/1988 - Retrocesso burocrático, engessamento do
aparelho estatal, unificação de regimes de servidores.
Reforma Gerencial no Brasil - Proposta de emenda de
reforma administrativa e Plano Diretor da
Reforma do Aparelho de Estado.
DASP  início - fortalecimento do poder central e
melhoria dos padrões técnicos. Procurou-se uma nova
forma de organização do Estado com a finalidade de
agir com eficácia e eficiência
30-45 Modelo clássico - ênfase aos meios
Etapas: Estado-Novo e administração p/ o
desenvolvimento (modernização/criação de entidades
na AP indireta + func. CLT do que estatutários.
DL 200/67 - Diferentes planos de descentralização,
nível federal, estadual e local, supressão da burocracia,
busca da maior eficiência e aceleração do processo de
reformulação da AP.
Organização, métodos, divisão do trabalho. Ato racional
– de acordo c/a razão, adaptação de meios para
atingir os fins.
EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1930-45
Déficit causado pela crise econômica - medidas
saneadoras p/conter o déficit
Modelo clássico de administração - Excessiva
preocupação com problemas financeiros.
Incentivo à indústria e estímulo à pequena produção
industrial
Implantação do modelo burocrático na
AdministraçãoPública.
1937 - golpe de Estado - Estado Novo preocupação
com a formalização da estrutura e atraso da AP em
relação à expansão econômica.
1938 - DASP  Órgão Central para modernização -
funções: reforma e organização do setor público,
promover uma política e gestão de pessoal racional
dos métodos e processos.
Política de pessoal - sistema de mérito
Instituição da função orçamentária vinculada ao
planejamento
Simplificação, padronização e aquisição racional de
material, revisão estrutural e racionalização de
métodos.
1942 - Getúlio Vargas - volta-se ao desenvolvimento -
criação de órgãos formuladores de políticas públicas
e expansão da administração direta (ministérios) e
indireta (institutos), criação de órgãos e aproximação do Estado.
departamentos.
1952-56
• Anteprojeto de reforma  descentralização
administrativa
• Criação COSB, CEPA, Conselhos e SUDENE,
EPAB.
Característica  plano de metas, estruturas paralelas
de órgãos da administração direta e indireta, ideologia
e projeto de desenvolvimento.
COSB - estudar os meios de descentralizar os
serviços, delegar competências, fixar
responsabilidades, prestar contas da autoridade.
CEPA - assessorar o Congresso na reforma
administrativa - mudança nos processos e estruturas.
Relatório Final da CEPA  descentralização da
execução e centralização do controle, treinamento de
funcionários, planejamento, expansão do sistema de
mérito, profissionalização do SP e desburocratização.
1967
• Decreto-Lei 200/67 - Princípios  Planejamento,
descentralização, delegação de autoridade,
coordenação e controle.
• Outras características do Decreto: racionalidade
administrativa, orçamento, competência e ineficiência do SP com perda para a sociedade e
informação ao processo decisório, sistematização.
• Expansão estatal, reorganização administrativa,
sistema de mérito (tecnoburocracia), expansão
das fundações, autarquias, sociedades de
economia mista e empresas públicas, Tentativa de
superar a rigidez burocrática, dar maior
dinamismo.
• Característica  defesa da economia de mercado,
segurança nacional, expansão da administração
indireta.
• Objetivos  Descentralização, transferência de
atividades para o setor privado, maior flexibilidade na
implantação da reforma, sistemas administrativos
comuns a todos os órgãos.
• Núcleos arcaicos na administraçãoDireta e eficiência
e competência na administração Indireta. De modo
geral, não desencadeou mudanças. Havia grandes
inadequações em face da realidade brasileira.
1970 - SEMOR - Integração do projeto de reforma ao
PND
Característica  Clara dissociação entre planejamento,
modernização e RH, falta de coordenação entre órgãos,
multiplicação de órgãos e entidades, marginalização do
funcionalismo, enfraquecimento do DASP, perda de
poder.
1979-81
• PND - Programa Nacional de Desburocratização,
simplificação, desestatização da economia.
• Característica  desenvolvimento nacional,
valorização do cidadão, estímulo à iniciativa privada,
Nova equipe à frente do DASP que tinha os seguintes
objetivos: Reformulação, fortalecimento e integração de
órgãos, definição de políticas e diretrizes de RH,
implantação de sistemas de informação gerenciais,
reestruturação, racionalidade, inclusão das fundações
na administração indireta, nova disciplina legal para
licitações, desburocratização, desempenho e
produtividade das estatais, fiscalização da sociedade e
instituição de novos órgãos, quando necessários.
1985
Transição Democrática - Um retrocesso
• A Nova República - Reforma - extinção do DASP,
criação da ENAP e Cedam, SEDAP.
• Criação do Cadastro Nacional Pessoal Civil
• Fundações – Administração indireta
• Características - descentralização, cidadania,
democratização, racionalização, profissionalização,
valorização do servidor público aliado à crise
econômica e fiscal, revisão do modelo econômico.
1988
Engessamento do aparelho estatal pela CF, entraves à
criação, transformação e extinção de cargos, retração
da flexibilidade da administração indireta, aumento da
funcionalismo, retorno à burocracia - Do coronelismo ao
clientelismo de interesses.
• Perda da autonomia administrativa (Executivo) para
o Legislativo
• Descentralização de recursos do Orçamento;
isonomia salarial entre Poderes, RJU.
• Livre associação sindical, plano de carreira.
1990
• Características: ausência de um plano e políticas,
crise fiscal, Economia desestabilizada, programa
de privatização, extinção de órgãos, corte de
pessoal (Governo Collor).

1994
• FHC - flexibilidade política em meio à globalização
econômica, Mercosul, governo social, democrata,
desenvolvimento sustentado, Plano Real, contrato
de gestão, descentralização, privatizações,
profissionalização e sistema de carreiras.
• Características: estabilização econômica, MARE -
Secretaria da Reforma de Estado.

CONCLUSÃO GERAL - A Administração Pública

deve caminhar para um novo modelo de agilidade e
eficiência, com uma reformulação na sua estrutura,
com prioridades e objetivos e redução da máquina.

DIMENSÕES CULTURAIS E ESTRUTURAIS

Dimensões da reforma gerencial:

• Dimensão institucional-legal - significa mudar as
leis, a organização do Estado e as prerrogativas e
privilégios existentes.
• Dimensão cultural - transitar de uma cultura
burocrática para uma cultura gerencial.
• Dimensão gestão - colocar em prática as novas
idéias gerenciais, oferecer um SP de maior
qualidade, a um.

CONCEITOS DIVERSOS

Res publica - coisa pública, patrimônio público, que

deve ser defendido pela AP contra os interesses
privados.
Rent seeking - busca por rendas
Establishment - classe política dirigente
Downsizing - diminuição do tamanho do estado ou da
máquina e servidores em todos os níveis
Empowerment - fortalecimento das chefias
Governabilidade - capacidade política de governar
derivada da relação de legitimidade do Estado dada
pelo povo e do Governo com a sociedade
Governança - capacidade financeira e administrativa,
em sentido amplo, do governo implementar políticas
públicas.