Texto P Discussao 1186

TEXTO PARA DISCUSSO N
o
1186
DAS CONCESSES
RODOVIRIAS S PARCERIAS
PBLICO-PRI VADAS:
PREOCUPAO COM O VALOR
DO PEDGI O
Ri cardo Perei ra Soares
Car l os Al vares da Si l va Campos Net o
Brasl i a, mai o de 2006

TEXTO PARA DISCUSSO N
o
1186
DAS CONCESSES
RODOVIRIAS S PARCERIAS
PBLICO-PRI VADAS:
PREOCUPAO COM O VALOR
DO PEDGI O
Ri cardo Perei ra Soares*
Carl os Al vares da Si l va Campos Net o*
Brasl i a, mai o de 2006

* Tcni cos de Pl anej ament o e Pesqui sa da Di ret ori a de Est udos Set ori ai s (Di set ) do Ipea.

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Mi ni st r i o do Pl anej ament o,
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fornece suporte tcnico e institucional saes
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TEXTO PARA DISCUSSO
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qual operacionalizado pelo Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), por meio do
Projeto BRA/04/052.

SUMRIO
SINOPSE
1 INTRODUO 7
2 ANTECEDENTES: DAS CONCESSES RODOVIRIAS
S PARCERIAS PBLICO- PRIVADAS 8
3 SISTEMTICA PARA DETERMINAR O VALOR INICIAL
DA TARIFA DE PEDGIO E PARA ATUALIZ-LO 18
4 PREOCUPAES COM O VALOR DO PEDGIO 24
5 DISCUSSO DOS RESULTADOS 30
6 CONCLUSES 37
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 40

SINOPSE
Neste trabalho, busca-se analisar se os valores de pedgio das rodovias a serem opera-
das por meio de concesses e de Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) podero situar-se
acima do necessrio para assegurar o equil brio econmico-financeiro dos contratos.
Por isso, neste estudo, analisam-se os procedimentos que determinam a tarifa inicial
do pedgio considerando-se a lgica da tomada de deciso do investidor privado e
levanta-se a sistemtica prevista para reajuste e reviso do valor do pedgio. Para tanto,
utiliza-se como referncia a experincia das rodovias pedagiadas, a qual mostra que as
tarifas de pedgio apresentaram crescimento real no perodo analisado (1995-2005).
No estudo, conclui-se que deve haver uma melhor combinao das trs variveis im-
portantes tarifa, prazo e demanda (fluxo de veculos) para assegurar a justa remune-
rao da concessionria e o menor nus para o usurio. Sugere-se, portanto, que os
processos licitatrios sejam definidos a favor das empresas que apresentarem a melhor
combinao entre o menor valor presente de receita de pedgio (tarifa versusfluxo de
veculos) e o menor prazo da concesso.

i pea t ext o para di scusso | 1186 | mai o 2006 7
1 INTRODUO
No Brasil, a concesso da infra-estrutura rodoviria foi motivada pela acentuada es-
cassez de recursos pblicos, a qual levou a uma crescente deteriorao da qualidade
das rodovias e exigiu vultosos investimentos para recuperao, manuteno, operao
e ampliao da malha. Nesse quadro, as parcerias entre os setores pblico e privado
ganharam fora. Os recursos do setor privado passaram a ser cotejados como alternativa
a tal crise. Inicialmente, a partir de 1995, a atrao desses recursos ocorreu por meio de
concesses. Para viabilizar a participao privada em empreendimentos com pouca ou
nenhuma rentabilidade econmica, o governo promulgou, recentemente, em dezembro
de 2004, lei que regulamenta o estabelecimento de Parcerias Pblico-Privadas (PPPs).
A soluo das concesses utilizada pela Unio e por diversos estados tem sido
expressivamente empregada para financiar a infra-estrutura rodoviria. Trata-se de
um servio pblico que se delega iniciativa privada, mediante licitao esubseqente
contrato de concesso. No contrato, consta um conjunto de aes a serem implemen-
tadas pela concessionria, envolvendo a realizao de investimentos com intuito de
recuperao e/ou ampliao da malha, da operao da rodovia e da prestao de ser-
vios inerentes s necessidades dos usurios, com padres de qualidade, em troca de
sua explorao, basicamente pela cobrana de pedgio.
Neste trabalho, mostra-se que PPP um tipo de concesso, com caractersticas
prprias, basicamente no que diz respeito rentabilidade do empreendimento.
Neste estudo, a concesso e a PPP sero referidas como empreendimentos distintos,
destacando-se o fato de eles seguirem as principais determinaes da Lei das
Concesses, principalmente quanto poltica tarifria.
poltica tarifria cabe definir o valor da tarifa de pedgio, que deve ser suficiente
para atender a dois princpios: o de manter o equilbrio econmico-financeiro das
empresas concessionrias e o da modicidade tarifria para no penalizar os usurios.
Alguns servios pblicos, sob a forma de monoplios naturais, quando transferidos
para a iniciativa privada, costumam exigir algum tipo de controle para evitar que as
empresas concessionrias explorem seu poder de mercado em potencial. A questo
central est, portanto, em estabelecer um balano entre a proteo do pblico de po-
tenciais abusos de monoplios e a garantia, para essas empresas da oportunidade de
obterem um retorno adequado sobre os investimentos.
No estudo, mostra-se que a tarifa inicial de pedgio definida no processo licit a-
trio, com base em edital detalhado, o qual estabelece, entre outras coisas, os investi-
mentos necessrios e seu cronograma, o nmero e a localizao das praas de pedgio
e o prazo da concesso. As empresas interessadas em participar do certame, com base
nas exigncias do edital e na sua expertise, fazem suas projees econmico-financeiras
e apresentam suas propostas. No caso do governo federal, a empresa vencedora ser
aquela que apresentar o menor preo. O contrato considera que esse preo suficien-
te para assegurar concessionria a taxa de retorno por ela esperada. Alm disso, o
contrato garante tambm, pelo princpio do equilbrio econmico-financeiro, a ma-
nuteno dessa taxa de retorno durante a vigncia da concesso.
No texto, busca-se analisar se os valores de pedgio das rodovias a serem opera-
das por meio de concesses e de PPPs podero ser corrigidos acima da inflao e as

8 t ext o para di scusso | 1186 | mai o 2006 i pea
causas dessas correes. Por isso, neste estudo, analisam-se os procedimentos que
determinam a tarifa inicial do pedgio considerando-se a lgica da tomada de deci-
so do investidor privado e levanta-se a sistemtica prevista para a atualizao do va-
lor do pedgio. Para tanto, utiliza-se como referncia a experincia das rodovias
pedagiadas, a qual mostra que as tarifas de pedgio apresentaram crescimento real
no perodo analisado (1995-2005).
A evoluo recente das outorgas de concesses rodovirias, a caracterizao legal
das parcerias pblico-privadas e a demonstrao de que os dois sistemas so seme-
lhantes e convivero, ao longo do tempo, como opes da administrao pblica
esto na seo 2. Essa seo destaca a existncia de uma diferena sutil entre uma
concesso e uma PPP patrocinada ter ou no viabilidade econmica. Espera-se, no
entanto, que os projetos em PPP tenham custos mais elevados do que as concesses
por causa do risco regulatrio e da determinao da lei das PPPs sobre repartio de
riscos entre poder concedente e setor privado, incluindo-se os referentes a caso fortui-
to, fora maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria.
Na seo 3, apresenta-se a sistemtica para fixar o valor inicial da tarifa de pedgio,
que, no caso do governo federal, baseia-se na licitao pelo menor preo ofertado.
Em tal seo, tambm se discute a importncia da tarifa inicial em face do princpio do
equilbrio econmico-finaceiro. Mostram-se, ainda, as sistemticas de alterao
do valor da tarifa inicial de pedgio: reajustes e revises.
Na seo seguinte, discute-se a relao entre o valor da tarifa inicial e o custo de
oportunidade do capital e a evoluo observada, no perodo, do valor das tarifas
de pedgio. Os resultados do estudo so discutidos na seo 5, com nfase na di s-
cusso do princpio do equilbrio econmico-finaceiro versuso da modicidade das
tarifas, na discusso sobre a lucratividade das concessionrias e na relao entre pra-
zo e lucratividade da concesso. Por fim, as concluses e sugestes esto apresent a-
das na ltima seo.
2 ANTECEDENTES: DAS CONCESSES RODOVIRIAS S
PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS (PPPS)
2.1 CONCESSES RODOVIRIAS
A concesso de servios pblicos est estabelecida na Constituio Federal de 1988, no
artigo 175, in verbis: Incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios
pblicos. Esse artigo estabelece que lei federal dispor sobre o regime das empresas
concessionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorro-
gao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso, os
direitos dos usurios, a poltica tarifria e a obrigao da concessionria de manter ser-
vio adequado.
Esse artigo foi disciplinado, de fato, pela Lei n
o
8.987/95, que, entre outras de-
terminaes, instituiu a poltica tarifria dos concessionrios de servios pblicos. Essa
lei determina que os contratos de concesso estabelecero os critrios e os procedimen-
tos para o reajuste e a reviso das tarifas, visando manuteno do equilbrio

econmico-financeiro das empresas concessionrias. Outro aspecto inovador garantido
pela lei o direito dos usurios modicidade das tarifas.
O processo de concesso, na prtica, inicia-se com a publicao de competente
edital, que estabelece, de maneira detalhada, todas as questes referentes licitao e
ao contrato. O edital destaca o objeto da licitao, o critrio de escolha do licitante
vencedor, o prazo da concesso, o programa de investimentos com o respectivo
cronograma de obras, o nmero e a localizao das praas de pedgio, as garantias
exigidas das empresas participantes, o tipo de atendimento pr-hospitalar, o sistema
de telefonia de emergncia, a fiscalizao da concesso, os relatrios, etc. Tal processo
tem continuidade com a licitao, quando os licitantes, aps detalhados estudos
tcnicos e econmico-financeiros, oferecem seus lances por meio da propostacomercial,
visando a obter a concesso do negcio. O processo concludo com a empresa ven-
cedora assinando o contrato com o poder concedente, no qual todas as regras esto
claramente estabelecidas, at mesmo a que garant e que o valor da tarifa inicial de
pedgio suficiente para assegurar o seu equilbrio econmico-financeiro.
Dos contratos de concesso de rodovias federais, so extrados elementos impor-
tantes para a anlise desenvolvida ao longo do trabalho, destacam-se:
1) O prazo das concesses rodovirias ser fixo, predeterminado em 20 ou 25
anos, que cumpre uma especificao do edital, o qual no apresenta uma justi-
ficativa tcnica ou econmico-financeira para esse prazo.
2) O fluxo de veculos, que corresponde demanda da concesso rodoviria,
considerado como risco da concessionria, incluindo-se neste o risco de redu-
o do volume de trnsito, inclusive em decorrncia da transferncia de trnsi-
to para outras rodovias.
1
Possivelmente, por isso, o poder concedente no tem
envidado esforos para acompanhar o efetivo fluxo de veculos que passa pelas
praas de pedgio.
3) A receita da concessionria no ser auferida pelo poder concedente, que no
acompanha o fluxo de veculos, e, por isso, fica sem informaes prprias para
cumprir clusula prevista no contrato, o qual estabelece que: a cada perodo
de 12 meses, por ocasio da data de aniversrio do Contrato de concesso, o
poder concedente (Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT) e a
concessionria procedero a anlise do impacto da receita obtida na relao
que as partes pactuaram inicialmente, revendo o valor da Tarifa Bsica de
Pedgio, de modo a favorecer (sic) a sua modicidade.
2

4) O princpio da modicidade das tarifas ser definido como a justa correlao
entre os encargos da concessionria e a retribuio dos usurios da rodovia,
expressa no valor inicial da Tarifa Bsica de Pedgio.
3

5) As receitas complementares s receitas de pedgio serem definidas, entre elas
destacam-se as originadas de multas por excesso de peso dos veculos.
4
Assim,

1 . Capt ul o III, Do Regi me Jurdi co da Concesso, Seo I, Subseo do Risco Geral de t rnsit o.
2 . Capt ul o III, Seo das Font es de Recei t as.
3 . Capt ul o III, Seo do Servi o Adequado.
4 . Capt ul o III, Seo das Font es de Recei t as.

as empresas tm elementos para coibir o excesso de peso na rodovia, que
danifica o pavimento, e, ao mesmo tempo, capitalizar-se para ressarcirem-se
das despesas adicionais de recuperao das vias.
6) O contrato de concesso que prev a alterao unilateral, pelo poder concedente,
do programa de explorao da rodovia, da seguinte forma: em havendo alte-
rao unilateral do contrato, que aumente os encargos da concessionria, o
poder concedente dever restabelecer, em carter imediato, o inicial equilbrio
econmico e financeiro.
5
Em suma, sempre que a administrao alterar o
contrato, implicar em aumento tarifrio, que representa um nus adicional
aos usurios de rodovias.
O governo brasileiro iniciou, em 1995, o Programa de Concesso de Rodovias
Federais para a iniciativa privada. O vencedor da licitao tem sido escolhido pelo
critrio de menor tarifa de pedgio, com prazos prefixados de 20 a 25 anos, com base
em um plano de investimentos que contempla tambm exigncias de critrios de
segurana das rodovias, o qual deve ser parcialmente cumprido em tempo prvio ao
incio da cobrana de pedgio. H uma segunda etapa prevista para esse programa,
quando sero licitados oito lotes com trechos de rodovias, com o prazo pr-estabel ecido
em 25 anos para cada lote.
Segundo Armando Castelar,
o programa utilizado baseou-se no modelo de leilo de concesses proposto por Demsetz (1968)
e outros autores como alternativa regulao econmica. Nos leiles de privatizao federais um
conjunto mnimo de investimentos era definido, incluindo a recuperao e a expanso da rede
existente, e a concesso era dada ao licitante que se propusesse a cobrar o menor pedgio. Esco-
lhido o concessionrio, a regulao se limitava ao monitoramento da realizao dos investimen-
tos contratados e das atividades operacionais, e aos ajustes anuais dos pedgios ou seja, a
regulao era basicamente tcnica. Os estados, que como um grupo privatizaram nove vezes mais
que o governo federal, seguiram modelo semelhante, mas alguns optaram por concesses onero-
sas (Pinheiro, 2005, p. 69).
6

O programa foi iniciado com a concesso da Rio de JaneiroPetrpolisJuiz de
Fora, em 1995. No ano seguinte, prosseguiu com a transferncia da rodovia Presiden-
te Dutra (Rio de JaneiroSoPaulo), da Ponte Rio de Janeiro-Niteri e da rodovia
Rio de JaneiroTerespolisAlm Paraba. Tal etapa foi concluda em 1997, com a
OsrioPorto AlegreAcesso Guaba (tabela 1), e representou a transferncia de
856,4 quilmetros de estradas iniciativaprivada na modalidade Recuperar, Operar
e Transferir (ROT).
As concessionrias tiveram como obrigao realizar investimentos nos seis
primeiros meses. Sempre que necessrio, devem executar obras emergenciais e de

5 . Capt ul o III, Seo da Al t erao do Cont rat o.
6 . A propost a de leilo de Demset z, que subst it uiria a at ividade regulat ria, const a do t rabalho Why Regulat e Ut i l i ties?, ou
seja, Por que regul ament ar os servi os de ut i l i dade pbl i ca? Tambm conheci do como si st ema de f ranqui a (franch i-
si ng), no qual ocorre a concesso do di rei t o de expl orao para det ermi nada at i vi dade, est abel eci do por mei o de um
processo concorrenci al cuj o cri t ri o de out orga consi st i ri a em cont empl ar a f i rma que of ert asse a mel hor combi nao de
preo e de qual i dade. Para esse si st ema de f ranqui a, t orna- se necessri o o est abel eci ment o de cont rat os de l ongo prazo
que possi bi l i t em, ent re out ras quest es, renegoci aes de cl usul as e a compra do at i vo no amort i zado pel o novo con -
cessi onri o (f ranqui ado) vencedor.

recuperao. Em contrapartida, ganharam o direito de cobrar tarifas de pedgio aps
o primeiro semestre. Os valores tm reajuste anual ou podem ser alterados a qualquer
momento, de acordo com as regras de reviso de tarifa, ambos previstos em contrato.
TABELA 1
Concesses r odovi r i as i mpl ement adas pel o gover no f eder al
Trecho rodovi ri o Ext enso (km) Prazo Concessi onri a Incio
Ri o de Janei r o Jui z de Fora 179,7 25 Concer 3 1 / 1 0 / 1 9 9 5
Pont e Ri o de Janei r o Ni t eri 1 3 , 2 20 Pont e 1 7 / 0 8 / 1 9 9 6
Presi dent e Dut ra 406,8 25 Nova Dut ra 1 / 8 / 1 9 9 6
Ri o de Janei r o Terespol i s Al m Paraba 144,4 25 CRT 2 / 0 / 1 9 9 6
Osri o Port o Al egre Acesso Guaba 112,3 20 Concepa 2 6 / 1 0 / 1 9 9 7
Tot al 856,4
Fonte: Extrado de Pires e Giambiagi (2000). Adaptao dos autores.
As concesses de rodovias so realizadas tanto pela Unio como pelos estados.
A Lei n
o
9.277/96 autorizou a Unio a delegar aos estados a administrao e aexplora-
o de trechos de rodovias ou de obras rodovirias. As rodovias federais foram dele-
gadas aos Estados do Paran, do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina, de Minas
Gerais e do Mato Grosso do Sul.
No processo de concesses de rodovias estaduais, foram privatizados 9.644 qui-
lmetros, dos quais, no Estado de So Paulo, 3.897 quilmetros foram transferidos
para a administrao privada. No Rio Grande do Sul, o programa de concesses ro-
dovirias comeou em 1995 e envolveu 2.403 quilmetros de rodovias e o prazo ado-
tado foi de 15 anos. No Paran, foram concedidos 2.495 quilmetros e o prazo de
concesses adotado foi de 24 anos. Existem tambm concesses de rodovias estaduais
no Rio de Janeiro (Via Lagos e a via municipal urbana, Linha Amarela), no Esprito
Santo (Rodosol) e na Bahia (Linha Verde) (tabela 2).
TABELA 2
Concesses r odovi r i as por est ado (2004)
Est ado k m
So Paulo 3.897
Paran 2.495
Ri o Grande do Sul 2.403
Rio de Janeiro 564
Bahi a 217
Esprit o Sant o 68
Tot al 9.644
Fonte: ABCR.
Alm das rodovias concedidas a empresas privadas, existem rodovias administradas por entidades
Estatais que tambm cobram pedgios de seus usurios, tais como as rodovias do Estado de So
Paulo administradas pela Dersa (Rodovias Ayrton Senna, Dom Pedro e Carvalho Pinto) e pelo
DER-SP (Rodovias Raposo Tavares, Marechal Rondon e Miguel Melhado Campos), alm das
Rodovias Campo Bom, Coxilha e Rinco do Cascalho, administradas pelo DER-RS, e da Ponte
de Guara, administrada pelo DER-PR, e as pontes sobre os Rios Cear (FortalezaCaucaia) e
Paraguai (Corumb-MS) (Lacerda, 2005).
Essas concesses tm acontecido visando, principalmente, operao e manu-
teno de rodovias, mas a construo tambm tem sido realizada por meio de conces-
ses, como nos exemplos da pista de descida da Rodovia dos Imigrantes e da

construo do prolongamento da Rodovia Bandeirantes, ambas no Estado de
So Paulo, com extenso aproximada de 110 quilmetros.
A poltica de concesso tem melhorado as condies das rodovias pedagiadas,
porm, chama a ateno o grande nmero de praas de pedgio que surgiram noslti-
mos anos, principalmente nas Regies Sudeste e Sul, o que j tem provocado contesta-
es por parte dos usurios, at mesmo pelo elevado preo das tarifas. Pela tabela 3,
constata-se que atualmente existem mais de 320 pontos de cobrana de pedgio no Bra-
sil, dos quais o governo federal constituiu 39, nas Regies Sul e Sudeste. As restantes,
282, so concesses estaduais concentradas tambm nessas regies, das quais 153 esto
em So Paulo; 57, no Rio Grande do Sul; 52, no Paran; e 12, no Rio de Janeiro.
Essas praas de pedgio, administradas por concessionrias privadas, controlam
cerca de 90% das estradas com pista dupla e respondem por cerca de 40% do trfego
de veculos nas rodovias brasileiras, embora, signifiquem apenas 6% da malha rodoviria
nacional.
7
Em suma, a maior parte dos produtos que abastecem as principais cidades
ou so exportados onerada ao ter de trafegar pelas rodovias pedagiadas.
importante destacar que a tarifa de pedgio no entra no clculo dos ndices de
preos ao consumidor, por isso seu impacto direto no est sendo considerado, como
ocorre com outros preos administrados, tais como energia eltrica, derivados de petr-
leo, transporte urbano, comunicaes, saneamento, etc. Nesse sentido, cabe citar recen-
te estudo do Ministrio da Fazenda, em que se calculou que, entre maio de 1995 e
novembro de 2005, enquanto a inflao medida pelo ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IPCA/IBGE) atin-
giu 126%, a variao acumulada dos preos administrados foi de 339%, e a inflao
relativa aos preos livres alcanou 93% (Ministrio da Fazenda, 2005).
TABELA 3
Pr aas de pedgi o em oper ao no Br asi l
Concedent e Unidirecionais Bi di reci onai s Tot al *
Governo f ederal 5 17 39
So Paulo 35 59 153
Ri o Grande do Sul 5 26 57
Paran 0 26 52
Rio de Janeiro 0 6 12
Esprit o Sant o 0 2 4
Cear 0 1 2
Bahi a 1 0 1
Mat o Grosso do Sul 1 0 1
Tot al 47 137 321
Fonte: www. ntcelogistca. org. br. Acesso em 1
o
/9/2005.
Elaborao dos autores. ( Sugere-se consulta os sites www. abcr. org. br, www. estradas. com. br, www. artesp. sp. gov. br e
www. antt. gov. br).
O bs. : * Foram contadas em dobro as praas de pedgio bidirecionais, pois cobram nos dois senti dos.
A questo que causa preocupao que os preos livres devem estar sendo one-
rados pelo pedgio, ou seja, os bens, cujos preos so determinados pelo mercado,
tm de incorporar os reajustes de pedgio administrados pelo governo, o que ocorre

7 . Ext rado da mat ri a Em 2001 mai s de 500 mi l hes de vecul os pagaram pedgi o nas est radas concedi das para a i n i-
ci at i va pri vada , di sponvel em: w w w .est radas.com.br.

sempre que o custo do pedgio (nmero de praas e valor da tarifa) supera o benefcio
de o usurio trafegar em rodovias em melhores condies. Esse fato parece mais relevante
para os bens de alimentao, que apresentam peso (volume) expressivo em relao ao seu
valor, sendo, por isso, mais sensveis ao custo do frete. Cabe destacar que esses bens tm
elevada participao no ndice de custo de vida.
Com relao segurana nas rodovias pedagiadas, um indicador relevante o
nmero de acidentes. Pela tabela 4, constata-se que o nmero absoluto de acidentes
aumentou 7%, de 2000 a 2002, contrariando as expectativas de que haveria mais
segurana nas rodovias. As concessionrias alegam que o nmero de acidentes deve
ser relativizado pelo estoque de veculos. Assim procedendo, mostram que o nmero
relativo de acidentes apresentou ligeira reduo. Esse argumento das concessionrias
importante para este estudo por reconhecer que, para avaliar o quanto as rodovias
pedagiadas ficaram mais seguras, h necessidade de considerar o aumento do esto-
que de veculos e por sugerir que o aumento nas rodovias federais foi acima de 7%
em trs anos. Para avaliar a segurana das vias, entretanto, h necessidade de conside-
rar o aumento do fluxo de veculos por rodovia, em vez de umamdia nacional.
TABELA 4
Nmer o de aci dent es nas r odovi as f eder ai s pedagi adas
Concessionria 2000 2001 2002
Nova Dut ra 9.210 9.134 9.367
CRT 708 696 746
Pont e S.A. 1.030 862 911
Concer 2.248 2.026 2.199
Concepa 1.427 1.465 1.729
Ecosul - 545 705
Tot al 14.623 14.728 15.657
Fonte: Agncia Nacional de Transportes Terrestres, nmeros do setor, atualizados em 7/11/2005.
2.2 PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS (PPPs)
As parcerias entre os setores pblico e privado surgiram como uma tmida novidade
do Plano Plurianual (PPA) do perodo de 1996 a 1999. No PPA seguinte, de 2000

a
2003, essas parcerias ganharam expressiva participao. Naqueles documentos, as
parcerias foram definidas a partir de uma nica exigncia: a alocao de recursos
financeiros pelo setor privado. Assim, se a iniciativa privada participasse financeira-
mente de um projeto, considerava-se que estava ocorrendo uma parceria. Na poca,
indicou-se que faltava um conceito adequado para o novo termo que surgia e o Estado
no estava dividindo os riscos nem participando das receitas das aes em parceria
(Soares e Campos Neto, 2002).
O debate pblico que se seguiu sobre a adoo de um programa de parcerias no
Brasil culminou com a aprovao da Lei n
o
11.079, de 30 de dezembro de 2004, que
instituiu as normas gerais para licitao e contratao de parcerias pblico-privadas.
Essa lei superou vrias dificuldades, entre as quais se destaca o conceito dessas
parcerias. At ento o conceito em discusso possibilitava a classificao de expressivo
nmero de empreendimentos como PPP. Oportunamente, a lei estabeleceu que a
nova modalidade de parceria exclusiva para os projetos de pouca ou nenhuma viabi-
lidade econmica, como rodovias, ferrovias, entre outros. Por isso, explicita o fato de

somente os empreendimentos que necessitam do comprometimento de recursos pbli-
cos para pagamento ao parceiro privado poderem ser classificados como tal, e refora
tal entendimento ao excluir da modalidade de PPP os projetos que tm retorno eco-
nmico, mesmo que sejam executados e operados pelo setor privado. So projetos que
j eram concedidos livre iniciativa, como os de usinas hidreltricas, linhas de
transmisso, explorao de blocos de petrleo, bem como rodovias com elevado tr-
fego de veculos, o que garante a viabilidade econmica da concesso (Soares e Campos
Neto, 2004).
Outra limitao que se apresentava era a fragilidade das garantias propostas pela
administrao pblica para atrao dos parceiros privados. Faltava um instrumento que
pudesse convencer a iniciativa privada de que haveria recursos oramentrios a serem
comprometidos com os pagamentos futuros, durante a vida til do projeto. A lei tam-
bm superou essa questo ao estabelecer garantias mais efetivas atrao do investidor
privado, ao instituir o Fundo Garantidor dos Pagamentos das PPPs. Trata-se de fundo
constitudo com recursos pblicos, originrios da Unio, que visa a garantir os paga-
mentos futuros assumidos pelos parceiros pblicos federais em virtude das obrigaes
contradas nos contratos de PPP, em caso de no-pagamento por parte do governo.
Havia, adicionalmente, o receio de que a legislao abrisse uma porta para que a
Unio, os estados e os municpios fugissem dos limites de endividamento estabelecidos
pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Dessa forma, outro importante aprimoramento
introduzido pela Lei das PPPs quanto ao impacto futuro desses empreendimentos
sobre as contas pblicas. Para garantir o equilbrio fiscal futuro, a lei determina que o
conjunto dos desembolsos anuais dos projetos executados em parceria pblico-privada
no pode ultrapassar 1% da receita corrente lquida da Unio.
8
Esse limite foi imposto,
tambm, aos estados, Distrito Federal e municpios, como condio prvia ao rece-
bimento de recursos financeiros e garantias da Unio.
Em suma, PPP um tipo de concesso que apresenta caractersticas distintas.
Pela lei, podem-se constituir dois tipos de PPPs por meio de contrato administrativo
de concesso. Um, na modalidade patrocinada, e, o outro, na modalidade administra-
tiva, nas quais:
1) Concesso patrocinada trata da prestao de servio pblico ao usurio, que
paga pelo servio (tarifa) complementado pelo pagamento da autoridade
pblica. Esse o caso, por exemplo, da concesso de uma rodovia em que a
cobrana da tarifa mdica no seri a suficiente para recuperar o investimento e
para remunerar o capital, sendo necessria uma complementao de receita
pela autoridadepblica para tornar o empreendimento vivel.
2) Concesso administrativa quando o usurio da prestao do servio a prpria
administrao pblica. Seria o caso, por exemplo, de contratos para constru-
o, manuteno e gesto de hospitais e escolas pblicas, em que, embora exis-
ta um beneficirio (o cidado), a prpria administrao a usuria indireta do

8 . A Lei Compl ement ar n
o
101/ 2000 def i ne a recei t a corrent e l qui da como o somat ri o das recei t as t ri but ri as, das co n -
t ri bui es pat ri moni ai s, i ndust ri ai s, agropecuri as, de servi os e t ransf ernci as corrent es, deduzi dos, no caso da Uni o,
os val ores t ransf eri dos aos est ados e muni cpi os por det ermi nao const i t uci onal ou l egal e as contri bui es t rabal hi st as
e de seguri dade soci al .

sistema, por ser ela a compradora do servio prestado pelo parceiro privado.
A administrao adquire o servio com o objetivo de oferec-lo gratuitamente
ao cidado. No h, portanto, cobrana de tarifa do beneficirio.
Com relao aos riscos do empreendimento, a lei estabelece, no item III do arti-
go 5, que a repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito,
fora maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria.
Esse dispositivo representa uma alterao significativa do regime tradicional de repartio de ris-
cos entre a administrao e os entes privados. Nos contratos administrativos em geral, regidos
pela Lei n
o
8.666/93, o poder pblico arca com o nus integral desses riscos, cabendo ao ente
privado assumir apenas os riscos referentes a lea econmica ordinria (Brito e Silveira, 2005).
Assim, os empreendimentos em PPP tero mais riscos para os agentes privados
do que as tradicionais concesses rodovirias.
A Lei das PPPs tambm traz aperfeioamentos ao processo licitatrio. O seu artigo
13 prev que o edital poder inverter a ordem das fases de habilitao e de julgamento
das propostas, em relao prtica vigente. A primeira fase passa a ser a de classificao
dos lances. Em seguida, passa-se fase de anlise dos documentos de habilitao do
licitante mais bem classificado. Verificado o atendimento das exigncias do edital,
esse licitante ser declarado vencedor. No caso de sua inabilitao, sero analisados os
documentos do licitante com a proposta classificada em segundo lugar, e assim suces-
sivamente, at que um licitante classificado atenda s condies fixadas no edital.
Essa inverso, de acordo com este trabalho, dar s licitaes de PPPs mais agilidade e
poder estimular uma maior concorrncia, pela incerteza quanto ao nmero dos lici-
tantes e ao valor de seus lances, reduzindo a possibilidade de conluio.
A estratgia delineada pelo governo para financiar esses empreendimentos em
PPP no sentido de que a empresa participe com percentual de recursos prprios,
9

assumindo parte dos riscos do negcio. uma das exigncias feitas tambm por
rgos financiadores para emprstimos de longo prazo, obrigando tomadores a assu-
mirem parte dos riscos do empreendimento.
Por isso, essa lei, rigorosamente, pode ser classificada como um avano. Entre-
tanto, uma boa lei de PPP uma condio necessria, mas, dependendo de sua im-
plementao, pode no ser suficiente para atrair o parceiro privado e/ou para no
onerar a sociedade. Nesse sentido, quando se preparam os primeiros empreendimen-
tos a serem implementados por meio de PPP, que, por definio, so projetos que ne-
cessitam de aporte financeiro da administrao pblica, cabe alertar que outras
dificuldades tm de ser superadas, entre elas: i) o modelo de contrato, que pela sua
complexidade, ter de ser muito bem elaborado, de tal forma que garanta sociedade

9 . Essa exigncia f oi explicit ada no art igo 27 da Lei das PPPs: as operaes de crdit o ef et uadas por empresas pblicas ou
sociedades de economia mist a cont roladas pela Unio no podero exceder a 70% do t o t al das font es de recursos financei-
ros da sociedade de propsit o especf ico, sendo que para as reas das regies Nort e, Nordest e e Cent ro- Oest e, onde o nd i-
ce de Desenvolviment o Humano IDH seja inferior mdia nacional, essa part icipao no poder exceder a 80% .

a prestao do servio pblico e, ao ente privado, o retorno do investimento;
10

e ii) o valor da tarifa que o consumidor pagar e a complementao a cargo da admi-
nistrao pblica devem garantir ao empresrio o equilbrio econmico-financeiro do
empreendimento e devem ser mdicos para no prejudicar os usurios nem impactar
negativamente as contas pblicas.
Cabe ressaltar que a definio do valor da tarifa de pedgio para os empreendi-
mentos em PPP no difere das condies estabelecidas para as concesses de servios
pblicos, como o caso das rodovias, anteriormente concedidas iniciativa privada.
Ou seja, as rodovias operadas por meio de PPP utilizaro a mesma base legal que as
concesses rodovirias para estabelecer, reajustar e rever os valores dos pedgios.
2.3 CONVIVNCIA DE DOIS SISTEMAS: CONCESSES E PARCERIAS
PBLICO-PRIVADAS (PPPs)
Atualmente, a administrao pblica tem duas maneiras de atrair investimentos priva-
dos: fazendo novas concesses e instituindo parcerias pblico-privadas. Na esfera do
governo federal, esto programadas concesses de sete trechos de rodovias com elevado
fluxo de veculos, perfazendo um total de 2.610,2 quilmetros, concentrados nas
Regies Sudeste e Sul, com destaque para a Rgis Bittencourt (So PauloCuritiba,
com 401,7 quilmetros) e a Ferno Dias (So PauloBelo Horizonte, com 563,2 qui-
lmetros), ambas recm-duplicadas pelo governo federal
11
(Governo..., 2005).
O governo federal tambm apresentou quatro projetos passveis de serem executa-
dos na modalidade de PPP, quais sejam: i) adequao e duplicao de trecho rodovirio
na BR-116/324 (Bahia); ii) construo da BR-493, Arco Rodovirio Metropolitano do
Rio de Janeiro (Porto de Sepetiba BR-040); iii) construo de trecho da Ferrovia
NorteSul; e iv) construo do Anel Ferrovirio de So Paulo. Alm desses, 23 outros
projetos esto em carteira, dos quais sete de rodovias (2.152 quilmetros e R$ 7.215
milhes), nove de ferrovias (1.339,3 quilmetros e R$ 2.400 milhes), trs projetos de
melhoramento de portos (R$ 760 milhes) e quatro de irrigao (R$ 2.692 milhes)
(Ministrio do Planejamento, 2005).
Com relao aos estados, cabe destacar que j se preparam para licitar os primei ros
projetos de PPP. Os empreendimentos mais avanados so o da Linha 4 do Metr de

1 0 . Com rel ao ao model o de cont rat o, cabe sal i ent ar t rs aspect os: i) a compl exi dade nat ural de um cont rat o ent re o
set or pbl i co e a i ni ci at i va pri vada, que ent re out ros i t ens deve consi derar obj et i vos, met as, garant i as, cont rol es, parme-
tro s de qual i dade, f i nanci ament os, penal i dades, responsabi l i dades e di st ri bui o de benef ci os; ii) o longo t empo de
durao de cada cont rat o em PPP, que pode ser de at 35 anos, o que exi ge um esf oro adi ci onal de previ so do co m-
port ament o das vari vei s const ant es no cont rat o, especi al ment e as ref erent es ao seu equi l bri o econmi co - f i nancei ro, in -
cl ui ndo os desembol sos a serem real i zados pel o governo; e iii) os vri os t i pos de empreendi ment os, com caract erst i cas
di f erent es, que exi gem est udos j urdi cos, t cni cos e econmi cos especf i cos. Assi m, ser necessri o a el aborao de mo -
del os de cont rat os para cada t i po de empreendi ment o, que si rva como ref erenci al para o enquadrament o das especi f i ci-
dades de cada caso.
1 1 . As out ras rodovi as f ederai s em processo de co ncesso so: BR- 1 1 6 PR/ SC, t recho Curi t i ba di vi sa de Sant a Cat ar i-
na (408,5 km); BR- 3 7 6 PR e BR- 101 SC, t recho Curit iba Fl ori anpol i s (375,6 km); BR- 393 RJ, di vi sa MG RJ (193,6
km); BR- 101 RJ, t recho Ni t eri di vi sa Espri t o Sant o (320,1 km); e BR-1 53 SP, t recho divisa MG SP e SPPR (347,5 km).
Const at e- se que esse segundo lot e de concesses represent ar mai s do que o dobro de qui l met ros pedagi ados do que
o que f oi f ei t o at ent o pel o governo f ederal .

So Paulo, o da Rodovia MG-050, de Minas Gerais, e o Emissrio Submarino Jaguaribe
(saneamento), da Bahia, que somam mais de R$ 4 bilhes, cujos editais de licitao
esto previstos para 2005. Outros est ados, como Santa Catarina, Gois e Cear,
tambm se apressam para preparar seus projetos de PPP (Estados..., 2005).
De acordo com o governo federal,
12
o primeiro projeto a ser lanado como PPP
o de adequao e duplicao do trecho rodovirio da BR 116/324: Porto de Aratu
(BA)Feira de Santana (BA)Divisa MG, perfazendo 633,7 quilmetros. No contrato a
ser celebrado est previsto prazo de vigncia de 35 anos, com investimento total de
R$ 2.731,7 milhes ao longo de sua execuo. A taxa de desconto utilizadano clculo
do fluxo de caixa foi de 8% ao ano e a Taxa Interna de Retorno (TIR) real foi esti-
mada em 12%. Os desembolsos do governo nesse projeto ainda no esto definidos,
mas, pelo intenso fluxo de veculos nesse trecho, estima-se que a participao do go-
verno ser, no mximo, de 20% do valor da tarifa. Os desembolsos anuais do governo
com esse projeto indicariam que o governo tem capacidade de alavancar cerca de 140
projetos, com nvel de desembolso semelhante, sem comprometer o limite de 1% da
receita corrente lquida, exigido pela Lei das PPPs.
O trecho da Ferrovia NorteSul, de 451 quilmetros, a ser construdo entre
Babaulndia e Porto Nacional, em Tocantins, com investimento estimado em
US$ 400 milhes, pode constituir-se no segundo projeto de PPP. Esse projeto
chama aateno, pois, apesar de estar programado para ser implementado como
PPP, poder ser licitado como uma concesso em face do interesse demonstrado pela
iniciativa privada em arcar, ela prpria, com os custos de implantao do empreen-
dimento (Unio..., 2005). Ou seja, apesar de os clculos de viabilidade econmico-
financeira do projeto realizados pelo governo sugerir que deva ser efetivado como PPP,
alguns empresrios entendem que sua rentabilidade o viabiliza como projeto priva-
do. Esse fato indica que um projeto pode ser classificado sob ngulos diversos, pois
uma determinada empresa pode consider-lo vivel economicamente, implementan-
do-o por meio de concesso, enquanto, para outra, o empreendimento s se viabiliza
com a participao financeira do governo, por meio de PPP. Adicionalmente, a mu-
dana de enquadramento dessa ferrovia mostra a importncia do perodo de tempo na
anlise. Um projeto pode, inicialmente, ser enquadrado como PPP, e, posteriormen-
te, mudanas nas condies econmicas e regionais podem viabiliz-lo como um pro-
jeto privado (concesso).
Essa diferena entre uma concesso e uma PPP ter ou no viabilidade eco-
nmica , que em alguns casos sutil, tem uma expresso financeira mais ntida na
medida em que se espera que os primeiros projetos em PPP tenham custos mais el e-
vados do que as concesses, por conta do risco regulatrio. Em outras palavras, os
investidores tm muito medo de se tornarem scios de algum que muda de idia
sobre o negcio a cada quatro anos. A conseqncia dessa insegurana que os in-
vestidores esto colocando um sobrepreo nos projetos (Foco, 2005, p. 16). Ou se-
ja, os investidores teriam receio de depender dos pagamentos do poder concedente
para atingir a rentabilidade prevista no projeto.

1 2 . Esse proj et o f oi apresent ado Comi sso Tcni ca das Parceri as Pbl i co - Pri vadas (CTP), em 4/ 5/ 2005.

Por causa da desconfiana, as PPPs sero um negcio caro para o governo
(sociedade) (Foco, 2005, p. 16). O risco regulatrio importante porque permeia
todos os outros riscos considerados na montagem dos projetos de PPP. Por isso, al-
guns especialistas afirmam que, como h mais riscos, os investidores exigiro uma ta-
xa maior de retorno do investimento. A prpria Lei das PPPs os amplia ao estabelecer
a repartio de riscos entre as partes, incluindo os referentes a caso fortuito, fora
maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria.
Dois fatos, entretanto, podem contribuir para amenizar o encarecimento dos
empreendimentos em PPP. O primeiro, decorrente da prpria Lei das PPPs, o que
estabelece a inverso das fases do processo de licitao, que trar mais agilidade e
poder estimular uma maior concorrncia. O segundo, que uma inferncia desta
pesquisa, corresponde a uma possvel restrio de alterao unilateral do contrato pelo
poder concedente, pois, nesse caso, alm de trazer nus adicional aos usurios
pelaelevao da tarifa de pedgio, a alterao acarretar, adicionalmente, um desem-
bolso maior ao poder concedente, podendo impactar o limite de 1% da receita cor-
rente lquida e as condies estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Mesmo assim as PPP podero ter um custo maior para o governo do que as con-
cesses at ento estabelecidas. Trata-se de um novo tipo de empreendimento, que
motiva incertezas maiores nos empresrios. Tanto que, para definir o preo do risco,
os possveis investidores das PPPs tm olhado para os contratos que j existem (conces-
ses) (Foco, 2005, p. 17). Esse procedimento, do ponto de vista deste trabalho, bas-
tante razovel, pois os contratos de parcerias sero regidos pelas normas gerais do
regime de concesso de servios pblicos e de licitaes. Aps a licitao, o contrato
com a empresa vencedora estabelecer o valor da tarifa inicial, que garante o seu Equil-
brio Econmico-Financeiro (EEF), semelhana do que j vem sendo praticado com
as atuais concesses. Cabe analisar a sistemtica de fixao e de atualizao da tarifa de
pedgio das concesses, pois tambm ser aplicada nos empreendimentos em PPP.
3 SISTEMTICA PARA DETERMINAR O VALOR INICIAL
DA TARIFA DE PEDGIO E PARA ATUALIZ-LO
3.1 SISTEMTICA PARA DETERMINAR O VALOR INICIAL
DA TRIFA DE PEDGIO
O contrato de concesso de servio pblico tem por objeto transferir a execuo de
um servio do Poder Pblico ao setor privado, que ser remunerado pelos gastos com
o empreendimento, includos os ganhos normais do negcio, por meio de uma tarifa
cobrada dos usurios.
Esse tipo de contrato trata, normalmente, de um monoplio natural, no qual o
nico provedor de um determinado servio de infra-estrutura como o caso, por
exemplo, do concessionrio de uma rodovia que investe na sua construo, recupera-
o, operao e manuteno remunera-se por meio da cobrana de tarifa. Alguns
servios pblicos, sob a forma de monoplios naturais, quando transferidos para ini-
ciativa privada costumam exigir algum tipo de controle a fim de evitar que a empresa
explore seu poder de mercado potencial.

A questo central est em estabelecer um equilbrio entre a proteo do pblico
de potenciais abusos de monoplios e a garantia de que as empresas privadas obtero
um retorno adequado dos investimentos. Nesse caso, a regulao ganha importncia e
assume o papel crucial de garantir, por meio de mecanismos administrativos (licit a-
o, atualizao de tarifas, contratos de concesso, etc.), a eficincia do empreendi-
mento e o equilbrio econmico-financeiro da concesso, bem como busca disciplinar
a apropriao da renda de monoplio em prol do concessionrio e dos usurios.
13

Um mecanismo adotado para evitar que a renda de monoplio seja apropriada
pelo concessionrio o processo licitatrio, que tem o objetivo de reproduzir as condi-
es de concorrncia por meio da competio pela entrada no mercado, permitindo
que, dessa forma, as rendas de monoplio sejam dissipadas e os usurios possam se
beneficiar de tarifas mais baixas do servio oferecido em regime de monoplio natural.
Tradicionalmente, possvel identificar quatro modelos bsicos de licitao de
concesso de monoplios naturais, a saber: a disputa pela menor tarifa, a disputa pelo
menor prazo da concesso, o maior valor de outorga e a combinao dos trs critrios
anteriores. Pela tabela 5, observa-se que, na experincia brasileira, apenas o critrio de
menor prazo da concesso no foi utilizado na definio do licitante vencedor, at
porque a Lei das Concesses no considera o prazo como um critrio de julgamento
das licitaes. Constata-se que os prazos variaram de 15 a 25 anos, como opo
pr-estabelecida pelo rgo concedente, sem uma justificativa tcnica ou econmica.
TABELA 5
Cr i t r i os de l i ci t ao de concesso de r odovi a s no Br asi l
rgo concedent e Crit rio de licit ao Durao do cont rat o
Governo f ederal Menor t arif a 20 e 25 anos
Governo de So Paulo Menor t arifa e valor fixo de out orga 20 anos
Governo do Paran Maior ext enso de t rechos com t arifa pr-f i xada 24 anos
Governo do Rio Grande do Sul Maior ext enso de t rechos com t arifa pr-f i xada 15 anos
Governo do Rio de Janeiro Maior valor de out orga, dia/sazonal 25 anos
Fonte: Britto e Arajo.
Elaborao dosautores.
A tabela 5 mostra que apenas o governo federal utilizou o critrio de menor tarifa
de pedgio, aquele que apresenta maior preocupao com os usurios. Os governos
estaduais procuraram, nas concesses, obter uma receita adicional, extrada dos usurios
das rodovias pedagiadas. So Paulo combinou o menor valor de tarifa com recebi-
mento fixo da concessionria. O Rio de Janeiro usou, como critrio, o maior valor de
outorga, enquanto os estados do Sul incluram, como responsabilidade das concessio-
nrias, a recuperao e a manuteno de trechos de estradas no pedagiadas, trans-
ferindo esses encargos para os usurios.
Aps a definio da tarifa inicial no processo licitatrio, a alterao da tarifa
ocorre por meio do emprego de regimes tarifrios, dos quais dois regimes so mais
utilizados: a tarifao com base no custo do servio (regulao da taxa interna de retor-
no) e o estabelecimento de preo-teto (price-cap). No caso brasileiro, ambos os mtodos

1 3 . No caso do cri t ri o de l i ci t ao de mai or val or de out orga, o poder concedent e t ambm se benef i ci a da renda gerada
pel o empreendi ment o.

so utilizados. Os setores eltrico e de telefonia adotam o modelo de preo-teto,
enquanto no setor rodovirio prevalece a metodologia de tarifao pelo custo do
servio. Por esse critrio, os preos devem remunerar os custos totais e conter uma
margem que proporcione uma taxa interna de retorno atrativa ao investidor.
Uma frmula simples que as empresas participantes da licitao podem utilizar
para calcular o valor inicial da tarifa de pedgio expressa pela relao entre os inves-
timentos iniciais, os custos futuros (manuteno, operao, restaurao, amortizao
e depreciao) e a remunerao do capital projetados para cada ano, sobre o fluxo de
veculos para o prazo da concesso. Esse fluxo se baseia nas observaes iniciais
do trfego na rodovia e projetado para o perodo da concesso segundo uma taxa de
crescimento r. Essa frmula representada matemati camente por:
P
ed =
I
inicial
+ C
fut
(1+ i)
n
+ R
fut
(1+ i)
n
, (1)
F
inicial
(1+r)
n

em que:
P
ed
= tarifa inicial de pedgio.
I
inicial
= investimentos iniciais.
C
fut
= custos futuros.
R
fut
= remunerao do capital do concessionrio.
i = taxa de desconto para clculo do valor presente.
F
inicial
= fluxo observado na rodovia.
r = taxa de crescimento do fluxo de veculos.
n = prazo da concesso.
Essa tarifa inicial de pedgio, definida em licitao, em princpio, tambm aten-
deria ao requisito legal da modicidade da tarifa, desde que haja muitos participantes
concorrendo, sem conluio, concesso. Nessa situao, espera-se que a tarifa inicial
esteja mais prxima do preo de concorrncia do que do de monoplio.
3.2 A TARIFA INICIAL E O EQUILBRIO ECONMICO- FINANCEIRO
DOS CONTRATOS
A legislao que rege os contratos de concesso apresenta um duplo carter: de interesse
pblico (por ser um servio pblico) e de interesse privado (explorao comercial que
visa ao resultado econmico). O regime jurdico desses contratos administrativos dife-
rencia-se das regras aplicveis aos contratos privados em vrios aspectos, mas princi-
palmente quanto reserva de poderes especiais (privilgios) da administrao
pblica. Dessa maneira, em todo contrato administrativo, embora a administrao
pblica participe de um acordo de vontades com um particular, ela sempre mantm
alguns privilgios as chamadas clusulas exorbitantes, que lhe do poderes unilaterais.
As disposies legais que reconhecem poderes unilaterais administrao pblica,
garantindo-lhe direo e controle sobre a execuo do contrato, contemplam o interesse
pblico. Por isso, h uma dificuldade em atrair o capital privado para investimento

de longo prazo em infra-estrutura. importante aceitar o fato de o servio pblico,
quando prestado sob o regime de concesso, assumir contornos de negcio, no qual o
lucro passa a constituir a razo do ingresso da iniciativa privada. A fixao da tarifa e os
mecanismos legais para prover a relao pblico-privada de segurana e estabilidade,
ou, ainda, as clusulas assecuratrias do equilbrio econmico-financeiro do contrato
revelam-se um fator vital para o sucesso das concesses pblicas.
Para permitir a rentabilidade das concesses, a legislao (Lei n
o
8.987/95) garante
concessionria a remunerao do capital investido, ao estabelecer:
Art. 9
o
A tarifa do servio pblico concedido ser fixada pelo preo da pro-
posta vencedora da licitao e preservada pelas regras de reviso previstas nes-
ta Lei, no edital e no contrato.
2
o
Os contratos podero prever mecanismos de reviso das tarifas, a fim
de manter-se o equilbrio econmico-financeiro.
3
o
Ressalvados os impostos sobre a renda, a criao, alterao ou extino
de quaisquer tributos ou encargos legais, aps a apresentao da proposta,
quando comprovado seu impacto, implicar a reviso da tarifa, para mais ou
para menos, conforme o caso.
4
o
Em havendo alterao unilateral do contrato que afete o seu inicial e-
quilbrio econmico-financeiro, o poder concedente dever restabelec-lo,
concomitantemente alterao.
Art. 10 Sempre que forem atendidas as condies do contrato considera-se
mantido seu equilbrio econmico-financeiro.
Em suma, a teoria do equilbrio econmico-financeiro foi criada como forma de
compensar as prerrogativas estatais. Aos poderes estatais de alterao e de extino,
contrape-se o direito do contratado de obter lucro. Assim, toda vez que o equilbrio
for rompido por uma alterao contratual determinada pela administrao, o contra-
tado tem o direito de solicitar a reviso do valor da tarifa para restabelecer a relao
prevista inicialmente entre receitas e despesas.
Vrios autores analisam a questo da conceituao do EEF. O consenso o de
que o EEF representado pela igualdade do somatrio de todos os custos e receitas
que ocorrero a cada ano de execuo do contrato, devidamente atualizados para os n
anos da concesso. Ou seja, definem o EEF por meio do conceito da Taxa Interna de
Retorno, aquela que indica a capacidade que a concesso tem de gerar rentabilidade.
Assim, nos contratos de concesso, a TIR o indicador por meio do qual avaliada a
situao de equilbrio econmico-financeiro do contrato (Schmitz, 2001; Schumaher
e Tavares, 2004).
Ao trabalhar com a frmula 1, obtm-se a taxa que iguala receitas e despesas
a cada ano, trazidas ao valor presente, ao longo do tempo, ou seja, a TIR, como mos-
tra a expresso 2:
=
n
t 1
REC
(t)
DEP
(t)
=0, (2)
(1+ TIR)
t

em que:

REC
(t)
= receita anual considerada como benefcio da empresa privada.
DEP
(t)
= despesas (investimentos e custos futuros) anuais do projeto.
14

Assim, a TIR definida, no processo licitatrio, no momento da apresentao da
proposta de tarifa inicial pela licitante vencedora. Ao assinar o contrato, concedente e
concessionria concordam que a tarifa inicial suficiente para gerar as receitas que ga-
rantem o equilbrio econmico-financeiro do empreendimento e para assegurar a TIR
de equilbrio para a concessionria. Dessa maneira, os desequilbrios que vierem a ocor-
rer ao longo do tempo sero corrigidos pela manuteno da taxa interna de retorno
referente ao ano base (TIR inicial).
Assim:
TIR
(t)efetiva
TIR
proposta(t = 0),

em que:
TIR
(t)efetiva
: uma taxa de retorno resultante da reviso tarifria num dado ano t.
TIR
proposta (t = 0)
: a TIR inicial da proposta da concessionria vencedora da
licitao.
3.3 SISTEMTICA PARA ATUALIZAR O VALOR DO PEDGI O:
REAJUSTE E REVISO
3.3.1 Reaj ust es t ar i f r i os: r eposi o da i nf l ao
A Lei das Concesses estabelece que o edital de licitao e o contrato contero os
critrios e procedimentos de reajuste de tarifa. No programa federal, os reajustes so
automticos, tm incidncia anual e baseiam-se na evoluo de uma cesta de ndices
dos principais componentes de custos de obras rodovirias. No contrato de conces-
so, esto especificados os ndices dos principais componentes de custos de obras rodovi -
rias, distribudos em quatro grupos: terraplenagem, pavimentao, obras de arte especiais
e servios de consultoria.
15
Para cada trecho rodovirio concedido, so definidos os pesos
de cada ndice em virtude das caractersticas fsicas e do trfego. Pela frmula se chega a um
ndice ponderado de reajuste que se aplica anualmente sobre a tarifa praticada.

1 4 . Consi derando a f rmul a 1 observa- se que:
REC (t ) = [ P
ed (t ) *
F
i ni ci al
(1+ r)
t
]

(1+ i)
t
e
DEP (t ) = [ I
i ni ci al
+
=
n
t 1
C
f ut (t )
(1+ i)
t
] ,
em que:
F
inicial
(1 + r )
t
= vol ume de t rf ego no ano t est i mado pel a t axa r.
I
inicial
= i nvest i ment o real i zado no ano 1. No caso de i nvest i ment os real i zados em vri os anos, h a necessi dade de mul t i-
pl i car por (1+ i )
t
.
C
f ut (t )
= cust os f ut uros no ano t .
n = perodo de concesso (coi nci dent e com perodo de amort i zao).
t = ano da anlise.
15. A Fundao Get lio Vargas (FGV) publica, mensalment e, desde 1968, nd ices vinculados aos cust os de obras rod o virias
com os respect i vos desdobrament os conf orme a nf ase do servi o.

Os Estados do Rio Grande do Sul e do Paran tambm estabelecem em contrato
reajustes anuais de tarifas, utilizando, alm dos mesmos ndices definidos pelo governo
federal, mais dois ndices de preos: o ndice Nacional da Construo Civil (INCC) e
o ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M). O Estado de So Paulo utiliza pos-
sivelmente para facilitar os clculos de reajuste somente o IGP-M como ndice para
reajustamento da tarifa.
Por fim, cabe salientar que, para o segundo lote de concesses do governo fede-
ral, est prevista a utilizao do IPCA, utilizado para mensurar a inflao do pas.
O reajuste de tarifa, previsto nas clusulas dos contratos de concesso, , portan-
to, um mecanismo de atualizao, de uso peridico, que visa a repor a perda do poder
aquisitivo da moeda nacional. Como o prazo de concesso das rodovias varia entre 20
e 25 anos, o reajuste dever manter o valor da tarifa, que a principal fonte de receita
do negcio.
Em sntese, as tarifas de pedgio so reajustadas automaticamente com o intuito
de repor a inflao passada. Isso fazia sentido na era inflacionria e, possivelmente, foi
necessrio logo aps o plano de estabilizao de 1994 como mais um mecanismo para
dar segurana ao investidor privado. Atualmente, a manuteno da indexao plena
discutvel em face da realidade nacional e da experincia internacional. Essa uma
discusso necessria e importante pela sua repercusso nos ndices de inflao e por
seu rebatimento na poltica monetria.
3.3.2 Revi so de t ar i f a: manut eno do equi l br i o econmi co-f i nancei r o
Como visto, a concesso um contrato administrativo que contempla a possibilidade
de sua alterao unilateral por parte do poder concedente, tendo em vista o fato de este
representar um interesse que se sobrepe ao interesse do particular. Por isso, a legislao
garante s concessionrias de servio pblico, incluindo-se nelas as concessionrias de
rodovias, proteo contra riscos de abuso do Poder Pblico. Trata-se da garantia
do direito manuteno do EEF do contrato de concesso. Sempre que esse equilbrio
for rompido pela ao do poder concedente, as concessionrias tero o direito de solici-
tar sua recomposio por meio de reviso de tarifa.
Os riscos atribudos, regra geral, ao poder concedente podem ser classificados,
segundo Oliveira (2001), como econmico, de fora maior, de caso fortuito, finan-
ceiro de variaes da taxa de juros e de cmbio. So riscos exgenos ao contrato, que
causam um desequilbrio econmico-financeiro e tornam a sua execuo onerosa para
o contratado.
H, tambm, dois tipos de riscos endgenos explicitamente atribudos ao po-
der concedente: o poltico e o regulatrio. So eventos que tambm podem com-
prometer o equilbrio econmico-financeiro do contrato e do direito sua
recomposio.
O risco poltico (conhecido na literatura jurdica como fato do prncipe) diz res-
peito a possveis aes da administrao em geral (menos do poder concedente)
que no tm relao direta com o contrato, mas nele se refletem, na medida em que
modificam obrigaes legais aps a sua assinatura e, com isso, repercutem nos custos

da concessionria. Podem-se citar como exemplos as modificaes na legislao tribu-
tria, nos encargos trabalhistas, nas exigncias de proteo ambiental, etc.
O risco regulatrio (denominado fato da administrao), por sua vez, relaciona-
se diretamente com o contrato e compreende qualquer conduta da Administrao
que, como parte contratual, torne impossvel a execuo do contrato ou provoque seu
desequilbrio econmico (Di Pietro, 1996). Abrange, assim, a hiptese de alterao
unilateral das condies contratuais pelo Poder Concedente e causa o dever legal, para
este, de restabelecer o equilbrio econmico-financeiro (Lei n
o
8.987/95, art. 9
o
,
4
o
). Alm de atos do Executivo, o risco regulatrio pode englobar tambm atos do
Legislativo, de carter especfico, que tenham impactos diretos sobre as receitas da
concessionria, como, por exemplo, a concesso de iseno de tarifas a categorias
de usurios
16
(Oliveira, 2001).
Nessas hipteses, o concessionrio pode solicitar a reviso de tarifa ao poder
concedente, no sentido de rever as clusulas financeiras do contrato, visando a re-
compor o EEF. Esse conceito de equilbrio foi estudado por vrios autores, os quais
concluram que a concessionria estar em equilbrio quando ela mantiver sua taxa
interna de retorno inicial, a TIR da assinatura do contrato.
17

4 PREOCUPAES COM O VALOR DO PEDGIO
4.1 O VALOR DO PEDGIO INICIAL E O CUSTO DE OPORTUNIDADE
DO CAPITAL
A lgica da tomada de deciso do investidor privado est baseada em alguns critrios
financeiros que permitem medir o mrito ou a rentabilidade privada de um projeto
de investimento. De modo geral, do ponto de vista financeiro, como indicador principal
do mrito privado do projeto, quando se trata do estudo de alternativas entre investimen-
tos de valores semelhantes, utilizado o critrio da Taxa Interna de Retorno.
Uma vez determinada a TIR, o investidor privado j conhece a rentabilidade do
projeto, o que lhe permite saber se os resultados esperados justificam a assuno
do risco de execut-lo.
Ao investir uma certa quantidade de dinheiro prprio em um projeto, o investidor sabe que est
deixando de ganhar um rendimento que lhe oferecido naturalmente pelo sistema financeiro,
atravs dos diferentes mecanismos. Isto quer dizer que o investimento do capital tem um custo
de oportunidade que no est contabilizado no oramento de receitas e de custos. O custo de
oportunidade do capital COC um custo financeiro que equivale perda que o capital inves-
tido sofre por estar vinculado ao projeto e no poder ser investido em outra alternativa oferecida
pelo mercado (Buarque, 1984, p. 145).

1 6 . Pode- se ci t ar como exempl o a deci so do Superi or Tri bunal Federal (STF), que consi derou i nconst i t uci onal l ei do Esp -
ri t o Sant o que i sent ava mot oci cl i st as do pagament o de pedgi o em rodovi as est aduai s e concedi a 50% de descont o na
t ari f a para est udant es que est i vessem t raf egando ent re sua casa e ent i dade de ensi no. Ent endeu- se que a l ei produz
ef ei t os di ret os no cont rat o de concesso e reduzi r recei t as sem compensar as perdas provoca desequi l bri o da rel ao
cont rat u al (Fol ha On - l i ne, 27/ 10/ 2005).
1 7 . Os i nt eressados nessa quest o podem consul t ar: Ol i vei ra (2001), Schmi t z (2001) e Schumaher (2004).

Para tanto, o empresrio deve comparar a TIR
com o custo financeiro do dinheiro do pas, ou seja, com o custo de oportunidade do capital.
O COC pode ser definido como a maior rentabilidade que poder ter o capital caso no seja in-
vestido no projeto em questo. A impossibilidade de determinar exatamente qual a melhor al-
ternativa de investimento e a sua rentabilidade obriga a considerar o COC como equivalendo
taxa de juros vigente no pas (Buarque, 1984, p.137).
Quanto viabilidade econmico-financeira dos projetos, a questo que causa
preocupao a taxa de retorno, que atrai o interesse do empreendedor privado.
Essa atrao est associada taxa bsica de juros vigente, Sistema Especial de Liquida-
o e Custdia (Selic), na medida em que os investidores privados podem preferir
alocar as suas poupanas aos ttulos da dvida pblica mobiliria, com liquidez e alto
retorno. Uma taxa de juros elevada, como a atual, diminui a propenso a investir dos
agentes. O custo de oportunidade elevado aumenta a preferncia pela liquidez. Deve-se
ressaltar, mesmo que o investidor considere a taxa de juros de longo prazo, poder
concluir que o custo de oportunidade do capital dever continuar elevado no fut u-
ro. Segundo Nakano, a taxa real de juros vem-se mantendo em patamares recordes h
quase 15 anos e, pelos estudos da Associao Nacional das Instituies do Mercado
Financeiro (Andima), a taxa Selic dever permanecer elevada nos prximos anos, com le-
ve declnio, chegando a 17% no prazo de cinco anos (No..., 2005). Na incerteza
sobre o comportamento futuro da taxa de juros, os empresrios preferem reter moeda
a investir na produo, uma vez que vale muito mais a pena aplicar no mercado
financeiro do que empreender.
Assim, para atrair o investidor privado para alocar recursos a projetos, a TIR tem
de ser superior taxa Selic real. No momento atual, em que a Selic est em torno de
18% ao ano e a inflao ao redor de 5,5% ao ano, a TIR que atrairia o investimento
privado deveria ser igual ou superior a 12% ao ano. A questo a ressaltar o fato de
essa taxa refletir nos clculos econmicos e financeiros de projetos no perodo de exe-
cuo da concesso.
Essa questo tambm foi abordada por Schmitz que afirma:
Para que a concesso seja economicamente bem sucedida preciso que a taxa de retorno contra-
tual seja superior remunerao do capital para que o investimento seja considerado atrativo o
bastante, com garantia da sua manuteno ao longo da concesso (Schmitz, 2001, p. 73).
Esta situao representada por:
COC < TIR oper.
Em que:
COC = Custo de Oportunidade do Capital.
TIR oper. = taxa de remunerao do operador que permita a obteno de um
lucro considerado normal.
Assim, a Selic elevada impacta nos custos de implantao e de operao de proj e-
tos. No caso das concesses rodovirias, esse fato tem um impacto significativo sobre
o valor inicial da tarifa de pedgio e mantm-se ao longo do tempo de vigncia do
contrato, pela garantia legal que a concessionria usufrui de manuteno do equil-
brio econmico-financei ro inicialmente estabelecido. Em outras palavras, a TIR, no

momento inicial da assinatura do contrato, estar elevada e servir de parmetro
(piso) para a concessionria solicitar revises de tarifas, sempre que julgar necessria a
sua recomposio.
4.2 EVOLUO DO VALOR DO PEDGIO
A concesso de rodovias tem permitido maior agilidade nos deslocamentos, uma vez
que as melhores condies das estradas e a rpida liberao das pistas no caso de aciden-
tes contribuem para que o usurio regular possa prever com maior segurana a hora de
partida e de chegada, alm de reduzir custos de manuteno. Apesar disso, as entidades
de classe, principalmente das empresas de transporte de cargas e de passageiros, alegam
que a reduo dos custos operacionais, em razo das melhores condies das estradas,
no compensa o custo do valor pago em pedgios.
18
No h dvida de que as rodovias
esto em melhores condies. O grande problema que o Poder Pblico no tem con-
trole sobre os dados financeiros das concessionrias, o que pode permitir aumento de
pedgio acima do necessrio para manter o equilbrio econmico-financeiro.
Efetivamente, a anlise do valor real da tarifa de pedgio no perodo entre julho
de 1994 e julho de 2005 confirma que as tarifas paulistas por eixo de caminho au-
mentaram 716%, ou seja, mais do que se octuplicaram (tabela 6). Isso representa ele-
vao aproximada de 210% superior variao do ndice de Preo ao Consumidor
(IPC) da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe), que mede a inflao
em So Paulo no mesmo perodo; isto , o valor real do pedgio mais que triplicou
nesses anos. Essa tabela tambm permite observar que as tarifas de pedgio vm tendo
reajustes reais regulares ao longo do perodo, como mostra a ltima coluna.
TABELA 6
Evol uo (r eal ) da t ar i f a de pedgi o da Bandei r ant es e Anhanger a*
Vari ao Vi gnci a
dat a
Cust o
(R$)
ndice
Simples Acumul ado
IPC/ Fipe Var. real
1/7/94 1,25 100,00 100,00%
16/7/95 1,70 136,00 36,00 36,00 132,31 2,79
2/9/95 1,90 152,00 11,76 52,00 139,19 9,20
2/12/95 2,40 192,00 26,32 92,00 143,96 33,37
10/2/96 2,70 216,00 12,50 116,00 149,95 44,05
1/7/96 3,00 240,00 11,11 140,00 155,91 53,93
17/8/96 3,80 304,00 26,67 204,00 157,96 92,45
4/07/97 4,20 336,00 10,53 236,00 166,95 101,26
1/7/98 4,40 352,00 4,76 252,00 170,06 106,99
1/07/99 4,80 384,00 9,09 284,00 169,20 126,95
1/7/00 5,40 432,00 12,50 332,00 180,89 138,82
01/7/01 6,00 480,00 11,11 380,00 192,15 149,80
1/7/02 6,60 528,00 10,00 428,00 203,19 159,86
1/7/03 8,20 656,00 24,20 556,00 233,14 181,38
1/1/04 8,80 704,00 7,32 604,00 237,41 196,54
1/7/04 9,40 752,00 6,82 652,00 245,00 206,93
1/7/05 10,20 816,00 8,51 716,00 262,78 210,52
Fonte: Extrado de Reis(2004, p. 5).
O bs * Valores levantados para os pedgios das rodovias Bandeirantes e Anhangera, prximos a So Paulo (Perus e Campo
Limpo). O s valores mais recentes esto computados em dobro, pois essas praas, que eram unidirecionais, passaram a
ser bidirecionais.

1 8 . Ver mat ri a Em 2001 mai s de 500 mi l hes de vecul os pagaram pedgi o nas est radas concedi das para a i ni ci at i va
pri vada , em w w w .est radas.com.br.

Nas cinco concesses realizadas pelo governo federal, tambm possvel constatar
um crescimento real das tarifas de pedgio. Esse crescimento, em quatro rodovias, foi
superior a 56%, considerando o IPC da Fipe, e acima de 40%, comparando com o
IPCA/IBGE, que mede a inflao no Brasil, conforme mostra as duas ltimas colunas
da tabela 7. Destaque-se o fato de o aumento na Via Dutra ter sido levemente inferior
ao das demais, de, respectivamente, 43% e 33%. O que chama a ateno nessa tabela
que o aumento real nas tarifas semelhante nas rodovias federais. Essa coincidncia no
trivial, uma vez que as demandas (fluxo de veculos) que indicam a receita e as obras
de manuteno que respondem pela maior parcela dos custos so diferentes de uma ro-
dovia para outra. Outra questo j observada na tabela anterior e tambm presente na
tabela 7 que o ganho real de tarifa, no perodo, ocorreu paulatinamente.
TABELA 7
Var i ao r eal de t ar i f as de pedgi o em r odovi as f eder ai s
Tarifa inicial de pedgio Tarifa at ual de pedgio Variao da t arif a (% )
Concesso
Dat a Valor (R$) Dat a Val or (R$) Nominal Real * Real * *
Pont e Ri oNi t eri 8/1996 1,20 8/2005 3,20 166,66 44,48 56,64
Ri o Juiz de Fora 9/1996 2,38 9/2005 6,40 168,91 45,41 59,70
President e Dut ra 5/1995 2,39 8/2005 7,10 197,07 33,31 43,45
Ri oTerespolis Alm Paraba 9/1996 2,38 12/2004 6,00 152,10 41,71 56,52
Osri o Port o Alegre 10/1997 2,00 12/2004 4,80 140,00 43,05 58,77
Fonte: NTCELO GSTICA.
O bs. : * Utilizou-se o IPCA/IBG E.
* * Utilizou-se o IPC/Fipe para clculo da variao real da tarifa.
A constatao de persistentes ganhos reais nas tarifas de pedgio ao longo tempo
pe em questo a necessidade desses aumentos para manter o equilbrio econmico-
financeiro das empresas concessionrias. Como visto, a regra do EEF garante
concessionria a manuteno da TIR inicial. Por isso, essa passa a ser o piso, ou seja,
a menor taxa de retorno que a empresa obter. Assim, pode-se esperar que as empre-
sas busquem elevar essa taxa pelo aumento da tarifa real. Em algumas situaes, esse
aumento pode ser justificvel, como no caso de elevao da carga tributria. Um
exemplo foi a instituio do Imposto Sobre Servios (ISS) de explorao de rodovia,
com uma alquota mxima de 5% sobre a arrecadao das praas de pedgio, estabele-
cido em 1999, pelo governo federal, por meio da Lei Complementar n
o
100.
19
Esse fato
levanta a preocupao de que o poder concedente busque, alm de se liberar do nus da
manuteno da infra-estrutura, transformar as concesses em fonte de receita tributria.
A percepo de que a regra contratual de manuteno do equilbrio econmico-
financeiro pode estar beneficiando as empresas tambm o entendimento de vrios
autores que analisaram o tema das concesses rodovirias no Brasil. Alguns autores
afirmam que os contratos protegem excessivamente as concessionrias. Entre esses,
cabe citar lvaro Branco, que, ao analisar o tema, diz que a inspirao da Lei das
Concesses foi originada em interesses empresariais, em particular, o que ele considera

1 9 . Trat a- se, port ant o, de exempl o de ri sco pol t i co , que no t em rel ao di ret a com o cont rat o, mas modi f i ca obrig a-
es l egai s, repercut i ndo nos cust os da concessi onri a, dando margem sol i ci t ao de reequi l bri o econmi co -
f inanceiro.

como extravagncia, que a de no limitar lucros das empresas, a serem minimizados
segundo uma pretensa regra de mercado, uma vez que a lei estabelece que o julga-
mento das licitaes para concesses se far em base do menor preo. Observa ainda
que para
aumentar as garantias dos concessionrios, estabeleceu-se o princpio da manuteno do equil-
brio econmico-financeiro inicial do contrato. Assim, dispensando, de um lado, o proponente
de revelar seu lucro (taxa de retorno, ou remunerao do investimento) acabou exigindo uma
demonstrao meticulosa da equao econmico-financeira, sem a qual impossvel manter o
equilbrio inicial (Branco, 1995, p. 71).
Outro autor Joaquim Arago, o qual afirma que o contrato administrativo der-
roga algumas caractersticas bsicas do contrato privado, que a inalterabilidade uni-
lateral do ajuste. Em contrapartida, o contratado recebe uma proteo incomum em
ralao aos demais contratos, que a garantia de seu equilbrio econmico-financeiro,
em que todas as alteraes contratuais em seu prejuzo correspondero, conforme o
caso, a uma reviso de sua remunerao (especialmente no caso de modificao de
seus encargos) ou indenizao (quando da suspenso, em parte ou do total, do con-
trato). Esse autor ainda explicita que:
a proteo se estendeu aos poucos tambm a fatores econmi cos externos desfavorveis, como
aumentos sbitos de preos de alguns insumos ou outros que tragam consigo severo desbalan-
o do contrato: nesses casos, os preos (as tarifas) ho de se beneficiar de reviso (Arago,
1997, p. 63-4).
Autores mais preocupados com questes econmicas alertam sobre a manuten-
o do EEF, que depende da capacidade que o governo tem de controlar custos e re-
ceitas dos concessionrios e essa uma misso difcil. Advertem que, se no houver
um controle por parte do governo sobre receitas e despesas das concessionrias ao
longo da execuo do contrato, elas tendero a obter lucros excessivos.
Para concesses oferecidas sob forma de monoplios regulados, a lucratividade mxima que
empresas podem obter so observveis de fato, apenas durante as fases iniciais do processo de lici-
tao, como resultado da competio entre elas. Existe a necessidade de se estender essas preocu-
paes para os anos subseqentes. As cobranas no podem, no longo prazo, exceder o custo
total de providenciar o fornecimento de servios pblicos, e devem ser direcionadas de forma a se
obter um lucro considerado normal (Schmitz, 2001, p. 65).
Efetivamente, a clusula contratual de manuteno do equilbrio econmico-
financeiro implicaria na necessidade de o governo manter um acompanhamento de
receitas e despesas das concessionrias para que fosse assegurada a estabilidade da sua
taxa interna de retorno. Entretanto, como o fluxo de veculos um risco da conces-
sionria, o governo, por um lado, no tem informaes sobre a receita. Por outro, no
consegue acompanhar satisfatoriamente os custos das concessionrias, na medida em
que se consideram a assimetria de informaes e a qualidade do gerenciamento que as
empresas exercem sobre custos operacionais e investimentos.
De fato, o governo no tem informaes sobre a receita das concessionrias por-
que no acompanha o fluxo de veculos das praas de pedgio. O fluxo de veculos

uma informao estratgica e poderia ser levantada a baixo custo, com tecnologia dis-
ponvel no mercado.
20

A dificuldade de o poder concedente acompanhar custos decorre, em parte, da
metodologia utilizada no restabelecimento do equilbrio econmico e financeiro, que
admite o pressuposto de que deve ser estabelecida uma receita de equilbrio, suficiente
para permitir a cobertura de custos operacionais eficientes e proporcionar adequada
remunerao do capital prudentemente investido na prestao dos servios aos usu-
rios. Por isso, o poder concedente tem a difcil tarefa de verificar se o investimento foi
prudente e se os custos operacionais foram eficientes e corretos para serem atribudos
aos usurios da concesso. Isso pressupe, at mesmo, o exame das decises gerenciais
das concessionrias, de modo que se elimine a possibilidade de os resultados negativos
observados sejam fruto de estratgias administrativas equivocadas.
Segundo Schumaher,
a regulao deve fiscalizar os custos incorridos na atividade para ter o devido cuidado de atribuir
aos usurios apenas os custos pertinentes ao servio objeto da explorao. Alm disso, de se es-
perar (Sic) que a regulao imponha a obteno de padres de eficincia ao concessionrio, de
modo a evitar (Sic) o ajuste automtico, via tarifas, de todo e qualquer aumento de custos incor-
ridos por este. De outra forma, a regulao estaria estimulando a ineficincia e o repasse autom-
tico de custos a tarifas em prejuzo dos usurios. (Schumaher e Alencar, 2004, p. 14).
Esse autor exemplifica essa preocupao ao mostrar que:
a captao de recursos de terceiros (sob a forma deemprstimos) de forma imprudente, incor-
rendo em riscos excessivos, ou uma gesto de compras de insumos ineficiente, podem contami-
nar os balanos, levando falsa interpretao de que os resultados sejam decorrentes da poltica
tarifria. importante separar variveis que esto sob responsabilidade da Unio, enquanto regu-
lador da atividade, daquelas que configuram responsabilidade do concessionrio (Schmaher e
Alencar, 2004, p. 17).
Alm dessa dificuldade, o poder concedente tem outras dificuldades para acompa-
nhar custos, entre elas cabe citar a conhecida como assimetria de informaes. Com re-
lao assimetria de informao, Pires e Giambiagi mostram que essa questo envolve
duas vertentes principais: uma externa e outra interna s empresas, correspondentes,
respectivamente, seleo adversa e ao risco moral. Segundo esses autores,
a seleo adversa provocada pelo fato de o regulador no ter o mesmo nvel de informaes que
a firma regulada a respeito de fatores exgenos que afetam a eficincia da firma (parmetros tec-
nolgicos, comportamento da demanda etc.). Quanto ao risco moral, ele provocado pelo fato
de somente a empresa ter conhecimento do resultado de determinados movimentos intrinseca-
mente endgenos, tais como custos e resultados de medidas administrativas, o que gera a possibi-
lidade de manipulao desses dados pelas firmas, objetivando, por exemplo, obter vantagens na
reviso dos contratos e na estipulao de metas regulatrias. (Pires e Giambiagi, 2000, p. 8).

2 0 . A medi o do f l uxo de vecul os pode ser f ei t a por sensores que f azem a cont agem aut omt i ca dos vecul os que pas-
sam pel as praas de pedgi o. Para mai s det al hes, consul t ar mat ri a Est radas paul i st as ganham sensores de vecul os ,
em Canal dos Transport es (2003).

5 DISCUSSO DOS RESULTADOS
5.1 PRINCPIO DO EQUILBRIO ECONMICO- FINANCEIRO (EEF) VERSUS
MODICIDADE DAS TARIFAS
Como visto, a tarifa deve ser satisfatria tanto para os usurios quanto para os
concessionrios. Para tanto, a lei estabelece o princpio da modicidade da tarifa e a
garantia do equilbrio econmico-financeiro da empresa concessionria. A maior
compatibil idade entre esses dois princpios que ao serem atendidos garantiriam
a sustentabilidade da concesso no longo prazo ocorre no momento da licitao,
quando sai vencedora a empresa que oferece a menor tarifa de pedgio. Mesmo
nesse momento, porm, o estudo mostrou que, em face do elevado custo de opor-
tunidade do capital praticado no pas, a tarifa inicial encontra-se em um patamar
mais elevado do que estaria se a taxa bsica de juros se aproximasse do padro
internacional.
A modicidade da tarifa, como exigncia legal, redobra a responsabilidade do go-
verno quando da aceitao dos preos ofertados por concessionrios, devendo o valor
ser compatvel com a capacidade de pagamento dos usurios, e, ao mesmo tempo,
suficiente para remunerar adequadamente o servio prestado.
Entretanto, apesar da necessidade de haver um equilbrio entre os interesses dos
usurios e da concessionria, neste trabalho constata-se a predominncia do interesse
da concessionria. A maior ateno dedicada questo do equilbrio econmico-
financeiro est transparente na lei e nos contratos de concesso. A Lei das Concesses
(n
o
8.987/95) refere-se ao EEF em dois captulos distintos: Da Poltica Tarifria, nos
artigos 9 (pargrafos 2
o
, 3
o
e 4
o
) e 10; e Da Licitao, no artigo 18, itens VIII e IX.
Os contratos de concesso de rodovias federais dedicam, por sua vez, vrias subsees
ao tema: subseo do Equilbrio Econmico e Financeiro do Contrato; subseo do
Valor da Tarifa Bsica de Pedgio; subseo do Reajuste de Tarifa; e subseo da
Reviso de Tarifa.
Por um lado, o conceito de equilbrio econmico-financeiro, que desperta gran-
de apelo no setor privado, tem sido pormenorizadamente estudado, detalhado e ope-
racionalizado por institutos de pesquisas, agncias reguladoras, pelas experincias
internacionais e pela academia (estudos e teses). Por outro, observa-se a necessidade
de um tratamento mais equnime em relao ao interesse dos consumidores, pois o
conceito de modicidade tarifria no teve a ateno devida, no tendo sido operacio-
nalizado e nem estudado.
Schmitz tambm corrobora esse entendimento, pois, segundo ele, o perigo para
a sociedade, envolvendo a poltica de cobrana de pedgios, est na conduo de mo-
noplios mal regulados e na m formulao dos termos contratuais. A poltica pode
resultar perversa para o usurio e benfica para as concessionrias, que percebem lu-
cros excessivos. Por isso,
ao se licitar rodovias sob a forma de monoplios, preciso criar dispositivos reguladores que
permitam de forma clara e inquestionvel algum nvel de interferncia do governo. Se por um
lado o concessionrio protegido por garantias do equilbrio econmico-financeiro, o mesmo
deve acontecer com os direitos dos usurios(Schmitz, 2001, p. 64).

Esse autor ainda destaca o fato de:
mesmo sendo uma exigncia da atual Lei de Concesses em rodovias, a tarifa mdica no parece
ter um tratamento equivalente ao das garantias oferecidas s empresas privadas. O bem-estar sob
a tica do usurio no tem sido a questo central, mas sim a sua capacidade de pagamento para
suportar custos de investimentos. (Schmitz, 2001, p. 64-65).
Entendimento anlogo a esse constatado na observao de Branco, que afirma:
a prpria Lei das Concesses ao fixar a exigncia de modicidade da tarifa pressupe
limites de custos e de lucros s empresas concessionrias (Branco, 1995, p. 71). Esse
estudo observa que esses limites no so definidos e, alm disso, no se tem informa-
es sobre os custos e receitas correntes dessas empresas
Em sntese, o princpio do equilbrio econmico-financeiro foi operacionalizado,
diferentemente do que ocorreu com o de modicidade das tarifas. As disposies legais
e a experincia tcnica e acadmica asseguram s concessionrias o direito a reajuste e
reviso da tarifa bsica de pedgio, desde que ocorram alteraes nas suas despesas.
Tanto que alguns analistas afirmam que os contratos protegem os empresrios de
modo que praticamente eliminam os riscos do negcio. A nica exceo de risco ex-
plicitada nos contratos a do volume de trnsito inerente explorao da rodovia.
5.2 DISCUSSO SOBRE A LUCRATIVIDADE DAS CONCESSIONRIAS
O consenso existente entre os especialistas e a prtica da operacionalizao do concei-
to de EEF tem mostrado que ele se expressa por meio da TIR, que deve ser manti da
constante ao longo da vigncia do contrato. Ou seja:
TIR
1
= TIR
t
,
em que:
TIR
1
, a taxa interna de retorno no momento da assinatura do contrato (ano um).
TIR
t
, a taxa interna de retorno no ano t.
t, tempo, varia do ano um ao ano n da concesso.
Mesmo com o desajuste verificado no tratamento das garantias dadas concession-
ria e ao usurio, poder-se-ia argumentar que esse no foi esquecido, pois pela condio de
manter a TIR constante ao longo do tempo o usurio tambm seria contemplado, sendo
favorecido por essa condio, pois estaria mantida a sua situao inicial.
Entretanto, este estudo argumenta que no razovel supor que a TIR tenha
permanecido constante ao longo do tempo. Isso porque as concessionrias, ao atua-
rem como empresas privadas, no se conformariam com um limite para a sua lucrat i-
vidade quando tm condies de ampli-la. Considera-se que a lucratividade poderia
aumentar tanto por aumentos imprevistos de receita quanto pela dificuldade do go-
verno de acompanhar custos, pelos motivos relacionados a seguir:
a) Aumentos imprevistos de receita. Como o risco do fluxo de veculos de
responsabilidade da concessionria, as empresas interessadas em participar
do leilo tendem a fazer estimativas conservadoras desse fluxo, pela incert e-
za inerente ao longo prazo da concesso, de at 25 anos. Ganha a licitao
a empresa menos conservadora na projeo do fluxo de veculos porque

essa empresa tem condies de apresent ar a menor tarifa de pedgio (ver
frmula1).
21

Como visto, a tarifa inicial de pedgio calculada considerando o fluxo de ve-
culos projetado para o perodo da concesso. A receita obtida suficiente para cobrir
os investimentos iniciais, os custos futuros mais a remunerao esperada da conces-
sionria. Porm, nos reajustes e nas revises que ocorrem depois da assinatura do con-
trato de concesso, o fluxo de veculos efetivo no considerado. A tarifa recalculada
simplesmente considerando os percentuais de inflao e de elevao de custos.
Por essa sistemtica, a tarifa corrigida dar uma receita maior para a concessionria
toda vez que o fluxo efetivo de veculos for superior ao estimado, o que deve aconte-
cer no perodo da concesso, uma vez que grande a possibilidade de a empresa ter
feito uma estimativa conservadora do fluxo de veculos. Essa receita tarifria adicional
implica uma lucratividade (TIR) maior do que a inicial.
Em outras palavras, de esperar, portanto, que, diante da incerteza existent e ao
fazer o lance numa licitao, o empresrio trabalhe com uma taxa de desconto (retor-
no) mais alta. Esse recurso ser adotado para acomodar o risco de o comportamento
efetivo do fluxo de veculos ser inferior estimativa feita pela firma para calcular o va-
lor presente de suas receitas, pois,
no caso de um erro por superestimao, isso significa que a tarifa inicial da concesso trar perda
de rentabilidade, enquanto que (sic), em caso de subestimao (projeo conservadora), a conces-
sionria vencedora do leilo no sofrer nenhuma penalidade por isso. Deve-se frisar que mesmo
a concorrncia na disputa para ganhar a prpria concesso, no implica uma melhor estimativa
da previso de demanda pelo servio (fluxo de veculos) se todos os concorrentes tiverem graus
similares de averso ao risco, pois a tendncia que todos sejam conservadores ao estimar a de-
manda, em funo do risco envolvido no negcio (sic). A questo central aqui a assimetria de
riscos envolvidos na tomada de deciso poder levar a concessionria a subestimar a demanda
futura pelo servio, para ter um maior grau de segurana de que a rentabilidade do empreendi-
mento no seja inferior esperada (sic) (Pires e Giambiagi, 2000, p. 11).
A projeo menos conservadora no , possivelmente, a da firma mais eficiente
nem a da que detenha maior base tcnica.
Tanto a experincia internacional quanto a brasileira tm demonstrado as dificuldades de os con-
tratos de concesso garantirem a adequada distribuio de riscos, devido a da sua imprevisibil i-
dade. Em decorrncia, dentre as diversas imperfeies regulatrias, pode-se verificar a
possibilidade de ocorrncia da chamada maldio do vencedor, em que a firma que ganha
a concesso no a mais eficiente, mas sim aquela que realiza a projeo mais otimista de alguma
varivel incerta (fluxo de veculos, custo de construo etc.). Por conseqncia, a tendncia que
ocorram renegociaes para evitar riscos de quebra, em condies menos transparentes do que na
licitao e, portanto, com maiores custos regulatrios. Alm disso, uma empresa que tenha maior
facilidade ou especializao em negociaes poder estar sendo vitoriosa por critrios que no o
de maior eficincia produtiva (Pires e Giambiagi, 2000, p. 24).

2 1 . Observa- se na f rmul a 1 que a t ari f a de pedgi o (Ped) cal cul ada pel a di vi so do f l uxo monet ri o da concesso
(numerador) pel o f l uxo de vecul os (denomi nador). Assi m, a empresa que apresent a a mai or t axa de cresci ment o do f l u xo
de vecul os (r), pode ganhar a concesso com a menor t ari f a.
P
ed =
I
i ni ci al
+ C
f ut
(1+ i)
n
+ R
f ut
(1+ i)
n
.
(2)
F
inicial
(1+ r)
n

Com relao s PPPs, a incerteza ainda maior porque o prazo do empreendi-
mento poder ser de at 35 anos. Alm disso, a dificuldade de prever o comporta-
mento futuro de variveis relevantes para o clculo da rentabilidade econmica de um
projeto ser tanto maior quanto maior for o grau de novidade do empreendimento
e/ou das possibilidades de mudana do ambiente no qual o empreendimento est in-
serto. A incerteza , portanto, maior ao ter de se prever o fluxo de veculos em uma
rea totalmente nova ou sobre a qual no se dispe de um histrico estatstico que
permita estimar com certa preciso a evoluo futura da vari vel em questo.
b) Dificuldade do poder concedente de acompanhar custos. Pode-se observar pe-
la frmula 2
22
que, para o retorno do concessionrio permanecer constante,
sempre que os custos se elevarem as receitas devem acompanhar. Em suma, a
tarifa de pedgio deve aumentar em um percentual que mantenha o retorno
constante. Porm, se os custos forem superestimados, a tarifa de pedgio sobe
mais do que seria necessrio para tanto. A questo se ocorreu essa superesti-
mao de custos. No trabalho, comenta-se que os concessionrios teriam con-
dies de superestimar as despesas e de obter, ao longo do tempo, tarifas de
pedgio mais elevadas.
No trabalho mostrou-se que houve persistentes aumentos (ganhos) reais nas tari-
fas de pedgio ao longo do tempo, e considerou-se que isso pode ter ocorrido pela
forma em que foi posto em prtica o princpio do equilbrio econmico-financeiro, o
qual assegura proteo elevada s empresas concessionrias ao transferir para a admi-
nistrao pblica riscos inerentes aos negcios privados. Essa elevada proteo distin-
guiria o negcio das concesses das demais atividades empresariais por terem suas
tarifas indexadas, e, alm disso, protegidas de oscilaes econmicas, tais como modi-
ficaes estruturais nos preos relativos dos fatores de produo ou modificaes subs-
tanciais nos preos dos insumos relativos aos principais componentes de custo, e de
interferncias imprevistas que resultem em acrscimo de custos.
23

No estudo tambm se comenta que, alm da proteo proporcionada pela clu-
sula do equilbrio econmico-financeiro, tambm falta acompanhamento do governo
sobre os custos e investimentos das concessionrias. No limite, o governo deveria ter
de avaliar a qualidade do gerenciamento exercido pela concessionria e que essa difi-
culdade enorme mesmo sem considerar a assimetria de informaes, que gera a pos-
sibilidade de manipulao de dados de custos pelas concessionrias.
Na definio da tarifa inicial de pedgio, no que diz respeito ao fluxo de veculos,
viu-se, portanto, que a tendncia dos licitantes de subestim-lo na projeo inicial, o
que dar uma receita maior para a concessionria toda vez que o fluxo efetivo de vecu-
los for superior ao estimado. Com relao aos custos, observa-se que sempre que eles se
elevarem, pelo princpio do EEF, a receita deve aumentar proporcionalmente para o re-
torno do concessionrio permanecer constante, ou seja, a tarifa de pedgio deve aumen-
tar. Mas se ocorrer superestimao de custos ou aumentos descolados do negcio,

2 2 .
=
n
t 1
REC
(t )
DEP
(t )
= 0 (2)
(1+ TIR)
t

2 3 . Cont rat o de Concesso, Capt ul o III, Seo IV, Subseo da Revi so das Tari f as.

a tarifa de pedgio acaba subindo mais do que o que seria necessrio para manter
constante o retorno. Esses dois procedimentos, aparentemente, podem ser praticados
ao longo do tempo e provocar ganhos paulatinos de lucratividade nos contratos de
concesso, ganhos esses que se expressariam no crescimento da TIR. Nesse contexto,
neste trabalho sugere-se que h uma relao positiva entre a lucratividade da conces-
sionria e o prazo da concesso.
5.3 RELAO ENTRE PRAZO E LUCRATIVIDADE DA CONCESSO
Neste trabalho mostrou-se que o prazo variou, em funo do rgo concedente, de 20
a 25 anos nas concesses do governo federal, 15 anos nas do Rio Grande do Sul, e de
at 35 anos para as futuras PPPs. Para o novo lote de concesses rodovirias que o
governo federal est implementando, o prazo estabelecido de 25 anos para os oito
empreendimentos. Ou seja, o prazo predefinido pela autoridade concedente sem
nenhuma anlise tcnica e econmica que o justifique, no sendo considerado como
uma vari vel importante na seleo das empresas vencedoras das licitaes.
importante atentar para o fato de que algumas das rodovias, como a Ferno
Dias e a Rgis Bittencourt, recentemente, receberam expressivos investimentos do
governo federal para a sua duplicao, de modo que as futuras concessionrias deve-
ro, basicamente, preocupar-se com os custos de manuteno, enquanto outras rodo-
vias exigiro investimentos para recuperao e para despesas de manuteno. Esses
fatos deveriam ser levados em considerao no processo licitatrio a ser empreendido.
No h porque estabelecer prazos iguais, de 25 anos, para rodovias que exigiro apor-
tes diferenciados de recursos dos concessionrios.
Por um lado, depreende-se dessa observao que o prazo das concesses deve ser
tratado como uma varivel econmica. Ele est relacionado com o volume de inves-
timentos necessrios, com a taxa de retorno do empreendimento e com o intervalo de
tempo necessrio para recuperar os investimentos iniciais do projeto (payback).
O prazo de cada concesso poderia, portanto, variar em decorrncia desses fatores.
Por outro lado, neste estudo sugere-se que h uma relao positiva entre a lucra-
tividade da concessionria e o prazo da concesso. Para facilitar o entendimento dessa
questo, o grfico 1 foi construdo de forma que ilustre a importncia do prazo da
concesso em face das observaes e inferncias feitas ao longo deste estudo. Ele no
pode ser entendido como uma comprovao ou quantificao do trabalho, mas
somente deve ser utilizado como um instrumento que facilita a visualizao e a
discusso das relaes sugeridas neste estudo.

GRFICO 1
Rel ao ent r e pr azo e l ucr at i vi dade da concesso
A
D
B
G
H
C
F
8
15
E
0
15
30
1 30
Tempo (anos)
T
I
R

(
%
)

As relaes descritas no grfico consideram:
a) Que, no momento da licitao, vrias empresas interessadas apresentaram seus
lances e no houve conluio entre os participantes. Desse procedimento de
concorrncia saiu vencedora a empresa que apresentou a menor tarifa
de pedgio para a concesso rodoviria. Pelo contrato, essa tarifa suficiente
para garantir o equilbrio econmico-financeiro da concessionria, expressa pela
TIR esperada do negcio. Corresponde, no grfico, ao ponto A.
b) Que o contrato estabelecido entre o poder concedente e a concessionria visa a
preservar o seu equilbrio econmico-financeiro durante o prazo de execuo
da concesso. Em outras palavras, tem como objetivo manter constante a
TIR do empreendimento. Corresponde, no grfico, reta AB.
c) O estudo mostrou que o custo de oportunidade do capital atualmente verificado
no pas elevado e impacta a TIR que os investidores buscam obter pelo seu in-
vestimento. No grfico, o ponto A representa a TIR que viabiliza o interesse do
capital privado nessa conjuntura de elevada taxa de juro real. Admitindo-se que,
no futuro, possa haver uma reduo da taxa de juros real a patamares prxi-
mos ao padro internacional, isso se refletiria na disposio dos investidores
em aceitar uma TIR menor, implicando em tarifa inicial de pedgio tambm
menor. Esse fato est representado no grfico pelo ponto G. A manuteno da
TIR ao longo da execuo do contrato est representada pela reta GH. O re-
tngulo AGHB (rea hachuriada) mostra o adicional de tarifa que a sociedade
arca pelo elevado custo de oportunidade do capital. Esse exerccio serve para
mostrar como a regra do EEF engessa uma situao conjuntural de taxa de ju-
ros elevada para todo o prazo da concesso.
d) Esse grfico ilustra o entendimento de que quanto maior for o prazo contratual,
tanto maior a incerteza sobre o negcio, o que permite estimativas conservado-
ras da demanda (fluxo de veculos) e admite a possibilidade de a concessionria

elevar sua lucratividade medida que a demanda efetiva superar a demanda es-
timada. Adicionalmente, conforme discutido neste trabalho, os critrios de re-
ajuste e de reviso das tarifas de pedgio tambm possibilitariam, na execuo
dos contratos de concesso, s empresas, a obteno de uma tarifa real crescen-
te. Ambas as situaes sugerem a existncia de uma relao positiva entre o
prazo e a lucratividade da concesso, que se expressa na elevao da TIR. No
grfico, essa relao representada pela reta AC. Cabe destacar o fato de o es-
tudo no comprovar esse crescimento, mas admitir a possibilidade de a lucra-
tividade aumentar, com o prazo da concesso.
e) O grfico permite inferir que se houvesse uma nova licitao, em um prazo
menor, da qual participassem vrias empresas sem conluio, a tarifa tenderia a
ser reduzida ao patamar prximo ao do valor inicial, equivalente TIR do
momento da assinatura do contrato. Essa hiptese est representada no grfico
pelo segmento de reta ED.
As observaes que sugerem uma relao positiva entre prazo e lucratividade da
concesso, e a proposta de uma nova licitao, em prazo menor, com o intuito de re-
duzir as tarifas de pedgio, encontram correspondncia nos trabalhos de Demsetz
(1968) e de Posner (1972), os quais so as referncias bsicas desses argumentos, de
que o problema do monoplio natural, a exemplo da concesso de rodovias, pode ser
contornado pela utilizao de um leilo, o qual antecede a outorga da concesso para
explorar o monoplio, destinado empresa que se prope a ofertar o servio em me-
lhores condies para os usurios. Demsetz sugere que o processo pelo qual uma em-
presa interessada na prestao de um servio pblico assegura um monoplio natural
pode ser comparado ao de um leilo. Os concorrentes no podem fixar preos de
monoplio no momento da licitao, sob pena de serem derrotados no leilo para a
conquista do mercado. O preo vencedor, portanto, dever refletir o custo mdio da
produo para a dimenso do mercado em pauta. Nesse sentido, a concorrncia est a-
ria presente at mesmo no monoplio natural. Por isso, os contratos que resultariam
dos leiles de concesses fixariam as tarifas dos servios a serem prestados muito pr-
ximos dos preos praticados em regime de concorrncia.
Para esses autores, os leiles seriam um mecanismo pelo qual se torna possvel fa-
zer com que a competio pelos mercados ou seja, a disputa de empresas privadas
pela concesso para explorar um dado servio, vencida por aquela que se propusesse a
fornec-lo pelo menor preo substitua adequadamente a concorrncia no mercado,
considerada ausente em uma situao de monoplio natural.
Esses autores entendem que, aps a licitao, as tarifas praticadas pelas conces-
sionrias poderiam-se elevar, aumentando a lucratividade do negcio. Assim, pro-
pem a realizao de novas licitaes em intervalos menores. Esperam que a
concorrncia entre as empresas interessadas faa a correo das distores eventualmente
surgidas na execuo dos contratos anteriores e traga as tarifas para preos prximosao de
concorrncia. Para Demsetz, poderia ocorrer a substituio do concessionrio em um
contrato de longo prazo, enquanto, para Posner, seria o estabelecimento de contratos

de outorga com prazos suficientemente curtos, sendo realizado novo leilo sempre ao
final de cada perodo acordado.
24

Entre as dificuldades para a adoo dessas propostas (renovao de tempos em
tempos do contrato de concesso), pode-se citar a falta de um critrio para definir o
perodo para a renovao do contrato e as dificuldades para negociar a compra dos
ativos no amortizados pelo novo concessionrio vencedor. Essas dificuldades poderi-
am, de acordo com este trabalho, ser minimizadas se o prazo fosse definido na licit a-
o, ou seja, um dos critrios que define a empresa vencedora o de menor prazo de
concesso.
Nesse sentido, cabe citar o estudo de Pires e Giambiagi, que analisaram tambm
a questo dos prazos contratuais. Sugerem tornar o prazo dos contratos de concesso
flexvel, em razo do volume de receitas arrecadadas pela concessionria, de forma
que o critrio de escolha da firma vitoriosa na licitao seja o de menor valor presente
das receitas de pedgio.
Segundo esse modelo, a concesso se expirar quando a receita realizada se igualar receita espe-
rada, pois neste momento a concessionria ter obtido o retorno programado do empreendimen-
to. Este procedimento permitir ao poder concedente relicitar a concesso, com tarifas mais
baixas, antecipando o benefcio de reduo das tarifas antes do prazo previsto no modelo atual
(Pires e Giambiagi, 2000, p. 5).
Para esses autores, a proposta de flexibilizao do prazo da concesso tem o mri-
to de reduzir a incerteza acerca do comportamento das variveis relevantes para a
estimativa de receitas, que poderia evitar que as empresas interessadas no processo li-
citatrio subestimassem a demanda esperada, ou seja, o fluxo de veculos. Os autores
chamam a ateno para o fato de essa idia ter sido originria no Chile, mas, para o
caso brasileiro, exigiria mudanas na legislao vigente.
6 CONCLUSES
No estudo mostrou-se que nas cinco concesses realizadas pelo governo federal ocor-
reu o crescimento real das tarifas de pedgio, no perodo entre 1995 e 2005. Esse cres-
cimento, em quatro rodovias, foi superior a 40%, exceto na Via Dutra que foi de 33%,
acima do IPCA do IBGE, que mede a inflao no Brasil. Mostrou-se que os critrios
que permitiram esse crescimento so clusulas contratuais das concesses que valero
tambm para as parcerias pblico-privadas que sero constitudas. Por isso, no trabalho,
conclui-se que a preocupao com o crescimento real do valor das tarifas de pedgio
procedente tanto para as concesses rodovirias quanto para as futuras PPPs.

2 4 . Uma crt i ca ao esquema propost o por Demset z di z respei t o ao prazo de durao normal de um cont rat o de prest ao
de servi o de ut i l i dade pbl i ca, necessari ament e l ongo e compl exo. Vri os f at ores t eri am de ser especi f i cados nos cont ra-
t os, est abel ecendo cri t ri os para a reduo das t ari f as por causa de mel hori as em reas, como a t ecnol gi ca, de pro d u ti-
vi dade, et c. Fal t a, port ant o, uma vi so di nmi ca, por abranger um perodo de t empo o cont rat o , poi s a vi so de
Demset z se d sob um enf oque est t i co, dado em um perodo de t empo pont ual , o moment o da concorrnci a pel o mer-
cado (Johnson et al. , 1996). Com rel ao possvel vant agem desse esquema para subst i t ui r a at i vi dade regul at ri a, os
i nt eressados nessa di scusso podem consul t ar Souza Jni or (2004), que anal i sou o l ei l o de Demset z como mecani smo
regul ador.

No estudo comenta-se que h uma grande dificuldadedo poder concedente para
acompanhar custos e investimentos das concessionrias. Essa uma atividade inglria
em face da necessidade que teria, no limite, de avaliar a qualidade do gerenciamento
exercido pela concessionria se os investimentos realizados foram prudentes e se as
despesas realizadas eram necessrias. Alm disso, ainda h a questo da assimetria de
informaes entre o poder concedente e as concessionrias.
No estudo destaca-se a importncia do fluxo de veculos definido nos contratos
como um risco de responsabilidade da concessionria e comenta-se que as empresas
interessadas em participar do leilo tendem a fazer estimativas conservadoras desse
fluxo pela incerteza inerente ao longo prazo da concesso. Mostra-se que essas estimativas
servem para definir a tarifa inicial de pedgio e a taxa de retorno do empreendimento,
a qual, contratualmente, utilizada para garantir o equilbrio econmico-financeiro
da concessionria. Conclui-se que, no longo prazo, provvel que o fluxo efetivo de
veculos fique acima do estimado, o que se reflete no aumento da lucratividade da con-
cessionria. A sugesto que o poder concedente passe a acompanhar o fluxo dos ve-
culos que pagam pedgio e que esse ltimo deixe de ser um risco da concessionria
para ser reincorporado no clculo da receita. Dessa forma, a autoridade pblica teria
controle sobre a receita efetiva da concessionria, tendo, com isso, elemento objet i-
vo paranegociar as revises tarifrias.
Outra sugesto que o prazo das concesses seja tratado nos editais como uma
varivel com caractersticas econmicas. Isso implica que ele no deve ser fixado a
priori. O prazo de cada concesso deve variar, portanto, em funo de critrios eco-
nmicos, tais como o volume de investimentos, a taxa de retorno e o intervalo de
tempo necessrio para recuperar os investimentos iniciais do projeto (payback).
Enfim, no estudo sugere-se que h trs variveis importantes na definio da
empresa vencedora da licitao de concesso rodoviria, a saber: o preo de tarifa de
pedgio, o fluxo de veculos (demanda) e o prazo da concesso. Indica-se que a me-
lhor combinao dessas trs variveis pode assegurar a justa remunerao da conces-
sionria e o menor nus para o usurio. A sugesto que os processos licitatrios
sejam definidos a favor das empresas que apresentarem a melhor combinao entre o
menor valor presente de receita de pedgio (tarifa versusfluxo de veculos) e o menor
prazo da concesso. De acordo com essa proposta, o prazo da concesso utilizado
como um dos critrios de seleo da empresa vencedora, aps o que se torna fixo no
contrato. A reduo do prazo, alm do esperado benefcio dos usurios, traria vant a-
gens adicionais, pois diminuiria a barreira entrada no negcio das concesses rodo-
virias. A diminuio dessa barreira estimularia novas firmas a disputarem as
licitaes e induziria as concessionrias a investirem em produtividade para mante-
rem-se no negcio.
A discusso dos resultados deste trabalho traz duas preocupaes com relao ao
futuro das concesses, incluindo-se as PPPs. A primeira delas refere-se estabilidade
da concesso no longo prazo. A estabilidade estar relacionada satisfao dos usu-
rios de rodovias pedagiadas e das empresas concessionrias. Viu-se que o princpio
do equilbrio econmico-financeiro foi implementado, ao passo que falta a operacio-
nalizao do princpio da modicidade das tarifas para evitar um desajuste a favor dos
concessionrios. A segunda preocupao quanto reintroduo da indexao das

tarifas pblicas e a seu rebatimento sobre o processo inflacionrio. Essa reindexao
presente nos contratos de concesso de servios pblicos em razo das perspectivas
das novas concesses e das inmeras PPPs que os governos federal, estaduais e muni-
cipais esto planejando implementar poder onerar mais os custos do transporte de
cargas e refletir nos ndices inflacionrios em face da elevada dependncia do pas do
transporte rodovirio.

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Supervi so
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