Vanessa Fleichfresser

Polticas Pblicas e a Formao de Redes Conservacionistas

em Microbacias Hidrogrficas: o exemplo do Paran Rural*
Vanessa Fleischfresser**
RESUMO
Este artigo tem por propsito discutir estratgias que possam contribuir para o
desempenho e alcance das polticas pblicas. Para isso, toma-se como tema o
programa Paran Rural, implementado no Estado do Paran. Seus resultados
permitem que seja considerado, no geral, como uma experincia bem-sucedida
de formulao e implementao de uma ao pblica, desenvolvida com a
inteno de provocar transformaes na base tcnica de produo agropecuria
e na forma como os produtores rurais usam os recursos naturais, em especial o
solo e a gua.
Palavras-chave: polticas pblicas, microbacias hidrogrficas, conservao
ambiental, manejo da gua e do solo.
ABSTRACT
The present article is aimed at discussing strategies which can contribute to
public policy performance and extent. For this purpose, lets take Paran Rural
program, implemented in the State of Paran, as a subject matter. Its results
permit us to consider it, in general, a successful public action elaboration and
implementation, developed in order to promote changes in the farming/livestock
production technical basis and in the manner rural producers use natural
resources, mainly soil and water.
words: public policies, microcatchments, environmental conservation, water
Key words
and soil management.
Na atualidade, a degradao ambiental, decorrente do mau uso dos recursos naturais e de
tcnicas de produo inadequadas, consta como um dos principais temas na agenda dos formuladores de
polticas pblicas e dos bancos bilaterais ou multilaterais de fomento vinculados ao Banco Mundial. No
Brasil, vrios governos estaduais vm celebrando contratos de emprstimos com o Banco Internacional
para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), com o propsito de implementar programas ou projetos que
procurem conciliar conservao ambiental com aumentos de produo agropecuria.
Nessa linha de polticas, foi implementado o Paran Rural - Programa de Manejo das guas,
Conservao do Solo e Controle da Poluio em Microbacias Hidrogrficas. Discutir essa experincia de poltica
pblica o que se pretende aqui, com a inteno de identificar os elementos que, com maior ou menor
intensidade, contriburam para os resultados observados, tomando como referncia os pressupostos e as
escolhas, tcnicas e operacionais, norteadoras das aes ou trabalhos desenvolvidos por meio desse Programa.

* Este artigo uma sntese da tese de doutorado intitulada Nas Redes da Conservao: polticas pblicas e a construo social das
microbacias hidrogrficas.
** Sociloga, doutora em Meio Ambiente e Desenvolvimento pela UFPR, pesquisadora do IPARDES.

R. paran. Desenv., Curitiba, n.95, jan./abr. 1999, p. 61-77

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Com essas discusses, procura-se fornecer indicaes para a formulao de polticas pblicas
que tm como propsito construir redes conservacionistas e, assim, provocar mudanas no comportamento
dos usurios dos recursos naturais. No caso aqui investigado trata-se, em especial, do modo como os
produtores rurais utilizam o solo e as guas, bem como da base tcnica que adotam para executar as
atividades de produo.
Para tanto, inicialmente apresentam-se informaes gerais sobre o Programa. No primeiro e
segundo itens discutem-se, respectivamente, os elementos centrais de sua estratgia tcnica e operacional.
No terceiro, so abordados os resultados constatados e os elementos que contriburam para estes.
O Programa, conhecido como Paran Rural, foi implementado entre fevereiro de 1989 e
maro de 1997, como resultado de um contrato de emprstimo (3018-BR) firmado entre o governo do
Estado e o Bird. Seu processo de negociao teve incio em fins de 1986 e comeo de 1987, data que
coincide com o trmino do Projeto Integrado de Apoio ao Pequeno Produtor Rural (Pro-Rural),1 implementado
via acordo de emprstimo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Nessa poca, a inteno do governo era negociar dois subprogramas: um denominado
Manejo e Conservao do Solo e outro, Apoio ao Produtor Rural.2 Com o BID, o governo do Estado
pretendia negociar o Subprograma de Apoio ao Produtor Rural, contudo essa negociao no se concretizou
e o Paran Rural foi negociado com o Bird. A partir da teve incio o delineamento do Programa, que se
voltou para o manejo das guas e conservao do solo, incorporando ainda o controle da poluio e
confirmando a microbacia hidrogrfica (MBH) como unidade de planejamento e ao.
A formulao do Programa pautou-se no diagnstico de que, no Paran, o principal problema
em recursos naturais a eroso hdrica, que leva degradao e perda de solo, reduo da produtividade
e da produo, e provoca enchentes e poluio dos mananciais, elevando o custo de tratamento da gua
para o consumo domstico.
Em conseqncia, o Programa tem a inteno de recuperar, manter e at elevar a capacidade
produtiva do solo, garantindo, ao mesmo tempo, a qualidade da gua. Nesse sentido, trata-se de uma
poltica pblica formulada com o propsito de provocar mudanas no comportamento dos agentes sociais
envolvidos com a produo agrcola, em grande parte responsveis por provocar os fenmenos erosivos.
Para isso, os documentos que deram suporte implementao do Paran Rural, tanto em
seus aspectos tcnico (Manual Tcnico) quanto de operacionalizao (Manual Operativo), foram elaborados
e aperfeioados sob rigorosos critrios tcnicos.3

1 ESTRATGIA TCNICA DO PARAN RURAL

Essa estratgia resultado de estudos e da experincia paranaense em aes conservacionistas
e produtivas. Portanto, os pressupostos que orientaram a elaborao do Manual Tcnico4 so fruto do
conhecimento acumulado entre os tcnicos do Estado, os quais demonstram que as atividades agropecurias
devem, cada vez mais, considerar a dinmica das guas em MBH e adotar prticas conservacionistas de
produo agropecuria, de modo a no comprometer a capacidade produtiva do solo e a qualidade das
guas, com repercusses sobre a produo e o meio ambiente.
1
Ver a propsito: IPARDES. Projeto Integrado de Apoio ao Pequeno Produtor Rural - PRORURAL : avaliao do
impacto regional, 2 fase. Curitiba : IPARDES, 1992. 252p.
2
PARAN. Governo do Estado. Paran Rural : Programa de Desenvolvimento Rural do Paran. Curitiba : IPARDES,
1987. 15v. em 40.
3
A preocupao com o contedo e a qualidade desses documentos se expressa atravs das vrias verses que foram sendo
elaboradas, conforme os planejadores do Programa percebiam a necessidade de promover ajustes nas estratgias de ao. As primeiras verses
do Manual Tcnico e do Manual Operativo datam de 1989. Em 1994, foi divulgada a quinta verso do Manual Operativo e a segunda do Manual
Tcnico. Esses documentos foram elaborados com a participao de especialistas do Iapar, Emater-PR, SEAB, ITCF, Embrapa e da UFPR.
4
PARAN. Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento. Manual tcnico do Subprograma de Manejo e
Conservao do Solo
Solo. 2. ed. Curitiba, 1994. 372p.

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A escolha das MBH merece certos esclarecimentos5 com o intuito de ressaltar a importncia
dessas unidades naturais enquanto espao privilegiado para a gesto dos recursos naturais e implementao
de polticas pblicas conservacionistas. Tais esclarecimentos dizem respeito aos fenmenos relacionados
com a trajetria das guas na superfcie terrestre, a eroso hdrica do solo e as atividades agropecurias,
com destaque para suas inter-relaes e impactos sobre o solo e sobre as guas.
As bacias podem ser definidas como um sistema hidrogeomorfolgico que contm elementos
naturais e antrpicos, sendo composto por [...] encostas, topos ou cristas e fundos de vales, canais, corpos
de gua subterrnea, sistemas de drenagem urbanos e reas irrigadas que, dentre outras unidades
espaciais, esto interligados como componentes das bacias de drenagem. Assim, as bacias designam uma
rea da superfcie que drena gua, sedimentos e materiais dissolvidos para uma sada comum. Em relao
sua magnitude, o conceito de bacia pode ser empregado tanto para a bacia de um rio de grande porte
como o Amazonas, como para pequenas bacias (MBH) que drenam para a cabea de um pequeno canal
erosivo, ou eixo de um fundo de vale. 6
Nesse sentido, as bacias e MBH de uma dada rea da superfcie terrestre funcionam como
redes condutoras das guas pluviais, que se precipitam na forma de chuvas, e das fluviais, que correm
sobre a superfcie terrestre. Portanto, so unidades naturais cuja caracterstica dominante a dinmica das
guas, que pode ser utilizada pelo homem em benefcio de suas atividades produtivas, das quais os canais
de irrigao so os mais antigos e conhecidos. No entanto, essa mesma dinmica pode ser destrutiva, por
provocar enchentes, inundar cidades e, sob a tica deste estudo, erodir e carregar o solo agrcola.
Um aspecto particularmente importante do processo de eroso hdrica do solo reside, justamente,
em sua relao com a gua. Segundo BERTONI e LOMBARDI NETO, a gua o mais importante agente de
eroso; chuvas, crregos rios, todos carregam solos, ou seja, onde h gua em movimento, ela est
erodindo seus limites. A relao entre chuva e eroso se deve tanto ao impacto das gotas (responsvel pelo
desprendimento de partculas do solo), como ao escoamento superficial (que transporta as partculas), o
qual varia, entre outros fatores, em funo da inclinao (declividade) do terreno, comprimento da vertente
e capacidade do solo para absorver a gua (permeabilidade). Essa capacidade, por sua vez, determinada
pelas diversas propriedades fsico-qumicas do solo, sendo tambm condicionada pela natureza e quantidade
da cobertura vegetal.7
Outro aspecto relacionado com a eroso do solo e com as atividades agropecurias diz respeito
qualidade das guas, haja vista que o solo tem a funo de filtro ou depurador, uma vez que o meio poroso
que a gua percorre at chegar ao lenol fretico ou ao rio e, destes, at os reservatrios. Assim, dependendo da
estrutura do solo, a gua pode simplesmente escorrer pela superfcie sem nele penetrar. Mesmo que penetre,
o grau de potabilidade da gua depende da porosidade do solo e do tempo que nele circula. 8
Ademais, a infiltrao da gua das chuvas pode ser prejudicada, em particular, pela compactao
do solo, provocada por prticas agropecurias inadequadas, a exemplo do uso de maquinaria pesada, de
arao profunda ou pelo fato de os produtores realizarem nmero excessivo de operaes. A compactao,
em geral, acontece no caso das culturas anuais que, a cada ciclo produtivo, tem suas operaes de plantio,
tratos culturais e colheita repetidas. Segundo PRIMAVESI, a distribuio do calcrio, arao, duas ou mais

5
Na primeira parte do estudo que deu origem a este artigo, trataram-se, de forma aprofundada, as questes relacionadas com a
dinmica das guas em microbacias hidrogrficas e com a compreenso dos problemas de eroso do solo e poluio das guas,
decorrentes das atividades agropecurias, bem como com o modo de trat-los. Foram tambm investigadas as vrias fases das experincias
paranaenses em aes conservacionistas e produtivas. Neste artigo, so sintetizados os aspectos que permitem apreender a adequao da
estratgia tcnica do Programa.
6
CUNHA, Sandra B. da; GUERRA, Antonio Jos T. (Org.). Geomorfologia : uma atualizao de bases e conceitos. Rio
de Janeiro : Bertrand do Brasil, 1994. p. .97 e 98.
7
BERTONI, J.; LOMBARDI NETO, Francisco. Conservao do solo
solo. So Paulo : cone, 1990. p. 80.
8
Essas observaes tm como referncia anotaes de aulas proferidas pelo professor Alain Ruellan, do Centre National dEtudes
Afronomiques des Rgions Chaudes, na disciplina Degradao e Gesto de Solos, em outubro de 1994, do Curso de Doutorado em Meio
Ambiente e Desenvolvimento da Universidade Federal do Paran.

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gradeaes, plantio e adubao, distribuio do herbicida e trs aplicaes de pesticidas ou praguicidas

somam, no mnimo, dez passagens de mquinas sobre o campo.9 Agregue-se a isso que a colheita nas
culturas extensivas realizada com mquinas, como no caso da soja no Paran.
As estradas malplanejadas,10 do mesmo modo que a diviso fundiria das propriedades na
forma de espinhas de peixe, desconsideram o comportamento hdrico e passam a ser agentes de eroso.
Ademais, os dejetos animais (que contm bactrias) e o uso excessivo de produtos qumicos provocam a
contaminao das guas quando so carregados pelas enxurradas, fato que se verifica com freqncia no
caso de solos erodidos.11
Assim, quando o homem provoca um processo de degradao do solo, desencadeada uma
srie de ocorrncias favorveis instalao de fenmenos erosivos, tais como reduo na capacidade de
infiltrao e de reteno das guas; queda nos nveis de matria orgnica e baixa atividade biolgica;
desequilbrio nutricional; e diminuio da fertilidade. O resultado final a queda da produtividade, que,
por sua vez, realimenta tais ocorrncias.
Face ao exposto, conclui-se que o agravamento dos problemas de eroso, degradao do solo e,
principalmente, poluio dos recursos hdricos referenda, cada vez mais, a gesto integrada de bacias e MBH,
medida que constituem espaos privilegiados para um trabalho que leve em considerao a fora das guas
pluviais nos processos erosivos, tente controlar os impactos das atividades agropecurias sobre esses processos
e, sobretudo, que considere as inter-relaes dos fatores contribuintes da eroso, [...] pois, ainda que alguns
no se possam modificar diretamente, todos podem ser controlados, compreendendo-se a forma como atuam.12
Com base nesse referencial, discute-se o Manual Tcnico do Paran Rural. Em seu primeiro
item, constam explicaes detalhadas sobre os principais problemas relacionados com o uso inadequado
do solo no Estado. Dentre eles, est a ocupao de grandes reas com culturas anuais motomecanizadas
e, o que mais grave, com a monocultura, cuja adoo no permite ao agricultor programar um manejo
mais adequado. Vinculado a isso, so realizados dois cultivos ao ano, o que leva o produtor a executar
preparos excessivos e coincidentes com perodos (chuvosos) de alta erosividade.
No caso das pastagens extensivas, os problemas de eroso so derivados do inadequado
manejo do pasto, onde a baixa cobertura vegetal favorece a eroso, a degradao precoce do pasto, a
competio com invasoras e a compactao.13 Outro aspecto est relacionado s culturas anuais e perenes,
localizadas em solo de reduzida aptido natural e em reas onde predominam produtores de pequeno
porte. Nesse caso, os problemas de eroso esto relacionados com o pouco uso de tecnologias
conservacionistas, mesmo que simples e de baixo custo.
Outros problemas que concorrem para a eroso no Paran so derivados do preparo do solo,
tais como aqueles relacionados com o uso inadequado de implementos que empregam mecanismos de
discos, uma vez que mantm pouca quantidade de resduos na superfcie do solo; aceleram a decomposio
dos resduos; reduzem a atividade biolgica do solo a mdio e longo prazos; compactam o solo
subsuperficialmente; destroem a estrutura superficial; reduzem ou no permitem aumentos de produo
vegetal no mdio e longo prazos.
Agrega-se a esses aspectos o fato de que a diviso fundiria, na forma de espinha de peixe,
da mesma maneira que as estradas malplanejadas e malconservadas, passa a ser agente erosivo.14 A
forma de diviso fundiria utilizada pelas empresas colonizadoras, em particular no Norte Novo e ExtremoOeste do Estado, divide os lotes em parcelas estreitas e compridas, que seguem o declive do terreno. Isso

PRIMAVESI, Ana. Manejo ecolgico do solo : a agricultura em regies tropicais. 9.ed. So Paulo : Nobel, 1990. p. 232.
Ver, propsito: BUBLITZ, Udo; CAMPOS, Leopoldo. Adequao integrada de estradas rurais
rurais. Curitiba
: EMATER-PR, 1993. 70p.
11
Ver a propsito: BERTONI e LOMBARDI NETO, em particular item 13, Poluio e Eroso, p.326.
12
BERTONI e LOMBARDI NETO, p.45.
13
PARAN. Secretaria de Estado da Agricultura... Manual tcnico
tcnico..., p.14-15.
14
PARAN. Secretaria de Estado da Agricultura... Manual tcnico
tcnico..., p.17.
10

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impede os trabalhos de manejo do solo, alm de acarretar influncia de uma propriedade sobre a outra,
uma vez que as guas das chuvas seguem as linhas das estradas e das lavouras (realizadas no sentido do
declive), provocando eroso nas propriedades que se encontram no percurso das guas.
Em consonncia com essa problemtica, colocado que a estratgia tcnica do Programa
deve centrar-se em trs pontos bsicos, quais sejam: aumento da cobertura vegetal do solo; aumento da
infiltrao de gua no perfil do solo; e controle do escorrimento superficial.15 Para tanto, recomendado
que seja estimulado, entre os produtores rurais, o uso de uma srie de prticas e tcnicas agronmicas
que concorrem para a elevao da produo vegetal, dentre as quais se destacam aquelas que incidem
sobre o preparo do solo, calagem, rotao de culturas, adubao verde e manejo de pastagens. A adoo
dessas prticas, bem como de outras igualmente importantes, propiciam o aumento da cobertura do solo,
para a incorporao de resduos orgnicos e infiltrao da gua, alm de diminurem a compactao, a
desestruturao do solo e a necessidade de prticas mecnicas.
Foram tambm propostos meios ou aes de engenharia para controlar o escorrimento
superficial das guas, nos casos em que as prticas agronmicas no sejam suficientes. Entre eles, a
construo de barreiras, tais como terraceamento, condutores e outras que assegurem a reduo na
velocidade da gua, sua capacidade de transporte, paralisao do movimento ou sua conduo segura.16
Aqui, enquadra-se tambm a adequao das estradas rurais, fora e dentro das unidades produtivas.
Como resultado desses procedimentos, podem-se esperar o controle da eroso hdrica, a
reduo da degradao do solo, das enchentes e do assoreamento e poluio dos corpos de gua, alm de
aumentos na produtividade e produo agrcola. Portanto, conclui-se que a estratgia tcnica adequada
e coerente com o diagnstico dos problemas que o Paran Rural se props a solucionar.

2 ESTRATGIA OPERACIONAL DO PARAN RURAL

A estratgia operacional foi formulada com o objetivo de convencer e estimular os produtores
rurais a incorporar as propostas conservacionistas e produtivas recomendadas pela estratgia tcnica, o
que a torna fundamental para a consecuo dos propsitos do Programa.
Para sua investigao, tomam-se como referncia os pressupostos dos novos padres de
formulao de polticas pblicas, cujos resultados esto sendo considerados altamente positivos nos pases
da Europa, onde vm sendo observados h mais tempo.17
A descoberta de networks, na elaborao de polticas, surge nos anos 60, e, no perodo
recente, grande nmero de autores tem considerado que o termo representa uma descrio razovel das
novas e variadas facetas da moderna elaborao de polticas. Em geral, o conceito de policy networks
destaca o fato de que, hoje, a elaborao de polticas pode ser entendida como parte de acordos ou
arranjos poltico-institucionais informais e descentralizados, que emergem de uma complexa e
interdependente constelao de atores e recursos. A existncia de relaes horizontais entre governo,
administraes e interesses organizados igualmente destacada.18
Estudos focalizados nos governos locais, sob uma abordagem mais social de redes, utilizam
como categoria bsica o conceito de sistemas de atores mltiplos. Redes, nesse contexto, so vistas como

15

PARAN. Secretaria de Estado da Agricultura... Manual tcnico

tcnico..., p.32.

16

PARAN. Secretaria de Estado da Agricultura... Manual tcnico

tcnico..., p.35.
Do mesmo modo que se procedeu no caso da estratgia tcnica, no estudo que deu origem a este artigo, dedicou-se um captulo
da parte terica investigao desses novos padres de polticas pblicas. Aqui, ressaltam-se somente seus aspectos bsicos.
18
KENIS, Patrick; SCHNEIDER, Volker. Policy networks and policy analysis : scrutinizing a new analytical toolbox. In: MARIN, Bernd;
MAYNTZ, Renate (Ed.). Policy networks : empirical evidence and theoretical considerations. Frankfurt : Campus; Boulder : Westview, 1990.
p.25 a 61, p.27. Ver tambm: MARIN, Bernd (Ed.). Governance and generalized exchange : self-organizing policy networks in action.
Frankfurt : Campus; Boulder : Westview, 1991. 330p.
17

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subelementos do sistema poltico, que pode incluir no somente sistemas articulados baseados em
hierarquias, como tambm relaes informais e comunicaes interpessoais na elaborao de polticas.19
O termo network indica, ainda, que a elaborao de polticas envolve grande nmero e ampla
variedade de atores (pblicos e privados) de diferentes nveis e funes de reas do governo e da sociedade.
Pela presso, inter-relao e interdependncia desses atores individuais, o termo chama a ateno para o
modelo de linkages e interao entre esses elementos e para a maneira pela qual essas interaes
determinam o comportamento de organizaes individuais e abrem para elas novas alternativas de
participao.20
As abordagens aqui investigadas parecem indicar que o aspecto central dos novos padres
de polticas pblicas reside, justamente, na participao de agentes sociais usualmente alijados do processo
de formulao de polticas. Indicam tambm que a presso de grupos socialmente expressivos (e no
somente de grupos de detm o poder econmico) est se impondo, bem como suas demandas esto sendo
incorporadas, em particular nos pases da Europa. Ou seja, essas abordagens indicam que vem se
estabelecendo um consenso poltico sobre a necessidade de que todos os agentes envolvidos com a
produo (governo, iniciativa privada e trabalhadores) participem do processo para que as polticas pblicas
atinjam os resultados pretendidos.
Tais observaes vo ao encontro da posio de MESSNER, que parte da experincia de pases
industrializados (como Alemanha Federal) para demonstrar que a poltica industrial regional no repousa
mais somente (ou, cada vez menos) nos meios clssicos de intervenes legais (poltica comercial e
proibies de importaes), ou financeiras (subvenes e fundos de fomento), mas integralizada por
meios mais leves e consensuais
consensuais, tais como fluxos de informaes, persuaso, integrao de interesses
e definies processuais.21
Esses procedimentos permitem aos agentes locais dialogar sobre as oportunidades de
desenvolvimento regional, localizar entraves ao processo de modernizao e mesmo antecipar os custos
sociais e ambientais da modernizao a fim de reduzi-los. Permitem, igualmente, criar redes scio-econmicas
locais, que abrangem organizaes empresariais, sindicatos, associaes, administraes, institutos
tecnolgicos e universidades. Essas redes situam-se em um espao entre o mercado e o Estado (mesoplano),
em que so preparadas as decises estratgicas bsicas e avaliadas as possibilidades de uma coordenao
no-estatal dos programas de reestruturao, com modelagem ativa e participativa das novas estruturas.22
No Brasil, os benefcios e a importncia das policy networks, e suas diferenas em relao s
usuais formulaes de polticas pblicas, so destacados por MACEDO, com o objetivo de salientar um
conjunto de questes importantes para repensar e delinear novos rumos do planejamento nacional e
regional no Brasil, em face dos reflexos das intensas transformaes em curso na economia internacional,
bem como da necessidade de se contrapor ao livre jogo do mercado. 23
Nesse contexto, fazem sentido as experincias de elaborao de polticas por meio da formao
de redes, tendo em vista as possibilidades que apresentam: a) constituir um processo que [...] no
necessariamente precisa se estruturar exclusivamente atravs de acordos institucionais formais; b) [...] os
participantes de um processo coletivo de tomada de deciso esto freqentemente ligados lateral e no
verticalmente; c) as relaes no esto baseadas no comando ou direo, mas sim na negociao. Enfim,

19
FRIEND, J. K.; POWER, J. M.; YEWLETT, C. J. Public Planning : the inter-corporate dimension
dimension. London : Tavistock, 1974.
Citado por KENIS e SCHNEIDER, p.29
20
HANF, K.; SCHARPF, F. W. Interorganizational policy making : limits to coordination and central control. London : Sage,
1978. p.12. Citado por KENIS e SCHNEIDER, p.30.
21
MESSNER, Dirk. A gerao de competitividade como processo social de procura e aprendizagem : o caso da
indstria da madeira do Chile. Curitiba : IPARDES, 1994. 36p. Traduo de Helmut Schwarzer.
22

MESSNER,

A gerao de competitividade...
competitividade..., p.36.

23

MACEDO, Mariano de Matos. Experincias de planejamento em contextos de integrao econmica

econmica. Campinas,
1994. 165p. Tese (Doutorado) - Instituto de Economia da Universidades Estadual de Campinas. p 8.

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os arranjos institucionais do tipo policy networks parecem responder aos imperativos das tendncias
descentralizantes, rompendo com a dicotomia mercado/Estado.24
Esses aspectos encontram similaridade entre as atuais abordagens sobre as potencialidades
do desenvolvimento econmico local. Tais abordagens, segundo ALBURQUERQUE, vm sendo impulsionadas
pelas novas exigncias de eficincia produtiva e organizacional, as quais requerem [...] adaptao
institucional para melhorar as atividades do setor pblico e do conjunto de empresas e atores sociais
territoriais25 (Grifo nosso).
Para esse autor, as propostas de desenvolvimento local tm como fundamento a criao,
concertada entre os agentes locais, de um entorno territorial que propicie a renovao do tecido produtivo
e empresarial. Para isso, devem ser reforadas as polticas descentralizadas que propiciam a organizao e
a gesto produtiva e asseguram a capacidade de introduzir inovaes tecnolgicas nos diversos territrios.
Desse modo, permitem incorporar a lgica do fomento produtivo local e concorrem para aprimorar a
identificao de recursos e potencialidades em cada territrio concreto, ao mesmo tempo que do lugar a
um maior envolvimento dos cidados com os centros de deciso.26
ALBURQUERQUE considera ainda a necessidade de estimular a construo de redes entre as
empresas e entre estas e outras entidades territoriais que ofertam servios produo, a exemplo da
informao e gesto tecnolgica, inovao de produtos, comercializao e acesso ao crdito, dentre outros.
Em conseqncia, o desenvolvimento local pode ser definido como um processo de transformao da
economia e das sociedades, orientado a superar as dificuldades e melhorar as condies de vida da
populao, mediante uma atuao decidida e acordada entre os agentes locais (pblicos e privados), com
vistas ao aproveitamento mais eficiente e sustentvel dos recursos endgenos, ao fomento das capacidades
empresariais e criao de um entorno inovador no territrio.27
ABRAMOVAY, ao discutir as bases sobre as quais deve ocorrer a formulao das polticas de
desenvolvimento rural, destaca, para o Brasil, a necessidade de criar condies que alterem o ambiente
institucional local e regional, de forma a permitir que sejam reveladas as [...] potencialidades com que
cada territrio pode participar do processo de desenvolvimento. Para enfatizar essa posio, ressalta que, a
exemplo do que vem ocorrendo nos pases capitalistas centrais, [...] o desenvolvimento rural deve ser
concebido num quadro territorial, muito mais que setorial. Ademais, considera que o desafio brasileiro
consiste [...] cada vez menos em como integrar o agricultor indstria e, cada vez mais, em como criar
condies para que a populao valorize um certo territrio num conjunto muito variado de atividades e de
mercado. Para tanto, so necessrias [...] polticas pblicas que estimulem a formulao descentralizada
de projetos capazes de valorizar os atributos locais e regionais no processo de desenvolvimento.28
Segundo essas abordagens, a estratgia operacional do Programa em parte detalhada no
Manual Operativo29 e em parte no Manual Tcnico pode ser considerada inovadora, tendo em vista que
prope o envolvimento de vrias entidades e dos prprios produtores nas aes e nos trabalhos a serem
desenvolvidos no territrio compreendido pelas MBH. Seu desenho previa a participao da Secretaria de
Estado da Agricultura e do Abastecimento (SEAB) e das empresas a ela vinculadas Empresa de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (Emater-PR), Instituto Agronmico do Paran (Iapar) e Instituto Ambiental do
Paran (IAP) , bem como de outras instituies, federais e municipais, medida que determinadas aes
esto afetas s suas funes ou atribuies, como, por exemplo, o Departamento de Estradas de Rodagem
(DER) e as prefeituras municipais, no caso da adequao das estradas e de outras obras de engenharia.
24
25

MACEDO, Experincias de planejamento..., p.77, 80 e 148.

ALBURQUERQUE, Francisco. Metodologa para el desarrollo econmico local

local. Santiago de Chile : ILPES, 1997. 49p.

26

ALBURQUERQUE, p.1 e 3.
ALBURQUERQUE, p.4 e 10.
28
ABRAMOVAY, Ricardo. Bases para a formulao da poltica brasileira de desenvolvimento rural : agricultura
familiar e desenvolvimento rural. Braslia : s.n., 1998. p. 2 e 3.
29
PARAN. Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento. Departamento Operacional de Agricultura e Abastecimento.
Componente fundo de manejo e conservao do solo e controle da poluio : manual de normas para operacionalizao.
Curitiba, 1994. 91p. Verso 5, maro.
27

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Alm dessas mltiplas instituies pblicas, foi prevista a participao das cooperativas e da
iniciativa privada, por meio das agroindstrias e empresas de planejamento agrcola e assistncia tcnica.
Essas instituies, em conjunto com a Emater, deveriam repartir o trabalho de assistncia tcnica com os
produtores rurais, de acordo com a diviso de trabalho estabelecida. Tal diviso previa que as empresas
privadas de planejamento e assistncia tcnica atendessem aos produtores que podiam pagar por esses
servios; as agroindstrias integradoras de fumo, carnes, latcinios e outras atenderiam a seus integrados;
as cooperativas, a seus associados; e a assistncia tcnica oficial, aos demais produtores.
O estmulo ao envolvimento dessas entidades e dos produtores rurais com preocupaes
conservacionistas/produtivas pode, conforme o exemplo das policy networks, levar construo de redes no
territrio abrangido pelas MBH, o que uma forma eficiente de transmitir informaes sobre as conseqncias
(econmicas e sanitrias) da degradao dos recursos e sobre as maneiras de trat-las e evit-las.
Para tanto, foram previstas aes tcnicas
tcnicas, abrangendo atividades de divulgao, organizao
de comisses e seleo das MBH, com o envolvimento das lideranas locais. Dentre essas atividades,
constavam as de planejamento da MBH; assessoramento s atividades grupais (que englobava as atividades
de orientao e apoio tcnico-administrativo a grupos organizados de agricultores para a execuo de
prticas e atividades de interesse comum); planejamento da propriedade agrcola (levantamento dos recursos
da propriedade, anlise das informaes e elaborao do plano conservacionista), realizado pelo extencionista
e pelo produtor; alm da assistncia tcnica aos produtores.
Relacionada com as escolhas operacionais, considera-se de mxima importncia a criao de
comisses, nas esferas municipal, regional e estadual, s quais cabia a responsabilidade de congregar os
representantes das diversas entidades envolvidas nos trabalhos. As Comisses Municipais de Solos
(apoiadas por Cmaras Tcnicas) representavam o Programa nos municpios, devendo formular e
coordenar o plano anual de ao, definir as MBH a serem trabalhadas, bem como orientar as demais
atividades do Programa. Essas instncias tinham como membros: representantes da SEAB, Emater-PR,
prefeituras, cooperativas, sindicatos, associaes ou outras entidades representativas dos produtores e de
empresas privadas de planejamento e assistncia tcnica.
Igualmente importante so as Comisses Regionais
Regionais, compostas por representantes do
poder pblico e entidades representativas dos produtores rurais, estruturadas no mbito de atuao dos
Ncleos Regionais da SEAB, com a funo de articular as aes das diversas instituies executoras. Por
fim, a Comisso Estadual
Estadual, integrada por rgos representativos dos agricultores e das instituies de
pesquisa e extenso, tinha o objetivo de analisar, acompanhar, supervisionar e avaliar os planos regionais.
Em sntese, foi feita uma escolha operacional que pressupunha gesto amplamente participativa,
partindo da esfera do governo estadual, congregando o municipal e o federal, contando ainda com
representantes das entidades privadas e organizaes civis das comunidades localizadas no mbito das
MBH a serem trabalhadas.
Essa estratgia, quando analisada segundo os pressupostos das policy networks e do
desenvolvimento territorial, permite supor forte estmulo organizao dos agentes e dos grupos locais,
assim como a formao de redes por meio da congregao e participao desses agentes nas instncias de
planejamento e ao.
As tcnicas propostas para serem adotadas nas propriedades, conforme se viu, estavam
relacionadas com a melhoria dos sistemas de produo, o manejo das guas e o controle da poluio, mas
variavam em funo de determinados fatores, tais como diferentes situaes de disponibilidade de recursos
naturais e scio-econmicos. Dadas tais circunstncias, foram definidos diferentes nveis tecnolgicos de
produo na orientao dos trabalhos da assistncia e extenso rural.
No nvel A
A, a fora utilizada, em geral, a humana, e o uso de insumos, quando existe, no
se reverte em custos diretos para o agricultor. O grau de capitalizao muito baixo, e o empreendimento
possui forte conotao extrativista. No nvel B
B, o fator trabalho continua sendo o principal investimento,
porm a fora animal passa a ser empregada, e a utilizao de alguns insumos pode ser revertida em
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R. paran. Desenv., Curitiba, n.95, jan./abr. 1999, p. 61-77

Vanessa Fleichfresser

custos diretos para o produtor. No nvel C

C, a agricultura tecnificada, utiliza fora mecnica, e capital e
trabalho passam a ser investimentos de ponta. Foi planejado ainda o nvel D
D, que semelhante ao nvel
B, porm nesse os produtores se dedicam lavoura de caf.
Como parte da estratgia operacional, foi criado o Fundo de Manejo, Conservao do Solo e
Controle da Poluio, para apoiar financeiramente os produtores rurais sem condies materiais, de modo
que pudessem adotar as prticas e tcnicas recomendadas para suas propriedades.
A propsito, deve-se ressaltar que os trabalhos conservacionistas pressupem a integrao das
prticas na propriedade e entre as propriedades. Por exemplo, o fato de determinado produtor, ou produtores,
no construir o terrao pode comprometer as propriedades contguas ou, at mesmo, o trabalho conservacionista
na MBH. Nesse sentido, o Fundo foi criado com o objetivo de apoiar trs modalidades de aplicao.
Tecnologias de interesse coletivo mas sem retorno econmico direto - so
aquelas que apresentam resultados positivos em termos ambientais, porm no apresentam
respostas econmicas diretas ao produtor, tais como os abastecedouros comunitrios e a
adequao de estradas.
Tecnologias de interesse individual e coletivo sem retorno econmico direto
- dirigidas a propriedades que apresentam problemas (voorocas, estradas e carreadores
internos mal localizados), que requerem planejamento e tratamento especial.
Tecnologias de interesse individual e coletivo com retorno econmico de
longo prazo - imprescindveis ao alcance dos objetivos do Programa, todavia, apresentam
retorno econmico no longo prazo (elevadores de gua, mquinas e equipamentos e a
prtica de adubao verde).30
A aplicao do Fundo deveria atingir todo o Estado, obedecendo, contudo, s prioridades
estabelecidas por regies. Para a definio das prioridades, foram adotados alguns critrios: erosividade da
chuva, uso do solo versus falta de cobertura em perodos crticos, nvel de degradao atual, grau de
mecanizao, concentrao de pequenas propriedades, e nvel de conscientizao ao PMISA. Por meio da
aplicao desses critrios, as 24 microrregies homogneas do Paran foram agregadas em sete mesorregies,
segundo uma escala de prioridades de 1 a 7.
A seleo das MBH empregava critrios semelhantes, agregando mais alguns: rea em que
os cursos dgua tenham importncia para o abastecimento rural e urbano, desenvolvimento de projetos
de irrigao comunitria explorados por pequenos agricultores, significativa produo de alimentos, localidades
onde haja interesse e disposio por parte dos produtores para investir recursos e esforos no Programa, e
regies que disponham de recursos humanos e materiais para a implementao dos projetos.
Os critrios para a seleo de produtores, beneficiados com o apoio do Fundo, tinham
no tamanho da propriedade a principal varivel; a esta agregavam-se, cumulativamente, a renda
bruta anual do produtor e a fonte de renda oriunda das atividades agropecurias versus o nvel
tecnolgico de manejo (quadro 1).
A conjugao das variveis selecionadas, para fins de acesso ao Fundo, revela a preocupao
em conciliar as diversas condies materiais dos produtores com as tecnologias e com as necessidades
conservacionistas.
Para facilitar a compreenso do desenho das estratgias do Programa, interessante tecer alguns
comentrios acerca das diversidades regionais, priorizao regional e pblico-alvo. Cabe destacar que os
parmetros de regionalizao convergem, quase exclusivamente, para a priorizao das reas agrcolas
naturalmente mais frteis e dinmicas do Estado, que so as das regies Norte e do Extremo-Oeste.

30

PARAN. Secretaria de Estado da Agricultura...Departamento Operacional... Componente fundo...

fundo..., p.21 e 22.

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Polticas Pblicas e a Formao de Redes Conservacionistas em Microbacias Hidrogrficas: o exemplo do Paran Rural

QUADRO 1 - BENEFICIRIOS DO FUNDO DE MANEJO, CONSERVAO DO SOLO E CONTROLE DA

POLUIO
CRITRIOS

PBLICO

rea

Pequeno
Mdio
Grande
Renda bruta anual do produtor1 Pequeno

Fonte de renda

Mdio
Grande
Pequeno
Mdio

NVEL TECNOLGICO A, B, C
At 50 ha
51 a 100 ha
Mais de 100 ha
At o valor equivalente a 2.844 sacas de milho
Acima do valor equivalente a 2.844 sacas de milho
Exclusiva da agricultura

Grande
FONTE: PARAN. Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento. Componente fundo de
manejo e conservao do solo e controle da poluio : manual de normas para
operacionalizao. Curitiba, 1994. P. 24. Verso 5, maro.
(1) As seguintes atividades devem sofrer rebates de 50% da renda bruta anual: avicultura,
suinocultura, olericultura e sericicultura.

Nessas regies, desenvolveu-se uma agropecuria modernizada,31 segundo um padro

tecnolgico intensivo em capital e particularmente voltado para culturas temporrias, em particular a soja.
Durante a fase mais intensa do processo de transformao na base tcnica (dcada de 70), verificou-se um
acelerado processo de concentrao fundiria e xodo rural nessas regies; em conseqncia, atualmente,
predominam os produtores com unidades pequenas e mdias, tecnificados e integrados aos mercados
competitivos, designados como familiares, devido ao fato de, juntamente com a famlia, serem responsveis
pela organizao, direo e pela maior parte das tarefas de produo.
As classes de solo, predominantes nessas regies, derivam do basalto e, em geral, possuem
alta fertilidade natural, alm de a maior parte de seu relevo apresentar pouca declividade, permitindo a
mecanizao completa das atividades produtivas. Por outro lado, so solos que apresentam certa
suscetibilidade eroso, fato que se agrava quando conjugado intensa movimentao de mquinas
pesadas (o que provoca a compactao do solo), devido ao avano das lavouras temporrias. 32
Ademais, nas regies de alta prioridade (prioridades 1 e 2, mapa 1) verificam-se outros
fatores que concorrem para agravar esse quadro favorvel ocorrncia de fenmenos erosivos. Por exemplo,
foram ocupadas em perodos mais recentes via colonizao dirigida, realizada em parcelas menores e na
forma de espinha de peixe. Esse formato de propriedade, conforme mencionado, est mais sujeito a
processos erosivos quando o solo trabalhado de forma inadequada ou quando a pecuria no manejada
de modo a evitar que o pisotear dos animais de grande porte provoque sulcos no pasto.
Essas caractersticas fazem parte dos critrios estabelecidos para definir as regies prioritrias.
Assim, na prioridade 1 encontram-se as microrregies localizadas no Extremo-Oeste e em parte da Grande
Regio Norte do Estado, que concentram os municpios onde a expanso produtiva, decorrente da incorporao
do padro tcnico intensivo em capital, mostrou-se notvel. Na prioridade 2, encontra-se a microrregio
Sudoeste, onde esses processos se derem com menor intensidade, restringidos pela ocorrncia de relevo
acidentado e pedregoso e onde, em geral, predomina a policultura.
31
Ver, a propsito: FLEISCHFRESSER, Vanessa. Modernizao tecnolgica da agricultura : contrastes regionais e diferenciao
social no Paran da dcada de 70. Curitiba : Livraria do Chaim : CONCITEC : IPARDES, 1988. 154p.; FLEISCHFRESSER, Vanessa. O capitalismo
revela sua face mais perversa na crise : anlise dos dados do Censo Agropecurio de 1985. Anlise Conjuntural
Conjuntural, Curitiba : IPARDES,
v.9, n.12, p.7-12, dez. 1987.
32
IPARDES. Avaliao de impacto do Paran Rural : Subprograma de Manejo e Conservao do Solo - 1 fase. Curitiba
: IPARDES, 1990. 7 v. em 10. As informaes sobre as caractersticas das classes de solos, aqui apresentadas, foram retiradas desse estudo:
v.III, item 2.1 Algumas Consideraes sobre as Principais Classes de Solo do Paran, p.28-58.

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R. paran. Desenv., Curitiba, n.95, jan./abr. 1999, p. 61-77

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A relao entre as pontuaes mais altas na escala de prioridades do Programa, a base

tcnica intensiva em capital e o dinamismo da agropecuria pode ser demonstrada por meio de alguns
dados. Por exemplo, as regies de alta prioridade foram responsveis, em 1985 (ano que antecede a
implementao do Programa), por aproximadamente 63% do valor bruto da produo comercializada;
detinham 65% dos tratores, 59% das lavouras temporrias, 37% das pastagens plantadas, 40% dos bovinos,
60% das aves e apenas 36% da rea dos estabelecimentos agrcolas.33
Nas regies enquadradas na escala de mdia prioridade (prioridades 3 e 4, mapa 1)
predominam solos podzlicos e latossolos e, em sua parte noroeste, solos derivados do arenito caiu. Essas
classes, em geral, so mais suscetveis eroso, porm, nessas reas predominam lavouras permanentes
(caf) e pastagens, as quais mantm o solo coberto ao longo do ano e no implicam uso intensivo de
mquinas, o que tem contribudo para impedir a ocorrncia de fenmenos erosivos mais significativos. Os
municpios includos nessa prioridade participaram, em 1985, com cerca de 25% do valor bruto da produo
comercializada pelo setor primrio do Estado, detendo aproximadamente 50% da rea das lavouras
permanentes, 52% das pastagens plantadas, 47% do nmero de bovinos, 20% do nmero de tratores e
33% da rea dos estabelecimentos.
As regies de baixa prioridade (prioridades 5, 6 e 7, mapa 1) ocupam a parte leste do
Estado, em que predominam os solos derivados de rochas sedimentares. Com exceo de algumas manchas,
apresentam menor aptido natural para a produo de lavouras e o relevo geralmente mais acidentado,
alm de conter o Distrito Florestal do Estado e a Serra do Mar. Em tais circunstncias, o desmatamento no
foi to acentuado, bem como a modernizao da base tcnica de produo ocorreu aps os anos 70, e de
forma menos acelerada que nas demais regies do Paran. Dadas tais caractersticas, a regio, em 1985,
contribuiu com apenas 11% do valor bruto da produo primria comercializada no Estado, detendo cerca
de 32% da rea dos estabelecimentos e 77% das florestas plantadas.34
Em face de tais circunstncias, pode-se considerar que o diagnstico e as escalas de prioridades
do Paran Rural se revelam pertinentes, uma vez que decrescem nas regies menos modernizadas e
privilegiam as regies onde se concentra a maior parte da produo agropecuria estadual e, em
conseqncia, os maiores problemas de degradao do solo e poluio das guas.
Quanto ao enquadramento dos produtores, para fins de acesso diferenciado aos recursos do
Fundo, conforme se viu, foram estabelecidos critrios nicos para todo o Estado. Todavia, dadas as diferentes
aptides naturais para a produo agrcola, existe grande diferena entre trabalhar em uma unidade em
que o solo naturalmente mais frtil e mais plano tais como aqueles que predominam nas regies de
alta prioridade e maior dinamismo e em um terreno de menor fertilidade, pedregoso e com declividade
acentuada que predominam nas regies de baixa prioridade e menor dinamismo.
Ademais, a maioria das prticas e tcnicas propostas mais adequada base tcnica e s
atividades desenvolvidas nas regies de alta prioridade, em que predominam os empreendimentos familiares.
Acrescente-se a isso que os recursos financeiros do Programa eram prestados a fundo perdido, mas
pressupunham contrapartida. Para isso, os candidatos ou beneficirios deveriam apresentar capacidade de
pagamento e/ou de endividamento, o que no se verifica entre os pequenos produtores das regies
menos dinmicas.
Agregue-se a isso que os nveis tecnolgicos A, B e D pressupem que prepondera a fora de
trabalho humana quando o nvel que se apresenta mais adequado ao perfil de produtor das regies
prioritrias o C, voltado agricultura que utiliza fora mecnica, investe em insumos e tem capacidade
de arcar com a contrapartida exigida para acesso aos recursos do Fundo.

33

IPARDES. Avaliao de impacto do Paran Rural

Rural..., p.55, tabela 2.

34

IPARDES, Avaliao de impacto do Paran Rural

Rural..., p.55, tabela 2.

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Polticas Pblicas e a Formao de Redes Conservacionistas em Microbacias Hidrogrficas: o exemplo do Paran Rural

Assim, pode-se pressupor que os critrios do Programa pretendiam atingir preferencialmente

o que foi definido como pequeno produtor (que utiliza de forma preponderante a fora de trabalho
humana), porm, esse tipo de produtor no predomina nas regies prioritrias, alm do que so pouco
sensveis aos estmulos das polticas pblicas que requerem contrapartida financeira. Por outro lado, devese ressaltar que os critrios estabelecidos excluam do acesso ao Fundo os produtores patronais e/ou
aqueles que no tm a maior parte de suas rendas oriundas das atividades agropecurias, bem como os
que no atingem os empreendimentos familiares.

ESCALA DE PRIORIDADES DO SUBPROGRAMA DE MANEJO E CONSERVAO DO SOLO,

POR MICRORREGIES HOMOGNEAS, NO PARAN - 1989

LEGENDA
1 - EXTREMO OESTE, CAMPO MOURO,MARING,
LONDRINA, ASSA E JACAREZINHO
2 - SUDOESTE
3 - APUCARANA
4 - PITANGA, IVA, N. VELHO DE WENCESLAU BRAZ,
IRATI, SO MATEUS DO SUL, PARANAVA E UMUARAMA
5 - GUARAPUAVA, MDIO IGUA, LAPA, CURITIBA E
FONTE: Secretaria de Estado da Agricultura e Abastecimento
(Manual Operativo do Fundo de Manejo e Conservao dos Solos e Controle
da Poluio. Curitiba, 1989), Quadro 4 e Mapa 1.

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ALTO RIO NEGRO PARANAENSE

6 - PONTA GROSSA
7 - LITORAL E RIBEIRA

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Vanessa Fleichfresser

3 RESULTADOS OBSERVADOS
Os resultados do Paran Rural podem ser observados atravs de informaes coletadas junto
aos secretrios executivos das Comisses Municipais de Solos e aos produtores rurais. Tais informaes,
coletas em 1992,35 permitem investigar como os secretrios estavam avaliando o andamento dos trabalhos
realizados por meio do Paran Rural e como os produtores estavam reagindo diante desses trabalhos.
De modo sinttico, as informaes coletadas entre os secretrios permitem verificar que o
desempenho das Comisses Municipais influenciado pelas caractersticas regionais, uma vez que na regio
de alta prioridade esse desempenho foi considerado melhor que na de mdia e baixa. Tambm nessa regio
foi constatado que os tcnicos das diversas entidades (Emater-PR, cooperativas, agroindstrias, prefeituras e
empresas privadas) que prestam assistncia tcnica aos produtores possuem maior qualificao acadmica e
esto mais envolvidos com as propostas conservacionistas/produtivas estabelecidas pelo Programa.
Em face de tais resultados, pode-se considerar que as regies mais dinmicas dispem de
atributos que fazem com que se concretizem, na prtica, os arranjos institucionais e a formao de redes
ou parcerias entre os agentes locais. Cabe lembrar tambm que na alta prioridade localizam-se as regies
com maior aptido natural para a produo agrcola, mais modernizadas e dinmicas, nas quais predominam
os empreendimentos familiares, que detm capacidade de investimento e, conseqetemente, de adoo
das prticas e tcnicas conservacionistas.
Agregue-se a isso que nas regies mais dinmicas so maiores as possibilidades de acesso
dos produtores s informaes sobre a existncia e os reflexos, inclusive econmicos, da adoo de prticas
e tcnicas mais produtivas e menos danosas ao meio ambiente. Assim, tais circunstncias se conjugam e
se tornam um estmulo participao das cooperativas, iniciativa privada (agroindstrias e empresas de
planejamento e assistncia tcnica) e de outras entidades, na divulgao de tcnicas e prticas de produo
que atendam a critrios adequados de manejo das guas, conservao do solo e controle da poluio.
Para verificar a incidncia de adoo das prticas, entre as trs escalas de prioridades e os
diversos segmentos de produtores, recorreu-se anlise fatorial. Os resultados dessa anlise confirmam os
resultados observados entre os secretrios das Comisses Municipais de Solos, haja vista que,
majoritariamente, na alta prioridade que se localizam os produtores com os maiores ndices de adoo
do conjunto de 16 prticas conservacionistas e produtivas selecionadas.
Verifica-se, igualmente, que entre os estratos de 10 a 20 ha que se registra a carga fatorial
mais elevada, seguidos pelos estratos com unidades de 50 a 100 ha e 100 a 200 ha; abaixo, mas prximo
destes, situam-se os estratos de at 10 e os de 200 a 500 ha; os que mais se afastam da carga fatorial mais
elevada dessa prioridade so os produtores com unidades acima de 500 ha.
Na regio de mdia prioridade, a carga fatorial apresentou-se mais baixa no total e em todos
os estratos, indicando menores ndices de adoo das prticas conservacionistas. Como exceo, mas ainda
assim distante da carga fatorial mais elevada da Alta Prioridade, encontra-se o segmento de 20 a 50 ha. Na
baixa prioridade, a carga fatorial se reduz mais ainda, atingindo sinal negativo entre os produtores com
unidades situadas no estrato de 0 a 10 ha, confirmando suas precrias condies de produo, de adoo
de tecnologias e das prticas recomendadas.
Esses dados atestam que, nas regies mais dinmicas e aptas produo agrcola do Estado,
as prticas produtivas e conservacionistas esto sendo incorporadas pelos produtores de forma
proporcionalmente mais acentuada que nas demais regies do Estado. Percebe-se tambm que entre os
empreendimentos familiares que a carga fatorial se apresenta mais elevada.
Como fato a ser sublinhado, deve-se colocar que, a despeito das diferenas entre as cargas
fatoriais, em geral, os produtores com unidades pequenas e mdias so os que revelam os
35
A pesquisa de campo, por meio da qual foram coletadas essas informaes, faz parte de: IPARDES. Avaliao da estratgia
global do Paran-Rural : Programa de Manejo e Conservao do Solo em Microbacias Hidrogrficas. Curitiba :
IPARDES, 1993. 115 p. importante ressaltar a segurana na utilizao dessas informaes, uma vez que, como coordenadora do estudo,
a autora participou de todas as suas fases.

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Polticas Pblicas e a Formao de Redes Conservacionistas em Microbacias Hidrogrficas: o exemplo do Paran Rural

maiores ndices de adoo das prticas recomendadas, entre as trs escalas de prioridades.
Isso permite inferir que tais prticas tm um custo compatvel com a escala de produo desse segmento de
produtores. Em contrapartida, os produtores com unidades maiores, que em princpio dispem de melhores
condies materiais de produo, no vm adotando as prticas conservacionistas na mesma medida.
Indicadores indiretos tambm permitem verificar os resultados da implementao do Paran
Rural. Medir os impactos desse Programa em particular os ambientais o objetivo de estudos
especficos, realizados por vrias entidades, os quais se encontram reunidos em um documento elaborado
pelo governo do Estado do Paran36 e em um livro,37 publicado pelos tcnicos que planejaram e vivenciaram
a experincia de implementao do Programa. Em ambos citada a evoluo favorvel do ndice mdio
de turbidez das guas como exemplo dos impactos positivos do estmulo adoo das prticas
recomendadas. Esse ndice foi elaborado com base em informaes coletadas em 16 mananciais de
captao de guas, em perodo anterior e posterior implementao do Paran Rural.
Segundo BRAGAGNOLO et al., os resultados dessa comparao permitiram constatar que [...]
O ndice de turbidez mdio anual dos 16 mananciais foi reduzido em aproximadamente 49,3%, o que
indiretamente reflete a reduo das perdas de solo pela eroso e a reduo dos custos do tratamento da
gua fornecida s populaes urbanas.38
A propsito, deve-se mencionar que alguns estudos, como o da Agenda 21, observam que as
dificuldades recentes (ps dcada de 80) na obteno de crdito agropecurio tm contribudo para a
reduo nos nveis de degradao ambiental, medida que no favorecem a aquisio de mquinas
associadas compactao do solo e de insumos qumicos responsveis pela contaminao das guas.
Com o objetivo de aferir os impactos da adoo das prticas recomendadas sobre as
caractersticas qumicas dos solos e, conseqentemente, sobre sua fertilidade, a Emater-PR realizou um
acompanhamento de propriedades no municpio de Tupssi, entre 1987 e 1993. Os resultados comparativos
dessas pesquisas indicam que nesse perodo houve um acrscimo de potssio, carbono e fsforo nos
solos das reas trabalhadas. Tais acrscimos, por sua vez, contriburam para o aumento da produtividade
das culturas do municpio, onde, por exemplo, [...] a produtividade mdia/ha de milho aumentou 52%, ou
seja, houve um incremento de 1.739 kg/ha em relao ao rendimento inicial.39
O Iapar40 realizou estudos de monitoramento da qualidade da gua, em MBH pilotos,
trabalhadas sob orientao do Paran Rural, e atribui ao Programa as evolues favorveis verificadas.
Essa constatao justificada pelo fato de que a metodologia utilizada permitiu atribuir uma relao de
causa e efeito entre as aes realizadas e o ndice de Qualidade da gua (IQA). Igualmente, foram
constatadas evolues favorveis nos rendimentos das culturas temporrias nas MBH monitoradas.
Tais informaes evidenciam que as escolhas propostas na estratgia tcnica tm trazido
resultados positivos, em particular sobre o solo, as guas e a produtividade agrcola. Indiretamente, elas
indicam que a estratgia operacional adotada para estimular/induzir/pressionar os produtores a incorporar
o receiturio de tcnicas e prticas igualmente apresenta-se como adequada, tendo em vista que est
ocorrendo uma transformao na base tcnica de produo, no rumo desejado.
Acredita-se que, para a obteno dos resultados observados, uma das principais razes est
relacionada com o fato de que o Paran Rural adotou a gesto participativa em sua implementao. Em
relao a essa gesto, pode-se considerar que encontra similaridade com as atuais modelagens das policy
networks, dadas as caractersticas do arranjo institucional que o Programa procurou desenvolver, ao promover
36
PARAN. Secretaria da Agricultura e do Abastecimento. Assessoria de Articulao Setorial. Relatrio final do Programa de
Manejo e Conservao do Solo e Controle da Poluio - Paran Rural : Emprstimo 3018/BR, 1989 - 1996. Curitiba, 1997.
Anexo II. Componente: Fundo de Manejo e Conservao do Solo e Controle da Poluio, n.p.
37
BRAGAGNOLO, Nestor et al. Solo: uma experincia em manejo e conservao
conservao. Curitiba : Ed. do Autor, 1997. 102 p.
38
BRAGAGNOLO et al., p. 57.
39
BRAGAGNOLO et al., p.65.
40
PARAN. Secretaria da Agricultura e do Abastecimento. Avaliao do impacto scio-econmico do PR RURAL nas
categorias de produtores e do monitoramento da gua nas microbacias hidrogrficas-piloto. Londrina : IAPAR, 1995.
74p. Ver a propsito o estudo, tambm de um tcnico do Iapar: SOUTO, A. R.; ROSSETO, R. Impactos ambientais em microbacias rurais.
In: SIMPSIO NACIONAL DE INSTRUMENTAO AGROPECURIA, 1., 1996, So Carlos. Anais
Anais. So Carlos : EMBRAPA/CINDIA, 1997.

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R. paran. Desenv., Curitiba, n.95, jan./abr. 1999, p. 61-77

Vanessa Fleichfresser

a participao de entidades locais e dos produtores na definio e operacionalizao das aes a serem
desenvolvidas nas MBH. Ademais, essas unidades naturais, em funo da dinmica das guas que a
caracteriza, induz e pressiona a realizao de aes conjuntas (como a adoo integrada do terraceamento
entre as propriedades), as quais levam a que os agentes envolvidos com a produo promovam seus
prprios arranjos e obtenham benefcios mediante sua integrao s aes desenvolvidas pelas polticas
pblicas conservacionistas/produtivas.
Nesse sentido, pode-se dizer que, com a integrao a essas aes, os produtores rurais tm a
possibilidade de manter e incrementar a capacidade produtiva do solo, aumentar a produtividade e, assim,
fortalecer-se economicamente; as cooperativas podem melhorar a qualidade da assistncia tcnica que
prestam aos seus cooperados, bem como ampliar seus ganhos coletivos; as empresas de planejamento e
assistncia tcnica podem expandir seus espaos de atuao e receitas e igualmente melhorar a qualidade
de seus servios; e as agroindstrias integradoras (avcola, fumo, laticnios, etc.) tambm podem melhorar
a qualidade da assistncia tcnica, bem como estimular os produtores a elas integrados a obter rendimentos
adicionais nos produtos que no fazem parte da integrao.
Portanto, a estratgia operacional tem seus resultados relacionados com os estmulos
participao dos diversos agentes locais, de cada MBH, descentralizando assim as decises e aes usualmente
restritas ao poder pblico. Esses aspectos merecem destaque porque, em geral, aps a implementao de
programas de grande porte, executados com recursos externos, a instituio estatal executora encerra a
linha de ao, o que compromete a continuidade e a eficcia dos investimentos e trabalhos realizados.
Assim, a iniciativa de congregar diversos agentes do poder pblico, da iniciativa privada, de entidades
representativas dos produtores rurais e os prprios produtores revela-se uma oportunidade para que se
envolvam e se organizem em torno de objetivos de conservao ambiental, a par dos de produo, e de dar
continuidade aos trabalhos nesse sentido, independentemente da interveno estatal do momento.
Nesse sentido, considera-se que os trabalhos desenvolvidos atravs do Paran Rural
contriburam para a construo de redes conservacionistas. Estas, por sua vez, contriburam para a transmisso
e disseminao de conhecimentos, tanto aqueles relativos s conseqncias econmicas e ambientais da
degradao dos recursos naturais, quanto os relativos s formas de evit-las e trat-las.
Tais procedimentos, quando encontram um ambiente favorvel agentes receptivos aos
estmulos lanados , so bem-sucedidos e, assim, podem favorecer uma mudana de comportamento e
de mentalidade entre os agentes da MBH. Essas mudanas se refletem nas relaes sociais entre as
entidades (pblicas e privadas), entre elas e os produtores rurais, entre os prprios produtores e, at
mesmo, na relao entre esses agentes e os recursos naturais, influenciando, desse modo, seus respectivos
cotidianos de trabalho. Ou seja, so construdas no territrio compreendido pelas MBH as condies
polticas para que os agentes locais se mobilizem em torno de objetivos comuns e promovam novas
formas de produo e de organizao social.
Em tais circunstncias, pode-se concluir que a modelagem do Paran Rural revela-se uma
alternativa para a formulao de polticas pblicas no Brasil, ao oportunizar e valorizar a organizao
local dos usurios dos recursos e, desse modo, permitir vantagens operacionais, ampliando,
proporcionalmente, os ganhos de escala, os benefcios e os beneficirios por recurso investido.
A propsito, importante mencionar que esse modo de formulao de polticas pblicas vem
sendo reconhecido pelos governantes e legisladores e est sendo adotado pela lei federal 9.433,41 de 1997,
que institui a Poltica Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e cria o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos. Segundo reza essa lei, e consta de forma similar no anteprojeto da
lei estadual 255/99 paranaense, a gesto das guas (um bem pblico dotado de valor econmico) deve se
dar por bacia hidrogrfica de modo descentralizado e participativo. Para tanto, est prevista na lei federal a
constituio de Agncias de Bacias e, na estadual, a criao de Comits de Bacias. Dessas instncias
devem participar representantes do governo, dos usurios e da sociedade civil.
41
BRASIL. Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos, regulamenta o inciso XIX da lei 8.001, de 13 de maro de 1990, que modificou a lei 7.990, de 28 de
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