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O ESTADO EFICIENTE E SEUS MITOS:


DESAFIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
NO CONTEXTO DA ADMINISTRAO GERENCIAL

Sumrio: 1. Introduo- 2 . A reforma do Estad oco papel d o direito


administrativo: quais fronteiras ainda esto por ultrapassar?: 2.1 O
direito administrativo e o Estado em rede; 2.2 M enor interveno
significa a d esresp on sab ilizao do Estado-Adm inistrao? - 3.
Contedo jurdico d o princpio da eficincia e os objetivos da
administrao pblica gerencial: 3.1 Contedo jurdico d o princ
pio da eficincia; 3 .2 O princpio da eficinciae o n ovo perfil da
Administrao Pblica - 4 . O s novos (velhos?) desafios d o Estado
brasileiro em faced a Administrao gerencial: interesse pblico, go
vernana e p articip ao: 4.1 Leituras contem porneas d o con ceito
de interesse pblico; 4 .2 Agovernana e o direito admi nistrativo - 5.
Concluses do captulo.

\. Introduo
A reforma administrativa do Estado brasileiro na segunda metade
da dcada de 1990 deixou marcas profundas sobre a estrutura e modo
de atuao da Adm inistrao Pblica desde ento. Mais do que isso,
e com o no poderia ser diferente, lanou ao direito administrativo
uma srie de desafios, relacionados ao novo perfil de Estado geslado,
pela interrelaode modelos distintos de regulao jurdica, como o
caso da influncia norte-am ericana das agncias independentes, iden
tificadas no Brasil sob as espcies de agncias reguladoras e agncias
executivas. Promoveu, ainda, o estreitamento de laos entre os rgos
e entes da Administrao e as aes organizadas da sociedade civil,
ampliando sensivelmente os modos de colaborao dos particulares
nareas reservadas atuao propriamente estatal.
A s c r ti c a s r e i t e r a d a s a o E s ta d o e a o m o d e lo d e A d m i n i s t r a o
P b lic a b ra s ile ir o s s o , e m g e r a l, ju s t a s , e r e m o n ta m a r a z e s h is t r ic a s

24

A N( )VA Al >MINISTRA ) IHJBI l( A IO DIRHTO Al )MINIS I KAI IV< )

profundas,1que levaram a dom inao do aparato estatal por elites so


ciais que, ao dirigira atuao administrativa em favor de seus prprios
interesses, promoveram a reproduo de um modelo exclusivista e
ineficiente no tocante prestao de servios pblicos populao.
A este quadro agregou-se a crtica quanto a uma excessiva burocracia
adm inistrativa, que, fiel a seus processos, impedia ou retardava a ao
adm inistrativa em favor de seu objetivo precpuo, qual seja, a adequada
prestao dos servios pblicos. Este fenmeno burocrtico, antes de
m era realidade na estrutura das organizaes estatais (e privadas),
visto, igualmente, com o trao cultural de uma sociedade2 cujas origens

1. D a vasta literatura sobre o tem a da dom inao do E stad o brasileiro, vale a


referncia lio do p ensador gacho Raymundo F ao ro , nas concluses
d e seu clssico Os donos do po der. Sobre o E stad o b rasileiro, refere: De
D om Jo o l a Getlio Vargas, num a viagem de seis scu los, um a estrutura
p oltico-social resistiu a todas as transform aes fundam entais, aos desafios
m ais profundos, ao desafio d o oceano largo (...). Dessa realidade se projeta,
em florescim ento n atu ral, a form a de poder in stitucionalizada n u m tipo de
d om n io: o patrim onialism o, cuja legitimidade assenta n o tradicionalism o
assim porque sem pre fo i". Ento prossegue: Sempre no cu rso dos anos
se m conta, o patrim onialism o estatal, incentivando o seto r especulativo da
e con om ia, e predom inantem ente voltado ao lucro com o jo g o e aventura, ou ,
n a o u tra face, interessado n o desenvolvim ento econ m ico so b o com ando
p o ltico , para satisfazer im perativos ditados pelo quadro adm inistrativo,
c o m seu com p on en te civil e m ilitar. E arrem ata: E ste c u rso histrico
leva admisso de u m sistem a de foras polticas que so ci lo g o s e histo
riad o res relutam em recon h ecer, atem orizados pelo p a ra d o x o , em nom e
d e prem issas tericas de vria ndole. Sobre a sociedade, a cim a das classes
o aparelham ento p oltico - u m a cam ada social, com u n itria, em bora nem
sem p re articulada, am orfa m uitas vezes - im pera, rege e go vern a, em nom e
p r p rio , num crcu lo im perm evel de com ando. Esta cam ad a m uda e se
ren o v a, mas no representa a nao, seno que, forada pela lei do tem po,
su b stitu m oos p or velh os, aptos p or inaptos, num p rocesso que cunha
e nobilita os recm -v in d os, im prim indo-lhes os seus v a lo re s. FAORO,
Raym undo. Os donos do poder, v. II. 13. ed. Rio de Jan eiro: G lobo, 1 9 9 8 , p.
7 3 3 -7 3 7 .
2 . C R O Z 1ER , Michael. O fen m en o burocrtico. Ensaio sobre as tendncias
burocrticas do sistemas de organizao modernos e suas relaes, na prana,
com o sistema social e cultural. Trad. Ju an Gili Sobrino. Braslia: U nB, 1981,
p. 3 0 5 et seq.

Cap. 1

I sIAIX> Ht< KNII t Sl-ws MITOS

25

rem ontam especializao dos saberes e se convertem em modo de


dom inao social.3
O co n texto da reforma adm inistrativa brasileira, se no des
con h ecia estas questes, buscou responder a outro desafio que se
colocad o s diversas naes a partir de meados da dcada de 1970.
Q ual seja., a reviso do Estado co m o motor do desenvolvimento
econ m ico dos pases, mediante interveno direta sobre omercado,
na qualidade de prom otor de atividades econm icas ou em razo
de sua forte presena na regulam entao das atividades privadas. O
denom inado Estado-Providncia4 (ou Estado de Bem-Estar, Weljare
Sta te), desen volveu -se a p artir das iniciativas norte-am ericanas
de in terven o, ainda na dcada de 19 30 (New D eal) , ed e modo
generalizado a partir do fim da Segunda Guerra mundial (1 9 4 5 ),
por interm dio de trs modelos bsicos de atuao: a) induo de
com p ortam en tos dos agentes sociais e econm icos; b) destacada
regulam entao/direo das atividades econm icas privadas; c) a
gesto pblica de um a gama cada vez maior de servios e atividades
at ento confiadas ao particular.5
A crise deste modelo do Estado-Providncia pode ser creditada a
vrios fatores, tais com o: insuficincia de recursos financeiros estatais
para fazer frente a todas as atividades que assume para si e consequente
ineficincia da prestao de servios pblicos; o carter crescentemen te
informacional e dinmico da econom ia, em comparao a um alegado
imobilismo/letargia estatal; o princpio da globalizao, que tornaria
relativo o alcance da jurisdio nacional estatal; a alterao deuma dada
com preenso ideolgica sobre o papel do Estado e suas relaes com a
sociedade, o que historicamente vinculado ao advento de governos

3. W E B E R , M ax. E conom iay sociedad. Trad. Jos Medina Echavarra et alli.


11. ed. M xico: Fo n d o de Cultura E conm ica, 1997, p. 8 2 8 .
4 . FO R STH O FF, E rn st. Trait de droit administratif aUemand. Trad. Michcl
F rom on t. Bruxelles: Bruylani, 1 9 6 9 , p. 533 etseq.
5. CH EVALLIER, Jacq u es. Science administrative. 3. cd. Paris: PUf; 2 0 0 2 , p.
1 7 4 -1 8 7 ; FORSTHOFF, Ernst. Sociedad industrialy administracin pblica.
Trad. C elestino de la Vega, Madrid: Escuela Nacional de Administracin
Pblica, 1 9 6 7 , p. 3 9 et seq.

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e polticas liberais nos Estados U nidos6 e no Reino U n id o,7 entre ins


da dcada de 1970 e o incio da dcada seguinte.8
No Brasil, por razes dc ordem pollico-in stitucional (a abertura
dem ocrtica e a Constituio que refunda o Estado aps os anos de
regime autoritrio datam da segunda metade da dcada de 1980), a
reforma do Estado ter lugar a partir da segunda m etade dos anos 1990,9

6. Para um panorama histrico das iniciativas norte-am ericanas em favor da


administrao gerencial, veja-se: MASHAW, Jerry L. Reinventando o go
verno e reforma regulatria. Estudos sobre a desconsiderao e o abuso do
direito administrativo. In: MATTOS, Paulo (C oord.). Regulao econmica
e dem ocracia. So Paulo: Editora 3 4 , 2004, p. 281 et seq.
7. Para o exame da reforma do Estado no Reino Unido, veja-se o estudo dc
JENKINS, Katc. A reforma do servio pblico no Reino Unido. In: BRESSER
PEREIRA, I.uiz Carlos;SP1NK, Peter (Orgs.). R eform a do listad oe adminis
trao pblica gerencial. 7. ed. So Paulo: Fundao G etlio Vargas, 2005,
p. 201 et seq.
8. Diogo de Figueiredo Moreira Neto faz meno transio entre um Estado
moderno e um Estado ps-m oderno, indicando com o fatores externos e
internos que levam a esta situao. Como fatores externos aponta: 1. explo
so das comunicaes, reavaliao da pessoa humana e emergncia de seus
direitos fundamentais como fundamento do Direito; 3. democratizao; 4.
globalizao. E como fatores internos: 1. a ineficincia do Estado moderno;
e 2. o custo excessivo do Estado moderno. MOREIRA NETO, Diogo de
Figueiredo. O novo papel do Estado na economia. Revista de Direito Pblico
da Econom ia, n. 11. Helo Horizonte: Frum, ju l.-set. 2 0 0 5 , p. 99-120.
9. Contudo, preciso fazer referncia que a iniciativa pioneira o Decreto
83.740/79, que criou o Programa Nacional de Desestatizao, restringindo
a criao de novas entidades estatais e iniciando o processo de privatizao.
Em 1985 criado, atravs do Dec. 5 1 .9 9 1 , o Conselho Interministerial de
Privatizao. Ento, cm 1990, a Lei 8.031 cria o Program a Nacional de
Desestatizao, o mais amplo do gnero, que acaba por originar extensa
legislao a respeito! Em 1997, a I ei 9.491 altera procedim entos do PND e
revoga a I ei 8.031/90. A respeito desta evoluo legislativa: TCITO, Caio.
"O retorno do pndulo: servio pblico e empresa privada. (!) exemplo brasi
leiro." In: R evistadc Direito A dm inistrativo, n 202. Rio de Janeiro: Renovar.
out.-dez./1995.p. 1-10. Diga-se, do mesmo modo, que o Programa Nacional
de Desestatizao previa diversas modalidades de privatizao, dentre as
quais estabelecia a preferncia pela pulverizao da participao acionria
junto ao pblico, empregados, acionistas, fornecedores e consumidores.
Esta preferncia estabelecida pela lei, contudo, no loi observada. A res

C .a j . 1 -

E st a d o f f i c i in u i s f u s mitos

2 7

locada na soluo de quatro problemas bsicos, conforme p relecio n a


Bresser Pereira: (a) um problema econ m ico-p oltico - a d elim itao
do tam anho do Estado; (b) um outro tam bm econm ico-poltico, mas
que m erece tratam ento e s p e c ia l-a redefinio do papel regu lador do
listado; (c ) um econm ico-adm inistrativo - a recuperao da gover
nana ou capacidade financeira e administrativa de im p lem en tar as
decises polticas tomadas pelo governo; e (d) um poltico - o au m en to
da governabilidade ou capacidade poltica do governo de in term ed iar
interesses, garantir legitimidade e governar.10 De rigor, en to , c o n
siderar que a reforma do Estado no Brasil fundou-se em p ostu lad o s
bsicos, q u ais sejain: a) reduo do tam anho do Estado, m ed ia n te
procedimentos de privatizao, terceirizao e do quese con ven cion ou
denom inar p u b lic iz a o , indicando a expresso fenmeno de p a rtici
pao de entidades privadas na realizao de atividades de u tilid ad e
pblica; b ) a redefinio do papel regulador do Estado, cm esp ecial
do seu grau de interveno na ordem econm ica; c) a recu perao da
g ov ern an a} entendida com o a capacidade financeira e adm inistrativa
do Estado de promover polticas pblicas; d) o aumento da g o v ern a
bilidade, com preendida com o a capacidade poltica do gov ern o de
interm ediar interesses e exercer suas fun es constitucionais.11
Nesta linha de ao, a reforma do Estado brasileiro to rn o u -se,
antes de tudo, uma reforma jurdico-norm aliva do Estado, p orqu an to
as linhas-m estras da estrutura estatal foram detalhadamente d e fin i
das na C onstituio Federal cle 1988. Logo, a mudana estru tu ral da
Adm inistrao dependeu, neste ponto, de alteraes con stitu cion ais
e legislativas profundas, em especial no tocante s disposies c o n s ti
tucionais relativas Administrao Pblica (Titulo III, C aptulo V II),

peito veja-se: STBER, W alier Douglas. A reforma da ordem econ m ica e


financeira. Cadernos de Direito C onstitucional e Cincia Poltica, n. 1 4. So
Paulo: RT, jan.-mar. 1996, p. 80-91.
10. BRESSER PEREIRA, l.uiz Carlos. A reforma do Estado nos anos 9 0 : lgica
e m ecanism os de controle. C adernos MART. da Reforma do Listado. Braslia:
MARE, 1997, p. 7.
1 I BORGES, Alice Gonzalez. A implantao da Administrao Pblica gerencial
na Em enda Constitucional 19/98. Revista Trimestral de Direito P blico, n.
24. So Paulo: Malheitos, 1998, p. 27.

28

Ji.l.N IS l RAO PBLIl A I O DIREITO ADMINISTRATIVO

c Ordem econm ica e financeira (T tu lo V II). E da mesma form a,


profundas alteraes foram exigidas de um significativo arcabouo
legislativo, relativo delegao da prestao de servios pblicos,
form ao de novas form as de colaborao entre a A dm inistrao e
os particulares na realizao de atividades de in teresse p blico, ao
regim e da seguridade social (no caso da previdncia social, objeto de
diversas e contnuas alteraes co n stitu cio n ais), criao de rgos
reguladores de atividades econm icas e prestao de servios pblicos,
dentre outras iniciativas. Registre-se quan to denom inada reform a
adm inistrativa, em esp ecfico, a Em enda C on stitu cion al 19 de 1 9 9 8 ,
que term inou por se co n stitu ir no m arco da reform a co n stitu cio n al da
Administrao Pblica no perodo r e c e n te -s e m desconhecer, natural
m ente, a im portncia de em endas co n stitu cionais que flexibilizaram ,
no mbito da atividade econm ica, a in terven o do Estado no setor.
Intuitivo, pois, que as m udanas co n stitu cio n a is e legislativas
pertinentes ao processo de reform a do E stad o im portaram sensveis
m udanas tam bm n o direito adm inistrativo. T o co d reform a do
Estado esua inte de legitim idade foram a superao de uma realidade
de ineficincia e in com pletude da atuao da A dm inistrao Pblica.
Ora, as relaes entre o direito adm inistrativo e o m odo de atuao da
Adm inistrao P b lica so in te rd e p e n d e n te s T s in flu en ciam r e c i
procam ente. Em bora cogn te, o co n ju n to de norm as e princpios que
integram o direito adm inistrativo tero parte de seu con te d o v in cu lado viso que se tenha sobre o m odo de atuao da A dm inistrao
Pblica e sua relao co n T o sad m inistrados.
Da porque n ecessrio d iferen ciar-se com p reciso o d ire ito
adm inistrativo q u e d isciplina as relaes en tre os indivduos e a A dm i
nistrao em um TEstado^regim e p oltico au toritrio e em um Estado
dem ocrtico. A reform a do Estado b rasileiro , ao estabelecer-se em um
regim e dem ocrtico, alterou com segu ran a a agenda in stitu cio n al
da A dm inistrao12 e, com isso, o con te d o do direito adm inistrativo
que a disciplina.

12. Para a distino entre a agenda institu cion al da Administrao Pblica ligada a com prom issos permanentes e estveis - e sua agenda conjuntural
- firmada no tempo ou em relao a certos temas que se esgotam em si -

C a p . 1 - E stado uh ii h i i

uT

J'

mitos

O direito adm inistrativo brasileiro atual substitui a viso da re


lao d e direito adm inistrativo como relao de poder entre o Estado
e os adm inistrados, por uma noo de relao jurdica administrativa
^ e ^ ^ t o X ^ Ia^ F ^ esto), na qual/emboro Eltdo seja titular de
prerrogativas jurdicas'estabelecidas pelo~ordenamento, sua atuao
v incula-se ao exerccio destas prerrogativas nos exatos limites e modo
que lh e so estabelecidos, visando aos fins sociais, e presidida sua atu
ao pelos deversde proporcionalidade razoabilidade.
O que ora se pretende o exame do direito administrativo bra
sileiro, desde as influncias que sobre ele recaem ;com o advento da
reform a do Estado da dcada passada, em especial a noo de eficincia
a d m in istrativ a a partir de ento arraigada, inclusive sob a forma de
p rirfcpio constitu cional daTuim inistrao Pblica. Parte-se, neste
particular, ao exam e do direito administrativo e das relaes entre a
A dm inistrao Pblica e os administrados no contexto de um regime
d em ocrtico, visando am pliao da participao dos cidados1* na
form ao da vontade da dm m istraa

2. A reforma do Estado e o papel do direito administrativo:


quais fronteiras ainda esto por ultrapassar?
A reform a do Estado retirou da Administrao Pblica o do
m n io sobre a deciso de in terveno no espao privado econmico"
e so cia l- Esta espcie de desregulamentao foi levada a cabo mais
co m o flexibilizao do con ju n to de normas existentes e outras que
vieram a ser criadas, do que propriamente a supresso de normas que
d iscip lin em as diversas reas de atuao administrativa. Da mesma
form a, a subsidiariedade da in terveno estatal no domnio econmi
co, representaclpelo artigo 173^ caput,c lT4~jcput, daConstituio
F ed eral, im prim e, a partir da refonna do Estado, uma mudana no

bem como a distino entre a agenda administrativa e a agenda poltica do


Estado, veja-se: CHEVALLIER. Science administrative, p. 457 etseq.
13. Conforme notam Enterra e Femandez, h nos dias de hoje um destaque
enorme sobre o tema da participao cidad na Administrao Pbica, a
tom ar cada vez mais complexas as tcnicas que a promovem. ENTERRlA,
Eduardo Garcia; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho adminis
trativo, 11. 6. ed. Madrid: Civitas, 1999, p. 83-84.

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D I R F IT O A D M IN IS T R A I IV< )

modo de atuao da Adm inistrao cm relao aos particulares. Uma


relao que substitui de modo crescente a generalidade do exerccio
do poder de polcia, em favor da con stru o pr-ativa de solu es
adequadas ao interesse pblico, mas que no im pliquem n ecessaria
mente a restrio de liberdades dos particulares, seno a com posio
de interesses em disputa.
Isto aparece de modo claro, na com preen so que se estabelece
sobre o papel contem porneo do E sta d o reg u lad or. Este vis c o n
vergente da A dm inistrao in d ica-lhe um carter no con flitu oso,
cuja finalidade (no vinculante e nem sem pre obtid a), a busca do
consenso ou de m aiorias inform adas, por in term d io de diversos
instrum entos de participao dos ad m in istrad o s na form ao da
vontade esta tal.H Da mesma forma, o que ocorre - com posio - na
formao de novos regimes de colaborao entre os en tes p blicos
e privados do cham ado terceiro setor, com o o caso dos estabelecidos
para as O rganizaes Sociais (Lei Fed eral 9.637/ 98) e para as O r
ganizaes da Sociedade Civil de Interesse P blico - O SC IP s (Lei
Federal 9.790/99). N estecaso, militam em favor destes novos regimes
de colaborao com o particular, no apenas razes de eficin cia,
mas, igualm ente, de im parcialidade da id entificao e con secu o
do interesse p blico, bem com o o estm u lo a um m aior pluralism o
na ao adm in istrativa.15
A atuao deste modo de adm inistrao consensual se estabelece,
ento, por interm dio de tcnicas negociais ou contratualizadas no
campo das atividades realizadas pelos rgos ou entidades pblicas.
Tais atividades podem envolver unicam ente a participao de rgos
e entidades pblicas, com o tambm contem plar a sua interao com

14

Neste sentido observa-sc no direito europeu, segundo autorizada observa


o de Maria Sylvia Zanella Di Pietro em relao aos rgos de regulao
econmica, o surgimento de um direito negociado, como nova forma de
regulaojurdica.eque passa a integrar o rodenamenio jurdico dentro da
hierarquia das normas. DI PI I:TRO, Maria Sylvia Zanella. Regulao, poder
estatal e ccm role social, lievista de D ireito Pblico da E con om ia, n. 11. Belo
Horizonte: Frum, ju l.-set. 2005, p. 169.
15. Assim: MORF1RA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso cie direito adm in is
trativo. I 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2 0 0 2 , p. 537 et seq.

C a p .

l i s 1A I J O 11 H II N U

I St I

11h . S

organizaes de finalidade lucrativa (selor privado) ou desprovidas


de finalidade lucrativa (terceiro setor).16
Neste contexto, tanto o modo de expresso tpico da A dm inis
trao Pblica - expresso de poder, sob o binm io poder de polcia/
poder regulam entar - quanto seu objetivo fundamental - prestao
de servios pblicos - so realidades revisitadas tanto em sua forma
quanto em seu contedo. No primeiro caso, exibe-se ora o prim ado
do exerccio do poder de polcia nos marcos da legalidade e, mais do
que isso, da proteo dos direitos fundamentais do cidado. No caso
dos servios pblicos, um esforo de definio de contedo e do m odo
do prestao destes servios, em vista da obteno de eficincia neste
modo de atuao administrativa. Da a legitim ao para delegao da
prestao dos servios aos particulares, porquanto.menos im portar
ao Estado prestar-lhes diretam ente, seno controlar sua adequada
prestao por privados, m ediante regime de concesso ou perm isso,
na forma constitucionalm ente estabelecida (art. 175 da C onstituio
Federal de 1988).

2. / O direito administrativo e o Estado em rede


So vrias as prem issas possveis desta transform ao da Ad
m inistrao Pblica. Uma delas, certam ente, o reconhecim ento de
uma nova realidade da atuao dos diversos entes polticos, com o a
transm utao para a organizao poltico-administrativa da so c ie d a d e
em rede. Um dos efeitos do fenmeno da globalizao, que ora se v is
lumbra com bastante atualidade, a perda da capacidade instrum ental
do Estado-N ao, comprometida de forma decisiva pela globalizao
das principais atividades econm icas, pela globalizao da m dia e
da com unicao eletrnica e pela globalizao do crim e".17 C) Listado
16. OLIVIilRA, Gustavo Ju stino de; SHWANKA, Crisliane. A adm inistrao
consensual com o a nova face da Administrao Pblica no scu lo XXI:
fundamentos dogm ticos, formas de expresso e instrumentos de ao
Revista de Direito A dministrativo c Constitucional, n. 32. Belo H orizonte:
Frum, abr.-jun. 2008, p. 31-50.
17. CASTELLS, Manuel. A era da informao: economia, sociedade e cultura.
O pod er da identidade, v. 2. Trad. Klauss Brandini Gerhardt. So Paulo: Paz
e Terra, 2000, p. 288.

52

\ M! >vA A D M IN IS T R A O 1 B I K A I O O I K K >A l )Mlts'IS I U A I IV< >

em it:dt, ou Estado-rede, conforme menciona Odeie Mcdauar, "indica


o Estado no mais com organizao inteiram ente hierarquizada e
uniforme, mas com estrutura de rede e geometria varivel conforme
o tipo de atuao. O corre multiplicidade de Poderes Pblicos, que
se interconectam , sem haver necessariamente hierarquizao, mas
interdependncia .18
A perda de capacidade regulatria do Estado, mediante relaes
transnacionais com plexas e pertinentes a diversas jurisdies distintas,
no compromete apenas um a viso de soberania externa do Estado. Ao
contrrio. Do ponto de vista interno, o Estado-Administrao perdeu
suas condies de responder eficazmente a todas as demandas que
historicamente agregou para si (diz-se perdeu, pressupondo que, como
no caso brasileiro de inm eras deficincias na prestao de servios
pblicos, em dado m om ento as tenha tido). Neste sentido, abre-se no
contexto das relaes entre os diversos entes da federao (Unio, Esta
dos, Distrito Federal e M unicpios), assim com o entre suas respectivas
administraes e os entes privados, uma srie de associaes de esforos
com uns, visando realizao de servios pblicos e demais atividades
de interesse pblico. Tome-se como exemplo a ordenao constitu
cional da prestao dos servios pblicos de sade, por intermdio
de um Sistema nico de Sade, ou, no mbito da educao pblica, a
complementaridade dos sistemas de ensino dos entes federados. Da
mesma forma, as relaes entre os rgos do Estado e as entidades
pertencentes ao terceiro setor, sobretudo no desempenho concertado
de aes sociais e de sade. Em ambos os casos, assim com o em outros
tantos, h a definio de um a disciplina de conjugao de esforos, com
obrigaes recprocas dos partcipes de colaborao para a adequada
prestao de servios pblicos.
Esta noo de Estado em rede implica na interao dos diversos
entes integrantes da e stru tu ra poltico-adm inistrativa do Estado
com outros entes, nacionais e internacionais, pblicos ou privados,
construindo os m ecanism os de realizao das tarefas pblicas por
intermdio de redes de cooperao entre os vrios entes, cujo vnculo

18. MEDAUAR, O deie. O direito administrativo em evoluo. So Paulo: RT,


2 0 0 3 , p. 99.

Cap.

I s i m i m i i i H i t i s n is mi l o s

33

converge para a realizao de interesses abrangidos pelo conceito


amplo de interesse pblico.
Uma consequncia deste novo modelo de Estado-Administrao,
assim, ser justamente o compartilhamento da autoridade do Estado.
Trata-se, neste particular, da reviso de um dos dogmas principais do
direito administrativo, enfocando desde uma relao jurdica de poder
do Estado, para a viso de uma relao jurdica administrativa, em que a
atuao da Administrao Pbl ica, em suas diversas esferas, pressupe
atividade de colaborao com os demais entes pblicos e, igualmente,
com entes privados na realizao das tarefas pblicas. Da mesma forma,
o Estado no mais se impe exclusivamente em razo de uma relao
de poder. A nfase a ao carter vertical da relao de administrao
Estado-cidado observa um abrandamento da ideia de subordinao
do indivduo em relao a Estado. D lugar preocupao genuna
com a legitimao da atuao administrativa mediante a adoo de
um procedimento adequado (processualidade administrativa) 19 inspiradora da ideia de democracia pelo procedimento,20a justificar/motivar
a ao administrativa pela dem onstrao de sua adequao ao que se
reconhece com o interesse com um da sociedade (interesse pblico).
E o direito administrativo, neste particular, redesenha um con
junto de instrumentos de colaborao. Alm dos convnios e contratos

19. Com viso profundam ente crtica da nfase regulao do procedimento


por parte d o Estado, ob servajos Eduardo Faria que lal tendncia resulta de
um fenm eno mais am plo, quedenom inadesjuridifkaoeprocedim entalizao do direito. Segundo o ju rista, trata-se de uma espcie de rendio
do P od er P b lico, p orquanto ao invs de tom ar decises unilaterais e
im p-las aos cidados, ad ota tcn ica de direito negociado, com base na
correlao de foras existentes. N um plano mais amplo, traduz o paradoxo
do Estado-nao na atualidade, em que desregulameniao e deslegalizao
no significam menos direito, m as m enos direito positivo e menor partici
pao das insiituies polticas na produo de normas, em favor de uma
tendfincia de autocom posio e autorregulao dos prprios particulares
FA RlA Jos. Eduardo. D esregulao e deslegalizao. Os impasses jurdicos
d o E stad o -n ao . hl: FA R lA Jo s Eduardo. Direito e conjuntura. So Paulo:
Saraiva, p. 5 6 -6 1 .
20. MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. 2. ed. So Paulo.
RT, 2 0 0 3 , p. 2 2 5 .

u .u a u w ju jv ij .. -.: L-:i ' d';ftiauaatit-:tLi*da,

J4

A N O V A A D M IN IS T R A O lHl IC A l. O D IR IX IO A l J M IN IS IR A I I V O

administrativos, surgem com renovada im portncia a figura dos con


srcios pblicos e figuras novas com o os contratos de. g esto e os termos
de parceria, especialm enlc nas relaes entre a Adm inistrao Pblica,
as pessoas ju rd icas de direito privado e, eventualm ente, sob a mesma
denominao, os dirigentes de rgos ou entidades da prpria Admi
nistrao (no caso dos contratos de gesto).
Resultado da crise de suficincia da Administrao Pblica mo
derna, segue-se uma resposta coordenada no m bito dos direitos cons
titucional e adm inistrativo: a descentralizao, m ediante a formao
de um sistema de repartio de com petncias entre os entes federados,
que impe a colaborao dos diversos entes com vistas aos esforos
com uns de gesto associada da prestao de servios pblicos (art.
241 da C onstituio); e os reforos da colaborao entre as iniciativas
pertinentes atuao administrativa e a ao dos particulares (regime
dc parcerias),21 em especial pela delegao da prestao dos servios
pblicos, m ediante concesso e permisso, c a colaborao entre a
Adm inistrao e as entidades privadas do terceiro setor, visando
prestao dc servios sociais e outras atividades de interesse pblico.

2.2 Menor interveno significa a desresponsabilizao do Estado-Adminislrao ?


Este processo de redefinio do papel do Estado-Adm inistrao
e, por conseguinte, da Adm inistrao Pblica, ao lado das caracte
rsticas j m encionadas, d conta de uma questo fundam ental a ser
respondida: a m en or interveno do Estado na liberdade individual
e a dim inuio de sua participao no dom nio econ m ico repre
sentaro, ao m esm o tem po, sua desresponsabilizao pela ausncia
de ao adm inistrativa ou por sua insuficincia no atendim ento das
necessidades sociais?
Maria Sylvia Zanella di Pietro, ao dar con ta do fenm eno de
dim inuio do Estado, qualifica com o p riv a tiz a o o con ju n to das

21. Criticando a expresso parceria", para designar a colaborao entre o


Estado e particulares sem fins lucrativos, veja-se: DI PIETRO , Maria Sylvia
Zanella. P arcerias na adm inistrao pblica (V cd. So Paulo: Atlas, 2 0 0 8 ,
p. 23.

ffijg f jfr*-': y 'f. k fk & I i lii liB ilk jk & ttW t*

iiWlM,*WHWIIilWl HHffll Jt.-ifc-.a) ul-vi-.a

Cap. I - BlAOO ERCIENTl: I SK/SMIIUS

35

iniciativas visando reduo do espao de ao da A dm inistrao


e ao proporcional aumento da participao do setor privado nestas
questes.22 Dentre as tcnicas de privatizao que menciona, relaciona
a d e s n a c io n a liz a o , entendida com o alienao de bens e empresas
pblicas; a con tratao d e s e ty i o s e atividades antes geridos diretam ente;
a d esreg u lao, pela reduo da interveno no domnio econm ico, e
a substitu io dos impostos p o r p reo s e tarifas a cargo de consum idores
e usurios, para o financiamento dos servios pblicos.23
Da m esm a forma, h de se ter em conta que a reduo da atua
o estatal tam bm se d m ediante a descentralizao das atividades
do Estado. A d escentralizao adm inistrativa pressupe a ideia cie
que a pulverizao e especialidade das atividades estatais dentre os
vrios rgos que com pem a A dm inistrao Pblica so in stru
m entos para m aior eficincia de sua atuao. Das recentes reform as
adm inistrativas de fins dos an o s 9 0 e princpio deste scu lo , a no
vidade em term os de d escen tralizao da atividade adm inistrativa
se d por interm d io da criao das agncias executivas e do maior
d estaqu e ao m od elo de d e sc e n tra liz a o por co la b o ra o . Para
tanto, reco n h ece-se na in iciativ a privada de fins no econ m icos,
representada, sobretudo, por a sso cia es e fundaes privadas, or
ganism os parceiros da realizao de atividadesde interesse pblico.
O desafio, n este particular, foi d efin ir este regime de colaborao
coin o Poder P blico, em esp ecial com relao ao cam po de atuao
destes organism os privados.
Um prim eiro aspecto a ser levado em conta que no se pode
admitir, a ttu lo de colaborao, a delegao de qualquer atividade
estatal que importa transferncia, m esmo que precria, do poder cle
polcia. Da m esm a forma, este regim e de colaborao no im porta que
tais entidades que se vinculem Administrao, topicam ente, para
realizao destes fins, sejam consideradas integrantes ou a qualquer
ttulo parte da estrutura o rgan izacion al da Adm inistrao. F isso
por razes bvias. A existncia de um ajuste entre a entidade civil e

22. Preferindo a expresso desestatizao, por mais abrangente: MPDAIJAR,


( )dete. O direito administrativo rnj evoluo, p. 248.
2 . 01 PIKTRO, Maria Sylvia. Pare rria s na Administrao Pblica, p 6-7

36

A N O VA A D M IN IS T R A O IMilM K A [: O D IR H T O AD M IN ISTR A TIV O

a Administrao no implica que esta exera poder de coordenao


sobre a atuao da prim eira, seno que a fiscalizao existente sobr o
cumprimento das obrigaes das partes antes de tudo, fiscalizao
do cumprimento ou no do ajuste. Neste sentido, para que haja relao
de subordinao, ou m esm o para que integre a Administrao, neces
srio se faz que perdure, de modo estvel, o poder de coordenao da
Administrao sobre as atividades da entidade,14 bem como o critrio
formal de constituio conform e a lei.
Da porque, mais um a vez, cabe renovar-se a questo: em que
medida a reforma do Estado e a definio de um novo papel para a
Administrao Pblica reduz suas responsabilidades ou mesmo a
desresponsabiliza em relao a iniciativas que deixa de produzir em
relao ao cidado? N ote-se que argumento por demais desenvolvido
entre ns, a partir da constatao bvia de que o Estado no pode dar
conta de todas as necessidades da populao, em especial no tocante
a servios pblicos que gradativamente se tornam mais complexos e
custosos, contar inclusive com autorizada classificao como princpiojurdico: a reservado possvel. Em linhas gerais, a reserva do possvel
significa que ao Estado s se pode exigir aquilo que financeiramente
possvel frente disponibilidade limitada de recursos oramentrios
para fazer frente s diversas necessidades pblicas. A ausncia de re
cursos ou, ainda, a dem onstrao de que a ao do Estado se deu nos
limites admitidos pela legislao e dos recursos disponveis, serviria
para eliminar qualquer espcie de pretenso que lhe fosse dirigida.
Mas - com o bem elucida Ingo Wolfgang Sarlet ao abordar o problema
em termos da eficcia dos direitos fundamentais sociais de prestao
na perspectiva de direito comparado - m esm o no entendimento da
Corte Constitucional Federal Alem sobre o tem a, esta firmou juris
prudncia no sentido de que a prestao reclamada deve corresponder ao
que o indivduo pode razoavelmente exigir da sociedade, de tal sorte que,
mesmo em dispondo o Estado dos recursos e tendo o poder de disposio,
no se pode falar em uma obrigao de prestar algo que no se mantenha

2 4 . ARAGO, A lexandre dos Santos. D escen tralizao adm inistrativa: sua


evoluo face s reform as Constituio de 1 9 8 8 . Revisfa de Direito Adm i
nistrativo c Constitucional, n. 11. Belo H orizonte: F ru m , jan.-m ar. 2 0 0 3 ,
p. 117-146.

Cap. 1

EsiAIMJ

U l . J N I f I S I U S M I I O S

nos limites do razovel.2* Dai que a reserva do possvel apresentar uina


trplice dimenso a ser considerada: a efetiva disponibilidadeftica dos
recursos para a efetivao dos direitos fundamentais; b) a disponibilidade
jurdica dos recursos materiais e humanos, que guarda ntima conexo
com a distribuio de receitas e competncias tributrias, oramentrias,
legislativas e administrativas, entre outras (...); c) j na perspectiva
(tambm) do eventual titular de um direito a prestaes sociais, a reserva
do possvel envolve o problema da proporcionalidade da prestao, em
especial no tocante sua exigibilidade e, nesta quadra, tambm da sua
razoabilidade} 6
certo que ao Estado-Administrao no se pode exigir o im
possvel.27 Contudo, no serve tal considerao para exim ir o agente
pblico e o prprio rgo estatal de quaisquer deveres28 relacionados
prom oo da efetividade dos direi tos fundamentais, por intermdio da
2 5 . SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 6. ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2 0 0 6 , p. 3 0 1 . No mesmo sentido: CANOT1LH O , Jo s Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio.
2. ed. Coim bra: Almedina, 1 9 9 8 , p. 4 3 6 .
26. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitosfundamentais c it., p. 301 -302.
S ustentando, igualmente a necessidade de observao de outros cnones
herm enuticos na efetivao d os direitos fundamentais sociais, em especial
a unidade da Constituio, a correio funcional, a proporcionalidade e a
razoabilidade: MENDES, G ilm ar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires;
BRA N CO , Paulo Gonet. C urso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva,
2 0 0 7 , p. 6 7 7 .
2 7 . O m esm o problem asurgequandoseobservaaprevisodeeficciaim ediata
das n orm as relativas a direitos fundamentais, a que se contrape Manoel
G onalves Ferreira Filho, para quem "o constituinte certam ente no quis
fazer aplicvel o inaplicvel, nem quis deixar ao juiz - a p retexto de cobrir
lacuna - o arbtrio de dar esta ou aquela feio a um direito ougaram ia
in com p letam ente caracterizados na C onstituio.1. FERREIRA FILHO ,
M anoel G onalves. Os direitos fundamentais. Problemas jurdicos, parti
cu larm en te em face da C onstituio Brasileira de 1988. Revista de Direito
Administrativo, n. 203. So Paulo: Malheiros, jan.-m ar. 1 9 9 6 , p. 8.
2 8 . Neste sentido, observando a questo desde a perspectiva da responsabilidade
do E stad o, veja-se: FREITAS, Ju arez. Responsabilidade civil do Estado e o
princpio da proporcionalidade: vedao de excesso e de inopevncia. In.
FR EITA S,Juarez (Org.) Responsabilidade civil do Estado. So Paulo: M alhei
ros, 2 0 0 6 , p. 170-197.

A N O V A A D M I N I S I k A ) 1U IU K A I. O D IR II I O A D M IN IS 1 K A 1 IV< )

prestao de servios pblicos que os assegurem. Neste senticlo, embora


no se possa exigir do Estado-Adm inistrao, de m odo especfico, o
bem consistente no direito fundamental cm espcie, por intermdio
da prestao de servio p blico, certo que no lhe retira o dever dc
promover sua im plantao. Neste particular, cum pre Administrao
Pblica observar, prim eiram ente, os princpios constitucionais que a
inform am , no estabelecendo preferncias indevidas (em respeito
im pessoalidade), ou destoantes da lei (leg alid ad e), assim como o dever
de guardar padres ticos nas escolhas que realize (m oralid ad e), asse
gurar o amplo acesso s inform aes relativas aos critrios adotados
(pu blicidade), e observar os procedim entos que lhe permita atingir os
melhores resultados com os m eios disponveis (eficin cia).
Da mesma forma, cum pre reconhecer ao Estado-Administrao,
com o efeito do princpio constitu cional da eficincia, a existncia de
um dever de planejam ento, que se projeta tanto no tocante ao dever de
plan ejar, quanto no de que este planejam ento seja eficien te, o que no
implica atendimento integral a determinada dem anda, mas a otim i
zao dos recursos em face dos resultados alcanados/9 o mximo de
resultado com os meios d isponveis.30 Disso resulta que no h que sc
falar em menor nvel de responsabilidade do Estado, uma vez que se
distingue o munus estatal representativo da titularidade dos servios
pblicos e do dever fundam ental de efetivar direitos fundamentais e
a questo relativa a quem realiza diretamente a prestao dos servios
ou transitoriamente se investe em funes adm inistrativas (os particu
lares nestas condies). Ao contrrio, o paradigma constitucional da
eficincia administrativa, estabelecido a partir da reforma do Estado,
servir como til critrio de avaliao sobre o correto proceder do
29. Observa Pbio Medina O srio, que o dever de eficincia traduz exigncias
funcionais concretas aos agentes pblicos, relacionando-se no apenas
com a legitimidade dos seus gastos, mas com a economicidade dos resul
tados, a qualidade do agir administrativo, o comprom etimento com metas
e.solues dc problem as. OSRIO, Fbio Medina. Teoria da im probidade
administrativa. M d-gestao publica. Corrupo. Ineficincia. So Paulo: RT,
2007, p. 164.
30. COUTO 12SILVA, Almiro. Problemas jurdicosdo planejamento. Cadernos
de direito pblico. Revista da Procuradnria-G eral do E stado do RS, n. 57, dez.
2003, p 127.

Cap. I

I sia()( ) 111 ii ni i i snisMiios

agente pblico no desempenho de suas funes, bem com o dos rgos


estatais no exerccio de suas respectivas competncias.
3. C o n te d o ju rdico do princpio da eficincia e os o b je tiv o s
da a d m in istra o pblica g e re n c ia l
A marca m ais visvel da reform a do Estado brasileiro foi a introdu
o da exigncia de conduta eficiente, elevada condio de princpio
constitucional informador da Adm inistrao Pblica pela EC 19/1998,
como critrio de avaliao sobre correo do procedimento dos agentes
pblicos e da prpria atuao adm inistrativa. No h dvid que a in
sero no con texto ju rdico-con stitucion al da Administrao Pblica
de conceito at ento afeto teoria da Administrao e da Ecnoni,
gerou - e ainda gera - incom preenses e crticas. Sobretudo, a de que
a im posio da eficincia com o princpio da Administrao Pblica
visa a uma aproxim ao entre a gesto pblica e os modelos de gesto
privada e com isso, con scien tem en te ou no, a prpria subverso
da ideia de Administrao Pblica e sua vinculao ao princpio da
legalidade. Destaca-se assim, "acen tu ada oposio entre o prin cpio da
eficincia, p reg ad o p ela C incia da A dm inistrao, e o princpio da leg a
lidade, imposto pela C onstituio co m o inerente ao Estado de D ireito . 11
Contudo, qual o exato significado da adm inistrao pblica geren
cial e da prom oo da eficincia administrativa? A rigor, esta indicao
se estabelece, pelos promotores da reform a do Estado brasileiro, em
contraste com o modelo de ad m inistrao pblica anterior reforma
e, portanto, que se constituiu na denom inada adm in istrao p blica
burocrtica. Ningum d e sco n h e ce -m e sm o entre seu scrtico sque o
modelo burocrtico surge no m undo no sculo X IX e no Brasil, na pri
meira metade do sculo XX, com o uma evoluo em relao ao modelo

31. Dl PIETRO , Maria Sylvia Zandla. D ireito administrativo. 20. cd. So Paulo:
Atlas, 2 0 0 7 , p. 75. Da mesma forma, Para unia viso crtica tio princpio
da eficincia, em vista da falta de critrios para sua aferio e, com isso, a
adoo de frmulas prprias da iniciativa privada, com vista privatizao
do espao pblico: LEAL, Rogrio Gesta. Consideraes preliminares so
bre o direito administrativo brasileiro contemporneo e. seus prcssupos'os
informativos. Revista de Direito A dministrativo e Constitucional, n .l 1. elo
Horizonte: Frum, jan.-m ar 2 0 0 3 , p. 55.

4 0

A Ni >VA A IJM IN IS I R A O 1' IJU C A l O DIK1 H O A O M IN IS1 KAI IV< )

patrimonialista a n te rio r.D e n tre suas crticas atuais, contudo, consla


que se trata de um modelo em que a Administrao Pblica torna-se
lenta, cara, autorreferente, e neste sentido, desviada da finalidade de
atendim ento s demandas do cidado.33 Em contraposio, o modelo
de administrao pblica gerencial, em linhas gerais, seria definido
pela: a) descentralizao do poder poltico, com a transferncia de
atribuies para nveis regionais ou locais; b) descentralizao admi
nistrativa, por intermdio da delegao de autoridade a administra
dores pblicos transform ados em gerentes com crescente autonomia;
c ) estabelecimento de organizaes com poucos nveis hierrquicos;
d) afirmao do pressuposto da confiana limitada em contraposio
desconfiana total; e) adoo do controle da ao administrativa
por resultados, ao invs de controle rgido procedim ental da atuao
administrativa; e 0 adoo de modelo de adm inistrao voltada ao
atendimento do cidado e no autorreferida, reproduzindo seus pr
prios interesses.34 neste sentido que, definindo o foco de atuao
3 2 . BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da adm inistrao pblica burocrtica
gerencial. In: BRESSER PER EIRA , Luiz Carlos. SPINK, Peter (O rg.). Refor
ma do Estado e administrao pblica gerencial. 7. ed. So Paulo: Fundao
Getlio Vargas, 2 0 0 5 , p. 2 3 9 -2 4 0 .
3 3 . BRESSER PEREIRA, Luiz C arlos. Da administrao pblica burocrtica
gerencial, p. 2 4 1 .
3 4 . BRESSER PEREIRA, Luiz C arlos. Da administrao pblica burocrtica
gerencial cit., p. 2 4 1 . N este particular interessante observar o modelo de
Adm inistrao Pblica gerencial desenhada p or B resser Pereira na refor
ma do Estado da dcad a de 1 9 9 0 . A proposta previa a existncia de quatro
setores no Estado: ( 1 ) o n cleo estratgico do E sta d o , ( 2 ) as atividades
exclusivas de E stad o , ( 3 ) aos servios no-exclusivos o u com petitivos; (4 )
a produo de bens e servios para o mercado. N este co n texto, no ncleo
estratgio so definidas as leis e polticas pblicas. Trata-se de um setor
pequeno, form ado pelo Chefe do Poder E xecu tivo, seu s auxiliares diretos
(M inistros/Secretrios) e a cpula dos respectivos M inistrios/Secretarias.
J as atividades exclusivas de Estado so aquelas em que o poder de Es
lado, ou seja, o poder de legislar e tributar exercid o. Inclui a polcia, as
foras armadas, os rgos de fiscalizao e de regulam entao, e os rgos
responsveis pelas transferncias de recursos, c o m o o Sistema nico de
Sade, o sistema de au xlio desem prego etc. Os servios no exclusivos
ou com petitivos do Estad o so aqueles que, em bora n o envolvendo poder
de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia porque os considera de alta rele

Cap. 1

I S|Al '( >I IUII NII I SI.US MIIOS

41

estatal no exerccio de funes estratgicas, exclusivas e indelegveis


do Estado, a reforma do Estado visou encaminhar o que se denominou
de publicizao de atividades no exclusivas do Estado, como servios
de educao e sade, por intermdio do desenvolvimento dos meca
nismos de colaborao entre a Administrao Pblica e as entidades
do setor privado e da privatizao das empresas estatais (sociedades
de econom ia mista e empresas pblicas) que tivessem como atividade
precpua a produo de bens e servios para o mercado.35
Da mesma forma, frise-se, na linha da compreenso empregada
ao princpio da eficincia, este novo perfil da Administrao Pblica,
de m odelo gerencial, vai propugnar a estruturao das atividades
estatais a partir do destaque de tcnicas de descentralizao ou de
delegao, sobretudo em vista de uma m aior flexibilidade das normas
estabelecidas, considerando as peculiaridades dos setores a que visam
regular.36
A rigor, embora seja correto considerar que o princpio da efi
cincia resulta de novos aportes tcnicos extrajurdicos, notadamente
das Cincias da Administrao e da Econom ia, abrindo o direito ad
ministrativo a outras disciplinas do saber,37 sua elevao a princpio
constitucional da Administrao Pblica revela-o como valor fundante
das reformas do Estado empreendidas nos anos 1990 em vrios pases.38
Na m elhor doutrina nacional h os que vinculam, ou pelo menos indi
cam, sua semelhana com o princpio da boa administrao, j havido

vncia para os direitos hum anos, porque envolvem economias externas,


no podendo ser adequadam ente recom pensados no mercado atravs da
co b ran a de servios; E a produo de bens e servios para o mercado "6
realizada pelo Estado atravs das em presas de econom ia mista, que operam
em setores de servios pblicos e/ou em setores considerados estratgicos."
(BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da adm inistrao pblica burocrtica
gerencial, p. 2 5 9 -2 6 1 ).
35. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administrao pblica burocrtica d
gerencial c it., p. 2 6 1 -2 6 2 .
36. MOREIRA N ETO , Diogo de Figueiredo. Mutaes do direito pblico. Rio de
Jan eiro: Renovar, 2 0 0 6 , p. 2 37.
37. Idem .ibidem .
38. MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo, p. 242.

42

A N( )VA A D M IN IS T R A C ) (M JUI K A I O O I R IT O A D M IN IS T R A I IVC)

no direito italiano.3* De faio, observa-se sem elhana no direito italiano


entre o princpio da boa ad m in istrao e o princpio da eficincia.
As duas expresses, inclusive, se consideram sinnim as em direito
adm inistrativo.10 I segundo tal princpio da boa adm inistrao, a
A dm inistrao Pblica deve usar, no seu m odo p r p rio de atu ao, a meia
dilign cia e a m eia inteligncia e deve respeitar-se a regra da b o a adm inis
trao de m odo a assegurar a eficin cia da ativ id ad e administrativa..41
Nesta linha de entendim ento, o desenvolvim ento da ao administra
tiva deve observar um m odelo pr-estabelecido, fruto da experincia
do rgo - pessoa fsica do agente ou antes, do rgo objetivamente
considerado - , de modo que o fu n cion rio, de fa to , cria com base em
seu prp rio conhecim ento p ro fission al, a regra de com portam en to que,
se tenha dado bons resultados, constitui o preceden te no qual outros fun
cion rios, em casos anlogos, in spiram -se, com as devidas m odificaes,
para sua a o .42 Da nasce a praxe administrativa que, inspirada nos
diversos conhecim entos tcn ico s e cientficos, im primir significado
ao princpio da boa adm inistrao ou da eficincia.
. ..*1/ -

V?

; :-M
:;

De lato, o princpio da eficincia possui lugar de destaque no


direito administrativo contem porneo. Prim eiro, pela perspectiva de
atualizao da Administrao Pblica, de modo a influir em modelos
de gesto focados em metas e resultados, inclusive m ediante sua contratualizao entre os rgos de adm inistrao superior e os agentes
pblicos responsveis pelo alcan ce dos o b jetiv o s definidos. 12, do
mesmo modo, orienta otim izao dos recursos financeiros como base
da atuao administrativa. Por fim, permite avaliara prpria conduta
do agente pblico,13 no m ais sob o critrio formal tradicionalmente

39. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio, ('.urso de direito administrativo. 16.


cd. So Paulo: Malheiros, 2 0 0 3 , 111-112.
40
i

4 V.

ROSSI, Gianpaolo. Diritto am m inistrativo, v 1. Milano: Dolt. A. Giuffr,


2005, p. 129. BASSI, Enrico. Lezioni dedirittoam m inistrativo. 8. cd. Milano:
Dott. A. Giuffr, 2008, p. 68.
4 L BASSI, Enrico. Lezioni de d iritto am m inistrativo. 8. cd. Milano: Dott A
Giuffr, 2008, p. 68.
42. Idem, p. 69.
43 Para a vineulaoentre o dever de probidade administrativa e o agir eficiente
do agente pblico, veja-se: O S RIO , Fbio Medina. Teoria da improbidade
adm inistrativa, p. 164.

C ap . I

liSIADt ) 1:1 K ll:N11 I SI.IJ'. MIIOS

associado ao exam e sobre o modo de exerccio do poder, vinculado


legalidade ou discricionrio, subordinado deciso do adm inistrador,
mas em vista dos resultados alcanados.
Da m esm a forma, o princpio da eficincia vincula-se ao novo
m odelo de Administrao Pblica, com maior participao dos adm i
nistrados e centrado na ponderao de interesses, de modo a assegurar
que a atuao mais adequada realizao dos objetivos pblicos se d
com a fin a lid a d e de levar eficin cia de desem penho, sem incorrer em
d eficin cia dejuridicidade". De fato, o princpio da eficincia explicita
ao agente pblico e ao agir da Adm inistrao Pblica novos deveres,
muitos dos quais implcitos no regime jurdico-constitucional da Ad
m inistrao, no que no inova substancialm ente na ordem jurdica.
O aspecto m ais relevante do princpio da eficincia, neste sentir, ser
ju stam en te o destaque que determina, do ponto de vista ju rd ico , in
troduo na Administrao Pblica de tcnicas de gesto de resultados
ede um deverju rd ico geral deconduta fin alstica, conduzida ao interesse
pblico, por parte dos agentes pblicos. Neste sentido, explicita, des
taca, mas no inova. Nem por isso, con tudo, ser menos im portante,
porquanto remeter necessria ideia de adequao das estruturas da
A dm in istrao (reduo/otimizao da estrutura estatal), bem com o
das condutas dos agentes pblicos, seus deveres especficos conaturais
gesto pblica, o contedo de seus deveres funcionais (orientados
a objetivos de interesse pblico), a avaliao do cum primento de tais
deveres, assim como a redefinio do modelo de remunerao e ga
rantias funcionais.

3. / Contedo jurdico do princpio da eficincia


Falta-nos, contudo, de modo fiel tradio pandectstica de nosso
Direito, alcanar uma definio do que seja o princpio da eficincia.
Uma prim eira premissa desta definio de queseu contedo e eficcia
no se refletem apenas no agir do agente pblico. A rigor, este agir,
que integra a atividade dinmica da Administrao Pblica, no se v
isolado da incidncia do princpio tam bm sobre a definio legal da
estrutura da Administrao Pblica, da articulao das com petncias

44. MORIIIRA NIITO, Diogode Figueiredo. Mutaes do direito pblico, p. 236.

4 4

A N ( )VA Al M IN IS ! R A O r H I ICA I < > i >IRI llc (A I )M IN ISI KAl IVO

entre os diversos entes federados, bem como dos marcos legislativos da


relao entre Estado e Sociedade. Neste sentido, se eficincia vincula-se, com o exaustivamente foi afirmado, com a obteno de melhores
resultados, tanto a definio, com o o modo de obteno destes resul
tados devem ser sindicveis, com o exigncia do mesmo princpio.
A determ inao do conceito de eficincia na Administrao P
blica, em primeiro lugar, no se vincula obteno de m enores custos
financeiros. No h identidade entre menor custo financeiro e maior
eficincia. Da mesm a forma, no se pode medir eficincia pelo grau
m aior ou m enor de interveno estatai em dada liberdade do particu
lar. No primeiro caso, de econom ia que se trata. No ltim o, no de
eficincia, mas de proporcionalidade que se est a dispor,45 da no ser
favorvel, a qualquer ttulo, confundirem-se os conceitos.
A eficincia de que se trata quando se refere ao princpio juridico-constitucional da eficincia, em bora tenha origens nas cincias eco
nm icas, conceito jurdico, da porque no se admite - sob qualquer
alegao - m era transposio de conceitos econm icos para definio
do princpio. Certamente exercem influncia, porm no determinam.
O conceito jurdico de eficincia da Administrao Pblica, en
to, abrange a organizao da estrutura administrativa, assim como
a conduta concreta dos agentes pblicos, vinculados prom oo das
finalidades da Administrao Pblica em favor dos adm inistrados,
devendo para tanto coordenar os esforos relativos aos custos finan
ceiros da atuao administrativa com os interesses legtimos das partes
envolvidas e de toda a coletividade, de modo a realizar tais fins da
forma mais satisfatria possvel. Implica, naturalmente, no dever de
atualizao da Administrao, em relao a mtodos e conhecim entos
tcnico-cientficos acreditados, visando ao oferecimento dos melhores
esforos com vistas realizao do interesse pblico, em acordo com
a juridicidade da ao administrativa.
A eficincia da A dm inistrao Pblica, pois, diz respeito ao
m elhor modo de realizao de suas finalidades, do interesse pblico,

4 5 . Veja-se a respeito: VILA, Humberto. Moralidade, razoabilidade c eficincia


na atividade adm iuistrativa. Revista brasileira de direito pblico, n. 1. Belo
Horizonte: Fru m , abr.-jun. 2 0 0 3 , p. 129-133.

'

Caji. I

I SIAIX ) I I i n i N l l l

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s i.

SliJSM IlO S

45

o que coloca em relevo seu aspecto instrumental, como resultado de


um processo contnuo de redefinio das relaes entre o Estado e a
Sociedade e, com isso, a adoo, pelo direito administrativo, de valores
e mecanismos contemporneos a esta nova realidade.
.3.2 O princpio da eficincia e o novo perfil da Administrao
Pblica
Quando se trata acerca de um novo perfil da Administrao
Pblica, so dois os aspectos essenciais a serem destacados: a) os
efeitos da subordinao da Administrao Pblica a uma nova ordem
constitucional, no contexto de um Estado Democrtico de Direito; e
b) o fato da Administrao Pblica estar vinculada a uma nova tcnica
de legitimao de sua atuao: o procedimento ou processualidade
administrativa.
Quanto primeira das questes cm relevo, no desconhecido
que a Constituio de 1 9 8 8 estabeleceu no Brasil um novo paradigma
jurdico-constitucional s relaes entre o Estado e o indivduo. Isto
resta dem onstrado, sobretudo, em face do destaque estabelecido pelo
texto constitucional aos direitos fundamentais, tanto como direitos
fundamentais de proteo da pessoa em relao ao Estado, quanto como
direitos fundamentais de prestao, exigindo do Estado-Administrao
que assegure acesso a uma srie de bens considerados essenciais a
uma vida digna.46 Esta influncia dos direitos fundamentais sobre a
Administrao Pblica e o direito administrativo, com o reflexo do
prprio fenmeno denominado de constitucionalizao do direito,
no exclusivo do direito brasileiro.47 A rigor, o influxo do direito

46. Para a distino entre direitos fundamentais de proteo e direitos funda


mentais de p restao, veja-se a doutrina alem de Robert Alexy,de grande
repercusso no Brasil: ALEXY, Robert. Teoria de los derechos jundamentales.
Trad. Ernesto Garzn Valdez. Madrid: Centro de Estdios Consiiiucionalcs,
2 0 0 2 , p. 4 1 9 et seq.
47. Assim, por exem plo, Maurcr, ao rcfcrir-sc ao direito alem o, em que, sob a Lei
Fundam ental, altera-se a viso da relao entre o Estado e o cidado. No h
mais de se falar no cidado-sdito da Adm inistrao, seno de um "cidado
emancipado, o que tem por consequncia, dentre outras, o reconhecimento
de direitos subjetivos ao cidado, o reconhecim ento de contratos entre o

46

A N( )VA Al JMINISI KAO fUtU HA I: O DIKI I K ) ADMINISTRAI IVO

constitucional sobre o direito administrativo, naturalmente, perce


bido desde muito tempo, at pelas evidentes relaes entre ambos no
tocante estruturao do Estado. A distino que ora se estabelece
da penetrao dos valores constitucionais no direito administrativo,
inclusive por intermdio da exigncia de transformaes no prprio
modo de aferio da vontade da Administrao Pblica, com o cres
cente recurso a mecanismos que confiram a maior participao dos
administrados na formao da vontade administrativa.48
Isto implica, de um lado, a mitigao da viso da Administrao
Pblica com o titular de prerrogativas absolutas em relao ao admi
nistrado e mesm o da supremacia do interesse pblico com o princpio
com traos de aplicao preferencial, afastando como regra o interesse
particular. Da mesma forma, exige-se da Administrao Pblica, no
seu proceder, uma constante legitimao, luz do Estado Democr
tico de Direto estabelecido, que assegure a participao dos cidados
nas questes administrativas de interesse geral. Esta legitimao se
estabelece, ento, de um lado: a) pela exigncia de um procedimento
administrativo e a garantia da sua regularidade; e, de outro: b) pela
disciplina de mecanismos que assegurem aos administrados o mximo
de acesso a informaes e efetiva participao no processo de tomada
de decises da Administrao Pblica.
A exigncia de um regular procedimento administrativo pe em
relevo caracterstica j havida pelo direito administrativo,49 mas que
ora se renova, a que a doutrina nacional denominou processualidade do

cid ad o e a A dm inistrao, a ob rig ao da A dm inistrao a considerar,


em d ecis es d iscricion rias, os in teresses ju rd ico -fu n d am en talm en te
p rotegidos do cidado individual, co m o garantia de um p roced im en to
adm inistrativo que assegure os direitos e garantias individuais, a proteo
d os d ireitos da personalidade do cid ad o em relao A dm inistrao.
M AURER, Hartm ut. Direito administrativo geral. Trad. l.uis Afonso Heck.
So Paulo: Manole, 2 0 0 6 , p. 2 2 -2 3 .
4 8 . MANNOR1, L .; SORD1, B. Storia dei diritto amministrativo. Rom a: Laterza,
2 0 0 4 , p. 4 6 4 -4 6 5 . No direito brasileiro, sobre a p articip ao popular na
Adm inistrao Pblica e sua relao com o Estado D em ocrtico de Direito,
veja-se: SILVA,Jos Afonso. Curso de direito constitucional posiivo.So Paulo:
M alheiros, 19. ed. So Paulo: M alheiros, p. 1 2 2 -1 2 4 .
4 9 . Idem , p. 4 6 3 -4 6 4 .

Cap. 1 - Kstaoo

i ik :unti i. slusmuos

47

direito administrativo. Conforme refere Odete Medauar, em destacada


monografia sobre o tema, o exerccio do poder, num Estado de Direito
que reconhece e garante direitos fundamentais, no absoluto; canalizas e a um fim, implica deveres, nus, sujeies, transmuta-se em funo, o
que leva o ordenamento a determinar ofiltro de processualidade em vrias
situaes revestidas de poder.50 O ato da administrao, ou o sentido
dinm ico do exerccio de prerrogativas no mbito de uma relao
jurdica administrativa, pressupe a processualidade da atuao do
Estado-Administrao, que se verifica no apenas pelo encadeamento
lgico de atos ou a ateno desta conduta ao princpio da legalidade.
A processualidade pressupe, alm do adequado cotejo dos direitos e
interesses em eventual disputa no mbito da atuao administrativa,
tambm a conformidade desta atuao com os direitos fundamentai
e os deveres de proporcionalidade e razoabilidade da conduta da Ad
ministrao Pblica e do seu resultado concreto.
No tocante disposio de mecanismos que assegurem o m xim o
acesso a informaes, assim com o a participao dos administrados
no processo de formao da vontade estatal, o princpio democrtico
que emerge da Constituio vai exigir, em primeiro lugar, a institucio
nalizao destes mecanismos, de modo que no fiquem submetidos
incerteza das orientaes de governo; da mesma forma, que o nvel
de participao venha acompanhado de efetivo acesso a informaes
que permitam a formao de convencim ento, inclusive tcnico, sobre
as questes em debate; e, por fim, que o resultado dos processos de
participao, em bora no deva necessariamente vincular a deciso do
agente pblico, d causa a um dever de motivao especfico, um nus
de argumentao tcnico-jurdica, quando a deciso da Administrao
no convergir para o contedo das manifestaes trazidas no processo
de participao dos administrados.
Tais aspectos integram o conceito jurdico de eficincia da Ad
ministrao Pblica e no podem ser desconsiderados. Integram-se,
pois, com fundamento constitucional, aos mtodos de gesto a serem
exigidos dos agentes pblicos, assim com o constituem meios de vali-

50. MEDAUAR, O dctc. A processualidade no direito administrativo. 2. ed. So


Paulo: RT, 200H ,p . 51-32.

A N< )VA A l JM IN IS I KAC ) 1 H I.K A I t ) I )IHI IT O A D M IN IS T K A 1 IV O

dao dos resultados a serem obtidos 110 mbito da gesto pblica, o


que se coaduna com o novo perfil de Administrao Pblica gerencial
e seus desafios atuais 110 m bito do direito brasileiro.
4. Os novos (velhos?) desafios do listado brasileiro e m face da
A dm inistrao gerencial: in te re s se publico, g o v ern an a e
pa rticipao
Mas o que de novo se introduz gesto pblica a partir da reforma
do Estado e, preciso que se diga, antes dela, em face dos vetores
estabelecidos pela C on stituio Federal de 1988? Trata-se de com
preender este processo de transform ao da Adm inistrao Pblica
no como mera reestruturao dos rgos e carreiras do Estado, mas
sim como fom ento a uma nova viso sobre as relaes entre o Estado
e a Sociedade.
Na doutrina de direito com parado, esta nova viso da Adm inis
trao Pblica - e, nesta linha de raciocnio, do direito adm inistrativo
- comporta um novo modelo de relao desta com os administrados.
Na Frana, resulta da transform ao, a partir de sucessivas reformas
adm inistrativas, da viso de ad m in istrad os-clien tcs ( 1a d m in is lr -client) de servios pblicos dos anos 1980, para a de adm inistrados-cidados ( Vadministr-citoyen), na bem apanhada expresso dejacques
Chevallier,51 que conflui para um modelo baseado em quatro aspectos:
p articip ao, transparncia, qu alid ad e e cid a d a n ia .52 Em nosso direito, a
melhor doutrina53 identifica, com breves distines, estes novos traos
da Administrao Pblica, a partir de princpios elementares desta nova
viso, a eficin cia, a tran sparn cia (ou visibilidade) e a particip ao.

51. Refere ainda Chevallier, indicando o cam inho das sucessivas reformas
da administrao pblica francesa, as figuras tema do administrado-ator
(adnimis(r<*-acteur), com poder dc interveno no mercado de servios
pblicos e ressaltando o lema da participao, nos anos 1960, e do administrado-paricipe (adm inistr-pertenaire), capaz de estabelecer nveis de
inierlocuo dos servios , ressaltando o tema da transparncia, nos anos
1970. CHEVALLIER, Jacques. Science administrative, p. 438 -4 3 9
52 Idem, p. 439 et seq.
*53 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes dc direito pblico, p 237.

Cap. 1

I siAix t mniNii t siusmiios

A p a rticip a o indica a adoo de novos canais de comunicao


com os adm inistrados.54 Trala-se de participao direta e individual
de cada cidado ou por interm dio de organizaes representativas de
interesses da sociedade civil. Resulta do prprio texto constitucional
a previso de participao dos administrados na definio de polticas
pblicas, controle e execuo das prestaes incumbidas Adminis
trao. Assim o caso da participao dos administrados nas aes de
assistncia social (art. 204,Il),segu rid ad esocial(art. 194, VII), poltica
agrcola (art. 187), sistema de sade (art. 198,111), educao (art. 205),
cultura (art. 2 16 , 1.), defesa e preservao do meio ambiente (art.
22 5 ), assistncia integral criana e ao adolescente (art. 227, 1 ),
dentre out ros.55 Ou ainda, o que dispe o art. 37, 3., da Constituio,
introduzido pela Em enda C onstitucional n. 19/98, relativamente
participao dos usurios de servios pblicos.56
Da mesma forma, a legislao infraconstitucional prev diversas
situaes em que a ao adm inistrativa dever ser precedida de meca
nismos de participao popular que assegure o conhecimento, exame
e efetiva contribuio dos adm inistrados no processo de tomada de
deciso do agente pblico.
A legislao brasileira recen te,57 em especial no tocante re
gulao dos servios p blicos, prev esta participao na forma de

54. Cl IEVALLIER, Jacques. Science adm inistrative, p. 439.


55. Os exemplos so de TCITO , Caio. Direito administrativo participativo.
Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 15. So Paulo: Malheiros, 1996, p.
27.
56. Assim o art. 37, 3. da Constituio Federal: A lei disciplinar as formas de
participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando
especialmente: I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos
em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimentoao usurio
e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II - o
acesso dos usurios a registros administrativos c a informaes sobre atos
dc governo, observado o disposto no art. 5.", X e XXXIII; 111 - a disciplina da
representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego
ou funo na administrao pblica.
57. Assim por exem plo, a previso de audincias pblicas previstas na Lei de
Licitaes e Contratos Administrativos (Lei 8.666/93), na Lei de Responsa
bilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000') e no Estatuto da Cidade (Lei

5 0

A N< )VA ADMINISiKAC, A< > IU U 1 l< A I O D lkl I I O A l)M IN IS I RAIIV< >

audincias pblicas e consultas pblicas aos interessados, tanto


em relao a deliberaes poltico-adm inistrativas dos rgos re
guladores, quanto a propostas de regulam entao ju rd ica de dadas
situaes. preciso dizer, contudo, que tais instrum entos, embora
form alm ente previstos e sendo utilizados (com grande parcim nia,
diga-se) pelos rgos de regulao, esto longe de prom over efetiva
participao dos adm inistrados na A dm inistrao Pblica. E por
diversas razes. Prim eiro, porque a diretriz de p articip ao dos
adm inistrados no se restringe apenas atividade adm inistrativa
regulatria; da mesma forma, porque tais instrum entos, para que se
considerem efetivos, pressupem ampla participao, o que a toda
vista no ocorre; e por fim, registre-se, a efetiva participao exige do
mnio de inform aes tcnicas especficas, cujo acesso em geral no
franqueado a todos, bem com o, nas disputas que se com preendem
nos processos de tomada de deciso pela Adm inistrao, os grupos
de interesse m elhor estruturados econm ica e tecnicam ente ade
rem ao sistem a de participao, em condies incom paravelm ente
m elhores do que os demais.
No contexto da participao dos cidados no processo de tomada
de deciso da Administrao Pblica, deste modo, desafio a ser supera
do o da assimetria informativa entre os grupos de interesse que atuam
nos espaos institucionais estabelecidos. E, igualmente, que o aumento
destes espaos se d para alm de setores especficos da atuao ad
ministrativa (no mbito dos rgos reguladores), mas igualmente por
intermdio de processos de participao direta dos cidados tambm
em setores prprios da atuao da Administrao. Neste sentido, no
parece fundamental - e nem mesmo apropriado - que tais espaos de
participao sejam deliberativos a ponto de vincular a atividade do
gestor pblico. Contudo, certamente impe a este o aprofundamento
do dever de motivao dos atos administrativos que vier a realizar, por-

1 0 .2 5 7 /2 0 0 0 ). Para o cxaine das audiCncias publicas com o instrum entos


de participao d em ocrtica do cidado nos assuntos da Adm inistrao
Pblica, veja-se: FERRARI, Regina Macedo Nery. Participao dem ocrtica:
audincias pblicas. In: GRAU, Eros Roberto; CUNHA, Srgio Srvulo da
(C oord .) Estudos em homenagem ajos Afonso da Silva. SoPaulo: M alhciros,
2 0 0 3 , p. 3 2 5 -3 5 1 .

C a|> . 1

I.NIADO IIK 11 N i l I s i n s M l l o s

quanio no possa simplesmente ignorar as ponderaes apresentadas


no mbito destes espaos de participao cidad.
Ressalve-se, ainda, que quando se trata aqui de espaos de p artici
pao dos cidados no processo de tomada de deciso da Administrao
Pblica, no se est a sustentar, nem de longe, experincias que co n d u
zam ao assemblesmo ou a decises colegiadas cuja responsabilidade
de execuo recaia em carter exclusivo no agente pblico. Trata-se de
mecanismos institucionais (portanto, regulamentados e estveis), de
participao propositiva e ativa, de que audincias e consultas pblicas
so exemplos significativos, mas que pressupem mnimos padres de
qualidade, sobretudo em vista do dever de motivao que do agente
pblico, mas se projeta nestes espaos de participao, como parte do
processo de form ao do ato administrativo.
A transparncia visa a dissipar o mistrio que envolve a adminis
trao, de m odo a permitir a compreenso da lgica que comanda a
atuao administrativa.58 Neste sentido, a transparncia se associa, de
modo inseparvel, diretriz de mximo acesso informao por parte
dos cidados sobre as questes da Administrao. N este sen tido, no te-se
que a prpria Constituio Federal, em vrias disposies, estabelece o
dever estatal de promover, como regra, o amplo acesso s informaes
da Administrao. No demais dizer que a regra do acesso amplo a
quaisquer informaes da Administrao Pblica. A exceo a restri
o, que justamente por isso dever ser amplamente justificada* tem po
rria (diretamente relacionado justificativa da restrio) e especfica,
quando imprescindvel segurana da Sociedade de do Estado, nos
exatos termos do artigo 5., XXXI11, da Constituio Federal.
Fundamenta-se a transparncia no princpio constitucional da
publicidade da Administrao Pblica (art. 37, caput). Neste sentido,
publicidade significa dar a conhecer ao pblico as informaes de
interesse geral por parte da Administrao. H, com o decorrncia do
princpio constitucional da publicidade, um dever de transparnc ia por
parte da Administrao Pblica.59 Compe este dever, ento, a conduta

58. CHEVALLIER, Jacq u es. Science administrative, p. 4 4 3 .


59. BANDEIRA DE M ELLO . Curso de direito administrativo, p. 104; ZIM M ER
JNIOR, Alosio. Curso de direito administrativo. 3. ed.So Paulo: M tod o,
2009, p. 129.

52

A N< A'A A D M IN IST R A O 1UI.K A I O D IR IIT O AD M IN ISTRAI IVO

do agente pblico, no apenas de tornar disponvel as informaes


populao ( comportamento passivo), seno tambm de prom over a
divulgao das informaes de interesse da populao ( comportamento
ativo) ou que de qualquer modo possam incentivar seu acom panha
mento e participao nos processos de tomada de deciso.
No se d esconhece aqui, igualm ente, que o cum prim ento do
dever de transparncia da Administrao Pblica brasileira pressupe
a adoo de polticas de transparncia por parte dos vrios rgos in
tegrantes da estrutura administrativa. O amplo acesso a docum entos
pblicos da Administrao, por intermdio de processos e mesm o de
aes (com o ohabeas data previsto na Constituio, no tocante a infor
maes pessoais) que viabilizem a efetividade do direito de qualquer
cidado a conhecer os documentos que integram a ao administrati
va, tendncia evidente do direito administrativo contem porneo.60
Assim tambm com o o enfrentamento de uma cultura de isolamento
dos agentes pblicos em relao ao pblico externo (adm inistrados),
bem com o dentre seus pares (outros agentes pblicos). No primeiro
caso, o domnio das informaes e sua reserva revelam uma reproduo
da relao de poder entre o Estado/agente pblico e o administrado;
no segundo, o domnio reservado de informaes revela muitas vezes
um com portam ento individualista e de desconfiana em relao aos
colegas, na disputa por melhores oportunidades na carreira. Ambas as
situaes o que o novo modelo de administrao pblica gerencial
visa eliminar.
J a qualidade da atuao administrativa, mencionada no mais das
vezes com o qualidade dos servios pblicos, resultado direto da influn
cia das tcnicas de gesto privadas sobre a Administrao Pblica. Da
as noes largamente difundidas com o a qualidade total, produtividade
ou, m esm o, de eficincia.61 A noo de qualidade, no setor privado,

6 0 . M EDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. 2. ed. So Paulo:


RT, 2 0 0 4 , p. 2 3 7 -2 3 9 .
6 1 . A B R C IO , Fernan d o Luiz. Aos av an o s c os d ilem as do m od elo ps-b u ro c r tico : a reform a da ad m in istrao pblica luz da exp erin cia
internacional recente. In: BRESSER PEREIRA, Luiz C arlos. SPINK, Peter
(O rg .). Reform ado Estadoe administrao pblica gerencial. 7. ed. So Paulo:
Fu n dao Getlio Vargas, 2 0 0 5 , p. 186.

C ap . i

hsiAlH) li HUNI! I SI US Mitos

associava-se, na origem , de conformidade com as especificaes


tcnicas de um determinado produto, tendo evoludo para a ideia de
satisfao do cliente. Conforme Ishikawa, em v is o estrita, a noo de
qualidade limita-se s caractersticas de produtos e servios considera
das relevantes por seus compradores ou usurios. Em sentido amplo,
a qualidade dir respeito satisfao comum, das diversas pessoas,
grupos e comunidades envolvidos com a organizao.62 Observa-se,
neste sentido, a qualidade com o resultante da satisfao plena dos
clientes, associada reduo de custos e de perdas no processo, com
a otimizao do uso dos recursos existentes.63
No direito brasileiro, a definio de qualidade definida com o
dever de qualidade de produtos e servios do fornecedor no mercado
de consumo, pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, de 1990. Nste, o
atendimento ao dever de qualidade reconhecido quando o produto ou
servio serve aos fins (adequao) e oferece a segurana que legitima
mente dele se esperam .MNa legislao decorrente da reforma do Estado,
a noo de qualidade aproxima-se, em relao aos servios pblicos
definio de servio adequado, prevista na Lei Federal 8 .9 8 7 /9 5 , que
estabelece em seu art. 6., 1., como sendo o que satisfaz as condi
es de regularidade, continuidade, eficincia,segurana, atualidade,
generalidade, cortesia na sua prestao e modificidade das tarifas.65
A adoo das tcnicas de qualidade, originrias do setor privado, na
Administrao Pblica, embora sofra crticas quanto alegada desconsi-

62. ISHIKAWA, Kaoru. Introduction to total quality control. Tquio: JU SEPress,


1 9 9 0 , p. 87.
63. CERQ U EIRA N E T O , E.P. Gesto da qualidade: princpios e mtpdos. So
Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1991, p. 4 3 . Representativo destas tcnicas
de gesto em busca da qualidade o denominado ciclo de Dcming (ou ciclo
de S hew art), de crescen te utilizao no mbitoda gesto pblica, destinado
ao d iagn stico e solu o de problemas organizacionais e com posto p or
quatro fases, de planejam ento, execuo, verificao de resultados c ao
corretiva, visando solu cionar problemas encontrados.
64. MIRAGEM, Bruno. C urso de direito do consumidor. 2. ed. So Paulo: RT,
2 0 1 0 , p. 4 1 3 etseq .
65. Em linha con tn u a, define o 2., do mesmo arl. 6 ., que atualidade c o m
preende a m odernidade das tcnicas, do equipamento, das instalaes e a
sua co n servao, bem co m o a melhoria e expanso do servio.

l) 4

^ 'M IN IS 1KAC^ > P B I K A I l > I MRLI l ; ) A l IM IN JS I KA I IV< )

dera ao das distines entre os objetivos do listado c os da iniciativa priva


da, parece-nos por demais benfazeja. Neste sentido, note-se que se trata,
no mais das vezes da adoo de ferramentas de gesto (atividades-meio),
bem com o da avaliao de resultados cuja adequada mensurao dever
contar, naturalmente, com a considerao dos objetivos cle promoo do
interesse pblicoede atendimento da populao, que orientam a atuao
administrativa. Hm outros termos, a adoo de tcnicas de qualidade pela
Administrao Pblica visa a uma transformao prounda da cultura
administrativa (introduo do modelo gerencial). Contudo, tal cultura
de racionalidade gerencial no pode descurar dos demais aspectos que
envolvem a Administrao Pblica contempornea (participao, trans
parncia, cidadania), sob pena de comprometer a prpria legitimidade
da atu ao administrativa enquanto atividade destinada promoo do
interesse pblico e a prover as necessidades da populao.
neste particular que se apresenta o quarto aspecto deste novo
perfil da Administrao Pblica, a cidadania. Trata-se de aspecto que
legitima em carter formal e substancial, a atuao do Estado-Administrao no exerccio de sua atividade adm inistrativa.66 Trata-se da
imposio de um novo m odelo de participao dos cidados na vida
da Administrao Pblica, no qual estes no so apenas destinatrios
das providncias estatais, mas restam implicados diretam ente no seu
funcionamento e nos assuntos que lhedigam respeito.67 Tais processos,
66. CHHVALLllIRJacques. S cien ce adm inistrative, p. 451.
67. Das iniciativas j existentes na experincia brasileira, destacam-se duas: a)
primeiro, a participao das organizaes da sociedade civil, representantes
cie interesses setoriais em conselhos gestores de polticas pblicas ou de
funes de gesto dc recursos nos mais variados temas, com o, por exem
plo, os conselhos de sade, educao, meio ambiente, dentre vrios outros,
existentes nos trs nveis da federao (federal, estadual e municipal), aos
quais se atribuem desde competncias para definir as diretrizes de polticas
pblicas at funes deliberativas e, inclusive, normativas; c b) os processos
de participao da populao, diretamente ou por intermdio de entidades
representativas, nasdecises sobre o oramento pblico, definindo priorida
des da aplicao dos recursos. Ilm ambas as situaes, contudo, a experincia
recente apresenta riscos: no primeiro caso, a participao dos administrados
em instncias colegiadas e representativas, que norm alm ente se d por
intermdio de entidades da sociedade civil representativas dc interesses,
pode gerar a dominao de interesses setoriais (parciais) dc determinados

( ap . 1

I siAiH >111< ti Nii i sitisMiros

que se inserem no m bito da denom inada democracia participativa,


no tm por condo suplantar o m odelo institucional dc representao
poltica constitucionalm ente institudo (dem ocracia representativa),68
mas con ip lcm cnt-lo,69 visando a can ais permanentes e estveis de

setores cm relao ao interesse geral ou mesmo a inrcia do rgo em visia


do atendimento destes interesses parciais, passveis dc acordos contrrios ao
interesse geral. J no tocante aos modelos de participao da populao nas
decises sobre oramento pblico, os riscos so de duas ordens: primeiro,
considerando que tanto estes processos dc participao, quanto a prpria
lei oram entria aprovada pelo Poder Legislativo no possuem eficcia
vinculativa do Estado-Administrao, h o evidente risco de descrdito dc
tais iniciativas, cm face da desateno s definies estabelecidas pelos admi
nistrados; segundo, em face das responsabilidades do Estado-Administrao
pelo custeio dc toda a estrutura estatal, o volume dc recursos confiados
deciso dos cidados dificilmente ser significativo, a ponto de estimular o
aumento da participao nos processos pblicos dc definio de prioridades.
68. A noo de dem ocracia participativa no se confunde com a de democracia
direta, e nem tampouco se contrape ao de democracia representativa. H
nestesentidoque refere GiovanniSartori, ao indicar que participao um
tomar parle pessoalmente, e um tomar parte desejado, autoativado Ou seja,
participao no c um simples tomar parte de (um simples envolvimento
em alguma ocorrncia), c menos ainda um 'tornado parte dc involuntrio.
Participao movimento prprio e, assim , o exato inverso de ser posto
em movimento (por outra vontade), isto c, o oposto de mobilizao. Que
isso seja o que o participativista queira dizer salientado pelo falo de que
todas as virtudes que atribui participao - autocontrole, autorrealizao
e autoinstruo - dizem respeito ao sentido definido da palavra e no a
seu sentido diludo. Por outro lado, observa o pensador italiano: nunca
se negou que a participao a essncia das microdemocracias ou que
proporciona uma infra-estrutura vital para a superestrutura global, isto ,
para a sociedade poltica democrtica. SARTOR1, Giovanni. A teoria tia
dem ocracia revisitada, v. 1. Trad. Dinah dc Abreu Azevedo. So Paulo: tica,
1994, p. 158-159. Em outros termos, a noo de democracia participativa
no nova. O novo c sua aplicao como tcnica dc participao dos cida
dos no cotidiano do Estado-Administrao, por intermdio de processos
permanentes e estveis dc interlocuo poltica.
69. Ensina Diogo Figueiredo Moreira Neto, que a participao administrati
va uma das modalidades de exerccio de participao poltica, visando
principalmente legitimidade dos atos da Administrao Pblica, embora
possa servir, incidcntalm enic, ao seu controle. MOREIRA NETO, Diogo

5(>

A N( )VA A D M IN IS T K A O 1 IU .K A I C) i)lk t I (( ) A D M I N IS I K A I I V C )

participao dos adm inistrados no processo de tomada dc deciso da


Administrao Pblica.
Neste con texto, dc realar na recente experincia brasileira a
redefinio das relaes entre o Estado e a Sociedade, que parte da
premissa da existncia de um espao pblico no estatal, formado pelas
entidades privadas identificadas genericam ente com o terceiro setor
(em geral associaes e fundaes), ou, na term inologia mais conhe
cida das cincias hum anas, organizaes no governam entais. Sob tal
denom inao, contudo, no se encontra homogeneidade. Abrigam-se nesta denom inao tudo o que no estatal, desde entidades de
defesa ou reivindicao de direitos ou interesses setoriais, passando
por entidades beneficentes ou de assistncia social, ou mesmo enti
dades privadas cle representao social, com o o caso de sindicatos,
federaes, confederaes, dentre outros. Da porque pouco til a
expresso para um exam e ju rd ico do fenmeno.
O fato que a participao dos cidados na formao das decises
da Administrao Pblica, diretam ente ou por interm dio de organiza
es de representao da sociedade civ il, tendncia a ser considerada
no mbito da renovao das relaes entre Estado e Sociedade. O modo
com o se estabelece esta participao envolve-se com os demais aspectos
j assinalados- transparncia c qualidade- e pressupe a institucionali
zao de espaos com esta finalidade, visando, de modo mais amplo, ao
com prom etim ento e m otivao mais efetivos dos agentes pblicos cm
relao s solues adotadas, especialmente porque estaro passveis
de crtica e exam e perm anentes por intermdio de mecanismos que,
afinal, traduzem novas espcies de controle e atuao prospectiva dos
cidados na gesto pblica. Ao direito adm inistrativo, nesta ordem,
cum pre regular a institucionalizao de tais processos, assegurando a
mais ampla e qualificada participao dos cidados.

4 .1 Leituras contemporneas do conceito de interesse pblico


O fundamento da atuao do Estado-Admi nistrao e razo de ser
de sua existncia e legitim idade o de que se orienta para a realizao

de Figueiredo. Direito da participao poltica. Fundamentos e tcnicas cons


titucionais da d em ocracia. Rio dejaneiro: Renovar, 1992, p. 123.

C 'a |).

I M A I II ) 111( II m i

1 SI I IS M lIO S

cio interesse pblico. Neste sentido, inclusive a posio preferente da


Administrao Pblica nas relaes ju rd icas de que participa, bem
como as restries a direitos e deveres dos administrados, orientam -se, por largo tempo, no princpio da supremacia do interesse pblico,
indicando o carter absoluto da preferncia do interesse pblico sobre
o particular.
A tualm ente, a noo dc suprem acia do interesse pblico vem
sendo objeto de crticas, especialm ente fundadas na sua alegada im
propriedade em face do Estado D em ocrtico de Direito que, dentre
seus corolrios consagra o regime de proteo aos direitos e garantias
individuais,70 A questo que se apresenta, contudo, no parece dizer
respeito crtica da supremacia do interesse pblico, d resto reco
nhecida com o princpio con stitu cion al im plcito,71 itias qul 'ef
contedo e eficcia, no contexto do Estado Democrtico de Direito1.
Conforme leciona Celso Antnio Bandeira de Mello, a Adminis
trao Pblica, como expresso da supremacia do interesse pblico,
ter a possibilidade de constituir deveres jurdicos por interm dio de
atos unilaterais, exigir com portam entos, sancionar descum primentos

70

Para as crticas, veja-se: JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito admi


nistrativo. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 54etseq ; VILA, Humberto
Bergmann. Repensando o princpio da supremacia do interesse pblico
sobre o particular. In: SARLET, Ingo Wolfgang. (Org.) O direito pblico cm
tempos de crise. Estudos cm hom enagem a Ruy Rubem Ruschel. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 1999, p. 127. No mesino sentido, veja-se a coletnea
de estudos, orientados crtica da supremacia do interesse pblico, organi
zados por: SARMENTO, Daniel (Org.) Interesses pblicos versus interesses
privados: desconstruindo o princpio da supremacia do interesse pblico. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2005.

7 1. Assim, Alexandre de Moraes, para quem a supremacia do interesse pblico


princpio constitucional implcito, decorrente do artigo 3., IV da Consti
tuio, o qual identifica entre os objetivos da Repblica Federativa do Brasi 1,
promover o bem dc todos. MORAES, Alexandre dc. Direito constitucional
administrativo. So Paulo: Atlas, 2002, p. 116-117. Noticiando sua vinculao ao princpio da Repblica: JU STEN FILHO, Maral. Curso dc direito
administrativo, p. 54. Para o desenvolvimento histrico da supremacia do
interesse pblico, remeto dissertao de NliQUFTE, Eunice Ferreira.
Fundamentos histricos do princpio da supremacia do interesse pblico. Porto
Alegre: UFRGS, 2005

,NV /V/' /' " ^ I M I S l K.-xt, A( . | U H . I> A I < > D I R t I K * Al M I N I S I K A 1 I V O

tarsu as P ^ p rias determinaes, assim com o revogar (poder)


(d evei) 8eus prprios atos.72 Isto est longe de indicar que
Administrao titu le poderes ilimitados em lace de tal prinp-Ja verdade,"tem de direito, apenas a extenso e com postu ra que
ju r d ic a houver lhe atribudo na C onstituio e nas leis com ela
. Da mesma fornia, ao tratar-se da supremacia do interesse
, frise-se igualmente sobre sua indisponibilidade, ou seja, de
- , ^ enl(> pblico no pode a seu livre-arbtrio definir o interesse
O
C a^aslai as c^ecises cm conformidade com este, segundo as
R 116 encontre- E. por fim, que a suprem acia do interesse p11 ^ se assoc*a irresponsabilidade da Adm inistrao Pblica,
to ainda clue 0 Princpio se conduza a legitim ar o prejuzo de
^ r e s s t 's l531 ^cu^ares, no deixa de suportar o dever de reparao dos
ca u sa d o s (e.g., as hipteses de desapropriao ou de revogao
lic ita o ).
O clesafio, deste modo, no h de ser a desqualificao do princpio
d o i n te i esse pblico - a toda prova, fundamento elem entar da atuao
e s t a t a l , mas o estabelecim ento de critrios para sua preciso. Assim,
c o n e t o observai, em primeiro lugar, que no se confundem interesse
p b l ic o e interesse do Estado (das pessoas de direito pblico que o
c o m p e ) , nem tampouco com convenincia da Adm inistrao ou o
in t e r e s s e do agente pblico.
N esta linha de entendim ento que, a rigor, a noo de interesse
p b lic o no se amolda a uma definio exata. Ao contrrio, com o cai actei sticad o Estado D emocrtico de Direito, no se h de conform ar a
n o o co m um exclusivo significado, devendo-se adm itir vises plurais
so e o conceito a serem adequadamente compreendidas e validadas cm
cac a situao. Disso resulta que, com o elem entos com uns ao conceito
t e in teiesse pblico no estgio atual do direito adm inistrativo, esteja

7 2 . BANDEIRA d e MELLO, Celso Antnio. Curso de direito admimsl ta ivo.i


87.
_

73. ldeni, p. 87. No mesmo sentido, observando que a aplii ao c o


no significa o total desrespeito ao interesse privado vet i ^
Digencs. Direito administrativo. 13- cd. So Paulo. Saraiva,
74. BANDEIRA DE M ELLO, C urso de direito administrativo, p.
FILHO, Curso de direito administrativo, p. 55.

, je rp N

C n j). 1

siAIX) ITIUINll l SHJSMIIOS

r)

de um lado, sua profunda vinculao com os princpios e valores cons


titucionais - o que rem ete, desde logo, aos direitos fundamentais - e,
de outro, a dem onstrao in concreto do interesse pblico, conformada
no apenas pela justificao do contedo do ato administrativo que
alegadamente o veicule, mas pela avaliao do procedimento que levou
sua definio. de se dizer, pois, que no h interesse pblico prvio
ao direito ou an terio r atividade decist'ia da adm inistrao pblica.75
Uma vez mais, so as cautelas no processo de tomada de deciso que
legitimam seu resultado com o representativo do interesse pblico.
Isso h de reforar, uma vez mais, a renovao dos processos de toma
da de deciso por interm dio do direito administrativo no mbito da
Administrao Pblica e o porqu de se associarem, neste particular,
a supremacia do interesse pblico e o sentido construdo pelo direito
para o princpio constitucional da eficincia administrativa.

4.2 A governana e o direito administrativo


Em decorrncia da adoo de tcnicas do setor privado na gesto
pblica pela adoo do modelo de Administrao Pblica gerencial,
outro tema a ser considerado, em especial quanto a sua repercusso
110 direito adm inistrativo, e 0 da governana da Administrao P
blica. O tema da governana no setor pblico possui forte carga de
mudana conceituai e ideolgica do contedo e do modo de exerccio
da funo adm inistrativa pelo Estado. Conform e bem assinalajacques
Chevallier, no centro dos modos clssicos de govern o - caracterizados
pela assim etria, p ela desigualdade, p ela unilateralidade, a form a jurclica
t n ecessariam en te a feta d a p ela p rom oo de um estilo novo de deciso ed e
ao, 0 qual repousa sobre a co o p era o e a procura de ad eso.76A este
respeito, observa Bresser Pereira que existe governana em um Estado
quando seu govern o tem as condies fin an ceiras e administrativas para
transform ar em realid ad e as d ecises que to m a .'7
75. Idem, p. 64.
76. CHEVALL1ER Ja cq u e s. A governana e o direito. Revista de Direito Pblico
da Econom ia, n. 12. Belo Horizonte: Frum , out.-dez. 2005, p. 129-130.
77. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do Estado nos anos 90: lgica
c mecanismos de controle. Cadernos MAlili da Reforma do Estado. Braslia:
MARE, 1997, p. 40.

( ,( )

A N O V A A D M IN IST R A O P B I K A I O DIKI I I O A D M IN ISTRATIVO

A correta com preenso da governana impe que se examine,


uma vez mais, tal realidade no setor privado, onde assaltam com atualidade as prticas de g ov ern an a corp o rativ a ,78 A rigor, pressupe
um con ju n to de processos, costum es, polticas, norm as e instituies
que regulam o modo co m o uma dada empresa administrada. Seu
exam e interdisciplinar, um a vez que toma em considerao aspectos
econ m icos, jurdicos, so ciolgicos e adm inistrativos, na definio
de um modelo de gesto. So premissas, contudo, para o xito de um
m odelo de gesto de governana corporativa, a adoo de processos
que assegurem um adequado fluxo de informaes, a transparncia das
aes;administrativas, o dever de prestao de contas dos gestores e sua
responsabilizao pelo contedo e alcance das decises que adotarem
( accou n tability ). Da m esm a forma, prev instrum entos de controle da
atividade que permitam aferir a regularidade da conduta dos gestores,
assim com o as metas a serem perseguidas e os resultados alcanados.
O bserve-se que, n o se to r privado em presarial, as prticas de
governana corporativa tm como premissa a separao, no moderno
capitalism o, entre propriedade e gesto da em presa.79 Faz relao de

78. Este exame, contudo, no implica na identidade, da governana no setor


pblico e no setor privado. Como alerta Luiz R. de Mello Jnior, dentre as
diferenas elementares a serem consideradas est a presena, no setor p
blico, da classe poltica, e da estabilidade dos servidores, o que exigir, em
sua viso estratgias diferentes a serem adotadas. MELLO JR ., Luiz R. de.
Privatizao e governana empresarial no Brasil. In: PINHEIRO, Armando
Castellar; FUKASAKU, Kiichiro (Ed.) A privatizao no Brasil. O caso dos
servios dc utilidade p blica. BNDES, 2000, p. 77.
79. Assim o conhecido estudo de Faina ejan sen , publicado no Journal o j Law
a n d Economics,cm 1983: FAMA,Eugene F JE N S E N , Michael C.Separation
of ownership and control. In: CLARKE, Thomas. T heories ojcorporatc govcrnance. T hephilosophicalfou n dation s o f corporatc governance. Routledge;
New York, 2007 (rep rin ted ), p. 64-77. Entre ns: ANDRADE, Adriana;
RO SSETTIJos Paschoal. G overnana corporativa. 4. ed. So Paulo: Atlas,
2009, p. 71. No inesmo sentido a pesquisa brasileira de: SILVEIRA, Alexandre
Di Miceli da. G overn an a corporativa e estrutura de propriedade. Determi
nantes c relao com o desem pen ho das em presas no Brasil. So Paulo: Saint
Paul, 2006, p. 52 et seq. Esta separao entre propriedade e controle das
sociedades empresrias;. obviamente desenvolvido no mbito do direito
empresarial contem porneo, para o que se remete ao trabalho clssico em

Adm inistrao, nos mesmos molcles q u e se c o


at pelo fato do conceito ter sido recebid o d o
ponto com um , o fato de que quem a d m in is t.ir
sua, guardando relao de confiana c le a l d a c J t ^
o dono. No caso do setor privado, a g o v e r n a t ^
em ben efcio dos interesses legtim os de i n v e s
considerando-se ainda as posies ju rd ic a s d e
(sta k eh o ld ers). No setor pblico, c o n s id e r a n d o
-se em benefcio da populao em geral.

t,

A expresso governana surge, no to c a n te g e<?

do ao aprofundamento das condies que t o r n a m


e, neste particular, no apenas associado a a s P e e t o s r
atuao estatal, sendo a atuao do E s ta d o -A d rn in i.
pelosresultadosdesuas condutas, assim c o m o o m c w o :>
poder. Nas linhas fixadas pelo Banco M undial, d iz r e s p e ,^
a ca p a cid a d e dos goven w s d e p la n e ja r , fo r m u la r e im p len ^

^>1
^

e cum prir fu n es ,81 o que se h dc e s ta b e le c e r-se ,


processos que levam a efeito a deciso g o v e r n a m e n t ^ ^
dos seus resultados.

c
tc* s >

A ideia dc governana o rie n ta -se p o r um a l g i


direito. Enquanto este se exprim e p o r in term d io
com andos obrigatrios provenientes de a u to rid a d e , ^
c/
parte da ideia de pluralism o, in teratividade e p a r t i c i p k ^ ^ ^ V ^ ' fv,o .
finalidade de obter com prom issos aceitveis das p a r t ^
rltln
A governana aplicada ao setor pblico vai prom over
^ -elo
direito brasileiro, de Fbio Kondcr Comparao, e que a p a r ( j}.^
mais recentes se publica em profcua co-autoria com C alixto
e <Oe(r.
COMPARATTO, Fbio Konder. SALOMO FILHO, C a li^ ,n Ot^ 'u
o I^,'jli^ s
_
n .
UI-,.
c o n tw k na sociedade annima. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, in P Ptle, '
80.

seq.
8 ,/)2 5 ^C
CIRNELIMA, Ruy. Sistema de direito administrativo, v. I. P<>no/\j

1953.
* * * S
WORLD BANK. Governance atui d e v e l o p m e n t . Washington- ^
rld a
1992.
*'!/(
82. CHEVALLIER,Jacques. A governana e o direito. Revisittele
da Economia, n. 12. Belo Horizonte- Frum, out -dez. 2005, p

81.

Qo

A NOVA A D M IN IST R A O 1 B t l< A I O D IRII I O A D M IN IS l RATIVO

rs locais, a institucionalizao de m ecanism os de participao no


processo de tom ada de deciso dos agentes p blicos, bem com o a
transparncia das inform aes.
So instru m en tos da governana no seto r p blico a p roced im en ta liz a o e a con trcitu alizao. A p r o c ed im en ta liz a o remete
institucionalizao da processualidade adm inistrativa de modo que
a adequada ponderao dos interesses relativos a dado processo de
t o r n a d a de deciso, seja considerado para efeito de um resultado co n
form e ao interesse pblico. J a con tratu alizao tradu zju ridicam en te
a abordagem con tratu alisla e consensual da a o p b lic a ,81 o que sig
nifica afinal, que a construo das decises no se manifestam exclu
sivam ente com o expresso de poder, mas pela form ao de acordos c
consensos especficos mediante exaustivos processos de negociao
em vista dos interesses envolvidos. Neste sen tid o , sustenta-se que,
com a governana, na medida em que as n orm as jurdicas seriam
decorrncia do consenso dos prprios destinatrios, no mais seriam
dotadas do tradicional elem ento de coero ou de exigibilidade, seno
que passariam a se caracterizar com o espcie de direo jurdica no
autoritria de condutas.
Ensina C hevallier que um a liga o estreita existe ente regu la
o e governan a: se a ideia de regulao rem ete id eia de uma certa
ju n o a exercer, de certos objetivos a a tin g ir - a saber, a m anuteno
de um equilbrio de conjunto
sua co n cretiza o im plica o recurso a
novos modos de exerccio do poder. A regulao p ressu p e a governana,
com a qual ela form a uma dupla in d isso civ el.85 Da porque o lema
da governana no mbito do Estado-Adm inistrao brasileiro h de
considerar a necessidade de um afastamento gradativo - como conse
quncia da profissionalizao da g est o -en tre as polticas de governo
e o funcionamento regular da Administrao Pblica De modo que
um sistema institucionalizado de governana, regulado pelo direito
administrativo, ique protegido em relao m udana de governos e
outras alteraes do quadro poltico-cleitoral. Neste contexto, o direito

83. Idem, p. 138-139


84. klein, p. 143.
85 Idem, p. 130.

t:a p . I

IsiAIK) 11IC II N11 I

S U JSM IKIS

adm inistralivo surge com o garante da autonomia e iseno do ls\


em relao a interesses parciais de grupos de presso e/ou. declivage.
pollico-partidrias, m ediante institucionalizao dos mecanismos
de participao e transparncia resultantes das novas relaes enlrc o
E sta d o e a Sociedade.
5. C o n c lu s e s do captulo
As prem issas que orientaram a reforma do Listado brasileiro da
dcada de 1990 e, sobretudo, suas consequncias que se fazem sentir
at os dias atuais, transformaram a Administrao Pblica brasileira.
As crticas ao processo que levou sensvel dim inuio da estrutura do
Estado brasileiro, inclinaram -se no sentido de que a ausncia de uma
interveno direta deste levaria perda do sentido de responsabilidade
do Estado pela promoo do interesse pblico, em especial, na forma
da adequada prestao de servios pblicos.
O corre que a experincia vem dem onstrando ser a reforma do
Estado no apenas um con ju nto dc providncias jurdico-norm ativas
n ecessrias ao redesenho das in stitu ies, mas fenm eno multifacetado que envolve a m udana de uma cultura adm inistrativa,
a adoo de novas tcnicas dc gesto, bem com o a redefinio das
relaes entre o Estado c a Sociedade, mediante desbravamento de
novas reas c regimes de colaborao pblico-privados, assim como
dc novos canais de com unicao entre a estrutura estatal, o cidado
individualm ente considerado e a sociedade civil organizada. Neste
particular, registre-se que boa parte do marco terico que inspira esta
diretriz de participao social nos assuntos da Administrao aguarda
efetivao por interm dio de providncias legais e administrativas
que a viabilize de fato.
Contudo, este novo perfil da Administrao Pblica, de modelo
gerencial e vinculado obteno de resultados, tem sua legitimidade
firmemente apoiada na eficincia da atuao administrativa, oque alm
de resultados sociais e econom icam ente mensurveis, resta associa
do processualidade da ao administrativa, a assegurar a crescente
participao dos cidados nos processos de tomadas de deciso p
blicos, sob o resguardo inafastvel do respeito aos direitos e garantias
individuais e sociais.