O CONCEITO DE "RELEVNCIA PBLICA

NA CONSTITUIO DE 1988
THE CONCEPT

OF "PUBLIC

IN THE 1988

59

RELEVANCE"

CONSTITUTION

Eros Roberto

Grau

RESUMO
O autor, a partir da anlise dos artigos 129, II e 197 da Constituio
da Repblica Federativa do Brasil, trabalha com o predicado axiolgico
servio de relevncia pblica. Distingue servio pblico do servio de relevncia pblica e destaca que o conceito de relevncia pblica compreende os servios pblicos exercidos tanto pelo setor pblico, quanto, por
parte, do setor privado (concesso e permisso). Conclui que a nica funo cumprida pelo termo do conceito de "servio de relevncia pblica"
a de viabilizar a atuao do Ministrio Pblico.
Descrtores
Servio Pblico; Servio de Relevncia Pblica; Sade.
ABSTRACT
The author, from the analysis of articles 129, II and 197 of the
Constitution of the Federative Republic of Brazil, works with the axiolgico
predicate service of public relevance. He distinguishes public service
from the service of public relevance and detaches that the concept of public
relevance in such a way understands the exerted public services for the
public sector, how much, on the part, of the private sector (concession
and permission). It concludes that the only function fulfilled for the term of
the concept of "service of public relevance" is to make possible the
performance of the Public prosecution service.
(*) Professor Titular de Direito Econmico da Faculdade de Direito da USP. E-mail: grauadv@
attglobal.net.

Key words
Public service; Service of Public Relevance; Health.

INTRODUO

Trata-se de buscar a determinao do conceito de "servios de relevncia pblica", empregado pela Constituio da Repblica Federativa do
Brasil nos seus artigos 129, II e 197 no, em verdade, apenas de "relevncia pblica".
Diz o primeiro que compete ao Ministrio Pblico "zelar pelo efetivo
respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos
direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia" (grifei).
O segundo define serem "de relevncia pblica as aes e servios
de sade".
Da se infere que:
(a) as aes e os servios de sade so de relevncia pblica
(art. 197);
(b) h outros servios de relevncia pblica (art. 129, II), no
identificados porm pela Constituio.
2. O texto que segue introduz algumas observaes a propsito dos
conceitos jurdicos o que so? como so? para que servem? observaes que anteriormente produzi, genericamente.
(1)

Aps a ponderao dessas notas, que proponho, algumas concluses podero ser alinhadas.

// OS CONCEITOS

JURDICOS

3. O conceito, na concepo aristotlica, compreende, em sentido

amplo, a simplex apprehensio rei, envolvendo tambm a representao
sensitiva ou imagem do objeto conceituado.
Em sentido estrito, compreende a simplex apprehensio essentiae rei.
Ao formul-lo, extramos mentalmente do objeto sua aparncia singular
ou individual. Da por que o conceito, em oposio imagem ou representao concreta, ou grfica, sempre abstrato.
(1) GRAU, Eros Roberto. Direito, conceitos e normas jurdicas.
Tribunais, So Paulo, 1988, p. 61-67.

So Paulo: Editora Revista dos

A cada conceito corresponde um termo. Este o termo o signo

lingstico do conceito.
Assim, o conceito, expressado no seu termo, coisa (signo) que
representa outra coisa (seu objeto).
Logo, o conceito, na concepo aristotlica, est referido, pela mediao do termo (signo do conceito), a um objeto.
4. A perturbao do pensamento claro e da expresso lcida, relativamente compreenso dos conceitos, resulta, fundamentalmente, da
circunstncia de serem ambguos ou imprecisos os seus termos.
Algo de mais complexo, contudo, ocorre em relao aos conceitos
jurdicos, visto que estes no tm como objeto uma coisa, porm significaes.
5. Os conceitos jurdicos no so referidos a objetos, mas sim a
significaes.
No so pois, os conceitos jurdicos, essencialistas.
O "objeto" do conceito jurdico no existe "em si"; dele no h representao concreta, nem mesmo grfica. Tal objeto s existe "para mim",
de modo tal, porm, que sua existncia abstrata apenas tem validade, no
mundo jurdico, quando a este "para mim", por fora de conveno normativa, corresponde um seja-me permitida a expresso "para ns".
Apenas e to-somente na medida em que o "objeto" a significao do conceito jurdico possa ser reconhecido uniformemente por um
grupo social poder prestar-se ao cumprimento de sua funo, que a de
permitir a aplicao de normas jurdicas, com um mnimo de segurana e
certeza.
6. O conceito essencialista ou no produto da reflexo, expressando uma suma de idias.
de

Quando expressado, atravs do termo, o conceito envolve um ato

expresso.
O termo, pois, a expresso do conceito. Esta expresso um signo.

Como demonstrou Peirce, o signo uma coisa que representa outra

coisa, isto , o seu objeto. O signo no o objeto, apenas est no lugar
do objeto. Se representa o objeto, produz na mente do intrprete alguma
coisa (um signo ou quase-signo) que tambm est relacionado ao objeto
no diretamente, porm pela mediao do signo.
7. Os conceitos jurdicos, como afirmei, so referidos
es e no a objetos (coisas).

significa-

Isto : seus termos (expresses desses conceitos) so enquanto

signos dos conceitos signos de significaes de coisas (coisas, estados
ou situaes).

Posso ento dizer que os conceitos jurdicos expressados (atravs

de seus termos) tm como objeto significaes atribuveis a coisas (coisas, estados ou situaes).
Nisto que os conceitos jurdicos distinguem-se dos conceitos
essencialistas:
o conceito essencialista, expressado, o signo de uma coisa; seu objeto a coisa; est no lugar da coisa; o primeiro signo do
"objeto";
o conceito jurdico, expressado, o segundo signo de um
primeiro signo: a significao da coisa (coisa, estado ou situao);
est no lugar no da coisa (coisa, estado ou situao), mas da significao atribuvel ou no atribuvel coisa (coisa, estado ou
situao).
8. No conceito produto da reflexo (suma de idias) temos uma
idia universal.
O conceito a representao de uma idia universal que, quando
intencionada, conduz formulao de uma imagem, no pensamento do
intrprete.
Esta imagem, no pensamento do intrprete expresso de uma
idia universal um terceiro signo, na cadeia assim concebida:
(a) significao atribuvel ou no atribuvel coisa (coisa,
estado ou situao) = primeiro signo;
(b) expresso do conceito (termo) = segundo signo;
(c) imagem produzida pelo conceito = terceiro signo.
Daquela significao, em regra, no temos representao concreta
ou grfica.
Os conceitos jurdicos, portanto, nos seus atos de expresso, isto ,
nos seus termos (note-se que o conceito jurdico, em si mesmo, no ato
de expresso; o que tem significao o seu termo, expresso do conceito) nos seus termos, dizia, os conceitos jurdicos so signos, ou seja,
signos de significaes atribuveis ou no atribuveis a coisas, estados ou situaes.
9. Na linguagem ou instncia jurdica, portanto, as expresses
dos conceitos jurdicos so signos de segundo grau, isto , signos de
significaes (signos de primeiro grau) atribuveis ou no atribuveis
a coisas, estados ou situaes.
O objeto do conceito jurdico expressado, assim, uma significao
atribuvel a uma coisa, estado ou situao e no a coisa, estado ou situao.

A enunciao (expresso) do conceito jurdico produz em nossas mentes uma imagem, que um signo de terceiro grau, isto , um signo terceiro
da expresso conceituai segundo da significao primeiro.
Imagem (signo, de terceiro grau, do)
Termo (signo, de segundo grau, da)
Significao (conceito) (signo, de primeiro grau, atribuvel a)
Coisa, estado ou situao
Esta imagem (que a imagem de uma idia universal, o conceito)
est relacionada coisa, estado ou situao pela mediao de dois signos a expresso do conceito e a significao atribuvel coisa, estado
ou situao e no de um signo apenas.
10. Alcanado este ponto de minha exposio, antes de por outra
senda seguir, uma observao e uma indagao podem ser introduzidas,
em torno da noo de conceito jurdico
indeterminado.
A observao: a indeterminao a que nos referimos, na hiptese,
no dos conceitos jurdicos (idias universais), mas de suas expresses
(termos); logo, mais adequado ser referirmo-nos a termos indeterminados
de conceitos e no a conceitos
indeterminados.
Este ponto de importncia extremada e nele devo insistir: no existem "conceitos indeterminados".
Se indeterminado o conceito, no
conceito. O mnimo que se exige de uma suma de idias, abstrata, para
que seja um conceito que seja determinada. Insisto: todo conceito
uma suma de idias que, para ser conceito, tem de ser, no mnimo, determinada; o mnimo que se exige de um conceito que seja determinado.
Se o conceito no for, em si, uma suma determinada de idias, no chega
a ser conceito.
Assim, a reiteradamente referida "indeterminao dos conceitos" no
deles, mas sim dos termos que os expressam. Ainda que o termo de um
conceito seja indeterminado, o conceito enquanto conceito ser o
signo de uma significao determinada. E de uma apenas significao.
A indagao: no decorreria, algumas vezes, aquela indeterminao
dos termos dos conceitos jurdicos no apenas da ambigidade e da
impreciso da linguagem jurdica, mas tambm da circunstncia de os
conceitos jurdicos, expressados, serem signos de segundo grau, isto ,
signos de significaes atribuveis ou no atribuveis a coisas, estados ou situaes e no signos de coisas, estados ou situaes?
11. Retomo, todavia, o fio de minha exposio, deixando margem
dela observao e indagao sugeridas, procurando agora ferir outro ngulo
do tema.

Os conceitos jurdicos tm por finalidade ensejar a aplicao de

normas jurdicas. Expressados, so signos de signos (significaes) cuja
finalidade a de possibilitar aquela aplicao.
Prestam-se a permitir (assegurar) a realizao de certeza e segurana jurdicas. Por isso existem isto , devem existir "para ns" e
no apenas "para mim". A este ponto j me referi, linhas acima. No
este ltimo aspecto, contudo, que ora pretendo ter sob considerao.
Os conceitos jurdicos so usados no para definir essncias, mas
sim para o permitir e viabilizar a aplicao de normas jurdicas. Esse, O
seu destino e a sua vocao: constituem um ponto terminal de regras, um
termo relacionador de princpios e regras.
(2)

Axiolgicos. Ou, dizendo-o de outra forma, prestam-se a atribuir um

acidente axiolgico coisa, estado ou situao.
Atribuda coisa, estado ou situao uma determinada significao
(conceito jurdico), quanto a ela aplicar-se-o umas e no outras, ou
nenhuma determinadas normas jurdicas.
Esta, de resto, a finalidade dos conceitos jurdicos: no o conhecimento ou uma descrio da essncia de coisas, estados e situaes, mas
a viabilizao da aplicao, a uma coisa, estado ou situao, de uma
determinada ou de um determinado a conjunto de normas jurdicas.

///

CONTRAPONTO

13. Colho, a partir do texto acima transcrito, as seguintes verificaes:

(a) inexistindo conceitos jurdicos indeterminados (o que h so termos, de conceitos jurdicos, indeterminados por ambigidade ou impreciso), servio de relevncia pblica termo de conceito que, por ser conceito, determinado;
(b) sendo, os conceitos jurdicos, signos de predicados axiolgicos
(eles atribuem um determinado acidente axiolgico a determinada coisa,
estado ou situao), o conceito cuja determinao buscamos, no caso,
no o de "relevncia pblica", porm o de servio de relevncia pblica;
logo, seria estril, no caso, qualquer debate travado a respeito do conceito de apenas relevncia pblica;
(c) o conceito de servio de relevncia pbJica est referido a uma
significao (axiolgica) atribuvel a determinados servios (e aes, a
teor do artigo 197 da Constituio);
(2) Cf. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Prestao
Indireta. So Paulo: Ed. RT, 1973, p. 18.

de Servios Pblicos e

Administrao

(d) funo dos conceitos jurdicos a de ensejar, permitir a aplicao de normas jurdicas; logo, impe-se discernirmos quais os servios
aos quais se deve ligar o predicado axiolgico "servios de relevncia
pblica", sendo natural a suposio (porque se trata de conceito jurdico)
de que disso resulte a aplicao, a esses servios, de determinadas normas jurdicas.

IV SERVIOS DE RELEVNCIA

PBLICA

14. Alinhadas as verificaes enunciadas no item anterior, passo a

abordar algumas questes que, no meu entendimento, podero ser teis
informao da oficina de trabalho.
15. A Constituio reconhece a existncia de atividade econmica
(rea titulada pelo setor privado) e de servios pblicos (rea titulada pelo
setor pblico).
Servios de relevncia pblica so servios contidos na rea da atividade econmica, prpria do setor privado, no obstante de "relevncia
pblica" (isto , "servios de relevncia pblica"). Veja-se que o artigo 129,
II da Constituio menciona "efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos
servios de relevncia pblica", fazendo-nos crer que estes ltimos no
so servios do ou prestados pelo Estado ("Poderes Pblicos").
Com isso, no entanto, estaramos a excluir a possibilidade de atribuir-se o predicado "servios de relevncia pblica" a servios pblicos, o
que no parece admissvel. Pois certo que, havendo poltica pblica
de sade, que dever do Estado (Const., art. 196), o servio (e as aes) de
sade, quando prestado pelo Estado, deve ser entendido como servio
pblico. E o artigo 197 da Constituio define como de relevncia pblica
as aes e servios de sade.
Assim, tanto a servios (a determinados servios) que no so concebidos como servios pblico, prestados pelo setor privado, quanto a
servios pblicos prestados pelo Estado ou pelo setor privado, em regime
de concesso ou permisso, pode ser atribudo o predicado axiolgico de
"servio de relevncia pblica".
Temos ento que no se superpem os conceitos de servio
e de servio de relevncia pblica ( 1 concluso).

pblico

Trata-se de conceitos dispostos em planos distintos: h servios de

relevncia pblica que no so servios pblicos.
Uma nova questo, todavia, neste passo proposta.

16. H servios pblicos que no sejam (servios) de relevncia

pblica?
A questo reclama a disposio dos predicados axiolgicos (conceitos) de que estamos a cogitar segundo uma certa escala, que proponho
seja assim enunciada:
A servio pblico conceito do plano Y
B servio de relevncia publica conceito do plano K
C servios do setor privado (atividade econmica) conceito do plano Y
O mbito de aplicao do conceito B cobre todo o mbito de aplicao do conceito A e parcela do mbito de aplicao do conceito C.
No se trata de saber se B menos importante do que A e mais
importante do que C, mesmo porque B conceito do plano K e A e C so
conceitos do plano Y.
Basta isso para que possamos concluir, no seguinte sentido: servio
de relevncia pblica predicado axiolgico (conceito) que abrange todos
os servios pblicos (melhor dizendo: todas as coisas, estados ou situaes a que se aplica o conceito de servio pblico) e alguns servios do
setor privado (atividade econmica) {2- concluso). Esta, a significao a
que corresponde o conceito de servio de relevncia pblica.
17. A Constituio no enuncia quais so os servios de relevncia
pblica alm dos de sade. Aes e servios de sade so, por definio
constitucional artigo 197 servios de relevncia pblica.
Da Constituio, contudo, extramos a concluso de que so tambm servios de relevncia pblica os servios pblicos prestados pelo
setor privado em regime de concesso ou permisso. Isso creio j
restou acima demonstrado.
Ao legislador infra-constitucional incumbe definir os demais servios de relevncia pblica cujo efetivo respeito aos direitos assegurados
na Constituio deve ser objeto do zelo do Ministrio Pblico.
Assim, temos que sero servios de relevncia pblica, alm dos de
sade, dos servios pblicos inclusive e especialmente os prestados
em regime de concesso ou permisso os assim definidos pelo legislador infra-constitucional (3 concluso).

18. A nica funo cumprida pelo conceito de relevncia pblica no

quadro constitucional parece ser a de ensejar que o Ministrio Pblico
atue, em relao a eles, nos termos do que dispe o artigo 129, II da
Constituio.

Qual a conseqncia definida pela Constituio como decorrente da

qualificao das aes e servios de sade como servios de relevncia
pblica?
Salvo a de permitir o desenvolvimento de um discurso retrico, parece-me ser nenhuma, seno a de sujeitar o efetivo respeito aos direitos
assegurados na Constituio por tais servios (isto , no desempenho de
tais servios, inclusive pelo setor privado) ao zelo do Ministrio Pblico.

Esta a derradeira (4 ) concluso: a definio constitucional dos servios de sade como servios de relevncia pblica isto , de a eles
atribuir-se esse predicado axiolgico (conceito) apenas os inclui entre
aqueles considerados pelo preceito inserido no artigo 129, II da Constituio; nada mais.
19. Evidentemente no nego, com isso, importncia definio constitucional, que, como disse, justifica frutuoso discurso retrico a respeito
da importncia da sade.
Juridicamente, contudo, esse discurso resultar vazio, ou quase vazio
o que confirma o fato de o Direito, como qualquer linguagem, ser importante no pelo que no diz. No caso, dizendo da relevncia dos servios de sade, a Constituio findou por no lhe atribuir qualquer relevncia especial.
A nica norma repito cuja aplicao o conceito de servio de
relevncia pblica enseja aquela do artigo 129, II da Constituio.
No culpa minha se no trago flores.
20. Finalmente, proponho ainda seja confrontado o conceito de servio de relevncia pblica com o de servios ou atividades essenciais, a
que refere o 1 do artigo 9 da Constituio.
9