1 Aula - Princípios Constitucionais Da Administração Pública - Revista Jus Navigandi

Princpios constitucionais da Administrao
Pblica
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Publicado em 11/2002
Nvea Carolina de Holanda Seresuela
SUMRIO: INTRODUO. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA (De
acordo com a Emenda Constitucional n. 19/98). PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS. 1. Caput
do art. 37. 1.1. Princpio da Legalidade. 1.2. Princpio da Impessoalidade. 1.3. Princpio da Moralidade.
1.4. Princpio da Publicidade. 1.5. Princpio da Eficincia. 2. Outros Princpios Constitucionais Explcitos.
2.1. Princpio da Licitao. 2.2. Princpio da Prescritibilidade dos ilcitos administrativos. 2.3. Princpio da
Responsabilidade da Administrao Pblica. 2.4. Princpio da Participao. 2.5. Princpio da Autonomia
Gerencial. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLCITOS. 1. Princpio da Supremacia do Interesse Pblico
sobre o Privado e Princpio da Autotutela. 2. Princpio da Finalidade. 3. Princpio da Razoabilidade e
Proporcionalidade. CONSIDERAES FINAIS. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
INTRODUO
A denominada funo administrativa do Estado submete-se a um especial regime jurdico. Trata-
se do denominado regime de direito pblico ou regime jurdico-administrativo. Sua caracterstica essencial
reside, de um lado, na admissibilidade da idia de que a execuo da lei por agentes pblicos exige o
deferimento de necessrias prerrogativas de autoridade, que faam com que o interesse pblico
juridicamente predomine sobre o interesse privado; e de outro, na formulao de que o interesse pblico
no pode ser livremente disposto por aqueles que, em nome da coletividade, recebem o dever-poder de
realiza-los. Consiste, na verdade, no regime jurdico decorrente da conjugao de dois princpios bsicos:
o princpio da supremacia dos interesses pblicos e o da indisponibilidade dos interesses pblicos.
Neste sentido, temos o ilustre posicionamento de CARDOZO:
"Estes, so princpios gerais, necessariamente no positivados de forma expressa pelas normas
constitucionais, mas que consistem nos alicerces jurdicos do exerccio da funo administrativa dos
Estados. Todo o exerccio da funo administrativa, direta ou indiretamente, ser sempre por eles
influenciados e governado" (1)
Tomando o conceito de Administrao Pblica em seu sentido orgnico, isto , no sentido de
conjunto de rgos e pessoas destinados ao exerccio da totalidade da ao executiva do Estado, a
nossa Constituio Federal positivou os princpios gerais norteadores da totalidade de suas funes,
considerando todos os entes que integram a Federao brasileira (Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios).
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21/01/2011 Princpios constitucionais da Administr
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Destarte, os princpios inerentes Administrao Pblica so aqueles expostos no art. 37 de
nossa vigente Constituio. Alguns, diga-se de pronto, foram positivados de forma expressa. Outros, de
forma implcita ou tcita.
Antes de procedermos analise de cada um dos princpios que regem o Direito Administrativo,
cabe novamente acentuar, que estes princpios se constituem mutuamente e no se excluem, no so
jamais eliminados do ordenamento jurdico. Destaca-se ainda a sua funo programtica, fornecendo as
diretrizes situadas no pice do sistema, a serem seguidas por todos os aplicadores do direito.
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA
(De Acordo Com A Emenda Constitucional n. 19/98)
Primeiramente, cumpre distinguir o que Administrao Pblica. Assim, MEIRELLES elabora o seu
conceito:
"Em sentido formal, a Administrao Pblica, o conjunto de rgos institudos para consecuo
dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios
pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos
servios do prprio Estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade. Numa viso global, a
Administrao Pblica , pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus
servios, visando satisfao das necessidades coletivas ". (2)
A Administrao Pblica, ainda, pode ser classificada como: direta e indireta. A Direta aquela
exercida pela administrao por meio dos seus rgos internos (presidncia e ministros). A Indireta a
atividade estatal entregue a outra pessoa jurdica (autarquia, empresa pblica, sociedade de economia
mista, fundaes), que foram surgindo atravs do aumento da atuao do Estado.
A Constituio Federal, no art. 37, caput, trata dos princpios inerentes Administrao Pblica:
"Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia " (3)
Trata-se, portanto, de princpios incidentes no apenas sobre os rgos que integram a estrutura
central do Estado, incluindo-se aqui os pertencentes aos trs Poderes (Poder Executivo, Poder Legislativo
e Poder Judicirio), nas tambm de preceitos genricos igualmente dirigidos aos entes que em nosso pas
integram a denominada Administrao Indireta, ou seja, autarquias, as empresas pblicas, as sociedades
de economia mista e as fundaes governamentais ou estatais (4).
Destarte, os princpios explicitados no caput do art. 37 so, portanto, os da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia. Outros se extraem dos incisos e
pargrafos do mesmo artigo, como o da licitao, o da prescritibilidade dos ilcitos administrativos e o da
responsabilidade das pessoas jurdicas (inc. XXI e 1. a 6.). Todavia, h ainda outros princpios que
esto no mesmo artigo s que de maneira implcita, como o caso do princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o privado, o da finalidade, o da razoabilidade e proporcionalidade.
Vejamos, agora, o significado de cada um dos precitados princpios constitucionais da
Administrao Pblica.
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS
Caput Do Art. 37
Conforme mencionado anteriormente, os princpios constitucionais explcitos so
aqueles presentes no art. 37, da Constituio Federal, de maneira expressa. Assim, so eles: o
princpio da legalidade, o princpio da impessoalidade, o princpio da moralidade, o princpio da
publicidade e o princpio da eficincia.
Passemos, ento, a estuda-los uniformemente.
Princpio Da Legalidade
Referido como um dos sustentculos da concepo de Estado de Direito e do prprio
regime jurdico-administrativo, o princpio da legalidade vem definido no inciso II do art. 5. da
Constituio Federal quando nele se faz declarar que:
"ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de
lei".
Desses dizeres decorre a idia de que apenas a lei, em regra, pode introduzir inovaes
primrias, criando novos direitos e novos deveres na ordem jurdica como um todo considerada
(5).
No campo da administrao Pblica, como unanimemente reconhecem os
constitucionalistas e os administrativistas, afirma-se de modo radicalmente diferente a
incidncia do princpio da legalidade. Aqui, na dimenso dada pela prpria indisponibilidade
dos interesses pblicos, diz-se que o administrador, em cumprimento ao princpio da
legalidade, "s pode atuar nos termos estabelecidos pela lei". No pode este por atos
administrativos de qualquer espcie (decreto, portaria, resoluo, instruo, circular etc.)
proibir ou impor comportamento a terceiro, se ato legislativo no fornecer, em boa dimenso
jurdica, ampara a essa pretenso (6). A lei seu nico e definitivo parmetro.
Temos, pois, que, enquanto no mundo privado se coloca como apropriada a afirmao
de que o que no proibido permitido, no mundo pblico assume-se como verdadeira a idia
de que a Administrao s pode fazer o que a lei antecipadamente autoriza.
Deste modo, a afirmao de que a Administrao Pblica deve atender legalidade em
suas atividades implica a noo de que a atividade administrativa a desenvolvida em nvel
imediatamente infralegal, dando cumprimento s disposies da lei. Em outras palavras, a
funo dos atos da Administrao a realizao das disposies legais, no lhe sendo
possvel, portanto, a inovao do ordenamento jurdico, mas to-s a concretizao de
pressgios genricos e abstratos anteriormente firmados pelo exercente da funo legislativa.
Sobre o tema, vale trazer a ponto a seguinte preleo de MELLO:
"Para avaliar corretamente o princpio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo
cumpre atentar para o fato de que ele a traduo jurdica de um propsito poltico: o de
submeter os exercentes do poder em concreto administrativo a um quadro normativo que
embargue favoritismos, perseguies ou desmandos. Pretende-se atravs da norma geral,
abstrata e impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo que o colgio representativo de
todas as tendncias (inclusive minoritrias) do corpo social garantir que a atuao do
Executivo nada mais seja seno a concretizao da vontade geral" (7).
De tudo isso podemos extrair uma importante concluso. Contrariamente ao que ocorre
em outros ordenamentos jurdicos, inexiste qualquer possibilidade de ser juridicamente aceita,
entre ns, a edio dos denominados decretos ou regulamentos "autnomos ou
independentes". Como se sabe, tais decretos ou regulamentos no passam de atos
administrativos gerais e normativos baixados pelo chefe do Executivo, com o assumido
objetivo de disciplinar situaes anteriormente no reguladas em lei. E, sendo assim, sua
prtica encontra bice intransponvel no modus constitucional pelo qual se fez consagrar o
princpio da legalidade em nossa Lei Maior (8).
Regulamento, em nosso pas, portanto, haver de ser sempre o regulamento de uma lei,
ou de dispositivos legais objetivamente existentes. Qualquer tentativa em contrrio haver de
ser tida como manifestamente inconstitucional.
Princpio Da Impessoalidade
O princpio ou regra da impessoalidade da Administrao Pblica pode ser definido
como aquele que determina que os atos realizados pela Administrao Pblica, ou por ela
delegados, devam ser sempre imputados ao ente ou rgo em nome do qual se realiza, e ainda
destinados genericamente coletividade, sem considerao, para fins de privilegiamento ou
da imposio de situaes restritivas, das caractersticas pessoais daqueles a quem
porventura se dirija. Em sntese, os atos e provimentos administrativos so imputveis no ao
funcionrio que os pratica mas ao rgo ou entidade administrativa em nome do qual age o
funcionrio.
A mera leitura dessa definio bem nos revela que esse princpio pode ser decomposto
em duas perspectivas diferentes: a impessoalidade do administrador quando da prtica do ato
e a impessoalidade do prprio administrado como destinatrio desse mesmo ato (9).
Com efeito, de um lado, o princpio da impessoalidade busca assegurar que, diante dos
administrados, as realizaes administrativo-governamentais no sejam propriamente do
funcionrio ou da autoridade, mas exclusivamente da entidade pblica que a efetiva (10).Custeada
com dinheiro pblico, a atividade da Administrao Pblica jamais poder ser apropriada, para
quaisquer fins, por aquele que, em decorrncia do exerccio funcional, se viu na condio de
executa-la. , por excelncia, impessoal, unicamente imputvel estrutura administrativa ou
governamental incumbida de sua prtica, para todos os fins que se fizerem de direito.
Assim, como exemplos de violao a esse princpio, dentro dessa particular acepo
examinada, podemos mencionar a realizao de publicidade ou propaganda pessoa do
administrador com verbas pblicas (11) ou ainda, a edio de atos normativos com o objetivo
de conseguir benefcios pessoais (12).
No mbito dessa particular dimenso do princpio da impessoalidade, que est o
elemento diferenciador bsico entre esse princpio e o da isonomia. Ao vedar o tratamento
desigual entre iguais, a regra isonmica no abarca, em seus direitos termos, a idia da
imputabilidade dos atos da Administrao ao ente ou rgo que a realiza, vedando, como
decorrncia direta de seus prprios termos, e em toda a sua extenso, a possibilidade de
apropriao indevida desta por agentes pblicos. Nisso, reside a diferena jurdica entre
ambos.
J, por outro ngulo de viso, o princpio da impessoalidade deve ter sua nfase no
mais colocada na pessoa do administrador, mas na prpria pessoa do administrado. Passa a
afirmar-se como uma garantia de que este no pode e no deve ser favorecido ou prejudicado,
no exerccio da atividade da Administrao Pblica, por suas exclusivas condies e
caractersticas.
Jamais poder, por conseguinte, um ato do Poder Pblico, ao menos de modo adequado
a esse princpio, vir a beneficiar ou a impor sano a algum em decorrncia de favoritismos ou
de perseguio pessoal. Todo e qualquer administrado deve sempre relacionar-se de forma
impessoal com a Administrao, ou com quem sem seu nome atue, sem que suas
caractersticas pessoais, sejam elas quais forem, possam ensejar predilees ou
discriminaes de qualquer natureza.
Ser, portanto, tida como manifestadamente violadora desse princpio, nessa dimenso,
por exemplo, o favorecimento de parentes e amigos (nepotismo), a tomada de decises
administrativas voltadas satisfao da agremiao partidria ou faco poltica a que se liga o
administrador (partidarismo), ou ainda de atos restritivos ou sancionatrios que tenham por
objetivo a vingana pessoas ou a perseguio poltica pura e simples (desvio de poder).
Dessa perspectiva, o princpio da impessoalidade insere-se por inteiro no mbito do
contedo jurdico do princpio da isonomia, bem como no do prprio princpio da finalidade.
Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO:
"No princpio da impessoalidade se traduz a idia de que a Administrao tem que tratar
a todos os administrados sem discriminaes, benficas ou detrimentosas. Nem favoritismo
nem perseguies so tolerveis. Simpatias ou animosidades pessoais, polticas ou
ideolgicas no podem interferir na atuao administrativa e muito menos interesses sectrios,
de faces ou grupos de qualquer espcie. O princpio em causa seno o prprio princpio da
igualdade ou isonomia" (13).
Princpio Da Moralidade
J na Antiguidade se formulava a idia de que as condies morais devem ser tidas
como uma exigncia impostergvel para o exerccio das atividades de governo. Segundo
informam os estudiosos, seria de Slon a afirmao de que um "homem desmoralizado no
poder governar".
Todavia, foi neste sculo, pelos escritos de Hauriou, que o princpio da moralidade, de
forma pioneira, se fez formular no campo da cincia jurdica (14), capaz de fornecer, ao lado da
noo de legalidade, o fundamento para a invalidao de seus atos pelo vcio denominado
desvio de poder (15). Essa moralidade jurdica, a seu ver, deveria ser entendida como um
conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da prpria Administrao, uma vez
que ao agente pblico caberia tambm distinguir o honesto do desonesto, a exemplo do que
faz entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o
inoportuno. Afinal, pondera, como j proclamavam os romanos "nem tudo que legal
honesto" (nort omne quod licet honestum est) (16).
Hoje, por fora da expressa incluso do princpio da moralidade no caput do art. 37, a
ningum ser dado sustentar, em boa razo, sua no incidncia vinculante sobre todos os atos
da Administrao Pblica. Ao administrador pblico brasileiro, por conseguinte, no bastar
cumprir os estritos termos da lei. Tem-se por necessrio que seus tos estejam
verdadeiramente adequados moralidade administrativa, ou seja, a padres ticos de conduta
que orientem e balizem sua realizao. Se assim no for, inexoravelmente, havero de ser
considerados no apenas como imorais, mas tambm como invlidos para todos os fins de
direito.
Isto posto, CARDOSO fornece uma definio desse princpio, hoje agasalhado na rbita
jurdico-constitucional:
"Entende-se por princpio da moralidade, a nosso ver, aquele que determina que os atos
da Administrao Pblica devam estar inteiramente conformados aos padres ticos
dominantes na sociedade para a gesto dos bens e interesses pblicos, sob pena de
invalidade jurdica" (17).
Admite o art. 5., LXXIII, da Constituio Federal que qualquer cidado possa ser
considerado parte legtima para a propositura de ao popular que tenha por objetivo anular
atos entendidos como lesivos, entre outros, prpria moralidade administrativa.
Por outra via, como forma de tambm fazer respeitar esse princpio, a nossa Lei Maior
trata tambm da improbidade administrativa.
A probidade administrativa uma forma de moralidade administrativa que mereceu
considerao especial pela Constituio, que pune o mprobo com a suspenso de direitos
polticos (art. 37, 4.).
Deste modo, conceitua CAETANO:
"A probidade administrativa consiste no dever de o "funcionrio servir a Administrao
com honestidade, procedendo no exerccio das suas funes, sem aproveitar os poderes ou
facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer" (18).
A moralidade administrativa e assim tambm a probidade so tuteladas pela ao
popular, de modo a elevar a imoralidade a causa de invalidade do ato administrativo. A
improbidade tratada ainda com mais rigor, porque entra no ordenamento constitucional como
causa de suspenso dos direitos polticos do mprobo (art. 15, V), conforme estatui o art. 37,
4., in verbis: "Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio,
na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo de outras sanes cabveis, podendo vir a
configurar a prtica de crime de responsabilidade (art. 85, V).
Dessa forma, o desrespeito moralidade, entre ns, no se limita apenas a exigir a
invalidao por via administrativa ou judicial do ato administrativo violador, mas tambm a
imposio de outras conseqncias sancionatrias rigorosas ao agente pblico responsvel
por sua prtica.
Princpio Da Publicidade
A publicidade sempre foi tida como um princpio administrativo, porque se entende que
o Poder Pblico, por seu pblico, deve agir com a maior transparncia possvel, a fim de que os
administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores esto fazendo.
Alm do mais, seria absurdo que um Estado como o brasileiro, que, por disposio
expressa de sua Constituio, afirma que todo poder nele constitudo "emana do povo" (art. 1.,
pargrafo nico, da CF), viesse a ocultar daqueles em nome do qual esse mesmo poder
exercido informaes e atos relativos gesto da res publica e as prprias linhas de
direcionamento governamental. por isso que se estabelece, como imposio jurdica para os
agentes administrativos em geral, o dever de publicidade para todos os seus atos.
Perfilhando esse entendimento, CARDOZO define este princpio:
"Entende-se princpio da publicidade, assim, aquele que exige, nas formas admitidas em
Direito, e dentro dos limites constitucionalmente estabelecidos, a obrigatria divulgao dos
atos da Administrao Pblica, com o objetivo de permitir seu conhecimento e controle pelos
rgos estatais competentes e por toda a sociedade" (19).
A publicidade, contudo, no um requisito de forma do ato administrativo (20), "no
elemento formativo do ato; requisito de eficcia e moralidade. Por isso mesmo os atos
irregulares no se convalidam com a publicao, nem os regulares a dispensam para sua
exeqibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige" (21).
No que tange forma de se dar publicidade aos atos da Administrao, tem-se afirmado
que ela poder dar-se tanto por meio da publicao (22) do ato, como por sua simples
comunicao (23) a seus destinatrios.
relevante observar, todavia, que tambm a publicao como a comunicao no
implicam que o dever de publicidade apenas possa vir a ser satisfeito pelo comprovado e
efetivo conhecimento de fato do ato administrativo por seus respectivos destinatrios.
Deveras, basta que os requisitos exigidos para a publicidade se tenham dado, nos termos
previstos na ordem jurdica; e para o mundo do Direito no interessar se na realidade ftica o
conhecimento da existncia do ato e de seu contedo tenha ou no chegado pessoa atingida
por seus efeitos. Feita a publicao ou a comunicao dentro das formalidades devidas, haver
sempre uma presuno absoluta da cincia do destinatrio, dando-se por satisfeita a exigncia
de publicidade. Salvo, naturalmente, se as normas vigentes assim no determinarem.
Assim, se a publicao feita no Dirio Oficial foi lida ou no, se a comunicao
protocolada na repartio competente chegou ou no s mos de quem de direito, se o
telegrama regularmente recebido na residncia do destinatrio chegou faticamente a suas
mos ou se eventualmente foi extraviado por algum familiar, isto pouco ou nada importa se as
formalidades legais exigidas foram inteiramente cumpridas no caso.
Nesse sentido, afirma MELLO:
"O conhecimento do ato um plus em relao publicidade, sendo juridicamente
desnecessrio para que este se repute como existente (...). Quando prevista a publicao do
ato (em Dirio Oficial), na porta das reparties (por afixao no local de costume), pode
ocorrer que o destinatrio no o leia, no o veja ou, por qualquer razo, dele no tome efetiva
cincia. No importa. Ter-se- cumprido o que de direito se exigia para a publicidade, ou seja,
para a revelao do ato" (24).
Caber lei indicar, pois, em cada caso, a forma adequada de se dar a publicidade aos
atos da Administrao Pblica. Normalmente, esse dever satisfeito por meio da publicao em
rgo de imprensa oficial da Administrao, entendendo-se com isso no apenas os Dirios ou
Boletins Oficiais das entidades pblicas, mas tambm para aquelas unidades da Federao que
no possurem tais peridicos os jornais particulares especificamente contratados para o
desempenho dessa funo, ou outras excepcionais formas substitutivas (25), nos termos das
normas legais e administrativas locais (26).
Observe-se, porm, ser descabido, para fins do atendimento de tal dever jurdico, como
bem registrou Hely Lopes Meirelles, sua divulgao por meio de outros rgos de imprensa
no escritos, como a televiso e o rdio, ainda que em horrio oficial (27), em decorrncia da
prpria falta de segurana jurdica que tal forma de divulgao propiciaria, seja em relao
existncia, seja em relao ao prprio contedo de tais atos.
Observe-se ainda que, inexistindo disposio normativa em sentido oposto, tem-se
entendido que os atos administrativos de efeitos internos Administrao no necessitam ser
publicados para que tenham por atendido seu dever de publicidade. Nesses casos, seria
admissvel, em regra, a comunicao aos destinatrios (28). O dever de publicao recairia,
assim, exclusivamente sobre os atos administrativos que atingem a terceiros, ou seja, aos atos
externos.
Temos, pois, que as formas pelas quais se pode dar publicidade aos atos
administrativos, nos termos do princpio constitucional em exame, sero diferenciadas de
acordo com o que reste expressamente estabelecido no Direito Positivo, e em sendo omisso
este, conforme os parmetros estabelecidos na teoria geral dos atos administrativos.
No que tange ao direito publicidade dos atos administrativos, ou mais
especificamente, quanto ao direito de ter-se cincia da existncia e do contedo desses atos,
de todo importante observar-se que ele no se limita aos atos j publicados, ou que estejam
em fase de imediato aperfeioamento pela sua publicao. Ele se estende, indistintamente, a
todo o processo de formao do ato administrativo, inclusive quando a atos preparatrios de
efeitos internos, como despachos administrativos intermedirios, manifestaes e pareceres.
, assim que se costuma dizer que constituem desdobramentos do princpio da
publicidade o direito de receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou
de interesse coletivo ou geral (art. 5., XXXIII, da CF) (29), o direito obteno de certides em
reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal
(art. 5., XXXIV, da CF), e, naturalmente, o direito de acesso dos usurios a registros administrativos
e atos de governo (art. 37, 3., II) (30). Evidentemente, uma vez violados esses direitos pelo
Poder Pblico, podero os prejudicados, desde que atendidos os pressupostos constitucionais
e legais exigidos para cada caso, valerem-se do habeas data (art. 5., LXXII, da CF) (31), do
mandado de segurana (art. 5., LXX, da CF), ou mesmo das vias ordinrias.
de ponderar, contudo, que os pareceres s se tornam pblicos aps sua aprovao
final pela autoridade competente; enquanto em poder do parecerista ainda uma simples
opinio que pode no se tornar definitiva. As certides, contudo, no so elementos da
publicidade administrativa, porque se destinam a interesse particular do requerente; por isso a
Constituio s reco0nhece esse direito quando so requeridas para defesa de direitos e
esclarecimentos de situaes de interesse pessoal (art. 5., XXXIV, b).
foroso reconhecer, todavia, a existncia de limites constitucionais ao princpio da
publicidade. De acordo com nossa Lei Maior, ele jamais poder vir a ser compreendido de
modo a que propicie a violao da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas
(art. 5., X, c/c. art. 37, 3., II (32), da CF), do sigilo da fonte quando necessrio ao exerccio
profissional (art. 5., XIV, da CF), ou com violao de sigilo tido como imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado (art. 5., XXXIII, c/c. art. 37, 3., II, da CF).
Para finalizar, faz-se de extrema importncia, perceber-se que o problema da
publicidade dos atos administrativos, nos termos do caput do art. 37 da Constituio da
Repblica, em nada se confunde com o problema da divulgao ou propaganda dos atos e
atividades do Poder Pblico pelos meios de comunicao de massa, tambm chamadas em m
tcnica de "publicidade" pelo 1. desse mesmo artigo. Uma coisa a publicidade jurdica
necessria para o aperfeioamento dos atos, a se dar nos termos definidos anteriormente. Outra
bem diferente a "publicidade" como propaganda dos atos de gesto administrativa e
governamental. A primeira, como visto, um dever constitucional sem o qual, em regra, os atos
no sero dotados de existncia jurdica. A segunda mera faculdade da Administrao Pblica,
a ser exercida apenas nos casos previstos na Constituio e dentro das expressas limitaes
constitucionais existentes.
Assim, afirma o 1. do art. 37:
" a publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos
dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar
nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou
servidores pblicos"
Com isso, pretende esse dispositivo restringir de maneira clara a ao da Administrao
Pblica, direta e indireta, quanto divulgao de seus atos de gesto pelos meios de
comunicao de massa. Inexistindo, na propaganda governamental, o carter estritamente
educativo, informativo ou de orientao social, ou vindo dela constar nomes, smbolos ou
imagens que caracterizem promoo de agentes pblicos, sua veiculao se dar em manifesta
ruptura com a ordem jurdica vigente, dando ensejo responsabilizao daqueles que a
propiciaram.
Princpio Da Eficincia
O princpio da eficincia, outrora implcito em nosso sistema constitucional, tornou-se
expresso no caput do art. 37, em virtude de alterao introduzida pela Emenda Constitucional n.
19.
evidente que um sistema balizado pelos princpios da moralidade de um lado, e da
finalidade, de outro, no poderia admitir a ineficincia administrativa. Bem por isso, a Emenda n.
19, no ponto, no trouxe alteraes no regime constitucional da Administrao Pblica, mas,
como dito, s explicitou um comando at ento implcito (33).
Eficincia no um conceito jurdico, mas econmico. No qualifica normas, qualifica
atividades. Numa idia muito geral, eficincia significa fazer acontecer com racionalidade, o que
implica medir os custos que a satisfao das necessidades pblicas importam em relao ao
grau de utilidade alcanado. Assim, o princpio da eficincia, orienta a atividade administrativa
no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispe e a
menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecuo do maior benefcio com o menor custo
possvel.
Discorrendo sobre o tema, sumaria MEIRELLES:
"Dever de eficincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies
com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo
administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo
resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros" (34).
De incio, parece de todo natural reconhecer que a idia de eficincia jamais poder ser
atendida, na busca do bem comum imposto por nossa Lei Maior (35), se o poder Pblico no
vier, em padres de razoabilidade, a aproveitar da melhor forma possvel todos os recursos
humanos, materiais, tcnicos e financeiros existentes e colocados a seu alcance, no exerccio
regular de suas competncias.
Neste sentido, observa CARDOZO:
"Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administrao Pblica o aproveitamento
mximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os nveis, ao longo da realizao de
suas atividades. Significa racionalidade e aproveitamento mximo das potencialidades
existentes. Mas no s. Em seu sentido jurdico, a expresso, que consideramos correta,
tambm deve abarcar a idia de eficcia da prestao, ou de resultados da atividade realizada.
Uma atuao estatal s ser juridicamente eficiente quando seu resultado quantitativo e
qualitativo for satisfatrio, levando-se em conta o universo possvel de atendimento das
necessidades existentes e os meios disponveis" (36).
Tem-se, pois, que a idia de eficincia administrativa no deve ser apenas limitada ao
razovel aproveitamento dos meios e recursos colocados disposio dos agentes pblicos.
Deve ser construda tambm pela adequao lgica desses meios razoavelmente utilizados aos
resultados efetivamente obtidos, e pela relao apropriada desses resultados com as
necessidades pblicas existentes.
Estar, portanto, uma Administrao buscando agir de modo eficiente sempre que,
exercendo as funes que lhe so prprias, vier a aproveitar da forma mais adequada o que se
encontra disponvel (ao instrumental eficiente), visando chegar ao melhor resultado possvel
em relao aos fins que almeja alcanar (resultado final eficiente).
Desse teor, o esclio de CARDOZO:
"Desse modo, pode-se definir esse princpio como sendo aquele que determina aos
rgos e pessoas da Administrao Direta e Indireta que, na busca das finalidades
estabelecidas pela ordem jurdica, tenham uma ao instrumental adequada, constituda pelo
aproveitamento maximizado e racional dos recursos humanos, materiais, tcnicos e financeiros
disponveis, de modo que possa alcanar o melhor resultado quantitativo e qualitativo
possvel, em face das necessidades pblicas existentes" (37).
Seguindo essa linha de orientao, temos que, como desdobramento do princpio em
estudo, a Constituio procurou igualmente reforar o sentido valorativo do princpio da
economicidade, que, incorporado literalmente pelo art. 70 (38), caput, da Carta Federal, nada
mais traduz do que o dever de eficincia do administrado na gesto do dinheiro pblico.
Outros Princpios Constitucionais Explcitos
Princpio Da Licitao
Licitao um procedimento administrativo destinado a provocar propostas e a escolher
proponentes de contratos de execuo de obras, servios, compras ou de alienaes do Poder
Pblico.
A Administrao Pblica tem o dever de sempre buscar, entre os interessados em com
ela contratar, a melhor alternativa disponvel no mercado para satisfazer os interesses
pblicos, para que possa agir de forma honesta, ou adequada ao prprio dever de atuar de
acordo com padres exigidos pela probidade administrativa. De outro lado, tem o dever de
assegurar verdadeira igualdade de oportunidades, sem privilegiamentos ou
desfavorecimentos injustificados, a todos os administrados que tencionem com ela celebrar
ajustes negociais.
dessa conjugao de imposies que nasce o denominado princpio da licitao.
Consoante, CARDOZO define este princpio;
" De forma sinttica, podemos defini-lo como sendo aquele que determina como regra o
dever jurdico da Administrao de celebrar ajustes negociais ou certos atos unilaterais
mediante prvio procedimento administrativo que, por meios de critrios preestabelecidos,
pblicos e isonmicos, possibilite a escolha objetiva da melhor alternativa existente entre as
propostas ofertadas pelos interessados" (39)
O art. 37, XXI, alberga o princpio nos termos seguintes:
"ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e
alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure
igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes
de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes".
Temos, assim, o dever de licitar afirmado como um imperativo constitucional imposto a
todos os entes da Administrao Pblica (40), na conformidade do que vier estabelecido em lei.
A ressalva inicial possibilita lei definir hipteses especficas de inexigibilidade e de dispensa
de licitao.
Porm, cumpre ressaltar, finalmente, que a licitao um procedimento vinculado, ou
seja, formalmente regulado em lei, cabendo Unio legislar sobre normas gerais de licitao e
contratao, em todas as modalidades, para a Administrao Pblica, direta e indireta, includas
as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, nas diversas esferas de governo, e
empresas sob seu controle (art. 22, XXVII). Portanto, aos Estados, Distrito Federal e Municpios
compete legislar suplementarmente sobre a matria no que tange ao interesse peculiar de
suas administraes.
Princpio Da Prescritibilidade Dos Ilcitos Administrativos
A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela inrcia de seu
titular, um princpio geral do direito. Logo, no de se estranhar que ocorram prescries
administrativas sob vrios aspectos, quer quanto s pretenses de interessados em face da
Administrao, quer tanto s desta em face de administrados. Assim especialmente em
relao aos ilcitos administrativos. Se a Administrao no toma providncia sua apurao e
responsabilizao do agente, a sua inrcia gera a perda do seu ius persequendi.
Desta maneira, o art. 37, 5. dispe sobre este princpio:
"A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer
agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes
de ressarcimento".
Nota-se, portanto, que a lei estabelece uma ressalva ao princpio. Nem tudo
prescrever. Apenas a apurao e punio do ilcito, no, porm, o direito da Administrao ao
ressarcimento, indenizao, do prejuzo causado ao errio.
Afinado com esse mesmo entendimento, sumaria SILVA:
" uma ressalva constitucional e, pois, inafastvel, mas, por certo, destoante dos
princpios jurdicos, que no socorrem quem fica inerte (dormientibus non sucurrit ius)" (41).
Princpio Da Responsabilidade Da Administrao
O princpio em estudo encontra amparo no art. 37, 6., da Constituio Federal, cuja
compostura verifica-se que:
"As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadores de servios
pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa".
Assim, de imediata leitura desse texto resulta claro que todo agente pblico que vier a
causar um dano a algum trar para o Estado o dever jurdico de ressarcir esse dano. No
importar se tenha agido com culpa ou dolo. O dever de indenizar se configurar pela mera
demonstrao do nexo causal existente entre o fato ocorrido e o dano verificado.
Temos, pois, que em nosso Direito a responsabilidade civil do Estado objetiva, ou seja,
independe da conduta dolosa, negligente, imperita ou imprudente daquele que causa o dano.
Qualificar-se- sempre que o agente estiver, nos termos do precitado dispositivo
constitucional, no exerccio da funo pblica, no importando se age em nome de uma pessoa
de direito pblico ou de direito privado prestadora de servios pblicos (42).
Destare, a obrigao de indenizar a da pessoa jurdica a que pertence o agente. O
prejudicado ter que mover a ao de indenizao contra a Fazenda Pblica respectiva ou
contra a pessoa jurdica privada prestadora de servio pblico, no contra o agente causador
do dano. O princpio da impessoalidade vale aqui tambm.
Impede ressalvar, todavia, que nem sempre as pessoas que integram a Administrao
Pblica encontram-se a exercer propriamente funo pblica. Por vezes, no mbito do que
admite nossa Constituio, ser possvel encontrarmos pessoas da Administrao Indireta que
no estejam exercendo tais tipos de atividades, como o caso, por exemplo, das empresas
pblicas e das sociedades de economia mista para o exerccio de atividade econmica (art. 173,
da CF). Nesses casos, naturalmente, eventuais danos por essas empresas causados a terceiros
havero de ser regrados pela responsabilidade subjetiva, nos termos estabelecidos pela
legislao civil. Exigiro, em princpio, a configurao da ao dolosa ou culposa (negligente,
imprudente ou imperita), para que tenha nascimento o dever de indenizar.
O mesmo se poder dizer, ainda, do agente que vier a causar dano a algum fora do
exerccio da funo pblica. Nesse caso, por bvio, no haver de ser configurada a
responsabilidade objetiva predefinida no art. 37, 6., de nossa Lei Maior.
Entretanto, como pontifica MELLO, a responsabilidade objetiva "s est consagrada
constitucionalmente para atos comissivos do Estado, ou seja, para comportamentos positivos
dele. Isto porque o texto menciona danos que seus agentes causarem"" (43); Assim sendo,
condutas omissivas s podem gerar responsabilidade ao Poder Pblico quando demonstrada a
culpa do servio.
No mais, importante ressalvar que, embora a responsabilidade civil do Estado para
com os administradores seja objetiva, a responsabilidade dos agentes pblicos perante a
Administrao Pblica induvidosamente subjetiva. Como observa-se pelos prprios termos do
citado art. 37, 6., o direito de regresso que pode ser exercido contra aquele que causou o
dano apenas se configurar "nos casos de dolo ou culpa".
Princpio Da Participao
O princpio da participao do usurio na Administrao Pblica foi introduzido pela EC-
19/98, com o novo enunciado do 3. do art. 37, que ser apenas reproduzido devido sua
efetivao ser dependente de lei.
Diz o texto:
Art. 37, 3. .A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao
pblica direta e indireta, regulando especialmente:
I. as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas
a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e
interna, da qualidade dos servios;
II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de
governo, observando o disposto no art. 5., X (respeito privacidade) e XXXIII (direito de
receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse ou de interesse coletivo em geral);
III a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo,
emprego ou funo na administrao pblica.
Princpio Da Autonomia Gerencial
O princpio da autonomia gerencial regido pelo 8. do art. 37, da Constituio Federal,
introduzido pela EC-19/98. Assim estabelece este dispositivo:
Art. 37, 8.. A Autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser
firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de
metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
I o prazo de durao do contrato;
II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e
responsabilidade dos dirigentes;
III a remunerao do pessoal.
Desta maneira, cria-se aqui uma forma de contrato administrativo inusitado entre
administradores de rgos do poder pblico com o prprio poder pblico. Quando ao contrato
das entidades no h maiores problemas porque entidades so rgos pblicos ou
parapblicos (paraestatais) com personalidade jurdica de modo que tm a possibilidade de
celebrar contratos e outros ajustes com o poder pblico, entendido poder da administrao
centralizada. Mas, os demais rgos no dispem de personalidade jurdica para que seus
administradores possam, em seu nome, celebrar contrato com o poder pblico, no qual se
inserem.
Consoante, SILVA discorre a respeito:
"Tudo isso vai ter que ser definido pela lei referida no texto. A lei poder outorgar aos
administradores de tais rgos uma competncia especial que lhes permita celebrar o contrato,
que talvez no passe de uma espcie de acordo-programa. Veremos como o legislador
ordinrio vai imaginar isso" (44)
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLCITOS
Alm dos quatro citados princpios explicitamente abrigados pelo texto constitucional,
existem outros implicitamente agregados ao regramento constitucional da Administrao
Pblica. Vejamos.
Princpio Da Supremacia Do Interesse Pblico Sobre O Privado E Princpio Da Autotutela
A Administrao Pblica na prtica de seus atos deve sempre respeitar a lei e zelar para
que o interesse pblico seja alcanado. Natural, assim, que sempre que constate que um ato
administrativo foi expedido em desconformidade com a lei, ou que se encontra em rota de
coliso com os interesses pblicos, tenham os agentes pblicos a prerrogativa administrativa
de rev-los, como uma natural decorrncia do prprio princpio da legalidade.
Desta maneira, discorre ARAUJO:
"O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, coloca os interesses
da Administrao Pblica em sobreposio aos interesses particulares que com os dela
venham eventualmente colidir. Com fundamento nesse princpio que estabelece, por
exemplo, a autotutela administrativa, vale dizer, o poder da administrao de anular os atos
praticados em desrespeito lei, bem como a prerrogativa administrativa de revogao de atos
administrativos com base em juzo discricionrio de convenincia e oportunidade" (45).
A respeito, deve ser lembrada a Smula 473 do Supremo Tribunal Federal, quando afirma
que:
"a administrao pode anular os seus prprios atos, quando eivados de vcios que os
tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de
convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciao judicial" (46).
Princpio Da Finalidade
Foi visto no exame do princpio da legalidade que a Administrao Pblica s pode agir
de acordo e em consonncia com aquilo que, expressa ou tacitamente, se encontra
estabelecido em lei. Inegvel, portanto, que sempre tenha dever decorrente e implcito dessa
realidade jurdica o cumprimento das finalidades legalmente estabelecidas para sua conduta.
Disto deduz-se o denominado princpio da finalidade. Como bem observa MELLO:
"Esse princpio impe que o administrador, ao manejar as competncias postas a seu
encargo, atue com rigorosa obedincia finalidade de cada qual. Isto , cumpre-lhe cingir-se
no apenas finalidade prpria de todas as leis, que o interesse pblico, mas tambm
finalidade especfica obrigada na lei a que esteja dando execuo" (47).
Enfim, o princpio da finalidade aquele que imprime autoridade administrativa o
dever de praticar o ato administrativo com vistas realizao da finalidade perseguida pela lei.
Evidentemente, nessa medida, que a prtica de um ato administrativo in concreto com
finalidade desviada do interesse pblico, ou fora da finalidade especfica da categoria
tipolgica a que pertence, implica vcio ensejador de sua nulidade. A esse vcio, como se sabe,
denomina a doutrina: desvio de poder, ou desvio de finalidade (48).
Concluindo, essas consideraes querem apenas mostrar que o princpio da finalidade
no foi desconsiderado pelo legislador constituinte, que o teve como manifestao do
princpio da legalidade, sem que merea censura por isso.
Princpio Da Razoabilidade E Da Proporcionalidade
Na medida em que o administrador pblico deva estrita obedincia lei (princpio da
legalidade) e tem como dever absoluto a busca da satisfao dos interesses pblicos (princpio
da finalidade), h que se pressupor que a prtica de atos administrativos discricionrios se
processe dentro de padres estritos de razoabilidade, ou seja, com base em parmetros
objetivamente racionais de atuao e sensatez.
Deveras, ao regular o agir da Administrao Pblica, no se pode supor que o desejo do
legislador seria o de alcanar a satisfao do interesse pblico pela imposio de condutas
bizarras, descabidas, despropositadas ou incongruentes dentro dos padres dominantes na
sociedade e no momento histrico em que a atividade normativa se consuma. Ao revs, de se
supor que a lei tenha a coerncia e a racionalidade de condutas como instrumentos prprios
para a obteno de seus objetivos maiores.
Dessa noo indiscutvel,extrai-se o princpio da razoabilidade: Em boa definio, o
princpio que determina Administrao Pblica, no exerccio de faculdades, o dever de atuar
em plena conformidade com critrios racionais, sensatos e coerentes, fundamentados nas
concepes sociais dominantes (49)
Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO:
"Enuncia-se com este princpio que a administrao, ao atuar no exerccio de discrio,
ter de obedecer a critrios aceitveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso
normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidam a outorga da
competncia exercida" (50).
A nosso ver, dentro do campo desse princpio, deve ser colocada, de que diante do
exerccio das atividades estatais, o "cidado tem o direito menor desvantagem possvel". Com
efeito, havendo a possibilidade de ao discricionria entre diferentes alternativas
administrativas, a opo por aquela que venha a trazer conseqncias mais onerosas aos
administrados algo inteiramente irrazovel e descabido.
Como desdobramento dessa idia, afirma-se tambm o princpio da proporcionalidade (51),
por alguns autores denominado princpio da vedao de excessos. Assim, pondera MELLO:
"Trata-se da idia de que as conseqncias administrativas s podem ser validamente
exercidas na extenso e intensidades proporcionais ao que realmente seja demandado para
cumprimento da finalidade de interesse pblico a que esto atreladas". (52)
Em outras palavras: os meios utilizados ao longo do exerccio da atividade
administrativa devem ser logicamente adequados aos fins que se pretendem alcanar, com
base em padres aceitos pela sociedade e no que determina o caso concreto (53).
Segundo STUMM (54), esse princpio reclama a cerificao dos seguintes pressupostos:
a. Conformidade ou adequao dos meios, ou seja, o ato administrativo deve ser adequado
aos fins que pretende realizar;
b. Necessidade, vale dizer, possuindo o agente pblico mais de um meio para atingir a
mesma finalidade, deve optar pelo menos gravoso esfera individual;
c. Proporcionalidade estrita entre o resultado obtido e a carga empregada para a
consecuo desse resultado.
Por conseguinte, o administrador pblico no pode utilizar instrumentos que fiquem
aqum ou se coloquem alm do que seja estritamente necessrio para o fiel cumprimento da
lei.
Assim sendo, sempre que um agente pblico assumir conduta desproporcional ao que
lhe devido para o exerccio regular de sua competncia, tendo em vista as finalidades legais
que tem por incumbncia cumprir, poder provocar situao ilcita passvel de originar futura
responsabilidade administrativa, civil e, sendo o caso, at criminal (55).
CONSIDERAES FINAIS
Segundo nossa carta constitucional, o "bem de todos" objetivo fundamental da
Repblica Federativa do Brasil (art. 3., IV) e, por conseguinte, uma finalidade axiolgico-
jurdica que se impe como plo de iluminao para a conduta de todos os rgos e pessoas
que integram a estrutura bsica do Estado brasileiro.
Sendo assim, a noo do bem comum, historicamente condicionada e posta no mbito
das concepes dominantes em nossa sociedade e poca, deve ser considerada obrigatrio
parmetro para a definio do sentido jurdico-constitucional de quaisquer dos princpios que
governam as atividades da Administrao Pblica.
A maior parte dos princpios da Administrao Pblica encontra-se positivado, implcita
ou explicitamente, na Constituio. Possuem eficcia jurdica direta e imediata. Exercem a
funo de diretrizes superiores do sistema, vinculando a atuao dos operadores jurdicos na
aplicao das normas a respeito dos mesmos e, objetivando a correo das graves distores
ocorridas no mbito da Administrao Pblica que acabam por impedir o efetivo exerccio da
cidadania.
O sistema constitucional da Administrao pblica funciona como uma rede
hierarquizada de princpios, regras e valores, que exige no mais o mero respeito legalidade
estrita, mas vincula a interpretao de todos atos administrativos ao respeito destes princpios.
Desta maneira, conclui-se que a funo administrativa encontra-se subordinada s
finalidades constitucionais e deve pautar as suas tarefas administrativas no sentido de conferir
uma maior concretude aos princpios e regras constitucionais, uma vez que esto no
configuram como enunciados meramente retricos e distantes da realidade, mas possuem
plena juridicidade.
NOTAS
1. CARDOZO, Jos Eduardo Martins. Princpios Constitucionais da Administrao Pblica (de
acordo com a Emenda Constitucional n. 19/98). IN MORAES, Alexandre. Os 10 anos da
Constituio Federal. So Paulo: Atlas, 1999, p. 150.
2. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. Cit., 21 ed. atualizada por Eurico
de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero e Jos Emmanuel Burle Filho. Malheiros, p. 60.
3. Redao dada pela Emenda Constitucional n. 19/98. O texto original desse dispositivo era
o seguinte: "Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia: (...)"
4. CARDOZO, Jos Eduardo Martins. Op. cit. p. 151.
5. A expresso inovaes primrias busca deixar claro que, embora os atos jurdicos em
geral tenham o condo de introduzir inovaes na ordem jurdica, apenas a lei pode faze-
lo de forma inicial ou originria. Os demais atos jurdicos (sentenas judiciais, atos
administrativos e outros), de certa forma, apenas criam o aquilo que potencialmente j se
encontra admitido em lei. Suas inovaes so, por conseguinte, de carter secundrio.
6. Essa dimenso do princpio da legalidade no mbito da Administrao Pblica vem ainda
diretamente confirmada pelo art. 84, IV, da Constituio Federal quando estabelece que
"compete privativamente ao Presidente da Repblica (...) sancionar, promulgar e fazer
publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo" (grifo
nosso). Com efeito, por esse dispositivo se revela que, mesmo os atos mais elevados do
Executivo, como os regulamentos e os decretos em geral, no inovam, mas apenas so
fiis executores daquilo que a priori j se encontra estabelecido em lei.
7. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito administrativo. 7. ed. So Paulo:
Malheiros Ed. p. 57.
9. A esse respeito consulte-se, entre outros, FERREIRA FILHO, Manuel Gonalves.
Comentrios constituio brasileira de 1988. So Paulo: Saraiva. V. 1, p. 244; e DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 6. ed. So Paulo: Atlas, p. 65.
10. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 15 ed. So Paulo: Malheiros,
1998, p. 645.
11. naturalmente dentro dessa perspectiva que se apresenta o 1. do art. 37 da
Constituio Federal, ao determinar que "a publicidade dos atos, programas, obras,
servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou
de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos".
12. A ttulo de exemplo, no de uma violao, mas de aplicao plena do contedo desse
princpio, nessa mesma dimenso, pode ser apresentada a situao qualificada como
"exerccio de fato de funo pblica", quando se reconhece validade aos atos praticados
por agente pblico irregularmente investido em cargo ou funo pblica, sob a
justificativa de que foram praticados no por ele mas por um rgo ou ente pblico.
13. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Op. cit. p. 68
14. A esse respeito, ver: BRANDO, Antnio Jos. Moralidade administrativa. Revista de
Direito Administrativo, n. 25, 1951, p. 457.
15. Entende-se por desvio de poder a prtica de um ato administrativo com a finalidade
diversa daquela para a qual o ato in abstracto havia sido previsto no sistema normativo.
Para uma interessante formulao do papel da moralidade administrativa na configurao
do desvio de poder, no podem deixar de ser vistos os escritos de Afonso Queiro, em
especial O poder discricionrio da administrao. Coimbra Editora, 1944.
16. HAURIOU. Prcis de droit administratif. 11. ed. Paris: Recueil Sirey, 1926, p. 197 ss.
18. CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 1. ed. brasileira, t. II/684. Rio de
Janeiro: Forense, 1970.
20. GORDILLO, Agustn A. El acto administrativo. 2. ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1969, p.
323.
21. MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit. p. 86.
22. Entende-se por publicao de um ato administrativo a publicidade dada a este mediante a
divulgao de seus termos em um boletim oficial ou sua afixao em um local visvel e
acessvel ao pblico.
23. Entende-se como comunicao ao destinatrio a forma de publicidade de um ato
administrativo dada pela cientificao direta de sua existncia por meio da entrega de sua
cpia, da notificao de seus termos, do envio de carta ou telegrama regularmente
recebidos ou da utilizao de qualquer outra forma congnere admitida em Direito. Se
deve ter por descabida a comunicao verbal de atos escritos para efeitos de
cumprimento do princpio da publicidade.
24. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Ato administrativo e direitos dos administrados. So
Paulo: RT, 1981, p. 47.
25. Nos Municpios menores, em que a ausncia de recursos impede o custeio de rgos
oficiais de imprensa ou mesmo publicaes em jornais particulares contratados, nos
termos da legislao local, tem-se admitido que a publicidade dos atos legislativos e
administrativos possa ser dada por meio da afixao destes na sede do Executivo ou
Legislativo, de maneira que toda a comunidade possa vir a ter cincia de seus termos.
26. Observe que, em alguns casos, a lei exige no apenas publicao do ato na imprensa
oficial mas tambm publicaes em jornais de grande circulao para que o princpio da
publicidade seja atendido, como ocorre no caso dos Editais das licitaes (art. 21 da Lei
n. 8.666/93).
28. MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit. p. 147. Em cada caso ser necessrio examinar-se como a
ordem jurdica reputa o destinatrio "comunicado" para fins de constatar-se o
aperfeioamento do ato administrativo.
29. Tem inteira razo Odete Medauar quando afirma que se deve ter descabida a exigncia
ainda hoje imposta em muitos rgos da Administrao de que deva ter o indivduo
interesse direto e pessoal para o acesso a informaes ou expedientes administrativos.
Como diz a autora, "o preceito bem claro: o acesso a informaes provindas dos rgos
pblicos incide no somente sobre matrias de interesse do prprio indivduo, mas
tambm sobre matrias de interesse coletivo e geral" (Direito administrativo moderno. 2.
ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 140). Nesse sentido, no se pode esquecer
que o art. 5., XIV, da nossa Lei Maior tambm estabelece que " assegurado a todos o
acesso "a informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio
profissional".
30. Com a redao dada pela Emenda Constitucional n. 19/98.
31. Diz esse dispositivo que "conceder-se- hbeas data: (a) para assegurar o conhecimento
de informaes relativas pessoa do impetrante, constante de registros ou bancos de
dados de entidades governamentais ou de carter pblico; (b) para retificao de dados,
quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo". Fora
dessas hipteses, evidentemente, a violao ao art. 5., XXXIII, poder vir a ser reparada
por v ia de mandado de segurana ou mesmo pelas vias ordinrias.
32. Com a redao dada pela Emenda Constitucional n.o 19/98.
33. ARAUJO, Luiz Alberto David. NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional.
4. ed. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 267.
35. Segundo nossa carta constitucional, o "bem de todos" objetivo fundamental da
Repblica Federativa do Brasil (art. 3., IV) e, por conseguinte, uma finalidade axiolgico-
jurdica que se impe como plo de iluminao para a conduta de todos os rgos e
pessoas que integram a estrutura bsica do Estado brasileiro.
36. CARDOZO, Jos Eduardo Martins. Op. cit. p. 166
37. CARDOZO, Jos Eduardo Martins. Op. cit. p. 166 e 167
38. Art. 70. "A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder".
40. Observe-se que de acordo com a Constituio Federal, o art. 1., pargrafo nico, da Lei
n. 8.666/93, impe o dever de licitar no apenas aos rgos da Administrao Direta e aos
entes da Administrao Indireta (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia
mista e fundaes governamentais), mas tambm a todas as entidades "controladas direta
ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios".
41. Silva, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16. ed. So Paulo:
Malheiros, 1999, p. 653.
42. A responsabilidade objetiva se verifica em todas as hipteses em que o dano causado
no exerccio da funo pblica, pouco importando a natureza jurdica da pessoa jurdica
que o ocasionou. Se o dano foi propiciado pela ao da Unio, de um Estado, do Distrito
Federal ou de um Municpio, como pessoas jurdicas de direito pblico, de uma empresa
pblica, de uma sociedade de economia mista, de uma fundao governamental de direito
privado, como entes da Administrao Indireta que estejam exercendo funo pblica, ou
de concessionrias ou permissionrias de servios pblicos, como pessoas comuns de
direito privado, isto pouco importa. Basta que o dano tenha sido causado no exerccio de
funo pblica, delegada ou no, para que a responsabilidade civil objetiva se configure.
43. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito administrativo, cit., p. 71
44. Silva, Jos Afonso da. Op. cit. p. 656
45. ARAUJO, Luiz Alberto David. NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Op. Cit. p. 268.
46. Lembre-se que a Smula 346 do prprio STF j consagrava que "a Administrao Pblica
pode declarar a nulidade dos seus prprios atos".
47. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Op. cit. p. 65.
48. Como bem observa Rivero, o desvio de poder (dtoutnement de pouvoir) pode vir a se
configurar em duas diferentes situaes. A primeira, reputada pelo autor como o caso
mais evidente, verificada quando o agente responsvel pela prtica do ato persegue um
fim estranho ao interesse geral ("la porsuite par lauter de lacte dum but tranger
lintrt general"). A segunda, qualificada sempre que o fim pretendido, apesar de
interesse geral, no aquele precisamente assinalado para o ato" (l but poursuivi, bien
que dintrt general, nest ps l btu prcis que la loi assignat lacte) (Droit administratif,
13. ed. Paris: Dalloz, 1983, p. 321).
50. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Op. cit. p. 63
51. Carmem Lcia Antunes Rocha aponta para esse princpio duas possibilidades de
significado. A primeira toma como perspectiva "a proporcionalidade dos valores
protegidos pelos princpios constitucionais e da esclarece sua aplicao". A segunda
assume a tica "da proporo entre o quanto contido no princpio e a sua aplicao,
proibindo-se qualquer excesso na prtica do princpio". Evidentemente, o sentido que
estamos aqui acolhendo o ltimo (Princpios Constitucionais da Administrao Pblica, p.
52)
52. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Op. cit. p. 68.
53. CARDOZO, Jos Eduardo Martins. Op. cit. p. 182 e 183.
54. STUMM, Raquel Denize. Princpio da proporcionalidade no direito constitucional brasileiro.
Porto Alegre: Livr. Do Advogado, 1995, p. 79.
55. Com inteira razo entende Celso Antonio Bandeira de Mello, de perto seguido por Maria
Sylvia Zanella Di Pietro, que o princpio da proporcionalidade no "seno faceta do
princpio da razoabilidade". comum, porm, emprestar-se a esse princpio um contedo
mais amplo, de modo a que o mesmo venha a abarcar o prprio contedo do princpio da
razoabilidade. o caso, por exemplo, de Odete Medauar, para quem "parece melhor
englobar no princpio da proporcionalidade o sentido de razoabilidade" (Op. cit. p. 141-
142).
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 1. ed. brasileira, t. II/684. Rio de
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 6. ed. So Paulo: Atlas.
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ROCHA, Carmem Lcia Antunes. Princpios Constitucionais da Administrao Pblica. Belo
Horizonte: Del Rey, 1994.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 15 ed. So Paulo:
Malheiros, 1998.
STUMM, Raquel Denize. Princpio da proporcionalidade no direito constitucional brasileiro.
Porto Alegre: Livr. Do Advogado, 1995.
Sobre o autor
Como citar este texto: NBR 6023:2002 ABNT
SERESUELA, Nvea Carolina de Holanda. Princpios constitucionais da Administrao Pblica. Jus
Navigandi, Teresina, ano 7, n. 60, 1 nov. 2002. Disponvel em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/3489>.
Acesso em: 21 jan. 2011.
Nvea Carolina de Holanda Seresuela
acadmica de Direito na Universidade Metodista de Piracicaba Campi Lins (SP)

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