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Supremo Tribunal Federal

Ementa e Acrdo

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05/03/2015

PLENRIO

RECURSO EXTRAORDINRIO 586.224 S O PAULO


RELATOR
RECTE.(S)
PROC.(A/S)(ES)
RECTE.(S)
ADV.(A/S)
RECDO.(A/S)
ADV.(A/S)
RECDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)

: MIN. LUIZ FUX


: ESTADO DE SO PAULO
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SO PAULO
: SINDICATO DA INDSTRIA DA FABRICAO DO
LCOOL DO ESTADO DE SO PAULO - SIFAESP
: NGELA MARIA DA MOTTA PACHECO E
OUTRO(A/S)
: CMARA MUNICIPAL DE PAULNIA
: FRANCISCO ANTONIO MIRANDA RODRIGUEZ E
OUTRO(A/S)
: MUNICPIO DE PAULNIA
: PROCURADOR-GERAL
DO
MUNICPIO
DE
PAULNIA

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINRIO EM AO DIRETA DE


INCONSTITUCIONALIDADE
ESTADUAL.
LIMITES
DA
COMPETNCIA MUNICIPAL. LEI MUNICIPAL QUE PROBE A
QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-ACAR E O USO DO FOGO
EM ATIVIDADES AGRCOLAS. LEI MUNICIPAL N 1.952, DE 20 DE
DEZEMBRO DE 1995, DO MUNICPIO DE PAULNIA.
RECONHECIDA
REPERCUSSO
GERAL.
ALEGAO
DE
VIOLAO AOS ARTIGOS 23, CAPUT E PARGRAFO NICO, N
14, 192, 1 E 193, XX E XXI, DA CONSTITUIO DO ESTADO DE
SO PAULO E ARTIGOS 23, VI E VII, 24, VI E 30, I E II DA CRFB.
1. O Municpio competente para legislar sobre meio ambiente com
Unio e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal
regramento seja e harmnico com a disciplina estabelecida pelos demais
entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II da CRFB).
2. O Judicirio est inserido na sociedade e, por este motivo, deve
estar atento tambm aos seus anseios, no sentido de ter em mente o
objetivo de saciar as necessidades, visto que tambm um servio
pblico.

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3. In casu, porquanto inegvel contedo multidisciplinar da matria
de fundo, envolvendo questes sociais, econmicas e polticas, no
permitido a esta Corte se furtar de sua anlise para o estabelecimento do
alcance de sua deciso. So elas: (i) a relevante diminuio progressiva e
planejada da utilizao da queima de cana-de-acar; (ii) a
impossibilidade do manejo de mquinas diante da existncia de reas
cultivveis acidentadas; (iii) cultivo de cana em minifndios; (iv)
trabalhadores com baixa escolaridade; (v) e a poluio existente
independentemente da opo escolhida.
4. Em que pese a inevitvel mecanizao total no cultivo da cana,
preciso reduzir ao mximo o seu aspecto negativo. Assim, diante dos
valores sopesados, editou-se uma lei estadual que cuida da forma que
entende ser devida a execuo da necessidade de sua respectiva
populao. Tal diploma reflete, sem dvida alguma, uma forma de
compatibilizao desejvel pela sociedade, que, acrescida ao poder
concedido diretamente pela Constituio, consolida de sobremaneira seu
posicionamento no mundo jurdico estadual como um standard a ser
observado e respeitado pelas demais unidades da federao adstritas ao
Estado de So Paulo.
5. Sob a perspectiva estritamente jurdica, interessante observar o
ensinamento do eminente doutrinador Hely Lopes Meireles, segundo o
qual se caracteriza pela predominncia e no pela exclusividade do interesse
para o municpio, em relao ao do Estado e da Unio. Isso porque no h
assunto municipal que no seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A
diferena apenas de grau, e no de substncia." (Direito Administrativo
Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 1996. p. 121.)
6. Funo precpua do municpio, que atender diretamente o
cidado. Destarte, no permitida uma interpretao pelo Supremo
Tribunal Federal, na qual no se reconhea o interesse do municpio em
fazer com que sua populao goze de um meio ambiente equilibrado.
7. Entretanto, impossvel identificar interesse local que fundamente a
permanncia da vigncia da lei municipal, pois ambos os diplomas
legislativos tm o fito de resolver a mesma necessidade social, que a

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manuteno de um meio ambiente equilibrado no que tange
especificamente a queima da cana-de-acar.
8. Distino entre a proibio contida na norma questionada e a
eliminao progressiva disciplina na legislao estadual, que gera efeitos
totalmente diversos e, caso se opte pela sua constitucionalidade,
acarretar esvaziamento do comando normativo de quem competente
para regular o assunto, levando ao completo descumprimento do dever
deste Supremo Tribunal Federal de guardar a imperatividade da
Constituio.
9. Recurso extraordinrio conhecido e provido para declarar a
inconstitucionalidade da Lei Municipal n 1.952, de 20 de dezembro de
1995, do Municpio de Paulnia.
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do
Supremo Tribunal Federal, em Sesso Plenria, sob a Presidncia do
Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, na conformidade da ata de
julgamentos e das notas taquigrficas, decidindo o tema 145 da
Repercusso Geral, por maioria, vencida a Ministra Rosa Weber, em dar
provimento
ao
recurso
extraordinrio
para
declarar
a
inconstitucionalidade da Lei n 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do
Municpio de Paulnia/SP. Por unanimidade, o Tribunal firmou a tese de
que o municpio competente para legislar sobre o meio ambiente com a
Unio e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal
regramento seja harmnico com a disciplina estabelecida pelos demais
entes federados (art. 24, inciso VI, c/c 30, incisos I e II, da Constituio
Federal).
Braslia, 5 de maro de 2015.
Ministro LUIZ FUX Relator
Documento assinado digitalmente

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RELATOR
RECTE.(S)
PROC.(A/S)(ES)
RECTE.(S)
ADV.(A/S)
RECDO.(A/S)
ADV.(A/S)
RECDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)

: MIN. LUIZ FUX


: ESTADO DE SO PAULO
: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SO PAULO
: SINDICATO DA INDSTRIA DA FABRICAO DO
LCOOL DO ESTADO DE SO PAULO - SIFAESP
: NGELA MARIA DA MOTTA PACHECO E
OUTRO(A/S)
: CMARA MUNICIPAL DE PAULNIA
: FRANCISCO ANTONIO MIRANDA RODRIGUEZ E
OUTRO(A/S)
: MUNICPIO DE PAULNIA
: PROCURADOR-GERAL
DO
MUNICPIO
DE
PAULNIA
RE LAT RI O

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Cuida-se de Recurso


Extraordinrio, interposto pelo Estado de So Paulo, com fulcro no art.
102, III, a da Constituio da Repblica, contra deciso do rgo
especial do Tribunal de Justia do mesmo Estado, no julgamento de Ao
Direta de Inconstitucionalidade estadual. Eis a ementa do aresto
hostilizado:
AO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI MUNICIPAL QUE PROBE A QUEIMA DE PALHA DE
CANA-DE-ACAR E O USO DO FOGO EM ATIVIDADES
AGRCOLAS. COMPETNCIA MUNICIPAL RECONHECIDA
APS A NFASE CONFERIDA AO MUNICPIO PELA
CONSTITUIO DE 1988. INTERESSE LOCAL DO
MUNICIPIO QUE NAO DIFERE DO PECULIAR INTERESSE
CONSAGRADO
NA
ORDEM
JURIDICA.
AO
IMPROCEDENTE.

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RE 586224 / SP
QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-ACAR.
MTODO RUDIMENTAR E PRIMITIVO, QUE PODE SER
VANTAJOSAMENTE SUBSTITUDDO PELA MECANIZAO.
EVOLUO JURISPRUDENCIAL DO ORGO ESPECIAL DO
TRIBUNAL DE JUSTICA. PRECEDENTES QUE EVIDENCIAM
ESSA
EVOLUO.
AO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE IMPROCEDENTE.
QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-ACAR. AVANO
DECORRENTE DE NOVA POSTURA DO RGO ESPECIAL
DO TJSP QUE LEVOU O SETOR A ADMITIR REDUO DO
PRAZO PREVISTO PARA ELIMINAO DAS QUEIMADAS.
CONSTATAO
DE
QUE
MTODOS
ARCAICOS
ANTIAMBIENTAIS
CONSTITUIRO
BARREIRAS AO
INGRESSO DO ETANOL NO PRIMEIRO MUNDO.
MUDANA DE RUMO INSPIRADA POR REAO DO
ESTADO-JUIZ E POR OPO PRAGMTICA. DE
QUALQUER FORMA, A BENEFCIO DO MEIO AMBIENTE.
Os usineiros lcidos e conscientes no desconhecem de
que o mtodo rudimentar, primitivo e nefasto da queima da
palha de cana-de-acar fator dissuasivo da aceitao o do
etanol no Primeiro mundo. As barreiras ambientais podero
conseguir aquilo que a educao ecolgica e uma Constituio
pioneira no trato do meio ambiente ainda no obteve em termos
de efetiva tutela a natureza na ptria brasileira.
No basta produzir etanol, combustvel verde e obtido a
partir de fontes renovveis, se ele chegar ao mercado do mundo
civilizado eticamente contaminado pela fuligem das queimadas
ou obscurecido pela acusao de que o setor sucroalcooleiro dos
pases emergentes ainda se utiliza de mo-de-obra anloga de
patamares inferiores aos das conquistas laborais do sculo XX.

Na origem, a representao de inconstitucionalidade foi proposta


pelo Sindicato da Indstria da Fabricao do lcool do Estado de So
Paulo SIFAESP e pelo Sindicato da Indstria de Acar no Estado de
So Paulo - SIAESP, impugna a Lei Municipal n 1.952, de 20 de dezembro
de 1995, do Municpio de Paulnia, que proibiu totalmente a queima da
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palha de cana-de-acar em seu territrio. O dispositivo impugnado
assim prev:
Art. 1- Fica proibido, sob qualquer forma, o emprego de
fogo para fins de limpeza e preparo do solo no Municpio de
Paulnia, inclusive para o preparo do plantio e para a colheita
de cana-de-acar e de outras culturas.

Em apertada sntese, alegavam os Arguentes que a norma


vergastada na Representao vulnerava o art. 23, caput e p. u., art. 14, art.
192, 1, e art. 193, incisos XX e XXI, todos da Constituio do Estado de
So Paulo. Transcrevo, por oportuno, os parmetros constitucionais tidos
por violados, verbis:
Artigo 23 - As leis complementares sero aprovadas pela
maioria absoluta dos membros da Assemblia Legislativa,
observados os demais termos da votao das leis ordinrias.
Pargrafo nico - Para os fins deste artigo, consideram-se
complementares:
(...)
14 - o Cdigo de Proteo ao Meio Ambiente;
Artigo 192 - A execuo de obras, atividades, processos
produtivos e empreendimentos e a explorao de recursos
naturais de qualquer espcie, quer pelo setor pblico, quer pelo
privado, sero admitidas se houver resguardo do meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
1 - A outorga de licena ambiental, por rgo, ou
entidade governamental competente, integrante de sistema
unificado para esse efeito, ser feita com observncia dos
critrios gerais fixados em lei, alm de normas e padres
estabelecidos pelo Poder Pblico e em conformidade com o
planejamento e zoneamento ambientais.
Artigo 193 - O Estado, mediante lei, criar um sistema de
administrao da qualidade ambiental, proteo, controle e

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desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos
recursos naturais, para organizar, coordenar e integrar as aes
de rgos e entidades da administrao pblica direta e
indireta, assegurada a participao da coletividade, com o fim
de:
XX - controlar e fiscalizar obras, atividades, processos
produtivos e empreendimentos que, direta ou indiretamente,
possam causar degradao do meio ambiente, adotando
medidas preventivas ou corretivas e aplicando as sanes
administrativas pertinentes;
XXI - realizar o planejamento e o zoneamento ambientais,
considerando as caractersticas regionais e locais, e articular os
respectivos planos, programas e aes;

O pedido foi julgado improcedente pelo Tribunal de Justia de So


Paulo, sob o fundamento de que a queima de palha de cana-de-acar
mtodo rudimentar e primitivo, que pode ser vantajosamente substitudo
pela mecanizao, tendo sido reconhecida a competncia do Municpio
para tratar do tema, pois est aumentando a proteo ao meio ambiente
que foi estabelecida na Lei Federal n 6.766/79.
Contra o decisium, o Estado de So Paulo interps recurso
extraordinrio, sob a alegao de que a deciso recorrida afronta: (i) o art.
24, VI, da CRFB, que outorga competncia Unio, Estados e Distrito
Federal para legislarem concorrentemente sobre proteo ao meio
ambiente, e no aos Municpios; (ii) o art. 30, I e II, da CRFB, que atribui
ao Municpio competncia meramente suplementar da legislao federal
e estadual, desde que no contrarie a legislao estadual; (iii) o art. 23, VI
e VIII, da CRFB que atribui Unio, aos Estados, Distrito Federal e
Municpios competncia administrativa para proteger o meio ambiente e
combater a poluio em qualquer de suas formas e fomentar a produo
agropecuria e organizar o abastecimento alimentar.
Alega-se que a legislao municipal vergastada interfere na
implementao das polticas pblicas estaduais previstas na Lei estadual
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n 11.241/02, que dispe sobre a eliminao do uso do fogo como mtodo
despalhador e facilitador do corte da cana-de-acar e estabelece um
cronograma para a cessao do mtodo da queima da palha da cana-deacar, incorrendo, portanto, em vcio formal de inconstitucionalidade.
Para o Estado de So Paulo, a Resoluo n 237/97 do CONAMA no
atribuiria competncia administrativa aos Municpios para tratar do
assunto. Sustenta que a Lei Municipal prejudica a economia do Estado e
atrapalha o controle ambiental da atividade, tornando impraticvel as
colheitas anuais que se estendem at o final do ciclo de produo do
canavial.
Aduz que as consequncias prticas da proibio pura e simples da
queima da palha da cana transcendem os limites dos interesses do
Municpio de Paulnia, afetando a ordem econmica estadual, a
arrecadao tributria do Estado e gerando abalo social decorrente da
dispensa de empregados do setor canavieiro e do desemprego.
Todos os produtores, segundo relata, teriam de adquirir mquinas
colhedoras, tratores e transbordos, alm de substituir as carrocerias de
caminhes, que transportavam a cana inteira, por carrocerias prprias
para cana picada, bem como adaptar o solo e a forma de plantao da
cana. Registra que, como a vida de uma plantao varia de cinco a oito
anos, nesse nterim seria impossvel a substituio pela colheita
mecanizvel. As indstrias tambm seriam afetadas, j que, no
recebendo o seu insumo, a cana-de-acar, deixaro de pagar os
produtores de cana. A produo de acar e lcool restaria, em razo
desse quadro, comprometida.
O Sindicato da Indstria da Fabricao do lcool do Estado de So
Paulo SIFAESP e o Sindicato da Indstria de Acar no Estado de So
Paulo SIAESP tambm interpuseram recurso extraordinrio. Sustentam
que o acrdo recorrido merece ser anulado, pois o Tribunal de Justia

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julgou a compatibilidade da norma municipal direta e unicamente em
face da Constituio da Repblica, algo que vedado em sede de controle
abstrato estadual. Lembram que, na ADI 347, o Supremo Tribunal Federal
declarou a inconstitucionalidade do art. 74, XI, da Constituio do Estado
de So Paulo, que previa a possibilidade de representao de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal, contestado em face da
Constituio Federal. Neste aspecto, o Tribunal de Justia de So Paulo
teria inobservado o art. 125, 2, da Lei Maior, onde est a diretriz da
competncia dos Estados para a instituio de representao de
inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face
da Constituio Estadual.
Por outro lado, os recorrentes apontam violao aos artigos 24, VI, e
30, I e II, da Constituio da Repblica, na medida em que o Municpio
carece de competncia para editar lei que proba a queima de palha de
cana-de-acar. Anota que esta Corte, no julgamento da ADI 2.142-7, rel.
Min. Moreira Alves, DJ 09.02.01, j entendeu que no cabe aos Municpios
legislar sobre meio ambiente, por fora do aludido art. 24, VI, da CRFB.
Invocaram o precedente da ADI 2.396/MS, rel. Min. Ellen Gracie, que
questionava a Lei estadual n 2.210/01, do Mato Grosso do Sul, que
dispunha sobre a proibio da comercializao de amianto e produtos
base de amianto no territrio daquele Estado, sendo que a Lei Federal n
9.055/95 j tratava do tema em mbito federal.
Pedem, ao final, o reconhecimento da nulidade do julgamento da
ADI estadual n 129.132-0, e a reforma do acrdo recorrido, para
declarar a inconstitucionalidade do art. 1 da Lei n 1.952/95 do Municpio
de Paulnia.
A Cmara Municipal do Municpio de Paulnia apresentou
contrarrazes, no sentido de que:

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(a) o Tribunal de Justia pode aferir a compatibilidade da Lei
Municipal em face da Constituio da Repblica;
(b) o Municpio legislou com base nos poderes conferidos pelo art.
23, VI, e 30, I e II, da CRFB, visto que apenas editou norma suplementar
ao ordenamento federal e estadual, sobre assunto de interesse local;
(c) o art. 27 do Cdigo Florestal dispe que proibido o uso de fogo
nas florestas e demais formas de vegetao, e seu pargrafo nico prev uma
exceo pontual, rezando que Se peculiaridades locais ou regionais
justificarem o emprego do fogo em prticas agropastoris ou florestais, a permisso
ser estabelecida em ato do Poder Pblico, circunscrevendo as reas e
estabelecendo normas de precauo, o que evidenciaria que a Lei municipal
vergastada no afronta a legislao federal;
(d) a queima da palha da cana-de-acar tambm importa em
prejuzos econmicos, pois obriga a populao a aumentar o consumo de
gua no perodo da safra, com a finalidade de manter a limpeza das
casas, alm de gastos com medicamentos com as alergias respiratrias;
(e) a Lei estadual n 11.241/02 prev a reduo gradual da queima da
cana-de-acar, dispondo sobre a extino do mtodo apenas para o ano
de 2.031, o que no atende s necessidades locais do Municpio de
Paulnia;
(f) alm do Cdigo Florestal, outros diplomas federais serviriam de
supedneo para a Lei municipal, como o art. 38 da Lei de Contravenes
Penais, que prev a contraveno de Provocar, abusivamente, emisso de
fumaa, vapor ou gs, que possa ofender ou molestar algum, e a Lei Federal
n 6.938/81, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, cujo
art. 3, III, define a poluio como a degradao da qualidade ambiental
resultante de atividade que direta ou indiretamente prejudique a sade, a
segurana e o bem-estar da populao, crie condies adversas s

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atividades sociais e econmicas, afete desfavoravelmente a biota, as
condies estticas ou sanitrias do meio-ambiente, ou lance matrias ou
energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos;
(g) as queimadas so responsveis por boa parte das mortes dos
cortadores por meio da inalao de gases cancergenos;
(h) no AgRg no AI n 377.119, rel. Min. Nelson Jobim, 2 Turma,
julgado em 06/08/2002, o STF teria entendido que a queima da palha da
cana-de-acar causa danos ao meio ambiente.
A Municipalidade de Paulnia tambm apresentou contrarrazes,
sustentando, em preliminar, inadmissibilidade do Recurso Extraordinrio
em virtude da no especificao dos dispositivos constitucionais violados,
bem como da ausncia de prequestionamento.
Em seu parecer, o Ministrio Pblico Federal manifestou-se pela
nulidade do julgado ora atacado, porquanto o controle de
constitucionalidade realizado foi em face da Constituio da Repblica e
no a do Estado de So Paulo. Quanto ao mrito, pelo provimento do
recurso, na medida em que os Municpios no teriam competncia para
legislar sobre questes ambientais de interesse local e sobre a poltica de
desenvolvimento e planejamento urbano (art. 30, I, II e VIII, 124, 2, da
CRFB).
A Repercusso Geral foi reconhecida (fls. 798).
Aps a manifestao de diversos rgos especializados na matria
ambiental, foi realizada audincia pblica, haja vista o caso extrapolar os
limites jurdicos, envolvendo tambm questes ambientais, polticas,
econmicas e sociais.
Dentre tantas informaes valiosssimas e elementos extrajurdicos

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dos diversos rgos especializados colhidos na ocasio, destaco, por
oportuno, o que se segue:
1. O Ministrio do Meio Ambiente ressaltou que a Lei n 12.651/12
(novo Cdigo Florestal) probe o uso do fogo na agricultura, mas
excepciona em locais ou regies cujas peculiaridades justifiquem o
emprego do fogo em prticas agropastoris ou florestais, mediante prvia
aprovao do rgo estadual ambiental competente. Neste sentido,
importa observar que 62,4% da produo de cana do pas esto no Estado
de So Paulo e que em suas ltimas safras h a substituio do fogo pela
colheita mecanizada, sendo certo que a partir de 2006, quando o uso do
fogo comeou a diminuir consideravelmente. Em Paulnia,
especificamente, 26% da cana era colhida sem o uso do fogo em 2006,
enquanto que em 2011 esse nmero subiu para 70%. Relatou ainda que
80.000 trabalhadores tiveram sua fora de trabalho substituda na colheita
da cana. Em contrapartida, o custo de produo diminui 25% com a
colheita mecanizada. Portanto, sugere o controle ambiental adequado
pelos rgos de fiscalizao competentes, quando o uso do fogo se fizer
necessrio.
2. J a EMBRAPA chama ateno que, embora os danos ao meio
ambiente com a queimada ou a utilizao de mquinas sejam
equivalentes, a produo de cana 25% maior sem a queimada. Desta
forma, se resolvido o problema da compactao do solo, desejvel a
eliminao do mtodo da queima.
3. No concernente questo prtica do cultivo, a COAGRO informa
que ofereceu curso de qualificao para os seus cooperados operarem as
mquinas, mas a qualificao desses trabalhadores muito baixa,
dificultando o aproveitamento na prpria atividade. Por isso, necessrio
certo perodo de tempo para sua alfabetizao, antes de qualificados para
serem reinseridos na atividade. Sob o ponto de vista do cultivo em si,
preciso atentar para o fato de que muito difcil manobrar as maquinas

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nos minifndios, e que sua utilizao exige uma srie de padronizaes
impossveis de cumprir em curto prazo. Ento a eliminao da queima
precisa ser gradativa.
4. A ORPLANA sustenta que o agricultor no ter condies de
manter a sua propriedade com a colheita mecanizada. E com isto, os
agricultores tm arrendado as suas terras e sado da atividade, porque as
mquinas no funcionam em pequenas propriedades. Assim, h um
processo de reforma agrria ao contrrio, pois ou os pequenos
produtores se agrupam, ou esto fora do setor.
5. A UNIDA alerta que 61% da rea de cultivo de cana em
Pernambuco e Alagoas os maiores produtores do Nordeste no
comporta a colheita mecanizada por conta de sua topografia. Aponta
ainda que a proibio da queima extinguir duzentos e dezoito mil postos
de trabalho e vinte e dois mil pequenos proprietrios, sendo grande parte
dos produtores inseridos no regime de economia familiar. Por fim, afirma
que 32% dos trabalhadores so analfabetos, o que exigiria tempo para sua
qualificao, alm de inexistir outra opo de cultura para substituir a
cana, haja vista a irregularidade de precipitao e a topografia acidentada
tpicos da regio. Sendo assim, o corte da cana crua deve ser gradual e
apenas em reas onde possvel a colheita mecanizada, restando
inalteradas as demais reas.
6. A Esalq/USP afirma que 20% dos trabalhadores agrcolas do Brasil
esto na atividade da cana. Porm, com a baixa escolaridade e a
irreversvel mecanizao, restringe-se muito a sua reinsero no mercado
de trabalho formal. Portanto, a mecanizao deve ser gradativa.
7. A ASCANA exps que h o desenvolvimento de uma tecnologia
que diminua o processo erosivo da terra, mas no imediatamente.
Tambm informou sobre o impacto da queima da cana na sade do
trabalhador, concluindo que a concentrao de agentes qumicos nesta

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Relatrio

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RE 586224 / SP
operao est abaixo dos limites de tolerncia exigidos pela legislao
pertinente.
8. O Ministrio do Trabalho alerta para o risco de doenas cardacas
e ergonmicas devido ao tipo de atividade exercida pelo trabalhador.
9. O INPE demonstra muitos dados sobre mapeamento via satlite
das reas de cana. possvel verificar a gradual mecanizao do cultivo
da cana, ressaltando que Paulnia detm pouca rea dedicada ao cultivo
da cana, sendo que 80% no apresentam queima.
10. Os Instituto de Estudos Avanados da USP - IEA e Instituto
Tecnolgico Vale ITV demonstraram que no havendo queima, o
apodrecimento da cana gera gs metano, que muito mais prejudicial ao
meio ambiente, pois gera o efeito estufa.
11. A ASSOMOGI assevera que a poluio causada pelo ser
humano pelo simples fato dele existir, independente de sua atividade.
Portanto, com a proibio da queima, surgiriam ervas daninhas, haveria
uso de pesticidas e fungicidas, que tambm causam poluio.
12. A SINDACAR lembra que a exposio ao calor do trabalhador
agrcola no se restringe ao cultivo da cana e esclarece que 90% das reas
de cultivo de cana no Estado de Pernambuco tm o declive com mais de
12%, inviabilizando o uso das mquinas. Com eventual proibio,
extinguir-se-ia a produo local.
13. SIFACAR e SIFAEG apontam que apenas quatro fbricas no
pas produzem as colheitadeiras de cana e nenhuma est apta a atua com
declive acima dos 12%, alm de no haver capacidade de fornecimento
imediato para satisfazer toda demanda.
14. Para o Ministrio Pblico Federal, as consequncias do cultivo da

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Relatrio

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RE 586224 / SP
cana esto sendo suportadas pela sociedade, no pelos empreendedores.
A atividade precisa incorporar seus custos ambientais e sociais.
Instado a se pronunciar novamente nos autos, o Parquet Federal
entende que o Tribunal de Justia de So Paulo incorreu em error in
procedendo ao examinar a compatibilidade da Lei Municipal em face da
Constituio da Repblica, o que exigiria a anulao do acrdo, devendo
outro ser proferido, limitando-se a aferir a constitucionalidade da norma
municipal em face da Constituio estadual. Caso ultrapassada a
preliminar, opina pelo provimento dos recursos, visto que, com base em
precedentes da Casa (RE 280.795 e RE 280.867), a competncia dos
Municpios para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I,
CRFB) deve ser exercida sem contrariar a legislao ambiental dos
Estados e da Unio, que detm competncia concorrente para normatizar
o Direito Ambiental (art. 24, VI, CRFB).
o relatrio.

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Voto - MIN. LUIZ FUX

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05/03/2015

PLENRIO

RECURSO EXTRAORDINRIO 586.224 S O PAULO


VOTO

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Senhor Presidente,


Ilustres pares, o Recurso Extraordinrio ora analisado representa a
controvrsia relativa possibilidade de Lei Municipal proibir a utilizao
do fogo como mtodo despalhador no cultivo de cana-de-acar.
Conforme impem as regras processuais, inicio estas razes pela
anlise das preliminares suscitadas pelas partes. Sendo assim, cumpre
aferir se o Tribunal de Justia de So Paulo realmente desbordou da sua
competncia, apreciando a constitucionalidade de Lei Municipal em face
da Constituio Federal.
Deveras, muito embora encontradas em diversas as citaes de
dispositivos da Constituio Federal. Importa observar, no entanto, que o
voto vencedor, em seu fundamento, analisou efetivamente cada
dispositivo suscitado na Ao Direta de Inconstitucionalidade a nvel
Estadual, conforme destacado a seguir:
Cabe examinar, na seqncia, as pontuais alegaes de
inconstitucionalidade por parte do artigo 1, da lei 1.952, de 20
de dezembro de 1995, do Municpio de Paulnia, por afrontar
aos artigos 23, pargrafo nico, n 14, 192, pargrafo 1, e 193,
incisos XX e XXI, da Constituio do Estado.
(...)
7. preciso, no entanto, como insistentemente
ressaltado, ter presente que a Constituio Estadual ajusta-se
a tal entender, no inibindo a legislao e a atuao
municipais, ao contrrio, priorizando-as em atividade
conjugada. Fundamental, nesse sentido, o artigo 191, da
Constituio do Estado de So Paulo Textualmente essa norma

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Voto - MIN. LUIZ FUX

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RE 586224 / SP
diz que "o Estado e os Municpios providenciaro, com a
participao da coletividade, a preservao, conservao,
defesa, recuperao e melhoria do meio-ambiente natural,
artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e
locais e em harmonia com o desenvolvimento social e
econmico". Evidencia-se, dessa regra, reitere-se, da prpria
Constituio do Estado, que, para tais prticas, Estado e
Municpio (registre-se a expressa incluso deste ltimo)
convergiro legislativamente, porque, caso contrrio, o
contedo e a finalidade do dispositivo se mostrariam inteis
Para uma real participao da coletividade e para uma real
preservao, conservao, defesa, recuperao e melhoria do
meio ambiente natural, artificial e do trabalho, essencial a
legislao em todos os nveis, mormente, como ainda diz esse
mesmo artigo 191, para o atendimento das peculiaridades
locais. (grifei)

Desse modo, mostra-se evidente a devida anlise da ao direta luz


dos parmetros estabelecidos constitucionalmente, sem a alegada
usurpao de competncia deste Supremo Tribunal Federal.
de se salientar, ainda, que a utilizao da Constituio da
Repblica pelo Tribunal a quo na fundamentao, em momento algum,
vedada, sendo perfeitamente entendido como argumento obter dictum,
pelo que no h que se falar em ilegalidade do acrdo recorrido.
Como sabido, o art. 125, 2, da Carta Magna autoriza os Estados a
instituir representao de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos municipais em face da Constituio estadual. Tal fato,
conforme bem preleciona em sede doutrinria o Min. Gilmar Mendes,
no deve levar ideia de que o controle de constitucionalidade da lei estadual
ou municipal em face da Constituio estadual no se mostra apto a suscitar
questo federal que deva, eventualmente, ser dirimida pelo Supremo Tribunal
Federal (Curso de Direito Constitucional. 6 ed. So Paulo: Saraiva, 2011.
p. 1433).
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Voto - MIN. LUIZ FUX

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RE 586224 / SP

Outro ponto nodal do exame de admissibilidade do presente recurso


a identificao das normas questionadas, no tocante sua natureza
obrigatria de reproduo da Constituio Federal na Constituio
Estadual (v.g. RE 592612 AgR/SP. Rel. Min. DIAS TOFFOLI, j. 25/06/2013).
Quanto a este aspecto, inexiste dificuldade em observar que a
reserva de competncia estadual para legislar sobre meio ambiente
cumpre perfeitamente a exigncia da sistemtica aplicvel, porquanto se
encontra expressamente prevista na Carta Magna a necessidade de lei
estadual para disciplinar a matria, com a respectiva obrigatoriedade, in
casu, de edio um cdigo estadual do meio ambiente mediante lei
complementar, como determina o art. 42 da Constituio do Estado de
So Paulo1.
Por ltimo, cabe asseverar que o recurso foi corretamente admitido
tendo em vista o seu recebimento e a anlise da reconhecida repercusso
geral por esta Corte, conforme se verifica a partir da transcrio dos
seguintes trechos do julgamento:
Sob o ngulo da repercusso geral, sustenta-se a
relevncia das questes constitucionais discutidas do ponto de
vista econmico, jurdico e poltico, merecendo o devido crivo
pelo Supremo.
(...)
Reitero o que venho consignando sobre a importncia do
instituto da repercusso geral, devendo-se resistir tentao, no
exame, de formar juzo dobre a procedncia ou a improcedncia
do que revelado nas razes do extraordinrio. Cumpre encarlo com largueza. O instrumental viabiliza a adoo de
entendimento pelo Colegiado Maior, com o exerccio direito de
defesa.
1

Artigo 42 - O Estado, no exerccio da competncia prevista no artigo 24, incisos VI,


VII e VIII, da Constituio Federal, no que couber, elaborar, atendendo suas peculiaridades,
o Cdigo de Proteo ao Meio Ambiente, no prazo de cento e oitenta dias.

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Voto - MIN. LUIZ FUX

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RE 586224 / SP
(...)
Na espcie, est em questionamento a atuao normativa
da Cmara Municipal quanto ao meio ambiente. Tudo
recomenda o crivo do Supremo, definindo-se o alcance da Carta
da Repblica.

Portanto, conheo do presente recurso extraordinrio e passo ao seu


exame de mrito.
A matria de fundo deste recurso versa sobre os limites da
competncia legislativa do municpio quanto ao meio ambiente, que pode
ser estendida para uma tentativa de identificar parmetros objetivos de
limitao do conceito de interesse local frente competncia legislativa
estadual.
Entretanto, este leading case no poder ser apartado da influncia de
sua soluo em diversas reas do conhecimento, que vo alm da cincia
jurdica.
Assim, cumprindo um papel assaz importante na resoluo do caso,
preciso analisar todos os dados colhidos em sede de audincia pblica,
de maneira a desenhar o quadro apresentado, a fim de que se possa
formar um paradigma mais efetivo, em consonncia com todas as
necessidades expostas, diante do seu carter ecltico e multidisciplinar,
envolvendo questes sociais, econmicas e polticas inerentes ao caso.
Apesar de j antecipado no relatrio, farei um breve resumo das
principais opinies dos diversos rgos especializados que participaram
da audincia, traando uma ordem direta dos fatos e consequncias que
cercam a deciso.
Basicamente, destaco que (i) j existe relevante diminuio
progressiva e planejada da utilizao da queima como mtodo
despalhador de cana-de-acar; (ii) a maior parte das reas nas quais
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Voto - MIN. LUIZ FUX

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RE 586224 / SP
ocorrem o cultivo so acidentadas, impossibilitando o manejo de
mquinas; (iii) grande parcela do cultivo de cana se d em minifndios;
(iv) em geral, os trabalhadores tm baixa escolaridade; (v) e a poluio,
independentemente da opo escolhida, sempre existir.
Nesse passo, possvel notar a existncia de dados concretos
reveladores acerca da situao da queima de cana no Estado de So
Paulo. O Ministrio do Meio Ambiente ressaltou na audincia pblica que
em 2006 34% da cana eram colhidos de maneira crua, ou seja, sem a queima;
em 2011, 65% da cana estavam sendo colhidas sem o uso do fogo.
Especificamente em Paulnia, nota-se que 73% da cana estavam sendo
colhidos com a queima. De 2006 para 2011, esse dado foi para 23,7%.
Entretanto, foi apontado que essa diminuio teve seu incio
somente aps a instituio de um planejamento de eliminao da queima
realizado pelo Estado de So Paulo.
no mbito deste planejamento que tambm merece relevo a
distino de seu conceito com a completa e imediata proibio. No
primeiro caso, do planejamento, h uma preparao prvia perpetrada
pelo poder pblico a fim de tornar concreta uma situao desejvel. De
outro plano, encontra-se uma simples proibio, que identifica o
problema e tenta resolv-lo, porm, sem um dimensionamento das
consequncias advindas de um comando normativo simples e reto.
Sob esse prisma, mister se faz perquirir a viabilidade da extino
imediata do mtodo questionado para vislumbrar se o atual panorama
tem condies de se adequar a esta nova realidade.
Primeiramente, no se pode olvidar que o cultivo da cana-de-acar
ocorre em terrenos acidentados, com inclinaes, que obstaculizam o uso
de maquinrio para a colheita sem a queima. H que se atentar,
igualmente, para o fato de que ainda se desenvolve tecnologia capaz de

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superar a dificuldade trazida pela irregularidade do solo, porm, com
previso de concluso e implantao superior a (10) dez anos.
Desta forma, sem uma tecnologia que possa atender s necessidades
inerentes atividade e com a proibio imediata da queima da cana,
chega-se a uma situao em que o agricultor deve forjar um novo meio de
sustento. Isto quando se constata que grande quantidade da rea
reservada ao plantio da cana, est tecnicamente impedida de se realizar a
colheita por outra forma. Interessante notar, v. g., que no Estado de
Pernambuco, um dos maiores produtores de toda regio Nordeste, 90%
do cultivo se d em topografia semelhantemente acidentada.
Por esse motivo, caso reconhea a legitimidade e/ou a
constitucionalidade da proibio imediata da queima de cana, este
Supremo Tribunal ter observado e entendido como razovel o impacto
econmico da perda de substanciosa fatia da gerao de renda e emprego
em todo pas, haja vista o reconhecimento de repercusso geral por esta
Corte.
Outro impedimento tcnico da exigncia imediata de extino do
mtodo tradicional de colheita da cana tambm diz respeito rea de
cultivo, pois boa parte das reas dedicadas ao cultivo da cana so
minifndios, cujas dimenses so inapropriadas para manobrar
colheitadeiras, o que obrigaria diversos agricultores a arrendar suas terras
e deixar a atividade.
Acrescendo a esse quadro brevemente exposto, um fator que
considero ser de grande relevncia e que tem imperiosa influncia na
deciso a baixa escolaridade dos trabalhadores do cultivo da cana-deacar. Afinal, o aspecto socioeconmico no pode, de maneira alguma,
ser desconsiderado no presente caso.
Em um primeiro plano, deve-se ter em mente que a substituio do

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homem pela mquina nos trabalhos de grande esforo fsico , sem
dvida, uma marcha progressiva, inevitvel e desejvel, pois assim se
preserva a sade do trabalhador e se obtm maior produtividade com o
consequente aumento do lucro. Entretanto, preciso pensar em que
medida este processo se desenvolver, a fim de acomodar da melhor
forma todos os interesses juridicamente tutelados.
A insero das colheitadeiras no plantio da cana exige mo-de-obra
qualificada para oper-las. Todavia, se os trabalhadores no tm
conhecimento tcnico para tanto, certo concluir que a proibio
imediata dispensar os servios de muitas pessoas. Sobre o tema, vale
atentar para os dados apresentados pela Dra. Mrcia Azanha Ferraz Dias
de Moraes em seu estudo especfico sobre O mercado de trabalho da
agroindstria canavieira: O mercado de trabalho da agroindstria canavieira
desafios e oportunidades2, cujo trecho peo vnia para transcrever:
A questo que emerge que a mecanizao da colheita
altera o perfil do empregado: cria oportunidades para
tratoristas, motoristas, mecnicos, condutores de colheitadeiras,
tcnicos em eletrnica, dentre outros, e reduz, em maior
proporo, a demanda dos empregados de baixa escolaridade
(grande parte dos trabalhadores da lavoura canavieira tm
poucos anos de estudo), expulsando-os da atividade. Este fato
implica a necessidade de alfabetizao, qualificao e
treinamento desta mo-de-obra, para estar apta a atividades
que exijam maior escolaridade.
Segundo estimativas da UNICA, sem se considerar os
funcionrios envolvidos na gesto e administrao da
produo, no Estado de So Paulo, entre as safras de 2006/2007
e 2020/2021, o nmero de empregados envolvidos com a
produo de cana-de-acar, acar e lcool passar de 260,4
mil para 146,1 mil, ou seja, haver uma reduo de 114 mil
empregos neste perodo, conforme exposto na Tabela 1.
Observa-se que na indstria esperado um aumento de 20
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Disponvel em http://www.scielo.br/pdf/ecoa/v11n4/08.pdf

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RE 586224 / SP
mil empregados, enquanto na lavoura canavieira o nmero
passar de 205,1 mil empregados para 70,8 mil, ou seja, uma
queda de 134,3 mil. A previso que no haja colheita manual
na safra 2020/2021. Para que parte dos em pregados agrcolas
sejam realocados para as atividades do corte mecnico,
necessrio escolaridade maior do que a da grande maioria dos
empregados. (grifei)

Sendo assim, diante destes argumentos clarssimos a respeito do


destino dos trabalhadores, embora a produtividade aumente 25% com a
mecanizao, preciso haver um planejamento muito bem estruturado
quanto realocao dos trabalhadores canavieiros, no sentido de no
serem abandonados pelo mercado, garantindo-lhes nova perspectiva de
sustento, oportunizando ensino e emprego harmonicamente conectados
com a garantia constitucional da dignidade da pessoa humana.
Em contrapartida a este argumento, poder-se-ia sustentar pela
aplicabilidade da classificao de normas programticas dos direitos
sociais constitucionalmente previstos e incidentes na temtica. No
entanto, tal entendimento somente seria aceitvel enquanto a mquina
estatal permanece em sua funo administrativa de atender as
necessidades sociais com os recursos limitados o que seria uma espcie
de atuao passiva.
Porm, quando ocorre a interveno direta do Estado influenciando
negativamente na esfera individual do particular, justo reconhecer a
existncia de sua responsabilidade de cuidar para que haja o mnimo de
dano possvel, bem como de assegurar que a situao retorne ao status
quo ante. Em outras palavras: o Poder Pblico deve aplicar as normas
constitucionais na medida do possvel e, portanto, seria completamente
ilgico exigir dele um dever jurdico de existncia de vagas de trabalho
para todo cidado da a sua perspectiva passiva que no lhe imputa
qualquer responsabilidade neste sentido. Soluo diversa, no entanto,
deve ser implementada quando o governo sai de sua inrcia
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RE 586224 / SP
administrativa e se insere no mercado, interferindo em determinada
atividade. Neste caso, a partir de uma ao diretamente relacionada a esta
deciso administrativa, caso haja prejuzo suportado pelo particular, de
maneira a retirar-lhe a condio de usufruir um direito fundamental em
seu mnimo existencial, plenamente exigvel uma atuao no sentido de
atenuar a situao, at que se retorne situao equivalente anterior
sada desta inrcia interventiva.
Corroborando o posicionamento ora adotado, Ingo Wolfgang Sarlet
explicita que o direito ao trabalho, enquanto fundamental, na sua funo
positiva poder no implicar um direito subjetivo a um lugar de trabalho (um
emprego) remunerado na iniciativa privada ou disponibilizado pelo poder
pblico, mas certamente se traduz na exigncia (no dever constitucional) de
promover polticas de fomento da criao de empregos (postos de trabalho), de
formao profissional e qualificao do trabalhador, entre outros tantas que
poderiam ser referidas e que so veiculadas por lei ou programas governamentais
ou mesmo no setor privado. (Curso de Direito Constitucional. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais. p. 603.)
Por bvio, h de se observar as especificidades do caso concreto e
no divagar ad eternum no mundo das ideias. preciso ser realista e ter
em mente que se tais exigncias so de difcil ou impossvel aplicao,
todavia, foroso imaginar uma soluo mnima ao problema, que ter
uma anlise especfica para cada situao concreta. Vale dizer, a ttulo
exemplificativo, incidindo-se a tese ao presente caso: se h uma
impossibilidade de concesso de plenas condies aos trabalhadores
substitudos, que se d, pelo menos, um prazo razovel para que possam
se preparar a esta nova situao.
Partindo deste pressuposto, resta evidenciada a imperiosidade do
cumprimento do art. XXIII da Declarao Universal dos Direitos do
Homem, ora transcrito in verbis:
Artigo XXIII

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RE 586224 / SP
1. Toda pessoa tem direito ao trabalho, livre escolha de
emprego, A CONDIES JUSTAS E FAVORVEIS DE
TRABALHO E PROTEO CONTRA O DESEMPREGO.
2. Toda pessoa, sem qualquer distino, tem direito a igual
remunerao por igual trabalho.
3. Toda pessoa que trabalhe tem direito a uma
remunerao justa e satisfatria, QUE LHE ASSEGURE,
ASSIM COMO SUA FAMLIA, UMA EXISTNCIA
COMPATVEL COM A DIGNIDADE HUMANA, E A QUE
SE ACRESCENTARO, SE NECESSRIO, OUTROS MEIOS
DE PROTEO SOCIAL.
4. Toda pessoa tem direito a organizar sindicatos e neles
ingressar para proteo de seus interesses. (grifei)

certo, pois, que a mera e direta proibio no se coaduna, nesta


esteira, com os valores constitucionais perseguidos pela sociedade, visto
que o evidente aumento no ndice de desemprego abrupto trar reflexos
econmicos no mbito nacional interno, no sentido de que haver menor
circulao de riqueza e, sob o ponto de vista externo, cumpre lembrar que
altas taxas de desemprego contribuem para a diminuio do grau de
confiabilidade no pas, tanto no campo da economia, quanto da poltica.
Assim, o fundamento em exposio encontra-se em plena
consonncia com o atual momento de expanso da atuao do Poder
Judicirio, que ocorre a partir de uma concepo ps-positivista e a
respectiva ascenso do Estado Social, atribuindo aos direitos
fundamentais uma fora de aplicao imediata e, destarte, o carter de
exigibilidade. Como sabido, este fenmeno torna imprescindvel o
acompanhamento de um posicionamento extremamente cauteloso por
parte do julgador, tendo em vista o grande potencial de impacto
extensivo que adere a este tipo de deciso judicial.
Como leciona Luigi Ferrajioli, com a finalidade de guardar a
Constituio, esta Corte jamais poder se furtar de garantir um direito
fundamental, sob pena de negar-lhe existncia (Michele Taruffo. Leyendo
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RE 586224 / SP
a Ferrajoli: consideraciones sobre la jurisdiccin, in Paginas Sobre Justicia
Civil. Traduo Maximiliano Aramburo Calle. Marcial Pons. 2009. pp-2122).
exatamente neste sentido que surge o direito proteo contra o
desemprego no presente caso, pois vale ressaltar as palavras de Leonardo
Greco, segundo o qual, o Poder Judicirio o poder de quem no tem poder
e, nesta perspectiva, encontra-se uma reflexo trazida por Gregrio PecesBarba Martnez3 sobre a diferenciao entre direitos fundamentais, que
ter o condo de aclarar o posicionamento que adotado neste voto.
O direito fundamental fruto da tentativa de universalizar
condies teoricamente essenciais, sem as quais, o homem no pode ter
uma vida digna. Porm, preciso observar que este universalismo
limitado pela pobreza, fome, analfabetismo e outros problemas da
sociedade, como aparelhamento de sua administrao pblica que no
busca a efetivao dos direitos fundamentais. Neste tocante, preciso
reformular o conceito de universalidade, que deve surgir a partir de uma
abstrao, guardando relao com a viso de que os homens so o fim e
no o meio.
Os direitos sociais, nesta esteira, funcionam como estruturas para
ajudar aqueles grupos que no conseguem desenvolver sua
personalidade por si, tratando os desiguais na medida em que se
desigualam.
Ento chego ao cerne da contribuio efetiva do autor, que a
diferenciao entre os direitos fundamentais vistos como pontos de
partida e como ponto de chegada. Segundo o doutrinador madrileno:
A primeira parte de uma moralidade bsica em que todos
os homens nascem e permanecem livres e iguais em direitos
(art. V da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de
3

La Universalidad de los Derechos Humanos: Doxa 2 n. 15-16. 1994. P. 629

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RE 586224 / SP
1789), a partir da mentalidade dos direitos naturais prpria da
poca. Os direitos individuais, civis e polticos que brotam
dessa moralidade bsica e refletida em sua concepo de
universalidade de ponto de partida. Historicamente aparecem
misturadas as dimenses de ser e dever ser, ou por outras
palavras, participa da cultura do jusnaturalismo que confunde
o dever - ens et bonum convertuntur-.
A segunda que chamamos de universalidade como ponto
de chegada distingue claramente entre ser e deve ser. No ser, na
realidade de muitas relaes sociais a desigualdade torna
impossvel falar de universalidade, ou, se visto por outra
perspectiva, a moralidade bsica dos direitos liberdade,
igualdade, solidariedade e seguridade , que prega a
universalidade racional, pode afetar essas situaes. O que se
gera a partir da comparao entre a moralidade bsica e a
realidade da desigualdade de certos grupos a conscincia da
necessidade de aes positivas para superar essa situao e
restabelecer o equilbrio entre aqueles que podem, por si s,
resolver seus problemas de educao e sade, segurana social,
habitao, etc., e que no esto em relaes sociais de
inferioridade (mulheres, crianas, deficientes, consumidores,
etc), com os que no so capazes por si s para satisfazer
determinadas necessidades bsicas ou para atuar nas relaes
sociais em condies de igualdade. (traduo livre do espanhol)

O que se depreende da distino ora trazida a esta Corte


Constitucional que, ao reconhecer a existncia de um direito
fundamental social, classificado como de chegada, torna-se imperiosa a
atuao concreta e positiva do Judicirio, sob pena de esvaziar o texto e os
objetivos da Carta Magna e, por consequncia, impedir o
desenvolvimento dos direitos de liberdade e da personalidade.
Partindo deste pressuposto, preciso considerar tambm este
argumento como parmetro interpretativo antes do pronunciamento final
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RE 586224 / SP
a respeito do presente caso, haja vista os interesses constitucionalmente
protegidos em coliso.
Em outras e pormenorizadas palavras, ao julgar a
constitucionalidade do diploma legal municipal, em um prisma
socioeconmico, faz-se mister sopesar se o impacto positivo da proibio
imediata da queima de cana na produtividade constitucionalmente mais
relevante do que o pacto social em que o Estado brasileiro se
comprometeu a conferir ao seu povo o pleno emprego para o completo
gozo de sua dignidade.
Note-se que mesmo o aumento da produtividade no ser imediato,
tampouco garantido, porquanto os dados tcnicos apresentados no tm
o condo de gerar um grau de certeza quanto efetiva e plena
implantao do maquinrio em todas as reas destinadas hodiernamente
ao cultivo de cana.
Consectariamente, este Tribunal est diante de um conjunto ftico
composto pelo certo e previsvel desemprego em massa, juntamente com
uma mera possibilidade de aumento de produtividade, sendo oportuno
ressalvar que este lucro trazido pela mecanizao um fato comprovado.
Todavia, o que advoga em seu desfavor nesta ao a falta de
previsibilidade da implementao das condies mnimas para o uso das
colheitadeiras, pois que so inexistentes em grande parte do territrio
nacional atualmente.
Sendo assim, mais uma vez, ns, eminentes pares, devemos nos
investir no papel de guardio da Constituio, na defesa do interesse da
minoria qualitativamente representada pela classe de trabalhadores
canavieiros, que merecem proteo, diante do chamado progresso
tecnolgico com a respectiva mecanizao, trazido pela pretenso de
proibio imediata da colheita da cana mediante uso de fogo.

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Reitero aqui, com as venias devidas, as lies valiosssimas de
Ferrajoli sobre o Direito como sistema de garantias (In: OLIVEIRA JR., Jos
Alcebades de (org.). O novo em Direito e poltica. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 1997. p. 101-102), que retrata com muita acuidade o
panorama atual que justifica o posicionamento ora adotado:
este o sentido da frase h tribunais em Berlim: tem de
haver um juiz independente que possa intervir para reparar as
injustias sofridas, para tutelar o indivduo mesmo quando a
maioria e at a totalidade dos outros se coligam contra ele, para
absolver no caso de falta de provas, mesmo quando a opinio
pblica exige a condenao, ou para condenar, havendo prova,
quando a mesma opinio favorvel absolvio.
Esta legitimao no tem nada a ver com a da democracia
poltica, ligada representao, pois no deriva da vontade da
maioria. O seu fundamento unicamente a intangibilidade dos
direitos fundamentais. E todavia uma legitimao
democrtica, que os juzes recebem da sua funo de garantia
dos direitos fundamentais, sob os quais se baseia aquilo a que
chamamos democracia substancial.

Com o dever de garantir a concretude dos direitos fundamentais,


evidencia-se um carter legitimador deste fundamento protecionista da
classe trabalhadora, o que leva ao vis representativo da camada menos
favorecida, cujos interesses esto em jogo.
Especificando em outros termos, quero dizer que o Judicirio est
inserido na sociedade e, por este motivo, deve estar atento tambm aos
seus anseios, no sentido de ter em mente o objetivo de saciar as
necessidades, visto que tambm um servio pblico. A partir de ento,
destaco dois pontos: (i) a identificao destas necessidades e (ii) sua
consequente satisfao por meio da representatividade.
certo que a busca contempornea pela eficincia do Poder
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Judicirio parte da premissa de reconhecimento de que a judicatura um
servio pblico e, por este motivo, deve andar em consonncia com os
anseios da sociedade da qual participa. Um dos maiores expoentes deste
tema o grande processualista Loc Cadiet, que aponta a insero da
doutrina do new public management na perspectiva jurisdicional4.
Complementarmente a esta questo, no mbito da legitimidade, cabe
a reflexo de Bruno Bodart sobre a lio de Cass Sustein na obra A
Constitution of Many Minds, segundo a qual os juzes devem decidir como
acharem apropriado, mesmo que caia o cu. Entretanto, se houver perigo
verdadeiro desta hiptese ocorrer, talvez os juzes no devam adotar o que
pensam5.
exatamente o caso que est sendo julgado nesta Corte no
momento. Mesmo que seja mais benfico, para no dizer inevitvel, optar
pela mecanizao da colheita da cana, por conta da sade do trabalhador
e da populao que vive nas proximidades da rea de cultura, pelo
aumento significativo da produtividade e consequente lucro, no se pode
deixar de lado o meio pelo qual se considere mais razovel de obteno
deste objetivo: proibio imediata ou eliminao gradual.
Por bvio, afigura-se muito mais harmnico com a disciplina
constitucional, a eliminao planejada e gradual da queima da cana.
Por ltimo, adentrando no plano ambiental, resta a necessidade de
se refletir quanto poluio. Se de uma parte a queima traz prejuzos, de
outro, a utilizao de mquinas tambm geram impacto negativo ao meio
ambiente. Conforme esclarecido na audincia pblica e mencionado no
relatrio, a decomposio da cana gera gs metano, o que contribui para
o efeito estufa, alm do surgimento de ervas daninhas e o consequente
4

Better Administering for Better Judging. International Journal For Court


Administration. 2002.

Bruno Vincius da Rs Bodart. Quem tem medo do povo?. Disponvel em


http://www.conjur.com.br/2012-mar-09/lei-ficha-limpa-assistimos-advento-stf.

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RE 586224 / SP
uso de pesticidas e fungicidas.
Portanto, em que pese a inevitvel mecanizao total no cultivo da
cana, preciso reduzir ao mximo o seu aspecto negativo. Assim, diante
dos valores sopesados, editou-se uma lei estadual que cuida da forma que
entende ser devida a execuo da necessidade de sua respectiva
populao. Tal diploma reflete, sem dvida alguma, uma forma de
compatibilizao desejvel pela sociedade, que, acrescida ao poder
concedido diretamente pela Constituio, consolida de sobremaneira seu
posicionamento no plano jurdico estadual como um standard a ser
observado e respeitado pelas demais unidades da federao adstritas ao
Estado de So Paulo.
Encerrada esta breve anlise de cunho ftico, multidisciplinar e
principiolgico, cabe adentrar ao estudo efetivamente jurdico do assunto
tratado no presente caso.
A tese discutida, em verdade, simples: o Municpio de Paulnia, ao
legislar sobre a proibio da queima de cana-de-acar, afrontou a regra
descrita no art. 24, VI da Constituio Federal ou simplesmente se
utilizou da norma constante no art. 30, I e II tambm da Constituio
Federal, que permite legislar sobre interesse local supletivamente?
Se o questionamento simples, o mesmo no se pode dizer de sua
soluo, que bastante complexa. Basta compreender que sua soluo
envolve o conceito de interesse local e a definio in concreto dos limites,
estabelecidos pela Constituio, da competncia legislativa dos entes da
federao.
Ao tentar traar um esboo do conceito de interesse local,
interessante observar o ensinamento do eminente doutrinador Hely
Lopes Meireles, segundo o qual se caracteriza pela predominncia e no pela
exclusividade do interesse para o municpio, em relao ao do Estado e da Unio.

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Isso porque no h assunto municipal que no seja reflexamente de interesse
estadual e nacional. A diferena apenas de grau, e no de substncia." (Direito
Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 1996. p. 121.)
Falei especificamente em conceito de interesse local, ao invs de
definio, visto que, esta somente ser obtida mediante anlise de cada
caso concreto. Da, a necessidade de se ter em mente a lio acima
transcrita, pois precisamente o que se passa neste julgamento: o meio
ambiente equilibrado interesse de todos os entes da federao, sendo
imprescindvel, para a soluo correta do problema, identificar qual o
predominante.
Para tanto, faz-se mister apresentar o trecho da obra de Sandra
Krieger Gonalves Silva que, com muita acuidade, destaca os aspectos
mais relevantes do papel do municpio dentro dos parmetros delineados
constitucionalmente, permitindo-nos, desta maneira, uma melhor
compreenso do que se revela ser o interesse local:
No se pode olvidar que na pirmide do Estado
Federado, a base, o bloco modular o municpio, pois nesse
que reside a convivncia obrigatria dos indivduos. nesta
pequena clula, que as pessoas exercem os seus direitos e
cumprem suas obrigaes; onde se resolvem os problemas
individuais e coletivos. Est no Municpio a escola da
democracia. no Municpio que se cuida do meio ambiente;
nele que se removem os detritos industriais e hospitalares e se
recolhe o lixo domstico; nele que as pessoas transitam de
casa para o trabalho nas ruas e avenidas, nos carros, coletivos e
variados meios de transporte. no Municpio que os servios
pblicos so prestados diretamente ao cidado; nele que os
indivduos nascem e morrem. Para regular to extenso mbito
de fatores e relaes, outorgou a Constituio de 1988, ao
legislador local, a competncia legislativa sobre a vida da
comunidade, voltada s suas prprias peculiaridades, atravs
da edio de normas dotadas de validez para esse ordenamento

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local. A expresso haurida do texto constitucional tem, como
sobejamente dito e repetido, a limitar seu mbito de aplicao, a
regra constitucional da competncia, sem cuja interpretao
sistemtica destinaria toda anlise do tema ao fracasso. Isto
porque, no mbito geral, enquanto a competncia federal
privativa numerada pela Constituio de 1988, a estadual
residual e a municipal expressa, mas no numerada,
gravitando em torno do conceito operacional de interesse
local. (O municpio na Constituio Federal de 1988. 1 ed. So
Paulo: Juarez de Oliveira, 2003.p. 107-108) (grifei)

Portanto, no se pode olvidar da funo precpua do municpio, que


atender diretamente o cidado, garantindo-lhe, na medida do possvel,
por conta da conhecida e sempre presente insuficincia de recursos, a
satisfao de todas as suas primeiras necessidades.
Dessa forma, no permitida uma interpretao pelo Supremo
Tribunal Federal, na qual no se reconhea o interesse do municpio em
fazer com que sua populao goze de um meio ambiente equilibrado.
Mas, conforme j afirmado anteriormente, trata-se de uma questo de
identificao da preponderncia destes interesses notadamente comuns.
A partir deste impasse que se recorre ao texto constitucional para extrair
a mens legis da distribuio de competncia legislativa.
O art. 24 da Constituio Federal estabelece uma competncia
concorrente entre Unio e Estados-membros, determinando a edio de
norma de carter genrico pela primeira e de carter especfico na
segunda hiptese.
Sendo assim, o constituinte originrio definiu que o sistema formado
pela combinao da legislao estadual com a edio de um diploma
legal federal traduz a disciplina de todos os interesses socialmente
relevantes para os temas elencados no citado dispositivo.

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Destarte, interessa analisar o caso do ponto de vista sistmico, visto
que no mbito das normas gerais federais, a orientao do legislador
segue no mesmo sentido da disciplina estabelecida a nvel estadual. As
normas federais paradigmticas que tratam do assunto, expressamente
apontam para a necessidade de se traar um planejamento com o intuito
de se extinguir gradativamente o uso do fogo como mtodo despalhador
e facilitador para o corte da cana. Neste sentido, destaco o Cdigo
Florestal vigente (Lei n 12.651/12), que, no seu art. 40 determina a
instituio de uma poltica nacional para reduo desta forma de colheita:

Art. 40. O Governo Federal dever estabelecer uma


Poltica Nacional de Manejo e Controle de Queimadas,
Preveno e Combate aos Incndios Florestais, que promova a
articulao institucional com vistas na substituio do uso do
fogo no meio rural, no controle de queimadas, na preveno e
no combate aos incndios florestais e no manejo do fogo em
reas naturais protegidas. (grifei)

Cabe ainda trazer ao debate o Decreto n 2.661/98, que regulamenta


o emprego de fogo em prticas agropecurias e florestais, que estabelece
um captulo especfico para disciplinar a forma de mecanizao gradual
de cultivo, conforme se verifica pelos dispositivos ora transcritos:

CAPTULO IV
DA REDUO GRADATIVA DO EMPREGO DO FOGO
Art 16. O emprego do fogo, como mtodo despalhador e
facilitador do corte de cana-de-acar em reas passveis de
mecanizao da colheita, ser eliminado de forma gradativa,
no podendo a reduo ser inferior a um quarto da rea
mecanizvel de cada unidade agroindustrial ou propriedade
no vinculada a unidade agroindustrial, a cada perodo de
cinco anos, contados da data de publicao deste Decreto.
3 As novas reas incorporadas ao processo de colheita

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mecanizada, nos termos do pargrafo anterior, tero a reduo
gradativa do emprego do fogo como mtodo despalhador e
facilitador do corte da cana-de-acar conforme o caput deste
artigo, contada a partir da publicao do novo conceito de rea
mecanizvel.
Art 17. A cada cinco anos, contados da data de publicao
deste Decreto, ser realizada, pelos rgos competentes,
avaliao das conseqncias scio-econmicas decorrentes da
proibio do emprego do fogo para promover os ajustes
necessrios nas medidas impostas. (grifei)

H que se contemporizar, numa anlise temporal, o conflito


legislativo, visto que a lei municipal foi editada muito anteriormente lei
estadual. Assim, enquanto no havia uma poltica pblica planejada para
tratar do assunto e, havendo ntido interesse na questo, no possvel
identificar problema acerca da existncia de tratamento municipal.
Porm, quando o Estado de So Paulo se manifesta sobre a matria
ambiental disciplinando-a, seguindo o mandamento de sua respectiva
constituio, resta a necessidade de saber se existe uma lacuna que d
ensejo manuteno da vigncia da lei municipal.
Impende concluir, pois, que no se trata de uma hiptese em que se
verifica a ausncia de exerccio da competncia legislativa. Vale lembrar
que a Corte Constitucional j se deparou com questo anloga a esta tese,
quando julgou a constitucionalidade da proibio da comercializao de
materiais feitos de amianto na ADI 3.937-MC/SP (rel. Min. Marco Aurlio
Mello).
Embora a anlise tenha se dado pelo conflito entre lei estadual
versus lei federal, sua aplicabilidade ao caso em tela perfeitamente
possvel, pois h tambm um conflito de competncia entre dois entes
federados distintos, no qual h uma relao de residualidade conferida
pela Constituio. Naquela ocasio, uma das teses reconhecidas foi de
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que se o ente competente exaure a matria, no poder ser limitado por
quem tem a opo de complementar disciplina adotada.
O posicionamento adotado na ocasio reafirmou a jurisprudncia
cristalizada por esta Corte, como possvel observar pelo leading case
sobre lei estadual que proibia o uso de determinados produtos em razo
da proteo da sade. A Representao 1153/RS (rel. Min. Aldir
Passarinho, j. 16/05/1985), ilumina vivamente o caminho para o correto
deslinde deste julgamento, conforme se observa a partir de sua ementa:
REPRESENTAO DE INCONSTITUCIONALIDADE
DA LEI ESTADUAL N. 7.747, DE 22 DE DEZEMBRO DE 1982,
EM CONJUNTO COM OS DECRETOS NS. 30.787, DE
22/7/1982 E 30.811, DE 23/8/82, TODOS DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO SUL. COMPETNCIA CONSTITUCIONAL DA
UNIO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE
DEFESA E PROTEO A SADE (ARTIGO 8., XVII, 'C', DA
C.F.), E, SUPLETIVAMENTE, DOS ESTADOS (PARAGRAFO
NICO DO ARTIGO 8.). SUPREMACIA DA LEI FEDERAL.
LIMITES. CARTER SUPLETIVO DA LEI ESTADUAL, DE
MODO
QUE
SUPRA
HIPTESES
IRREGULADAS,
PREENCHENDO O 'VAZIO', O 'BRANCO' QUE RESTAR,
SOBRETUDO
QUANTO
AS
CONDIES
LOCAIS.
EXISTNCIA, 'IN CASU', DE LEGISLAO FEDERAL QUE
REGULA A ESPCIE. INCONSTITUCIONALIDADE DA
DEFINIO DE AGROTXICOS E OUTROS BIOCIDAS POR
LEI ESTADUAL; OU DA FIXAO DE NORMAS GERAIS E
PARAMETROS PARA A CLASSIFICAO TOXICOLOGICA.
COMPETNCIA
DA
UNIO
PARA
ESTABELECER
PROIBIES A PRODUO, COMERCIO E CONSUMO DE
MERCADORIAS
QUE
CONTENHAM
SUBSTANCIAS
NOCIVAS. PODER DE POLICIA DO ESTADO - LIMITES.
REPRESENTAO
PROCEDENTE,
EM
PARTE.
INCONSTITUCIONALIDADE, NA LEI 7.747, DE 22/12/1982:
DO PARAGRAFO 1. DO ARTIGO 1.; DA ALINEA 'A' DO
PARAGRAFO 3. DO ARTIGO 1.; DA PARTE FINAL DA

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ALINEA 'B'; DO PARAGRAFO 3 DO ARTIGO 1:
'OBEDECENDO,
NO
MINIMO,
AS
NORMAS
E
PARAMETROS ESTABELECIDOS NO ANEXO I, DA
PRESENTE LEI'; DA PARTE FINAL DA ALINEA 'C' DO
PARAGRAFO 3. DO ARTIGO 1.: 'CONTENDO, NO MINIMO,
OS DADOS CONSTANTES DO ANEXO II, DESTA LEI'; DA
ALINEA 'D' DO PARAGRAFO 3. DO ARTIGO 1.; DO
PARAGRAFO 4. DO ARTIGO 1.; DO ARTIGO 3. - 'CAPUT'; DO
ARTIGO
5.
(COMO
CONSEQUENCIA
DA
INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO 30.787/82); NO
ARTIGO 7., A PARTE FINAL: 'ENTENDENDO-SE COMO TAIS
OS
ZOOTECNISTAS,
MEDICOS-VETERINARIOS
E
ENGENHEIROS FLORESTAIS'; O PARAGRAFO NICO DO
ARTIGO 7.; OS ANEXOS I E II.'

Por sua vez, em outro leading case, constante na Ao Direta de


Inconstitucionalidade 4060, de minha relatoria, este Supremo Tribunal
Federal fixou o entendimento que a regra geral deva ser a liberdade para que
cada ente federativo faa as suas escolhas institucionais e normativas, as quais j
se encontram bastante limitadas por outras normas constitucionais materiais que
restringem seu espao de autonomia e de que no havendo necessidade
autoevidente de uniformidade nacional na disciplina da temtica, proponho
prestigiar a iniciativa local em matria de competncias legislativas concorrentes.
O benefcio da dvida deve ser pr-autonomia dos Estados e Municpios.
Conforme demonstrado anteriormente, foroso admitir que todo o
sistema do meio ambiente no tocante ao caso dos autos prope uma
determinada soluo estrita, qual seja, planejar a diminuio gradual da
queima da cana, enquanto o diploma normativo atacado disciplina de
maneira completamente diversa, na contramo da inteno que se extrai
do plano nacional, encontrando-se na vedao fixada por este Supremo
Tribunal.
, pois, cristalino que o tratamento dispensado pela legislao
municipal vai de encontro ao sistema estruturado de maneira harmnica
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entre as esferas federal e estadual.
Por conseguinte, sendo certo que o controle da lei municipal do
ponto de vista material, mister se faz analisar se a soluo proposta por
ela proporcional sob a tica constitucional.
Como j devidamente assentado na dogmtica jurdica, o dever de
proporcionalidade constitui autntica pauta de moderao e prudncia a
orientar toda a atuao do Poder Pblico. Sua funo permitir a
harmonia axiolgica do sistema normativo. Seu fundamento a prpria
noo de princpios jurdicos como mandamentos de otimizao em face
de restries fticas e jurdicas, na esteira do magistrio de Robert Alexy 6.
Sua operacionalizao metodologicamente desdobrada em trs etapas
ou fases: adequao, necessidade e a proporcionalidade em sentido
estrito.
Na primeira fase, a adequao investiga a aptido da medida estatal
para atingir a finalidade constitucional almejada. Trata-se, aqui, de um
cotejo entre meio e fim, a exigir que o meio selecionado seja
empiricamente idneo promoo do fim perseguido. Obviamente a
promoo da finalidade colimada admite graus distintos de intensidade,
qualidade e certeza. Por razes democrticas e tcnicas, ligadas,
respectivamente, soberania popular (CRFB, art. 1, pargrafo nico) e
Separao dos Poderes (CRFB, arts. 2 c/c 60, 4, III), deve-se respeitar a
vontade objetiva do Legislativo e do Executivo 7. Assim, a adequao
satisfeita com a simples escolha de um meio que promova minimamente
o fim, mesmo que no seja o mais intenso, o melhor, nem o mais seguro.
A anulao de atos estatais, nesta fase, somente ser justificvel quando a
inadequao da medida for evidente.
6

Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virglio Afonso da Silva. So Paulo:


Malheiros, 2011, p. 116

VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios


jurdicos. So Paulo: Malheiros, 2011, p. 178-182

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Voto - MIN. LUIZ FUX

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 39 de 75

RE 586224 / SP
Na segunda etapa do exame de proporcionalidade, investiga-se a
necessidade ou exigibilidade da medida estatal. Procede-se, aqui, a uma
anlise comparativa entre meios alternativos e o fim pblico perseguido.
O objetivo perquirir a existncia (ou no) de meios substitutos quele
originalmente escolhido pelo Estado e, em seguida, compar-los tanto em
relao ao grau de adequao finalidade pblica, quanto ao impacto
sobre bens jurdicos contrapostos. Quer-se, com isso, evitar qualquer
excesso da interveno estatal, interditando que o Poder Pblico se valha
de termos mais gravosos quando existentes alternativas igualmente
eficazes, porm menos incisivas sobre a esfera jurdica de terceiros.
Por fim, na ltima etapa do itinerrio metodolgico, o teste da
proporcionalidade em sentido estrito impe a comparao dos custos e
dos benefcios da medida restritiva. Consoante a abalizada lio de
Robert Alexy: quanto mais alto o grau de no-cumprimento ou restrio de
um princpio, tanto maior deve ser a importncia do cumprimento do outro 8.
a lei da ponderao. Pretende-se, com ela, aquilatar a importncia dos
bens jurdicos em jogo, fundamentando juridicamente a calibragem das
restries derivadas da interveno estatal.
Nesse sentido, observa-se sem maiores dificuldades, a partir de todo
o exposto no presente caso, que a soluo trazida pela legislao ora
questionada encontra bice nas duas fases finais de anlise da
proporcionalidade, enquanto j se prev uma soluo menos gravosa pelo
ordenamento que equilibra de maneira mais correta a relao custobenefcio. Desta feita, intransponvel a concluso pela
inconstitucionalidade material da norma em voga.
Como j antecipado no incio
importantssima distino entre a
questionada e a eliminao progressiva
mas indubitvel que as duas normas
8

do voto, h uma sensvel e


proibio contida na norma
disciplina na legislao estadual,
tratam do mesmo tema, que a

ALEXY, Robert. On balancing and subsumption: a structural comparison in Ratio Juris,


vol. 16, n 14, Oxford, dezembro-2003, p. 436 - traduo livre do original

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Voto - MIN. LUIZ FUX

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 40 de 75

RE 586224 / SP
queima da cana-de-acar para sua colheita.
Ambos os diplomas legislativos tm o fito de resolver a mesma
necessidade social, que a manuteno de um meio ambiente equilibrado
e, portanto, deve-se utilizar o mesmo raciocnio em face da ausncia de lei
federal genrica prvia edio de lei estadual que regulamente
determinada matria, hiptese esta em que se suspende a eficcia da lei
estadual no que contrariar a norma genrica federal.
Sendo assim, ntido que soluo semelhante deve ser adotada no
presente caso, com a ressalva de que, como o municpio de Paulnia passa
a atuar no mbito de competncia do Estado de So Paulo, contrariando-o
de sobremodo, acaba por afrontar a respectiva constituio estadual.
Por sua vez, no plano pragmtico, optar pela constitucionalidade do
diploma da municipalidade acarretaria a ineficcia do planejamento
traado nacionalmente, especialmente quando se observa que vrios
municpios do Estado de So Paulo, no plano concreto, optaram por
proibir a queima de cana, o que esvaziaria o comando normativo de
quem competente para regular o assunto, que o Estado de So Paulo,
levando ao completo descumprimento do dever deste Supremo Tribunal
Federal de guardar a imperatividade da Constituio.
Destarte, a partir da anlise Ren Savatier ("L'inflation legislative et
l'indigestion du corps social", Paris, Dalloz, 1977, n V), a infinidade de
normas jurdicas que seriam endossadas sobre o tema, em nome de um
inexistente interesse local, gerariam uma desvalorizao legal, ocorrendo,
em verdade, o reforo da chamada inflation legislative, impedindo a
aplicao de um direito positivo de maneira eficaz e pacfica, j que o
carter complementar excepcional se subverteria como regra de ampla
aplicao.
vista de todo quadro trazido a este Plenrio, em nome da

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Voto - MIN. LUIZ FUX

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 41 de 75

RE 586224 / SP
manuteno da autoridade da Constituio, seja no plano poltico e
socioeconmico no exerccio do reconhecimento e respeito aos direitos
fundamentais, seja no plano jurdico, o qual tambm tem na distribuio
de competncias, a necessidade de imposio da manuteno do pacto
federativo, no se pode permitir a permanncia da norma questionada
em vigor, sendo certo que o respeito lei estadual paulista n 11.241/02
reflete a harmonia exigida pela nossa Carta Magna.
Ex positis, conheo e dou provimento ao presente recurso
extraordinrio para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n
1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Municpio de Paulnia.
como eu voto, Sr. Presidente.

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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 42 de 75

05/03/2015

PLENRIO

RECURSO EXTRAORDINRIO 586.224 S O PAULO


VOTO
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Senhor
Presidente, em primeiro lugar, gostaria de cumprimentar o eminente
Ministro Luiz Fux pelo voto minucioso, doutrinariamente profundo.
Sobretudo, por ter conduzido uma audincia pblica em uma matria
que no apenas era interdisciplinar como dependia do conhecimento e do
esclarecimento de um conjunto de matrias de fato. At porque, a soluo
abstratamente mais simptica era a soluo de simplesmente proibir essa
queimada, porque ningum discute que isso seja nocivo ao meio
ambiente.
Eu gostaria de destacar, Presidente, num voto muito curtinho, que
eu entendo que existe competncia poltico-administrativa do municpio
em matria de proteo do meio ambiente e de combate poluio, por
disposio expressa do artigo 23, VI, da Constituio, portanto, h, a meu
ver, competncia poltico-administrativa nessa matria. E, igualmente,
entendo que h competncia legislativa, portanto, no apenas polticoadministrativa, mas tambm legislativa, em matria ambiental, seja por
dizer respeito a peculiar interesse do municpio, seja o exerccio de uma
competncia suplementar, na esteira da legislao estadual. Portanto, eu
reconheo, em tese, legitimidade ao municpio para dispor sobre essas
questes.
O que eu verifiquei, aqui, todavia, do voto do eminente Ministro
Luiz Fux, que existe uma incompatibilidade entre a lei estadual, na
matria, e a lei municipal. E, portanto, havendo uma incompatibilidade,
eu acho que a discusso se desloca um pouco da competncia abstrata e
passa para o plano mais concreto de saber qual o interesse que deve,
neste caso, ter prioridade, ou seja, qual o mbito de interesse. E, a, eu
chego a duas concluses, examinando essa matria mais detidamente,
primeiro: que os interesses transcendem ao mbito municipal, um
interesse mais abrangente do que estritamente o interesse do Municpio

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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 43 de 75

RE 586224 / SP
de Paulnia. E, de parte isso, Presidente, quando eu passo anlise de
contedo da lei, tambm me conveno que o tratamento dado pela lei
estadual atende mais adequadamente os mandamentos constitucionais na
matria. Porque acho que a lei estadual, ela parte do pressuposto acertado
de que a proteo do meio ambiente e o combate poluio so valores
constitucionais, e que, portanto, se esta prtica da queimada lesiva ao
meio ambiente, ela deve ser erradicada. Porm, este no o nico
interesse constitucionalmente protegido que est em jogo aqui. Existem
outros interesses, no apenas os relacionados aos trabalhadores e
conservao dos seus empregos, como a prpria subsistncia das
pequenas empresas e dos minifndios que atuam nesse seguimento.
Portanto, me parece que a soluo gradual proposta pela lei estadual
realiza melhor a vontade constitucional. E acho isso, no apenas em tese,
mas acho isso porque o tempo passou, j confirmado pelos fatos, tal como
entendido no relatrio do eminente Ministro Luiz Fux e nas sustentaes
da tribuna. que, embora a lei estadual previsse um cronograma bastante
alargado para a cessao dessas prticas, com a distino entre reas
mecanizveis e no mecanizveis, eu observo que houve um protocolo
agro-ambiental do setor sucroalcoleiro paulista, firmado entre o Governo
do Estado de So Paulo e as usinas, que abreviou este prazo para cessao
das queimadas nas reas mecanizveis, para 2014, e nas nomecanizveis, para 2017, com o resultado prtico de que cerca de 80% da
colheita de cana-de-acar do Municpio de Paulnia no mais utiliza esta
queimada.
De modo que no tenho como no aderir soluo proposta pelo
Ministro Luiz Fux, no apenas porque acho que ela , do ponto de vista
dogmtico, razovel, na medida em que, diante de uma disputa legtima,
devo dizer, de competncias entre estado e municpio, Sua Excelncia fez
a escolha pela prevalncia da competncia estadual, porque o mbito de
interesse mais alargado do que apenas o peculiar interesse do
municpio, mas porque a soluo estadual atende a outros valores interesse dos trabalhadores e das empresas -, e a soluo preconizada, em
mbito estadual, j produziu o resultado de eliminar em 80% as

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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 44 de 75

RE 586224 / SP
queimadas indesejveis.
Eu quase no veria mais sentido em uma interveno judicial em
algo que est funcionando satisfatoriamente e evoluindo de maneira
satisfatria. Portanto, louvando uma vez mais o voto do Ministro Fux,
tanto pelo voo terico como pela proficincia com que deslindou as
questes prticas, eu estou acompanhando Sua Excelncia para dar
provimento ao recurso extraordinrio. A nica coisa que no fizemos
ainda, Ministro Fux, Vossa Excelncia talvez possa propor - matria de
repercusso geral -, seja a tese que ns estaremos afirmando.
De modo que eu estou acompanhando, Presidente, o Relator.
***************

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Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 45 de 75

05/03/2015

PLENRIO

RECURSO EXTRAORDINRIO 586.224 S O PAULO


VOTO
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Senhor Presidente,
do ponto de vista material, no veria nenhuma inconstitucionalidade
nessa lei. Parece-me que no h uma vedao constitucional edio de
uma medida legislativa que venha proibir a queima da palha de cana-deacar. No me parece que o argumento de que a proibio vai prejudicar
empresas ou que vai reduzir a utilizao de emprego seja um argumento
que possa ser avaliado adequadamente no mbito do controle
concentrado, j que produz, em seu contedo, um juzo de poltica
legislativa no Municpio de Paulnia, em So Paulo.
Mas, do ponto de vista formal, a inconstitucionalidade se faz
presente, como demonstrou o Ministro Luiz Fux, cujo voto, nesse ponto
acompanho.

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Voto - MIN. ROSA WEBER

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 46 de 75

05/03/2015

PLENRIO

RECURSO EXTRAORDINRIO 586.224 S O PAULO


VOTO
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER Senhor Presidente,
tambm comeo louvando o belo voto do Ministro Fux como sempre ,
mas quero louvar da mesma forma, porque fiquei encantada, o voto do
desembargador Renato Nalini, que foi o relator deste feito no rgo
Especial do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo. Se eu tinha
alguma dvida com relao inconstitucionalidade formal, confesso que
a leitura do acrdo s serviu para aguar essa minha dvida, ao
destacar, como agora fez o Ministro Lus Roberto, que h competncia,
sim, do Municpio, forte no art. 23, VI, da Constituio Federal, para
legislar uma competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios na proteo do meio ambiente e no combate
poluio em quaisquer das suas formas.
Diz ainda o desembargador Nalini, no seu voto, que me permito,
aqui, em homenagem at a sua Excelncia, ler, no sentido de que:
(...) Nem se diga que ao Municpio vedado estabelecer
restries maiores do que as postas pela Unio ou Estado. No
ha novidade alguma nisso. O Direito Urbanstico sempre
reconheceu a cada cidade, isso mesmo luz da normatividade
fundante anterior a 1988, quando o Municpio no integrava a
federao com autonomia reforada, restringir a ocupao do
solo dentro de seus lindes. Proibido seria atenuar as exigncias
da Lei 6.766/79. Poucos os Municpios que perceberam os
malefcios da lenincia na densificao populacional, na
multiplificao dos parcelamentos desconformes com as
exigncias urbansticas. Nunca se discutiu a licitude de a lei
municipal fixar parmetros mais severos do que a lei federal,
sempre em nome do peculiar interesse do Municpio, daquele
que tenta evitar a favelizao geral (...).

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Voto - MIN. ROSA WEBER

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 47 de 75

RE 586224 / SP
Ento, remetido o tema nossa circunstncia, ou seja, ao que se
debate no processo, tambm gostaria de lembrar que o Municpio onde
vive o cidado. Tirando o Distrito Federal, ns no vivemos no Estado, na
Unio, Estado e Unio so abstraes, na verdade, ns vivemos no
Municpio, no respectivo territrio. Ento me parece que reconhecermos
uma inconstitucionalidade formal quando o Municpio, forte neste
preceito constitucional, sai na defesa da sade dos seus muncipes, do
pessoal que ali reside, muito delicado. Diz ainda o desembargador
Nalini:
Uma lei como esta no faria sentido na Capital, onde as
poluies so outras. Por isso que permitir ou proibir
queimada pertine ao peculiar interesse da cidade. So os
moradores de Paulnia que suportam os males da queima. A
fuligem que mata. A sujeira que angustia e cria neuroses,
estressa e abrevia a vida. A queda sensvel da qualidade
existencial de todas os moradores da regio. Por isso, legal e
legtima a providncia da Cmara local em proibir queimadas.

E o que eu tambm achei interessante neste acrdo que, no voto


condutor, h relato de terem sido editadas, por diferentes Municpios
acho que 23, no sei bem quantos, o que, pelo que recordo, tambm foi
referido da tribuna , leis municipais com essa vedao, e que a
orientao do Tribunal de Justia de So Paulo foi sendo alterada ao longo
do tempo. Achei muito significativa essa evoluo. Diz o voto:
Mencione-se, de incio, que o Colendo rgo Especial do
Tribunal de Justia de So Paulo evidenciou ntido avano no
trato desse tema, desde as primeiras aes diretas de
inconstitucionalidade anlogas.
Enquanto que na ao inicial foram apenas dois os votos
pela improcedncia e vinte e trs os contrrios, houve empate
na ADIn de Ribeiro Preto, com o desempate do Presidente do
Tribunal a favor das queimadas. J em relao Limeira, a tese
vencedora foi a da improcedncia da ao direta de

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Voto - MIN. ROSA WEBER

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 48 de 75

RE 586224 / SP
inconstitucionalidade.

E continua:
Merc dessa posio, o Governo do Estado de So Paulo
j obteve compromisso do setor para abreviar o perodo em que
a queimada controlada permitida. J no 2031 o ano em que
So Paulo se ver livre desse flagelo, mas 2014. No muito,
nem bastante. Mas o reconhecimento [a prossegue] da
atuao do Estado-Juiz [nessa atividade criadora, posso dizer
no ? do direito].

Eu tenho enorme dificuldade, Senhor Presidente, diante do art. 23,


VI, da Constituio Federal, aqui neste caso concreto, por mais
ponderveis, por mais fortes que sejam as razes enunciadas no voto do
eminente Relator, de concluir pela inconstitucionalidade formal. A
prpria legislao estadual previa, como agora o Cdigo Florestal, um
prazo. Ento, na realidade, o que fez o Municpio? Ele restringiu o prazo.
Eu fiquei, aqui, a lembrar aquelas aes, ainda em debate neste
Plenrio, relativas ao amianto. Lembro do voto do eminente Ministro
Marco Aurlio, j proferido, e do eminente Ministro Ayres Britto, Relator
de duas delas. Tenho algumas sob a minha relatoria, ainda estou
refletindo sobre o tema, mas vou pedir todas as vnias ao eminente
Relator para negar provimento ao recurso extraordinrio.

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Esclarecimento

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 49 de 75

05/03/2015

PLENRIO

RECURSO EXTRAORDINRIO 586.224 S O PAULO


ESCLARECIMENTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Senhor
Presidente, eu poderia apenas pedir a Vossa Excelncia uma questo de
ordem que seria talvez interessante.
Eu tambm, quando tive a oportunidade de estudar o processo,
fiquei bastante impressionado, no muito, porque conheo j da carreira,
o voto do Desembargador Nalini, mas eu tenho a impresso, e talvez os
advogados pudessem informar, se hoje o rgo Especial do mesmo
Tribunal continua julgando no sentido em que julgou este caso.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Pois no! Vossa Excelncia vai se limitar exclusivamente
a dar essa resposta.
O SENHOR ADVOGADO CRISTIANO SCORVO CONCEIO Senhor Presidente, Ministro-Relator Fux, aps o julgamento desta ao de
Paulnia e de Limeira, como a Ministra Rosa citou, houve uma srie de
julgamentos de outros municpios, como sustentado da tribuna, e apenas
um municpio, que foi o Municpio de Mogi Guau, a ADI foi julgada
improcedente, outros municpios como Cedral, Mogi Mirim, outros
municpios canavieiros, o rgo do Tribunal de Justia do Estado de So
Paulo, julgou procedente a ao direta de inconstitucionalidade.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Estou satisfeito.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Pois no.

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Voto - MIN. CRMEN LCIA

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 50 de 75

05/03/2015

PLENRIO

RECURSO EXTRAORDINRIO 586.224 S O PAULO


VOTO
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Senhor Presidente,
tambm me impressionam os argumentos que a Ministra Rosa traz, com
muita percucincia, tal como os fundamentos trazidos pelo MinistroRelator e pelos que o seguiram, pela circunstncia de que a competncia
comum no estabelece uma hierarquia de matria, mas estabelece que o
que se comunica exatamente a mesma matria entregue s trs
entidades.
Entretanto, vou pedir vnia a Sua Excelncia para acompanhar o
voto do Ministro-Relator no sentido de dar provimento ao recurso, uma
vez que, havendo legislao nacional e legislao estadual sobre o
mesmo tema, e havendo divergncia, no vejo como harmonizar-se o que
se pretende no artigo 23, que seriam trs ordens, num mesmo espao
fsico, atuando e tendo que se conformar.
Recordo-me, Ministra Rosa, ainda Procuradora de Estado, que um
determinado municpio de Minas fez uma lei estabelecendo que, naquele
municpio, no poderia - e a matria municipal, sobre uso e ocupao
do solo -, em nenhum local daquele solo urbano, poderia se situar
penitenciria. A penitenciria de competncia do Estado. Ento, se os
oitocentos e cinquenta e trs municpios mineiros fizessem a mesma lei,
em Minas, no poderia ter penitenciria, porque o Estado no teria como,
em que espao fazer situar. Portanto, o que leva a essa harmonia entre as
trs ordens exatamente, tratando do mesmo tema que seja afeto aos trs,
que se possa adotar um equilbrio tal que haja uma convivncia.
Eu tambm concordo integralmente com o que foi realado pelo
Ministro Roberto Barroso e por Vossa Excelncia, no sentido de ser
extremamente necessria essa interpretao que permita a maior eficcia
da norma constitucional, garantindo o que Victor Nunes Leal chamou, na
Constituinte de 1946, de enternecimento municipalista. preciso querer
bem ao municpio e saber que nesse espao vivemos, portanto, teremos

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Voto - MIN. CRMEN LCIA

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 51 de 75

RE 586224 / SP
que saber o que do peculiar interesse. Mas essa uma matria que vem
desde a Constituio de 1891, Rui Barbosa advogando essa matria:
Peculiar interesse o que sobreleva a ele em detrimento dos outros, e
haveria a inconstitucionalidade das demais ordens espaciais. Nesse caso,
no entanto, os trs tratam da matria. Houve uma contrariedade, e, a,
realmente, h um choque, que no acaba nos limites do municpio,
porque se trata de queimada, que se estende ao subsequente.
Essa a razo pela qual, pedindo vnia Ministra Rosa, mas com
enorme simpatia tambm por essa interpretao, e dizendo que os votos
que foram proferidos no Tribunal de Justia de So Paulo so realmente
primorosos, em especial o do hoje Presidente Naline, mas acompanho
para dar provimento ao recurso, Presidente.
como voto.
xxxxxxxxx

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Voto - MIN. GILMAR MENDES

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 52 de 75

05/03/2015

PLENRIO

RECURSO EXTRAORDINRIO 586.224 S O PAULO


VOTO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Senhor Presidente,
tambm vou pedir vnias divergncia inaugurada pela ministra Rosa
Weber e acompanhar o doutssimo voto proferido pelo ministro Luiz Fux.
Sem dvida nenhuma, estamos diante de uma matria que est a
desafiar a interpretao e a sistematizao, porque, de fato, h
competncia formal e material do municpio em tema de proteo do
ambiente, mas, tambm, inequvoco que a disciplina, nesse caso,
transcende seus limites. Se pudssemos imaginar, em diversas reas - e j
tivemos esses casos aqui, por exemplo, em matria de consumidor -,
admitir disciplinas diversas, talvez, ao invs de felicitarmos o
consumidor, pudssemos, por exemplo, tornar mais custosa, talvez at
impossvel, a regulao de determinados temas. O mesmo ocorre em
matria ambiental, no nos esqueamos que, aqui, por exemplo, se
regulam questes ligadas ao uso de gua e a tantas outras. Ento,
necessrio que haja uma compatibilizao que valorize, ento, os vrios
vetores envolvidos.
Como Sua Excelncia demonstrou em seu cuidadoso voto, aqui,
houve cautelas no sentido de encaminhar para uma soluo adequada,
que chega, talvez, claro que num tempo deferido, ao resultado almejado
de superao desse mtodo que tantos problemas causa ao ambiente.
De modo que, com essas brevssimas consideraes e levando em
conta que ns precisamos, realmente, de ajudar na preciso, na definio
dessas situaes de competncias concorrentes, temos a obrigao de, ao
longo do tempo, desenvolver esforos nesse sentido, especialmente essa
competncia do municpio, temos tido inmeros impulsos em termos de
provocao, eu peo vnia ministra Rosa, mas acompanho o voto do
Relator.

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Voto - MIN. GILMAR MENDES

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 53 de 75

RE 586224 / SP

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Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Voto - MIN. MARCO AURLIO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 54 de 75

05/03/2015

PLENRIO

RECURSO EXTRAORDINRIO 586.224 S O PAULO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, a manh


foi muito proveitosa, porque, como j registrado por Vossa Excelncia,
tivemos concretas as proficientes sustentaes da tribuna, e aditaria essa
viso, e, certamente, Vossa Excelncia ter oportunidade de dizer a
respeito, a valia do voto do relator, a proficincia do voto prolatado pelo
relator.
Presidente, precisamos adotar certa flexibilidade quanto ao recurso
extraordinrio no processo objetivo que tem origem no Tribunal de
Justia, porque sabena geral que o Tribunal de Justia enfrenta a
inconstitucionalidade da norma ante a Carta do Estado, no podendo,
evidentemente, cogitar de exame, a partir da Lei das leis, que a
Constituio Federal.
Calha evocar, na espcie, um precedente do Tribunal, num clebre
caso que houve da candidatura do Presidente Sarney ao Senado Federal,
em que esta Corte assentou que o prequestionamento prescinde da
meno ao dispositivo da Carta da Repblica, que o prequestionamento
debate e deciso prvios na origem, viabilizando o cotejo, portanto, do
que decidido, com as razes recursais do extraordinrio, para saber-se se
enquadrado ou no o recurso no permissivo que lhe prprio.
Por isso, admito, e com largueza maior, o extraordinrio nos casos
em que se tenha o controle de constitucionalidade sob o ngulo da Carta
Estadual na origem, e se adentre matria, que sensvel, considerada a
Federao, como a referente competncia para legislar, considerados
os trs entes que, a teor do disposto na Carta, formam a Repblica.
Interesse do Estado: h o interesse do Estado, porque em jogo se faz
a prpria Constituio por ele adotada, e tambm lei que disciplina a
problemtica das queimadas refiro-me Lei n 11.241, de setembro de
2002.
No desconheo, Presidente, que, no primeiro artigo do captulo da

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Voto - MIN. MARCO AURLIO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 55 de 75

RE 586224 / SP
Carta Federal alusivo ao meio ambiente, previu-se que:
"Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico" gnero,
pegando, portanto, municpio, estado, Distrito Federal e Unio
"e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes".

Ou seja, cuidar do que j se apontou como Me-Terra.


Presidente, no h, na Carta da Repblica, preceitos conflitantes. Se
formos aos artigos 23 e 24, veremos que, no primeiro, h aluso
competncia concorrente da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
municpios. Essa competncia concorrente comum, como est no preceito,
diz respeito proteo ao meio ambiente, ao combate poluio em
qualquer de suas formas e tambm para fomentar a produo
agropecuria e organizar o abastecimento alimentar.
Numa interpretao simplesmente gramatical, poderamos cogitar
do conflito do artigo 23 com o artigo 24, no que este ltimo revela:
"Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito
Federal" j no h referncia, portanto, aos municpios "
legislar concorrentemente sobre:
[...]
VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio
ambiente e controle da poluio;"

O artigo 24 mitiga o alcance do artigo 23 quanto competncia dos


municpios. No h qualquer conflito.
O Estado tem, na Carta, dispositivo que versa a edio de lei
complementar para reger a problemtica do meio ambiente. Esse
dispositivo cogita de um sistema de administrao da qualidade
ambiental, ou seja, do tratamento do todo, considerados os diversos
municpios existentes nesse Estado-Pas dentro do Pas, que So Paulo.
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Voto - MIN. MARCO AURLIO

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RE 586224 / SP
Mais do que isso, h tambm disciplina federal, considerado o Cdigo
Florestal em vigor, decorrente da Lei n 12.651/2012, que repete o Cdigo
Florestal pretrito aprovado pela Lei n 4.771/65.
Nesse Cdigo Florestal legislao, portanto, de mbito maior, de
observncia obrigatria em mbito maior , proibido o uso de fogo na
vegetao, exceto em certas situaes... e h aluso s prticas
agropastoris ou florestais, jungindo a queima aprovao de rgo
pblico. Municipal? No. rgo estadual ligado ao meio ambiente, e
prossegue o Cdigo, disciplinando a matria.
O Estado de So Paulo, como j tive a oportunidade de ressaltar e
tambm frisou o ministro Gilmar Mendes, editou a Lei n 11.241/2002 e
previu, nessa lei, no artigo 2, que:
"Artigo 2 - Os plantadores de cana-de-acar que utilizem
como mtodo de pr-colheita" para proteger os trabalhadores,
queimando, portanto, as folhas, no que elas so afiadas e
maltratam o corpo do trabalhador "a queima da palha so
obrigados a tomar as providncias necessrias para reduzir a
prtica" que prtica? A queima , "observadas as seguintes
tabelas:"

Seguem as tabelas, comeando do ano de 2002 e terminando no ano


de 2031:
"REA MECANIZVEL ONDE
EFETUAR A QUEIMA DA QUEIMA."

NO

SE

PODE

Versam-se percentagens de abolio da queima dessas reas, de


forma progressiva, chegando-se, em 2021, eliminao total da queima:
"REA NO MECANIZVEL, COM PERCENTAGEM
DE ELIMINAO DECLIVIDADE SUPERIOR A 12% E/OU
DA QUEIMA MENOR DE 150ha (cento e cinquenta hectares)
ONDE NO SE PODE EFETUAR A QUEIMA."

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Voto - MIN. MARCO AURLIO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 57 de 75

RE 586224 / SP
Tambm se tem as percentagens e se chega eliminao total no
tocante a essas reas, que so muito restritas no ano de 2031.
Presidente, no posso enquadrar a matria como de interesse local,
como de interesse especfico de um nico municpio, que seria o
municpio de Paulnia. O interesse abrangente, atraindo, portanto, para
a disciplina do tema, a competncia do Estado, no que apanhados outros
municpios.
Ante esse contexto e a existncia de providncias estaduais para
eliminar a queima, que realmente tem aspectos supernegativos mas
devemos sopesar valores e ter presente a integridade fsica do
trabalhador , creio que no h espao para tratamento diferenciado da
matria pela Cmara de Vereadores, pelo municpio.
Por isso, ressaltando a profundidade do voto do relator, a ideia
salutar de ter realizado audincia pblica, ouvindo os diversos segmentos
interessados, e tambm as sustentaes feitas da tribuna e Vossa
Excelncia j aludiu a elas , provejo o recurso para julgar procedente o
pedido formalizado na inicial da ao direta de inconstitucionalidade que
foi apreciada, em primeira instncia, pelo Tribunal de Justia do Estado
de So Paulo.
como voto, homenageando, de qualquer forma, creio que foi
relator da ao direta de inconstitucionalidade no Tribunal de Justia, o
Colega, douto, hoje Presidente da Corte, Jos Renato Nalini.

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

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05/03/2015

PLENRIO

RECURSO EXTRAORDINRIO 586.224 S O PAULO

VOTO

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Reconheo que o


Municpio dispe de competncia para legislar sobre o meio ambiente, desde
que o faa nos limites do interesse local, em ordem a que a regulao
normativa municipal esteja em harmonia com as competncias materiais
constitucionalmente deferidas Unio Federal e aos Estados- -membros.
Esse entendimento tem apoio em autorizado magistrio doutrinrio
(JOS AFONSO DA SILVA, Direito Ambiental Constitucional,
p. 81/82, item n. 14, 9 ed., 2011, Malheiros; CELSO ANTONIO
PACHECO FIORILLO, Curso de Direito Ambiental Brasileiro,
p. 219/220, item n. 4.2, 2012, Saraiva; PAULO AFFONSO LEME
MACHADO, Direito Ambiental Brasileiro, p. 442/444, item n. 3, 2013,
Malheiros), como se depreende da expressiva lio de PAULO DE BESSA
ANTUNES (Direito Ambiental, p. 110/111, item n. 2.3, 15 ed., 2013,
Atlas):
O artigo 30 da Constituio Federal atribui aos Municpios
competncia para legislar sobre: assuntos de interesse local;
suplementar a legislao federal e estadual no que couber;
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano; promover a proteo do patrimnio
histrico-cultural local, observadas a legislao e a ao fiscalizadora
federal e estadual.
Parece claro, na minha anlise, que o meio ambiente est
includo no conjunto de atribuies legislativas e

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

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RE 586224 / SP
administrativas municipais e, em realidade, os Municpios formam
um elo fundamental na complexa cadeia de proteo ambiental.
A importncia dos Municpios evidente por si mesma, pois as
populaes e as autoridades locais renem amplas condies de bem
conhecer os problemas e mazelas ambientais de cada localidade, sendo
certo que so as primeiras a localizar e identificar o problema.
atravs dos Municpios que se pode implementar o princpio
ecolgico de agir localmente, pensar globalmente. Na verdade,
entender que os Municpios no tm competncia ambiental especfica
fazer uma interpretao puramente literal da Constituio Federal.
(grifei)

Tenho por inquestionvel, por isso mesmo, que assiste ao Municpio


competncia constitucional para formular regras e legislar sobre proteo
e defesa do meio ambiente, que representa encargo irrenuncivel que incide
sobre todos e cada um dos entes que integram o Estado Federal brasileiro.
por esse motivo que tive o ensejo de decidir, nesta Corte Suprema,
sobre esse particular aspecto da competncia dos Municpios, fazendo-o
em deciso assim ementada:
(...) Competncia do Municpio para dispor sobre
preservao e defesa da integridade do meio ambiente. A
incolumidade do patrimnio ambiental como expresso de um
direito fundamental constitucionalmente atribudo generalidade
das pessoas (RTJ 158/205-206 RTJ 164/158-161, v.g.). A questo
do meio ambiente como um dos tpicos mais relevantes da presente
agenda nacional e internacional. O poder de regulao dos
Municpios em tema de formulao de polticas pblicas, de regras e
de estratgias legitimadas por seu peculiar interesse e destinadas a
viabilizar, de modo efetivo, a proteo local do meio ambiente. ().
(RE 673.681/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO)

Todos sabemos que os preceitos inscritos no art. 225 da Carta


Poltica traduzem, na concreo de seu alcance, a consagrao
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

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RE 586224 / SP
constitucional, em nosso sistema de direito positivo, de uma das mais
expressivas prerrogativas asseguradas s formaes sociais contemporneas.
Essa prerrogativa, que se qualifica por seu carter de
metaindividualidade, consiste no reconhecimento de que todos tm direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Trata-se consoante j o proclamou o Supremo Tribunal Federal
(RTJ 158/205-206, Rel. Min. CELSO DE MELLO) com apoio em douta lio
expendida por CELSO LAFER (A reconstruo dos Direitos Humanos,
p. 131/132, 1988, Companhia das Letras) de um tpico direito de terceira
gerao (ou de novssima dimenso), que assiste, de modo subjetivamente
indeterminado, a todo o gnero humano.
Tal circunstncia, por isso mesmo, justifica a especial obrigao que
incumbe ao Estado e prpria coletividade (PAULO AFFONSO LEME
MACHADO, Direito Ambiental Brasileiro, p. 121/123, item n. 3.1,
13 ed., 2005, Malheiros) de defender e de preservar essa magna
prerrogativa em benefcio das presentes e das futuras geraes, evitando-se,
desse modo, que irrompam, no seio da comunho social, os graves conflitos
intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade na
proteo da integridade desse bem essencial de uso comum de todos quantos
compem o grupo social.
Vale referir, neste ponto, at mesmo em face da justa preocupao
revelada pelos povos e pela comunidade internacional em tema de direitos
humanos, que estes, em seu processo de afirmao e consolidao,
comportam diversos nveis de compreenso e abordagem, que permitem
distingui-los em ordens, dimenses ou fases sucessivas resultantes de sua
evoluo histrica (RTJ 164/158-161, v.g.).
Nesse sentido, de assinalar que os direitos de terceira gerao (ou de
novssima dimenso), que materializam poderes de titularidade coletiva

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

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RE 586224 / SP
atribudos, genericamente, e de modo difuso, a todos os integrantes dos
agrupamentos sociais, consagram o princpio da solidariedade e constituem,
por isso mesmo, ao lado dos denominados direitos de quarta gerao (como o
direito ao desenvolvimento e o direito paz), um momento importante no
processo de expanso e de reconhecimento dos direitos humanos,
qualificados estes, enquanto valores fundamentais indisponveis, como
prerrogativas impregnadas de uma natureza essencialmente inexaurvel,
consoante proclama autorizado magistrio doutrinrio (CELSO LAFER,
Desafios: tica e poltica, p. 239, 1995, Siciliano).
Cumpre rememorar, bem por isso, na linha do que vem de ser
afirmado, a precisa lio ministrada por PAULO BONAVIDES (Curso
de Direito Constitucional, p. 481, item n. 5, 4 ed., 1993, Malheiros), que
confere particular nfase, entre os direitos de terceira gerao (ou de
novssima dimenso), ao direito a um meio ambiente ecologicamente
equilibrado:
Com efeito, um novo plo jurdico de alforria do homem se
acrescenta historicamente aos da liberdade e da igualdade. Dotados
de altssimo teor de humanismo e universalidade, os direitos da
terceira gerao tendem a cristalizar-se neste fim de sculo
enquanto direitos que no se destinam especificamente
proteo dos interesses de um indivduo, de um grupo ou de um
determinado Estado. Tm primeiro por destinatrio o gnero
humano mesmo, num momento expressivo de sua afirmao como
valor supremo em termos de existencialidade concreta. Os publicistas
e juristas j os enumeram com familiaridade, assinalando-lhes o
carter fascinante de coroamento de uma evoluo de trezentos anos
na esteira da concretizao dos direitos fundamentais. Emergiram
eles da reflexo sobre temas referentes ao desenvolvimento, paz,
ao meio ambiente, comunicao e ao patrimnio comum da
humanidade. (grifei)

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

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RE 586224 / SP

A preocupao com a preservao do meio ambiente que hoje


transcende o plano das presentes geraes, para tambm atuar em favor das
geraes futuras (PAULO AFFONSO LEME MACHADO, Direito
Ambiental Brasileiro, p. 123/124, item n. 3.2, 13 ed., 2005, Malheiros)
tem constitudo, por isso mesmo, objeto de regulaes normativas e de
proclamaes jurdicas que, ultrapassando a provncia meramente domstica
do direito nacional de cada Estado soberano, projetam-se no plano das
declaraes internacionais, que refletem, em sua expresso concreta, o
compromisso das Naes com o indeclinvel respeito a esse direito
fundamental que assiste a toda a Humanidade.
A questo do meio ambiente, hoje, especialmente em funo da
Declarao de Estocolmo sobre o Meio Ambiente (1972) e das concluses
da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (Rio/92), passou a compor um dos tpicos mais
expressivos da nova agenda internacional (GERALDO EULLIO DO
NASCIMENTO E SILVA, Direito Ambiental Internacional, 2 ed.,
2002, Thex Editora), particularmente no ponto em que se reconheceu ao
gnero humano o direito fundamental liberdade, igualdade e ao gozo
de condies de vida adequada, em ambiente que lhe permita
desenvolver todas as suas potencialidades em clima de dignidade e de
bem-estar.
Extremamente valioso, sob o aspecto ora referido, o douto magistrio
expendido por JOS AFONSO DA SILVA (Direito Ambiental
Constitucional, p. 69/70, item n. 7, 4 ed./2 tir., 2003, Malheiros):
A Declarao de Estocolmo abriu caminho para que as
Constituies supervenientes reconhecessem o meio ambiente
ecologicamente equilibrado como um direito fundamental entre os
direitos sociais do Homem, com sua caracterstica de direitos a serem
realizados e direitos a no serem perturbados.
.......................................................................................................

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

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RE 586224 / SP
O que importante () que se tenha a conscincia de que o
direito vida, como matriz de todos os demais direitos fundamentais
do Homem, que h de orientar todas as formas de atuao no
campo da tutela do meio ambiente. Cumpre compreender que ele
um fator preponderante, que h de estar acima de quaisquer outras
consideraes como as de desenvolvimento, como as de respeito ao
direito de propriedade, como as da iniciativa privada. Tambm estes
so garantidos no texto constitucional, mas, a toda evidncia, no
podem primar sobre o direito fundamental vida, que est em jogo
quando se discute a tutela da qualidade do meio ambiente. que a
tutela da qualidade do meio ambiente instrumental no sentido de
que, atravs dela, o que se protege um valor maior: a qualidade da
vida. (grifei)

Dentro desse contexto, emerge, com nitidez, a ideia de que o meio


ambiente constitui patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado
e protegido pelos organismos sociais e pelas instituies estatais (pelos
Municpios, inclusive), qualificando-se como encargo irrenuncivel que
se impe sempre em benefcio das presentes e das futuras geraes
tanto ao Poder Pblico quanto coletividade em si mesma considerada
(MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Polcia do Meio Ambiente,
in Revista Forense 317/179, 181; LUS ROBERTO BARROSO,
A proteo do meio ambiente na Constituio brasileira, in Revista
Forense 317/161, 167-168, v.g.).
Na realidade, o direito integridade do meio ambiente constitui
prerrogativa jurdica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo
de afirmao dos direitos humanos, a expresso significativa de um poder
deferido no ao indivduo identificado em sua singularidade, mas, em
um sentido verdadeiramente mais abrangente, atribudo prpria
coletividade social.
O reconhecimento desse direito de titularidade coletiva, tal como se
qualifica o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, constitui,
portanto, uma realidade a que no mais se mostram alheios ou
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RE 586224 / SP
insensveis, como precedentemente enfatizado, os ordenamentos
positivos consagrados pelos sistemas jurdicos nacionais e as formulaes
normativas proclamadas no plano internacional, como enfatizado por
autores eminentes (JOS FRANCISCO REZEK, Direito Internacional
Pblico, p. 223/224, item n. 132, 1989, Saraiva; JOS AFONSO DA
SILVA, Direito Ambiental Constitucional, p. 46/57 e 58/70, 4 ed./2 tir.,
2003, Malheiros).
So todos esses motivos que tm levado o Supremo Tribunal Federal a
consagrar, em seu magistrio jurisprudencial, o reconhecimento do direito de
todos integridade do meio ambiente e a competncia de todos os entes
polticos que compem a estrutura institucional da Federao em nosso
Pas, com particular destaque para os Municpios, em face do que
prescreve, quanto a eles, a prpria Constituio da Repblica (art. 30,
incisos I, II e VII, c/c o art. 23, incisos II e VI):
A PRESERVAO DA INTEGRIDADE DO MEIO
AMBIENTE:
EXPRESSO
CONSTITUCIONAL
DE
UM
DIREITO
FUNDAMENTAL
QUE
ASSISTE

GENERALIDADE DAS PESSOAS.


Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. Trata-se de um tpico direito de terceira gerao
(ou de novssima dimenso), que assiste a todo o gnero humano
(RTJ 158/205-206). Incumbe ao Estado e prpria coletividade a
especial obrigao de defender e preservar, em benefcio das
presentes e das futuras geraes, esse direito de titularidade coletiva
e de carter transindividual (RTJ 164/158-161). O adimplemento
desse encargo, que irrenuncivel, representa a garantia de que no
se instauraro, no seio da coletividade, os graves conflitos
intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever de
solidariedade, que a todos se impe, na proteo desse bem
essencial de uso comum das pessoas em geral. Doutrina.

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

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RE 586224 / SP

A ATIVIDADE ECONMICA NO PODE SER


EXERCIDA EM DESARMONIA COM OS PRINCPIOS
DESTINADOS A TORNAR EFETIVA A PROTEO AO
MEIO AMBIENTE.
A incolumidade do meio ambiente no pode ser
comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de
motivaes de ndole meramente econmica, ainda mais se se tiver
presente que a atividade econmica, considerada a disciplina
constitucional que a rege, est subordinada, entre outros princpios
gerais, quele que privilegia a defesa do meio ambiente (CF,
art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noes de
meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente
artificial (espao urbano) e de meio ambiente laboral. Doutrina.
Os instrumentos jurdicos de carter legal e de natureza
constitucional objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio
ambiente, para que no se alterem as propriedades e os atributos
que lhe so inerentes, o que provocaria inaceitvel comprometimento
da sade, segurana, cultura, trabalho e bem-estar da populao, alm
de causar graves danos ecolgicos ao patrimnio ambiental,
considerado este em seu aspecto fsico ou natural.
A QUESTO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL
(CF, ART. 3, II) E A NECESSIDADE DE PRESERVAO DA
INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225): O
PRINCPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
COMO FATOR DE OBTENO DO JUSTO EQUILBRIO
ENTRE AS EXIGNCIAS DA ECONOMIA E AS DA
ECOLOGIA.
O princpio do desenvolvimento sustentvel, alm de
impregnado de carter eminentemente constitucional, encontra
suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo
Estado brasileiro e representa fator de obteno do justo equilbrio
entre as exigncias da economia e as da ecologia, subordinada, no
entanto, a invocao desse postulado, quando ocorrente situao de
conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condio

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

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RE 586224 / SP
inafastvel, cuja observncia no comprometa nem esvazie o
contedo essencial de um dos mais significativos direitos
fundamentais: o direito preservao do meio ambiente, que
traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser
resguardado em favor das presentes e futuras geraes.
...................................................................................................
lcito ao Poder Pblico qualquer que seja a dimenso
institucional em que se posicione na estrutura federativa (Unio,
Estados-membros, Distrito Federal e Municpios) autorizar,
licenciar ou permitir a execuo de obras e/ou a realizao de
servios no mbito dos espaos territoriais especialmente protegidos,
desde que, alm de observadas as restries, limitaes e exigncias
abstratamente estabelecidas em lei, no resulte comprometida a
integridade dos atributos que justificaram, quanto a tais territrios,
a instituio de regime jurdico de proteo especial (CF, art. 225,
1, III).
(ADI 3.540-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)

Resulta claro, desse modo, em face do que venho de expor, que esta
Suprema Corte tem reconhecido que o Municpio, tambm ele, dispe de
competncia para legislar e editar normas de proteo ao meio ambiente
e de defesa da sade dos cidados.
O exame do presente litgio, no entanto, impe que se defina a
extenso que no ilimitada do poder normativo que a Constituio da
Repblica atribui aos Municpios em tema de defesa e preservao do meio
ambiente, considerado, especialmente, o que dispem os incisos I e II do
art. 30 da Lei Fundamental.
O eminente Ministro LUIZ FUX, em seu magnfico voto, demonstrou,
em face da prpria teoria da Federao e do nosso sistema de repartio de
competncias, que a Lei municipal n 1952, de 20/12/95, editada pelo
Municpio de Paulnia/SP, ultrapassou os limites materiais conformadores
das atribuies normativas locais.

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 67 de 75

RE 586224 / SP
Por tais razes, e no obstante as sempre doutas consideraes
expostas pela eminente Ministra ROSA WEBER, peo-lhe vnia para,
acompanhando o Senhor Ministro Relator, conhecer e dar provimento ao
presente recurso extraordinrio deduzido pelo Estado de So Paulo.
o meu voto.

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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 68 de 75

05/03/2015

PLENRIO

RECURSO EXTRAORDINRIO 586.224 S O PAULO

VOTO

O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Eu, inicialmente, quero louvar o excelente, brilhante e
profundo voto de meu colega distinto do Tribunal de Justia de So
Paulo, com quem trabalhei durante longa data, hoje presidente daquela
Corte, e uma pessoa que h muito tempo vem se dedicando defesa do
meio ambiente. So Paulo, inclusive, foi um tribunal pioneiro em criar
uma cmara especial para julgar questes de meio ambiente. Ento um
voto primoroso, um voto que realmente merece inclusive figurar num
livro de textos sobre meio ambiente. Mas, data venia, eu vou acompanhar
o excelente voto do Ministro Luiz Fux, que no apenas examinou as
questes constitucionais, infralegais, mas tambm mergulhou nas
questes pragmticas dessa questo importante que este Supremo
Tribunal Federal est decidindo. E eu tenho certeza que chegou a essa
concluso tendo em conta a audincia pblica que fez, onde ouviu todas
as partes interessadas.
Eu queria registrar tambm, de forma muito breve, sem querer
teorizar, porque todos aqui conhecem muito bem essa matria, o Brasil, e
o federalismo de um modo geral, h muito tempo ingressou naquilo que
se chama de federalismo de cooperao ou de integrao, onde h um
entrelaamento de competncias e um compartilhamento de rendas. o
caso do Brasil tipicamente. Ns samos de um federalismo dual, inspirado
no federalismo norte-americano, com duas esferas estanques de
competncias e rendas, e hoje ns temos, como dizia o professor Miguel
Reale nas aulas que eu assistia, um federalismo sui generis com trs nveis
poltico-administrativos.
Mas o que ocorre que esse compartilhamento de rendas tem que
ser, em primeiro lugar, um compartilhamento equitativo, ou seja, deve

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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 69 de 75

RE 586224 / SP
atender s necessidades de cada ente federativo. Isso, de certa maneira, e
lamentavelmente, no ocorre como deveria ocorrer em nossa
Constituio. Ns sabemos que ns estamos s vsperas de uma reforma
tributria que se faz necessria h muito tempo. De outro lado, o
entrelaamento de competncias deve levar harmonia do concerto
federativo, da associao federativa, e no sua fragmentao, como,
neste caso, parece estar ocorrendo.
Eu concordo com o que foi dito pelos meus eminentes Pares que me
antecederam que o Municpio tem, sim, competncia para legislar em
matria ambiental, quando mais no fosse, por fora do artigo 23, inciso
VI, to bem lembrado pela Ministra Rosa Weber. Mas, evidentemente,
essa competncia em matria de meio ambiente, de combate poluio,
deve restringir-se ao interesse local. E o Ministro Barroso, assim como o
Ministro Celso de Mello, lembrou muito bem que, neste caso, existem
outros valores em jogo que transcendem o interesse puramente local.
Para no me alongar muito, ficaria em apenas alguns, por exemplo, o
artigo 5, inciso IV, que lista os princpios fundantes do Estado
Democrtico de Direito sob o qual vivemos, indica, com muita clareza, a
proteo do trabalho e da iniciativa privada. E, como foi dito - e o
Ministro Luiz Fux apurou isso, com toda certeza, na audincia pblica, e
ns que somos de So Paulo temos bem presente isso -, a queimada, pelo
menos por ora, protege o trabalhador de leses muito graves, porque a
folha da cana-de-acar cortante. O Ministro Marco Aurlio, no
intervalo do caf, fazia aluso a isso; e esse um dado que impressiona
muito. E h outros valores extremamente importantes que so da rea na
qual h muitos anos milita a eminente Ministra Rosa Weber, que so
aqueles listados no artigo 6, caput, da nossa Carta Magna, que so,
justamente, a proteo do trabalho, mas tambm da sade e da segurana
do trabalhador.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Vale enfatizar que
esses valores constitucionais a que alude Vossa Excelncia tm merecido
adequado amparo jurisdicional, muitas vezes provocado pela interveno

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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 70 de 75

RE 586224 / SP
oportuna do Ministrio Pblico, circunstncia que permite conferir
proteo judicial efetiva aos direitos fundamentais dos trabalhadores.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Pois no. Agradeo a sempre oportuna interveno de
Vossa Excelncia, e termino, ento, alinhando-me inteiramente ao voto do
Ministro-Relator, dando provimento ao Recurso, nos exatos termos em
que fez Sua Excelncia, mas frisando exatamente que esta Corte, neste
julgamento, em nenhum momento afastou a competncia do municpio
em matria ambiental de combate poluio, desde que restrita ao
ambiente local, ao mbito municipal propriamente dito.

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Esclarecimento

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05/03/2015

PLENRIO

RECURSO EXTRAORDINRIO 586.224 S O PAULO

ESCLARECIMENTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Senhor
Presidente, eu tenho duas proposies.
A repercusso geral pelo Cdigo de Processo Civil exige essa posio
de uma smula que retrate o julgamento. Ns julgamos a questo relativa
queima da palha da cana-de-acar. Mas eu verifiquei que, no contexto
dos votos, houve uma preocupao bastante relevante no sentido de no
desautorizar o Municpio da sua competncia de legislar sobre o meio
ambiente. Ento, ao invs de ficar situado na queima da palha da canade-acar, eu imaginei uma sntese que atenderia, inclusive, todas essas
disposies didticas, a partir da colocao da Ministra Crmen Lcia, no
sentido da harmonia do regramento, dizendo o seguinte: O Municpio
competente para legislar sobre o meio ambiente concorrentemente com a
Unio e Estado no limite do seu interesse local e desde que tal
regramento seja suplementar e harmnico com a disciplina estabelecida
pelos demais entes federados (art. 24 6 combinado com o art. 30 1 e
2 da Constituio Federal).
O
SENHOR
MINISTRO
(PRESIDENTE) - Todos de acordo?

RICARDO

LEWANDOWSKI

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Apenas uma


referncia: que eu acho que a competncia no seria concorrente, ela
comum.
O
SENHOR
MINISTRO
(PRESIDENTE) - Comum.

RICARDO

LEWANDOWSKI

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - H uma referncia

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Esclarecimento

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 72 de 75

RE 586224 / SP
especfica competncia concorrente.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Como ficaria ento,
Ministro? Perdoe-me, Vossa Excelncia.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Complementar.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Com a competncia
do 23.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Eu acho
que podia deixar s "tem competncia", porque acho que ele tem, em
parte, competncia prpria se for peculiar interesse do Municpio; e, em
parte, competncia suplementar quando haja legislao da Unio ou do
Estado.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Desde que tal
regramento seja harmnico.
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Parte,
competncia poltico-administrativa prpria.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Excelente ideia, porque, realmente, eu no vejo, na
competncia comum, como se pode proteger o meio ambiente e combater
a poluio sem legislar ou, pelo menos, editar um ato normativo.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Como ficaria, ento, o
enunciado?
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Tira-se, apenas, a meno a "concorrente".

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Esclarecimento

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RE 586224 / SP
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - O Municpio
competente para legislar sobre o meio ambiente com a Unio e Estado no
limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja suplementar
e harmnico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Ento: O
Municpio competente para legislar sobre o meio ambiente com a Unio
e Estado no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja
harmnico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados.
O
SENHOR
MINISTRO
(PRESIDENTE) - Todos de acordo?

RICARDO

LEWANDOWSKI

O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - De acordo.


O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - J tirei o
"suplementar".
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Tirou.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Tirou o "suplementar", ento. Esto todos de acordo?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER At porque aqui
harmnico, Presidente, pois a legislao federal e a legislao estadual
tambm caminham para a excluso da queima.
O
SENHOR
MINISTRO
(PRESIDENTE) - Pois .

RICARDO

LEWANDOWSKI

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Esclarecimento

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RE 586224 / SP

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER s a questo do


prazo: imediatamente ou paulatinamente.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Pois no.
Mas graas interveno de Vossa Excelncia que o Plenrio, de
certa maneira, acordou para esse tema, realou que ficou reconhecida e,
mais uma vez, sacramentada essa competncia importantssima do
Municpio em matria de meio ambiente.

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Extrato de Ata - 05/03/2015

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 75 de 75

PLENRIO

EXTRATO DE ATA

RECURSO EXTRAORDINRIO 586.224


PROCED. : SO PAULO
RELATOR : MIN. LUIZ FUX
RECTE.(S) : ESTADO DE SO PAULO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SO PAULO
RECTE.(S) : SINDICATO DA INDSTRIA DA FABRICAO DO LCOOL DO ESTADO DE
SO PAULO - SIFAESP
ADV.(A/S) : NGELA MARIA DA MOTTA PACHECO E OUTRO(A/S)
RECDO.(A/S) : CMARA MUNICIPAL DE PAULNIA
ADV.(A/S) : FRANCISCO ANTONIO MIRANDA RODRIGUEZ E OUTRO(A/S)
RECDO.(A/S) : MUNICPIO DE PAULNIA
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICPIO DE PAULNIA
Deciso: Aps o voto do Ministro Luiz Fux (Relator), dando
provimento
ao
recurso
extraordinrio
para
declarar
a
inconstitucionalidade da Lei n 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do
Municpio
de
Paulnia/SP,
o
julgamento
foi
suspenso.
Ausente,
justificadamente, o Ministro Celso de Mello. Falaram, pelo Estado de So
Paulo, o Dr. Pedro Ubiratan Scorel de Azevedo, Procurador do Estado, e,
pelo Sindicato da Indstria da Fabricao do lcool do Estado de So
Paulo SIFAESP, a Dra. ngela Maria da Motta Pacheco. Presidncia do
Ministro Ricardo Lewandowski. Plenrio, 05.03.2015.
Deciso: O Tribunal, decidindo o tema 145 da Repercusso Geral, por
maioria, vencida a Ministra Rosa Weber, deu provimento ao recurso
extraordinrio para declarar a inconstitucionalidade da Lei n 1.952, de
20 de dezembro de 1995, do Municpio de Paulnia/SP. Por unanimidade, o
Tribunal firmou a tese de que o municpio competente para legislar
sobre o meio ambiente com a Unio e Estado, no limite do seu interesse
local e desde que tal regramento seja harmnico com a disciplina
estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, inciso VI, c/c 30,
incisos I e II, da Constituio Federal). Presidiu o julgamento o
Ministro Ricardo Lewandowski. Plenrio, 05.03.2015.
Presidncia do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Presentes
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio, Gilmar
Mendes, Crmen Lcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki
e Roberto Barroso.
Vice-Procuradora-Geral
Castilho.

da

Repblica,

Dra.

Ela

Wiecko

Volkmer

de

p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte


Assessora-Chefe do Plenrio

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