6.

Repensandoo "Princpio da supremacia

do interesse pblico sobre o particular"
HUMBERTO BERGMANN VILA
Professor da PUCIRS e Idvogado em Porto Alegre. Especialisla em Fmanas das
Empresas na FIC. de Ciencias Econmicas e Mestre em Direito Nblico na FIC. de
Direito da UFRGS. Doutorando na Universidade de Munique (CNPq). Alemanha.

Sum4rio: 6.1. Introdulo; 6.2. Definies preliminares; 6.2.1. Princpio como

axioma; 6.2.2. Princpio como postulado; 6.2.3. Princpio como norma; 6.2.4.
Distines necessmas;6.3. Pode ele ser considerado uma norma-princpio?;
6.3.1. Limites conceituais; 6.3.2. Limites normativos; 6.3.2.1. Aus&1cia de
fundamentode validade; 6.3.2.2. Indeterminabilidade abstrata; 6.3.2.3. Indissociabilidadedo interesseprivado; 6.3.2.4. Incompatibilidade com postulados
normativos; 6.4. Podeser ele um postulado normativo de acordo com o ordenamentojurdico brasileiro?; 6.4.1. Delimitalo de interessepblico; 6.4.1.1.
Pluralidadesignificativa; 6.4.1.2. Pressupostosnecess4rios;6.4.2. A importincia do interesseprivado; 6.4.2.1. Relalo com o interessepblico; 6.4.2.2. Sua
funo nas relaes administrativas; 6.4.2.3. Privado como individual; 6.S.
Concluses.

6.1. INTRODUO
A dogmticajurdica brasileira- do Direito Administrativo e tambm
do Direito Tributrio - sustentaque dentre aquelesprincpios que regulam
a relaoentre o Estadoe o particular est o .. princpio da supremaciado
interessepblico sobre o particular". O grande publicista Bandeira de
Mello afirma: "Trata-se de verdadeiro axioma reconhedvel no moderno
Direito Pblico. Proclama a superioridade do interesseda coletividade,
firmando a prevalincia dele sobre o do particular, como condio, at
mesmo,da sobrevivincia e asseguramentodesteltimo". 1
1

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Dirmo AdmnistrRtitlo, 9. ed., 510 Paulo.

MaIheiro8,

1991, p. 29.

o DIREITOPSUCO EM TEMPOS DE CRISE

Estudosem lJornen.,em Ruy RubenRuscheI

99

Decorreriadesse"princpio" a posio privilegiada do rgo administrativo nasrelaescom os particulares, malgrado sua limitao pelo
ordenamentojurdico.2 No bojo desse "princpio" - descrito como um
.. princpio de supremacia"- est a ligao das normas administrativasao
interessepblico que visam a preservar,bem como o exerccio da funo
administrativapelosrgosadministrativos,aosquais defesorepresentar
interessesmeramentepessoais,seno que devem atuar sob o influxo da
finalidadepblica instituda pela lei. tambma partir desse" princpio"
queseprocuradescrevere explicar a indisponibilidade do interessepliblico
e a exigibilidade dos atos administrativos, assim tambm a posio de
supremaciada administraoe os seusprivilgios frente aos particulares,
especialmenteos prazos maiores para interveno ao longo de processo
judicial e a presunode validadedos atos administrativos.3
A dogmticado Direito Tributrio, em sintonia com aquelado Direito
Administrativo, descreveesse" princpio" entre aquelesque regulariama
relaoentreo podertributrio e o contribuinte. Barros Carvalhodescreveo comoum ..princpio constitucionalimplcito" de grandeimportnciapara
a interpretaodas normasde Direito Pliblico.4 Derzi explica-o como um
"princpio implcito" que no limita diretamenteo poder de tributar, mas
direciona a ponderaodas limitaes constitucionaisestabelecidas.'
A adequaodo interessepliblico (noda suasupremacia)paraa teoria
do Direito Administrativo foi devidamenteesclarecida.No h dvida de
que a administraono possui autonomia de vontade, mas apenasdeve
executar a finalidade instituda pelas normasjurdicas constantesna lei
dando-Ihetima aplicaoconcreta. Por isso a administraono exerce
atividade desvinculada,masapenasexerce,nos fundamentose limites institudos pelo Direito, uma funo. A utilidade do interessepliblico manifestadatambmna descriodos seusvrios tipos (primrio, secundrio,
etc.).6
S a um primeiro olhar, contudo, adequadaa descriodesse"princpio de supremacia".Apesar de o dito "princpio" ser descrito como um
princpio fundamentaldo Direito Pblico, ele explicado - e aqui comea
o problema - com duascaractersticasespecficas.Primeiro, ele seria um
princfpio jurfdico (ou norma-princpio), cuja funo primordial seria

regular as relaesentre o Estadoe o particular. Suapressupostavalidade

e posiohierrquicano ordenamentojurdico brasileiro permitiriam que
ele fosse descobertoa priori, sem o prvio exameda sua referncia ao
ordenamentojurdico (-axioma).7Segundo,ele no seriaapenasum princpio, mas um -princfpio relacional: ele regularia a -supremacia do
interessepl1blicosobreo particular, nlo relativamenteao funcionrio pl1blico, quenopoderepresentarsenoo interessepl1blico,mascom referncia -relao entre o Estadoe o particular. O seu contel1donormativo
pressupe,portanto,a possibilidadede conflito entre o interessepl1blicoe
o interesseparticular no exerccio da funo administrativa,cuja soluo
deveriaser (em abstratoe em princpio) em favor do interessepl1blico.
O problema - como mais tarde ser demonstrado - no propriamente

a descrioe a explicaoda importncia do interessepblico no ordenamentojurdico brasileiro, maso modo mesmocomo isso feito. A importnciado interessepblico (que determinaos fins e fundamentoslegtimos
da atuaoestatal),do bem comum(como o mais compreensivoe abstrato
fim, verdadeirofundamentoda permannciada vida social,a serentendido
como medida ou proporo estabelecidaentre bensjurdicos exteriores
conflitantese distribuveis) ou mesmodos fins estatais(qualquerinteresse
pblico tomado prprio para o Estado),como Isenseeos define,' no slo
objeto primordial de nossaanlise. A finalidade desteestudo, apenas,
analisarcriticamenteo "princpio da supremaciado interessepblico sobre
o particular". Ele, tal como vem sendo descrito pela doutrina, no se
identifica com o bemcomum.Bem comum a prpria composioharmnica do bem de cada um com o de tod9s; no, o direcionamentodessa
composioem favor do "interesse pblico".9 O discutido "princpio da
supremacia"explica, antes,uma regrade preferncia.comoadiantedemonstrado.
Nossatarefa , pois, respondera duasperguntasintimamenterelacionadasentresi. Primeira:- Podeo "princpio" em tela serdescritocomoum
princpio jurdico institudo ~lo ordenamf'.n;J:~~il'.Obrasileiro, vale dizer, comoumanorma-princPIO?
Se2undo:- Podeser ele descritocomoum
princpio ~trutural ou condioparaa explicaodo Direi
...
VO,isto , como um postu a o norma vo

7 Sobreo assunto,conferir. BANDEIRADE MEU.Q, CelsoAntonio. Curso deDireito Adminis5

DERZI, Misabel de Abreu Machado. Notas.

110Pode, tU Trilnlfllr. 7. ed. Rio de Janeiro,

. BANDEIRA
DE MELLO, Celso Antonio.
SIlUfgllMl

im VerfusungssfllAt,

BALEEIRO, AIiomar. LimitIJ6ts Constitucionllis

Forense, 1997, pp. 21, 35.

Idem, p. 56. ISENSEE, Jose/. Gemei1lwohl UM St-t.

in: HStR 111, 57 Rn. 117.

trlltivo, 9. ed., 510 Paulo, Malheiros, 1997, p. 29.

8 ISENSEE, Josef. Gemeinwohlund Stllllt5l/ll/grlkrl im Verfiwllngsstllllt, in: HStR li, 57.

, Sobre o tema, ver: REALE, Miguel. U6ts prtlimimrres do Direito. 23. ed., Sio Paulo, Saraiva,
1996, p. 60. VILLEY, MicheJ. pTrilosophiedll droit. Vol. I, Definitions du droit. 3. ed. Paris,

DaUoz,
1982.pp.66,73,200.
o DIREITO
PBlICO
EMTEMPOS
DECRISE

\.

101

Estudos
emhotnetJafIem
. RuylIubIn RuIc:NI

possvel-~ssrio

6.2. DEFINIOES PRELIMINARES

Uma descriounitria dos princpios jurdicos enfrenta soberbasdificuldades,comobemdemonstrouGuastini.10O uso do termo" princpio"
estlongede seruniforme.E noh qualquerproblemanisso.Problemah,
sim, quandofenmenoscompletamentediversos so explicadosmediante
o empregode denominaoequivalente,de tal sorteque um s6 termo passa
a fazer refernciaigual e indistintamenteno s6 a fenmenospertinentesa
planos ou cinciasdistintas como tambma explicar fenmenosdiversos
descobertosem um mesmoobjeto-de-conhecimento. o que vem ocorrendo com os "princpios" . Eles passama significar tudo, e, por isso mesmo,
terminampor no significar coisa alguma.
Da resultamvrias conseqncias.A dogmticajurdica, em vez de
descrevere explicar o ordenamentojurdico, passa,em virtude da equivocidade dos seusenunciados,a encobri-Io ou no desvend-lo.As teorias
jurdicas passama padecerde inadequaosinttica, na medida em que
utilizam termos iguais para explicar fenmenosdesiguais,instalando,na
cincia do Direito, o germeda ambigidade.A interpretaoe a aplicao
do Direito, com a finalidade de explicar aquilo que o ordenamentodetermina, probe ou permite, passaa explicar, tambm,aquilo que no encontra
sequerreferibilidade indireta ao objeto descrito. A teoria jurdica padece,
nessecaso,de inadequaosemdntica.ll
.
Faz-se necessrio estipular o significado de "princpio"

pro~2
Por isso mesmosoos axiomasaplicveiscxclusivamentepor meio da lgica. e deduzidossema intervenode
pontosde vista materiais.13
A literaturajurdica faz usodo termo" axioma" paraexplicar tiposde
raciocnio jurdico aceitos por todos, e por isso mesmo no-sujeitosao
debate.A veracidadedos axiomas demonstradapela sua prpria e mera
afirmao,como sefossemauto-evidentes.O "p.rincpio da supremaciado
interesse
pblico
sobreo particular"
definido comoum axiomajustamente
pC1rque
seDa
auto-oemonstrvel
ou l)yio.
.

. Isso somen-

te possvelse forem feitas distinesquanto finalidade de suautilizao

e o objeto de conhecimentodo qual ele extrado e ao qual deve manter
referncia. Compreender distinguir. Dos vrios significados atribudos
aos "princpios" podemosidentificar trs principais variantes,por suavez
delimitadassegundosuafinalidade e seufundamento.

12 . SZAB. Axiom, in: HistoTisclus WlIrttTbuch dtr Philosoplrie, Vol. 1, Base\' Schwabe und
Co., 1974, p. 737. Tamb6m: L. OEING-HANHOFF, Idem, p. 743.
13CANARlS, Oaus-Wllhelm. Systtmdtnken und SysttmMgrl/f in dtT Jllrisprudtnz. 8erlln, Dunc-

ker und Humblot, 1983, pp. 59 e 60.

u EISLER, Rudolf. lCIInt-uxikon, Hildersheim u.a., Georg Olms Verias, 1994, p. 427. KANT.
Kants Werke, Abdemle Textsusgabe, V, Kritik dtT pra1ct/schtn VtrnIlnjt, Berlin, Wa1ter de
Gruyter und Co., 1968 (1902), pp. 135 (244).
15ALEXY, Robert. JuTistischt InttrpTttlltion. In: Recht, Vemunft, Diskurs. Frankfurt am Main,

102

HumbertoBergmann
vila

o DIREITOPBLICOEM TEMPOSDE CRISE

&fudos
em/IorneNfem. RuylWbenRuscheI

103

-~
(postuladoda integridade); s possvel conheceruma norma tendo em
vista a sua pr-compreensopelo sujeito cognoscente,definida como a
expectativaquanto soluoconcreta,j que o texto sem a hipteseno
problemtico,e a hiptese,por suavez, s surgecom o texto (postuladoda
reflexo).!7
o que a doutrina comumente denomina de princpio como idia
normativa geral (ou princpio explicativo), como fundamento ou pressuposto para o conhecimento do ordenamento jurdico ou de parte dele, so
verdadeiros postulados normativos. Esses fundamentos jurdicos decorreriam da idia de Direito e do princpio da justia, mas embora possuam
carter normativo, no possuem a qualidade de normas de comportamento,
dada a sua falta de determinao. 11Bandeira de Mello define princpio como
.. mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposi40
fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-Ihes o espirito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligincia por
definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere
t{jnica e lhe d sentido harm{jnico" .19
H, tambm, postulados tico-polticos, como condies de conhecimento do fenmeno jurdico do ponto de vista das cincias polticas. Condies comumente aceitas como necessrias ao convvio social e
explicativas do surgimento das normas existentes podem ser havidas como
postulados tico-polticos, na medida em que procuram investigar e explicar
as causas do surgimento de determinadas normas jurdicas, e no propriamente o seu contedo de acordo com um sistemajurdico.20

: ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und S/fl(ltsaufgabm im Verfiusungsst/J/Jt,in: HStR

1O4

HumberttJ
8ergrNnnvila

possibilidades normativas advindas dos outros princpios, que podem derrog-Io em determinado caso concreto. Da dizer-se que os princpios,
diferena das metanormas de validade, instituem razes prima facie de
decidir. Os princpios servem de fundamento para a interpretao e aplicao do Direito. Deles decorrem, direta ou indiretamente, normas de conduta
ou instituic'Io de valores efins para a interpretao e aplicao do Direito.21
A teoria geral do Direito define os princpios jurdicos como normas
de otimizao concretizveis em vrios graus, sendo que a medida de sua
concretizao depende no somente das possibilidades fticas, mas tambm
daquelas jurdicas; eles permitem e necessitam de ponderao (" abwiigungsfiihig und - bedUrftig"), porque no se constituem em regras prontas
de comportamento, precisando, sempre, de concretizao.22 Justamente
porque consistem em normas jurdicas, ainda que carecedoras de concretizao, no possuem fundamento de validade auto-evidente ou meramente
reconduzvel ao comumente aceito, antes decorrem da idia de Direito
positivamente constituda, dos textos normativos ou do seu conjunto, ou,
ainda, dos fins positivamente institudos pelo Direito.23 A soluo de uma
coliso de normas-princpios depende da instituio de regras de prevalncia entre os princpios envolvidos, a ser estabeleci da de acordo com as
circunstncias do fato concreto e em funo das quais ser determinado o
peso relativo de cada norma-princpio. A soluo de uma coliso de princpios no estvel nem absoluta, mas mvel e contextual. A regra de prevalncia, segundo a qual determinada norma-princpio em determinadas
condies tem preferncia sobre outra norma-princpio, institui uma hierarquia mvel entre ambas as medidas, j que pode ser modificada caso alterado o contexto normativo e ftico.24

23 LARENz, Karl. Riclltigts Rht. Mnchen, Beck, 1979, p. 178.

24ALEXY, Robert. Rtclltstystem und prllktische Vernunft.ln: Recht, Vemuntt, Diskurs. Frankfurt
am Main, 1995, p. 216-218. GUASTINI, Riccardo. Distinguendo: studi di teorl e mdlltcorl deI
diritto, Milano, Giappichelli, 1996, p. 145.
o DIREITO PBlICO

EM TEMPOS DE CRISE

Estudosem homenatIem Ruy Ruben RuscheI

105

to em queseestabeleceumarelaode prevalnciacondicional (" bedingre

Vorrangrelation") entre as normas-princpiosenvolvidas: a norma-princpio" A" sobrepe-se
..B" sob determinadascondies" X" , ..Y" e ..Z" .
As regrasjurdicas, de outro lado, sonormascujas premissasso,ou
no, diretamentepreenchidas,e no caso de coliso, ser a contradio
solucionada,sejapelaintroduode umaexceo regra,de modoa excluir
o conflito, seja pela decretaode invalidade de uma das regrasenvolvidas.25
6.2.4. Distines necessrias
As definiesacimaestipuladasevidenciam,antesde tudo e sobretudo, que h fenmenosdiversosa seremcompreendidos.Setodoselessero
explicadosmedianteo empregodo termo" princpio" secundrio,a no
ser - e esteo caso- que a utilizao do mesmotermo terminepor explicar
- confundindo-os- diferentesfenmenosdo entendimento(categorias).A
diferenaentre os fenmenos evidente.Um axioma no seconfundecom
uma norma-princpio,j que essa,ao contrrio daquele,deve ser necessariamente reconduzidaa fontes materiaisde produonormativa e deveser
aplicadacom refernciaa pontosde vista prtico-institucionais.26Um postulado normativono seconfundecom umanorma-princpio,na medidaem
que a normanoexplica (apenas)ascondiesde conhecimentodo Direito,
senoque revela o seu prprio contedorelativamenteao comportamento
ou aplicaode outras normasconstantesno ordenamentojurdico.
Diante disso, precisodelimitar qual o significado do debatido"princpio da supremaciado interessepblico sobreo particular" . Duasquestes
sero postase, nos limites desta anlise, discutidas. A primeira questo
analisa se essereferido" princpio" pode ser descrito como um princpio
jurdico ou norma-princpio de acordo com o ordenamentojurdico brasileiro (parte" B"). A segundaquestoanalisase o debatido princpio pode
ser entendidocom umacondioparaa explicaodo ordenamentojurdico
25ALEXY, Robert. RIchtssystemIIn4 prllktische Vernllnft. In: Remt, Vemunft, Diskurs. Frankfurt
am Main, 1995, p. 216-217; ALEXY, Robert. TMorie der Grun4rechte. 2. ed. Frankfurt am Main,
1994, p. 77. Sobre a limitalo da subsuno na aplicao do Direito, ver nosso: SlIbslln"o e
concnifo n. IIpliCtllo do Direito. Uvro comemorati~o do dnqentemrio da PUC-RS, Porto
Alegre, Edicpuc, 1997, p. 413 e 55.As metanormas que regulam a existncia e efidda de outras
normas, e que 510 normalmente denominadas prindpios (p. ex. irretroatividade, anterioridade, legalidade) seriam melhor definidas como meta-regras de validade, j que mantm uma
relaio de colisio especifica com as outras normas-prindpios. Elas MO oferecem razOes de
decidir concretidveis em vrios graus, como as normas-prindpios priltlll facie, mas pressupostos de validade de outras normas, com as quais mantm uma relao hierrquica de validade
material.
U ALEXY, Robert. luristische lnterpretation. In: Recht, Vemunft, Diskura. Frankfurt am Main,
1995, p. 75. Sobre o carter institudonal e prtico do Direito, sobretudo: WEINBERGER, Ota.
Nonn und lnstitution: fine finfhrung in d~ Theor~ des Rechts, Wien, Manz, 1988.

106

Humberto 8ergmann).vila

brasileiro (parte" C"). Objeto da anlise ser tambm o significado do

interessepblico parao esclarecimentodo ordenamentojudico-administrativo, bem como asrelaesque ele mantmcom o bem comum,com as
finalidadesestataise com o interesseparticular.
O objetivo primordial do presentetrabalho diminuir a equivocidade
que a descrioe a eventualaplicaodeste" princpio" proporcionam.Ao
final, ser demonstrado,de um lado, que a atividade administrativa(e a
interpretaodasnormasde Direito Pblico, especialmentede Direito Administrativo), no podeser exercidasob o influxo deste"princpio", e, de
outro lado, que o interessepblico (ou interessespblicos) pode possuir
significadojurdico, mas no pode ser descrito como prevalenterelativamenteaosinteressesparticulares.
6.3. PODE ELE SER CONSIDERADO UMA NORMA-PRINdPIO?

A anliseda primeiraquestoimplica, de um lado, explicar a definio

de norma-princpio fomecida pela Teoria Geral do Direito e, de outro,
verificar se o ordenamentojurdico brasileiro corrobora sua existncia
como norma-princpio.Quantoao primeiro aspecto,serdemonstradoque
o conceitode norma-princpiocontmelementosque no podemserencontradosno referido" princpio" . Quantoao segundo,serdemonstrado,primeiramente,que a anlise sistemticados direitos fundamentaise das
normasde competnciafeita luz da atualmetodologiajurdica nopermite
a descobertado citado" princpio" e, secundariamente,
que seucontedo
objetivamenteindeterminvel,almde ser indissociveldos interessesparticularese no poderser delesseparadoou a eles contrariamentedescrito.
6.3.1. Limites conceituais
A incompatibilidadedo ..princpio" da supremaciado interessepblico sobreo particular com o conceito de princpio jurdico fornecido pela
teoria geral do Direito s podeser bem demonstradacom a referida distino entre princpios e regras.O elementofundamentojurdico de validade, se o objeto a ser descrito um princpio jurdico, deve sempreser
verificado.27
Com os esclarecimentosanteriorespode-seperguntar,ento,seo dito
..princpio da supremaciado interessepblico sobreo particular" , ou no,
21GUASTINI, Riccardo. TtOI e dog_tia! delIt fonti. Giuffr~, Milano, 1998, p. 276. O autor laIa
de uma dilerenaio tipolgica dos princpios. ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed.
Frankfurt lJ1\ Main, 1994, f: 93. Ver tlJJ\Wm DERZI, Misabel de Abreu Machado, in: (Notas)
BALEEIRO, Aliomar. Lilllltlldts Constitucionllis 110Poder de Tributllr. 7. ed. Rio de Janeiro,
Forense, 1991, p. 41 (Princfpios podem ser conceitos ou tipos).
o DIREITO PBUCO EM TEMPOS DE CRISE

Estudosem homenagem.1Ruy Ruben RuscheI

107

uma norma-princpio. Do modo como a teoria geral do Direito modernamente analisa os princpios prima fade, cujo significado resulta de uma
recproca implicao entre os princpios, no h dvida de que ele no
uma norma-princpio: sua descrio abstrata no permite uma concretizao
em princpio gradual, pois a prevalncia a nica possibilidade (ou grau)
normal de sua aplicao, e todas as outras possibilidades de concretizao
somente consistiriam em excees e, no, graus; sua descrio abstrata
permite apenas uma medida de concretizao, a referida" prevalncia" , em
princpio independente das possibilidades fticas e normativas; sua abstrata
explicao exclui, em princpio, a sua aptido e necessidade de ponderao,
pois o interesse pblico deve ter maior peso relativamente ao interesse
particular, sem que diferentes opes de soluo e uma mxima realizao
das normas em conflito (e dos interesses que elas resguardam) sejam ponderadas; uma tenso entre os princpios no se apresenta de modo principial,
pois a soluo de qualquer coliso se d mediante regras de prevalncia,
estabelecidas a priori e no ex post, em favor do interesse pblico, que
possui abstrata prioridade e principialmente independente dos interesses
privados correlacionados (p. ex. liberdade, propriedade).
O refrido "princpio" - tal como seria definido pela teoria geral do
Direito - uma regra abstrata de preferncia no caso de coliso <Kollisionspraferenzregel) em favor do interesse pblico, nunca, porm, uma
norma-princpio prima fade. A questo sobre o seu fundamento de validade
fica irrespondida, e o mtodo, por meio do qual ele pode ser descoberto ou
por meio do qual ele poderia funcionar como fundamento de uma dada
deciso concreta, permanece nebuloso, como adiante aprofundado.
Como as normas-princpios resguardam interesses diversificados e
abstrata e estaticamente contraditrios, a sua interpretao sistemtica (e
sincrnica) acaba por evidenciar uma relao de tenso (" Spannungsverhaltnis" ) entre elas, aqui explicada por meio do postulado da reciprocidade ("Gegenseitigkeitspostulat"). O que pode ser descrito em abstrato
somente uma espcie de dependncia entre as diferentes normas jurdicas
e os bensjurdicos por elas protegidos. Uma relao de prevalncia s pode
ser verificada, entretanto, diante do caso concreto.~

o importantefoi registradopor Altry: .. Essa relao de tensono

poderia ser resolvida no sentido de uma absoluta preva12nciade uma
dessasobrigaesdo Estado, nenhumadessasobrigaes ganha diretamentea prevallncia. O conflito deve ser resolvido, muito mais, por meio
de uma ponderao entre os interessesconflitantes".28Em vez de uma
relaoabstratade prevalnciaabsoluta,deve ser descritauma relao
concretade prevalnciarelativa, cujo contedodependedas circunstn28ALEXY,Robert.n..;,

GrrmhedrI,.2. m. Frankfurt8mMain,1994,p. 80.

cias do casoe cujos efeitos s6 sodesencadeados

casoverificadasascondiesde prevalnciado princpio envolvido.29
6.3.2. Limites Dormativos
"."

no caso i:le ser-ex licado com um finc

HumbertoBetsmann
viIa

10

OISe e n o

resU1i8.ex constilutione,da an'li!;e sistemticado Direito.

Primeiro, porquea Constituiobrasileira, por meio de normas-princpiosfundamentais(arts. 1 a 4), dosdireitos e garantiasfundamentais(arts.
5 a 17) e dasnormas-princpiosgerais(p. ex. arts. 145, 150e 170),protege
de tal forma a liberdade (incluindo a esfera ntima e a vida privada), a
igualdade, a cidadania,a seguranae a propriedade privada, que se se
tratassede umaregraabstratae relativa de prevalnciaseria(no o . como
se
ver30)em favor dos interesses
privadosem vez dos.pblicos, A
tuio brasileira instituO
-"
---Consti-o

. . . os subjetivos so protegidos,proce-

da di

dimentos administrativos garantidos;3! o asseguramento da posio dos

indivduose de seusinteressesprivados estabelecidofrente ao concorrente interesse pblico;32 etc. A Constituio brasileira, muito mais do que
qualquer outra. uma Constituio cidad, justamente pela particular insistncia com que protege a esfera individual e pela mincia com que define
as regras de competncia da atividade estatal.
Dessa garantia em favor da vida e dos direitos privados resulta - assim
o arguto ALEXY - um nus de ar2umentaio (" Argumentationslasf') em
favor dos interesses privados e em re'u
.
.

.ori

de ue, sobIgUaIScon esou no casode dvida de

de

ao 'nte'
'sta
ar
tal ue eles
assu~m no Direito Constitucional. Seu coDteJ1do,_porm...J.diverso
de uma
regra absoluta ou relativa de revalncia,
..
a nas, a
uma v ora io a strata e relativa do individuum (incluindo, a, seus interes29 Idem, lbidem,
30 RODI, Mkhael.

p. 83.
Die Rtdtt,frrtigung

p.46.

31 Sobre esse tema, no Direito

VIIn StlVem

aJemio,

Problem. Bad Homburg.

o DIREITOPBLICO EM TEMPOS

111$Verftwungsproblem.

ver: MAURER,

10. ed. Miinchen,

Beck. 1995. p. 22.
32 A rapeito
dessa problemtica
no Direito
juristisches

108

6.3.2.CAustncia defundamentode validade

H - como j mencionado- tambm fundamentosnormativospara
negaro qualificativo de "princpio" ao referido princpio da supremaciado
interessepblico sobreo particular.
A ele faltam fundamentosiurdicn-p<"ihi"8SElenlidatt.. Ele nopode
serdesritocomoum princ io jurdico-constitucional imanente,mesmo

alemo:

Athenum,
DE CRISE

Estudos
emhontena8emRuyRubenRuscheI

Hartmut.
HBERLE,

Mnchen,

Beck. 1994,

AUgemeines VeTWfIltungsrecht.
Peter. OjfrntlwMs

Interesse IIls

1970, p. 530.

109

Essaconseqnciadecorrede umacaractersticafundamentaldarelao entre os princpios. bem esclarecida por CANARIS: .. ...elesrecebem

seu contedode sentido somentepor meio de um processo dialtico de
complementalloe limitalJo".3IMas entoa descobertado debatidoprincpio metodicamenteinsustentvel:a descobertade uma prevalnciado
interessepblico sobreo interesseparticular exige dois objetosautnomos.
Esseno . porm.o caso.Ambosos interessesestoatreladosin abstracto
e somentepodemser descritoscomo resultadode uma anlisesistemtica.
Somentein concretopossuemelescontedoobjetivamentemnimo e assumem uma relalocondicionadade prioridade. No antes.
6.3.2.2.lndeterminabilidadeabstrata
Alm disso, esse" princpio" possui um contedo no s indetermiQ'{el, como r.R!O
descrito como princpio geral, inconcilivel com os interess~riv~~os.
De outro lado, questionvel se "0" interesse pblico pode
ser descrito objetivamente, considerando-se que ele se relaciona com diferentes normas e contedos (p. ex. normas de competncia e normas que
prescrevem direitos e garantias), concretizado por meio de diversos procedimentos (p. ex. judicial, administrativo) e constitui-se por meio de um
permanente processo diacrnico de compreenso do Estado em uma dada
comunidade (p. ex. compreenso do significado de Estado de Direito).39
O importante que a indeterminabilidade emprica vai de encontro ao
postulado da explicitude das premissas, decorrente da prpria segurana
jurdica.40

6.3.2.3.lndissociabilidadedo interesseprivado
O interesseprivado e o interessepl1blicoestode tal forma institudos
pelaConstituiobrasileiraque no podemser separadamente
descritosna
anliseda atividadeestatale de seusfins. Elementosprivados estdo inclui.
dosnospr6priosfins do Estado(p. ex. prembuloe direitos fundamentais).
Por isso afirma HBERLE. referindo-se Lei FundamentalAlem. muito
menosinsistentena proteoda esfera privada do que a brasileira: .. Exa.
38CANARlS, Claus-Wilhelm. Systemdenlrenund Systt~riff
in der Jurisprudenz. Berlin, Duncker und Humblot, 1983. p. 55.
39 HBERLE. Peter. Of!mtlichts InteresSt 1115
juristisc1tts Problem. Bad Homburg. Athenium,
19'10. p. 719: "Como wIlor dirteionlldor dlllldministl'llllo possui o inttrtSSt pblico difrrtnClldllS
dtnsidlldts normlltiNs". RUPP, Hans Heinrich. WoIIl der AlIgemtinhtit 11M ii/ftntlicht Inter_n.
Btdtutung der BegriJft im VtnIIIIltungsrteht. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39.
Berlin, Duncker und Humblot, 1968. p. 117. HBERLE, Peter. Vil Gemtinwohlprobltmlltilc in
rec"tswisStnschaftlichtr Sicht. Rechtstheorie 14 (1983), p. 274: "SUII funllo wril conforme as
re~
f4tiCIIs e o grllll de concrttizllllo".
40 Sobre esse assunto, ver: ALEXY. Robert. Juristische InterpretRtian. In: RemI, Vemunft, Diskurs. Frankfurt am Main. 1995. p. 81.

Humberto8e,.,mannvila

o DIREITOPBUCO EM TEMPOSDE CRISE

&ub

emhomenaJem
I RuyRuMnRuscheI

111

gerando: o interesse!,rivad~~ um ponto de vist4JjJH.j4Z,parte do coJJtedo

de bem cnmum.dn. C nrtif14; -o" 4. Em vez de uma relao de contradio
entre os interesses privado e pblico h, em verdade, uma conexo estrutural (ein struktureller Zusammenhang).42 Se eles - o interesse pdblico e
o privado - so conceitualmente inseparveis, a prevalncia de um sobre
outro fica prejudicada, bem como a contradio entre ambos.43A verificao de que a administrao deve orientar-se sob o influxo de interesses
pblicos no significa, nem poderia significar, que se estabelea uma relao de prevalncia entre os interesses pblicos e privados. Interesse pblico
como finalidadefundamentalda atividadeestatale supremaciado interesse
pblico sobre o particular no denotam o mesmo significado. O interesse
pblico e os interesses privados no estio principialmente em conflito,
como pressupe uma relao de -prevalncia. Da a afirmaco de HABER-

LE:

.. Eles comprovama

medidas..,"

nova, aberta e mvel relao .entre ambas as

,44

6.2.3.4.Incompatibilidadecompostuladosnormativos
Outro argumentoa excluir um fundamentode validadea esseprincpio

:m::;~: ~:~~:::;=::: t;~~:~: :~=~

~: t::~:~~C ~ao

tiVOsa--:aproDorcinnl!lictl!cJ~
e dI! rnnrnrQ!!lcia prtica, hoie aceitos pela
doutrina e jurisprudncia brl!!;ilpiras. Sendo o Direito o meio medianteo
qual soestabelecidaspropores entre bensjurdicos exteriorese divisveis, deveser estabelecidaumamedidalimitada e orientadapela suamxima realizao..' Da dizer-se- como o faz Alexy - que a proporcionalidade
no consisteem uma norma-princpio, mas consubstanciauma condio
mesmada realizaodo Direito, j que no entra em conflito com outras
normas-princpios,no concretizadoem vrios grausou aplicadomediante criao de regrasde prevalnciadiante do caso concreto, e em virtude
das quaisganharia,em algunscasos,a prevalncia.46
A instituio simult41

HBERLE, Peter. Offmtliches Interesse aIs juristiscMs Problem. Bad Homburg. Athenium,

1970, p. 526.

42 RYFFEL, Hans. OfIentliche lnteressen UM GemeinwohL Refluionen aber lnludt UM Funktion.

Schriftenreihe
der Hochschule
Speyer, Band 39, Berlin, Duncker
und Humblot,
1968, p. 21.
RUPP, Hans Heinrich. Wohl der AIIgemeinhdt UM iJfftntliche lnteressen. Bedeutung der Begriffe
im Verwaltungsrecht.
Schrittenreihe
der Hochschule
Speyer, Band 39, Berlin, Duncker
und
Humblot,
43

1968, p. 117.

ESCOLA, Hctor Jorge. ri interh pblico comofundamento dei dertelto IUlministrlltil1O.

Aires, Depalma, 1989, p. 243.

44 HBERLE,Peter. Ojftntlichu
1970, p. 528.
45 Sobre o tema, iIustrativo
Milano.

Rizzoli.

InteresseIIIs Juristischu Prol/lem.Bad Homburg. Athenium,

ver. ARISTTELES.

rtiCA

NicomllChftl, voJ. 1 (testo greco a fronte).

1994. p. 339 (1131b. 10 e ss.).

46 ALEXY. Robert. TMorit der GrundrlCllte.

112

Buenos

2. ed. Frankfurt am Main. 1994. p. 100.

neade direitos e garantiasindividuais e de normasde competnciaimplica

(logicamente)o dever de ponderao,cuja exata medida s6 obtida mediante a obedincia proporcionalidade.
Em face disso, resultaclaro que eles no podem coexistir no mesmo
sistemajurdico, pelo menoscom o contedonormativo que lhes tm atribudo a doutrina e a jurisprudnciaat o momento:de um lado, o debatido
..princpio" que direcionaa interpretaoparasupremaciana relaoentre
os interesses;de outro, os referidos postuladosque direcionam a interpretao,no parauma principial prevalncia,mas para a mxima realizao
dos interessesenvolvidos.
A proporcionalidade("Verhiiltnismiissigkeitsgrundsatz") determina
que um meio devaser adequado,neces~rio- isto , dentre todosos meios
adequadosaquelemenosrestritivo - e mantenharelao de proporcionalidaderelativamenteao fim institudo pela norma.47O postuladoda proporcionalidadeem sentidoestrito (elementoda ponderao)exige que o meio
e o fim devam estar em uma relao de proporo (no podem ficar em
relaode desproporo).48
Essa a condionegativa. Os interesses,que
esto (estaticamente) em posio de contraposio ( .. GegenUberstellung "),

devemser de tal forma ponderados,que a coordenaoentre os bensjurdicos constitucionalmente protegidos possa atribuir mxima realizao
("optiIMle Wirklichkeit") a cada um deles. Essa a chamada concordncia
prtica ( "praktische Konlcordan1."),49 a conditIo positiva da qual se ocupou
HESSE com rara clareza:" AfixatIo de limites ("Grenuiehungen")
deve.
por conseguinte, ser proporcional no respectivo caso concreto; ela ntIo
pode ir alm do necessrio para estabelecer a concordc2ncia de ambos os
bens jurfdicos" .50
O Ministro Luiz Gallotti, decidindo sobre a suspenso de obra pela
autoridade administrativa, reconheceu a importncia dos interesses de terceiros de boa-f, em funo dos quais - complementa-se - necessria uma
ponderatIo multipolar, precisamente porque os interesses paralelos devem
ser preservados por meio de uma deciso unitria:" Os pargrafos do citado
artigo 305 (CPC), embora referentes a hiptese de demolio, claramente
traduzem o esprito da lei, no sentido de conciliar o interesse pblico com
os deIMis interesses em causa, ordenando que a construo MO seja de.., HIRSCHBERG, Lothar. Der GrvndSlltz der VerhilltnismJIssigkeit. Gttingen, 1981, p. 245. JAKOBS, Michael Ch. Der GrvndSlltz der V"hilltnismJIssigkeit. Kln, Carl Heymanns, 1985, p. 217.
48 HIRSCHBERG, Lothar. Idem. p. 247.
., HESSE, Konrad. Grvrulrigt des Vnfasungsrhts tu, Bundu'epubliJc Dtutschltnul. 20. ed.,
Heidelberg, CF Milller, 1995. p. 28. JAKOBS, Michael Ch. Der GrundSlltz der VerhilltnismJIssig-

Uit. Kln.~CarlHeymanns.1985.p. 84.

.
50HESSE,Konrad. GrurulziJl'da Vnpwunlsrechts
d,r Bundtsrtpublik
Dtut&ruJ. 20.ed..
Heidel.berg.CF Milller. 1995.p. 28. .
o DIREITO PSUCO EM TEMPOS DE CRISE

Humberto 8ergmannvila

Estudosem hornenqem a Ruy RubenlWJdNtI

113

molidlJ.mesmoquandocontraria as condieslegais. sepor outro meiose

puder evitar o dano ao bemcomum".'1
O SupremoTribunal Federal (STF) vem, reiteradamente,decidindo
que qualquermedidadeve.obedecerao "princpio" da proporcionalidade,
decorrente dos direitos e garantias fundamentais institudos na CF/88.u

que,se ao Estadoincumberespeitaros valores consagradosna Lei Maior,

um pensamentoconseqUenteleva utilizalo de instrumentosmetdicos
idneosao seumximodesenvolvimento.Dois lados da mesmamoeda.
Uma medida~ adequadase o meio escolhido est apto para alcanar
o resultadodesejado." inadequadotentar tapar o sol com umapeneira" .
o STF (Rp n 93O-DF,DIU 02.09.77)declarouinadequadoexigir atestado
de "condies de capacidade"para os corretoresde imveis se isso no
adequadoao exerccio da profisslo e a lei nlo o exigia.
A medida necessdriase, dentre todas as disponveis e igualmente
eficazesparaatingir um fim, a menosgravosaem relalo aosdireitos dos
sujeitos envolvidos. ..t desnecessdrloamputar a perna para solucionar o
rompimentode menisco". O STF (ADln n 855-2, DJU 01.l0.93) declarou
inconstitucional a lei que previa a obrigatoriedadede pesagemde botijlo
de gs vista do consumidor, nlo s por impor um nusexcessivoAs
companhias,que teriam de dispor de uma balanapara cada veculo, mas
tambmpor que o interessepblico e a protelo dos consumidorespoderiam ser atingidosde outra forma, menosrestritiva.
A medida proporcional se, relativamente ao fim perseguido,nlo
restringir excessivamenteos direitos envolvidos. .. t desproporcionalmatar um pardal com um tiro de canhlIo" (Jellinelc). O mesmo STF (Rp n
1077,RTJ 112:34-67)declarouinconstitucionala criaode taxajudiciria,
de percentualfixo, por considerarque, em alguns casos,seria tio alta que
impossibilitaria o exerccio de um direito fundamental- obtenode prestaojurisdicional -, alm de nlo ser razoavelmenteequivalenteao custo
real do servio.
Pois bem. Se a proporcionalidade e a concordncia prtica forem
consideradospostuladosnormativos,como o slo pela doutrina e pelajurisprudnciacom o nome de "princpios", ento resulta claro que ambasas
categoriasdirecionama interpretalo de forma bem diversa. De um lado,
estio os aqui denominadospostuladostle medida a direcionar uma ponderalo pautadapela mxima realizalo dos direitos envolvidos, sem uma
soluopr-concebida;de outro, o "princpio da supremacia" a direcionar
a aplicaopara a preval!ncia do interessepblico sobre o particular. Em
5\ Recurso de m8JUbdo de segurana, DI 16.12.64,p. 04649 (destaque MO presente no original).
52 Sobre o tema e . juraprudlnda,

conferir. BARROS, SUZ8na de Toledo. O prlnclpio dll

propordonlllldlld,, o contraI, I constitlldo",,11dtuk

tl4s I,is mtrltiws
BruIlia, Br.alU. Iurfdia, 1996.

114

tU dinitos "'rulIImmt"is.

vez de o debatido "princpio" instituir uma decislo valorativa sobre interesses ou bens e direcionar a aplicalo de outras normas,S3como qualquer
norma-princpio, ele direciona o processo recproco e dial~tico da ponderalo ("ditJltktische Wechselprozessder Abwiigung ") por meio de uma regra
abstrata de prevalncia em favor do interesse pblico ou o limita intensamente. .. Podem existir casos nos quais o interesse pblico ainda hoje
receba a supremacia. Decisivo i apenas que os tribunais fundamentem
normativamente esta superior hierarquia e nlo sucumbam () uma f6rmula
tradicional ou a postulados em vez de dar unuJfundamentalo". esclarece
Hlber1e.~ E mesmo quando se tratasse apenas da finalidade de interesse
pblico como princpio geral - e nlo, portanto, da sua prevalncia sobre o
interesse privado -, seria o postulado da proporcionalidade substancialmente limitado e, por isso mesmo, modificado. 55 O que acaba tomando-se
evidente ~ a especial importncia do procedimento - incluindo, a, sua
normativa fundamentalo - para a determinalo e instituilo autoritativa
do interesse pblico, tanto maior quanto mais discutido for o interesse da
coletividade. 56
Aqui deve ser apenas compreendido que o "princpio" sob exame
limita intensamente a necessidade, acima tratada como elemento integrante
da proporcionalidade. E isso ocorre, porque ele estabelece um fim utpico
inconcilivel com a fundamentada relalo meio-fim e com o dever de
explicitalo das premissas da argumentao jurdica. O dever de necessidade exige, e pressupe, uma determinabilidade emprica do fim.51 E assim
completa Luhmann: .. Bem comum n40 i umfim pensdvel" .5&Por isso, seria
inaplicvel em muitos casos a proporcionalidade ou, pelo menos, seria ela
totalmente limitada, j que a relao meio-fim nio seria objetivamente
determinvel, caso fosse o interesse pblico aceito como estruturador de
uma dada relao jurdica. O essencial ~ que mesmo que o elemento da
necessidade nio seja descrito como um dever decisivo e que a proporcio53

LARENZ. Karl. Ridltiga Redtt.Mnchen.Beck.1979,p. 23.

5f HBERLE, reter. Offrlftl/clta llftern.. "" juristisclta Prol/ltm. &d Homburg, Athenium,
1970, p. 527.
M MARTENS, WoIfganS' O/ft1ttliclt "" RJtt8btgriff. B8d Homburg, Gehlen, 1969, p. 190.
SCHNUR. a-uan. GtmtiJI-W iIIdm Verfasurt",. u,.., Gatturt. Schriftenreihe der HodIIdIuIe
Speyer,Band 39, BerIin,Duncker und Hwnblot, 1968,p. 61. RUPP,Hans Heinrich. WIJltltIn
11;e..aMtit 11"" ~tlidlt
llfttratm. BalRtKlfl tIn &griJft 1mVtnDIIlflllflS"dlf. SchriItenreihe
der Hochlchule 5peyer, B8nd 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, p. 118.
5f RYFFEL, Hlns. OjJmtl/cM IlftntSSnl und Gtme/IfIDohl. Rtfl"';o","
li"" llflulll urul flllfkt/oll.
Sduiftenreihe der Hoc:hIchule Soever, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, p. 27-8.
DI IDO , u_-- U-'--'."
IAI..IoI.!_'..(,1der HochIchule
u...! -"'---------.."irU
4n lIlw/6t!
-Sc:hrift8nreihe
Speyer, 1..,
Sanei 39, RIdftIhlJl~
B8rIin. Undr8
uid

---

i. VerwltllllJl"dd.

HumbIot, 1968,p. 120.

57HJRSCHBERC,
Lothar. em Grvnblltz"
58 AptuI HIRSCHBEKG,
O DllBTO

&ub

PBlICO

Lothar.

V"hilltnismlSlJguit. Cttinpn. 1981,p. 158.

Idem, p. 158.

EM 1EMf'OS DE CRISE

emlIofneNttemli Ruy RubenRusdteI

115

nalidadesejaaplicadamesmosemrelaoa fins determinadosou determinveis,aindaassimdeveser feita uma ponderaoentre os interessesconflitantes.59Eis o juridicamente decisivo. Com razo esclareceJakobs:
"Outras similitudes entre o princfpio da proporcionalidade e aquele da
concord4nciaprdtica resultamda constataode que ambosconsistemem
processosde ajuste ou equiUbro("Ausgleichverfahren") e que ambosexcluem a abdicao de um bem jurfdico com base em uma ponderao
orientadapor umaprevalincia". 60
No so convincentesos possveiscontra-argumentosno sentido de
que o debatido" princpio" de nenhum modo direcionaria a ponderao
dialtica em favor do interesse pblico, j que

- como qualquer norma-prin-

cpio - possuiriaexceesou somenteconsistenuma idia norteadoraquer

para a administrao,quer para a anlisesistemticado Direito. Tal como
ele descrito - como um princpio jurdico de supremacia -, ele no

encontrafundamentode validade,simplesmenteporque no pode ser descobertono ordenamentojurdico por meio de qualquermtodo(deduoou

induo,anli,sedas palavrasou do seuconjunto, etc.). As excees,que a
aplicao'condicionalconcretade umanorma-princpiorevela,devemmanter-se dentro de uma quantidade mnima, sob pena de no mais serem
consideradasexcees.O que no , definitivamente, o caso. O mais importante a descril1oe determinaointersubjetivamentecontroldvel dos
critrios para a definio do interessepblico. A determinaodesses
critrios, porm,s6 sucedemediantea criaojurisprudencial de regrasde
conflito, em funo das quais o interessepblico recebe prevalSnciaem
determinadoscasosde conflito com os interessesprivados, quando isso
ocorrer.61E se essescritrios devem ser obtidos por meio da anlise da
Constituio e das normas contidas nas leis

- o que Bandeira de Mello

com

razo afirma62-, perde a expressointeressepblico a sua relevncia

normativa como norma-princpio.63Dito mais claramente:"A expresstIo
.bempblico' semprerepresentaa abreviatura daquilo que a Constituio
entendepor limites permitidos ou no". 64Disso, porm,resultaumaimportante consequSncia:em vez de um princpio de preferncia, deve ser atribuda a importncia,ento, s prescriesconstitucionais e legais,j que~
59 Idem, ibidem, p. 171.
I
60 JAKOBS, Mimael Ch. Der Gnmdslltz der Verhl1tnismlissiguit. K1n, Carl Heymanns, 1985, p.
86 (negrito nlio presente no original). SCHNEIDER, Harald. Die Giiter8bwiigung tks BuntkswrftlSSungsgrnchts !lei Grundrtchtskonflktm. Baden-Baden, Nomos, 1979. p. 203.
61 RYFFEL, Hans. Offmtlicht lnteressm und GmreindwohL R.tfInionm iiber lnhtllt und Funktion.
Scluiftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, p. 17.
62BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Cursode Direito Administrlltiuo, 9. ed., SIlo Paulo,
Malheiros, 1997, p. 56.
63 SCHNUR, Roman. Gtmtimoohl in dm Verfilssungen und Gtsttun.

Schriftenreihe der Hochs-

chule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, pp. 64, 66.
H Idem, ibidem, p. 72.

116

elas - e no, portanto, o citado" princpio" - que so juridicamente

decisivas.Sobrea necessidade
de previsononnativa,ver o voto deMoreira
Alves a respeito de matria administrativa:

.. Se a

legislal1o local posterior

determinou,comoreconheceo acrdiio recorrido. que os requerimentosde

licena de construilofossemapreciados luz da jurisprudlncia vigente
ao tempode suaapresentallo.nopodea administraopblica sobrepor
o seucritirio de avaliallo a esserespeitoao da prpria lei. Essacircunstancia afasta o argumento 'afortiori' com base na revogaiJode licena
de construo.cuja obra nofoi iniciada, sob ofundamentode convenilncia ditada pelo interessepblico, pois, nestecaso. essaconvenilncia niJo
foi apreciadanemafastadapela lei vigente".65
O Ministro SeplvedaPertenceasseverou,em julgamento sobrematria processual:"Verdadeiramenteinconcilivel com o Estadode Direito
e a garantia constitucional da jurisdiiJo seria impedir a concessiJoou
permitir a cassaiJoda seguranaconcedida, com base em motivos de
convenilnciapol{tica ou administrativa,ou seja. a superposiodo direito
do cidadiJodas 'razesde Estado'; MO i o que sucedena suspensiJode
segurana
Essas(...)".66
decisesnotratamdiretamenteda existncia,ou no,do ..princpio" em causa.No obstante,demonstrama necessidadede previso
normativaparaqualquerintervenoestatal,ficando o .. interessepblico"
sem significado autnomo.Como foi visto, caractersticaprpria das
normas-princpiosteremseusentidoresultantede limitaes e complementaesadvindasde outrasnormas-princpios.Cadaqual, porm, contribui,
limitando ou acrescendo,para a determinaodo significado das outras
normas-princpiosenvolvidas. Resta saber,portanto, qual a contribuio
queo dito" princpio da supremaciado interessepblico sobreo particular"
traz para a interpretaosistemticado Direito e como isso pode ser intersubjetivamentecontroladopor instrumentosracionais de interpretao.
Da constataode que os rgosadministrativospossuemem alguns
casosumaposioprivilegiadarelativamenteaosparticulares67noresulta,
de modo algum,na corroboraoda supremaciado interessepblico sobre
65Recurso EXtr80rdinio 93108/SP, OJ 13.02.81,p. 00754 (destaque nlo constante do original).
66 Agravo Regimental em Suspendo de Segurana, OJ 09.05.97, p. 18138.
61 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrlltivo, 9. ed., 510 Paulo,
Mallheiros, 1997,p. 30. Alo direta de inconstltudonalidade n 1753/0F, OJ 12.06.98,p. 00051,
MInistro 5epI11vedaPertence: M(...)A igualdade das partes imanente ao promlurlll due prOCtSS
of 1Izw;quando uma das partes o Estado, a jurlsprudenda tem transigido com alguns favores
legais que, alm da vetustez, tem sido reputados MO arbitrrios por visarem a compensar
dificuldades da defesa em iuzo das entidades pl1blicas; se, ao contrArio, desafiam a medida
da razoabilidade ou da proporcionalidade, caracterizam privilgios inconstitucionais: parece
ser esseo caso das inovaesdiscutidas, de favorecimento unilateral aparentementeDio
expliveJ por diferenas reais entre as partes e que, somadas a outras vantagens processuais
da Fazenda PI1b1ica,agravam a consequfnda yerversa de retardar sem limites a satisfalo do

direito do particular iA reconhecidoem juzo .

o DIREITOPBUCO EM TEMPOS DE CRISE

&IudosemlIorneIqem a RuyRubenRufcheI

117

o particular. Essaposio indica, to-s, que os rgos administrativos

exercemumafunopl1blica,paracujo timo desempenhosonecessrios
determinados
instrumentostcnicos,devidamentetransformadosem regras
jurdicas.68E essasregrasprocedimentais(no regrasque instituem finalidades)decorremtanto das normas constitucionais como do desinteresse

postulado normativo explicativo de um ordenamento jurdico-administrativo que protege interesses to diferenciados constitui tarefa difcil. Alm
disso. necessrio esclarecer que o Direito Administrativo regulador das
atividades externas da administrao ("Aussenverwaltungsrecht") prescreve
- contrariamente ao que faz o Direito Administrativo interno ("Jnnenverwaltungsrecht") ou o Direito Administrativo privado ("Verwaltungsprivatrecht")
- justamente a relao entre o Estado e o cidado. No a pressupecomo algo
pr-decidido ou mesmo a ser decidido em favor do interesse pblico.
Uma norma de preferncia s6 pode ser uma norma individual e concreta, algo bem diverso de uma tendncia abstrata.7.
Trata-se. em verdade, de um dogma at hoje descrito sem qualquer
referibilidade li Constituio vigente. A sua qualificao como axioma bem
o evidencia. Esse nominado princpio no encontra fundamento de validade
na Constituio brasileira. Disso resulta uma importante conseqncia. e de
grande interesse prtico: a aplicao do Direito na rea do Direito Administrativo brasileiro no pode ser feita sobre o influxo de um princpio de
prevalncia (como norma ou como postulado) em favor do interesse pblico.
Essas ponderaes reconduzem a discusso para resultado diverso: se
o ordenamento jurdico regula justamente uma relao de tenso ("Spannungsverhiiltnis") entre o interesse pblico e o particular. bem exemplificada pela repartio de competncia nos vrios nveis estatais e pelo
contraponto da instituio de direitos fundamentais, por sua vez s6 ajustvel
- com a ajuda de formas racionais de eqidade" por meio de uma ponderao concreta e sistematicamente orientada. ento a condio racional para
o conhecimento do ordenamento jurdico deve ser outra, precisamente consubstanciada no postulado da unidade da reciprocidade de interesses
("Gegenseitigkeitspostulat").76 Ou nas palavras de Ladeur: "Ponderao
de bens uma figura dogmtica que no mais submete os direitos a limites
imanentes e expUcitos, isto , a regras de preferncia estveis (p. ex. em
favor do interesse pblico). mas procura trabalhar situativa e estrategicamente um complexo. uma conexo de interesses de generalizalIo limitada,
sobretudo por meio da formulalIo de standards ou de valores flex(veis. "77~

68Sobrea questio, essenciAlanalisar a obra de F~ITAS,

Juare%.

O controledosfitosfldminis-

trfltivos t os princfpios funmtntflis. 510 Paulo, Malheir05, 1997, p. 54 e 55.

69 ISENSEE, Josef. Gemtinwohl UM StatSflufgllbtn im Verfiwungsstat, in: HStR m, 57 Rn. 62.
70Idem. ibidem. 57 Rn. 30.

118

Humbetto
EJerrmann
,4vn.

14 SCHNEIDER. Harald. D~ Giiterabwitgung deI Bvndesverftlssvngsgerclttl bei GTtlndrltts/confliktm. Baden-Baden, Nomes, 1979. p. 237.
15 ALBRECHT, Rdiger Konradin. Zvmvtb8ruit ais Verftlssvngsmassstab,Berlin, Duncker und
Humblot, 1995, p. 78.
16Sobre a questio, de forma similar: FRlAUF, Karl Heinrich. Verfilssvnglrlttlche AnfordeTtlngm 811d~ Gesetzgelnlng iiIser StetIern 110m fin/commen vnd 110m frtrag, iR: Steuerecht und Vedassungarecht, (Hrsg.) ders, DStJG 12 (1989), p. 8. Sobre a necessidade de atentar para o impulso
decorrente dos direitos fundamentais paR a redefiniio do direito administntivo,
ver:
SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Das II1lgemeineVtTWfI1tt1ngsrhtais Ordnvnglid: GTtlndJilgm tInd Allfpbm dertIerfIIII1tvngsrlttlichen
Systembildvng.
BerUnu.a.,Springer, 1998,p. 57.
11LADEUR, KarI-Heinz. cAbwlgung. fin nevesPaTlUligmaIhs Verwtllttmgsrechts. Von der finheit
der R6dttJonInvng zvm RhtsplvralilmtlS. Frankfurt am Main, Campus VerIag, 1984, p. 218.
O DIREITOPBlICO EM TEMPOSDE CRISE

fsIudmemlIomenqem.. RuyRubenRuschel

119

--

Conclui-se,ao final, duplamente.De uma lado, que um princpio de

supremaciae a compreensoformal do Direito Administrativo devemser
ultrapassadosem favor de prescriesmateriais, no sentido de normas
jurdicas substanciais,s6 desvendveismediantea anlise sistemticadas
normasconstitucionaismateriais, vale dizer, daquelasnormas que dizem
respeito,direta ou indiretamente,explcita ou implicitamente, aos bens
jurdicos que se quer descrevere explicar. De outro lado, que uma dogmtica material s6 explicvel com a ajuda de uma hierarquizaoconstitucional imanentedas normasmateriais(e de seuscontrapontosformais).
6.4. PODESERELE UM POSTULADONORMATlVO DE ACORDO
COM O ORDENAMENTO JUlDICO BRASILEIRO?
6.4.1. Delimitao de interesse pblico
6.4.J.J. Pluralidade significativa
A segundaquesto,referida como teortico-cientfica, trata da adequaodo referido princpio da supremaciado interessepblico sobre o
particular para explicar o sistemajurdico-administrativo e a relaoEstado-cidado.Ela, no entanto,sertratadade modo reduzido.78
Eis a pergunta:- Qual,?significado eral ue o interesse blico de
possuir em um Estadod
Io
uma questode teoria geral do
Direito P11blico.Algumas observaesdevem ser feitas aqui, sem que sejam, no entanto,tratadasasquestestico-jurdicas ou tico-polticasrelacionadasao tema.
Inicialmente, deve ser aprofundadauma distio j feita. Interesse
pblico podereferir-se sobretudoa duasrealidades:a uma norma ou (conjunto delas) que encontre fundamentojurdico de validade em um dado
ordenamentojurdico; ou a uma idia que representeuma necessidade
racional para a comunidadepoltica.79No primeiro caso, trata-sede uma
norma-princpio,cuja definio j foi analisada.
Quandoo grandepublicista Bandeirade Mello descreve nomeando
ora como axioma ra como princpio - ~supremaciado interessepb!ico
afirmando ser um "... pressupostode uma ordem soda~ estve~~_'!...m
que

78Qu.nto' perspectiva polftico-juridica e histrica, ver: ISENSEE, Josef. SIIUII.llui Vtrfusllng.

in: HStR I, S 13. STOLLElS, Michael. Gtmti1llllOla1.formeln im IIIItDnlllSOZlllistischen Rhl, 1974.
HBERLE, Peler. Offmtliclaa InltrtSU ais jurislisdaa Problem. Bad Homburg. Athenaeum, 1970.
HBEJU.E, Peter. Dk CmftnwohlproblematiJcin rtehlswisunscluifllichtT Sicht. Rechtstheorie 14
(1983), p. 257-284.
" lSENSEE, Josef. Cmftnwohl UM SIIUII$IIulga~n im VtrfllSSungsslaal, in: HStR ID, S 57 Rn 37
e 38.

120

,
.

todos e cada um possam sentir-se garantidos e resguardados" ,10refere-se

ao interesse pblico como uma necessidade racional para a comunidade
poltica, cuja validade precede a qualquer positivao. No se trata. aqui.

deumanorma-princpioou deu
lad~ativo.
mAr. do bem-oommn
ce
nnc piO un amentalda tica comunitria ou d
. r' 1i
Trata-se e um ostu
-'
to.
~
Investigaosobrea causado surgimentodo desinteresseintrnseco
ao exerccioda funoadministrativapelo funcionrio, da indisponibilidade dos interessespblicos e da executabilidadedo ato administrativo,da
posioprivilegiadada administraoe dosseus" privilgios" relativamente aOSadministradosno objeto da Cincia do Direito. Objeto dessa
investigaoconsiste em importantes postulados tico-polticos, ao seu
modo inconfundveiscom normasjurdicas (regrasou princpios).
J a anlisedesseselementos(posies,direitos, bens) enquantonsitos funoadministrativae institudospelo ordenamentojurdico diz, sim,
respeito Cincia do Direito. Nessembito de conhecimento,entretanto,
nosoauto-evidentes.comoos axiomas.Nem surgemdeper se.Resultam,
antes,de normas,sem as quais no existiriam juridicamente. A sua explicao deve manter-sefiel a esse objeto. E mesmo quando h expressa
menonormativaao interessepblico, definido pela finalidade relacionada comunidade,nada dito sobrea sua supremacia.12
Nessembito, em
vez de postulados,teramosou uma norma-princpio, cuja existncia,no
entanto, no restou corroborada,mas foi antes mesmo refutada, ou um
postuladonormativo, cuja referibilidade ao ordenamentojurdico ora se
discute.
E o que pode e deve ser dito relativamentea esta segundaquesto
que um po lado e
tivo do Direito Administrativo no pode ser uma
regra de prevalncia, mesmo que essa pre er ncia seja .. apena~:- abstI:!.t! e
relativa. Ao contrrio de uma regra de preferncia, poder-se-ia falar sobre
o bemcomum como idia por detrs das normas e dos fins estatais, mas que
representaria a unidade de uma multiplicidade de interesses pblicos verificveis no Direito e na sociedade (o que terminaria, por via diversa, por
corroborar o aqui inaugural mente formulado postulado da reciprocidade,
em vez do "princpio da supremacia").83 Importante, porm, a advertncia
de Schmidt-Assmann:..A determinao do bem comum antes de tudo uma
80 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Admlnlstrlltlvo, 9. ed., 510 Paulo,
MallheIros, 1997, p. 30.
81 ISENSEE, Joeef. ~inwohl
und StlUltSllUfgll/Jmjm VerfiwUngsstlUlt, in: HStR W, 57 Rn 9 /I

37,38.

82 SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Das II/lgemeint VtrWIIltungsTteht IIls Ordnllnpidtt: GTllIIdlllgtn 11MAul8/IMn der VtTlllldtungsTtChllU:MnSystembildung. Berlin u.a., Springer, 1998, p. 136.
83 ISENSEE, Josef. GtrMinlllold und Stlllll$lllll8ltbtn im Vnfllssungsstllllt, ire HStR DI, 57 Rn 2.
o DIREITO PBLICO EM TEMPOS Df CRISE

&uJdos em hotrIen.,n

.. Ruy Ruben RuscheI

121

questilo tk direito positivo, que para respondi-Ia deixa normalmente d

disposio prescries procedimentais e materiais".84
6.4.1.2. Pressupostos necessrios
O "princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular"
pressupe a verificao de algumas condies, sem as Q\us ele no pode
ser havido como uma condi lIo necessria d ex lica lIo do ordenamento
jur ico (postulado normativo): o interesse pblico deve ser escn o ou
xplicvel separadamentedo interesse privado, ou ser dele dissocivel, para
que possa ser concebida, ainda que abstratamente, uma posio de supremacia em favor do primeiro; a relao bipolar entre os citados interessesdeve
ser de significado geral e fundamental para a explicao do Direito Administrativo, a qual pressupeuma relao Estado-cidado; o interesse pblico deve
ser determinvel normativa e objetivamente, mesmo no caso concreto, sob
pena de ser insustentvel uma supremacia intersubjetivamente controlvel.
6.4;2. A importncia

somentedos interessesreciprocamenteimplicados, mas,tambm,dosinteressespblicosentresi. Osinteressespblicos so,comolembraLEISNER,

igualmentecarecedoresde ponderao,tal como os interessesprivados.
Eles devemser,entresi, ponderados,
pois podemapresentar-se
em situaes
de conflito interno ("lnsichkonflikte"}.88Ou naspalavrasdo referido autor:
"A unidade dos interessespblicos parece ser uma necessidadeestatal
fundamental,alim da unidadeda entidadeestatal; dar no resulta a mais
valncia("Hoherwertigkeit") destemesmointeresserelativamenteaosinteressesdoscidados.No 'interessepblico' estomltiplos interessesem
si no necessariamente
supravaloradosque so, sim, entre eles carecedores de ponderao,masdar nllo hierarquicamentesuperiores".19

do interesse privado

6.4.2.1. Relao com o interesse pblico

Como j observado - embora isso nem sempre merea a devida ateno - na definio de interesse pblico esto tambm contidos elementos
privados." Isensee esclarece: "Na prtica poUtica i bastante discutido o
que proporciona o interesse pblico numa concreta situao, se ele obtim
a primazia frente a interesses particulares colidentes ou como deve ser
obtido um ajuste. Mas no se trata de medidas inconciliveis ou antinmicasoEntlIo o bem comum inclui o bem de suas partes (...)Interesses privados
podem transformar-se em pblicos. Bonum commune e bonum particulare
exigem-se reciprocamente.
Essa principial
coordenao exclui uma irreconcilivel contraposilIo. A tenso entre ambos i, no entanto, evidente". 86
Todo o exposto conduz negao de uma supremacia. Quando - e isso
no um caso necessrio - o interesse pblico contrape-se ao privado, no

tem o primeiro. ipso facto. a primazia. Muito menos a priori. Schmidt-Assmann trata exatamente da questo: .. No, h uma automtica supremacia
dos interesses pblicos".87 Deve haver. outrossim, uma ponderao, no
H 5CHMIDT-ASSMANN,
Eberh.vd. DIl5 Illlgemeine VeTWIlltungsrechtIlls Ordnungsl: Crundlllgm UM AlifgIlba dn verrllfdtungsrechtlichen Systnnbildung. Berlin u.a., Sprlnger, 1998, p. 137.
85 HBERLE, Peter. OffmtliclJes Interesse ais juristisches Problml. Bad Homburg, Athenium,

1970. p. 526. ESCOLA, Hictor Jorge. El inter pblico comofundAmento dei dnecho Ildministrlltivo.
Bumos Aires, Depalma, 1989, p. 243.
.. ISENSEE, Jose/. GmmIfRlOhl uM StMts/lufg8ba im VerfasslUlgsstallt, In: HStR In, 57 Rn 19.
ll1 SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Da all~"t
VtrrIItlllungsrecht 1/11Ordnu"gsitlee: CrundIIIgm IUIII A".frIIbcn

122

dn t/ml1IIltungsrechtlichtn
SystembiUung.
Berlin u.a., Sprinpr, 1998,p. 137.
Humberto

BergmMln

\IiQ

90SCHMIDT-PREUSS, Matthias. Kol/idin'enth PrivatintertSStn im VtnIHIltungsrecht: das subjetive

IJfftntliche Recht im multipolllren VtnllGltungsrechtsverhiiltnis. Berlin, Duncker und Humblot,
1992, p. 8. A doutrina administrativa alemJ - no que deve ser devidamente ponderada, tendo
em vista a diferena entre os ordenamentosjurdicos brasileiro e alemo nesseaspecto
descreve, para alterar a definio de relao administrativa, aquelas situaes em que o
particular exerce um Direito seu relativamente a outro particular, mas por intermdio da
funo administrativa, hipteses em que no h6 uma contrllpOSi4odireta de Interesses, mas
vios interesses envolvidos, como, por exemplo: a pretenso de impugnar ou de suspender,
em favor do particular, uma autorizao administrativa anteriormente concedida ou a obtenio de uma medida administrativa qualquer em face de outro particular (particular x particular x Estado). Sobre essa questo, no Direito Tributrio alemo, ver: ECKHOFF, Rolf. Vom
konfrontativenzum kooperativenSteaerstaat.Steuer und WirtschAft,2/1996, pp. 10755.,110,

111.
o DlRflTO PBlICO EM TEMf'OS DE aasE
Estudos

emhomenqem.

Ruy Ruben RufdteI

123

reios, mdia eletrnica,as quais no revelam tanto relaesantinmicas,

mas umacoordenaorecprocaentre vrios interesses),novos conceitos
basilaresdo Direito Administrativo (resultadoda modificao de titulares
dos servios:comofica a definio de serviopblico semter como titular
o Estado,como fica a proteode interessesnuma sociedadepluralista e
diversificada),Direito Administrativo multipolar (decorrnciados vrios
interessesenvolvidos: individuais, sociais,de grupos, etc.).91
Em vez de uma relao bipolar, esclareceSchmidt-Preusssobre a
relaoadministrativa,..direciona-seestapara aforma de 'relaesadministrativaspoligonais', nas quais direitos subjetivosse defrontamentre si

( .. untereinander in Frontstellung stehen "). A seguir aumentam as vozes que

partem da orientaoglobal do Direito Administrativo baseadana relao

bipolar-c1ssicaEstado-cidadoe de seusdecorrenteslimites para referirem-se compreensode relaesmulti-pessoais".92A contraposiode
ambososinteressesnoocorrenessescasos,muito menos,e por conseqncia, umarelaode prevalncia.Com razoHliberle: "A diferenciaodas
atuais relalJesde interessespblicos e privados apresenta profundas
transformaes.Do desenvolvimentodo primado do interessepblico (u.)
est o Judicirio a reforar os interessesprivados para umaponderao
diferenciada, orientada para o caso particular e para a constituio. A
'jurisprudincia do bemparticular' (" Privatwohlrechtsprechung") toma-

se uma parte - indireta - da 'jurisprudincia

do bem comum' ("Gemein-

wohlrechtsprechung ") ".93

91

SCHMIDT-ASSMANN.

Eberhard. Das allgemeine ,v'

dLrgtn u'"' Atifg8bm tkr tIml1/Jlhlngsrtchtlidten

26. 27. 57, 129, 131.
92 SCHMIDT-PREUSS.
MattJas.Kollidinmdt

iifJmtliclle RtchJ im multipolllrm

1992,p. 17.

Se ambosos interessesno podemser verificados separadamente.

se
uma relao unitria bipolar entre Estado e cidado no mais possui o
significado fundamentalno sistemajurdico interno, torna-seimpensvel
um postuladoexplicativo do Direito Administrativo que seja baseadona
supremaciado interessepblico sobre o particular. O conhecimentodo
Direito Administrativo no se submetea essacondio.
Por fim, importantelembrar que" o" interessepblico no determinvel objetivamente.H muitas dificuldades para a determinaodo
significado de interesse:ele representa,antes de tudo, um fenmeno
psquico,cuja descriodeve ser necessariamente
feita com refernciaao
ordenamentojurdico. Igualmentea expressopblico. A esserespeito
Martens: "No Estado Constitucional.Democrtico silo fundamentalmente
as normas constitucionaisque regulam quais interessesdevem.nos seus
pormenores,ser seguidoscomo interessesdo Estado e como isso deve
suceder,e issosernecessariamente
determinadopelo legislador noslimitespor elasestabelecidos.Semessajuridicizailo ("Verrechtlichung") por
meio da Constituiilo e das leis , tambmna democracia,juridicamente
irrelevante invocallo a interessespblicos e talvez adequadopara a
fundamentailode exiglncias polftico-jurldicas, cujos contedosorientamse por objetos de interessee por isso podem ser tilo multiformes quanto
esses".9S
A possibilidadede uma definio abstratamnima sem o recurso
concretizaodas normas constitucionais apresenta-seda mesma forma
questionvel.96
A mesmadificuldade apresenta-se
na aplicaodasnormas.
Seria possveldescreveros interessespblicos como finalidades administrativas diacronicamentediferenciadase normativamentelimitadas.
Dito de outro modo: tentar-se-iaexplicar um princpio unitrio a ser determinado no caso concreto,e no uma regra de prevalncia relacionadaa
interessesprivados.97Em vez de um "princpio de prevalncia". seria valorada a importnciado bem comum, o qual, porm, estaria intimamente
relacionadocom os objetivosestatais,com asnormasde competncia,com
o contedodos atosadministrativose com os direitos fundamentais.98

als Ordnungsidte: Grun-

Rht5IJegrif!

tl'Wllltungsrteht
Systembildung. BerUn u.a.. Springer. 1998. pp.

PriwrtintntSSnJim V

VtrWIIlhlngsrtdltsvuhilltnis.

Berlin.

93 HBERLE, Peter. Offtntliches lnttrtSSt ais juristischtS Problem. Bad Homburg. Athenlum,
1970.p.726.
N SCHMIDT-PREUSS, Matthias. Kollidinmdt

PriwrtinttrtSStll im Vtl'Wllltungsrtcht: W subjttiw

lJfftntliclle Rtcht III multipoz.rm VtrWIIltungsrhtswrhilltnis.

1992. p. 174.

124

Berlin, Duncker und Humblot,

Humbetto8ergmann
vila

o DlRSTO PBlICO EM TEMPOS DE caiR

Estudos
"" ~

a RuyRuben
lWheI

125

Resta,aofinal, questionvel,sea suadescrioterica serou poderia

ser til paraa descrioe explicaodo Direito Administrativo. Esta seria
umaquestoa serrespondidana teoriageral do Direito Administrativo. No
aqui.
6.5. CONCLUSES
Em face de todo o exposto- e assim passamos concluso-, entendemosqueo .. princpio da supremaciado interessepblico sobreo privado" no , rigorosamente,um princpio jurdico ou norma-princpio:
1- conceitualmenteele no uma norma-princpio: ele possui apenas
/ um grau normal de aplicao,se!'l qualquer referncia s possibilidades normativase concretas;
- normativamenteele no uma norma-princpio: ele no pode ser
de~crito como um princpio jurdico-constitucional imanente;
- .eleno podeconceitualmentee normativamentedescreveruma relao de supremacia:sea discusso sobrea funo administrativa,no
pode "0" interessepblico (ou os interessespblicos), sob o ngulo
da atividadeadministrativa,ser descrito separadamente
dos interesses
privados.
no

- ele nopodeserdescritoseparadaou contrapostamenteaosinteresses

privados: os interessesprivados consistemem uma parte do interesse
pblico;
concre

126

Humberto Bergmann vila

unidadeda reciprocidadede interesses,o qual i~lic_a._umapnnciplal pon

d~ra.o entre interessesrp.dl'rnr.amp.nte
rP.1acionadns
(interligados) fundam~nta_da
Dasistemati7aio..dauumnu
co_~~titucionais:~~mo
J~sodeve ser
feito, assunto
paraoutra ()portunida4~-,
O esclarecimento-dos
fatos na fiscalizaode t .
do
.
.
. ..

-_.--

en~olvidos. pela administraoou pelo Poder Jlldir.I~rio,a limitao da

esferaprivada dos cidados(ou cidadoscontribuintes). a preservaO
do
sigilo, etc. slo, todos essescasos.expmp]O5d,. SltividadesadministratiY1is
que no podem ser ponderadasp.mfSlvordo intPr~ue pbHrn e em detrime..ntodos interesses privados envolvidos. A pondera o deve , pn'meiro,
detenmnar U81Sos ns
e as normas a eles aplicveis
e
rar reservar e proteger, ao
Imo
s.
Caminho bem diverso, portanto, o que direclonar, de antemlo a inte reta 10 as re ras a mmlstrativas em avor o mteresse
lico o ue uer
que isso possa vIr a slgm Icar.
No se est a negar a importncia jurdica do interesse p11blico. H
11

referncias positivas em relao a ele. O que deve firllf claro. portn. ~ qlJe,
mesmo nos casos em que ele leeitimll l1mll SItuaoe~tlltllJ restritiva espec-

fica;devehaverumaDOnder~o
relativam:~e:~~~:~:~~~~

medida de sua restrilo. essaponderao para atribuir mshimll rellliuo

aosdireltos envolvidos o crittS.rincler.i~ivn para a IItl1l1nadministrativa. E
antes que esse critrio seja delimitado. no h cogitar ~nhre 11referida
supr.emaciado interesse p11blicosobre o particular.
O objetivo desta anlise crtica do "princpio da supremacia do interesse p11blicosobre o particular" apenas iniciar a discusso doutrinria e
jurisprudencial sobre o tema, curiosamente inexpressiva. No tem por finalidade - nem o poderia - renegar a grandiosa contribuio dos mestres
citados, mas, antes, prestar a homenagem da reflexo sobre suas valiosas
lies.

127