Revista dos Estudantes de Direito da Universidade de Braslia

A Reforma Agrria no Brasil

Daniela Ribeiro Ikawa
Aluna de graduao em Direito da UnB (7o semestre)

I - Traos Gerais
A R E F O R M A A G R R I A foi conceituada pela Lei
4504/64, o Estatuto da Terra, como o conjunto de medidas que visam a melhor promover a distribuio da
terra, mediante modificaes no regime de sua posse e
uso, a fim de atender justia social e ao aumento de
produtividade.
A Reforma Agrria foi efetivada em vrios pases da Europa ainda no incio deste sculo, fazendose presente na Hungria, na Grcia, na ustria, na Alemanha, na antiga Checoslovquia, na Iugoslvia, na
Finlndia e na Bulgria entre outros1.
No Brasil, contudo, a possibilidade de implementao de uma reforma do gnero apenas se deu
com as modificaes inseridas na Constituio Federal de 1946, pela Emenda no 10, de 10/11/1964.
Desde ento, o procedimento desapropriatrio
sofreu uma grande evoluo, no que tange a seu desdobramento temporal. Por ocasio da Emenda no 10, o
procedimento podia estender-se por mais de uma dcada. Com a instituio do Decreto-Lei 554/69, todavia, instaurou-se um rito sumrio, que possibilitava a
imisso da entidade expropriante na posse do imvel,
de forma liminar. O rito passava, entretanto, a ordinrio, sempre que houvesse contestao. Atualmente, a
Lei Complementar n. 76/93 estabelece um rito sumrio em sua totalidade, cuja durao pode ser restringida a 150 dias2.
Os critrios bsicos para a efetivao da Reforma Agrria, atravs da desapropriao, esto expostos na Constituio Federal, ora em vigor, em seus
artigos 184 e 186.
O art. 184 trata, conforme a denominam muitos autores, de uma desapropriao-sano. Recebe
tal nome a desapropriao derivada do no cumprimento, por parte do proprietrio da terra, de seu dever
social, consistente em tornar a terra produtiva. J o art.
186 da Carta estabelece os casos nos quais se cumpre
a funo social da terra. Tal ocorre ao se verificar o
aproveitamento racional e adequado da terra, a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis, a preservao do meio ambiente, a observncia das dispo1

ROCHA, Olavo Acyr de Lima. A desapropriao no

direito agrrio. Ed. Atlas. So Paulo, 1992. pp.72/73.
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Clculos efetuados pelo INCRA em 1996.

sies que regulam as relaes de trabalho e a preocupao com o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
So insuscetveis de desapropriao para fins
de Reforma Agrria: a pequena e a mdia propriedades rurais, desde que seu proprietrio no possua outra
propriedade rural (Lei 8.629/93); a propriedade produtiva (art. 185, da CF); o imvel que comprove estar
sendo objeto de implantao de projeto tcnico (Lei
8.629/93, art. 7); a propriedade pblica dos terrenos
de marinha e seus acrescidos na orla ocenica e na
faixa marginal dos rios federais; e a reserva margem
dos rios navegveis (art. 26, da Lei 4504/64).
Insta ainda frisar que existem dois tipos de desapropriao por interesse social: o primeiro, de cunho
genrico, regulamentado pela Lei 4132/62; e o segundo, especfico para a Reforma Agrria, regulamentado
especialmente pela Lei Complementar no 76/93, e pelas Leis 8629/93 e 4504/64. Tal diviso se mostra importante devido, precipuamente, s peculiaridades que
essa ltima forma de desapropriao apresenta; como
o rito sumrio, a competncia privativa da Unio, a
possibilidade de indenizao da terra nua em ttulos da
dvida agrria e a imisso liminar na posse do terreno.

II - O Procedimento Desapropriatrio
O P R O C E D I M E N T O D E S A P R O P R I A T R I O para
fins de Reforma Agrria dividido em trs fases: a
primeira delas, declaratria, ocorre no mbito administrativo; a segunda, executria, tem lugar j no Judicirio; e a terceira, concernente implementao dos
planos de Reforma Agrria, ocorre tambm administrativamente, atravs da distribuio das propriedades
expropriadas e do assentamento das famlias cadastradas.
A fase declaratria tem incio na identificao
do imvel improdutivo pelo INCRA. Esta identificao se verifica tanto atravs do Sistema de Cadastro Rural, quanto pela indicao de particulares.
Nesse momento, so marcantes as atuaes de vrios
movimentos sociais, como o dos Sem-Terra e o dos
sindicatos de trabalhadores rurais. Determinam-se
como prioritrias para a desapropriao as zonas crticas ou sob tenso social (art. 15, Lei 4504/64).

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Identificadas as propriedades, o INCRA elabora planos de desapropriao, verificando as possibilidades e convenincias desta.
A fase executria tem incio no ajuizamento
da ao de desapropriao, na seo judiciria do local do imvel (art. 18, 4o, Lei 4505/64). Trata-se, no
caso, de foro universal, competente para processar e
julgar outras aes que versem acerca do terreno. A
ao, sob pena de caducar o direito, deve ser ajuizada
em dois anos, contados do Decreto desapropriatrio
do Presidente da Repblica, que pe fim fase declaratria.
Em nome da celeridade processual, o processo
judicial apresenta prazos exguos. O juiz, ao despachar a petio inicial, tem 48 horas para autorizar o
depsito da indenizao, a ser feito pelo INCRA em
favor do expropriado. Aps este, o juiz tem outras 48
horas para determinar a imisso do INCRA na posse
da imvel (art. 6, Lei Complementar no 76/93).
Determinada a imisso, e no havendo dvidas
acerca do domnio, o proprietrio poder levantar at
80% da indenizao depositada. Todavia, ocorrendo o
levantamento, o INCRA efetuar o registro da propriedade em seu nome, no sendo mais possvel a reaquisio do imvel por ao reivindicatria (arts. 7o e 6o,
2o, da Lei Complementar no 76/93). Restar, dessa
forma, apenas a possibilidade de ressarcimento por
perdas e danos (art. 23, Estatuto da Terra e art. 21, da
Lei Complementar no 76/93).
Os argumentos de defesa do proprietrio restringir-se-o ao preo do imvel e a vcio porventura
existente no procedimento desapropriatrio (art. 9o,
DL 554/69). Ademais, ser na contestao que aqueles parcialmente desapropriados podero pedir a desapropriao da rea remanescente. Tal ocorre na hiptese desta rea ter ficado reduzida a superfcie inferior
da pequena propriedade rural, ou quando, sendo menos valorizada que aquela j desapropriada, tiver ainda substancialmente prejudicadas as suas condies de
explorao econmica.
Vale dizer que o carter sumrio do processo
enseja, com certa freqncia, a interposio de mandados de segurana impetrados junto ao STF, contra
ato do Presidente da Repblica, consistente na decretao de determinada rea como suscetvel de desapropriao. Esses mandados visam a anular tal decreto, de forma a impedir a vistoria do imvel pelo Incra,
o ajuizamento de ao expropriatria ou a imisso liminar na posse.
No que toca implementao efetiva do programa de Reforma Agrria, concernente terceira fase
do processo de desapropriao, ela se inicia com a imisso do Incra na posse do terreno.
A escolha dos beneficirios ocorrer por cadastramento junto a esse rgo, onde se procurar

classificar, identificar e agrupar os imveis pertencentes a um nico proprietrio (art. 46, 3o , Estatuto da
Terra). Esses cadastros devero ser atualizados a cada
cinco anos (art. 46, 4o, Estatuto da Terra).
De acordo com os arts. 19 e 20 da Lei
8629/93, o ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos observada a seguinte ordem preferencial: ao desapropriado, ficando-lhe assegurada a preferncia para a parcela na qual se situe a sede do imvel; aos que trabalham no imvel desapropriado como
posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatrios; aos
que trabalham como posseiros, assalariados, parceiros
ou arrendatrios, em outros imveis; aos agricultores
cujas propriedades no alcancem a dimenso da propriedade familiar; e aos agricultores cujas propriedades sejam comprovadamente insuficientes para o seu
sustento e o de sua famlia.
Na ordem de preferncia tero prioridade os
chefes de famlia numerosa, cujos membros se proponham a exercer a atividade agrcola na rea a ser distribuda. No poder ser beneficirio da distribuio
de terras, o proprietrio rural, salvo nas hipteses acima delineadas; o que exercer funo pblica, autrquica ou em rgo paraestatal; o que se ache investido
de atribuio parafiscal; e aquele que j tenha sido
contemplado anteriormente com parcelas em programa de Reforma Agrria.
A distribuio de terras s famlias se efetiva
preferencialmente pela concesso de uso, ou, em segundo plano, pela entrega de ttulos de domnio, inegociveis por 10 anos (art. 21, Lei 8629/93).
Os beneficirios ficam obrigados a cultivar a
terra, por um prazo mnimo de 10 anos, sob pena de
ser resolvido o contrato (art. 22, Lei 8629/93). Tal imposio ocorre a fim de que se cumpra a finalidade
social da desapropriao para Reforma Agrria.
No tocante ao assentamento, ele se efetiva pela atuao da Diretoria de Assentamento do INCRA,
num prazo mximo de trs anos do registro de propriedade realizado pelo expropriante (art. 16, Lei
8629/93).
Existem vrios assentamentos prximos a Braslia, como o de Santa Helena, o de Dois Irmos, o de
Buriti, e o denominado Assentamento Cigano, a 70
quilmetros de Braslia, j em Gois.
Em 1995, foram assentadas 42 mil famlias. A
previso para 1996 foi de 60 mil e para este ano, de 80
mil famlias. Foi o Centro-Oeste que alcanou a maior
rea desapropriada, num total de 1.052.902,31 hectares. Logo aps, veio o Nordeste, com 997.706,78 hectares. Em terceiro lugar, ficou o Norte, com
786.707,55 hectares expropriados. Tendo o Sudeste

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apenas 81.051,83; e o Sul, 61.915,5 hectares desapropriados3.
So concedidos basicamente quatro crditos
aos agricultores. Num primeiro momento, um referente alimentao, correspondente a R$270,00 e outro
referente a fomentos, computado em R$670,00. Posteriormente, de forma parcelada, so concedidos
R$2.000,00 a ttulo de habitao, e R$10.000,00 para
investimentos e custeio4.
Instaura-se ainda uma poltica de convnios,
com o fim de fornecer assistncia tcnica, monitoramento e infra-estrutura bsica aos assentamentos, alm de condies para a comercializao de produtos.

III - Algumas Crticas

A R E F O R M A A G R R I A , ainda que inserida em um
processo evolutivo, de forma a melhor se adequar s
demandas sociais, vem sofrendo crticas severas. A
primeira delas diz respeito ao processo de escolha das
terras a serem desapropriadas e ao alto valor normalmente pago por elas.
A despeito do cadastramento efetuado pelo Incra, essa escolha matizada por critrios polticos. A
ecloso de conflitos entre latifundirios e agricultores
utilizada, muitas vezes, como forma de pressionar o
governo de modo a beneficiar os grandes proprietrios
de terras. A urgncia em solucionar a questo acaba
por implicar a supervalorizao das terras, pagando-se
por elas preo que no alcanariam no mercado.
Um segundo problema refere-se ao abandono
pelos colonos das terras expropriadas. Um dos principais motivos do xodo consiste na inexistncia de recursos para uma completa efetivao dos planos de
implementao da reforma, formulados pelo Incra.
Dessa forma, a falta de amparo tcnico-estrutural leva
usualmente ao fracasso no cultivo das terras.
A ausncia de acompanhamento daqueles beneficiados pela desapropriao torna o problema ainda
mais grave devido ao fato de que muitos deles, colocados pela lei em ordem preferencial no recebimento
das terras, no so agricultores, mas indivduos pertencentes a outros setores sociais, no acostumados ao
trabalho no campo.
Outra razo do abandono se encontra na dificuldade em tornar produtivas as terras infrteis. Os assentamentos realizados pelo Incra devem ser efetuados em terras economicamente teis e, de preferncia,
na regio na qual habitam os trabalhadores rurais ( art.
17, Lei 8629/93). Esse preceito legal no , contudo,

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literalmente obedecido. A conseqncia a revenda,

por preos mdicos, das pores de terra percebidas.
Ainda no que toca poltica governamental,
h quem tenha levantado a tese de que a reforma, processada de modo tmido e residual, acaba por enfraquecer movimentos sociais como o dos Sem Terra,
sem atingir maiores metas. A reforma estaria sendo
implementada com o escopo nico de amortecer os
embates sociais, impedindo mudanas mais profundas.
preciso ressaltar, todavia, que a implementao da reforma em desacordo com os ditames legais
levaria inexoravelmente a abusos. A lei estabelece
uma srie de critrios para a seleo das terras passveis de desapropriao, assim como para o cadastramento dos possveis beneficirios, procurando melhor
adequar o processo s demandas sociais.
Quanto seleo de terras, no seria plausvel,
por exemplo, a expropriao daquelas produtivas. A
legislao atualmente em vigor ressaltou a importncia da produtividade da terra, na medida em que vedou a desapropriao de quaisquer terras, mesmo que
de grande extenso, quando alcanarem os ndices
mnimos de produtividade exigidos para cada regio e
produto. Vale frisar que, embora a identificao dessas terras ocorra com o auxlio de movimentos sociais
atuantes no setor, a ltima palavra deve ser proferida
pelo Incra, aps a vistoria do terreno.
No tangente aos beneficirios, estipula a lei
uma ordem de preferncia, na qual se coloca os trabalhadores rurais em primeiro plano. A determinao
dos beneficirios realizada pelo Incra aps o cadastramento dos interessados. Essa ordem legalmente
firmada, contudo, desrespeitada por ocasio das invases de propriedade pelos Sem Terra. A preterio
dos regularmente cadastrados, entretanto, poderia ser
legitimada pelo argumento de que o movimento dos
Sem Terra o principal responsvel pelo impulso da
poltica governamental relativa Reforma Agrria.
As manifestaes sociais mostram-se imprescindveis, j que impedem a estagnao da reforma, ao
explicitarem sua importncia e urgncia. Por outro lado, os limites impostos pela lei permitem, caso corretamente aplicados, a realizao racional da reforma,
no sentido de uma distribuio fundiria mais justa. O
processo de reforma, ainda que carente de uma celeridade capaz de atender s demandas sociais, no pode
ser efetivado em detrimento da segurana jurdica inerente ao Estado de Direito. Uma segurana que deve
primar pela Justia.

Dados fornecidos pelo INCRA em 1996.

Dados fornecidos pelo INCRA em 1996.

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