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R T I G O S

E POTENCIALIDADES DOS COMITS DE BACIAS HIDROGRFICAS


Maria Lcia de Macedo Cardoso

DESAFIOS

poltica nacional de recursos hdricos, calcada nos princpios da descentralizao e da participao, instituiu a bacia hidrogrfica como unidade de gesto. Para tanto, foi idealizado o Comit de Bacia Hidrogrfica, rgo colegiado formado por representantes da sociedade civil e do poder pblico. Com carter normativo, deliberativo e jurisdicional, trata-se de um rgo pblico, mantido por recursos pblicos e vinculado organicamente estrutura administrativa de um estado, do Distrito Federal ou da Unio (1). Existem comits de rios federais que esto vinculados diretamente Secretaria de Recursos Hdricos (SRH), e os comits de rios estaduais vinculados aos rgos de gesto dos estados. Atualmente, existem comits de bacias hidrogrficas muito pequenas, como a do rio Mosquito, por exemplo, ao norte de Minas Gerais, que abrange a rea de trs municpios, at comits das grandes bacias como as do rio Paraba do Sul, So Francisco e Doce, que envolvem diversos estados e um grande nmero de municpios. Encontram-se ainda comits de trechos ou afluentes de um rio que esto dentro do territrio de um estado. Atualmente existem 93 comits de bacias estaduais institudos em todo pas, distribudos em dez estados, alm de seis comits de bacias de rios estaduais. So Paulo o estado que possui um nmero maior, com 22 comits; seguido de Minas Gerais, que possui 17; e Rio Grande do Sul, com 16 (2). O Comit de Bacia Hidrogrfica est composto pelos trs setores: representantes do poder pblico (Unio, estados, Distrito Federal e municpios, conforme a abrangncia da bacia), usurios das guas e organizaes da sociedade civil ligadas a recursos hdricos. O nmero de representantes de cada setor e os critrios para sua indicao so estabelecidos nos regimentos internos dos prprios comits (algumas leis estaduais tambm explicitam esta composio), limitando a representao dos poderes executivos metade do total de membros. Essas organizaes desempenham um papel estratgico na poltica nacional de recursos hdricos. Por um lado, sintetizam os princpios da lei: so os rgos que materializam a descentralizao da gesto, contam com a participao dos trs setores da sociedade e tm a bacia hidrogrfica como unidade de gesto. Assim, o xito de seu funcionamento em certa medida significa o xito da prpria poltica das guas. Sua legitimidade tem sido conferida no apenas pela prpria lei e pelas polticas nacional e estaduais, mas por polticas paralelas que tm sido implementadas tanto no mbito nacional como no estadual e, em alguns casos, at no municipal. BACIA HIDROGRFICA: UM TERRITRIO DESPROVIDO DE IMAGEM E Embora o conceito de bacia hidrogrfica tenha sido apropriado pelas geocincias, ganhou um novo estatuto na poltica de recursos hdricos, pelo fato de esse territrio ser considerado a unidade de gesto, isto , como possuidor de um arcabouo institucional prprio para administrao e deliIDENTIDADE

berao sobre o uso das guas. Observa-se uma naturalizao da bacia hidrogrfica na implementao da poltica, isto , consider-la como algo dado, que simplesmente as pessoas tm que compreender o que . Existe, no entanto, uma srie de fragilidades na incorporao da bacia como unidade de gesto. A bacia um redelineamento territorial que se sobrepe s divises polticoadministrativas tradicionais entre municpios, estados e pases. De antemo, a criao dessa nova unidade territorial de gesto j se aponta como um potencial gerador de conflitos, particularmente em um pas como o Brasil onde os municpios so unidades fortes em termos administrativos e polticos, reforados pela poltica de descentralizao impulsionada com a Constituio de 1988. Portanto, em certa medida o comit vem na contra-corrente do fortalecimento do municipalismo, j que cria uma instncia supramunicipal. Isso pode tanto gerar um choque de poderes, como o comit pode ser visto como um espao poltico de disputa entre os municpios que delem fazem parte e, portanto, ficar merc das prticas polticas clientelistas tradicionais. Alm do mais, alianas polticas em torno da gua no necessariamente se estruturam a partir dessa organizao geogrfica. Problemas como escassez de gua, seca, contaminao dos rios, construo de barragens, uso abusivo da gua para fins de irrigao ou industrial, entre outros, facilmente extrapolam os limites da bacia e, conseqentemente, a configurao dos atores polticos envolvidos tem outro formato. Por outro lado, as identidades sociais e as reas de atuao das instituies seguem lgicas prprias de recorte territorial que, embora muitas vezes englobem vrios municpios, dificilmente correspondem aos limites de uma bacia hidrogrfica. No existe qualquer tipo de identidade social que corresponda aos limites da bacia hidrogrfica. A diversidade de atores que esto trabalhando na sua gesto possui percepes espaciais calcadas em outras referncias territoriais; a referncia da bacia ter necessariamente que ser construda e disputada com as unidades e percepes j existentes. No entanto, a maioria dos comits d pouca importncia ao aspecto da construo simblica da bacia. Um exemplo tpico a divulgao de mapas apenas com os rios ou com informaes do tipo qualidade da gua ou tipos de uso da gua, sem que estejam inseridos os principais referenciais geogrficos dos atores sociais envolvidos. Existem algumas iniciativas, no entanto, que tm investido esforos no sentido de criar uma imagem da bacia como, por exemplo, a distribuio de material de divulgao e a promoo de eventos que percorrem a bacia. Entretanto, h uma diferena grande em reconhecer a rea, e se identificar com ela. Pode-se realizar aes que busquem desenvolver a capacidade da populao de reconhecer o que uma bacia hidrogrfica e se ela est localizada em seu territrio. No entanto, quando a proposta que essa unidade seja objeto de uma gesto coletiva, necessrio que haja um sentido que motive as pessoas e instituies a participar desse processo de gesto. AS FACES DA DESCENTRALIZAO NA DEMOCRACIA DAS GUAS A questo da descentralizao tem se transformado num novo paradigma para as organizaes, onde se juntam as idias de modernidade administrativa e de democratizao das tomadas de deciso. Da perspectiva das novas formas de governo e de administrao pblica, significa a possibilidade de uma maior democratizao, e de que o Estado assuma um novo papel, deixando s comunidades e ao capital privado a realizao de tarefas antes centralizadas por ele mesmo. Nesse sentido, a descentralizao proposta na poltica nacional de recursos

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hdricos se traduz, do ponto de vista institucional, na criao de instncias colegiadas (comits e conselhos), onde o poder de deciso dividido com trs setores por ela definidos: o poder pblico, os usurios da gua e a sociedade civil, tirando das mos do estado o monoplio da gesto de um bem pblico. No entanto, em que medida esses setores definidos na lei correspondem forma como se constroem as alianas e identidades locais ou mesmo como so estruturados os grupos de interesse em torno da questo da gua? Existem alguns casos que demonstram que as alianas freqentemente se constroem com outras lgicas. Um caso exemplar o que ocorre no Cear, onde o manejo da gua significa negociar a dimenso da escassez. Diversos rios intermitentes foram perenizados atravs de sistemas de audes que implicam uma complexa engenharia de controle da quantidade de gua liberada no rio. As alianas, no caso, se do entre aqueles que esto no mesmo trecho de um rio de modo a garantir uma vazo equilibrada entre as diferentes regies (3). Por outro lado, a interpretao do que poder pblico, usurio e sociedade civil, extremamente variada, tanto que tem sido at objeto de regulamentao por parte de alguns governos estaduais, como no caso de Minas Gerais. Citemos alguns exemplos que ocorrem freqentemente com comits de bacias. Uma das principais crticas, provenientes de organizaes da sociedade civil, que empresas pblicas de saneamento e de energia eltrica, entram na categoria de usurios, quando geralmente defendem interesses governamentais. A outra se refere a associaes e sindicatos, que entrariam inicialmente na categoria de sociedade civil quando podem representar interesses de grandes usurios. H ainda o caso dos Conselhos Municipais e Cmaras de Vereadores que, embora pertencendo ao poder pblico municipal, tambm podem ser considerados sociedade civil. Essas interpretaes variam conforme a articulao poltica dos atores envolvidos e do poder relativo que o comit desempenhe na regio. Outro aspecto apontado como uma das vantagens da descentralizao a autonomia financeiro-administrativa dos rgos descentralizados. No caso dos comits essa autonomia ainda est longe de ser concretizada e algumas propostas tm claramente apontado no sentido de cercear as possibilidades de que efetivamente acontea. A autonomia se exprime em poder de deciso sobre a gesto da bacia, o que significa aplicar recursos, os quais ainda so muito escassos. A definio da cobrana um ponto chave para que o comit exera sua autonomia. Por outro lado, polticas governamentais que alocam recursos para determinado tipo de interveno, como para saneamento, limitam imensamente as possibilidades do comit decidir quais so suas prioridades. A ausncia de uma personalidade jurdica prpria (lembremos que o comit um rgo pblico), tambm cerceia as alternativas de busca de recursos. A autonomia se constri politicamente e, muitas vezes, com subterfgios legais, como a criao de instituies paralelas com personalidade jurdica que possam assumir o papel de gestoras de recursos, enquanto no instituda a cobrana e so criadas as Agncias de gua para gerir a cobrana. ALGUNS ARTIFCIOS DA PARTICIPAO A idia de participao tem redimensionado no s as polticas pblicas, mas tem se tornado uma verdadeira panacia nas organizaes no governamentais e organismos internacionais, e partidos polticos de esquerda. Os comits de Bacias, assim como diversas outras instncias criadas nessa concepo, experimentam uma srie de fragilidades para a participao de todos os atores que dele fazem parte. Um dos problemas a criao de Comits por um mandato poltico. O ritmo imposto pelas gestes polticas muito diferente do ritmo das orga-

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nizaes da sociedade civil, particularmente, daquelas representativas de grandes grupos como sindicatos e associaes, que freqentemente reclamam falta de tempo e condies de mobilizao de suas bases. Juntar um grupo de entidades, com ou sem legitimidade na comunidade, criar um comit para realizar determinadas aes e dizer que o processo foi participativo, uma estratgia bastante fcil de ser realizada e tambm criticada. Por sua vez, a implementao de uma poltica, negociada dentro de uma estrutura de governo, no raro sofre influncia de determinados grupos que podem vir a resistir duramente criao de espaos participativos. interessante o caso da Bahia, em que o governo resiste veementemente em criar comits, mas apenas associaes de usurios onde no esto presentes organizaes da sociedade civil. H ainda uma outra estratgia muito comum, que no negar frontalmente a participao, mas min-la atravs de subterfgios que visam destituir de poder os espaos participativos, tais como colocar uma maioria de participantes da esfera pblica, no convocar para reunies, no convidar a participar organizaes de oposio ou contestatrias, indicar representantes sem poder de tomar deciso, ou mesmo limitar as competncias da instncia participativa. No que tange ao discurso de tcnicos, muito freqente que nas audincias pblicas para apresentar os Planos Diretores das Bacias, realizados por instituies de pesquisa e empresas de consultoria, aqueles que apresentam faam-no de uma forma que simplesmente inviabiliza sequer que se gere algum tipo de discusso, ou mesmo que se levante dvidas. Alm disso, o processo de municipalizao levou criao de tantas instncias de participao que, no caso de municpios pequenos, particularmente, acaba esgotando os recursos humanos disponveis e a possibilidade de representao das organizaes existentes. Isso pode levar ao fortalecimento de determinados atores, por participarem de diversas instncias colegiadas, ou ao simples esvaziamento do comit dada a sobrecarga dessas pessoas. CONSIDERAES FINAIS Os desafios hoje enfrentados pelos Comits de Bacias Hidrogrficas so to grandes quanto suas potencialidades. O processo poltico prprio que vem sendo construdo, evidentemente, vem carregado de velhos vcios, entretanto, sua prpria dinmica traz novos ares. No cabe dvida que os comits j esto contribuindo para fortalecer o papel dos diversos atores sociais na discusso e criao de polticas pblicas que contemplem os interesses de uma camada maior da populao. O que seria inadmissvel que reforcem as elites polticas e ampliem as desigualdades. Creio que cabe a todos gestores e acadmicos estar atentos para os rumos que venham a tomar.
Maria Lcia de Macedo Cardoso doutora em antropologia, pesquisadora do Projeto Marca dgua e oficial de projetos da ActionAid Brasil

Referncias bibliogrficas
1. Mello, R. A composio de representao nos Comits e Conselhos: a estrutura jurdico-institucional dos comits in Relato dos Trabalhos: 3 Encontro Nacional dos Comits de Bacias Hidrogrficas. Belo Horizonte. 2001. 2. Cardoso, M. L. de M. A democracia das guas na sua prtica: o caso dos Comits de Bacias Hidrogrficas de Minas Gerais. Tese de doutorado em antropologia social, UFRJ/PPGAS/Museu Nacional. Rio de Janeiro. 2003. 3. Garjulli, R. et alli. Projeto Marca dgua - Relatrio final da fase I - Bacia Hidrogrfica do Rio Jaguaribe - Cear. Projeto Marca dgua. 2002.

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