A Construção Do Diálogo Institucional: Entre A Procuradoria Do INSS e As Justiças Federal e Estadual

A construo do dilogo institucional:
Entre a Procuradoria do INSS e as Justias Federal e Estadual

1
Fbio Ferraz de Almeida
*
Introduo
Tratar o direito sob a tica da sociologia enxerg-lo no como um conjunto de
normas vigentes, mas como produto das relaes sociais entre os diversos atores que o
constroem. O interesse de apreend-lo por meio da sua prtica cotidiana a fim de
observ-lo em ao.
No ambiente acadmico universitrio, raro encontrar anlises do direito que vo
alm dos planos, normativo e prescritivo. Como bem observou Fragale Filho
2
, os estudos
efetuados esto interessados em dizer o que deve ser ou no pode ser feito, antes
mesmo de saber o que efetivamente feito, ou seja, tenta-se moldar a realidade antes
de observ-la e compreend-la.
A sociologia permite-me ento, analisar o direito de outra maneira. Adotando-se a
perspectiva da sociologia do direito, o que importa investigar as conexes e os
significados especficos que os profissionais do direito do s suas prprias aes.
Nas ltimas duas dcadas, foi realizada uma srie de trabalhos a respeito das
profisses ligadas ao Direito. Estudaram-se os juzes
3
, os promotores de justia
4
, os
184
1
Esse artigo baseado no trabalho apresentado para a concluso do curso de graduao em Direito na
UFJF, feito sob a orientao dos professores Pedro Heitor Barros Geraldo (Universit Montpellier I) e
Marcos Vincio Chein Feres (UFJF). Agradeo ainda s criticas de Fernando de Castro Fontainha.
*
Bacharel em Direito pela UFJF.
2
FRAGALE FILHO, Roberto. Quando a empiria necessria? In:< www.conpendi.org/manaus/arquivos/
Anais/Roberto%20Fragale%20Filho.pdf> acesso em 10 out. de 2009. p. 15.
3
Conferir VIANA, L. W. et al. Corpo e alma da magistratura brasileira. Rio de Janeiro: Revan, 1997;
BONELLI, Maria da Gloria. Ideologias do profissionalismo em disputa na magistratura paulista. Sociologias,
Porto Alegre, n. 13, Junho 2005.
4
Conferir SILVA. Ctia Aida. Justia em Jogo: Novas Facetas da Atuao dos Promotores de Justia. So
Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2001.
Revista tica e Filosofia Poltica - N 12 - Volume 2 - Julho de 2010
advogados
5
e a polcia
6
. No entanto, no existem estudos que levem em considerao o
trabalho dos procuradores federais.
O local escolhido para a pesquisa emprica foi a Procuradoria do INSS em Juiz de
Fora/MG, onde realizei um estgio durante pouco mais de um ano e tive maior facilidade
de acesso aos processos judiciais e s pessoas que participam e influem no modo como
aqueles se desenrolam.
O interesse pela sociologia do direito acabou trazendo tona algumas reflexes
acerca do que era efetivamente feito na Procuradoria e como os procuradores realizam
suas prprias prticas. A rotina como estagirio me fez perceber o quanto o direito em
ao diferente do direito nos livros
7
.
Embora j ouvisse falar na faculdade sobre as diferenas entre a Justia Federal
(incluindo aqui o Juizado Especial Federal) e Estadual, a quase totalidade delas dizia
respeito a aspectos do direito positivo; questes como competncia e rito eram, decerto,
as mais tratadas.
O que me intrigou, poca do estgio, foi que nem todas essas diferenas podiam
ser explicadas luz de anlises propriamente jurdicas. Os procuradores pareciam lidar
com juzes que diferiam no s em razo de suas atribuies estabelecidas por lei, mas,
sobretudo do ponto de vista de suas prticas judicirias. Era comum ouvir comentrios a
respeito do modo de decidir ou mesmo de conduzir as audincias de determinados juzes.
Diante disso, pude perceber a existncia de uma estreita relao entre o trabalho
dos procuradores e a imagem que eles tinham das prticas dos diferentes juzes com os
quais trabalhavam.
Estudar o trabalho dos procuradores permitiria ento, compreender no s as
diferenas entre a administrao da Justia Federal (sobretudo do Juizado Especial
Federal) e da Justia Estadual, mas tambm como essas diferenas influenciam a
maneira de trabalhar deles e sua relao com os juzes.
1. Metodologia
185
5
Cf. FALCO, Joaquim. Os Advogados: ensino jurdico e mercado de trabalho. Olinda: Fundao Joaquim
Nabuco, 1984.
6
Cf. KANT DE LIMA, Roberto. A polcia da cidade do Rio de Janeiro: seus dilemas e paradoxos. Rio de
Janeiro: Editora Forense, 1995.
7
Essa diferenciao tpica do realismo jurdico, sendo creditada especialmente ao juiz norte-americano O.
W.Holmes.
Definidos o objeto e o local da pesquisa, restava escolher um programa
metodolgico para realizar o estudo. Eu no queria trabalhar com anlises quantitativas,
uma vez que elas muitas vezes no encaram a tarefa de compreender como os
esquemas, os dados, os problemas, as conexes, conceitos e interpretaes so
construdos luz da natureza do mundo emprico em estudo
8
.
A abordagem que mais me interessou foi, ento, a da etnometodologia, que
segundo Garfinkel, a investigao das propriedades racionais das expresses
indexicais e de outras aes prticas como realizaes contingentes em andamento das
habilidades prticas organizadas da vida cotidiana
9
(traduo livre).
A etnometodologia busca tratar das atividades, das circunstncias e do raciocnio
sociolgico prtico, como tpicos de um estudo emprico, dando s atividades mais
rotineiras, a ateno geralmente oferecida aos eventos extraordinrios, buscando
enxerg-las como fenmeno digno de interesse
10
. Ela , assim, o estudo das
propriedades do raciocnio prtico de senso comum nas situaes mundanas de ao
11
.
Para trabalhar com a etnometodologia, importante destacar alguns conceitos
importantes, como os de membro, account e reflexividade.
Segundo os etnometodlogos, membro aquele que domina a linguagem e as
prticas comuns de um determinado grupo, que interage com os demais a partir de
significados compartilhados, sendo reconhecido e aceito por esses.
Graas ao perodo como estagirio na Procuradoria do INSS, pude participar
compartilhar e experimentar o mundo social dos procuradores. Minha tarefa , assim,
descrever e organizar as categorias criadas pelos membros para aqueles que no
compartilham esse mundo social.
Outro conceito fundamental o de account, a maneira como os membros
descrevem e explicam situaes especficas, e como eles do sentido s suas aes
cotidianas. A relatabilidade a caracterstica que permite aos indivduos compartilhar suas
atividades prticas. Segundo Garfinkel, o mundo social observvel, descritvel e
relatvel.
186
8
BLUMER, Herbert. Symbolic Interactionism: Perspective And Method. California Univesity, 1986.
9
GARFINKEL, Harold. Studies in Ethnomethodology. New York: Blackwell Pub, 1984. p. 11. No original: (...)
the investigation of the rational properties of indexical expressions and other practical action as contingent
ongoing accomplishments of organized artful practices of everyday life.
10
GARFINKEL, Harold. Studies in Ethnomethodology. New York: Blackwell Pub, 1967.
11
HERITAGE, John. Garfinkel and Ethnomethodology. Cambridge: Polity Press,1984.
Por fim, relacionado a esse conceito, temos a reflexividade. Gafinkel afirma que as
atividades pelas quais os membros produzem e administram as situaes do cotidiano
organizado so idnticas aos procedimentos usados para tornar essas situaes
descritveis. A reflexividade advm do fato de que as pessoas experimentam a vida social
e desenvolvem suas expectativas e percepes da realidade em funo dessas
experincias.
O modo como os procuradores descreveram, ou melhor, relataram a Justia
Federal e a Justia Estadual expe como essa reflexividade se opera. Quando relataram
que a Justia Federal mais rpida e mais previsvel, e que, por isso, tinham uma
preferncia por trabalhar com processos de l, os procuradores usaram de uma dimenso
retrospectiva, j que as experincias deles com a Justia Federal parecem ser positivas.
Mas isso tambm remete a uma dimenso prospectiva, pois diante das experincias
passadas, eles tambm tero uma expectativa positiva em relao a esse trabalho. Os
procuradores, como qualquer pessoa, so responsivos, reativos, enfim, eles so
reflexivos ao mundo social em que vivem.
A pesquisa etnogrfica na Procuradoria do INSS buscou no apenas fazer uma
descrio dos processos judiciais, mas tambm relembrar as prticas com as quais havia
me familiarizado quando estagirio.
No pretendo, portanto, obter com essa anlise, generalizaes que possam servir
para compreender os fenmenos sociais dispersos em diferentes contextos histricos e
culturais.
Nesse primeiro momento, procurei formar um entendimento prximo e
compreensivo da rotina dos procuradores, desenvolvendo e afiando minha investigao,
j que o problema, os dados, as relaes analticas, as interpretaes e a direo da
investigao surgem da vida emprica em estudo, ao mesmo tempo em que l
permanecem
12
.
Durante pouco mais de um ms, estive na Procuradoria quase todos os dias da
semana, sempre tarde. Na maioria do tempo, dediquei-me a descrever casos tanto da
Justia Federal (os mais corriqueiros), quando da Justia Estadual (os mais espordicos).
No restante, procurei conversar com os procuradores e estagirios a respeito do
funcionamento da Procuradoria e observar possveis pistas para o trabalho, ou seja,
confrontei o mundo emprico disponvel, observando-o e analisando-o.
187
12
BLUMER, Herbert. op. cit.
Alm disso, alguns documentos administrativos e peas processuais foram
fotocopiados, no s para a anlise mais detalhada, mas, sobretudo para a demonstrao
de como so o funcionamento da Procuradoria e suas relaes com o Judicirio.
O fato de voltar Procuradoria como pesquisador, e no como estagirio, ajudou-
me a compreender o mesmo cotidiano de trabalho sob uma nova perspectiva. Dispondo
de mais tempo para conversar com os procuradores e para descrever o dia-a-dia deles,
pude atentar para detalhes que antes eu no percebia ou me pareciam bvios, como a
feitura dos modelos de peas processuais.
O perodo da pesquisa etnogrfica serviu para que eu relembrasse algumas
prticas comuns da Procuradoria, ficasse a par das mudanas acontecidas nos meses em
que estive fora, e desenvolvesse uma nova compreenso das prticas rotineiras dos
procuradores, diferente da que fora desenvolvida durante o perodo do estgio.
No entanto, refletindo, percebi que s conseguiria compreender a dinmica de
trabalho dos procuradores de maneira mais clara, se tivesse conversas direcionadas. S
assim seria possvel extrair deles prprios um sentido para suas aes cotidianas em seu
servio.
Decidi, ento, realizar entrevistas do tipo semi-diretiva com alguns procuradores.
Felizmente a idia foi bem recebida por todos e acabei realizando uma srie de quatro
entrevistas, num perodo de quatro semanas.
No inicio, a idia era tratar nas entrevistas apenas o tema das diferenas entre as
Justias Estadual e Federal. As perguntas eram todas direcionadas a essa questo,
sobretudo a respeito de como os procuradores enxergavam essas diferenas e como isso
afetava o modo de trabalhar deles.
No entanto, durante as conversas preliminares com os procuradores e no perodo
em que realizei a pesquisa documental, pude inferir que a autonomia de trabalho deles e
o seu contato com os juzes seriam assuntos conectados s diferenas descritas a
respeito do trabalho daqueles nas Justias Federal e Estadual e ajudariam a entender
esse processo de formao dos significados dados aos respectivos juzes.
Ao todo, como j antecipei, foram realizadas quatro entrevistas (alm de conversas
informais com outros procuradores durante esse tempo de pesquisa, o que me ajudou
muito a preparar as entrevistas). A primeira delas durou 43 minutos, enquanto a ltima
teve durao de 70 minutos.
Essa durao maior, a meu ver, deu-se por dois motivos: pela tentativa do
procurador de tentar detalhar mais a sua rotina de trabalho, justificando a maioria dos
seus procedimentos ao me mostrar o porqu de ela ter mais cuidado ao fazer as peas na
188
Justia Estadual, sempre esmiuando ao mximo as argumentaes e o nmero maior de
perguntas, visto que os detalhes que eram contados me faziam pensar em novos
questionamentos. Um exemplo foi quando um dos procuradores falou-me a respeito de
um caso ocorrido em Cataguases, pequena cidade prxima de Juiz de Fora, em que a
maneira de decidir do juiz passou a se dar de forma diferente depois que ele e a
Procuradoria selaram uma espcie de acordo, no qual cada uma das partes faria uma
concesso. Diante disso, acabei pedindo mais detalhes sobre o caso, j que essas
informaes poderiam me ajudar a construir a hiptese dos vnculos institucionais.
Outra mudana ocorrida foi a de que, no incio, as perguntas eram mais gerais,
deixando uma margem maior aos procuradores para responder; como eu notei que eles
falavam mais da opinio deles sobre as diferentes Justias e seus juzes, passei a focar
mais nas perguntas sobre o que eles faziam na Procuradoria, ou seja, passei a perguntar
mais claramente como era o trabalho deles e como as diferenas que eles me mostravam
entre a Justia Estadual e Federal contribuam para mold-lo.
Com o decorrer do tempo, passei a perguntar tambm sobre a autonomia dos
procuradores e sobre o dilogo institucional (entre a procuradoria e as diversas varas).
Minha hiptese era de que o trabalho da Procuradoria com a Justia Federal era mais
rotineiro e menos trabalhoso no s por causa da especializao, mas tambm por existir
um contato maior entre as instituies (um dos motivos para esse contato mais constante
era a proximidade dos locais, que durante um bom perodo ficavam no mesmo edifcio).
Outro ponto levado em considerao foi a abertura que cada procurador dava para
conversar sobre determinados assuntos. Alguns se sentiam mais confortveis falando das
diferenas entre as Justias e de como isso alterava seu trabalho, enquanto outros
ficavam mais vontade quando as perguntas tratavam da sua prpria autonomia de
servio.
Dessa forma, algumas entrevistas acabaram por se concentrar mais num ponto do
que em outros. Como o meu objetivo era extrair o mximo de informao das entrevistas,
optei por seguir essa minha percepo ao invs de forar perguntas sobre algo que o
procurador julgava menos importante ou no tinha muito a comentar.
O objetivo dessa pesquisa exploratria foi desenvolver e preencher uma imagem
compreensiva e acurada da rea estudada, conforme as condies permitem. Segundo
Blumer, essa imagem deve permitir ao pesquisador sentir-se em casa na rea, para falar
com base em fatos e no em especulaes.
189
Finalizada a pesquisa de campo, teve incio a anlise de todo o material recolhido,
sobretudo das entrevistas e das anotaes feitas durante o perodo em que estive na
Procuradoria.
Essa anlise consiste no exame intensivo do contedo emprico. Durante ela, tive
liberdade para dar novas direes a este trabalho. Eu abandonei a ideia da construo
das decises judiciais para investigar o modo como os procuradores enxergam
determinados tribunais e como isso afeta o modo de trabalhar deles, porquanto enxerguei
nas entrevistas um contedo mais vasto a ser explorado nesses pontos.
2. O trabalho dos procuradores do INSS
O primeiro passo para compreender as diferenas entre a Justia Federal e a
Justia Estadual descrever o trabalho dos procuradores de uma maneira geral.
Observando a rotina de trabalho deles, pude perceber que as atividades dos
profissionais do direito, quando tratadas na faculdade e nos livros de doutrina, so
profundamente idealizadas. Embora esse trabalho tambm tenha algum contedo criativo
e intelectual, grande parte dos servios repetitivo; pegar processos nas gavetas,
separ-los, verificar o que se h para fazer em cada um deles, consultar o andamento
processual na internet, solicitar diligncias a serem tomadas por outros setores da
repartio, assinar documentos, entre outras atividades.
A maioria dos procuradores preferia trabalhar tarde; poucos freqentavam o local
durante a manh. Ao chegar, a primeira tarefa era retirar os processos e dossis que
estavam em sua gaveta
13
. Em geral, eles vinham dos outros setores da Procuradoria,
contendo as informaes que haviam sido solicitadas pelos prprios procuradores. Feito
isso, a prxima tarefa era verificar os processos e separ-los conforme as providncias a
serem tomadas. Alguns procuradores deixavam esses primeiros servios a cargo dos
estagirios, mas esse no era um procedimento comum a todos.
Depois da separao, os procuradores definiam quais as peas a serem feitas
pelos estagirios e quais ficariam por conta deles mesmos. Na maioria dos casos, as
peas mais comuns, ou seja, as mais rotineiras, cujos modelos no necessitavam de
grandes mudanas, eram deixadas aos estagirios. Aos procuradores, restava a
responsabilidade de fazer as peas mais trabalhosas e realizar os pedidos referentes a
190
13
Cada procurador tinha uma gaveta com o seu nome num armrio de ferro que ficava num corredor da
Procuradoria.
procedimentos internos, como requerer ao setor de clculos a conferncia das contas
apresentadas pelo juiz ou pela outra parte.
J que no havia nenhuma atendente, muitas vezes um procurador via-se
surpreendido por alguma pessoa que desejava algum tipo de informao, geralmente
referente a algum caso em que ela ou um parente era parte. Os procuradores, quando
possvel, prestavam essa ajuda, mas com certeza no era algo que agradasse a todos.
O trabalho de criao de teses jurdicas e estudo dos casos parecem ser eventos
extraordinrios. A maioria das reunies entre eles trata de assuntos administrativos
internos, sendo rarssimas as discusses sobre o direito propriamente dito.
Ademais, o trabalho com os processos judiciais no totalmente individualizado.
Vrias das peas processuais feitas pelos procuradores so modelos, um artifcio
utilizado no s por eles, mas tambm pelos advogados em suas peties e pelos juzes
em suas decises. Como os procuradores enxergam alguns casos como repetitivos,
acabam utilizando peties padro, nas quais s se fazem algumas poucas mudanas.
Os casos que so individualizados, em geral, so aqueles que aparecem menos, e,
assim, fogem da rotina de trabalho desses profissionais do direito. Mas, se esses casos
passam a aparecer com mais freqncia e deixam de ser espordicos, eles deixam
tambm de ser individualizados.
Um caso individualizado aquele que merece peas menos genricas, pois no se
adequam a nenhum modelo pr-existente. A individualizao , portanto, um processo
pelo qual o procurador tem de fazer um esforo maior para elaborar a defesa
14
da
autarquia. Esse esforo consiste em, por exemplo, catalogar decises dos tribunais
superiores ou conversar com procuradores mais experientes, buscando elementos para
realizar sua tarefa dentro do processo.
Durante o tempo em que realizei minha pesquisa na Procuradoria, percebi que o
trabalho dos procuradores com os processos da Justia Estadual e da Justia Federal era
diferente. Da ento, a importncia de se distinguir o trabalho deles nesses diferentes
tribunais.
As descries a seguir foram feitas com base nas entrevistas realizadas com os
procuradores, na pesquisa de campo feita durante seis semanas e no conhecimento
adquirido durante o perodo de estgio na Procuradoria.
2.1 O trabalho na Justia Federal
191
14
A defesa da autarquia, dentro do processo, se d atravs de peas como a contestao. Ao apresentar a
defesa, os procuradores podem rebater os argumentos apresentados pelo autor.

Nesta parte, tentarei fazer uma breve descrio de como o trabalho dos
procuradores junto Justia Federal.
Em Juiz de Fora uma Vara Federal especializada nas demandas previdencirias.
Juntamente a essa Vara, encontra-se o Juizado Especial Federal, cuja competncia
regulada pelo valor da causa
15
.
Esses tribunais compartilham no s a estrutura fsica, mas tambm os juzes, que
eram dois na poca da pesquisa. O trabalho na Justia Federal, sobretudo no Juizado
Especial, representa, segundo dados da chefia da procuradoria, mais de 80% da carga de
processos em andamento
16
.
Embora existam diferenas legais
17
entre a Vara Federal e o Juizado Especial, no
irei me preocupar com elas, vez que em momento algum os prprios procuradores
procuraram fazer essa diferenciao. Como as causas na Justia Federal fora do Juizado
so menos freqentes, presumo que ao falarem da primeira, os procuradores fazem
referncia ao segundo. Enfim, como a definio dos procuradores no foi clara o
bastante, preferi utilizar o termo Justia Federal dessa maneira geral, englobando tanto a
1 Vara quanto o Juizado.
O trabalho com os processos na Justia Federal comea quando a carga
18
de
processos sai do setor de expediente
19
, localizado dois andares abaixo da Procuradoria, e
levado por um funcionrio do INSS at a gaveta do procurador. Como a carga grande,
esse funcionrio faz uso de alguns carrinhos de mo. Em geral, a carga chega
Procuradoria uma vez por semana. Alm desses processos, alguns outros retornam de
outros setores da Procuradoria, como o de clculos ou a Agncia de Atendimento s
Demandas Judiciais (AADJ), que tambm ficam no mesmo edifcio. A primeira
preocupao que se deve ter com relao aos prazos para cumprir as ordens judiciais.
Nas palavras de um procurador: (...) a gente prioriza em funo dos prazos, pra garantir
a, vamos dizer assim, a regularidade do prazo daquela pea processual.. Assim, os
192
15
As causas at sessenta salrios mnimos so de competncia do Juizado Especial Federal.
16
Segundo dados de agosto de 2009, dos 25 mil processos previdencirios, cerca de 22 mil tramitam na
Justia Federal, sobretudo no Juizado Especial Federal.
17
A Vara Federal segue o rito ordinrio (comum), enquanto o Juizado segue o rito sumarssimo (mais
rpido), por exemplo.
18
Essa o termo utilizado pelos procuradores para denominar o volume de processos que chega s suas
mos todas as semanas.
19
A Procuradoria do INSS contava com alguns funcionrios responsveis pela tramitao e arquivamento
dos dossis, cpias integrais dos processos judiciais, feitos para facilitar o trabalho dos procuradores, que
no precisam a todo o momento buscar os processos nas secretarias dos diversos tribunais.
casos do Juizado Especial Federal, que possuem prazos mais exguos, ganham
prioridade na hora de se realizar o trabalho.
Apesar desses prazos menores, os procuradores no enxergam nisso nenhuma
dificuldade. Por serem juzes com os quais lidam o tempo todo, os procuradores j
conhecem sua maneira de trabalhar e a de suas secretarias
20
. Essa facilidade de se
trabalhar num processo das Varas Federais pode ser medida pelo tempo gasto pelos
procuradores para realizar determinadas tarefas. Segundo um deles, muitas vezes eles
sequer ficam mais de 5 minutos analisando o que fazer num processo federal, j que
esses juzes especificam, por exemplo, quais as folhas do processo o procurador deve
analisar, acelerando todo o servio.
O fato de j estarem familiarizados com os procedimentos internos das secretarias
da Justia Federal, aliado ao conhecimento das maneiras pelas quais decidem os juzes
federais, faz com que os procuradores utilizem o artifcio dos modelos de peas
processuais.
Esses modelos agilizam o servio dos procuradores, que no precisam elaborar
peas desde seu incio, mudando muitas vezes apenas o nome das partes, o nmero do
processo, a data e acrescentando uma ou outra particularidade do caso.
Segundo eles, os modelos so feitos depois que eles comeam a pegar o jeito
de cada juiz, ou seja, depois que eles identificam como determinado juiz costuma
proceder.
A respeito dos modelos, um deles afirmou que: (...) voc entra numa roda
gigante em andamento; no tem como parar pra voc se inteirar do negcio; e o prazo t
correndo nos processos, e voc acaba se valendo do processo. Essa foi a explicao
dada pelo procurador para descrever por que o modelo foi um artifcio utilizado desde o
incio de seu trabalho como procurador do INSS. Ela significativa para mostrar que alm
de ser fruto das decises reiteradas por parte de um tribunal, os modelos so tambm,
na viso dos procuradores, obras da necessidade. Ou seja, alm de serem feitos porque
as decises dos juzes federais so sempre as mesmas, a utilizao dos modelos se d
tambm por causa da falta de tempo que os procuradores novatos tm para se dedicar
elaborao de possveis modificaes em suas defesas.
Na Justia Federal, pelo trato corriqueiro desses juzes com tais processos, o
procurador acaba fazendo peas menos detalhadas, focando-se apenas no que eles
193
20
Local onde uma srie de servidores faz os servios administrativos relativos aos tribunais.
chamam de questes de fato, ou seja, questes que no so especficas de uma
realidade jurdica (ligadas a interpretaes legais)
21
.
Outro ponto a se destacar o da especializao dos juzes federais nas causas
previdencirias. Esse, segundo os procuradores, um fator importante para que poucos
erros sejam cometidos pelos magistrados, facilitando o trabalho na Procuradoria.
Os procuradores enfatizam, ainda, a efetividade das decises na Justia Federal.
Para eles, efetividade no est ligada apenas ao menor tempo para o trmino do
processo, mas tambm ao que eles denominaram coerncia dessas decises, o que
poderia ser medido pelo menor nmero de reformas nos tribunais superiores. Em outras
palavras, se uma das partes recorre da deciso do juiz de primeira de instncia e esta
deciso modificada, perde-se efetividade.
Alm do trabalho dentro da prpria Procuradoria, alguns processos exigem que os
procuradores participem de audincias determinadas pelos juzes. Para eles, a audincia
no JEF flui naturalmente, j que o juiz conduz a audincia, fazendo as perguntas
centrais para se resolver o caso. Cabe ao procurador um papel auxiliar, fazendo apenas
perguntas perifricas, que eventualmente podem ter alguma importncia para a deciso
do juiz. Eles explicam que:
Nas audincias do JEF o juiz sabe exatamente o que tem de saber,
ele vai perguntar. A questo nossa de fazer uma penetrao
auxiliar ao juzo, um detalhamento que talvez nos interesse., e
ainda que: na Justia Federal o juiz praticamente esgota as
perguntas.
A audincia na Justia Federal (sobretudo no JEF) fica ento caracterizada por ser
conduzida pelo juiz, cabendo ao procurador fazer apenas as perguntas que
eventualmente aquele tenha deixado de fazer. O trabalho dos procuradores , mais uma
vez, facilitado pela especializao e habitualidade dos juzes federais em lidar com os
casos. Segundo eles, so realizadas de 10 a 15 audincias previdencirias por dia, de
segunda a sexta-feira, no Juizado Especial Federal e na 1 Vara Federal.
Ainda sobre as audincias, no se pode deixar de ressaltar que, enquanto a
Procuradoria do INSS e a 1 Vara Federal (e o JEF) ocupavam o mesmo prdio, os
procuradores podiam chegar s audincias pouco antes de seu incio, bastando apenas
um telefonema da secretaria da Vara avisando que o juiz e a outra parte estavam os
esperando. Isso fazia com que o procurador pudesse continuar trabalhando em sua sala,
em vez de esperar pelo juiz ao lado da sala de audincias, muitas vezes em p.
194
21
Essa diferenciao ser mais bem explicada quando eu tratar da autonomia dos procuradores.
2.2 O trabalho na Justia Estadual
Nesta parte, mostrarei como o trabalho dos procuradores junto Justia
Estadual, que engloba tanto as Varas Estaduais das comarcas de cidades do interior
quanto as da comarca de Juiz de Fora. Comarcas do interior o modo como os
procuradores denominam as comarcas das justias estaduais de cidades prximas como
Cataguases, Alm Paraba, Carangola, Eugenpolis, dentre outras que, por no terem
sede de uma Justia Federal, so competentes para julgar as causas previdencirias.
Assim como no caso da Justia Federal, tambm existem diferenas legais entre
as varas estaduais de Juiz de Fora e as do interior. No entanto, tais diferenas s sero
levadas em considerao no presente estudo caso gerem repercusses concretas no
trabalho dos procuradores ou forem abordadas por estes na construo de suas aes.
Da mesma forma que com os processos da Justia Federal, o trabalho com os da
Justia Estadual se inicia quando os autos chegam gaveta do procurador. Em geral,
esses processos correspondem a uma pequena parcela do total, sendo ento, menos
familiares aos olhos dos prprios procuradores.
Ao contrrio do que ocorre na Justia Federal, onde j se conhece bem os
posicionamentos dos juzes e a maneira de proceder da secretaria, o trabalho com os
processos estaduais bem mais demorado. Aqui os procuradores acabam no
enxergando uma padronizao de servio dos diversos tribunais e de suas respectivas
secretarias. Como so 23 comarcas abrangidas pela Procuradoria do INSS em Juiz de
Fora, o conhecimento desses procedimentos torna-se invivel.
Ao se depararem com um processo da Justia Estadual, a primeira providncia a
se tomar : separar, pra depois, quando tiver mais tempo, porque voc j sabe de
antemo que aquele processo vai dar trabalho..
A especializao ou no dos juzes colocado como ponto central das explicaes.
Para ele, o fato de os juzes da estadual no estarem plenamente acostumados com a
matria acaba dificultando o trabalho dos procuradores, que tm de separar um tempo
extra para uma anlise mais acurada desses processos. Note-se como um procurador
define os processos da Justia Estadual:
Na estadual o processo uma caixinha de surpresa, pode vir uma
sentena total mente conforme a l egi sl ao, conforme o
entendimento majoritrio da jurisprudncia, do INSS; como tambm
pode vir uma sentena totalmente sem sintonia com a realidade.
195
Ento a gente sabe que o processo da Estadual, a princpio, vai dar
muito mais, muito mais trabalho.
Interessante perceber como o procurador estabeleceu a ligao entre a
previsibilidade e a coerncia das decises. Uma sentena adequada, ou nas palavras
dele, em sintonia com a realidade, seria uma sentena previsvel, ou seja, que eles,
procuradores, esto acostumados a ver em sua rotina de trabalho. Quando assim no
acontece, o que eles vem uma caixinha de surpresa, uma deciso sem sintonia com
a realidade; justamente o que ocorre na Justia Estadual. Essa realidade destacada
pelo procurador no parece ser a simples realidade ftica que ele prprio enxerga.
Quando faz meno a uma sentena conforme a legislao ou o entendimento majoritrio
da jurisprudncia, e associa essas decises a algo que representaria a realidade, o
procurador parece querer dizer que a realidade aquilo que o legislador e a maioria dos
juzes dizem ser; se uma deciso foge a esses padres, ela passa a no ser previsvel, e
por conseqncia, deixa de ter sintonia com a realidade. Como esto sempre em
contato com a Justia Federal, tudo que foge desse padro visto com ressalvas e
estranheza.
O fato de enxergarem os processos da Justia Estadual como uma caixinha de
surpresa gera modificaes no trabalho do procurador. No importa se outras pessoas
no compartilham dessa viso ou acham o trabalho na Justia Estadual melhor, ou
mesmo que a categorizao usada pelos procuradores no faa sentido para essas
pessoas; o que importa que o significado que os procuradores atribuem Justia
Estadual tem conseqncias prticas na atuao deles.
O fato de no estarem to familiarizados com os procedimentos de cada um dos
diversos juzes estaduais acaba dificultando a feitura dos modelos de peas
processuais. No h como saber o posicionamento de todos os juzes e preparar um
modelo para cada um deles.
Como no h modelo e no se conhece a maneira de trabalhar desses juzes e
de suas secretarias, o procurador acaba tendo de analisar o caso mesmo, folha a folha.,
conforme nos disse um procurador. Os modelos s so possveis quando as aes dos
juzes so previsveis. Para os procuradores, s se consegue prever o que se conhece
bem, o que , portanto, habitual.
H de ser feita, no entanto, uma ressalva: existem alguns modelos destinados
exclusivamente a determinadas comarcas do interior, como a de Cataguases, onde h
muitos processos previdencirios. Isso quer dizer que mesmo os casos da Justia
196
Estadual podem se tornar habituais, passando a fazer parte do trabalho rotineiro do
procurador, merecendo ento a feitura de uma pea padro.
Uma dificuldade para se trabalhar com os processos estaduais se d pelo fato de a
matria previdenciria ser algo muito especfico, ou seja, algo com o qual os juzes
estaduais esto pouco acostumados a lidar.
A conseqncia dessa pouca familiaridade com a matria, observada pelo
procurador a de o juiz dar uma deciso mais fora dos padres comuns, que no vai
merecer as peas mais comuns que a gente faz de recurso. Os exemplos citados por ele
so de juzes concedendo benefcio previdencirio diverso daquele pretendido pelo autor
da demanda, ou de casos em que o juiz no analisa todos os requisitos necessrios para
a concesso do benefcio
22
, e mesmo assim os concede. Eles explicam que, por no ser
especializado nessa matria, o juiz estadual acaba no observando alguns pontos que o
juiz federal observa justamente pela repetio dos casos. O que reafirma a hiptese de
que essa especializao geraria mesmo uma diferena na atuao jurisdicional o fato
de que tambm no mbito do segundo grau possvel a existncia do equvoco
decorrente do no conhecimento pleno, do no conhecimento do dia a dia da matria
previdenciria..
Importante ainda, destacar como os procuradores lidam com essas diferenas,
tentando minimiza-las. Um deles me explicou como faz:
(...) ressaltando todas as questes, s vezes at trazendo as
argumentaes em caixa alta, e tambm tratando da matria de
direito mesmo, porque muitas vezes eu acho que vale a pena, na
contestao, estar colacionando os artigos da lei 8.213 relacionadas
ao caso, pra praticamente delinear qual o caminho que o
magistrado tem que seguir.
Mais uma vez, o fato de os juzes federais estarem mais acostumados com as
demandas previdencirias parece ser o fator preponderante na moldagem dos trabalhos
dos procuradores. Um deles destaca que suas peas na Justia Estadual so geralmente
maiores, porquanto ele deve tentar explicar, da maneira mais clara possvel, do que se
trata o processo e o que ele defende ali naquele caso determinado. Os mecanismos
utilizados pelo procurador so: destacar em negrito as partes mais importantes e colar
fragmentos especficos da legislao previdenciria.
197
22
Em geral isso parece acontecer principalmente em casos de benefcio por incapacidade (auxlio-doena,
aposentadoria por invalidez, etc.), nos quais o juiz estadual, algumas vezes, analisa to somente a questo
da incapacidade, passando por cima dos demais requisitos (condio de segurado e prazo de carncia,
conforme a Lei 8.213/91); e tambm nos casos de penso por morte, em que esses juzes limitam-se a
analisar a questo da dependncia e muitas vezes se esquecem de verificar, por exemplo, se o falecido
tinha o benefcio.
Assim como na Justia Federal, alguns casos estaduais tambm exigem a
presena do procurador em audincia. No entanto, essas audincias no seguem a
mesma lgica das federais.
As audincias na Justia Estadual so descritas como extremamente formais. Um
exemplo frequentemente citado como caracterstico dessa formalidade a necessidade
de que o procurador, ao formular uma pergunta ao depoente, faa-a antes ao juiz, para
que este, a sim, a repasse para a outra parte. Os procuradores disseram-me, inclusive,
que muitas vezes o juiz julga a pergunta desnecessria e sequer a repassa ao depoente.
Para os procuradores, nas audincias da Justia Estadual, a funo deles acaba
sendo um pouco diferente. Em vez de ficarem apenas a cargo de fazer as perguntas
perifricas (aquelas que o juiz no julgou de importncia determinante), acabam por fazer
tambm perguntas consideradas mais bsicas. A conduo da audincia, ento, passa
muito mais pelos procuradores no caso da Justia Estadual do que na Federal, onde o
juiz quem assume essa funo.
No caso das audincias das comarcas do interior, o fato de ter de viajar parece
incomodar a maioria dos procuradores. H ainda, casos em que os procuradores
entendem que no haveria sequer a necessidade de seu comparecimento, mas mesmo
assim os juzes exigem a sua presena. Como no podem se valer da proximidade fsica
como na Justia Federal, os procuradores muitas vezes julgam perder tempo indo a
audincias desnecessrias.
Sobre a efetividade das decises, os procuradores so unnimes ao apontar a falta
dela nos casos da Justia Estadual, sobretudo se comparada Justia Federal.
A causa principal para essa falta de efetividade das decises na Justia Estadual
parece ser a pouca familiaridade desses juzes com as demandas previdencirias,
embora a diferena dos ritos tambm seja citada nas entrevistas.
As diferenas descritas pelos procuradores podem, ento, ser esquematizadas da
seguinte maneira:
Justia Federal Justia Estadual
especializada no especializada
maior nmero de processos menor nmero de processos
maior contato com a Procuradoria menor contato com a Procuradoria
juzes mais novos juzes mais antigos
juzes com experincia como procurador juzes sem experincia como procurador
procedimentos mais rpidos procedimentos mais demorados
198
maior previsibilidade menor previsibilidade
trabalho do procurador mais fcil trabalho do procurador mais difcil
3. A autonomia dos procuradores
At agora, falei a respeito apenas de como o trabalho dos procuradores frente ao
judicirio, sem abordar, no entanto, at que ponto eles podem atuar.
A autonomia dos procuradores no era, a princpio, um assunto a ser tratado nas
entrevistas. O foco, como j disse, era buscar as diferenas entre as Justias Federal e
Estadual e suas implicaes na rotina dos procuradores. Era assim que pensava, at
perceber que o trabalho dos procuradores dependia de sua liberdade funcional. A
hiptese era, ento, de que eles s poderiam moldar seu servio dentro dos limites de
sua autonomia.
Mesmo antes das entrevistas, a imagem que eu tinha dessa autonomia era a de
que ela possua determinadas limitaes. Nesse sentido, as entrevistas e as conversas
anteriores serviram para confirmar minhas expectativas e delinear melhor como essas
limitaes se operavam. A pesquisa emprica acabou renovando a imagem anterior,
acrescentando alguns detalhes que ainda no eram do meu conhecimento, como por
exemplo, a origem das orientaes que os procuradores recebiam.
A seguinte assertiva dita por um dos procuradores, ilustra bem o tipo de resposta
que obtive quando os questionei a respeito do tema:
A nossa autonomia, de certo modo, bem restrita. Muitas vezes a
gente tem de agir no da forma que a gente entende que seria a
mais plausvel, mas com as orientaes que vm da Procuradoria
como um todo.
Embora considerem, de uma maneira geral, sua autonomia bastante reduzida, os
procuradores a dividem em dois grupos: autonomia quanto s questes de fato e
autonomia quanto s questes de direito. Sobre isso, um procurador disse:
Do ponto de vista ftico, a nossa autonomia quase total. (...) J
nas questes de direito, no. As questes de direito so
entendimentos firmados por notas tcnicas, por smulas, que vem
do superior de Braslia, e ns estamos obrigados a seguir.
199
Aqui h a necessidade de se fazer um pequeno parntese para procurar
compreender o que isso significa para eles. O que fato e o que direito? Seriam a
mesma coisa? Qual o significado que esses objetos tm para os procuradores?
As questes de fato seriam, ento, aquelas relacionadas a eventos acontecidos no
mundo emprico, enquanto as questes de direito seriam aquelas relacionadas a um
mundo jurdico, onde se encontrariam, por exemplo, as interpretaes dos textos legais e
dos conceitos referentes a esse mundo.
Para explicar melhor, tomemos como exemplo uma situao ocorrida no prprio
contexto da Procuradoria
23
; uma dona de casa alegou que trabalhava na roa ajudando
o marido, e que por isso, pleiteou uma aposentadoria rural. Nesse caso, a questo de fato
se ela trabalha na roa, ou no, ajudando o marido, embora tambm exera a atividade
de dona de casa. J a questo de se trabalhar na roa apenas ajudando o marido faz
dela uma trabalhadora rural constituir-se-ia numa discusso de direito.
Segundo os prprios procuradores, sua autonomia fica restrita s questes de fato,
no tendo assim, liberdade funcional para discutir questes de direito. Voltando ao
exemplo anterior, os procuradores podem discutir se a pessoa ajudava ou no o marido
em seus afazeres rurais, sobretudo atravs de depoimentos de testemunhas, mas no
podem discutir se essa ajuda faz dela uma trabalhadora rural ou no, ou seja, se ela se
encaixa no conceito jurdico de empregado rural.
Embora retratem sua autonomia como restrita, os procuradores enxergam uma
evoluo, representada pela mudana de paradigma. Os procuradores distinguem dois
momentos: o da defesa da autarquia a qualquer custo, quando a autonomia era mnima,
mesmo no tal ponto de vista ftico; e o da defesa da legalidade, quando a autonomia
aumentou consideravelmente.
Na viso dos procuradores, a ampliao da autonomia diminui o servio da
Procuradoria e do Judicirio e desonerou a autarquia. Isso porque uma das
conseqncias diretas dessa ampliao foi o aumento do nmero de acordos propostos
pelos procuradores. Propondo o acordo, o procurador no tem mais de elaborar uma
pea de recurso, o que diminui o trabalho do Judicirio, que no ter mais de analisar
esse recurso. H ento uma diminuio no nmero de atos processuais, o que reduz o
servio das duas partes.
Por possurem apenas uma autonomia restrita, no que diz respeito s questes de
direito, as reunies entre eles na Procuradoria, em geral, tratam apenas de procedimentos
200
23
Observei situaes como esta algumas vezes durante o meu estgio.
internos e no de entendimentos jurdicos, como por exemplo, a elaborao de novas
defesas processuais para o instituto. Isso acontece, na viso de um dos procuradores:
Porque a maioria dos entendimentos jurdicos j est a colocada,
muitas pessoas conhecem, isso vem l de cima e ns no temos
autonomia pra mudar; mesmo que a gente tenha um entendimento
aqui, unnime, de alguma questo de direito, ns no temos
autonomia pra firmar um posicionamento diferente do que vem
sendo adotado pela AGU, pelas smulas, pelos advogados da
Procuradoria Geral Federal.
A mudana de paradigma, representada pela ampliao da autonomia, vista
com bons olhos pelos procuradores, que tm sua liberdade funcional aumentada e sua
carga de trabalho diminuda.
Embora, a princpio, tenham uma percepo negativa da dimenso de sua
autonomia, que lhes parece restrita, os procuradores parecem entender que a
uniformidade de suas teses jurdicas importante para o convencimento do juiz. Se
atuassem de forma diferenciada, as chances de formar esse convencimento seriam
menores.
Para os procuradores, essa uniformidade, sobretudo no contedo de sua atuao,
levaria o juiz a um exerccio de reflexo maior do que se as defesas fossem diferentes,
especialmente se fossem em sentidos opostos; na viso de um dos procuradores:
Se eu fosse o magistrado, pensaria que se no h identidade de
defesa ou de entendimento dentro do prprio rgo de
representao da autarquia, por que eu tenho de acolher a tese
desses procuradores?.
Assim, eles acabam concordando que se deixe a elaborao desses
posicionamentos a cargo de um corpo especfico de profissionais, que na tica deles,
seria formado por procuradores de ponta, ou seja, por aqueles procuradores que tm
mais tempo de servio e j esto familiarizados com as demandas previdencirias.
H de se ressaltar, ainda, que a autonomia dos procuradores no opera de
maneira semelhante na Justia Federal e na Justia Estadual. Enquanto na primeira ele
pode ir l na audincia mesmo e matar o processo, na ltima ele precisa vislumbrar um
acordo, pedir autorizao ao chefe local, ir at a audincia e se aquela hiptese
vislumbrada se materializar, fazer o acordo. Em outras palavras, a autonomia permite que
o procurador ponha, ele mesmo, fim no processo apenas na Justia Federal, j que na
Justia Estadual ele depende de uma autorizao de uma outra pessoa, no caso, o chefe
local. Matar o processo significa ento a capacidade que o procurador tem de terminar
201
seu trabalho dentro de um processo e diminuir sua carga de servio, o que s ocorre na
Justia Federal.
Por fim, pelo que percebi, o aumento da autonomia permitiu o estreitamento das
relaes entre os procuradores e os juzes. sobre essa relao, denominada dilogo
institucional, que irei tratar no prximo tpico.
4. A Construo do dilogo institucional
Neste tpico, pretendo mostrar como a viso que os procuradores possuem da
Justia Federal e da Justia Estadual depende tanto da sua concepo de autonomia
quanto do que eles chamam de dilogo institucional.
Essa categoria criada pelos procuradores ajuda a explicar como se d o contato
entre os procuradores do INSS e os juzes responsveis por julgar as demandas
previdencirias.
Embora o principal meio de interao entre os membros dessas instituies seja o
processo judicial, no apenas a isso que os procuradores se referem quando utilizam o
termo dilogo institucional. Essa categoria, alm do prprio processo judicial e suas
etapas formais, como as intimaes e as audincias, englobaria tambm outras formas de
contato entre as instituies, como as conversas que o chefe da Procuradoria tem com os
juzes federais. O dilogo institucional seria, assim, toda e qualquer interao entre os
procuradores federais do INSS e os juzes dos tribunais, que vise facilitar o trabalho das
duas partes.
Esse dilogo institucional ajuda-nos a compreender como os procuradores
estabelecem as diferenas entre a Justia Federal e a Justia Estadual, visto que ele no
se manifesta de maneira semelhante nesses tribunais.
Segundo um dos procuradores, o contato deles com os juzes da Justia Federal
maior pela proximidade fsica e pelo maior nmero de audincias. Nas palavras dele:
Do ponto de vista da Estadual, eu acho que esse relacionamento
pouco mais difcil porque a proximidade no to grande; so muito
menos causas que o juiz estadual pega do INSS; a proximidade
menor, os encontros do juiz estadual com os procuradores so
menores.
Ainda a respeito da proximidade, um exemplo interessante sobre os efeitos que ela
pode trazer a facilidade com que os procuradores podiam ter acesso aos autos judiciais;
bastava descer alguns andares no prprio edifcio e conversar com os funcionrios da
202
secretaria da Justia Federal. Os procuradores costumavam valer-se desse expediente
para analisar mais profundamente os casos e entender melhor o que os juzes queriam.
No caso da Justia Estadual, principalmente nas comarcas do interior, que ficam em
outras cidades, esse livre acesso aos processos no existe, seja pela distncia (no caso
das comarcas do interior), seja pelas formalidades diferentes no momento de pegar os
autos (no caso da Justia Estadual de Juiz de Fora). Nas comarcas do interior, um dos
meios para se ter acesso a determinados documentos, julgados importantes pelo
procurador, era ligar para as secretarias dessas comarcas e solicitar o envio desses
documentos via fax.
No bastasse ser menor, o contato com os juzes estaduais visto como mais
difcil, j que muitos desses juzes teriam uma viso do INSS baseada na defesa do
instituto a qualquer custo.
Ademais, eles apontam para o fato de que hoje em dia, a grande maioria dos juzes
federais j ter sido procurador do INSS. Segundo os procuradores, esses juzes
conhecem os dois lados da moeda, o que facilitaria o dilogo, j que eles saberiam
realmente o que esto analisando.
A posio dos procuradores , ento, de que: aqui, por causa do contato que a
gente tem com a Justia Federal, como muito mais fcil pra gente, facilita muita coisa
(...); mas falta um pouco de preparo na Justia Estadual pra atender. O contato com os
juzes estaduais bem menor; na maioria das vezes s em audincia: voc entra,
assina e sai, sem qualquer outro tipo de interao.
Para entender melhor como o dilogo institucional se opera, importante relatar
aqui dois casos ocorridos no perodo em que fui estagirio e que tambm foram relatados
nas entrevistas com os procuradores.
Em decorrncia de uma greve dos procuradores do INSS, ocorrida no incio de
2008, muitos processos judiciais se acumularam na secretaria da Justia Federal. Diante
dessa complicao, o chefe local entrou em acordo com os juzes federais para que a
Procuradoria s tivesse cincia do laudo do mdico perito, nas demandas por
incapacidade
24
, quando a ao judicial fosse julgada, e no logo aps a realizao do
exame mdico. Estabeleceu-se ento, por meio de um dilogo, um procedimento
diferenciado, que aliviaria carga de servio de ambas as partes, na medida em os
processos passariam uma vez a menos pelas mos dos procuradores e dos juzes.
203
24
Casos em que se discute a condio fsica da pessoa para trabalhar normalmente.
O segundo caso tambm aconteceu no ano de 2008, mas diz respeito Justia
Estadual. Durante um determinado perodo, entre os anos de 2007 e 2008, numa outra
comarca
25
, os juzes estavam antecipando a tutela de aes por incapacidade com base
em laudos mdicos particulares, antes mesmo de haver a percia judicial. Como esses
juzes pediam Procuradoria para, nesses casos, depositar previamente o valor dos
honorrios periciais, foi feito um acordo entre as instituies em que ambas fizeram suas
respectivas concesses; os juzes deixaram de decidir antecipadamente com base no
laudo particular e a Procuradoria passou a depositar previamente o valor devido aos
peritos judiciais.
Os exemplos acima mostram algumas conseqncias que podem ocorrer em
virtude do dilogo institucional, que se passa de maneira sincronizada, ou seja, com
ambas as partes se entendendo mutuamente e entrando num acordo. Eles nos mostram
ainda, que o dilogo institucional, embora ocorra com mais freqncia na Justia Federal,
pode tambm se fazer valer na Justia Estadual, desde que exista uma motivao para
ambas as partes.
Nesse sentido, as palavras de um dos procuradores ilustram bem o que eles
pensam a respeito do tema:
At mesmo em outras comarcas, em comarcas um pouco mais
complicadas, em Alm Paraba, por exemplo, quando a gente atua
num processo, a gente percebe que se houvesse um dilogo, muitos
problemas processuais e institucionais poderiam ser solucionados.
O aumento da autonomia dos procuradores permitiu a eles estabelecer um dilogo
mais amplo e franco com os juzes, sobretudo os da Justia Federal e da Justia
Estadual de algumas cidades especficas, como Cataguases, j que esses juzes
comearam a deixar de ver os procuradores como aqueles que deveriam defender a
autarquia a qualquer custo.
A mudana de paradigma engendrou, ento, a intensificao do dilogo
institucional, representado principalmente pelas mudanas de procedimentos de ambas
as partes, ou seja, pela criao de protocolos prticos comuns, que facilitam o trabalho de
todos os envolvidos. O dilogo est ligado forma coordenada de trabalho entre as
instituies, como acontece nas audincias da Justia Federal, nas quais possvel,
atravs dessa interao, construir alguns protocolos que acabam dando previsibilidade ao
trabalho, alm de facilit-lo.
204
25
A comarca em questo a de Cataguases, uma cidade prxima Juiz de Fora.
Uma parcela considervel das aes conjuntas repetitiva e estvel. Muitas das
vezes as pessoas sabem como agir com o outro e como este outro ir agir. Eles
compartilham significados comuns e pr-estabelecidos. No entanto, existem situaes
que so espordicas e nessas mais fcil perceber como os significados so construdos
na prpria interao.
A partir das interaes passadas, tanto os procuradores quanto os juzes federais
desenvolveram significados para as suas atividades cotidianas (ex: o que seria um
benefcio de auxlio-acidente, ou o que seria uma deciso mais em "sintonia com a
realidade") e agora compartilham deles. Por estarem constantemente em interao, eles
j conhecem os significados das aes de cada um, e o processo percorre um caminho
que visto como melhor por eles.
Como as interaes entre os procuradores e os juzes estaduais so menos
frequentes e praticamente no h "dilogo institucional", esse compartilhamento de
significados menor. No havendo esse compartilhamento, a interao menos linear e
necessita de que muitas vezes, um dos participantes explique ao outro o que ele queria
dizer, de maneira mais detalhada (ex: alguns procuradores destacam, sublinhando ou
colocando em negrito as partes principais do texto de um modelo de pea na Justia
Estadual).
Dessa maneira, o dilogo institucional uma maneira de estreitar os laos entre
as instituies. Onde ele mais presente, o trabalho entre a Procuradoria e o judicirio
passa a ser mais coordenado, o que acaba motivando a preferncia dos procuradores;
onde ele no existe, o trabalho torna-se mais cansativo, pois no existem protocolos
acordados por ambas as partes, gerando um desconforto naqueles que l tm de atuar.
Por isso, o trabalho na Justia Federal mais rpido e preferido pela maioria dos
procuradores, justamente o contrrio do que acontece na maioria das Varas Estaduais
nas quais eles atuam.
Concluso
Nesse trabalho procurei organizar os relatos dos procuradores, mostrando como
eles enxergam a Justia Federal e Estadual e quais so os efeitos que essas diferentes
vises geram em seu prprio cotidiano de trabalho.
Atravs de uma abordagem etnometodolgica, que consistiu num perodo de
observao, incluindo uma pesquisa documental, e na realizao de entrevistas, pude
notar que as diferenas entre esses tribunais no se limitavam aos aspectos legais.
205
Enquanto a Justia Federal era descrita como especializada, rpida e previsvel, a Justia
Estadual era apresentada como no especializada, lenta e imprevisvel.
Sendo menos previsvel, o trabalho do procurador com os processos da Justia
Estadual acabava tornando-se mais demorado, pois ele deveria estar atento a detalhes
que no trato com juzes federais no eram necessrios.
Busquei ainda, mostrar tambm como, ao longo dos anos, os procuradores
ganharam um pouco mais de autonomia, principalmente quanto ao que eles chamam de
questes de fato. Junto a esse aumento na liberdade funcional, houve uma mudana no
paradigma da Procuradoria; na viso dos procuradores, eles deixam de ser entendidos
pelos juzes como aqueles que defende a autarquia a qualquer custo, passando a ter
uma imagem mais flexvel, o que melhora a relao entre eles.
Embora tenha havido essa mudana de paradigma, a imagem antiga parece
perdurar diante dos juzes estaduais, o que acaba dificultando a interao entre eles e os
procuradores.
Por se encontrarem com menos freqncia, procuradores e juzes estaduais
acabam desenvolvendo menos o que se denominou dilogo institucional. A falta desse
dilogo acaba tornando o trabalho com os processos da Justia Estadual ainda mais
complicado, pois no h, nesse caso, a criao de protocolos de trabalho que facilitem os
servios de ambos os lados, o contrrio do que ocorre na Justia Federal, onde esse
dilogo freqente.
O dilogo institucional ento, uma maneira pela qual juzes e procuradores
interagem, criam procedimentos comuns, definem significados e tornam o trabalho menos
complicado. A freqncia desse dilogo pode, dessa forma, ser entendida como uma das
causas para a atribuio dos significados Justia Estadual e Justia Federal, e
tambm como um meio atravs do qual esses significados podem mudar.
206

A Construção Do Diálogo Institucional: Entre A Procuradoria Do INSS e As Justiças Federal e Estadual

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

A Construção Do Diálogo Institucional: Entre A Procuradoria Do INSS e As Justiças Federal e Estadual

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

A construo do dilogo institucional:

Entre a Procuradoria do INSS e as Justias Federal e Estadual

Você também pode gostar