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ISSN 1806-8944

Cadernos
de Finanas
Pblicas
Nmero 13

Dezembro 2013

A efetividade da Lei Complementar n o 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade
Anna Carla Duarte Chrispim e Geraldo Paes Pessoa

A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios


Cristiano Morini; Luiz Henrique Travassos Machado; Rodrigo Mineiro Fernandes e
Rosaldo Trevisan

Anlise crtica do federalismo fiscal brasileiro: problemas e perspectivas


Phelippe Toledo Pires de Oliveira; Andrei Aguiar e Raquel Ftima Chini da Rocha

Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina
Cludia Ferreira da Cruz e Eli Martins Senhoras

Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira


entre 1993 e 2013
Bruno Martins Moutinho e Eli Martins Senhoras

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil


Pedro Erik Carneiro

Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios brasileiros:


influncia na variao do IDH-expectativa de vida na ltima dcada
Johan Hendrik Poker Jr. e Jaime Crozatti

Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli; Ivoneti da Silva Ramos e Anna Carla Duarte Chrispim

Repblica e seus efeitos na vida do cidado


Fbio Mauro de Medeiros

Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina


Andr Luiz SantAna Ferrari e Eli Martins Senhoras

Tributao e concorrncia
Srgio Augusto G. Pereira de Souza e Amadeu Braga Batista Silva

Uma avaliao de efetividade e eficincia do gasto em educao


em municpios brasileiros
Johan Hendrik Poker Jr.; Ricardo da Costa Nunes e Selene Peres Peres Nunes

Ministrio da Fazenda
Escola de Administrao Fazendria Esaf

Cadernos de
Finanas Pblicas
Nmero 13

Cad. Fin. Pbl. Braslia n. 13

Dezembro 2013

ISSN 1806-8944
p. 5-355
dez. 2013

As matrias desta Revista podero ser reproduzidas, total ou parcialmente,


desde que citada a fonte.

GOVERNO FEDERAL
MINISTRIO DA FAZENDA
ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA

Reviso de texto
Valdinea Pereira da Silva
Editorao eletrnica e capa
Samuel Tabosa de Castro

Cadernos de finanas pblicas / Escola de Administrao


Fazendria. n. 13 (dez. 2013). Braslia : Esaf, 2000Anual
ISSN 1806-8944
1. FINANAS PBLICAS Peridicos. I. Escola de
Administrao Fazendria.
CDD 336.005

Os conceitos e as opinies emitidos pelos autores no refletem necessariamente


o ponto de vista da Escola de Administrao Fazendria (Esaf).
ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA (Esaf)
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SUMRIO

1 A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade............................................................................ 5

Anna Carla Duarte Chrispim

Geraldo Paes Pessoa
2 A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios.......................................... 37

Cristiano Morini

Luiz Henrique Travassos Machado

Rodrigo Mineiro Fernandes

Rosaldo Trevisan
3 Anlise crtica do federalismo fiscal brasileiro: problemas e perspectivas....69

Phelippe Toledo Pires de Oliveira

Andrei Aguiar

Raquel Ftima Chini da Rocha
4 Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares
da Lei de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de
Santa Catarina.............................................................................................. 85

Cludia Ferreira da Cruz

Eli Martins Senhoras
5 Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira
entre 1993 e 2013........................................................................................ 121

Bruno Martins Moutinho

Eli Martins Senhoras
6 Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil................... 151

Pedro Erik Carneiro
7 Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios
brasileiros: influncia na variao do IDH-expectativa de vida
na ltima dcada......................................................................................... 193
Johan Hendrik Poker Jr.

Jaime Crozatti

8 Governana pblica por meio de consrcios pblicos:


a eficincia tributria a partir da implementao do projeto
de fiscalizao tributria do CODAP....................................................... 217

Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli

Ivoneti da Silva Ramos

Anna Carla Duarte Chrispim
9 Repblica e seus efeitos na vida do cidado.............................................. 249

Fbio Mauro de Medeiros
10 Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado
de Santa Catarina....................................................................................... 273
Andr Luiz SantAna Ferrari

Eli Martins Senhoras
11 Tributao e concorrncia.......................................................................... 305

Srgio Augusto G. Pereira de Souza

Amadeu Braga Batista Silva
12 Uma avaliao de efetividade e eficincia do gasto em educao
em municpios brasileiros ......................................................................... 331
Johan Hendrik Poker Jr.

Ricardo da Costa Nunes

Selene Peres Peres Nunes

A efetividade da Lei Complementar no 123/2006


para implementar a reduo da informalidade
Anna Carla Duarte Chrispim
Mestre em Direito Pblico, Procuradora da Fazenda
Nacional, Diretora da ESAF/MG e Professora da
PUC/Minas

Geraldo Paes Pessoa


Mestre em Direito Constitucional, Analista
Tributrio da Receita Federal e Professor da
UNISUL/SC

Resumo
Este artigo tem como objetivo avaliar se o marco
regulatrio para o incremento da formalizao
dos micro e pequenos empreendimentos no Brasil,
a partir da Constituio de 1988, especialmente
a Lei Complementar no 123/2006, contribuiu
de forma eficiente, eficaz e efetiva para a reduo
da informalidade. Busca o artigo registrar a
evoluo da legislao brasileira a partir da
Constituio at o advento da Lei Complementar
n o 128/2008, que institucionalizou a figura
do microempreendedor individual. A anlise
da srie histrica de formalizao de pequenas,
microempresas e empreendedores individuais aps
1988 aponta para uma lenta, mas afirmativa ao
do Estado brasileiro no sentido de criar um cenrio
mais favorvel implantao e sobrevivncia
desses empreendimentos. A pesquisa revela um
importante grau de efetividade desde a introduo
de um comando nacional, cuja demorada ausncia
no sistema jurdico ptrio ocasionou a criao de
um emaranhado legal complexo e desarmnico,
incompatvel com a necessidade de simplificao
administrativa demandada pelos destinatrios
da norma. Tambm identifica que a renncia de
receita decorrente dos regimes de incentivo anteriores
no alcanaram resultados relevantes a no ser
aps a edio da Emenda Constitucional no 42,
de 19 de dezembro de 2003, regulamentada pela
Lei Complementar no 123/06, quando se verifica
expressiva formalizao de empreendimentos
de pequeno porte, sobretudo, aps o terceiro
ano de sua edio, quando implementado o
regime do microempreendedor individual pela Lei
Complementar no 128/08.

Efetividade. Eficcia. Informalidade. Simples


Nacional. Microempreendedor Individual.

Abstract
This paper aims to assess whether the regulatory
framework to increase the formalization of
micro and small enterprises in Brazil, the 1988
Constitution, especially the Complementary Law
no 123/2006, contributed to efficient, effective and
efficacious way to reduce informality. Search Article
registering the evolution of Brazilian law from the
Constitution until the advent of Complementary
Law no 128/2008, which established the figure of
small entrepreneurs. The analysis of time series
of formalization of small entrepreneurs after
1988 points to a slow, but the Brazilian state
affirmative action towards creating a more favorable
environment for implantation and survival of these
enterprises. The survey reveals a substantial degree
of effectiveness since the introduction of a national
command, whose long absence in the national
legal system led to the creation of complex and
disharmonious, inconsistent legal tangle with the
need for administrative simplification demanded
by the recipients of the standard. It also identifies
that the waiver of revenue arising from the previous
incentive schemes have not achieved significant
results unless after the Issue of Constitutional
Amendment no 42, dated December 19, 2003,
regulated by the Complementary Law 123/06,
when there is significant formalization of small
business ventures, especially after the third year of its
publication, when the regime of small entrepreneurs
implemented by Complementary Law no 128/08.

Keywords
Fiscal Disclaimer. Micro and small enterprises.
Constitutional Amendment no 42/03. Complemen
tary Law no 123/06. Complementary Law 128/08.
Efficiency. Effectiveness. Efficacy. Informality.
National simple. Small entrepreneurs.

1 INTRODUO

Renncia fiscal. Micro e pequenos empreendimentos.


Emenda Constitucional no 42/03. Lei Complementar
no 123/06. Lei Complementar no 128/08. Eficincia.

A Emenda Constitucional no 19, de 4 de


junho de 1998, externalizou o esforo
da Repblica Federativa do Brasil na
superao do modelo patrimonialistaburocrtico, mediante a insero do

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

Palavras-chave

Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

princpio da eficincia, no caput do art. 37, alm de adotar outras tantas medidas
que visaram induzir o Estado brasileiro reforma gerencial.
No entanto, quando se discute a respeito da aplicabilidade de tal princpio
administrao tributria, o debate se limita eficincia das medidas arrecadatrias.
Quase no se discute a respeito da eficcia das medidas exonerativas, de natureza
extrafiscal, adotadas pelo Estado brasileiro.
O trabalho em tela visa abordar especialmente a eficincia, a eficcia e a efetividade
de um rol de medidas exonerativas fiscais voltadas a salvaguardar e promover o
empreendedorismo de pequeno porte no Brasil.
Tais medidas exonerativas, inicialmente introduzidas no sistema tributrio
brasileiro mediante a edio do Estatuto da Microempresa (Lei no 7.256, de 27 de
novembro de 1984), tiveram sua importncia reconhecida pelo constituinte de 1988,
com o acolhimento do tema pelo Captulo I da Ordem Econmica (art. 179) e,
posteriormente com a incluso da alnea d, do inciso III, do art. 146 da Constituio
da Repblica (CFRB), pela Emenda Constitucional no 42, de 19 de dezembro de 2003.
No entanto, as exigncias sociais impem que se aprofundem as discusses sobre
eficincia, eficcia e efetividade dessas medidas estatais de renncia. O interesse
pblico transpassa ao trivial e a execuo de uma poltica de exonerao macia sem
a preocupao quanto melhor forma de externar a ao estatal e sem uma reflexo
crtica quanto aos resultados delas pode afrontar no s as bases do equilbrio
fiscal, mas tambm de adulterar os princpios da onerao geral e da solidariedade.
Busca-se implantar no Brasil uma administrao gerencial forte. No entanto,
uma administrao gerencial pressupe planejamento e, por sua vez, um bom
planejamento pressupe a definio precisa do cenrio. No Brasil, a informalidade
dos atores econmicos compromete a percepo da realidade. As decises estatais
fundam-se na percepo do universo formal, fazendo com que o potencial das aes
a serem implementadas seja ora superavaliado, ora subestimado.
No campo da poltica fiscal, esse problema agrava-se no s porque afeta a percepo
do cenrio econmico, mas porque tal distoro da realidade compromete a
implementao de uma poltica fiscal justa, ancorada no princpio republicano da
diviso equitativa dos encargos no financiamento dos servios pblicos por meio
dos tributos.
A informalidade representa um obstculo ao desenvolvimento empresarial, diminui
a receita tributria direta, produz desequilbrio concorrencial e aumenta o encargo
dos envolvidos na economia formal.
Alm do mais, o cenrio da informalidade tambm afeta negativamente a
participao poltica de um setor expressivo da sociedade. Os agentes entregues
informalidade procuram se manter distantes da esfera pblica e no s deixam
6

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A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

de fornecer servios e produtos ao Estado, mas evitam disponibilizar seus dados e


se furtam a efetivar cobranas aos gestores pblicos com o intuito de no chamar
para si a ateno do poder pblico.
Adotando preocupao que j havia sido manifestada no incio dos anos 1980
com a edio do Estatuto da Pequena Empresa, o constituinte de 1988 determinou
no art. 179 a adoo de medidas que incentivassem a formalizao dos atores
econmicos de pequeno porte, mediante a implementao de tratamento jurdico
diferenciado nas reas administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias.
No mbito fiscal, a ordem constitucional foi regulamentada pela Lei no 9.317, de
5 de dezembro de 1996, e por suas normas complementares. No entanto, a norma
em questo tinha status apenas de lei federal, permitindo a cada ente estatal estadual
e municipal instituir ou manter sistemas de tratamento fiscal diferenciados, muitas
vezes conflitantes entre si, onerosos e prejudiciais implementao e manuteno
dos empreendimentos de pequeno porte.
A Emenda Constitucional no 42, de 19 de dezembro de 2003, deu uma feio
federativa ao tratamento diferenciado, elevou a matria ao status de norma nacional e
a incluiu no rol de competncias restritas Lei Complementar, no s lhe oferecendo
um maior grau de estabilidade, mas tambm determinando a cooperao recproca
dos entes federados com o objetivo de corrigir distores no resolvidas pelo regime
anterior.
A natureza nacional da Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006,
vulgarmente conhecida como Lei do Simples Nacional, deu coeso ao sistema e
permitiu uma uniformidade na concepo do conceito de tratamento diferenciado.
Esse fato foi definitivo para a reduo da complexidade e do custo administrativo
da operao do sistema os maiores entraves formalizao porque as medidas
exonerativas anteriores esbarravam sempre no voluntarismo de cada ente federativo
na fixao das regras de sua competncia.
A insuficincia da base normativa anterior Lei Complementar no 123/2006
fez com que durante muito tempo fossem questionadas a eficincia, eficcia
e efetividade dessas medidas, algumas vezes ancoradas mais em convenincias
poltico-partidrias do que: i) nos preceitos da poltica e da responsabilidade fiscal;
ii) na busca de resultados e benefcios efetivos para os sujeitos passivos das normas;
iii) no incremento da atividade econmica formal.
Por essas razes, justifica-se o estudo sobretudo diante da carncia de pesquisas
relacionadas verificao da eficincia, eficcia e efetividade das leis exonerativas
dos empreendimentos de pequeno porte como ferramentas para incrementar a
formalizao das empresas no Brasil.
Sem pretender trazer uma resposta definitiva sobre o tema proposto, esse artigo
tem uma finalidade descritiva da realidade.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

Em primeiro lugar, busca levantar algumas questes relativas aos danos da


informalidade sobre as esferas pblica e privada. Em segundo, cuida de uma
perspectiva histrica-evolutiva da legislao federal e nacional voltada ao incremento
da formalizao dos pequenos empreendimentos no Brasil.
Do ponto de vista metodolgico, trata-se de um estudo descritivo, que busca, alm
do resgate terico conceitual, um resgate histrico do marco legal das medidas
tributrias voltadas para a reduo da informalidade a partir da Constituio de 1988.
Por ltimo, o artigo revisita os conceitos de eficincia, eficcia e efetividade das
medidas legislativas. Utilizando-se de dados primrios, nos portais de transparncia
e mediante aqueles fornecidos pelos portais da Receita Federal do Brasil, portal
do Simples Nacional, Fundao Getulio Vargas e do Instituto Brasileiro de tica
Concorrencial, busca obter uma percepo do impacto dessas medidas sobre o
nmero total de empreendimentos formalizados durante a vigncia de cada um
dos dispositivos estudados e finaliza externalizando a preocupao com o impacto
futuro das exoneraes que envolvem receitas previdencirias.

2 O PROBLEMA DA INFORMALIDADE NO BRASIL


O tema informalidade representa um especial desafio pesquisa. A primeira das
dificuldades na abordagem do tema a falta de consenso na atribuio de sentido
expresso. Segundo Krein (2010, p. 10), essa falta de consenso decorre no s
do quanto a expresso equvoca assumindo uma feio diferente em razo do
contexto no qual ela aplicada , mas tambm do fato de sofrer sempre interferncia
de fatores econmicos, histricos, sociais etc. Para Portes (1999, p. 26), trata-se de
um conceito em busca de uma teoria.
Segundo Oliveira (2008, p. 57), o marco de elaborao conceitual da expresso
informalidade decorre de um artigo elaborado pela Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) na dcada de 1970.
Contudo, naquele artigo, o conceito de formalidade (ou de informalidade) estava
recortado apenas para observar o preenchimento ou no dos postos de trabalho
assalariados, conforme alerta Costa (2011, p. 415).
A informalidade, interpretada por organismos como a OIT, nos anos 1970,
como um desajuste da industrializao, que poderia ser superada a partir do
desenvolvimento dos pases, passa a ser entendida, mais recentemente, como
uma estratgia de gesto do trabalho, centrada na subcontratao e precarizao
dos contratos.

No entanto, esta uma concepo restritiva da expresso informalidade. No


presente artigo, busca-se uma concepo mais adequada complexidade das relaes
econmicas e jurdicas a que a sociedade brasileira contempornea se submete.
8

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

Desse modo, informalidade aqui no se refere apenas ao trabalho humano praticado


fora das relaes de emprego. Aqui, considera-se informalidade toda e qualquer
atividade econmica, ou de repercusso econmica, praticada sem que se d
conhecimento aos rgos estatais aos quais incumbe a regulao, o fomento e o
controle delas.1
Alarga-se, pois, o conceito de informalidade e a complexidade do estudo de suas
causas e seus efeitos. Em publicao recente, a OIT relaciona entre as causas da
informalidade:
[...] la existencia de sistemas de regulacin estatal complejos y costosos para la
formalizacin (de unidades productivas y puestos de trabajo), que llevara a los
individuos y empresas a asumir decisiones de manternerse al margen del sistema
formal (OIT, 2013, p. 45).

Apenas para facilitar o recorte do objeto tratado nesse trabalho, daqui em diante,
passa-se a designar como agente econmico toda e qualquer pessoa fsica, jurdica
ou sociedade de fato que pratique atividade econmica ou que tenha repercusso
econmica.
Tambm de forma a facilitar a compreenso do fenmeno da informalidade
dos agentes econmicos no Brasil, adiante buscar-se- classificar o agente sujeito
atividade informal quanto: i) ao tipo de agente; ii) motivao do agente para
manter-se na informalidade; e iii) licitude da atividade econmico-profissional
praticada.
Quanto ao tipo de agente econmico informal, identifica-se a existncia de duas
categorias: a) a pessoa natural (arts. 1o ao 6o do Cdigo Civil Brasileiro), que via
de regra se confunde com o trabalhador no empregado; e b) as sociedades no
personificadas, categoria que se subdivide em outras duas: b.1) o empreendedor
individual que, caso exercesse atividade formal, se encaixaria no conceito de o
empresrio individual (art. 44, VI do CCB); e b.2) as sociedades comuns (art. 986
do CCB), que so sociedades que operam de fato, independentemente de inscritos
seus atos constitutivos na forma recomendada pela lei.
J quanto motivao do agente econmico para estar ou manter-se na informalidade,
possvel classificar: a) a informalidade voluntria, na qual o agente se abstm por
vontade prpria de obter sua insero formal no sistema a fim de furtar-se ao controle
estatal ou s consequncias da atividade formal (obrigaes administrativas, sociais,
fiscais, etc.); b) a informalidade involuntria na qual o agente, em razo de sua
vulnerabilidade socioeconmica ou educacional, no consegue obter a formalizao
de sua existncia (certido de nascimento ou registro dos atos constitutivos); de seu
1 Com o passar do tempo, o termo passou a ser utilizado tambm para atividades econmicas realizadas fora
do enquadramento estabelecido pelos setores pblico e privado, tendo sido cunhado por Keith Hart o termo
economia informal. Aqui o conceito de informalidade abrange tambm a proliferao do autoemprego e das
atividades no regularizadas no terceiro mundo (HART, 1987).

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

vnculo de trabalho (carteira de trabalho assinada); ou da autorizao estatal para


a prtica da atividade (licenas, autorizaes, etc.), mas que, de todo modo, exerce
tais atividades informalmente, como nica alternativa para a sua subsistncia.
No que diz respeito licitude da atividade econmico-profissional praticada,
possvel verificar a existncia de agentes que exercem: a) atividades legais, ou seja,
aquelas cujo objeto lcito e no dependem de autorizao estatal para sua prtica;
b) atividades legalizveis, aquelas cujo objeto lcito, desde que devidamente
autorizadas pela autoridade estatal; ou c) atividades ilegais, assim entendidas aquelas
cuja prtica proibida pela lei.
fato que, exceto no que diz respeito informalidade que visa ocultar a prtica
de uma atividade ilcita, a literatura prdiga em elencar sempre um rol de causas
como justificativas para que o agente se mantenha margem do sistema formal.
No entanto, as mais recorrentes so: a) a situao de vulnerabilidade socioeconmica
dos agentes econmicos; b) os altssimos custos fiscais e administrativos impostos
pelo Estado brasileiro; e c) o grau de complexidade da legislao administrativo-fiscal
que dificulta a compreenso e o atendimento das regras do sistema pelos cidados
comuns (RIBEIRO, 2000; NERI, 2006; FERNANDES JUNIOR, 2004).
Entre os principais efeitos da informalidade, encontram-se: a) o desequilbrio
concorrencial; b) a m distribuio da carga tributria; c) a concentrao de renda; e
d) o comprometimento do diagnstico necessrio ao processo decisrio dos agentes
polticos para a correta implementao das polticas pblicas.
Estes efeitos so extremamente danosos no s esfera pblica como tambm
esfera privada, motivo pelo qual se faz necessria a interveno estatal para reduzir
a informalidade das atividades econmicas.
Nos ltimos anos, o Estado brasileiro tem atuado em trs campos distintos para
reduzir a informalidade das atividades econmicas: a) no educacional; b) no
regulatrio; e c) no preventivo/repressivo.
No campo educacional, a atuao estatal busca reforar a legitimao social
dos tributos, a necessidade de formalizao das aes econmicas e incentivar a
participao popular na formulao e no controle das polticas pblicas;2
No campo regulatrio, o Estado brasileiro tem buscado a implementao de medidas
legislativas que simplifiquem a inscrio e o cumprimento das obrigaes pelos
contribuintes, bem como reduzam a onerao econmico-financeira desses agentes,
com destaque para os programas do Simples Nacional;
J no que diz respeito ao campo repressivo, a Administrao Pblica brasileira
tem aperfeioado as tcnicas de investigao e represso das atividades econmicas
2 Neste sentido, ganha especial relevo a importncia do Programa Nacional de Educao Fiscal, coordenado pela
Escola de Administrao Fazendria (Esaf) e regulado mediante a Portaria Interministerial no 413/2002.

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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

que se mantm margem do sistema formal e utilizado, cada vez mais, os meios
informatizados para verificao e cruzamento de dados que lhe permitam um
monitoramento mais eficaz e uma atuao mais efetiva.
Assim, embora a capacidade tributria no dependa de formalizao (inciso III, do
art. 126, do Cdigo Tributrio Nacional), a experincia comum permite concluir
que a atividade estatal de controle direcionada para aqueles que esto, no mnimo,
registrados. Isto significa dizer que: necessrio avanar na implementao das
medidas focadas na simplificao do sistema formal que possam incrementar a
adeso das pessoas a ele.

3 A AO DO ESTADO BRASILEIRO NO CAMPO


REGULATRIO PARA A SUPRESSO DA INFORMALIDADE
Com o objetivo de reduzir a informalidade, o Estado brasileiro, desde a publicao
da Lei no 7.256, de 27 de novembro de 1984, editou uma srie de normas para
incentivar a formalizao dos empreendimentos. Tais normas j foram alinhadas
na introduo desse artigo. Contudo, alm de buscar incentivar a formalizao dos
empreendimentos, tambm editou normas para reprimir a atividade econmica
informal.
Alis, antes mesmo da edio do Estatuto da Pequena Empresa, a legislao
brasileira preocupava-se mais em reprimir a omisso de informaes decorrentes
da informalidade do que em fomentar a formalizao dos empreendimentos.
Entre tais medidas regulatrias, destaca-se a Lei no 4.729, de 14 de julho de 1965,
cujos dispositivos relativos omisso de informaes fiscais, decorrente ou no da
informalidade foram mantidos pela Lei no 8.137, de 27 de dezembro de 1990.
Observa-se, no entanto, que tais medidas legislativas repressivas no se mostraram
eficientes para promover a reduo da informalidade.
Entre 2003 e 2006, houve incremento na informalidade na ordem de 10%,
representando em 2006, 20% do PIB do Brasil (FGV, 2012), um nmero maior
que o PIB Argentino considerado em sua totalidade (BANCO MUNDIAL, 2012).
A tais medidas repressivas da informalidade foram acrescentadas as legislativas de
incentivo formalizao dos empreendimentos, entre as quais se destacam, em
ordem cronolgica, os seguintes normativos: a Lei no 7.256, de 27 de novembro de
1984; o art. 179, da CRFB; a Lei no 8.383, de 30 de dezembro de 1991; a Lei no 8.864,
de 28 de maro de 1994; a Lei no 8.989, de 24 de fevereiro de 1995; a Lei no 9.317, de
5 de setembro de 1996; a alnea d, do inciso III, do art. 146 da CRFB, introduzido
pela Emenda Constitucional no 42, de 19 de dezembro de 2003 e, finalmente,
a Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006, com as alteraes das
Leis Complementares no 127, de 14 de agosto de 2007; no 128, de 19 de dezembro
de 2008; no 133, de 28 de dezembro de 2009, e no 139, de 20 de novembro de 2011;
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

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Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

alm da Lei no 12.792, de 28 de maro de 2013, que regula o Frum Permanente


das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, buscando dar s tratativas sobre
o assunto uma feio mais dialgica.
Ressalta-se, nesse contexto, a importncia do papel indutor da Constituio de
1988 ao estabelecer, no texto constitucional, as diretrizes3 para o tratamento do
pequeno empreendedor, que fixou, entre as prioridades dos governos, o tratamento
diferenciado.
No entanto, resta claro que o sistema institudo anteriormente Emenda
Constitucional no 42/06 foi tambm insuficiente para alavancar um processo de
formalizao mais slido dos micro e pequenos empreendimentos, seja pela falta
de unidade e uniformidade de tratamento dado aos sujeitos das medidas legislativas
pelas trs esferas legislativas; seja porque a linha de corte para classificao do
empreendedor como micro ou pequeno no fosse assim to satisfatria; seja porque
as vantagens oferecidas em troca da formalizao no atenderam a uma relao custo
benefcio satisfatria para o empreendedor informal.
Neste sentido, destaca-se a importncia do art. 96 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, tambm introduzido pela EC no 42/03, ao extinguir
todos os demais regimes parciais que no haviam se mostrado efetivos na reduo
da informalidade.
Tal dispositivo ps fim ao aranzel de normas esparsas, sobrepostas e, muitas vezes,
contraditrias, que estruturavam o sistema anterior para permitir a efetividade do
daquele que viria futuramente plasmado na Lei Complementar no 123/06.
Somente a Lei Complementar no 123/06 atacou mais diretamente os problemas
relativos inadequao da linha de corte para classificao do micro e pequeno
empreendedor e da equao custobenefcio da formalizao dos empreendimentos.
Nesse sentido, torna-se til visitar o histrico da tramitao da Lei Complementar
no 123/2006, no qual se destaca o parecer legislativo, aprovado em 13/12/2005 na
Cmara dos Deputados, em que so declarados como objetivos da Lei (BRASIL,
2005, p. 9):
a) preocupao com a formalizao de empreendedores;
b) o estmulo incluso previdenciria, tanto do empreendedor quanto de
seus empregados;
c) a criao de regimes simplificados nos campos tributrio, previdencirio
e trabalhista, e
d) criar um estgio intermedirio, uma ponte, entre a informalidade e a
constituio formal das empresas.
3 Letra d do inciso III do art. 146, inciso IX do art. 170 e art. 179 da CRFB.

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A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

V-se que, na alnea d, o legislador admite claramente que o objetivo do dispositivo


servir de ponte entre o estgio formal desejado: o Simples e um estgio anterior,
no qual a mera formalizao do empreendimento considerada um passo adiante.

4 EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE


DAS MEDIDAS LEGISLATIVAS TENDENTES
REDUO DA INFORMALIDADE
Como visto, a tentativa de induzir a formalizao dos empreendimentos esteve ao
longo dos anos ancorada na concesso de dois benefcios bsicos: i) a desonerao
tributria; e ii) a simplificao no processo de abertura e formalizao da empresa.
A exonerao tributria no uma medida que se possa tomar sem que se afete
o equilbrio fiscal. Em um sistema, toda exonerao de um grupo ou classe de
contribuintes implica a onerao de outros e, ainda que ancorada em nobres
motivaes extrafiscais, deve ser plenamente justificada.
A rigor, ainda que recomendadas pela Constituio Federal, tais medidas se
classificam como renncia de receita e devem obedecer ao que determina a Lei
Complementar no 101, de 4 de maio de 2000:
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza
tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de
estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva
iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes
oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies: (Vide Medida
Provisria no 2.159, de 2001) (Vide Lei no 10.276, de 2001).
I demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na
estimativa de receita da lei oramentria, na forma do art. 12, e de que no
afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de
diretrizes oramentrias;
II estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado
no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas,
ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
1o A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido,
concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou
modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos
ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento
diferenciado.
2o Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata
o caput deste artigo decorrer da condio contida no inciso II, o benefcio s
entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado
inciso.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

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Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

Embora formalmente justificada tal renncia, ano a ano, edio aps edio
desses regulamentos, de forma a atender determinao da Lei Complementar
no 101, para instituio de tais regimes diferenciados de tributao, garantindo-se
que a exonerao tributria desses empreendedores fosse compensada por fontes
alternativas de receita, a efetividade destas medidas de renncia nunca foi diretamente
medida em relao ao fim ltimo da norma: reduzir da informalidade. E sobre os
conceitos de eficincia, eficcia e efetividade dessas medidas que esse artigo busca
se debruar.
Segundo o relatrio da Comisso de Finanas da Cmara dos Deputados, de autoria
do Deputado Cludio Puty (PUTY 2011), os pequenos e microempreendimentos
tm respondido a partir de 2008 [...] por aproximadamente 50% do emprego formal
privado ofertado no mbito da economia brasileira e 40% massa de remunerao
paga pelo conjunto das empresas com atuao no Brasil.
Tal relatrio tambm revela que esses empreendimentos contriburam para
fortalecer a balana de pagamento da economia brasileira nos ltimos anos em
razo de uma trajetria de expanso de insero no mercado externo e que
tambm tiveram efetiva participao no mbito da adoo de prticas inovadoras,
requisito essencial ao desenvolvimento da competitividade da economia brasileira.
(PUTY, 2011).
Contudo, no se pode afirmar, a priori, que esse quadro seja decorrente das
medidas de renncia ora estudadas. O aumento do nmero de empregos formais,
do volume de exportaes e de registros de patentes e propriedades imateriais, pode
resultar tanto do crescimento de alguns empreendimentos quanto da formalizao
daqueles que estavam margem do sistema.
Alm disso, a adequao da norma de renncia Lei Complementar no 101/00
apenas a torna vlida (eficiente), mas no demonstra a sua eficcia e menos ainda
sua afetividade.
Universalmente, o conceito de eficincia sempre ligado perfeio dos processos
e dos sistemas. Processos corretos, com materiais adequados, para o atingimento de
uma determinada finalidade com o menor gasto de energia possvel.
Embora poucos se preocupem em estudar tais conceitos com mais afinco, no
mundo do direito, a eficincia de uma norma medida pela sua validade. Ou seja,
a norma eficiente aquela que havendo passado por processo legislativo adequado
(validade formal), introduz comandos materialmente aceitveis no sistema jurdico
constitucional (validade material).
Normas no eficientes geram conflitos (anomalias do sistema) que, por sua vez,
geram gastos estatais com a movimentao de uma carssima maquinaria judiciria;
geram retrabalho quando declaradas no vlidas (inconstitucionais), sobrecarregando
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A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

o sistema legislativo e geram presso social, pois ao menos, em tese as normas


devem gozar de estabilidade, de forma a oferecer segurana jurdica, e credibilidade,
pois assim como a economia, o direito movido pela f dos sujeitos a ele vinculados.
Reputa-se a esta falta de compreenso e de preocupao com o conceito o fato dos
estudiosos do direito nunca relacionarem eficincia da norma sua validade, como
ora se faz nesse artigo. Eficincia para os cultores do direito apenas mais um dos
princpios aos quais a Administrao Pblica se sujeita por fora da reforma gerencial
do Estado, entabulada pela Emenda Constitucional no 19-00. A maioria dos juristas
sempre relaciona o verbete atuao da Administrao Pblica na execuo das
polticas governamentais.
Para alguns autores,4 o princpio da eficincia diz bem pouco, porque na realidade
s um consectrio da boa administrao.
Silva (2000, p. 655) talvez seja o autor que consiga melhor aproximar-se do conceito
universalmente reconhecido como eficincia:
Eficincia no um conceito jurdico, mas econmico; no qualifica normas;
qualifica atividades. [...] eficincia significa fazer acontecer com racionalidade,
o que implica medir os custos que a satisfao das necessidades pblicas
importam em relao ao grau de utilidade alcanado.

Assim, acredita-se que o grau de eficincia da atividade normativa medido na


proporo da adeso da norma aos processos constitucionalmente estabelecidos para
produo de comandos materialmente vlidos no sistema constitucional.
Enfim, os juristas nunca se reportam eficincia das normas, porque, via de regra,
nominam tal fenmeno como validade.
Por outro lado, os autores da rea jurdica sempre se preocuparam mais em estudar
a eficcia das normas. E sempre vincularam esse fenmeno aptido da norma para
produzir efeitos. As poucas dissidncias a respeito do conceito de eficcia ocorrem
mais na definio do campo de operao da norma do que sobre a definio do
conceito de eficcia.
Pontes de Miranda afirmava que a eficcia jurdica era um fenmeno exclusivamente
normativo, bastava que a norma tivesse aptido de gerar efeitos (resultados) no
mundo jurdico (apud ZAVASCKI, 1994, p. 91). Ou seja, a eficcia se operava
no campo da norma in abstracto.

4 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. In: Curso de Direito Administrativo, 14. ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002, p. 104; FIGUEIREDO, Lcia Valle Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 5. ed. So
Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 63. A referncia a um princpio da eficincia inadequada ao direito
Brasileiro e sua insero no texto constitucional um arremedo do direito norte-americano e italiano.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

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Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

Melhor explicando, as normas eficazes seriam aquelas que no dependem de


condies temporais, materiais ou mesmo normativas para produzirem seus efeitos.
Da, se uma norma de hierarquia superior estabelecesse que s haveria efeitos aps
a sua regulamentao por um comando inferior, esta norma seria vlida, mas no
ainda completamente eficaz.
Tal concepo contribua para tornar menos ridas as discusses epistemolgicas
na seara jurdica. Encerrava-se o estudo da norma no mundo da abstrao e no
na realidade social para a qual era dirigida, restringia-se, nessa viso reducionista, a
contribuio dos operadores do direito nas questes que envolvessem a efetividade
dos comandos normativos.
Em um sentido mais contemporneo, entende-se que a eficcia designa a aptido
da norma para produzir efeitos, mas para faz-los operar sobre a realidade social
[...] produzir [...] condutas sociais compatveis com as determinaes ou valores
consagrados no preceito normativo. (ZAVASCKI, 1994, p. 91-92).
Entende-se que, caso a norma esteja apta para produzir condutas compatveis com
os seus preceitos, haver eficcia em algum grau; umas produzem mais em relao
aos resultados esperados, outras menos, mas uma norma alcana a eficcia plena
quando pode obter resultados concretos sobre a conduta social.
Em suma, a eficcia da norma no mais se mede in abstracto. eficcia, que a
capacidade de a norma produzir efeitos no mundo concreto, hoje se soma o clamor
pela efetividade da norma.
Se eficcia um conceito relacionado aptido da lei para produzir efeitos sobre
a realidade, a efetividade conceito que diz respeito mensurao desse impacto.
Se a eficincia significa melhora processual para atingimento do resultado com
menor desgaste e maior economia de tempos, pessoas e meios; se a eficcia significa
capacidade de produzir resultado sobre a realidade social; a efetividade significa a
equao que mede o custo do processo utilizado (tempos, pessoas, meios) em relao
ao resultado alcanado (eficcia).
Por essa razo, nesse estudo, procura-se verificar no se o tratamento tributrio
diferenciado tem se adequado aos normativos constitucionais e complementares que
regem a matria. Aqui se trata de examinar o tema sob uma perspectiva da efetividade
da medida, sob a tica do que se pretende tratar de uma boa gesto fazendria.
Toda ao estatal, ao se pautar pela presteza, perfeio e rendimento, deve levar
em conta as assimetrias sociais que, invariavelmente, influiro no processo e no
resultado.
Presteza, atender no tempo adequado s demandas com perfeio, ou seja, com
responsabilidade, qualificao tcnica e rendimento adequado aos meios utilizados
o que se espera de uma boa gesto. Nesse sentido, Meirelles (2008, p. 98):
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A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

Exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio, e


rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa,
que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo
resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das
necessidades da comunidade e de seus membros. (gn)

Mas, se no entender de Barroso (2011, p. 243), a efetividade significa a realizao do


direito, o desempenho concreto de sua funo social, necessrio que se verifique
o quanto tais medidas legislativas tm realmente impactado a realidade, diretamente
e no apenas como uma justificativa bvia de uma renncia fiscal. Da porque
daqui para diante passar-se- a relacionar cada alterao legislativa com o nmero
de empreendimentos formalizados, aps o incio de sua vigncia.

5 A EVOLUO DO MARCO LEGAL DAS MEDIDAS


TRIBUTRIAS EXONERATIVAS E O IMPACTO DAS
MEDIDAS NO INCREMENTO DA FORMALIZAO
DE EMPRESAS NO BRASIL
A Lei no 7.256, de 27 de novembro de 1984, conhecida como o Estatuto da
Microempresa, institua [...] normas [...] relativas ao tratamento diferenciado,
simplificado e favorecido, nos campos administrativo, tributrio, previdencirio,
trabalhista, creditcio e de desenvolvimento empresarial.
Naqueles idos, a medida mais relevante prevista no texto legal estava focada nas
isenes fiscais, mas j sinalizava a preocupao do Estado com a simplificao dos
procedimentos correlatos formalizao dos micro e pequenos empreendimentos.
A lei foi recepcionada pela Constituio de 1988 e revogada pela Lei no 8.864, de
28 de maro de 1994, esta editada com o intuito de regulamentar o tratamento
diferenciado requerido pelo Constituinte de 1988.
Por mais paradoxal que possa parecer, de fato, o novo diploma legal restringiu os
benefcios previstos na legislao anterior, a abrangncia dos benefcios de natureza
fiscal era maior na Lei no 7.256/1984. Por outro lado, inovou, ao prever a figura da
empresa de pequeno porte ao lado da microempresa no mesmo texto legal.
5.1 O SIMPLES FEDERAL
Dois anos depois da edio da Lei no 8.864/94, a Unio, por intermdio da Medida
Provisria no 1.526, de 5 de novembro de 1996, convertida na Lei no 9.317, de
5 de dezembro de 1996, buscou dar mais efetividade aos preceitos do art. 179 da
Constituio de 1988, com o objetivo de facilitar o cumprimento das obrigaes
administrativas e tributrias.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

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Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

Este normativo j no se fundamentava mais apenas na renncia fiscal, acolhendo a


preocupao do Constituinte de 1988, com a simplificao das obrigaes acessrias
e o custo administrativo da gesto fiscal dos empreendimentos, apontados desde
ento como um dos principais obstculos formalizao.
Art. 179. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios dispensaro
s microempresas e s empresas de pequeno porte, assim definidas em lei,
tratamento jurdico diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao
de suas obrigaes administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias,
ou pela eliminao ou reduo destas por meio de lei. (gn)

Naqueles idos, embora a diretriz constitucional abrangesse todos os entes polticos,


sua autonomia poltica os impelia a legislar individualmente sobre o assunto. Tal
situao acabou por gerar um emaranhado de leis desarmnicas e muitas vezes
antagnicas.
A Unio, demonstrando a inteno em dar abrangncia nacional ao texto da lei,
quando enviou a medida provisria no 1.526/1996, previu a possibilidade, no art. 4o,
da adeso ao novo regime fiscal diferenciado aos entes federados mediante convnio.
Segundo Ataliba (apud SCHOUDERI, 2013, p. 78-79), as leis se distinguem em leis
nacionais e leis federais. As primeiras irradiam seus efeitos para todos os entes da
federao, enquanto, nas leis federais, a observncia se circunscreve Unio.
Da, o regime previsto na Lei no 9.317/96 carecia de eficcia plena em relao ao
Sistema Tributrio dos demais entes federados. A adeso voluntria de cada ente ao
regime federal era fator condicionante da eficincia (validade) e eficcia da norma na
ordem jurdica interna de cada um. Ademais, cada ente poltico podia estabelecer
de per si um regime totalmente distinto do regime federal, o que resultou na criao
de um regime pouco atrativo no que concerne reduo do custo administrativo
da tributao, alm de restritivo quanto s possibilidades de adeso por parte do
contribuinte.
A lei possua seus mritos, entre os quais a unificao da maior parte dos tributos
federais que incidiam sobre as pequenas empresas numa nica alquota progressiva
de acordo com o faturamento. Criticava-se por ser um regime extremamente
restritivo, uma vez que o rol de vedaes do art. 9o da Lei no 9.317/96 limitava
as possibilidades de adeso de um expressivo contingente de micro e pequenos
empreendimentos ao sistema.
A restrio era justificada em decorrncia da renncia de receita previdenciria
envolvida. Em suma, o rol de atividades que constam no art. 9o daquela lei coincide
com os grandes empregadores de mo de obra. Ainda hoje, um dos principais
incentivos formalizao dos empreendedores por meio do Simples envolve a
renncia estatal das contribuies para a Seguridade Social, o que um problema
que se pretende tratar ao fim desse trabalho.
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A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

As severas crticas sofridas por aqueles normativos, somente foram absorvidas em


parte pelo legislador, onze anos aps a promulgao da Constituio, quando a Unio
editou a Lei no 9.841, de 8 de outubro de 1999, a ttulo de um novo Estatuto da Micro
e Pequena Empresa, tratando com maior cuidado da simplificao administrativa e
do estmulo formalizao destes empreendimentos.
O diploma legal, no entanto, padecia da mesma deficincia da lei anterior: no
era uma lei nacional e no gerava, portanto, a adeso obrigatria dos demais entes
federativos. Assim, havia a possibilidade de uma empresa ser de pequeno porte
para fins fiscais do ente federal, regulado e no se enquadrar nas regras estaduais e
municipais. O contrrio tambm era possvel.
5.2 O SIMPLES NACIONAL
Conforme comprovam os seguintes quadros sinticos comentados, o Simples Federal
e o Estatuto das Micros e Pequenas Empresas no haviam cumprido os objetivos de
simplificao sinalizados pela Constituio. Os motivos so da baixa efetividade das
normas em tela so bvios: o empreendedor deveria adequar-se ao Simples Federal,
Estadual e Municipal, cada qual com regras distintas de adeso. A complexidade do
marco regulatrio estabelecido no atendia a parmetros de racionalidade suficientes
para garantir a simplificao que levasse reduo efetiva da informalidade.
Identificou-se, pois, que o principal entrave para a implantao do regime diferenciado
e simplificado para os pequenos empreendedores estaria na inexistncia de uma lei
nacional que implantasse um sistema unificado de tratamento diferenciado.
O primeiro fato que, efetivamente, permitiu o redesenho do marco regulatrio foi
a aprovao da Emenda Constitucional no 42, de 19 de dezembro de 2003. A nova
redao do art. 146, da Constituio (CRFB, 1988), estabelecia critrios a serem
observados, no s pela Unio, mas por todos os entes polticos no que concerne
s microempresas e empresas de pequeno porte:
Art. 146. Cabe lei complementar:
[...]
III estabelecer normas gerais em matria de legislao tributria, especialmente
sobre:
[...]
d) definio de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e
para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados
no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuies previstas no
art. 195, I e 12 e 13, e da contribuio a que se refere o art. 239.
Pargrafo nico. A lei complementar de que trata o inciso III, d, tambm
poder instituir um regime nico de arrecadao dos impostos e contribuies
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, observado que:
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

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Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

I ser opcional para o contribuinte;


II podero ser estabelecidas condies de enquadramento diferenciadas por
Estado;
III o recolhimento ser unificado e centralizado e a distribuio da parcela
de recursos pertencentes aos respectivos entes federados ser imediata, vedada
qualquer reteno ou condicionamento;
IV a arrecadao, a fiscalizao e a cobrana podero ser compartilhadas pelos
entes federados, adotado cadastro nacional nico de contribuintes.
[...]

S a partir desta redao resultado de um movimento nacional para a valorizao


das pequenas empresas, segundo Verdade (2007, p. 33), inaugurado no pas a partir
da dcada de 1980 e nos pases desenvolvidos a desde a dcada de 1950 que se
constituram as condies favorveis ao estabelecimento de uma norma nacional
para disciplinar e induzir o tratamento diferenciado que, enfim, poderia levar
reduo da informalidade.
Destacam-se os principais avanos no texto Constitucional em relao ao regime
anterior:
a) seria opcional para o contribuinte, no para os entes polticos;
b) recolhimento seria centralizado e a administrao compartilhada;
c) possibilidade de adoo de um cadastro nacional e nico para os contribuintes.
No entanto, o impacto inicial da norma no foi o inicialmente esperado. O nmero
de adeses ao novo regime no foi to expressivo. Constatou-se que houve migrao
dos que estavam em um sistema para o outro. Aqueles que usufruam os benefcios do
tratamento diferenciado no sistema anterior continuaram a usufruir dos benefcios
do regime subsequente, mesmo porque o 4o, do art. 16, da LC no 123/2006, previa
a migrao automtica.
Mas o novo regime alavancou uma intensa movimentao social, com o objetivo
de aumentar a abrangncia da LC no 123/2006. O objetivo dessa movimentao
era restringir ao mnimo o nmero de atividades vedadas. As constantes alteraes
legislativas que se sucederam, bem como da Resoluo no 6 do Comit Gestor,5
que trata das atividades econmicas impedidas de aderir ao Simples Nacional, so
consequncias das inmeras alteraes legislativas nesse sentido.
Entre tais alteraes, destacam-se as Leis no 127, de 14 de agosto de 2007; no 128,
de 19 de dezembro de 2008; no 133, de 28 de dezembro de 2009; no 139, de 10 de
novembro de 2011, e a Lei no 12.792, de 28 de maro de 2013.

5 Disponvel no portal do Simples Nacional.

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A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

5.3 O FOCO NO MICROEMPREENDEDOR INDIVIDUAL


Verifica-se que o regime jurdico introduzido pela Emenda Constitucional no 42/00,
para enfrentar a informalidade, teve foco em dois pblicos distintos: i) aqueles que se
encontram em situao de vulnerabilidade social6 e que, a priori, no teriam, sem o
incentivo estatal, as oportunidades restritas aos que estariam registrados; e ii) aqueles
com alguma qualificao formal e capacidade de investimento, que, se estimulados
pela reduo da complexidade do sistema, poderiam empreender formalmente.
De fato, o primeiro grupo s foi efetivamente atendido, quando, em 19 de dezembro
de 2008, ocorreu a publicao da Lei Complementar no 128. Somente a partir da
edio desta Lei, foi de fato contemplado o Microempreendedor Individual (MEI),
justamente para atender queles que estariam em maior situao de vulnerabilidade;
o que se abstrai da lista de atividades para as quais so permitidas a adeso do
limite de faturamento anual para se manter no sistema e da restrio de possuir to
somente um empregado.
A simplificao ocorreu tambm no que concerne formalizao no s no campo
tributrio, mas tambm no campo cvel, conforme se verifica da redao que foi
atribuda aos s 4o e 5o, do art. 968 do Cdigo Civil Brasileiro, alterado pela
Lei no 12.470/2011:
4o O processo de abertura, registro, alterao e baixa do microempreendedor
individual de que trata o art. 18-A da Lei Complementar no 123, de 14
de dezembro de 2006, bem como qualquer exigncia para o incio de seu
funcionamento devero ter trmite especial e simplificado, preferentemente
eletrnico, opcional para o empreendedor, na forma a ser disciplinada pelo
Comit para Gesto da Rede Nacional para a Simplificao do Registro e da
Legalizao de Empresas e Negcios CGSIM, de que trata o inciso III do
art. 2o da mesma Lei.
5o Para fins do disposto no 4o, podero ser dispensados o uso da firma, com
a respectiva assinatura autgrafa, o capital, requerimentos, demais assinaturas,
informaes relativas nacionalidade, estado civil e regime de bens, bem como
remessa de documentos, na forma estabelecida pelo CGSIM.

Com as alteraes legislativas consolidadas na Lei Complementar no 123/2006; na


Lei Complementar no 128/2008 e no Cdigo Civil Brasileiro, estavam disposio
da Administrao Pblica novas ferramentas para expandir as possibilidades de
formalizao a todos aqueles que no teriam condies de aparecer nas estatsticas
oficiais, como aptos a desempenhar seu papel no desenvolvimento nacional.
Por consequncia, haveria a condio jurdica de serem destinatrios das polticas
estatais de fomento, visto que estariam inscritas nos rgos municipais, estaduais
e federais.
6 Destacam-se as atividades artesanais, com emprego restrito de mo de obra que no possui a qualificao formal.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

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Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

Como pode ser demonstrado na Tabela 1, no exerccio de 2007, esto indicadas as


empresas optantes pelo Simples Federal, reguladas pela Lei no 9.317/96.
Mesmo a Lei Complementar no 123/06 estando vigendo h mais de trs anos,
somente a partir do exerccio de 2010, j sob a gide da Lei Complementar
no 128/2008, h um incremento substancial ante a expectativa construda em
torno da Lei Nacional. de se observar que, de fato, a Lei Complementar no 128,
foi publicada no fim do ms de dezembro e s passou a ter a assimilao de seu
contedo melhor traduzida em meados do ano posterior e aps a criao do Comit
para Gesto da Rede Nacional para a Simplificao do Registro e da Legalizao
de Empresas e Negcios (CGSIM), pelo Decreto no 6.884, de 25 de junho de 2009.
Tabela 1 Optantes pelo Simples
2007

2008

2009

SF *

SN **

SN

2010
SN

2011
MEI

SN

2012
MEI

SN

2013
MEI

SN

MEI

2.626.158 2.728.853 2.951.071 3.476.011 70.278 4.592.296 843.734 5.700.408 1.659.314 7.014.527 2.736.144
Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados disponveis no portal do Simples Nacional e Informaes da
Receita Federal do Brasil sobre o nmero de declaraes entregues pelo Simples Federal.
Notas: * Optantes pelo Simples Federal no regime da Lei no 9.317/96.
** Optantes pelo Simples Nacional no regime da Lei Complementar no 123/2006, j includos os
Microempreendedores Individuais (Mei).

Antes da edio da Lei Complementar no 128/08, o que se verificou foi um


incremento quase vegetativo, demonstrando que a nova Lei Nacional (Lei
Complementar no 123/06) ainda no era apta para oferecer sociedade um caminho
vivel para oportunizar a reduo da informalidade. No ltimo ano de vigncia
da Lei no 9.317/1996, havia 2.626.158 empresas declarantes no regime jurdico
simplificado federal, e a partir da vigncia do regime Nacional, inscreveram-se
2.728.853 empreendedores.
Nessa fase, o incremento foi pouco significativo, considerando que a migrao de
um sistema para o outro, no primeiro ano de vigncia da lei, era automtica, tendo
em conta que o vis da poca (2008) era de um substancial crescimento econmico.
Segundo o IBGE (2011, p. 20), o incremento no Produto Interno Bruto (PIB) foi
na ordem de 5,2%.
A expectativa de que a existncia de um marco regulatrio nacional que culminasse
na extino dos regimes simplificados estaduais e municipais e no fim do emaranhado
de leis desarmnicas e contraditrias contribuiria para um aumento significativo
nas adeses no se confirmou nos primeiros anos de vigncia da to esperada Lei
Complementar no 123/06.
Entretanto, a partir da alterao legislativa que incorporou no Simples Nacional,
um novo regime jurdico, denominado Microempreendedor Individual (MEI),
o incremento nas formalizaes adquire comportamento ascendente atpico
22

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

demonstrado no Grfico 1. Observa-se, tambm, a sensibilizao dos ndices


de reduo da informalidade, a partir das informaes divulgadas pelo Instituto
Brasileiro de tica Concorrencial (ETCO, 2011) fundamentadas em estudos da
Fundao Getlio Vargas (BARBOSA FILHO, 2013) Grfico 2.
Em suma, em 2013, o nmero de optantes pelo regime do MEI, descrito na Tabela
no 1, significativamente maior que os optantes pelo Simples Nacional em 2008.

Quandade de empresas optantes em 31/01

Grfico 1 Optantes Simples Nacional

7.014.527
5.700.408
4.592.296
3.476.011
2.626.158

2007

2.951.071

2.728.853

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Perodo

Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados do Portal do Simples Nacional.

Grfico 2 Informalidade em relao ao PIB


25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos estudos publicados pela FGV/ETCO 2011 e 2013.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

23

24

2008

975.777 1.013.934 1.095.955

592.091

Sudeste

Sul

663.356

126.841

2.626.158 2.728.853 2.951.071

615.245

113.796

8,14

7,82

8,09

11,46

7,65

8,32

2009-2008
%

3.476.011

767.770

1.307.887

151.791

554.837

693.726

SN

935.879
4.592.296

17,79

1.731.340

235.941

788.649

900.487

SN

32,11

21,90

32,38

55,44

42,14

29,80

2011-2010
%

2011

15,74

19,34

19,67

16,41

17,92

2010-2009
%

2010

Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados do Portal do Simples Nacional.

Total

109.514

476.606

Norte

442.753

426.091

588.313

Nordeste

543.125

SN

2009

522.686

Optantes Optantes
Simples Simples
Federal Nacional
(SF)
(SN)

2007

Centro-Oeste

Regio

5.700.408

1.100.796

2.191.585

308.227

988.877

1.110.923

SN

24,13

17,62

26,58

30,64

25,39

23,37

2012-2011
%

2012

Tabela 2 Quadro geral dos optantes pelo Simples Nacional

7.014.527

1.294.265

2.717.480

393.322

1.228.246

1.381.214

SN

23,05

17,58

24,00

27,61

24,21

24,33

157,05

110,37

168,01

245,64

177,41

154,31

2013-2012 2013-2008
%
acum. %

2013

Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

significativo reparar na Tabela 2 que, aps a implementao da Lei Complementar


no 128/08 e alteraes subsequentes, as regies norte e nordeste com menor grau
de desenvolvimento humano IDH (PNUD BRASIL)7 e com alta vulnerabilidade
social tiveram um crescimento expressivo, se considerada evoluo do Produto
Interno Bruto (PIB) nessas regies, no mesmo perodo.
Destaca-se o norte com um incremento de formalizaes decorrentes do Simples
Nacional, entre 2007 a 2013, na ordem de 245,64%. Por sua vez, no nordeste do
pas, para o mesmo perodo, o acrscimo foi de 177,41%, ambos superiores mdia
nacional, cuja variao foi de 157,05%.
Constata-se que a ascendncia nas formalizaes coincidiu com a vigncia da
legislao que implementou o regime jurdico do MEI, cujo nmero de formalizados
em 2013 j maior que a quantidade de optantes pelo Simples Federal e Nacional
em 2007 e 2008, respectivamente.
Tabela 3 Optantes pelo Sistema do Microempreendedor Individual
Perodo
Regio
do pas
Centro-Oeste
Nordeste
Norte

2010

2011

2012

2013

Optantes Optantes 2011-2010 Optantes 2012-2011 Optantes 2013-2012 2013-2011


Simei
Simei
%
Simei
%
Simei
%
acum. %
16.839

172.034

921,64

333.147

93,65

557.948

67,48

224,32

4.540

183.825

3.949,01

338.112

83,93

531.025

57,06

188,88

63.059 40.064,97

118.198

87,44

187.168

58,35

196,81

Sudeste

32.538

157

306.710

842,62

642.448

109,46

1.070.434

66,62

249,01

Sul

16204

118106

628,87

227409

92,55

389569

71,31

229,85

Total

70.278

843.734

1.100,57 1.659.314

96,66

2.736.144

64,90

224,29

Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados do Portal do Simples Nacional.

Entre as questes que contriburam para o aumento da formalizao das empresas


por meio do MEI destacam-se:8
a) as alquotas diferenciadas para o pagamento dos tributos, 5% sobre um salriomnimo, mais R$ 5,00 de ICMS e R$ 1,00 de ISS, valores fixos que no variam
em funo do faturamento das empresas;
b) o aumento de R$ 36.000,00 para R$ 60.000,00 no limite anual de receita bruta
para o enquadramento da empresa do Simples Nacional na condio de Mei
em vigor a partir de 1o/1/2012.
Sob este ponto de vista, verifica-se que a ltima alterao legislativa alcanou um grau
de efetividade nunca antes visto, sobretudo quando se verifica quem so os atores
envolvidos nesta adeso em massa atividade formal. Pela simples anlise do rol da
7 Disponvel em:<http://www.pnud.org.br/atlas/ranking/Ranking-IDHM-Municipios-2010.aspx>.
8 Art. 18-A, da LC no 123/2006.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

25

Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

lista de atividades permitidas,9 verifica-se que tal adeso abrangeu principalmente


aqueles que trabalham por conta prpria, na condio de ambulantes, artesos,
eletricistas, entre outros.
Este seguimento da sociedade estava, at ento, alijado do pleno exerccio da
cidadania por no conseguir formalizar o prprio negcio, excludos tambm dos
benefcios previdencirios, do fomento ao crdito empresarial e da condio de
potenciais fornecedores do prprio Estado.
E eficcia dessas medidas legislativas na formalizao das atividades econmicas e na
insero dos micro e pequeno empreendimentos no campo das polticas afirmativas
de governo so evidenciadas tambm por dados que indicam o acesso desses sujeitos
s fontes de financiamento estatal privilegiadas.
importante salientar nesse ponto que a massa de contribuintes ordinariamente
formalizadas sempre gozou de pleno acesso s polticas de fomento econmico,
inclusive de cunho redistributivo representado pelo gasto pblico decorrentes
de emprstimos com juros subsidiados que contemplam, em geral, grandes
empreendimentos.
Em 2009, esses empreendimentos receberam 83% dos recursos do Banco Nacional
de Desenvolvimento e Social (BNDES), enquanto as pequenas e as microempresas
receberam 9% (BNDES, 2010, p. 16). J, em 2012, o novo relatrio de transparncia
do BNDES indicou que a participao das pequenas e microempresas representou
35% da carteira de financiamentos e a participao das empresas mdias e grandes foi
reduzida para 46,3% (BNDES, 2013, p. 44). , sem dvida, uma evoluo marcante.
Finalmente, observa-se tambm que, no momento seguinte edio da srie de Leis
Complementares que sucederam edio da Lei Complementar no 12808, houve
um aumento significativo de empresas optantes pelo Simples Nacional excludas
desse montante os optantes do MEI isto se deveu, sem dvida ao alargamento das
condies de adeso proporcionadas pelos normativos em comento.

6 A RENNCIA DE RECEITAS DA SEGURIDADE SOCIAL


DECORRENTE DOS BENEFCIOS FISCAIS CONCEDIDOS AO
MICRO E PEQUENO EMPREENDEDOR E A EFETIVIDADE
DESTA RENNCIA A LONGO PRAZO
O Simples Nacional e o MEI, ao estabelecerem tratamento jurdico diferenciado
para seus optantes, tm como principal estmulo a reduo dos encargos decorrentes
da incidncia das contribuies para a Seguridade Social sobre a folha de pagamento
que estariam ao encargo do empregador.
9 Vide lista de atividades permitidas no Portal do Empreendedor, disponvel em: <http://www.portaldo
empreendedor.gov.br/mei-microempreendedor-individual/atividades-permitidas>.

26

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

Esse fato sem dvida significa uma substancial renncia das receitas voltadas
sustentao da Seguridade Social.
Segundo o 1o, do art. 14, da Lei Complementar no 101/2006 (Lei de Responsabilidade
Fiscal LRF), a renncia abrange quaisquer situaes que tenham ou teriam impacto,
em uma forma abrangente, nas receitas disponveis ao ente poltico.
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza
tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de
estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva
iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes
oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies: I demonstrao
pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita
da lei oramentria, na forma do art. 12, e de que no afetar as metas de
resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias;
II estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado
no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas,
ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
1o A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido,
concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou
modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos
ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento
diferenciado.
2o Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata
o caput deste artigo decorrer da condio contida no inciso II, o benefcio s
entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado
inciso. (grifei)

A sinalizao da LRF procura evidenciar a relao entre o custo da renncia


decorrente do incentivo fiscal a ser ofertado e os recursos que estariam disponveis
para financiar as polticas pblicas. Antes de o Estado implementar incentivos de
natureza fiscal, como o caso do Simples Nacional, dever divulgar para a sociedade
o nus de tais benefcios.
No h como negar que o principal estmulo opo pelo regime jurdico do
Simples e do MEI o diferencial nos encargos tributrios. Demonstra-se, na tabela 4,
um comparativo entre as formas de tributao por bases presumidas, grupo do qual
fazem parte as empresas do Simples Nacional.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

27

28
1% a 3%
5,80%

Contribuies a terceiros

20%

Seguro acidente de trabalho

INSS (empregador)

5,80%

1% a 3%

20%

R$ 9.198,00

TOTAL

R$ 13.758,00

R$ 2.400,00

R$ 1.800,00

R$ 390,00

R$ 1.728,00

R$ 2.880,00

R$ 750,00

no se aplica

R$ 750,00

iseno

iseno

iseno

iseno

5,80%

1% a 3%

20%

iseno

iseno

iseno

iseno

R$ 33,90

R$ 6,00

R$ 1,00

R$ 5,00

Mei

10 O regime do Simples Nacional, assim como dos demais descritos na tabela, denominado de regime de bases presumidas. A base de clculo dos tributos decorre de presunes
da legislao, presume-se o valor do lucro, da mo de obra assalariada em certas atividades, aplicando-se uma alquota prevista na legislao. Este regime facultativo para
as empresas que podem optar por no presumir e adotar o regime de base certa, regime conhecido como lucro real, no qual a base de clculo do tributo corresponde ao seu
valor efetivo.

iseno

R$ 2.400,00

R$ 1.200,00

R$ 1.200,00

no se aplica

iseno

iseno

iseno

iseno

iseno

R$ 1.650,00

Contribuies sobre a folha de salrios

R$ 7.758,00

R$ 2.400,00

no se aplica

R$ 1.800,00

R$ 390,00

R$ 1.728,00

R$ 1.440,00

Servios: profisses Servios: profisses Simples Nacional: Simples Nacional:


regulamentadas
no regulamentadas
comrcio
Servios

ISS

R$ 10.200,00

ICMS

R$ 390,00

PIS
R$ 1.800,00

R$ 648,00

CSLL

COFINS

R$ 720,00

Comrcio

IRPJ

Tributos

Fonte: Elaborao dos autores, a partir da LC no 123/2006 e das Leis no 9.430/1996; no 9.249/1995 e no 8.981/1995.

R$ 60.000,00

Base de clculo
(Anual)

Tabela 4 Comparativo entre os regimes de bases presumidas10 de tributao

Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

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A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

Isso de sobremodo preocupante. Ora, as contribuies sobre a folha de salrios


do sustentao ao regime atuarial da previdncia. Levando-se em conta que o
tempo de contribuio previdenciria estabelecido pela Constituio de at 35
anos, as consequncias da renncia, decorrentes da Lei Complementar no 123/2006
e alteraes subsequentes, iro causar impactos significativos a longo prazo e no,
to somente, nos dois exerccios seguintes da implementao do incentivo fiscal.
O texto da LRF, ao estabelecer que a concesso de renncia dever estar acompanhada
do relatrio de impacto oramentrio-financeiro no exerccio de vigncia e nos dois
seguintes, no contempla as consequncias no horizonte necessrio avaliao
adequada para manuteno do equilbrio atuarial da previdncia. Isto acarretar
distores nos recursos necessrios s polticas pblicas da Seguridade Social,
especialmente quelas de natureza previdenciria, cujo encargo de financiamento
dever ser compartilhado por todos a longo prazo.
A partir dos dados do IBGE (2003, p. 47), estima-se que cada microempresa, em
mdia, representa a gerao de 3,6 empregos diretos. Em uma avaliao preliminar,
ter-se-ia, aproximadamente, 25 milhes de pessoas, aptas a participar do seguro
previdencirio sem a necessria equidade contributiva.
Consta que, no Demonstrativo dos Gastos Tributrios,11 os quais so estimados
pela Receita Federal do Brasil, para o projeto de Lei Oramentria de 2014 (DGT
2014), os gastos decorrentes do Simples Nacional representaro R$ 49 bilhes para
2014 (BRASIL, 2013, p. 17).
A Constituio, no 6o do art. 165 (CRFB, 1988), determina que a lei oramentria
seja acompanhada de demonstrativos regionalizados do efeito, sobre as receitas
e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de
natureza financeira, tributria e creditcia. (gn), no mesmo sentido, o inciso II do
art. 5o da LC 101/2000.
As desoneraes (renncia) tributrias servem a diversos fins, entre os quais se
destacam aqueles que esto registrados do DGT 2014 (2013, p. 6):
Tais desoneraes, em sentido amplo, podem servir para diversos fins. Por
exemplo:
a) simplificar e/ou diminuir os custos da administrao;
b) promover a equidade;
c) corrigir desvios;
d) compensar gastos realizados pelos contribuintes com servios no atendidos
pelo governo;

11 A expresso gastos tributrios significa desoneraes ou renncia de receitas.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

29

Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

e) compensar aes complementares s funes tpicas de estado desenvolvidas


por entidades civis;
f) promover a equalizao das rendas entre regies; e/ou
g) incentivar determinado setor da economia.
Nos caso (sic) das alneas d, e, f e g, essas desoneraes iro se constituir
em alternativas s aes Polticas de Governo, aes essas que tm como
objetivo a promoo do desenvolvimento econmico ou social, no realizadas
no oramento e sim por intermdio do sistema tributrio. (gn)

Ainda, no mesmo relatrio, afirma-se que os gastos tributrios tm objetivos


semelhantes queles estabelecidos pelas despesas pblicas (id, p. 7). Nessa linha,
impe-se a reflexo sobre a eficcia das medidas exonerativas ora praticadas em um
perodo de longo prazo, sob pena dessa imensa massa de contribuintes no obter
do Estado a contrapartida solidria que tanto se anuncia.
O princpio da solidariedade corolrio do princpio da igualdade, que segundo
Miranda (2012, p. 280-281):
[...] igualdade no identidade [...] significa inteno de racionalidade e,
em ltimo termo inteno de justia; [...] discriminaes positivas so
situaes de vantagem fundadas, desigualdade de direito em conseqncia de
desigualdades de facto, tendentes superao destas e, por isso, em geral,
de carter temporrio.

Levando-se em conta que aqueles que estavam ou esto na informalidade compe


o grupo dos mais vulnerveis socialmente e fazem parte do grupo de excludos
conforme registra o relatrio de desenvolvimento humano das Naes Unidas
(RDH, 2013, p. 69): [...] a informalidade do trabalho, a corrupo e a morosidade
dos procedimentos de criao de novas empresas surgem associados elevada
taxa de excluso social [...] de se indagar, desde logo, se essa imensa massa de
contribuintes hoje formalizados ter mesmo acesso aos direitos previdencirios no
tempo certo.
Em um primeiro momento, o princpio da solidariedade se dar com o usufruto do
menor encargo para o exerccio de atividade empresarial. No entanto, resta saber se,
em um momento futuro, a redistribuio ocorrer com o benefcio previdencirio
sem a contrapartida contributiva exigida para tanto. Mas este outro problema, que
fica aqui registrado apenas a ttulo de provocao, uma vez que no sua explorao
merece cuidados que no se adequam ao recorte desse modesto estudo.

7 CONSIDERAES FINAIS
Desde 1984, o estado brasileiro busca enfrentar o problema da informalidade
mediante seguidas concesses de regimes de tributao diferenciados. Tais regimes
30

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

visavam no s reduzir a onerao tributria dos micro e pequenos empreendimentos,


mas tambm simplificar as normas administrativas a que esses agentes se sujeitam.
Contudo, as normas que antecederam a instituio do Simples Nacional no
foram eficazes nem efetivas para aumentar expressivamente o nmero de agentes
econmicos formalizados.
A implantao de uma norma nacional, extinguindo a catica coexistncia
do Simples Federal, com os regimes tributrios diferenciados de competncia dos
estados e municpios foi insuficiente para alavancar um aumento significativo
de agentes econmicos formalizados.
Nos primeiros anos de eficcia da Lei Complementar no 123/2006, o nmero de
empresas que aderiram ao programa era muito similar quelas que estavam no
programa anterior.
Somente a partir da edio da Lei Complementar no 128/08 e dos sucessivos
ajustes que lhe seguiram, o legislador conseguiu atingir o grupo mais relevante da
informalidade, aqueles que esto em situao de vulnerabilidade social, mediante
a criao do regime destinado ao MEI.
O MEI abrange atividades econmicas que, a rigor, eram as mais comuns na
informalidade. Ambulantes, pintores, chapeadores, entre outros, compem o grupo
que est mais prximo das situaes de vulnerabilidade social. Para estes, o esforo
na veiculao da informao demanda atitudes positivas das instituies pblicas,
o que pode ser feito mediante aes do Programa Nacional de Educao Fiscal
(PNEF), especialmente voltadas para esse fim.
Desde a institucionalizao do MEI, verificou-se um significativo incremento do
nmero de agentes econmicos formalizado. Nos exerccios de 2012 e 2013, apesar
do fraco desempenho do PIB, houve um incremento ascendente no nmero de
formalizaes no Simples Nacional.
O nmero de formalizados pelo MEI, em 2013, apresentava um nmero superior
de formalizados ao universo total das empresas que estavam no Simples em 2007 e
2008. Do mesmo modo, o nmero de inscritos no Simples Nacional, excludos os
microempreendedores individuais, representou 4.278.383 empresas, uma evoluo
de 62,91% em relao aos declarantes do Simples Federal de 2007. Consideradas
as adeses ao MEI, verifica-se, no mesmo perodo, um incremento de 167,10%.
As regies mais beneficiadas por essa adeso formalidade foram exatamente as
regies norte e nordeste, as que apresentam os menores IDHs registrados.
A partir do aumento do limite de faturamento anual, requisito posto como condio
de ingresso no programa no ano de 2012, o nvel de adeso alcanou resultados
importantes, em virtude, no s da simplificao dos procedimentos de formalizao,
mas pela reduo dos encargos tributrios na opo desse regime.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

31

Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa

O acesso das pequenas e microempresas ao crdito pblico disponibilizado pelo


BNDES teve, no fim de 2012, um aumento significativo, de 9% em 2009, para 35%
naquele ano. Consequncia do expressivo nmero de formalizaes pelo Simples
Nacional no perodo descrito.
Concluiu-se que, a partir da implementao do MEI, o Simples Nacional adquiriu
no s a eficincia e a eficcia pretendida pela norma nacional, mas um grau
de efetividade nunca antes visto, no sentido de aumentar o nmero de agentes
econmicos formalizados com acesso, portanto, s polticas governamentais
destinadas aos empreendimentos formais, s linhas de crdito privilegiadas,
condio de potenciais fornecedores do Estado, entre outras prerrogativas.
No entanto, resta ainda a indagao quanto efetividade dessas medidas a longo
prazo, pois a medio dos impactos da exonerao da folha de salrios de forma a
atender apenas s determinaes da Lei Complementar no 101/01 parece, primeira
vista, insuficiente para garantir que a implementao do novo regime jurdico de
formalizao simplificada no inviabilize o acesso ao contribuinte aos benefcios
previdencirios prometidos. Este, porm, tema que merece outro esforo de
pesquisa.

32

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

A efetividade da Lei Complementar no 123/2006 para implementar


a reduo da informalidade

REFERNCIAS
BANCO MUNDIAL. PIB da Argentina. Disponvel em: <http://www.
worldbank.org/en/country/argentina>. Acesso em: 22 ago. 2013.
BARBOSA FILHO, Fernando de Holanda. An Estimation of the Underground
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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013

A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios


Cristiano Morini

Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil.


Mestre em Direito (UCAM), com dissertao
sobre o Regime aduaneiro especial de drawback:
exonerao fiscal como fomento ao desenvolvimento
econmico.

do setor de mquinas e equipamentos, situadas,


em sua maioria, no Estado de So Paulo, e que
elas utilizam a Linha Azul, principalmente, pela
agilidade no desembarao aduaneiro e pela reduo
no custo na cadeia de suprimentos. A partir das
dificuldades e sugestes mostradas na pesquisa e do
arcabouo normativo e procedimental sobre o papel
aduaneiro no comrcio exterior e as facilitaes
comerciais, apontam-se caminhos para um melhor
aproveitamento da Linha Azul, pela Aduana e
pelos usurios, em um cenrio de ampliao da base
de empresas habilitadas, e de aperfeioamento dos
mecanismos de controle aduaneiro.

Rodrigo Mineiro Fernandes

Palavras-chave

Professor e pesquisador em matria aduaneira


(FCA/Unicamp). Graduado em Relaes
Internacionais (UnB), mestre em Integrao
Latino-Americana (UFSM) e doutor em Engenharia
de Produo (UNIMEP). Pesquisador da FAPESP
e CNPq.

Luiz Henrique Travassos Machado

Instrutor da Esaf, em matria de fiscalizao


aduaneira. Professor da PUC/MG. Conselheiro
do Carf/MF. Auditor-Fiscal da Receita Federal do
Brasil. MBA em Direito e Economia pela FGV.
Mestrando em Direito Pblico (PUC/MG).

Rosaldo Trevisan
Pesquisador em matria tributria (UFPR e UCB)
e aduaneira (Unicamp). Assessor de Modernizao
Aduaneira da Organizao Mundial de Aduanas.
Consultor do FMI nas reas tributria/aduaneira.
Conselheiro do Carf/MF. Auditor-Fiscal da Receita
Federal do Brasil. Doutorando (UFPR) e mestre
(PUC/PR) em Direito.

Resumo
O presente estudo busca analisar um procedimento
brasileiro alinhado estratgia de facilitao
comercial, sem descuidar da segurana no controle
aduaneiro: o despacho aduaneiro expresso, um
programa de promoo da conformidade s
normas aduaneiras, conhecido como Linha Azul.
A Linha Azul surgiu em Viracopos, Campinas, em
1998, como resultado de parceria entre a Receita
Federal, a Infraero, importadores, empresas areas
e agentes de cargas, buscando viabilizar a liberao
de cargas com maior agilidade. Como as empresas
habilitadas Linha Azul respondem por significativo
percentual das importaes e exportaes brasileiras,
a cada habilitao de empresa passa a haver uma
substancial reduo do volume de parametrizaes
para canais vermelho e amarelo, liberando a mo
de obra aduaneira para atividades com maior nvel
de risco. A metodologia deste trabalho encontra-se
fundamentada em pesquisa quali-quantitativa,
com pesquisa de campo tipo survey. Os resultados
da pesquisa aplicada mostraram que os usurios
mais frequentes da Linha Azul so indstrias
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 37-68, dez. 2013

Facilitao comercial. Linha Azul. Aduana.


Comrcio internacional.

Abstract
This study seeks to analyze a Brazilian customs
procedure, in line with trade facilitation strategy,
and closely following customs control security
standards. Express Customs Clearance is the
customs compliance program, also known as Blue
Line. Blue Line started in the airport of Viracopos
(Campinas/Sao Paulo, Brazil), in 1998, as a result
of a partnership between customs, Infraero (airport
trustee), importers, airlines, and cargo agents seeking
to facilitate the movement of goods. As certified Blue
Line companies represent a significant percentage
of Brazilian imports and exports, each certified
company substantially reduces the number of
selections for red and yellow channels. This, in turn,
allows customs workers more time for activities with
higher risk levels. The methodology of this study
looks at qualitative and quantitative data collected
through field research (survey type). The results of
applied research showed that the most frequent
users of Blue Line are machinery and equipment
industries, mostly located in the state of Sao Paulo.
Use of Blue Line has accelerated customs clearance
and reduced supply chain costs. However, difficulties
in customs regulatory and procedural framework
of foreign trade and trade facilitation can be seen
in our research. The resolution of these flaws will
improve customs control mechanisms and broaden
the base of Blue Line certified companies.

Keywords
Trade facilitation. Blue line. Customs. Foreign
trade.

37

Cristiano Morini/Luiz Henrique Travassos Machado/


Rodrigo Mineiro Fernandes/Rosaldo Trevisan

1 INTRODUO
A Aduana, no Brasil e internacionalmente, teve entre suas principais funes histricas
a arrecadao dos tributos devidos na importao e na exportao. Contudo, como
fruto de sucessivas rodadas de negociaes internacionais multilaterais, os tributos
aduaneiros1 passam a representar percentualmente cada vez menos uma fonte de
financiamento estatal. A Aduana, no Sculo XXI, passa a assumir outras funes
ainda mais significativas de controle do fluxo de comrcio exterior, tendo como
desafio o balanceamento entre a facilitao comercial (buscando mecanismos para
no obstaculizar o comrcio lcito, simplificando-o) e a segurana do comrcio
(combatendo as prticas comerciais ilcitas).
O presente estudo busca analisar um procedimento brasileiro alinhado estratgia de
facilitao comercial, sem descuidar da segurana no controle aduaneiro: o despacho
aduaneiro expresso, que ficou conhecido como Linha Azul.
O regramento da atividade aduaneira demanda arcabouo normativo prprio,
cujo objeto ser analisado na Seo 2, buscando identificar de que forma o Direito
Aduaneiro possibilita o exerccio das modernas funes aduaneiras, em especial no
Brasil.
Na Seo 3, trata-se da insero da facilitao comercial nas atividades aduaneiras,
analisando-se desde o tratamento internacional do tema, que ocupa lugar de relevo na
Rodada Doha da Organizao Mundial de Comrcio, at a tormentosa incorporao
(e substituio) do termo na estrutura aduaneira brasileira.
Identifica-se, na Seo 4, a Linha Azul como uma das significativas medidas de
facilitao comercial no Brasil, revelando-se suas origens procedimentais, gerenciais
e normativas, seus aperfeioamentos e sua situao atual. Busca-se, ainda, eliminar
confuses muito comuns sobre a caracterizao do procedimento simplificado,
e sua natureza (de certa forma contratual) como um regime, ou como o Operador
Econmico Autorizado brasileiro.
Presente o que deve ser a Linha Azul, na Seo 5, passa-se a buscar a visualizao do
que de fato ela est sendo na tica das empresas habilitadas, por meio de pesquisa de
campo. Assim, possibilita-se a evidenciao dos principais benefcios e a identificao
de pontos de melhoria normativos e procedimentais.

1 No presente estudo, adota-se a classificao estabelecida nos arts. 19 e 23 do Cdigo Tributrio Nacional, que
inclui, na categoria de tributos sobre o comrcio exterior (tributos aduaneiros), os impostos de importao e
de exportao. No Brasil, existem outros tributos exigveis na importao, como o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI), o Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de
Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), a Contribuio de Interveno
no Domnio Econmico Combustveis (Cide-Combustveis), as contribuies para os Programas de Integrao
Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/Pasep-Importao), e para o Financiamento
da Seguridade Social (Cofins-Importao). Esses outros tributos possuem funo niveladora, estabelecendo
tratamento isonmico entre o bem nacional e o estrangeiro (TREVISAN, 2008, p. 48-49).

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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 37-68, dez. 2013

A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios

A metodologia desse trabalho encontra-se fundamentada em pesquisa qualiquantitativa, do tipo exploratria (utilizando-se de suporte bibliogrfico e
documental), com pesquisa de campo tipo survey. A pesquisa survey do tipo
descritiva e obtm dados sobre caractersticas, aes ou opinies de determinada
populao-alvo, sendo til quando se deseja saber o que est acontecendo em
determinado contexto (FREITAS et al., 2000). Pode ser considerada tambm
pesquisa aplicada, que, segundo Silva e Menezes (2005), tem como objetivo gerar
conhecimentos para aplicao prtica e solues de problemas especficos.
Derradeiramente, verifica-se a evoluo do procedimento em um cenrio de aumento
das empresas habilitadas e como isso afeta o balanceamento entre facilitao e
segurana no comrcio internacional.

2 O OBJETO DO DIREITO ADUANEIRO


E A CONSTITUIO BRASILEIRA
Pode-se definir Direito Aduaneiro como o ramo didaticamente autnomo do Direito
integrado por um conjunto de proposies jurdico-normativas que disciplinam as
relaes entre a Aduana e os intervenientes nas operaes de comrcio exterior,
estabelecendo os direitos e as obrigaes de cada um, e as restries tarifrias e
no tarifrias nas importaes e exportaes,2 ou, como sintetiza Basalda (2007),
o conjunto de normas jurdicas, no mbito do Direito Pblico, que tem por objeto
regular o intercmbio internacional de mercadorias.3
No Brasil, uma anlise de tal disciplina no poderia fugir ao comando do art. 2374
da Constituio Federal de 1988, que norteia a fiscalizao e o controle do comrcio
exterior. E tal comando constitui o ponto de partida do presente estudo, que focado
na Linha Azul, procedimento aduaneiro essencialmente brasileiro.
O art. 237, versando sobre a estrutura de um dos Poderes, integra os elementos
orgnicos da Constituio, sendo norma de eficcia plena e aplicabilidade imediata,
mantendo vnculos com outros dispositivos constitucionais, a exemplo dos arts. 5o,
2 Trevisan (2008, p. 40-41). De forma mais detalhada, Ponce (2006, p. 55) define Direito Aduaneiro como conjunto
de instituciones y principios que se manifiestan en normas jurdicas que regulan la actividad aduanera del Estado,
las relaciones entre el Estado y los particulares que intervienen en dicha actividad, la infraccin a esas normas, sus
correspondientes sanciones y los medios de defensa de los particulares frente al Estado. O Glossrio de Termos
Aduaneiros Internacionais (amparado pelo Captulo 2 da Conveno de Kyoto Revisada) define legislao
aduaneira (customs law) como: The statutory and regulatory provisions relating to the importation, exportation,
movement or storage of goods, the administration and enforcement of which are specifically charged to the Customs,
and any regulations made by the Customs under their statutory powers. Disponvel em: <http://www.wcoomd.
org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools>. Acesso em: 30 set. 2013.
3 Por Derecho Aduanero entendemos el conjunto de normas jurdicas, ubicadas en la esfera del Derecho Pblico, que
tiene por objeto regular el trfico internacional de mercaderas. (p. 3). O autor j adotava tal postura em sua
pioneira obra Introduccion al Derecho Aduanero: concepto y contenido, de 1988, reeditada em 2008, ao afirmar
como elemento essencial do Direito Aduaneiro el trfico internacional de mercaderas (BASALDA, 2008,
p. 214).
4 Art. 237. A fiscalizao e o controle sobre o comrcio exterior, essenciais defesa dos interesses fazendrios
nacionais, sero exercidos pelo Ministrio da Fazenda.

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Cristiano Morini/Luiz Henrique Travassos Machado/


Rodrigo Mineiro Fernandes/Rosaldo Trevisan

XV; 20, III; 22, VIII (1a parte); e 153, I e II. H que se destacar ainda a compatibilidade
com os princpios constitucionais estabelecidos para a ordem econmica (art. 170),
como livre concorrncia, defesa do consumidor e busca do pleno emprego.
Podem ser identificados, decompondo o mencionado art. 237, cinco elementos
caracterizadores da norma de fixao de competncia, analisados a seguir.
2.1 ELEMENTOS MATERIAIS
Os elementos materiais da competncia estabelecida no art. 237 so representados
pelos termos que designam o que deve ser exercido pelo rgo indicado no
dispositivo: a fiscalizao e o controle. Ambos tm relao direta com o exerccio
do poder de polcia.
O poder de polcia caracterizado como um poder negativo,5 que preordena que o
indivduo deixe de praticar determinadas condutas que seriam nocivas coletividade,
obtendo-se uma utilidade pblica por via indireta. Em sentido contrrio, uma
prestao positiva do indivduo em prol da coletividade seria, v.g., a prestao de
um servio pblico.6
No que tange ao exerccio desse poder, considera-se que tendo a Constituio
Federal outorgado determinada matria ao mbito de competncia legislativa de
alguma das entidades federativas, ser de tal entidade a competncia para exercer
o poder de polcia.
Uma vez que o Estado exerce o poder de polcia em vrios campos de atuao, essas
atividades esto distribudas em vrios rgos pblicos, no se podendo apontar
apenas um rgo, ou um grupo de servidores, como os responsveis pela polcia
administrativa.7
A atuao concreta do Estado, no exerccio do poder de polcia, conhecida como
ato de fiscalizao, que pode se dar, em uma primeira perspectiva, tanto de modo
preventivo como repressivo.8
5 Sobre o fato de ser conhecida como uma atividade negativa, Batista Jnior (2001, p. 115) assim se expressou:
Usualmente, essa caracterstica apresentada como um trao diferenciador entre o poder de polcia e o servio
pblico. De um lado, colocam o poder de polcia como limite conduta individual e, portanto, atividade
negativa; e de outro, o servio pblico, como atividade positiva, que se traduz em atividade da Administrao
que vai trazer um acrscimo aos indivduos. Assim, ainda usual encontrarmos em alguns estudos a referncia
ao poder de polcia apenas como proibies e restries negativas atividade individual, que se manifestam,
por isso, como imposies de deveres de no fazer.
6 Bandeira de Mello (2009, p. 823).
7 bastante amplo o crculo em que se pode fazer presente o poder de polcia. Com efeito, qualquer ramo de
atividade que possa contemplar a presena do indivduo rende ensejo interveno restritiva do Estado. Em
outras palavras, no h direitos individuais absolutos a esta ou quela atividade, mas ao contrrio, devero estar
subordinados aos interesses coletivos. Da pode dizer-se que a liberdade e a propriedade so sempre direitos
condicionados, vistos que sujeitos s restries necessrias a sua adequao ao interesse pblico. (CARVALHO
FILHO, 2013, p. 84).
8 Em que pese o exposto, h quem veja o ato de fiscalizao como meramente preventivo. Na opinio de Bandeira
de Mello (2009, p. 829), a atividade de fiscalizao est voltada precauo de danos sociedade, atuando, enfim,
preventivamente atitude dos indivduos que tenham lesividade potencial ao interesse pblico.

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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 37-68, dez. 2013

A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios

No primeiro caso, a Administrao procuraria evitar que um dano ocorresse, agindo


previamente para coibir a prtica de um ato que a legislao reputa como contrrio
ao interesse pblico. Quando a atuao administrativa se desse repressivamente,
a prtica do ilcito j teria ocorrido, e a norma de polcia j teria sido transgredida,
cabendo, ento, a aplicao de uma sano, conforme os termos da lei que a prev.
O chamado poder de polcia fiscal pode manifestar-se, basicamente, sob quatro
modos:9 imposio de deveres; consentimentos; fiscalizao tributria; e sanes.
Interessa, mais especificamente, pelo escopo do presente estudo, a questo da
fiscalizao, mas com a observao de que a preocupao aqui revelada no seria
essencialmente tributria.
Para Batista Jnior (2001), a fiscalizao tributria destina-se a verificar a legalidade
do exerccio da atividade econmica, sob a tica tributria/fiscal, e engloba o
controle.10 No mesmo sentido Frana (2005), para quem a atividade de controle est
inserida dentre as caractersticas da atividade de fiscalizao, no havendo, ento,
uma distino ntida entre essas expresses.11
Contudo, est-se aqui a tratar no de poder de polcia tributrio, mas de poder
de polcia aduaneiro. Como destaca Moura (2012), uma das manifestaes mais
expressivas do poder de polcia do Estado o controle sobre a entrada e sada de
bens e pessoas do territrio nacional, e para o cumprimento das normas de Direito
Aduaneiro, o poder de polcia aduaneira impe o controle do trfego de pessoas e
bens pelo territrio aduaneiro, bem como fiscaliza o cumprimento das disposies
pertinentes ao comrcio exterior.12
preciso recordar que a legislao aduaneira comumente distingue fiscalizao de
controle. Veja-se, por exemplo, a principal norma aduaneira do pas: o Decreto
no 6.759/2009, Regulamento Aduaneiro brasileiro, que na prpria ementa j esclarece
que regulamenta a administrao das atividades aduaneiras e a fiscalizao, o
controle e a tributao das operaes de comrcio exterior. Em grande parte das
dezenas de aparies do termo fiscalizao no Regulamento, resta claro que se est
a tratar de efetivo exerccio (ao) por parte de autoridade aduaneira.13 J a expresso
controle, citada mais de uma centena de vezes no Regulamento, no se refere a
uma ao, mas a uma possibilidade de ao: quando se afirma que mercadorias
9 Batista Jnior (2001, p. 186).
10 Na opinio de tal autor, as atividades de fiscalizao tributria que se traduzem em controle sobre as atividades
do contribuinte, tm, em ltima anlise, duas principais finalidades: cognoscitivas, ou seja, visam corrigir
atuaes insuficientes ou inadequadas, por parte do contribuinte, ou substitu-las, quando estas faltem, com
o fim de constituir o crdito tributrio; repressivas, com a ameaa de cominao, ou cominao direta de
sanes administrativas ou civis, ou mesmo com a informao, ao Ministrio Pblico, da ocorrncia de crimes
fiscais (p. 225).
11 p. 68-69.
12 p. 167.
13 No pargrafo nico do art. 15, dispe-se que as atividades de fiscalizao de tributos incidentes sobre as
operaes de comrcio exterior sero supervisionadas e executadas por Auditor-Fiscal da Receita Federal do
Brasil. No art. 16, estabelece-se que a fiscalizao aduaneira poder ser ininterrupta, em horrios determinados,
ou eventual, nos portos, aeroportos, pontos de fronteira e recintos alfandegados.

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esto sob controle aduaneiro,14 quer-se dizer que a pessoa que detm sua guarda
(durante armazenam ou transporte) deve prestar informaes (e eventualmente
garantias) Aduana, e que a partir de tais informaes, entre outros fatores, pode
(ou no) haver efetiva fiscalizao.
de se endossar ainda o exposto a partir da norma que regulamenta o planejamento
das atividades fiscais na RFB, Portaria RFB no 3.014/2011, que exige, em regra,
um Mandado de Procedimento Fiscal para procedimentos de fiscalizao, por ela
conceituados como
aes que objetivam a verificao [...] da correta aplicao da legislao do
comrcio exterior, podendo resultar em lanamento de ofcio com ou sem
exigncia de crdito tributrio, apreenso de mercadorias, representaes
fiscais, aplicao de sanes administrativas ou exigncias de direitos comerciais.

Pelo exposto, chega-se a uma viso antagnica inicialmente apontada (de que o
controle seria uma espcie de fiscalizao). Controle um termo muito mais amplo,
na legislao aduaneira, podendo (ou no) resultar em fiscalizao. E a fiscalizao,
por sua vez, pode (ou no) culminar na lavratura de auto de infrao.15 Tal viso no
substancialmente diversa da manifestada no campo do Direito Administrativo.16
Assim, em que pese a controvrsia apresentada sobre a abrangncia das expresses
fiscalizao e controle, em parte sanada na prpria legislao aduaneira, sobre
tais termos que recai o elemento material da competncia inscrita no art. 237 da
Constituio Federal.
2.2 ELEMENTO FINALSTICO IMEDIATO
Todos os atos administrativos tm por finalidade o interesse pblico, e o exerccio
do poder de polcia no constitui exceo. Contudo, determinadas prticas a cargo
do Estado demonstram uma finalidade mais claramente desejada pelo legislador.
Presente, assim, a finalidade mais explicita e facilmente constatvel, estaramos
diante de um elemento finalstico imediato da norma jurdica.

14 Veja-se que o Regulamento chega a dispor, no art. 420, sobre controle aduaneiro informatizado.
15 de se destacar aqui que no se tem por objetivo maior em uma fiscalizao necessariamente a lavratura de
um auto de infrao (em que pese em alguns formulrios da RFB designarem a fiscalizao que culmine na
autuao de fiscalizao com resultado). A fiscalizao pode ter por objetivo a verificao se a empresa faz
jus a determinado benefcio/prmio, falando-se ento, na feliz expresso utilizada por Bobbio (2007, p. 23-32),
em sanes positivas (ou ainda premiais). Um exemplo brasileiro, na rea aduaneira, seria a fiscalizao ligada
ao procedimento de habilitao para utilizao do Sistema Integrado de Comrcio Exterior (SISCOMEX), que
culmina, em regra, na premiao (habilitao).
16 Carvalho Filho (2013, p. 941) conceitua controle sobre a Administrao Pblica como conjunto de
mecanismos jurdicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e de reviso da
atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder. Em um sentido semelhante, Meirelles (1991, p. 562):
Controle, em tema de administrao pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder,
rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.

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A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios

No caso do art. 237, o constituinte deixou claro que os elementos materiais da


competncia a fiscalizao e o controle deveriam incidir sobre uma finalidade
bem especfica: o comrcio exterior. Este, em poucas palavras, corresponde ao
fluxo internacional de mercadorias e de servios, realizado entre pessoas de dois
ou mais Estados soberanos, partindo o objeto contratado de um desses territrios
em direo a outro territrio, atravessando fronteiras, s vezes, de terceiros pases,
sem relao direta com a operao.17
2.3 ELEMENTO QUALIFICATIVO NO RESTRITIVO
Esse elemento traa um vetor tanto interpretao quanto aos trabalhos legislativos,
pois sinaliza a conscincia do intrprete, do legislador e do aplicador das normas
aduaneiras.
Tal conscincia reside explicitamente na expresso essenciais defesa dos interesses
fazendrios, que confere a qualificao de um servio pblico absolutamente
indispensvel sobrevivncia da estrutura interna do Estado, ao lado de outros que
o legislador tambm considerou essenciais.18
O texto, pela prpria construo sinttica (entre vrgulas), denota que toda
fiscalizao e todo controle sobre o comrcio exterior so essenciais aos interesses
fazendrios nacionais. A ausncia de tais vrgulas no texto constitucional (que, por
bvio, no pode ser imaginada pelo intrprete, sob pena de ofender no s a ltima
flor do Lcio, mas a prpria inteno do legislador) seria a nica forma razovel de
imaginar que o comando tem carter restritivo.
Ademais, poderia sugerir o carter restritivo ainda o uso do termo fazendrios, que
transmite a ideia de que os interesses resguardados nesse campo estariam jungidos
mera arrecadao de tributos. Contudo, vrias medidas no campo aduaneiro podem
ter por meta a proteo de alguns setores da economia nacional, ou o desenvolvimento
de outros, margem de aspectos tributrios, com mecanismos como restries s
importaes, a exemplo da referente a veculos usados no Brasil, entendida como
legtima pelo Supremo Tribunal Federal.19 Dessa maneira, a expresso interesses
fazendrios no deve ser confundida com interesses arrecadatrios.

17 Nesse ponto, vale mencionar que embora seja admitido que o Direito Aduaneiro possa disciplinar a entrada e
a sada de pessoas do territrio de um pas, a competncia fixada no art. 237 somente abrange aquilo que pode
se sujeitar legalmente atividade comercial (mercadoria), o que, por bvio, no abrange a pessoa humana.
O trfico internacional de pessoas, assim, no seria tratado na seara do Direito Aduaneiro, mas pelo Direito
Penal, em sua vertente internacional.
18 V.g. arts. 37, XXII; 127 e 134 da Constituio Federal de 1988.
19 Veculos usados. Proibio de sua importao (Portaria Secex no 08/91). legtima a restrio imposta
importao de bens de consumo usados, pelo Poder Executivo, ao qual foi claramente conferida, pela
Constituio, no art. 237, a competncia para o controle do comrcio exterior, alm de guardar perfeita
correlao lgica e racional o tratamento discriminatrio, por ela institudo. Recurso extraordinrio conhecido
e provido. (STF, RE no 224.861-0/CE, Relator Ministro Octavio Gallotti, DJ de 6/11/1998).

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2.4 ELEMENTO QUALIFICATIVO-TERRITORIAL


Esse elemento, em verdade, bem poderia ser considerado como parte integrante do
anterior. Todavia, quando o constituinte originrio inseriu o termo nacionais no
dispositivo, mostrou que h um grau mximo de interesse pblico na execuo da
fiscalizao e do controle sobre o comrcio exterior. Os atos que o rgo federal
competente deve promover no podem deixar de considerar que representam
interesses de todos os entes da federao brasileira. No esto circunscritos, portanto,
aos interesses meramente regionais ou locais, pois que envolvem o Estado brasileiro,
em sua totalidade.
2.5 ELEMENTO SUBJETIVO
A anlise aqui empreendida em relao ao art. 237 desgua no elemento subjetivo
dessa norma de competncia, que no traz maiores complicaes na sua percepo:
o Ministrio da Fazenda (MF). A atribuio direta das competncias ao MF, pelo
texto da Constituio, tem o condo de impedir a legislao ordinria (ou mesmo
complementar) de estabelecer disposies em contrrio.
O fato de a fiscalizao e o controle do comrcio exterior estarem a cargo do
Ministrio da Fazenda no impede, contudo, que, pela especializao da matria,
haja auxlio de outros rgos, como a Anvisa e o Ibama, normalmente por meio
de anuncias (v.g. na fase de licenciamento das importaes), nos procedimentos
de desembarao na importao e na exportao ou mesmo em regimes aduaneiros
especiais, como o trnsito aduaneiro.

3 FACILITAO COMERCIAL
O comrcio internacional, no qual se inclui o comrcio exterior brasileiro,
tem passado por alteraes significativas em termos de volume transacionado.
Conforme se extrai da Tabela 1, o volume transacionado no comrcio internacional
quintuplicou-se, e as importaes brasileiras multiplicaram-se por dez. A participao
brasileira relativa nas importaes mundiais passou de 0,63% em 1990 para 1,29%
em 2011.

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Tabela 1 Volumes do comrcio exterior brasileiro (1990 a 2011)


IMPORTAES (US$ MILHES) PREOS CORRENTES CIF
Ano
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Mundo
3.550.000
3.632.000
3.881.000
3.875.000
4.428.000
5.283.000
5.544.000
5.737.000
5.681.000
5.921.000
6.724.000
6.483.000
6.742.000
7.867.000
9.568.000
10.860.000
12.444.000
14.311.000
16.536.000
12.733.000
15.457.000
18.381.000

Brasil

Participao brasileira

22.524
22.950
23.068
27.740
35.997
54.137
56.792
63.291
61.135
51.909
59.053
58.640
49.716
50.859
66.433
77.628
95.838
126.645
182.377
133.678
191.491
236.870

0,63%
0,63%
0,59%
0,72%
0,81%
1,02%
1,02%
1,10%
1,08%
0,88%
0,88%
0,90%
0,74%
0,65%
0,69%
0,71%
0,77%
0,88%
1,10%
1,05%
1,24%
1,29%

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), a partir de dados da


Organizao Mundial de Comrcio (OMC). Disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/
dwnl_1337952119.xls>. Acesso em: 27 ago. 2012.

Com a evoluo do comrcio internacional, a Aduana defronta-se com uma nova


realidade, que demanda solues inovadoras. O tema da facilitao comercial
(trade facilitation, em ingls) enquadra-se nesse novo cenrio comercial internacional,
caracterizando-se como um novo desafio Aduana, na concepo contempornea.20
O tema da facilitao comercial trata da busca contnua para equacionar o controle
aduaneiro, indispensvel na temtica aduaneira, com seus reflexos financeiros,
visto que as atividades de controle exercidas pela Aduana so reconhecidamente
um elemento que onera os custos logsticos das operaes comerciais. Para evitar
20 Nesse sentido, Basalda (2007-2, p. 48) aponta que as Aduanas, em sua funo de controlar o fluxo de comrcio
exterior, diante da realidade internacional ps 11 de setembro, devem conciliar a segurana com a facilitao do
comrcio, por meio de uso de tcnicas modernas como anlise de riscos e meios de deteco idneos. Tambm
Carrero (2009, p. 73) reconhece novas funes para a Aduana, derivadas de acordos no mbito da OMC. Apesar
de nenhum dos autores sustentar que a funo da Aduana simplesmente facilitar o comrcio, ou promover a
segurana, inegvel que a Aduana moderna, no desempenho de sua funo de controlar o fluxo de comrcio
exterior, deve tomar em conta ambos os aspectos: no se constituir em obstculo ao comrcio, e nem ignorar
sua importncia na defesa do comrcio legtimo, coibindo os ilcitos.

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que o aumento dos custos reflita em uma diminuio do volume do comrcio


internacional, buscou-se uma nova etapa na administrao aduaneira, por meio de
medidas de facilitao do comrcio,21 mediante a simplificao e a harmonizao
das atividades aduaneiras.
A facilitao compreendida como um conjunto de medidas utilizadas com a
finalidade de tornar o comrcio entre pases mais acessvel, visando a uma variedade
de esforos para reduzir os custos de comrcio transfronteirio.
H vrias formas de se atingir esse objetivo por meio de programas de facilitao
de comrcio integrados, que abrangem estratgias e investimento (SHEPHERD;
WILSON, 2009; SOUZA; BURNQUIST, 2011; OECD, 2013). E vrios so os
estudos que mostram benefcios econmicos aos pases que o aplicam por meio de
diversas medidas relacionadas simplificao e celeridade dos procedimentos de
comrcio exterior (WALKENHORST; YASUI, 2009; WILSON, 2009; ENGMAN,
2009; MOISE, 2009; MORINI; LEOCE, 2011; MATSUDA, 2012).
O tema da facilitao comercial tratado no acordo do GATT (1994), no mbito
da Ata Final da Rodada Uruguai do GATT, que faz surgir a OMC,22 nos artigos V
(referente liberdade de trnsito aduaneiro), VIII (sobre simplificao e reduo de
formalidades) e X (que trata da transparncia nas aes governamentais). O tema
tambm esteve presente nas conferncias ministeriais da OMC de Cingapura, em
1996, a Bali, em 2013, j no mbito da Rodada Doha.
As medidas de facilitao comercial podem ainda contribuir para o aumento do
investimento direto estrangeiro (IDE) e para o aumento das exportaes. Facilitar
o movimento de mercadorias pelas fronteiras tem efeito positivo para o pas na
atrao de IDE, alm de melhorar a integrao em cadeias de produo internacionais
(OECD, 2005). O tempo de desembarao aduaneiro considerado um dos fatoreschave que determinam o investimento estrangeiro em um pas. Considerando que o
ingresso de IDE pode ajudar empresas domsticas a melhor integrar-se no mercado
global, medidas de facilitao comercial retroalimentam o IDE, que alimenta a busca
por melhores condies competitivas (ESCAP, 2009; OECD, 2009).
No que tange s exportaes, Portugal-Perez e Wilson (2010) mostram que medidas
de facilitao comercial melhoram substancialmente o desempenho de exportao
21 A facilitao comercial tambm objeto de discusses na Organizao Mundial de Comrcio aps a Conferncia
Ministerial de Cingapura de 1996, no contexto do Programa Doha para o desenvolvimento. (COELHO, 2008,
p. 51-52).
22 necessrio distinguir a Organizao Mundial de Comrcio (OMC), instituio constituda no mbito da Rodada
Uruguai do GATT, cujos objetivos podem ser sintetizados em crescimento dos padres de vida, atingimento
do pleno emprego, crescimento renda real e da efetiva demanda, e expanso da produo e do comrcio de
bens e servios (VAN DEN BOSSCHE, 2005, p. 86) da Organizao Mundial de Aduanas (OMA), organismo
internacional intergovernamental criado com o objetivo de fortalecer a eficincia das Administraes Aduaneiras,
mediante estabelecimento e harmonizao de procedimentos concernentes importao e exportao de bens,
assim como relativos fiscalizao aduaneira (Disponvel em: <http://www.wcoomd.org/en/about-us>.
Acesso em: 30 set. 2013). Os objetivos especficos da OMA so diferenciados dos atinentes OMC ainda em
Meira (2012, p. 275) e Macedo (2005, p. 35).

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A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios

dos pases em desenvolvimento. Esses autores criaram indicadores para 112 pases
usando dados para o perodo 2004-2007, e os agrupam em duas dimenses, uma
dimenso de infraestrutura hard e uma soft. A infraestrutura hard inclui a infraestrutura
fsica que mede o nvel de desenvolvimento e qualidade de portos, aeroportos e
ferrovias, e a infraestrutura de Tecnologia de Informao e Comunicaes (TIC),
que contm indicadores que medem a disponibilidade, uso, absoro e prioridade
dos governos no uso das TIC. J a infraestrutura soft inclui medidas de eficincia
de transporte e fronteiras, tais como o tempo, custo e nmero de documentos
necessrios para os procedimentos de exportao e importao, bem como medidas
do ambiente regulatrio e de negcios, como indicadores de pagamentos irregulares,
transparncia governamental e medidas de combate corrupo.23
Alm disso, as especificidades da internacionalizao das empresas e da economia,
como, por exemplo, as cadeias globais de valor, e estratgias de distribuio global
eficazes, demandam das administraes aduaneiras procedimentos cleres para no
obstaculizar as operaes comerciais, favorecendo os investimentos.
Quanto questo das cadeias globais de valor (Global Value Chain GVC),
LAWRENCE, HANOUZ et al.24 (2012), asseveram que:
[] Trade facilitation is most effective when it is designed to support global
value chains. Countries, like companies, increasingly specialize in tasks rather
than products, adding value to intermediate products that cross many borders.
Consequently, when countries enable trade, the benefits are not just local or
bilateral but global. But global disaggregation of value chains through trade has
brought challenges as well as opportunities.

O tema da facilitao comercial na poltica aduaneira no deve ser entendido,


contudo, como algo pejorativo, no sentido de um favor em relao a algum.
O conceito de facilitao relaciona-se sim a um benefcio, previsto pela legislao,
no sentido de dar tratamento diferenciado a mercadorias de operadores econmicos
que tm um histrico de cumprimento de normas (compliance) e que so auditados
periodicamente (SCORZA, 2007; MORINI; LEOCE, 2011).
A facilitao, assim, no pode ser confundida com afrouxamento generalizado de
controles. um equvoco pensar que a facilitao opera em detrimento da segurana,
quando, na verdade, tais questes so complementares e indissociveis. A aduana
que optar por apenas uma delas no cumprir eficientemente sua funo principal
de controlar o fluxo do comrcio exterior.25
Dessa maneira, prticas de boa gesto aduaneira tm sido compartilhadas no
sentido de propor solues para o aparente conflito entre facilitao comercial
e o controle aduaneiro. Como premissa para a implantao de novas funes
23 Morini (2013, p. 11).
24 p. 13.
25 Trevisan (2012, p. 346).

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aduaneiras, pode-se destacar o controle aduaneiro exercido de forma a utilizar mais


atributos de inteligncia, por meio de sistemas de controle informatizados, que
permitiro o gerenciamento do risco em cada operao de comrcio exterior, de
cada interveniente, de cada origem e de cada tipo de mercadoria, concentrando a
mo de obra aduaneira nas operaes com maior risco, com a verificao das demais
operaes em procedimentos fiscais a posteriori, por meio de auditorias fiscais nos
importadores e exportadores. Trata-se de uma modernizao de procedimentos de
auditoria-fiscal, em geral, e dos procedimentos aduaneiros, em especial.
A modernizao dos procedimentos aduaneiros foi objeto de estudo de Haughton
e Desmeules (2001),26 com base no modelo conceitual desenvolvido por Appels
e Struye de Swielande (1998),27 e reproduzido por Coelho em sua pesquisa sobre
Facilitao Comercial (2008). O modelo enfatiza diferentes estgios da administrao
aduaneira de cada pas, iniciando-se pelo controle com nfase na verificao fsica
das mercadorias, passando pelo estgio no qual as informaes so verificadas antes
da chegada das mercadorias, at o terceiro estgio em que a facilitao comercial
associada ao controle interno dos importadores e auditorias a posteriori planejada
alcanada. A evoluo de um estgio a outro ocorreria com a implementao
gradual das reformas aduaneiras. O modelo de Appels e Struye de Swielande pode
ser sintetizado da seguinte forma:28

26 p. 66-67.
27 p. 111-118.
28 Checking the goods. At an early stage governmental customs agencies will concentrate on checking the physical flow
of goods. Countries at this stage of development typically have the attitude of trying to control every single imported
and exported good physically. [] Checking the information. At the second stage, government agencies focus their
efforts on making sure the correct information concerning the traded goods is conveyed to them. The correct value
assessment and characterization of the goods enable customs authorities to optimize revenue collection of traded goods
and to counter fraud. Typically, at this stage, the information of all incoming goods is checked. This information
is exchanged electronically, usually before the physically upon arrival. [] Checking the process. At the third stage,
governments concentrate on controlling the clearance processes. At this stage, regulatory controls focus more on
the extent to which a companys internal processes and systems are leak proof and secure in order to ensure that the
information concerning traded goods is accurate and fully representative of the traded volumes at all times. The need
for physical checks is determined electronically, while the need for information checks is minimized. Selective audits
are organized to assess accuracy, quality and security of information transmitted and to assess the clearance agents
internal controls, inventory management and information systems (APPELS; STRUYE DE SWIELANDE,
1998, p. 113).

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A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios

Tabela 2 Estgios no modelo de Appels e Struye de Swielande


Estgio I

Estgio II

Estgio III

Verificao da mercadoria

Verificao das informaes

Verificao do processo

Trabalho intensivo e
burocracia.

Algumas informaes so
trocadas eletronicamente antes
da chegada das mercadorias.

Todas as informaes so trocadas


eletronicamente.

Verificao fsica da quase


totalidade das mercadorias
comercializadas.

nfase na caracterizao e
avaliao de fraude no valor
das mercadorias.

Minimizao da verificao
fsica por meio da gesto de
risco da operao processada
eletronicamente.

Combate fraude.

nfase nos controles internos

Otimizao da arrecadao.

Execuo de auditorias peridicas.

Fonte: Appels e Struye de Swielande (1998).

Para os autores do modelo, provvel que, com o aumento do volume do comrcio


internacional e com o avano do desenvolvimento tecnolgico, um nmero crescente
de pases passe a um estgio mais avanado de controle em relao ao comrcio
exterior.
E o reflexo desses estudos e do cenrio internacional refletiu-se na legislao aduaneira
ainda no fim do sculo passado: a Conveno Internacional para a Simplificao e
a Harmonizao de Regimes e Procedimentos Aduaneiros Conveno de Kyoto,
na sua verso revisada em 1999, um dos principais instrumentos normativos para
promoo da facilitao comercial internacional. Em seu prembulo,29 nota-se a
preocupao das partes contratantes em contribuir para o desenvolvimento do
comrcio internacional, por meio da simplificao e da harmonizao dos regimes
aduaneiros, das prticas aduaneiras e da promoo da cooperao internacional, com
a constatao que os benefcios decorrentes da facilitao do comrcio internacional
podero ser alcanados sem atentar contra as normas que regem o controle aduaneiro.
A preocupao com essa nova realidade e a busca por solues foi objeto de estudo
da Organizao Mundial de Aduanas (OMA30 ou World Customs Organization
WCO) intitulado A Aduana do Sculo XXI,31 no qual foram apresentadas
29 As Partes Contratantes na presente Conveno, elaborada sob os auspcios do Conselho de Cooperao
Aduaneira, ESFORANDO-SE por eliminar as disparidades entre os regimes aduaneiros e as prticas aduaneiras
das Partes Contratantes, que podem dificultar o comrcio internacional e as outras trocas internacionais,
DESEJANDO contribuir eficazmente para o desenvolvimento desse comrcio e dessas trocas internacionais,
atravs da simplificao e da harmonizao dos regimes aduaneiros e das prticas aduaneiras e da promoo da
cooperao internacional, CONSTATANDO que os benefcios significativos decorrentes da facilitao do
comrcio internacional podero ser alcanados sem atentar contra as normas que regem o controle aduaneiro
[...] (traduo livre do ingls e do francs, idiomas oficiais da conveno). Disponvel em: <http://www.
wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/conventions.aspx>. Acesso em: 30 set. 2013.
30 de se esclarecer que Organizao Mundial de Aduanas (OMA) corresponde ao nome (de fantasia) pelo qual
hoje conhecido o Conselho de Cooperao Aduaneira, e conta com 179 membros (que representam 98% do
comrcio mundial), entre os quais o Brasil.
31 Implementation of modern working methods, procedures and techniques: Demands regarding the rapid movement
of goods, combined with complex regulatory requirements, require modern innovative approaches. These include

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as seguintes orientaes para as administraes aduaneiras: procedimentos de


desembarao aduaneiro simplificados e automatizados a partir de um sistema
de gerenciamento de risco, combinados com procedimentos fiscais de auditoria
a posteriori, a partir de uma legislao clara, transparente e previsvel, fundamentada
nos instrumentos elaborados pelas organizaes internacionais.
Outro dispositivo elaborado pela OMA, aprovado em 2005, o Marco Normativo
para Assegurar e Facilitar o Comrcio Global (SAFE)32 apresenta um conjunto de
medidas de facilitao comercial para a prosperidade econmica e para assegurar a
segurana da cadeia de suprimentos internacional, sendo recomendada a adoo,
como nvel mnimo, aos pases membros da OMA. A estrutura normativa gerada
com fulcro no marco SAFE prope, assim, que as administraes aduaneiras
balanceiem a facilitao do comrcio legtimo com a segurana da cadeia de
suprimentos, por meio da modernizao de suas operaes aduaneiras.
No Brasil, a facilitao comercial esteve formalmente presente na estrutura
da Administrao Aduaneira entre 2005 e 2009, com a existncia da Diviso
de Facilitao Comercial da Coordenao-Geral de Administrao Aduaneira
(COANA). De acordo com o Regimento Interno da ento Secretaria da Receita
Federal do Brasil, aprovado pela Portaria MF no 30/2005, em 25 de fevereiro de
2005, competia a tal diviso:
(i) elaborar, avaliar e propor programas ou medidas de facilitao comercial,
especialmente nas reas de despacho simplificado, despacho expresso, remessas
expressa e postal, amostras comerciais, tratamento de bens retornveis, comrcio
fronteirio, regimes de tributao simplificada e especial, doaes humanitrias
e comrcio realizado por micro e pequenas empresas; (ii) elaborar e desenvolver
programas de fomento transparncia nos procedimentos aduaneiros;
(iii) desenvolver e coordenar programas de orientao sobre matria aduaneira
com vistas promoo do comrcio exterior; (iv) coordenar a integrao da
SRF com outros rgos da administrao pblica ou entidades do setor privado
com vistas promoo da facilitao comercial; (v) representar a SRF em
fruns nacionais e internacionais sobre matria relativa facilitao comercial;
e (vi) gerir sistemas informatizados e manifestar-se sobre interpretao de
normas, relativos s matrias de sua competncia, e elaborar estudos e propostas
com vistas ao seu aperfeioamento.

No Regimento Interno seguinte, aprovado em 30/04/2007 pela Portaria MF


no 95/2007, a competncia da Diviso de Facilitao Comercial foi resumida
audit-based controls undertaken away from the border, moving from transaction-based controls alone to using
systems-based controls where the level of risk allows, as well as moving away from paper-based systems. There is
also a need to review existing procedures on the basis of international conventions (including the WCO Revised
Kyoto Convention) and international best practice. (World Customs Organization-WCO. CUSTOMS IN THE
21ST CENTURY Enhancing Growth and Development through Trade Facilitation and Border Security Annex
II to Doc. SC0090E1a.). Disponvel em: <http://www.wcoomd.org/~/media/WCO/Public/Global/PDF/
Topics/Key%20Issues/Customs%20in%20the%2021st%20Century/Annexes/Annex_II_en.ashx?db=web>.
Acesso em: 18 jul. 2013.
32 Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Aduana/OMA/default.htm>. Acesso em: 11 jul. 2013.

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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 37-68, dez. 2013

A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios

na elaborao e avaliao de programas ou medidas para simplificar, agilizar e


uniformizar procedimentos aduaneiros, e promoo da comunicao e orientao
institucional sobre legislao aduaneira.
Durante o perodo analisado (2005 a 2009), a facilitao comercial fez parte inclusive
da Misso da Receita Federal do Brasil: Prover segurana, confiana e facilitao
para o comrcio internacional.
Provavelmente pelo baixo ndice de aprovao (ou mesmo de consenso sobre a
abrangncia do significado) da expresso facilitao junto aos prprios agentes
da Aduana (e da RFB, em geral), caminhou-se para a utilizao (na legislao v.g.
atual Regulamento Aduaneiro, arts. 578 e 595 na estrutura organizacional), da
expresso simplificao, ou dos termos celeridade/fluidez.
Assim, a partir de 2009, alm de no mais constar o termo facilitao da misso
institucional da Aduana, tal expresso foi ainda substituda por simplificao na
estrutura organizacional (com o Regimento aprovado pela Portaria MF no 125, de
4/3/2009), criando-se na COANA a Diviso de Simplificao de Procedimentos
Aduaneiros (Disip), mantida no Regimento seguinte (aprovado pela Portaria MF
no 587, de 21/12/2010), mas extinta no atual Regimento (aprovado pela Portaria
MF no 203, de 14/05/2012).
Como se apresenta a seguir, a substituio do termo facilitao no representa
o afastamento das teorias que o circundam/fundamentam, mas to somente uma
possvel fuga m compreenso do contedo da expresso. E a Linha Azul , h
mais de uma dcada, o melhor retrato procedimental da filosofia da facilitao
comercial no Brasil.

4 A LINHA AZUL COMO MEDIDA DE FACILITAO


COMERCIAL NO BRASIL
Linha Azul o nome pelo qual ficou conhecida, no Brasil, a simplificao
procedimental denominada normativa e tecnicamente de Despacho Aduaneiro
Expresso.33
4.1 ORIGEM E FUNDAMENTOS DA LINHA AZUL NO BRASIL
Em 1998, no Aeroporto Internacional de Viracopos, nasce experimentalmente
a Linha Azul, ainda como um procedimento local, resultado de parceria entre
33 escasso o nmero de trabalhos publicados sobre a Linha Azul. Estudo de Silva et al. (2009), publicado nos
anais do SEMEAD daquele ano, faz referncia contribuio do tema tambm para o desempenho exportador.
Pela perspectiva das empresas de consultoria, em 2007, a Deloitte publicou a pesquisa Comrcio Exterior
Desafios para a Desburocratizao, realizada a partir de entrevista com 187 empresas, na qual se aponta que
a burocracia o maior obstculo para o desenvolvimento do comrcio exterior brasileiro. Nesta pesquisa, a
quase totalidade dos participantes (92%) afirma que a Linha Azul pode ajudar as empresas devido agilizao
do processo. Outros 53% apontam a reduo de custos como uma grande vantagem. E 33% afirmam ainda que
a Linha Azul contribui para o aumento na competitividade das empresas.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 37-68, dez. 2013

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Cristiano Morini/Luiz Henrique Travassos Machado/


Rodrigo Mineiro Fernandes/Rosaldo Trevisan

a Receita Federal, a Infraero, importadores, empresas areas e agentes de cargas,


buscando viabilizar a liberao de cargas em um mximo de seis horas, contadas
da chegada do voo.
A ideia local foi nacionalmente incorporada em 27/12/1999, com a publicao da
Instruo Normativa (IN) SRF no 153/1999,34 editada com base nos arts. 452 (que
dispunha sobre regime simplificado de despacho aduaneiro de importao, levando
em conta a qualificao do importador ou a frequncia de importao da mercadoria)
e 454 (que dispunha sobre faixas diferenciadas de procedimento, considerando os
antecedentes fiscais dos importadores) do Regulamento Aduaneiro ento vigente
(aprovado pelo Decreto no 91.030/1985).
Interessante, assim, destacar que a filosofia que norteia a Linha Azul j estava
normativamente manifestada no Brasil, no Regulamento de 1985. Contudo,
regredindo mais duas dcadas, encontramos a redao original do art. 46 do Decretolei no 37, de 18/11/1966, que dispunha:
Art. 46. O Departamento de Rendas Aduaneiras poder estabelecer regime
especial para simplificao do despacho, quando se tratar de mercadoria:
I De importadores habituais;
II Importada frequentemente;
III De fcil identificao;
IV Perecvel ou suscetvel de danos causados por agentes externos.
Pargrafo nico. O descumprimento de qualquer obrigao importar
cancelamento do regime especial, a juzo da autoridade aduaneira. (grifo nosso)

No tarde ento para concluir que a modernidade, no caso, refere-se a uma leitura
moderna do texto normativo antigo, da dcada de 1960. E a concluso aqui externada
no busca nem o mrito do diploma normativo editado no perodo militar, nem o
demrito da norma editada em 1999. O propsito to somente identificar a real
origem normativa do dispositivo, e a evoluo da interpretao de tal comando, at
chegar, por fora de uma experincia, ao que passou a se denominar de Linha Azul.
Como se destaca no prprio stio da Receita Federal,35
A filosofia por trs da Linha Azul buscar maximizar o aproveitamento
dos recursos limitados da Administrao Pblica em oposio ao crescente
volume de comrcio exterior. Com esse intuito, a administrao aduaneira
34 No caput do art. 32 da referida IN fica claro que a simplificao j era utilizada localmente antes mesmo da
publicao da norma nacional: Art. 32. As pessoas jurdicas que se encontrem, na data da publicao desta
Instruo Normativa, autorizadas, pelas Alfndegas dos Aeroportos Internacionais de So Paulo, de Viracopos
e do Galeo-Antonio Carlos Jobim, e dos Portos de Santos e do Rio de Janeiro, a adotar procedimentos
simplificados de despacho aduaneiro, podero utilizar a Linha Azul, em carter precrio, at 30 de junho
de 2000.
35 Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/aduana/linhaazul/orientgerais.htm>. Acesso em:
30 set. 2013.

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A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios

necessita criar um sistema que premie o cumprimento voluntrio da legislao


aduaneira e a busca da excelncia no trato com a Administrao Pblica,
de forma que a Aduana possa liberar recursos a serem alocados em reas e
operaes de maior risco.

Assim, ganha a Aduana com a melhor alocao de seus recursos humanos e ganham
os operadores de comrcio exterior com a reduo de custos logsticos. Como
resultado, cresce a competitividade de empresas brasileiras no mercado global.
A ttulo ilustrativo, destaca-se que as 43 empresas habilitadas Linha Azul em
2011 responderam por 15% das declaraes de importao e 7% das declaraes de
exportao registradas no ano, e, como foram objeto de verificao apenas 3,93%
de tais operaes, reduziu-se em cerca de 40 mil o nmero de intervenes sobre
operadores de baixo risco.36
A relao entre as empresas habilitadas e a Aduana , assim, assemelhada a um
contrato: a empresa demonstra voluntariamente, por meio do atendimento
de determinados requisitos, que confivel/previsvel, e a Aduana, em
retribuio, oferece simplificaes procedimentais que conferem maior celeridade
no desembarao aduaneiro.
A IN SRF no 153/1999 foi sucedida pela de no 47/2001, por sua vez substituda
pela IN SRF no 476/2004, vigente at hoje (com alteraes promovidas em 2005,
2006 e 2007).
4.2 REQUISITOS PARA HABILITAO LINHA AZUL
Com a edio da IN SRF no 153/1999, abre-se a possibilidade de que as pessoas
jurdicas habilitadas pela Receita Federal obtivessem os benefcios procedimentais
(sendo a celeridade o principal deles), desde que operassem em locais e recintos
tambm igualmente confiveis (credenciados pela RFB, aps o cumprimento de
requisitos especficos).
Os requisitos para credenciamento dos locais/recintos alfandegados (entre eles o
de possuir scanner/equipamento de raio-X) foram o primeiro grande obstculo
Linha Azul, tendo sido a IN SRF no 153/1999 alterada em 2000 (pela IN SRF
no 64, de 08/06/2000), para permitir que os escneres no necessitassem ser
adquiridos, bastando que fosse objeto de contrato de arrendamento operacional, de
aluguel ou de comodato. Tal permisso (de arrendamento operacional, emprstimo
ou comodato) foi mantida na IN SRF no 47/2001 (e ampliada, por meio da IN SRF
no 123/2002, para abarcar arrendamento mercantil do tipo financeiro). Contudo,
a IN SRF no 476/2004, que atualmente rege a matria, dispensou o credenciamento
de locais/recintos, permitindo que as operaes de importao, exportao e trnsito
36 RFB. Documento de Estudo. Viso de Futuro para a Aduana Brasileira. Jun. 2012. Disponvel em: <http://
www.dsbh.org.br/docs/documentoaduana.pdf>. Acesso em: 30 set. 2013.

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Rodrigo Mineiro Fernandes/Rosaldo Trevisan

ao amparo da Linha Azul possam ser efetuadas em qualquer local alfandegado do


territrio nacional.37
No que se refere habilitao das pessoas jurdicas, concedida por Ato Declaratrio
do Coordenador-Geral da COANA, os requisitos eram originalmente: (a) atender aos
requisitos para obteno de certido negativa de dbitos; (b) no possuir pendncia
em instncia final (administrativa ou tributria) relacionada com a aplicao de
regime aduaneiro especial ou atpico,38 do qual tenha sido, ou seja, beneficiria;
(c) no ter sido submetida a regime especial de fiscalizao;39 (d) exercer atividade
industrial;40 (e) ter inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ)
h mais de 5 anos ou possuir capital social integralizado R$ 3 milhes; (f) ter
realizado, no exerccio fiscal anterior (ou nos 12 meses anteriores apresentao do
pedido para habilitao) exportaes US$ 30 milhes, e importaes > US$ 30
milhes (desde que haja exportaes de ao menos 50% do valor das importaes); e
(g) possuir sistema informatizado de controle das mercadorias importadas/exportadas
que atenda s especificaes41 estabelecidas pela COANA e pela Coordenao-Geral
de Tecnologia e de Sistemas de Informao (COTEC).
A IN SRF no 47/2001 basicamente mantm os requisitos e a competncia para
emisso do Ato Declaratrio de habilitao, que passa a ser do Superintendente
Regional da RFB apenas com a alterao efetuada pela IN SRF no 232/2002,
e, atualmente, do titular da unidade local que jurisdicione o domiclio da matriz da
empresa (desde a publicao da IN SRF no 476/2004).
A IN SRF no 476/2004 representa uma transformao substancial da Linha Azul,
em decorrncia de estudo efetuado por grupo de trabalho formado pela COANA.
No que se refere aos requisitos, o prazo de inscrio no CNPJ foi reduzido a dois
anos, passando a ser exigido cumulativamente patrimnio lquido R$ 20 milhes
(existindo tratamentos excepcionais em caso de fuso, incorporao e ciso,
e previso de habilitao de empresas com patrimnio inferior mediante garantia).
A realizao frequente de operaes de comrcio exterior passou tambm a constituir
requisito, devendo a empresa que solicita a habilitao comprovar que realizou no
exerccio fiscal anterior ou nos 12 meses anteriores apresentao do pedido, no
mnimo 100 operaes de comrcio exterior (somando importaes e exportaes
37 Cf. disposio do art. 8o, 2o da norma.
38 A terminologia regime aduaneiro atpico foi extinta pelo Regulamento Aduaneiro de 2002 (Decreto
no 4.543/2002), que passou a tratar de regimes aduaneiros especiais e regimes aduaneiros aplicados em reas
especiais, nomenclatura mantida at hoje.
39 Os regimes especiais de fiscalizao, que tambm no se confundem com regimes aduaneiros especiais, so
aplicados, de acordo com o art. 33 da Lei no 9.430/1996, a empresas que incorram em infraes graves como
embarao fiscalizao, resistncia fiscalizao, constituio por interpostas pessoas, prticas reiteradas de
infraes legislao tributria, comercializao de mercadoria com indcios de contrabando ou descaminho,
ou incidncia em conduta considerada crime.
40 Exceto nos setores de fumo e produtos de tabacaria; armas e munies; bebidas; joias e pedras preciosas; extrao
de minerais; e produtos de madeira.
41 As especificaes foram inicialmente estabelecidas no Ato Declaratrio Conjunto COANA/COTEC no 29,
de 4/4/2000.

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A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios

efetivas), com valores totais de corrente de comrcio exterior (importaes +


exportaes) US$ 10 milhes. Assim, houve substancial reduo de limites de
valor, facilitando o ingresso de empresas na Linha Azul. Outra novidade foi a
exigncia de relatrio de auditoria avalizando que os controles internos da empresa
garantem o cumprimento regular de suas obrigaes cadastrais, documentais,
tributrias e aduaneiras, devendo tal relatrio ser renovado a cada dois anos.
Cabe ainda destacar que passou a ser vedado o ingresso na Linha Azul de empresa
que efetue operaes de comrcio exterior por conta e ordem de terceiro, ou
que possua scio residente ou com domiclio fiscal em pas ou dependncia com
tributao favorecida ou que oponha sigilo relativo composio societria das
pessoas jurdicas, ou que no coopere no mbito da preveno e represso lavagem
de dinheiro. Por fim, as sanes administrativas (suspenso e cancelamento) foram
adaptadas ao art. 76 da Lei no 10.833/2003.
A partir do exposto, restou ntida a preocupao da RFB em aumentar o universo
de empresas habilitadas Linha Azul. Como os requisitos ficaram mais flexveis
em termos de valor, o critrio de frequncia de operaes de comrcio exterior
acabou por garantir que o procedimento se aplique a importadores/exportadores
habituais do setor industrial. E a exigncia de auditoria peridica, aliada s vedaes
acrescentadas ao acesso, tornou mais fcil a fiscalizao das empresas habilitadas.
O resultado parece ter sido alcanado, pois o nmero de empresas habilitadas, desde
2004, aumenta exponencialmente, havendo hoje 48 empresas em Linha Azul,
praticamente o quntuplo do que havia em 2004. A relao completa das empresas
pblica, no stio da Receita Federal.42
4.3 VANTAGENS DA LINHA AZUL
Como informado no tpico anterior, com a edio da IN SRF no 153/1999 que
inicia a trajetria normativa nacional da Linha Azul, permitindo s pessoas
jurdicas habilitadas pela Receita Federal a desejada simplificao procedimental,
mormente no aspecto celeridade.
conveniente aqui, logo de incio, esclarecer que no se est a tratar de regime
aduaneiro especial. Na Linha Azul no h suspenso do pagamento de tributos, ou
mesmo iseno, restituio ou antecipao dos efeitos de exportao, a exemplo dos
regimes aduaneiros especiais encontrados no Livro IV do Regulamento Aduaneiro.
Mesmo na terminologia vetusta do art. 46 do Decreto-lei no 37/1966 (regime
especial), no prosperaria a ideia de que se est a tratar de regimes aduaneiros
especiais, visto que o mesmo decreto-lei os disciplinava em seus art. 71 a 93 (Ttulo
III Regimes Aduaneiros Especiais), na linha da Conveno de Kyoto original, que
entrou em vigor em 1974, mesmo sem a presena do Brasil.
42 Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/aduana/linhaazul/emphab.htm>. Acesso em: 30 set. 2013.

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Utilizando a terminologia do Regulamento Aduaneiro atual, a Linha Azul uma


simplificao procedimental (e no um regime aduaneiro, como faz parecer o prprio
stio da RFB, ao conceituar a Linha Azul43). Tambm no a Linha Azul um
regime tributrio, visto que no contm nenhum benefcio na seara tributria, sendo
as vantagens totalmente atreladas celeridade e logstica no fluxo de despacho
(seja na importao, na exportao ou no trnsito aduaneiro).
Alis, todas as Instrues Normativas que trataram da Linha Azul deixaram
claro, logo de incio, que a simplificao procedimental se aplica aos despachos de
importao, de exportao e de trnsito aduaneiro.
Na primeira delas (IN SRF n o 153/1999), os benefcios indicados so:
(a) armazenamento prioritrio, em rea reservada; (b) despacho de trnsito
aduaneiro em carter prioritrio, em procedimento sumrio e imediato ao registro
da declarao, ainda que o local/recinto de origem no seja credenciado (desde que o
de destino o seja); (c) despacho aduaneiro de importao definitiva com preferncia
para o canal verde, com registro automtico do desembarao aduaneiro, e dispensa
de garantia no caso de seleo para exame de valor aduaneiro,44 e em carter
preferencial nos demais canais; (d) despacho de exportao com desembarao em
carter preferencial (inclusive em recinto no alfandegado); e (e) prazos mximos
para desembarao estabelecidos pela COANA.45 Os benefcios so basicamente
mantidos na IN SRF no 47/2001.
Com o advento da IN SRF no 476/2004, a preferncia para canal verde se estende
a todos os despachos (importao, exportao e trnsito aduaneiro).
A partir de 25/7/2007, com a publicao da IN RFB no 757/2007, a habilitao
como Linha Azul passou a constituir um requisito para ingresso no regime
aduaneiro especial de entreposto aduaneiro sob controle informatizado (RECOF),
que inegavelmente apresenta o mais significativo conjunto de benefcios entre os
regimes existentes no Brasil. Assim, passa a haver reduo de custos em relao aos
sistemas informatizados de controle, que passam a ser usados tanto na facilitao
procedimental quanto no regime aduaneiro especial (ambos exclusivos a empresas
do setor industrial).

43 Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/aduana/linhaazul/orientgerais.htm>. Acesso em:


30 set. 2013.
44 poca, era comum a exigncia de garantia nos casos de exame preliminar do valor declarado, nos termos da
Instruo Normativa no 16/1998, revogada em 2003.
45 A COANA estabeleceu, em 1o/02/2000, por meio do Ato Declaratrio no 15/2000, prazos mximos de
4 horas (em unidade que jurisdicione porto alfandegado) e 2 horas (nos demais casos), contados da entrega dos
documentos instrutivos da declarao (de importao, exportao ou trnsito aduaneiro) ou do atendimento
de exigncias eventualmente efetuadas pela autoridade aduaneira. Tais prazos saltaram para 8 e 4 horas,
respectivamente, com a edio do Ato Declaratrio COANA no 6/2005, sendo mantidos no ato que atualmente
rege a matria (Ato Declaratrio COANA no 34/2009).

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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 37-68, dez. 2013

A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios

Uma nova vantagem46 surge em 2010, trazida pela Medida Provisria no 497
(posteriormente convertida na Lei no 12.350/2010): a possibilidade de retificao
de declaraes em bloco, sem a necessidade de pagamento da multa de 1% sobre o
valor da mercadoria (prevista no art. 67 da Medida Provisria no 2.158-35/2001,
e disciplinada no art. 711 do Regulamento Aduaneiro), por ficar caracterizada a
denncia espontnea. Veja-se o que dispe a Exposio de Motivos no 111/MF/
MP/ME/MCT/MDIC/MT, que acompanha a Medida Provisria no 497/2010:
40. A proposta de alterao do 2o do art. 102 do Decreto-Lei no 37, de 1966,
visa a afastar dvidas e divergncia interpretativas quanto aplicabilidade do
instituto da denncia espontnea e a consequente excluso da imposio de
determinadas penalidades, para as quais no se tem posicionamento doutrinrio
claro sobre sua natureza.
41. No que diz respeito ao mrito da incluso da alterao na proposta de
incentivo exportao, cabe destacar que a indefinio jurdica relacionada
matria tem sido, conforme relatado por diversas entidades representativas de
importadores e exportadores brasileiros, o principal bice participao de
grandes empresas ao programa de Despacho Aduaneiro Expresso Linha
Azul e, como consequncia, ao regime aduaneiro de Entreposto Industrial
sob Controle Informatizado RECOF, em funo da exigncia de ingresso
naquele programa como requisito de habilitao a esse regime aduaneiro.
42. Destaque-se que o RECOF j um dos principais regimes de industrializao
voltada exportao do Pas. No ano de 2008, antes da crise econmica global,
as empresas beneficirias do RECOF exportaram o valor de aproximadamente
13 bilhes de dlares dos Estados Unidos da Amrica. Em 2009, mesmo com
a crise mundial, as exportaes do RECOF representaram aproximadamente
8 bilhes de dlares.
43. Fundamentalmente, o Linha Azul um procedimento simplificado
que propicia s empresas habilitadas um menor percentual de seleo
para os canais de verificao amarelo e vermelho e conferncia aduaneira
das declaraes selecionadas realizada prioritariamente, inclusive com
compromisso de tempo mximo para essa conferncia estipulado. Esse
procedimento segue a orientao internacional de Operadores Econmicos
Autorizados OEA, ou seja, de credenciamento de operadores legtimos
e confiveis para operar no comrcio exterior com menores entraves
burocrticos.
44. A avaliao sistmica da empresa candidata ao Linha Azul inclui a
realizao, previamente adeso, de uma auditoria de controles internos para
autoavaliao de seus controles e procedimentos aduaneiros, referente, no
46 Cabe informar que a vantagem no exclusiva das empresas habilitadas Linha Azul, em que pese ser esta a
justificativa externada para a alterao normativa. Mas resta ntida a preocupao da Aduana com o segmento
(inclusive com a ampliao do universo de habilitados), e com o regime de RECOF. Algumas Instrues
Normativas recentes endossam a diferenciao de tratamento para empresas habilitadas Linha Azul, como a
IN RFB no 1.288/2012 (que, em seu art. 2o, I, a, 2, trata de habilitao na modalidade expressa, reiterando
vantagem j constante na IN RFB no 650/2006) e a IN RFB no 1.361/2013 (art. 11, 4o, c, que, tanto em
sua verso original quanto na alterada pela IN RFB no 1.404/2013, trata de dispensa de garantia na admisso
temporria por empresas habilitadas Linha Azul).

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 37-68, dez. 2013

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Rodrigo Mineiro Fernandes/Rosaldo Trevisan

mnimo, aos quatro ltimos semestres civis. O objetivo dessa autoavaliao


induzir a empresa a verificar o cumprimento da legislao aduaneira (controles
administrativos e fiscais), com reflexo na garantia da regularidade dos registros
aduaneiros e do recolhimento dos tributos devidos. Exige-se, sempre que a
auditoria de controles internos aponte irregularidades, que sejam apresentados
documentos que comprovem o seu saneamento ou a adoo das providncias
cabveis para a sua soluo.
45. No caso especfico, o que se tem verificado que, durante o processo de
auditoria, as empresas tm constatado reiterados erros em declaraes de
importao registradas e desembaraadas no canal verde de conferncia
e, como forma de sanear a irregularidade para cumprimento do programa,
apresentado a relao desses erros na unidade de jurisdio e adotado as
respectivas providncias para a retificao das declaraes aduaneiras.
46. Todavia, ao adotar essa providncia, mesmo que a empresa no tenha
que recolher quaisquer tributos, ela pode estar sujeita imposio da referida
multa de um por cento sobre o valor aduaneiro da mercadoria (multa
isolada), disciplinada no art. 711 do Regulamento Aduaneiro, ainda que
espontaneamente tenha apurado tais erros e adotado as providncias para a
sua regularizao, o que onera por demais o processo de adeso Linha Azul.
47. A proposta de alterao objetiva deixar claro que o instituto da denncia
espontnea alcana todas as penalidades pecunirias, a includas as chamadas
multas isoladas, pois nos parece incoerente haver a possibilidade de se
aplicar o instituto da denncia espontnea para penalidades vinculadas ao
no-pagamento de tributo, que a obrigao principal, e no haver essa
possibilidade para multas isoladas, vinculadas ao descumprimento de obrigao
acessria. (grifo nosso).

O texto revela o carter de simplificao procedimental da Linha Azul, e sua


importncia, como a do RECOF, no fortalecimento da competitividade (e da
prpria balana comercial) do Brasil, a ponto de motivar a alterao legislativa.47
Como exposto ao fim do tpico 4.1, as vantagens no so s para as empresas. Como
as empresas habilitadas Linha Azul respondem por significativo percentual das
importaes e exportaes brasileiras, a cada habilitada passa a haver uma substancial
reduo do volume de parametrizaes para canais vermelho e amarelo, liberando
a mo de obra aduaneira para atividades com maior nvel de risco.

47 H que se aclarar, contudo, em relao exposio de motivos, que a Linha Azul apresenta profunda distncia
da figura do Operador Econmico Autorizado (OEA), pois trata to-somente de um operador, ignorando
a integralidade da cadeia de suprimento (ainda mais com as ltimas alteraes normativas, que expurgam a
necessidade de credenciamento de locais/recintos). A associao (a nosso ver, remota) ao OEA feita tambm
no stio da RFB. Ainda h que se evoluir bastante no Brasil (em aspectos informatizados, procedimentais e
normativos) para que se possa avaliar a relao entre operadores, identificando cadeias de suprimento seguras.
No se nega a importncia da linha azul nessa jornada, mas apenas a alegao de que ela corresponda ao OEA.

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A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios

5 A LINHA AZUL SOB A PERSPECTIVA DOS HABILITADOS


Para a obteno de dados sob a perspectiva dos habilitados na Linha Azul, foi
realizada uma pesquisa de campo, tipo survey. O mtodo de coleta de dados foi um
questionrio estruturado com 19 perguntas abertas e fechadas, relacionadas Linha
Azul e ao RECOF. A primeira verso do questionrio foi validada em uma empresa
associada da AER (Associao das Empresas Usurias de RECOF e Linha Azul),
de forma aleatria. O questionrio revisado foi distribudo em uma das reunies
da AER, entidade privada, sem fins lucrativos e de mbito nacional, formada por
empresas associadas que utilizam o RECOF ou Linha Azul.48 Durante as reunies
da AER, na cidade de Campinas, nos meses de maro e abril de 2013, o questionrio
foi encaminhado aos associados e recolhido. A tabulao e a anlise dos dados se
deram nos meses de junho e julho.49
Contextualizando os dados obtidos, importante mencionar que, em seu total,
so 33 as empresas homologadas no Regime de RECOF e 25 as associadas AER.
No que tange Linha Azul, havia, em 2012 (base para a pesquisa), um total de 46
empresas habilitadas. Treze (13) empresas participaram da pesquisa de campo em
questo (taxa de retorno de 52%) tomando como base as empresas associadas da AER
(25 empresas), sendo que, desse total, 8 empresas utilizam a Linha Azul, empresas que
so tambm usurias do RECOF, conforme Figura 1. Os respondentes preenchem
o cargo de coordenadores, supervisores e gerentes (de logstica, compliance e/ou
comrcio exterior).
Figura 1 Taxa de retorno dos questionrios
EMPRESAS QUE RESPONDERAM AO
QUESTIONRIO base associados AER
(taxa de retorno de 52%)

LINHA AZUL
46

HOMOLOGADAS
RECOF
33

UTILIZAM RECOF
E LINHA AZU L
8

SEM RECOF
13

UTILIZAM APENAS
LINHA AZU L
5

Fonte: Elaborao dos autores.


48 importante recordar que todas as empresas do RECOF, necessariamente, so tambm habilitadas Linha
Azul, por obrigao normativa (art. 5o, VI das duas ltimas Instrues Normativas que disciplinaram o regime:
IN RFB no 757/2007 e IN RFB no 1.291/2012).
49 A pesquisa realizada contou com o auxlio do CNPq.

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Cristiano Morini/Luiz Henrique Travassos Machado/


Rodrigo Mineiro Fernandes/Rosaldo Trevisan

A caracterizao por setores da atividade industrial, critrio CNAE, das 46 empresas


Linha Azul pode ser visualizada no Grfico 1.
Grfico 1 46 empresas Linha Azul: setor da atividade industrial

Fonte: Elaborao dos autores.

No que se refere distribuio espacial, o Grfico 2 mostra que 59% das empresas
esto no Estado de So Paulo.
Grfico 2 Distribuio espacial das empresas Linha Azul

13%

So Paulo
Amazonas

13%
59%

6%
9%

Minas
Paran
Outros

Fonte: Elaborao dos autores.

Com relao aos motivos para a utilizao do procedimento de Linha Azul,


destacam-se: agilidade no desembarao aduaneiro; melhor gesto de inventrio
(volume de inventrio); reduo de custo na cadeia de suprimentos; previsibilidade;
tratamento prioritrio; e possibilidade de solicitao (aplicao) de RECOF
(Grfico 3).
60

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A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios

Grfico 3 Motivos de utilizao da Linha Azul

7%
13%

Agilidade no desembarao

40%

7%

Reduo de Volume de Inventrio


Reduo de Custo na Cadeia

27%

Previsibilidade

6%

Tratamento Prioritrio

Fonte: Elaborao dos autores.

O procedimento de Linha Azul permite que os ganhos financeiros das empresas


aumentem, visto que h reduo dos custos e do tempo dos processos de exportao
e importao, o que faz com que as empresas tenham maior competitividade no
mercado internacional. A indicao de que h ganhos financeiros relevante para
aes, por parte do poder pblico, que estimulam maior adeso ao procedimento
de Linha Azul, uma vez que a percepo geral dos usurios, antes da pesquisa,
era de que h ganhos intangveis. Essa pesquisa pode contribuir para mostrar,
quantitativamente, os ganhos que as empresas tiveram ao se habilitarem
Linha Azul.
Grfico 4 Ganhos financeiros sobre o faturamento bruto

11%

Abaixo de 10%

34%
22%

Entre 10% e 20%

Entre 20% e 30%

22%

11%

Fonte: Elaborao dos autores.

Quando perguntado se o selo Linha Azul confere benefcio empresa, a resposta


foi majoritariamente positiva (Grfico 5).

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Cristiano Morini/Luiz Henrique Travassos Machado/


Rodrigo Mineiro Fernandes/Rosaldo Trevisan

Grfico 5 O selo Linha Azul ofereceu vantagens?

14%
SIM
NO

86%
Fonte: Elaborao dos autores.

Ao serem levadas em considerao as dificuldades enfrentadas entre as empresas


que possuem habilitao Linha Azul (Grfico 6), foram mencionados, em maior
frequncia, o custo com auditorias rotineiras, associado tambm ao cumprimento
das legislaes e suas alteraes, a falta de padronizao nas solicitaes feitas pelas
empresas de auditoria (mesmo diante da existncia de um roteiro padronizado),
alm de caractersticas internas organizao.
Grfico 6 Dificuldades identificadas com a utilizao de Linha Azul
5%

Cumprimento da legislao
e suas alteraes

17%

Problemas internos
da organizao

22%
17%

39%

Custo das auditorias nos


processos de manuteno
da habilitao
Falta de padronizao
nas solicitaes feitas pelas
empresas de auditoria

Fonte: Elaborao dos autores.

Apesar dos benefcios, as empresas possuem dificuldades para habilitao ao


procedimento. A adequao aos requisitos impostos pela RFB requer total
regularidade em aspectos fiscais e rgido controle dos sistemas informatizados
(corporativo interno e contbil), apresentando-se relatrio de auditoria a cada
dois anos. A legislao vigente para esse tipo de despacho expresso complexa,
envolvendo a necessidade de adequaes internas nas empresas.
Quando foram questionadas quanto s mudanas que poderiam ser implementadas
na Linha Azul, de forma a tornar mais acessvel a habilitao e a manuteno,
62

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 37-68, dez. 2013

A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios

surgiram os seguintes comentrios de forma aberta: (a) auditoria padronizada para


todos os regimes aduaneiros especiais; (b) menor frequncia entre as auditorias e
aumento do tempo de validao, que hoje a cada dois anos; e (c) simplificao da
legislao e reduo de custos com auditoria dos controles internos.
Na Tabela 3, podem ser visualizadas algumas propostas de melhoria oferecidas pelas
empresas respondentes.
Tabela 3 Propostas de aes para melhoria na Linha Azul
Frequncia maior de auditoria de recertificao. Ao invs a cada dois anos, a cada cinco.
Simplificao da legislao para adeso Linha Azul.
Adequao da legislao de Linha Azul para beneficiar tambm as exportaes.
Hoje a nfase est nas importaes.
Padronizar auditorias e simplificar controles.
Simplificar todas as exigncias na recertificao.
Flexibilizar a questo de cumprimento de Patrimnio Lquido mnimo e demais valores
previstos na legislao.
Reviso do nmero de relatrios WEB exigidos.
Fonte: Elaborao dos autores, com base nos resultados dos questionrios.

A pesquisa mostra informaes de extrema relevncia formulao das polticas


pblicas em relao ao despacho aduaneiro expresso (Linha Azul), e s no
obtm resultados mais minuciosos por questes de sigilo comercial em relao a
determinadas informaes, como a quantificao dos ganhos financeiros com o
procedimento simplificado. Para um carter integral da anlise, seria recomendvel
Aduana tambm a realizao de pesquisa interna, principalmente com dados obtidos
de sistemas informatizados de controle que permitam estimar em que grau e de que
forma houve o melhor aproveitamento de mo de obra liberada com a Linha Azul,
qual o percentual de cumprimento das obrigaes pelos usurios do procedimento,
e quais as principais dificuldades para a realizao de procedimentos de fiscalizao
a posteriori das empresas habilitadas.

6 CONSIDERAES FINAIS
A Linha Azul mostra o alinhamento da legislao aduaneira brasileira com as
melhores prticas internacionais em termos de facilitao comercial, sem descurar
dos controles necessrios.
Criada h quinze anos, a Linha Azul, modelo brasileiro de prtica de cumprimento
voluntrio de normas (exemplo brasileiro de customs compliance), mostra-se til
no sentido de uma Aduana mais competitiva, em um cenrio de aumento das
importaes e de prticas comerciais que se convencionou chamar de cadeias
globais de valor.
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Cristiano Morini/Luiz Henrique Travassos Machado/


Rodrigo Mineiro Fernandes/Rosaldo Trevisan

Hoje a produo industrial encontra-se dispersa em todo o planeta, com prticas


de gesto chamadas de outsourcing e offshoring. O aumento do volume de comrcio
de bens intermedirios, que sero utilizados na manufatura de bens finais, uma
prtica que gera valor nas cadeias de suprimentos internacionais. Nesse contexto,
as atividades de exportao e importao tornam-se vitais para a competitividade
de uma economia.
E restou clara, a partir do presente estudo, a preocupao da Aduana brasileira, h
mais de uma dcada, em paulatinamente aperfeioar mecanismos como a Linha
Azul, que permitem uma melhor insero do pas na economia global.
O grande desafio que se apresenta, no cenrio atual, o de ampliar o universo de
habilitados, mantendo-se o grau de qualidade no controle aduaneiro. E tal medida
aqui sinalizada tanto sob a tica da prpria Aduana como do setor empresarial.
A partir do presente estudo, que merece ser complementado50 por uma pesquisa
interna prpria Aduana sobre a efetividade dos mecanismos de controle adotados
na Linha Azul, pode-se prosseguir com mais segurana na evoluo normativa
e operacional dessa simplificao procedimental, importante e necessria ao
desenvolvimento do Brasil, alando-o posio de protagonismo no comrcio
internacional.
No entanto, apesar das j citadas limitaes do presente estudo, principalmente por
carncia de estatsticas oficiais detalhadas, possvel concluir, a partir do exposto,
que o aperfeioamento da Linha Azul passa inegavelmente por um alargamento
(democratizao) do universo de habilitados, com critrios que preservem as
vantagens obtidas pela Aduana (essencialmente o melhor aproveitamento da mo
de obra) e pelo setor privado (primordialmente a celeridade e a reduo de custos).
Para tanto, os estudos de democratizao devem ser acompanhados de projees de
impacto na alocao de recursos humanos aduaneiros e na real celeridade conferida,
no olvidando a composio dos custos em sua globalidade, o que inclui os relatrios
bienais normativamente exigidos, que poderiam paulatinamente ser supridos por
fiscalizaes peridicas efetuadas pela prpria Aduana.
No se tem dvidas de que a Linha Azul benfica para a Aduana, para o setor provado,
e, acima de tudo, para o pas em geral, mas tal situao s se mantm (e manter) na
medida em que todos os envolvidos identifiquem de forma transparente os benefcios
concretos obtidos. Tal transparncia legitima inclusive socialmente a simplificao
procedimental, gerando a confiabilidade em carter recproco.
50 Em razo de corte epistemolgico (e pela dificuldade de obteno de dados oficiais sobre os resultados alcanados
com o procedimento simplificado), no foram aqui analisados os aspectos de controle da Linha Azul sob a tica
dos agentes da Aduana responsveis pela fiscalizao direta da Linha Azul. Ainda opera em prejuzo do presente
estudo a dificuldade de obteno de dados precisos sobre o universo de empresas que poderiam estar includas
na Linha Azul, mas ainda no manifestaram interesse em habilitar-se (h estudo em andamento no mbito
da FCA/Unicamp, ainda no publicado, estimando entre 60 (sessenta) e 70 (setenta) o nmero de potenciais
habilitados Linha Azul, a partir de cruzamento de dados pblicos disponveis, considerando a legislao
atual). A informao precisa sobre os potenciais candidatos ao regime possibilitaria pesquisa complementar
que reforaria as concluses sobre as causas da adeso modesta ao procedimento simplificado.

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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 37-68, dez. 2013

A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios

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68

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 37-68, dez. 2013

Anlise crtica do federalismo fiscal brasileiro:


problemas e perspectivas
Phelippe Toledo Pires de Oliveira
Doutorando em Direito Tributrio pela
Universidade de So Paulo
Procurador da Fazenda Nacional PRFN-3a
Regio/SP. E-mail: phelippe.oliveira@pgfn.gov.br

Andrei Aguiar
Especialista em Direito Pblico pela
Universidade de Braslia
Procurador da Fazenda Nacional PRFN-3a
Regio/SP. E-mail: andrei.aguiar@pgfn.gov.br

Raquel Ftima Chini da Rocha


Ps graduao lato sensu em Direito Pblico,
na Universidade de Braslia
Procuradora da Fazenda Nacional PRFN-3a
Regio/SP. E-mail: raquel.chini@pgfn.gov.br

Resumo
O presente artigo tem por objetivo examinar
alguns aspectos do federalismo fiscal brasileiro.
Inicialmente, faz-se uma contextualizao das
principais questes envolvendo o federalismo fiscal.
Analisam-se argumentos favorveis e desfavorveis
em relao descentralizao de competncias
e recursos para os entes subnacionais. Aps,
examinam-se as particularidades do federalismo
fiscal no Brasil, em especial como ocorre a
distribuio de competncias materiais entre os
vrios entes da federao e os mecanismos de repasse,
aprofundando-se na recente polmica sobre os
percentuais do Fundo de Participao dos estados.
Em seguida, so analisadas outras distores do
federalismo brasileiro, em particular a questo
da guerra fiscal e de sua possvel amenizao
pela instituio de um IVA federal. Finalmente,
conclui-se que o federalismo fiscal brasileiro
precisa de estudos mais aprofundados para o seu
aperfeioamento.

Palavras-chave
Federalismo fiscal. Fundo de participaes. Guerra
fiscal.

Abstract
The present article aims to examine some aspects
of the Brazilian fiscal federalism. Firstly, we
contextualize the main issues regarding fiscal
federalism. We analyze favorable and unfavorable
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 69-84, dez. 2013

arguments regarding the decentralization of powers


and resources to subnational entities. Next, we
examine the peculiarities of the Brazilian fiscal
federalism, particularly, the way the powers are
distributed among Brazils different regional and
local entities scrutinizing the recent controversy
relating to the adequate percentage to be transferred
from the central government to States by means
of fiscal equalization transfers. Then, we analyze
other distortions of our federalism, in particular
the issue of tax competition and the possibility of
improving such a problem by introducing a new
VAT at the federal level. Finally, we conclude that
Brazilian fiscal federalism needs further study for
its improvement.

Keywords
Fiscal Federalism. Fiscal Equalization Transfers.
Tax Competition.

1 INTRODUO
At pouco tempo atrs, discusses
envolvendo federalismo fiscal no
tinham grande importncia na sociedade.
Como afirma Tanzi, ou os estados eram
unitrios ou eram federais e assim
permaneciam. Estados tradicionalmente
unitrios no tinham a inteno de se
transformar em estados federais e viceversa. Entretanto, recentemente, em
razo de uma srie de fatores, questes
envolvendo federalismo fiscal ganharam
importncia em vrios pases.1
Entender o federalismo fiscal implica
conhecer qual a sua definio. Entretanto,
para que isso ocorra, deve-se primeiro
analisar o que vem a ser o federalismo.
Federalismo pode ser definido como
uma forma de estado. Trata-se de uma
1 TANZI, Vito. On fiscal federalism: issues to worry
about. Disponvel em: <https://www.imf.org/
external /pubs/ft/seminar/2000/fiscal/tanzi.pdf>.
Acesso em: 12 nov. 2013.

69

Phelippe Toledo Pires de Oliveira/Andrei Aguiar/Raquel Ftima Chini da Rocha

organizao politicamente estruturada com diferentes nveis de governo, cada um


dos quais com poder de deciso final sobre determinadas atividades.2
Entretanto, ao contrrio do que poderia se pensar, a discusso sobre federalismo
fiscal no implica necessariamente a adoo do federalismo como forma de
estado. Federalismo fiscal nada mais do que a forma como se relacionam as
competncias materiais (despesas) e as formas de seu financiamento (receitas)
nos diferentes nveis de governo (estados, provncias, cantes, municipalidades,
etc.). Mesmo em pases que tradicionalmente adotam a forma unitria de estado,
como a Frana, discute-se a questo do federalismo fiscal. Tudo depende da forma
como so repartidas as competncias e as receitas entre os entes governamentais.
Na medida em que cada pas as reparte diferentemente um do outro, Sacchetto
chega a questionar se o correto seria federalismo fiscal ou federalismos fiscais.3
O federalismo fiscal est intrinsecamente relacionado com a descentralizao, isto
, saber quais recursos e competncias devem ser alocados aos entes regionais e
locais. Essa descentralizao pode ser: (a) administrativa recolhimento de tributos
pelo governo central e transferncia de recursos para os entes descentralizados,
que devero gast-los em consonncia com as diretrizes estabelecidas pelo governo
central; ou (b) fiscal em que os entes descentralizados possuem os prprios
tributos e desempenham suas atividades de acordo com critrios por eles mesmos
definidos, ainda que sujeitos a limitaes do governo central.
Diversas so as vantagens da descentralizao de atividades (e recursos) para os
entes de governo locais e regionais (estados, provncias, cantes, municipalidades,
etc.). O principal argumento que ela favorece a proximidade do governo com
seus cidados, permitindo, com isso, melhor identificao das preferncias
dos diferentes grupos sociais. Porm, existem tambm supostas desvantagens:
maior risco de corrupo e maior sujeio a presses polticas decorrente dessa
proximidade; parasitismo dos entes, proveniente do mecanismo de transferncias
e repasses de recursos pelo governo central; e necessidade de uma estrutura de
controle gerencial da despesa pblica pelo rgo central.4
Um dos grandes problemas relacionados ao federalismo fiscal saber exatamente
o quanto de impostos e competncias materiais descentralizar aos entes regionais
e locais. A alocao de tributos (recursos) aos entes subnacionais deve ser dosada
2 RIKER, William H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Brown, 1964. Apud SACCHETTO,
Claudio. Analysis of Fiscal Federalism from a Comparative Tax Law Perspective. In: BIZIOLI, Gianluigi;
SACCHETTO, Claudio (Coord.). Tax aspects of fiscal Federalism: a comparative analysis. The Netherlands:
IBFD, 2011, p. 8-19.
3 SACCHETTO, Claudio. Analysis of Fiscal Federalism from a Comparative Tax Law Perspective. In: BIZIOLI,
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70

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 69-84, dez. 2013

Anlise crtica do federalismo fiscal brasileiro: problemas e perspectivas

em consonncia com as atividades que constitucionalmente deve exercer. Quanto


mais atividades lhe forem atribudas, maior a quantidade de recursos que lhes
devem ser alocados.
Outra questo subjacente ao federalismo fiscal diz respeito forma de diviso de
tributos entre os variados entes: central, regional e local. De acordo com Tanzi,5
existem trs possibilidades: 1) tributao por apenas um nvel de governo e
transferncia dos recursos para os demais, o que certamente otimiza os gastos
com a fiscalizao, porm, economicamente, gera distores: a) o aumento da
tributao por necessidade oramentria de um ente implica necessariamente
aumento da receita dos demais; e b) tendncia do ente tributante de aumentar os
tributos que no so repartidos com os demais entes (ou em que os demais entes
tenham menor participao); 2) tributao pelos diferentes nveis de governo sem
repasse de recursos. Essa forma de tributao, apesar de assegurar independncia
dos entes subnacionais, tambm possui desvantagens, em especial: a possibilidade
de competio entre os entes subnacionais para atrair investimentos;6 3) uma
mescla das duas anteriores, na qual se permite a tributao pelos diferentes
nveis, porm complementam-se esses recursos com outros transferidos pelo
governo central.
Feitas essas consideraes iniciais sobre o federalismo fiscal, sero analisadas
a seguir algumas das caractersticas do federalismo fiscal no Brasil, bem como
alguns de seus problemas, com enfoque na questo do Fundo de Participao dos
Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Finalmente,
sero analisadas algumas distores e principais desafios de nosso federalismo, no
qual se analisar, em mais profundidade, a questo da guerra fiscal e do projeto
de IVA federal.

2 FEDERALISMO FISCAL NO BRASIL


O Brasil assina o pacto federativo desde a proclamao da primeira Constituio
da Repblica, em 1891. Nossa atual Carta de 1988 adota a forma federativa j
no art. 1o, sendo essa uma clusula ptrea. Significa, em decorrncia do art. 60,
4o, I, da Constituio, que nem uma emenda pode suprimir a forma federativa.
O particular federalismo brasileiro ocorre pela Unio de estados, municpios
e o Distrito Federal.
5 TANZI, Vito. Fiscal Federalism and Descentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic
aspects. Anual World Bank Conference on Development Economics, 1995, p. 311. Disponvel em:
<http://mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/documentos/Fiscal_Federalism _Decentralization.pdf>.
Acesso em: 12 nov. 2013.
6 Trata-se da denominada guerra fiscal existente no mbito da Unio Europia em relao aos seus estadosmembros; nos Estados Unidos em relao aos Estados federados e no Brasil no somente em relao aos
Estados federados na busca por um aumento, principalmente, da arrecadao de ICMS e IPVA, mas tambm
em relao aos municpios, na busca por ISS e IPTU. Acerca da guerra fiscal, vide item 3 desse trabalho.

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Phelippe Toledo Pires de Oliveira/Andrei Aguiar/Raquel Ftima Chini da Rocha

O federalismo tem trs principais caractersticas:7 repartio de competncias


em entes superpostos; participao dos entes subnacionais nas decises do ente
nacional e igualdade entre os entes. Essa igualdade8 expressa-se na autonomia
de cada ente para decidir quais as aes preferenciais e o destino de seus recursos
financeiros.
Nota-se, no mago do pacto federativo, que a isonomia e a autonomia partem
de dois lados de uma mesma moeda: competncias materiais distribudas e, para
fazer frente a elas, competncias financeiras. Esse o objeto do federalismo fiscal.
Muitas discusses enfocam a briga por recursos, sem uma preocupao sria e
necessria com a repartio de competncias materiais. A isonomia ser alijada
se esses dois aspectos no estiverem casados.
O federalismo brasileiro oscilou em perodos de maior repartio de competncias
ou maior concentrao. Os perodos de maior concentrao de competncia
correspondem aos momentos histricos de Estado de Exceo.9 A Constituio
de 1937, por exemplo, caracterizou-se por uma concentrao de receitas na esfera
da Unio e reduo de autonomia fiscal dos estados.
A Constituio Federal de 1988 traa um desenho das competncias materiais
dos entes federados, destacando as privativas da Unio no rol do art. 21, dos
municpios no art. 30 e a competncia residual dos estados no 1o do art. 25.
Estabelece, ainda, uma lista de competncias materiais comuns a todos os entes
no art. 23. O art. 24 traz a chamada competncia concorrente legislativa
entre Unio, estados e Distrito Federal, excetuados os municpios. No mbito
da legislao concorrente, compete Unio a expedio de normas gerais, cuja
falta pode ser suprida pelos estados, contudo, sobrevindo legislao da Unio
(nacional), a legislao estadual ter a eficcia suspensa no que for contrria
( 1o a 4o do art. 24). Aos municpios compete legislar sobre assuntos de
interesse local, alm de suplementar a legislao federal e estadual no que couber
(art. 30, I e II, CF). Ao Distrito Federal, cabe a mesma competncia legislativa
atribuda aos estados e municpios (art. 32, 1o, CF).
Esse complexo quadro de superposies, nem sempre claras, de competncias
materiais e legislativas j seria o suficiente para o debate sobre os desafios do
federalismo brasileiro. Como assinalado, a distribuio de competncias materiais
segue a de competncias financeiras, ou melhor, a distribuio de receitas.

7 JEANNEAU, Benoit. Droit Constitutionnel et Institutions Politiques. 3. ed. Paris: Librarie Dalloz, 1972.
p. 7. Apud BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. 1. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1986, p. 47-48.
8 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. 19. ed. So Paulo: Malheiros,
2003. p. 127.
9 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 1. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006,
p. 28.

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Anlise crtica do federalismo fiscal brasileiro: problemas e perspectivas

A primeira funo da tributao , sem dvida, financiar as atividades do estado.


dizer, de outra forma, que a toda funo deve corresponder um financiamento,
uma receita. O estado no possui apenas o tributo como forma de angariar receita.
Alm dele, que representa a chamada receita derivada, h receitas originrias
(como explorao da atividade econmica) e de capital (alienao de bens, por
exemplo). A tributao, contudo, constitui a receita estatal por excelncia, posto
que a principal fonte de recursos para a consecuo de suas atividades.
Na repartio de competncias tributrias, verificam-se trs funes fiscais.10
A funo alocativa vincula-se distribuio de receita de acordo com a
responsabilidade por bens e servios. A distributiva objetiva a reduo de
desigualdades. Por fim, a funo estabilizadora preocupa-se com o equilbrio
econmico, em especial o controle e a uniformidade de preos e oferta de
empregos. Para Oates,11 o federalismo perfeito garantiria a autonomia financeira
dos entes federados por meio de atribuio de receitas prprias e bastantes, mas a
economia real impe modelos de transferncia intergovernamentais, para corrigir
desequilbrios.
Esse modelo de repasses, tpico dos estados unitrios, deveria ser exceo no
estado federal. O modelo bastante calcado em transferncias uma das razes
pelas quais Regis de Oliveira12 afirma ser o Brasil, em verdade, um estado unitrio
descentralizado.
A distribuio constitucional de competncias tributrias revela uma evidente
concentrao do poder tributante em favor da Unio. O modelo brasileiro
de correspondncia imperfeita, segundo Oates, 13 pretende equilibrar as
desigualdades pela repartio de receitas. As transferncias intergovernamentais
constitucionalmente previstas pretendem garantir a todos os entes o financiamento
de suas atividades.
Os arts. 157 a 162 da Constituio trazem as principais regras de transferncia
de receitas da Unio para os estados, Distrito Federal e municpios e dos estados
para seus municpios. Os repasses ocorrem diretamente ou por meio de fundos de
participao. O Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao
dos Municpios (FPM) representam o maior volume de repasses, oriundos da
arrecadao do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados.
10 SILVA, Mauro Santos. Teoria do federalismo fiscal: notas sobre as contribuies de Oates, Musgrave, Shah e
Ter-Minassian. Nova Economia, 15(1), jan.-abr., 2005, p. 120-126.
11 OATES, W. E. Federalismo Fiscal. Madri: Instituto de Estudios de Administracin Local, 1977, p. 56. Apud
SILVA, Mauro Santos. Teoria do federalismo fiscal: notas sobre as contribuies de Oates, Musgrave, Shah e
Ter-Minassian. Nova Economia, 15(1), jan.-abr., 2005, p. 130.
12 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 1. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2006, p. 31.
13 OATES, W. E. Federalismo Fiscal. Madri: Instituto de Estudios de Administracin Local, 1977, p. 80. Apud
SILVA, Mauro Santos. Teoria do federalismo fiscal: notas sobre as contribuies de Oates, Musgrave, Shah e
Ter-Minassian. Nova Economia, 15(1), jan.-abr., 2005, p. 130.

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Phelippe Toledo Pires de Oliveira/Andrei Aguiar/Raquel Ftima Chini da Rocha

A alnea c do inciso I do art. 159 da Carta Maior, no intuito de reduzir as


desigualdades regionais no pas, determina a distribuio de 3% do produto da
arrecadao do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados
para os Fundos de Financiamento do Norte (FNO), Nordeste (FNE) e CentroOeste (FCO).
H, ainda, previsto nas Leis Complementares no 61/89 e no 65/91, o Fundo de
Compensao das Exportaes (FPEX), que ser composto pelo repasse da Unio
de 10% do total do IPI, distribudo proporcionalmente ao valor das exportaes de
produtos industrializados de cada estado e Distrito Federal, limitada a participao
a 20% do total.
Rezende,14 antes do primeiro decnio da Constituio de 1988, j alertava para
alguns aspectos deletrios desse modelo de transferncias de receitas para o
federalismo fiscal. De um lado, a concentrao de competncias em um ente central
favorece a arrecadao e a fiscalizao tributrias, mas, em contrapartida, retira
o imediatismo entre o poder tributante e o contribuinte. Os entes que recebem
a receita tm o bnus de gastar sem o nus de instituir o tributo. Assim, evitam
o desgaste poltico e o controle social local. Em outras palavras, os repasses
diminuem a autonomia dos entes polticos, prpria do federalismo,15 como
tambm prejudicam a accountability.
O clientelismo e a acomodao tambm so decorrentes desse modelo. Os fundos
das regies menos favorecidas (FNE, FNO e FCO) raramente entram em debate
srio nas bancadas polticas e jurdicas. Talvez fosse salutar estabelecer metas, pois
no razovel acreditar que as regies sero eternamente desiguais. O modelo
de repartio de receitas destina proporcionalmente a maior parte dos recursos
para os estados e municpios das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, sem
lhes cobrar resultados e distorcendo o que seja equilbrio. Plasmado na redao
original da Constituio, o sistema de transferncias deveria receber constante
estudo e reformulao. No se pode considerar a realidade econmica de 1988 como
uma fotografia, mas como um filme que requer adaptao jurdica. A irregular
distribuio da representao dos Estados no Congresso, que fez s vezes de
Poder Constituinte, estava e est no cerne dos problemas de nosso federalismo.16
Sintomas claros das deficincias no federalismo fiscal brasileiro restaram claros
no episdio, ainda no acabado, dos percentuais do Fundo de Participao dos
estados. Por meio da Ao Direta de Inconstitucionalidade no 875, o Supremo
Tribunal Federal, em 24 de fevereiro de 2010, declarou a inconstitucionalidade
sem a pronncia de nulidade do art. 2o, incisos I e II, pargrafos 1o, 2o e 3o, e do
14 REZENDE, Fernando. Federalismo fiscal no Brasil. Revista de Economia Poltica, v. 15, n. 3, p. 5-17,
jul./set., 1995, p. 13-14.
15 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 32.
16 REZENDE, Fernando. Federalismo fiscal no Brasil. Revista de Economia Poltica, v. 15, n. 3, p. 5-17, jul./set.,
1995, p. 11.

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Anlise crtica do federalismo fiscal brasileiro: problemas e perspectivas

Anexo nico, da Lei Complementar no 62/1989, assegurada a sua aplicao


at 31 de dezembro de 2012. A razo da deciso era o fato de que a prpria lei
complementar previa a reviso dos critrios aps os resultados do censo de 1990
pelo IBGE. No ocorrida a alterao legislativa, o Supremo entendeu que os
dispositivos eram vlidos, mas havia clara omisso legislativa e o regramento no
encontrava mais respaldo constitucional.
No observado o prazo estabelecido pelo Tribunal Constitucional, foi requerida
medida cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso no 23/DF.
O Ministro relator, Lewandowski, deferiu a cautelar, garantindo a aplicao dos
critrios anteriormente vigentes, por mais 150 dias, desde que no sobrevenha
nova disciplina jurdica, sem prejuzo de eventuais compensaes financeiras,
entre os entes federados, a serem eventualmente definidas em lei complementar.
Quase no ltimo respiro do prazo, foi editada a Lei Complementar no 143
de 17 de julho de 2013, alterando o art. 2o da Lei Complementar no 62/1989.
Resumidamente, a alterao extinguiu a antiga previso de que o total do Fundo
de Participao dos Estados seria repartido na proporo de 85% para os estados
do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e 15% para os do Sul e Sudeste, conforme
tabela de coeficiente que seguia anexa. A alterao legislativa prev uma transio
e um novo regramento para o futuro. Estabeleceram-se, assim, trs momentos.
Antes da Lei Complementar no 143/13 aplicava-se porcentagem diferenciada
por regies do pas mais os coeficientes. Depois da vigncia do novo regramento
(1o/10/2013) at 31 de dezembro de 2015, aplicam-se os coeficientes que compem
a tabela do anexo nico da lei complementar. Alm disso, a partir de 1o de janeiro
de 2016, utilizar-se-o os mesmos coeficientes com atualizao real e nominal,
o que sobejar ser distribudo em razo diretamente proporcional populao de
cada estado-membro e inversamente proporcional renda domiciliar per capita
respectiva.
Ainda pouco comentada, a Lei Complementar no 143 de 2013 foi objeto de crticas
por Isaas Coelho.17 Para ele, a nova lei complementar no inova, pois mantm
os mesmos coeficientes da tabela anexa da redao original da Lei Complementar
no 62/1989, sem nenhum debate srio no parlamento. Assim, os antigos coeficientes
continuam importantes, pois sero atualizados no futuro a despeito de haver ou
no uma distoro entre os entes da federao. Ainda, o inciso II do art. 2o, com
a redao dada pela LC no 143/2013, acaba por estabelecer um piso de repasse,
determinando que, a partir de 1o de janeiro de 2016, o ente da federao receber
valor igual ao que foi distribudo no correspondente decndio (dez dias) do exerccio
de 2015, corrigido. Esse piso ignoraria uma possvel reduo na arrecadao do
imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados.
17 COELHO, Isaas. Reforma do FPE sai tardia e imperfeita. Revista Consultor Jurdico, 18 de julho de 2013.
Disponvel em: <http://www.conjur.com.br/2013-jul-18/isaias-coelho-reforma-fundo-participacao-sai-tardiaimperfeita>. Acesso em: 9 de dezembro de 2013.

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Phelippe Toledo Pires de Oliveira/Andrei Aguiar/Raquel Ftima Chini da Rocha

As preocupaes do professor so pertinentes e espelham a indignao com


a falta de uma reforma sria no federalismo fiscal. O efeito inibitrio para que a
Unio conceda benefcios fiscais de imposto de renda e imposto sobre produtos
industrializados talvez seja um aspecto positivo da previso de um piso para
repasse obrigatrio aos estados. A atual prtica de concesso de benefcios pela
Unio tem reduzido o valor dos repasses aos entes federados.
O imbrglio no acabou. Recentemente, o Estado de Alagoas ajuizou a Ao
Direta de Inconstitucionalidade no 5.069 por meio da qual questiona as alteraes
promovidas pela Lei Complementar no 143. Segundo o estado-membro, o novo
regramento desconsidera as desigualdades regionais, cuja erradicao objetivo
da Repblica Federativa do Brasil, consoante art. 3o, III, da Constituio.
Espera-se que a nova ao inspire um debate srio, em que as desigualdades sejam,
sim, objeto de preocupao, mas a erradicao delas seja pensada em termos
eficientes, com metas e nfase no gasto pblico. O desperdcio de dinheiro
pblico resta favorecido pelo sistema de repasses, em que o controle imediato
do contribuinte no sentido, pois no percebe diretamente a relao entre
instituio de tributo e o correlato gasto.18
A falta de debate poltico sobre a forma de repartio de receitas e autonomia
financeira dos entes federados resulta em gasto irresponsvel do dinheiro pblico.
Carlos Eduardo Gasparini e Cristiano Santos Lcio de Melo defendem um modelo
de repartio de receitas timo, em especial para os municpios, calcado em anlise
de coeficientes que demonstrem trs parmetros:19 a eficincia pblica municipal
na proviso de servios, o esforo arrecadatrio prprio e a necessidade de servios
para equilibrar a situao das municipalidades desses estados. Embora o estudo
se volte para os municpios, similares concluses podem ser alcanadas para os
estados. Assim, repensar o atual modelo deve pautar toda a discusso acerca de
reforma tributria.

3 DISTORES E DESAFIOS
DO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO
Conforme visto na parte introdutria, a configurao do sistema financeirotributrio parte da definio essencial do pacto federativo, pois possibilita a
autonomia financeira aos entes da federao. A distribuio das competncias
entre os entes federativos, demonstrada na segunda parte deste trabalho, no
18 REZENDE, Fernando. Federalismo fiscal no Brasil. Revista de Economia Poltica, v. 15, n. 3, p. 5-17,
jul./set., 1995, p. 13.
19 GASPARINI, Carlos Eduardo e MELO, Cristiano Santos Lcio de. Equidade e Eficincia Municipal:
Uma Avaliao do Fundo de Participao dos Municpios FPM. Braslia: ESAF, 2003. 72 p. Monografia
premiada em 1o lugar no VIII Prmio Tesouro Nacional 2003, Tpicos Especiais de Finanas Pblicas,
Braslia (DF), p. 44- 60. Disponvel em: <http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/Premio_TN/VIIIPremio/
financas/1tefpVIIIPTN/1premio_tfdp.pdf>. Acesso em: 9 dez. 2013.

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Anlise crtica do federalismo fiscal brasileiro: problemas e perspectivas

constitui uma carta em branco. Diz-se isto pois a competncia tributria, alm de
ser exercida dentro dos rgidos limites constitucionais e legais, deve ser direcionada
a atender aos princpios e objetivos da Repblica Federativa do Brasil, dentro do
federalismo de cooperao anteriormente referido.
Contudo, na prtica, o federalismo fiscal de cooperao brasileiro no tem
funcionado de forma a atender aos princpios e objetivos do pas, em decorrncia
de algumas distores, conforme ser demonstrado.
Primeiramente, tal como visto, verifica-se que a Unio concentra a maior
parcela da arrecadao fiscal e realiza uma srie de transferncias para estados e
municpios, a fim de propiciar o equilbrio federativo. O critrio de rateio de
tais fundos, inversamente proporcional renda da unidade da federao, deveria
funcionar como equalizador na distribuio de recursos pblicos em benefcio
das regies mais pobres. Nos ltimos anos, entretanto, suas regras incentivaram
a proliferao de centenas de novas unidades municipais, na maioria dos casos,
muito pequenas e sem a menor condio de se sustentarem sem os repasses do
governo federal.20, 21 Alm disso, esses municpios acabam recebendo volume
maior de verbas em detrimento dos municpios com maior populao, que teriam
maiores necessidades de recursos.
Em relao aos estados, cabe salientar que a concentrao da arrecadao pela
Unio implicou a necessidade de endividamento dos primeiros, dvida que tem
de ser periodicamente renegociada. Dados do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA) demonstram que o elevado custo da renegociao das dvidas
estaduais, decorrentes de emprstimos e subsdios contrados com a Unio,
tem impactos relevantes sobre os governos estaduais, bem como demonstra o
favorecimento de alguns estados em detrimento de outros.22
Outra distoro presente no federalismo fiscal brasileiro a multiplicidade de
legislaes tributrias estaduais, no que tange ao ICMS. Nesse contexto, verifica-se
que este o principal tributo na arrecadao do pas, e como est no mbito dos
estados, o contribuinte obrigado a enfrentar praticamente 27 diferentes legislaes
estaduais sobre o tributo. Alm de atentar contra o princpio da simplificao,
tal aspecto contribui para o acirramento da guerra fiscal, por meio da qual os
20 GOMES, Gustavo Maia; MAC DOWELL, Maria Cristina. Descentralizao poltica, federalismo fiscal e
criao de Municpios: o que mau para o econmico nem sempre bom para o social. Texto para discusso
n. 706/Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Braslia: Ipea, fevereiro de 2000, p. 14.
21 Isto cessou apenas com a EC no 15/96, que alterou o pargrafo 4o, do art. 18 da Constituio. Artigo nico.
O 4o do art. 18 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 18 ...............................................................................................................................................................
4o A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro
do perodo determinado por lei complementar federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito,
s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados
e publicados na forma da lei.
22 SILVA, Alexandre Manoel ngelo da; NETO, Aristides Monteiro; GERARDO, Jos Carlos. Dvidas estaduais,
federalismo fiscal e desigualdades regionais no Brasil: percalos no limiar do Sculo XXI. Texto para
discusso/ Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Braslia: Rio de Janeiro: Ipea, outubro de 2013, p. 10.

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Phelippe Toledo Pires de Oliveira/Andrei Aguiar/Raquel Ftima Chini da Rocha

estados alteram sua legislao para conceder isenes e outros benefcios fiscais a
fim de atrair e facilitar a instalao de novas empresas em seu territrio.23
Saliente-se que a guerra fiscal trava-se revelia da LC no 24/75, e da LC no 87/96,
as quais vedam a concesso de isenes e outros incentivos relacionados ao
ICMS, sem prvia previso em convnio do Conselho de Poltica Fazendria
(CONFAZ), que congrega todos os estados e o Distrito Federal. A lei determina
que a aprovao da concesso de um benefcio fiscal depende de deciso unnime
dos estados representados, prevendo penalidades em caso de inobservncia de
seus dispositivos.
importante referir que alguns estados, principalmente So Paulo e Minas Gerais,
esto adotando medidas para evitar o prejuzo que sofrem em razo da adoo
do critrio de origem do ICMS para fins de tributao. O Comunicado CAT
36/2004 alerta os contribuintes paulistas para a possibilidade de terem crditos do
ICMS glosados pela Secretaria da Fazenda, nos casos em que a mercadoria tenha
se beneficiado, no estado de origem, de incentivos fiscais concedidos revelia
do CONFAZ, o que vedado pela Constituio. Estas providncias tem gerado
grande controvrsia na doutrina e tribunais, pela potencialidade de ofensa ao
princpio da no cumulatividade do ICMS.24
O Supremo Tribunal Federal (STF) tambm j se posicionou contrrio
concesso de benefcios fiscais sem prvio convnio. O referido Tribunal declarou
inconstitucionais leis de seis estados e do Distrito Federal que concederam
benefcios relativos ao ICMS. Ao decidir 14 aes diretas de inconstitucionalidade,25
os ministros concluram que estavam configurados casos de guerra fiscal. Para os
ministros do STF, os benefcios como reduo ou iseno de ICMS somente podem
23 AFONSO, Jos Roberto; RAIMUNDO, Jlio Csar Maciel; ARAJO, Erika Amorim. Breves Notas sobre
o Federalismo Fiscal no Brasil, p. 20. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/
default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/bf_bancos/e0000168.pdf>. Acesso em: 27 nov. 2013.
24 A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia, em julgado recente, posicionou-se contra a desconsiderao
do benefcio fiscal concedido pelos Estados de origem pelos Estados prejudicados. AgRg no Resp 1312486/
MG, 2 a T, Rel. Min. Humberto Martins (DJe 17/12/2012): TRIBUTRIO. ICMS. OPERAO
INTERESTADUAL. CONCESSO DE CRDITO PRESUMIDO AO FORNECEDOR NA ORIGEM.
PRETENSO DO ESTADO DE DESTINO EM LIMITAR O CREDITAMENTO DO IMPOSTO AO
VALOR EFETIVAMENTE PAGO NA ORIGEM. DESCONSIDERAO DO BENEFCIO FISCAL
CONCEDIDO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Esta Corte reconhece que o benefcio fiscal
concedido pelo Estado de origem no altera o clculo do imposto devido, apenas resulta em recolhimento a
menor em razo da concesso de crdito presumido; assim, deveria ser autorizado o creditamento devido ao
estado destinatrio. 2. Diferentemente do entendimento esposado pelo Tribunal de origem, o STJ j asseverou
que, segundo orientao do STF, a ADI o nico meio judicial de que deve valer-se o estado lesado para
obter a declarao de inconstitucionalidade da lei de outro estado que concede benefcio fiscal do ICMS sem
autorizao do Confaz, e no simplesmente autuar os contribuintes sediados em seu territrio.
25 ADI 2906/RJ, rel. Min. Marco Aurlio, 1o.6.2011. (ADI-2906); ADI 2376/RJ, rel. Min. Marco Aurlio, 1o.6.2011.
(ADI-2376); ADI 3674/RJ, rel. Min. Marco Aurlio, 1o.6.2011. (ADI-3674); ADI 3413/RJ, rel. Min. Marco
Aurlio, 1o.6.2011. (ADI-3413); ADI 4457/PR, rel. Min. Marco Aurlio, 1o.6.2011. (ADI-4457); ADI 3794/
PR, rel. Min. Joaquim Barbosa, 1o.6.2011. (ADI-3794); ADI 2688/PR, rel. Min. Joaquim Barbosa, 1o.6.2011.
(ADI-2688); ADI 1247/PA, rel. Min. Dias Toffoli, 1o.6.2011. (ADI-1247); ADI 3702/ES, rel. Min. Dias Toffoli,
1o.6.2011. (ADI-3702); ADI 4152/SP, rel. Min. Cezar Peluso, 1o.6.2011. (ADI-4152); ADI 3664/RJ, rel. Min.
Cezar Peluso, 1o.6.2011. (ADI-3664); ADI 3803/PR, rel. Min. Cezar Peluso, 1o.6.2011. (ADI-3803); ADI 2549/
DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 1o.6.2011. (ADI-2549).

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Anlise crtica do federalismo fiscal brasileiro: problemas e perspectivas

ser concedidos aps a celebrao de convnio entre os estados e o Distrito Federal.


O Supremo j tinha jurisprudncia nesse sentido e estabeleceu que contraria a
Constituio Federal a concesso unilateral por estado ou pelo Distrito Federal de
isenes, incentivos e benefcios fiscais relativos ao ICMS sem prvia celebrao
de convnio entre os governos.
Neste campo, cabe ressaltar a PEC n o 233/08, em discusso no Congresso
Nacional, que altera o ICMS nos moldes de um IVA nacional sobre o consumo.
Tal proposta de Emenda Constitucional uma tentativa de reforma tributria,
visando eliminao da guerra fiscal e a simplificao do sistema tributrio. O texto
prope a adoo do IVA em mbito federal e um novo ICMS em nvel estadual.
O IVA federal ser no cumulativo (na forma da lei) e, nas operaes sujeitas
alquota zero, iseno, no incidncia e imunidade, no haver surgimento de
crdito para compensao com o montante devido nas operaes ou prestaes
seguintes salvo se lei dispuser em contrrio (art. 153, 6o, I e II, contidos na
PEC no 233/2008). Em outras palavras, o legislador constitucional tenta evitar
futuros litgios decorrentes da natureza no cumulativa deste tributo.
Quanto ao objetivo de preveno da guerra fiscal, importante salientar que a
referida Emenda prev que o IVA-F ser cobrado no destino e no na origem,
bem como determina a observncia de uma alquota bsica para todos os estados
e um Fundo de Equalizao de Receitas. Tambm determina que haja uma lei
complementar federal que regulamentar o novo ICMS ali delineado, evitando
a proliferao de diversos regimes jurdicos estaduais.
A referida PEC possui diversos pontos positivos, tais como: a) previso no
art. 159 e art. 212, no 5o e 6o, da CF/88 de destinao de parte do produto da
arrecadao da Unio para o financiamento da educao bsica; b) dispe que as
cotas estaduais e municipais sero distribudas proporcionalmente ao nmero de
alunos matriculados na educao bsica nas respectivas redes pblicas de ensino;
c) previso de reduo gradativa da alquota da contribuio social de que trata
o art. 195, I, CF 88.
Entretanto, apesar dos aspectos positivos anteriormente referidos, verifica-se que a
PEC da reforma tributria traz diversos pontos controversos, ou omisses quanto
a alteraes na matriz tributria brasileira, no apontando para a construo de
um sistema tributrio mais justo, pautado pela progressividade. O primeiro ponto
negativo est na possibilidade de a Unio poder cobrar imposto sobre as mesmas
operaes em que estados e municpios (nova redao do art. 153, VIII,26 art. 155-A,27
26 Art. 153. ................................................................................................................................
VIII operaes com bens e prestaes de servios, ainda que as operaes e prestaes se iniciem no exterior.
27 Art. 155-A. Compete conjuntamente aos Estados e ao Distrito Federal, mediante instituio por lei
complementar, o imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios
de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem
no exterior.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 69-84, dez. 2013

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Phelippe Toledo Pires de Oliveira/Andrei Aguiar/Raquel Ftima Chini da Rocha

da PEC no 233/2008), o que certamente ser transferido para o consumidor final.


Ocorre que no existe dispositivo legal que determine aos entes federativos, no
exerccio da referida competncia tributria, o estabelecimento de mecanismos
atinentes observncia da capacidade contributiva e progressividade, de forma
que a cobrana em duplicidade poder implicar aumento da regressividade do
sistema.28
Tambm cabe referir a previso de extino das contribuies sociais dos arts.
195, I e IV, destinadas Seguridade Social (particularmente a COFINS e o PIS) e
o salrio educao (art. 212, 2o da Constituio), que sero revogadas pelos arts.
5o e 30, III, do substitutivo aprovado na Comisso de Reforma Tributria, o que
pode gerar prejuzos ao financiamento das polticas sociais,29 se no destinados
outros recursos para tais fins.
Assim, conclui-se que a reforma tributria, nos moldes da PEC 233/08, visa
promover a simplificao do sistema tributrio em prol da desonerao da
cadeia produtiva bem como inibir a guerra fiscal entre os estados. Todavia, no
promove qualquer alterao quanto matriz tributria, no sentido de privilegiar a
progressividade da tributao, bem como poder ser prejudicial ao oramento da
seguridade social. Tudo isto impe uma reflexo e um debate aprofundado sobre
os objetivos constitucionais a que o Sistema Tributrio est destinado a servir,
abrangendo todos os setores da sociedade civil, e no apenas a cadeia produtiva.

4 CONSIDERAES FINAIS
As presentes reflexes fazem uma anlise crtica do federalismo fiscal brasileiro.
Algumas das reflexes e crticas trazidas nesse trabalho em relao ao nosso sistema
de federalismo fiscal no diferem, em sua essncia, da teoria e da discusso sobre
federalismo fiscal enfrentada em diversos outros pases no mundo.
O tema federalismo fiscal no envolve exclusivamente os pases que adotam a forma
de estado federalista. Diz respeito, sobretudo, maneira como se relacionam as
competncias materiais (despesas) e as formas de seu financiamento (receitas) nos
diferentes nveis de governo. O federalismo fiscal est, portanto, intrinsecamente
relacionado descentralizao administrativa e fiscal.
28 O ICMS e o futuro IVA-F so tributos indiretos, de forma que a repercusso econmica transferida para o
consumidor final, embutidos no preo das mercadorias e servios. Em decorrncia de tal aspecto, a cobrana de
tais tributos nem sempre respeita a capacidade contributiva e a progressividade, visto que mesmo os que no tm
tal capacidade, tem que adquirir uma srie de produtos, pagando os tributos neles embutidos. A regressividade
consiste em que sujeitos sem capacidade contributiva acabem arcando, indiretamente e proporcionalmente,
com uma carga tributria mais elevada do que os sujeitos que possuam maior capacidade contributiva. No
Brasil, esta regressividade mais forte em razo de a matriz tributria estar fortemente fundamentada sobre o
consumo. Para ver mais sobre matriz tributria brasileira e tributao sobre o consumo, confira: GASSEN,
Valcir. Equidade e eficincia da matriz tributria brasileira: dilogos sobre Estado, Constituio e Direito
Tributrio. Braslia: Editora Consulex. 1. ed. 2012, p. 250.
29 Texto disponvel em: <http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara /1766/reforma_tributaria_
legislacao_ participativa.pdf?sequence=1>. Acesso em: 27 nov. 2013.

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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 69-84, dez. 2013

Anlise crtica do federalismo fiscal brasileiro: problemas e perspectivas

A descentralizao de atividades (e recursos) para os entes de governo locais e


regionais possui algumas vantagens, como a maior proximidade do governo com
os cidados, o que facilita a identificao das prioridades da populao. Porm,
existem tambm supostas desvantagens, entre as quais, um certo incentivo ao
parasitismo dos entes subnacionais que recebem repasses do governo central.
No Brasil, os debates acerca de uma reforma do federalismo fiscal no alcanam
a amplitude e a maturidade necessrias. No raro, os argumentos levantados
centram-se na questo da necessidade de redesenhar a repartio de receitas,
divorciados, no entanto, de uma anlise da distribuio de competncias materiais
entre os entes federados.
O modelo misto de federalismo fiscal no Brasil, com autonomia de receitas aliada
ao sistema de repasses, reclama uma ateno para que o segundo no prejudique o
primeiro. Nesse quadro, mantm-se o clientelismo de entes no comprometidos
com a busca da autossuficincia e reduz-se o controle social com o gasto pblico.
A Carta Poltica andou bem em almejar a reduo das desigualdades regionais
e a criao dos fundos de desenvolvimentos das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste so prova disso. No se pode, contudo, crer que essas regies
mantero a pecha de menos desenvolvidas para sempre.
Fundos regionais de desenvolvimento deveriam erradicar as desigualdades, no
perpetu-las. Rever o modelo de repasses desses fundos com estabelecimento de
metas, limite temporal e controle de gastos parece uma das medidas razoveis para
equalizar as funes do federalismo fiscal (alocativa, distributiva e estabilizadora).
A alterao da Lei Complementar n o 62/1989 pela Lei Complementar
no 143/2013, no que tange ao FPE, no trouxe um compromisso srio com a
melhora do federalismo fiscal. De fato, houve a extino do percentual fixo de
repasse para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, mas no houve reviso
dos coeficientes por estado-membro. Ora, os coeficientes deveriam refletir uma
real necessidade de alocao de receitas. A alterao legislativa, no entanto,
manteve os coeficientes da redao original do anexo da Lei Complementar
no 62/1989, como se a realidade do pas no se tivesse alterado. Mais nefasto: cria
um piso para repasses, de modo que a necessidade de equilbrio dinmico entre
os estados resta engessada. Espera-se que a Ao Direta de Inconstitucionalidade
no 5069 oportunize, no Supremo Tribunal Federal, um debate srio acerca da
constitucionalidade das alteraes legislativas no esteio do quanto concludo na
Ao Direta de Inconstitucionalidade no 875.
No que tange questo da guerra fiscal, observa-se que, entre as formas de
combate, merecem destaque as glosas de benefcios fiscais por parte dos estados
de destino dos produtos, bem como a proposta de reforma tributria constante
da PEC 233/08.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 69-84, dez. 2013

81

Phelippe Toledo Pires de Oliveira/Andrei Aguiar/Raquel Ftima Chini da Rocha

Quanto s glosas, a posio atual do Superior Tribunal de Justia de rejeitar a


sua validade, assentando que o nico remdio para a defesa dos entes prejudicados
por leis concessivas de benefcios fiscais seria o ajuizamento de Ao Direta de
Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal.
No que se refere PEC 233/08, verifica-se que esta adota uma srie de medidas
positivas a fim de reprimir a guerra fiscal e desonerar a atividade produtiva, tais
como: a alterao do critrio de recolhimento do ICMS, para que passe a ser
no estado de destino e no no de origem dos produtos; a extino de algumas
contribuies previdencirias; e a criao de um imposto sobre o valor agregado
federal e estadual. Todavia, apesar dos aspectos positivos referidos, verifica-se que a
PEC da reforma tributria traz diversos pontos controversos, ou omisses quanto
a alteraes na matriz tributria brasileira, no apontando para a construo de
um sistema tributrio mais justo, pautado pela progressividade.
Enfim, conforme visto no decorrer desse trabalho, nosso federalismo fiscal enfrenta
diversos problemas. Esses problemas decorrem, principalmente: (a) da alocao
desproporcional de recursos aos estados e municpios em relao s competncias
que lhes foram constitucionalmente atribudas; (b) da ineficincia dos mecanismos
de transferncia intergovernamentais para reduzir as desigualdades, na medida
em que, desvinculados de metas, causam o parasitismo de alguns desses entes; e
(c) da ineficincia dos mecanismos de conteno da guerra fiscal entre os estados
federados que concedem incentivos fiscais irregulares.
Entretanto, dada a importncia do desenvolvimento harmnico dos entes
federativos, necessrio o estudo mais aprofundado de seus problemas e de solues
viveis do ponto de vista poltico. Com efeito, o principal desafio que se coloca
para o federalismo fiscal brasileiro o de sua consolidao e aperfeioamento,
por meio de uma ao coordenada e integrada entre os trs nveis de governo,
a fim de que possa ser considerado efetivamente cooperativo.

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Anlise crtica do federalismo fiscal brasileiro: problemas e perspectivas

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84

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 69-84, dez. 2013

Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal


com base nos pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal:
um estudo com municpios de Santa Catarina
Cludia Ferreira da Cruz
Professora assistente da Universidade Federal do
Rio de Janeiro. Bacharel em Cincias Contbeis,
Mestre em Cincias Contbeis e Doutoranda em
Controladoria e Contabilidade pela Universidade
de So Paulo. Tem experincia em pesquisas em
Contabilidade e Finanas Pblicas; Disclosure
de Informaes Contbeis; Transparncia e
Accountability na Gesto Pblica; e Padres
Internacionais de Contabilidade.
E-mail: claudiacruz@facc.ufrj.br

Eli Martins Senhoras


Professor de graduao e de programas de mestrado
da Universidade Federal de Roraima, nas reas de
economia e polticas pblicas. Bacharel em Cincias
Econmicas e em Cincia Poltica, especialista,
mestre, doutor e ps-doutorando em Cincias
Jurdicas. Coordenador-orientador do Ncleo de
Tributos e Receitas (NTR), na edio de 2013, do
Grupo de Pesquisa em Finanas Pblicas (GPFP)
da Escola de Administrao Fazendria (ESAF),
quando contou com a participao dos pesquisadores:
Andr Luiz SantAna Ferrari, Bruno Martins
Coutinho e Cludia Ferreira da Cruz.
E-mail: eloisenhoras@gmail.com

Resumo
O objetivo do presente artigo discutir os mecanismos
de avaliao da Lei de Responsabilidade Fiscal no
Brasil, os quais so concentrados no princpio da
responsabilizao da gesto fiscal, por meio de
critrios quantitativos de tetos legais, bem como
identificar as principais alternativas de avaliaes
que levem em considerao os princpios da
transparncia, planejamento e controle. Com base
neste arcabouo terico-legal, a pesquisa parte de um
mtodo exploratrio com a finalidade de identificar
a relao entre gesto fiscal responsvel, com base em
limites, e, responsabilidade fiscal, tomando como
fundamento as pilastras do planejamento, controle
e transparncia, por meio de um estudo de caso
focalizado em uma amostra de 25 municpios mdio
porte do Estado de Santa Catarina. Transcorrida
mais de uma dcada aps a aprovao da Lei
de Responsabilidade Fiscal, persiste o desafio de
definir parmetros de avaliao de seus efeitos
e desdobramentos nos mecanismos de gesto,
principalmente de municpios, motivo pelo qual a
pesquisa traz um constructo de anlise, o qual trouxe
quatro concluses a partir da anlise de dados do
exerccio de 2011: A) Bons resultados nos indicadores
de responsabilidade na gesto fiscal demonstram
que houve cumprimento dos limites legais, porm
com reduzido nvel de transparncia fiscal; B) H a
necessidade de melhoria no processo de planejamento,
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

pois, em geral, os municpios subestimaram a


arrecadao de receitas e empenharam menos de
3/4 das despesas fixadas; C) A transparncia fiscal
indicou relao negativa, mas no significativa com
os ndices de responsabilidade fiscal; e, finalmente,
D) A varivel representativa do pilar controle
no apresentou variabilidade mnima para ser
considerada na anlise.

Palavras-chave
Avaliao. Responsabilidade Fiscal. Gesto Fiscal.
Municpios. Santa Catarina.

Abstract
The purpose of this article is to discuss the evaluation
mechanisms of the Fiscal Responsibility Law in
Brazil which are concentrated on the principle of
fiscal accountability through quantitative criteria
of legal ceilings as well as identifying the main
alternatives to apply a better evaluation that takes
into account the principles of transparency, planning
and control. Due to a case study focused on a sample
of 25 medium-sized municipalities from state of
Santa Catarina and inspired on a theoretical-legal
framework this research has been structured through
an exploratory method that aims to identify the
relationship between responsible fiscal management,
based on limits, and responsible fiscal management,
that takes for granted the principles of planning,
control and transparency. Challenges remain mainly
in municipalities in order to define parameters for
evaluating effects and consequences of the public
management mechanisms since the adoption of the
Fiscal Responsibility Law over a decade ago. Due to
these challenges this research brings into discussion
a construct of analysis based on the data from 2011
that has four conclusions for the case of study in the
municipalities of Santa Catarina: A) Good results
in indicators of responsible fiscal management
demonstrate compliance with legal limits, but with
low level of fiscal transparency; B) There is a need
for improvement in the planning process because
municipalities in general underestimated revenue
collection and committed less than three quarters
of the fixed costs; C) Fiscal transparency showed
negative relationship but not significant with the
indices of fiscal responsibility; and finally, D) The
representing variable for the control pillar did not
show minimal variability to be considered in the
analysis.

Keywords
Evaluation. Fiscal Management. Fiscal Responsibility.
Municipality. Santa Catarina.

85

Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras

1 INTRODUO
No fim do sculo XX, a Administrao Pblica mundial iniciou um processo de
transformao, cujo objetivo era alcanar eficincia na administrao dos recursos
pblicos disponveis (MARQUES, 2009). A nfase desse processo estava na adoo
da administrao gerencial ao invs da burocrtica, modelo adotado em pases como
Inglaterra, Estados Unidos da Amrica, Nova Zelndia e Mxico, e tambm na
influncia pelas concepes difundidas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI).
No perodo citado, o Brasil, considerando todos os entes federativos, passava
por uma situao de desequilbrio das contas pblicas, aliada s instabilidades no
cenrio econmico. O Programa de Estabilidade Fiscal (PEF) iniciado em 1998 foi
o responsvel por introduzir o processo de ajuste fiscal na agenda do governo e um
dos marcos significativos do processo de mudana na adminstrao pblica foi a
edio da Lei Complementar no 101/2000 (BRASIL, 2000), a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF). Embora sua aprovao tenha sido motivada tambm por fatores
externos, principalmente ligados a questes econmicas, a Constituio Federal
dispunha sobre a edio de uma lei complementar que regulamentasse tpicos
relacionados s finanas pblicas, a serem observados pelos trs nveis de governo.
A necessidade de mecanismos que promovam o equilbrio fiscal tanto no mbito
federal, quanto estadual e municipal e tambm os dispositivos previstos na
Constituio Federal colaboraram para a aprovao da LRF, com a sua inequvoca
aplicabilidade a todos os entes da federao brasileira.
Dalmonech, Teixeira e Sant'anna (2011) afirmam que o principal objetivo da LRF
era estabelecer a simetria informacional, com obrigatoriedade de publicaes de
relatrios governamentais, aes planejadas e transparentes, e estabelecer uma
relao entre as despesas e as receitas com o objetivo de equilibrar as contas pblicas.
O texto da Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira tem seus quatro pilares
estruturantes fundamentados na experincia de outros pases e tambm nas
recomendaes de organismos internacionais no que tange razoabilidade de
critrios para avaliao da responsabilidade na gesto fiscal.
Embora seja possvel encontrar alguns textos acadmicos sobre a responsabilidade
fiscal de entidades pblicas anteriores a 2000, torna-se evidente, a partir de
levantamentos de bibliometria, o crescimento das pesquisas no Brasil sobre o tema
aps a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal naquele ano.
Nos dispositivos legais e na literatura correlata, o conceito de responsabilidade na
gesto fiscal encontra-se associado s ideias de planejamento, controle, transparncia
e responsabilidade no cumprimento de limites de gastos e atingimento de metas.
Porm, uma das grandes questes ainda sem consenso refere-se forma como a
responsabilidade fiscal de uma entidade pblica deve ser avaliada.
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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

A maior parte das iniciativas de avaliao da responsabilidade fiscal no setor


pblico tem-se restringido a parmetros relacionados ao cumprimento de metas
definidas em leis e outros instrumentos normativos. No entanto, Musgrave (1964),
Dholakia (2005), Gobetti e Klering (2007) e Kerches e Peres (2010) acrescentam
que a avaliao de responsabilidade ou desempenho fiscal requer a considerao
de uma srie de aspectos, muitas vezes no contemplados nas normas legais ou em
indicadores simplificados. Conhecer os fatores relacionados a essas entidades que
podem explicar diferentes nveis de responsabilidade fiscal pohgtr5fde contribuir
para definir critrios de avaliao adequados.
Uma proposta de avaliao de responsabilidade na gesto fiscal deve encontrar
proxies adequadas que reflitam o nvel de planejamento, transparncia, controle e
responsabilidade na gesto dos recursos pblicos. Portanto, a definio operacional
de indicadores que representem a situao fiscal de entidades pblicas e que sejam
tambm socialmente relevantes, vlidos, confiveis e acessveis (JANNUZZI, 2012,
p. 33) ainda constitui um desafio. Muitos estudos empricos realizados sobre o tema
usam indicadores agregados de desempenho, prescindindo, muitas vezes, de uma
justificativa terica consistente para tais indicadores.
A lei complementar dispe que, para que uma entidade tenha responsabilidade
na gesto fiscal, necessrio fundamentar-se em quatro pilares: planejamento,
transparncia, controle e responsabilidade no cumprimento de limites. Conforme
disposto na prpria lei, por meio da ao planejada e transparente que se concretiza
a responsabilidade fiscal, que no est dissociada do princpio da eficincia, que deve
permear toda a Administrao Pblica. Os pilares de controle e responsabilidade
contribuem para uma gesto fiscal responsvel por estarem relacionados destinao
adequada dos recursos pblicos, de acordo com as finalidades para as quais foram
arrecadados e com as determinaes legais.
Aps 13 anos de vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil, questionase como os quatro pilares da responsabilidade na gesto fiscal (planejamento,
transparncia, controle e responsabilidade) esto sendo efetivamente considerados
nas tentativas de avaliao da gesto fiscal dos entes federados.
Os principais estudos empricos realizados no Brasil sobre o tema consideram
apenas o pilar da responsabilidade no cumprimento dos limites, que faz referncia
obedincia principalmente aos limites de gastos com pessoal, de nvel de
endividamento e de concesso de garantias pelos entes. No entanto, o texto da
LRF no explicita hierarquia entre os pilares da responsabilidade na gesto fiscal.
Assim, pode-se admitir a existncia de um possvel trade-off entre gesto fiscal
responsvel, a qual fundamentada no cumprimento de limites, e gesto fiscal
responsvel, que se fundamenta em ao planejada, transparente e desenvolvida a
partir de mecanismos de controle adequados.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

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Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras

A partir do contexto apresentado, prope-se a seguinte questo: Qual a relao


entre responsabilidade fiscal com base no cumprimento de limites e gesto fiscal
responsvel com base na ao planejada, transparente e pautada em mecanismos de
controle adequados em municpios do Estado de Santa Catarina?
O estudo tem como objetivo identificar a relao entre indicadores de responsabilidade
fiscal fundamentados no cumprimento de limites e gesto fiscal responsvel, sob a
perspectiva do planejamento, transparncia e controle, considerando municpios
de grande e mdio porte do Estado de Santa Catarina.
Para alcanar tal objetivo, esse trabalho pretende discutir os mecanismos de avaliao
da LRF, os quais so concentrados em critrios quantitativos de textos legais,
que tomam como referncia o princpio da responsabilizao fiscal, identificar as
principais lacunas existentes pela falta de indicadores que levem em considerao
os princpios da transparncia, planejamento e controle e indicar alternativas de
avaliaes que levem em considerao os pilares da transparncia, do planejamento
e do controle.
A legislao brasileira e tambm de outros pases relativa responsabilidade fiscal
e ainda a literatura correlata indicam que o alcance da responsabilidade na gesto
fiscal est associado a fatores que no se restringem ao cumprimento de limites e
atingimento de metas. Assim, essa pesquisa pretende contribuir para verificar se a
relao entre o cumprimento de limites fiscais e os mecanismos de gesto necessrios
sua consecuo so convergentes.
Uma investigao que tenha como finalidade verificar se os entes que cumprem
os limites tambm possuem processos de planejamento eficientes, mecanismos
de controle adequados e transparncia na divulgao de informaes fiscais pode
contribuir para incentivar o debate acerca de polticas e gesto fiscal em mbito
municipal.

2 REFERENCIAL TERICO
A reviso da literatura que deu origem sistematizao do referencial terico
estruturou-se com base em dados secundrios obtidos em peridicos, livros e
relatrios de instituies nacionais e internacionais a fim de permitir um amplo
mapeamento sobre responsabilidade na gesto fiscal, planejamento, transparncia
e controle.
2.1 RESPONSABILIDADE NA GESTO FISCAL
Um dos principais desafios dos estudos empricos que objetivam avaliar o
equilbrio ou a gesto fiscal de entidades pblicas est na dificuldade de encontrar
conceitos e proxies adequadas. Muitos estudos empricos realizados sobre o tema
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Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

usam indicadores agregados de desempenho, prescindindo, muitas vezes, de uma


justificativa terica consistente para tais indicadores.
De acordo com Nascimento e Debus (2002), diversos modelos foram considerados
para a elaborao do texto da LRF no Brasil, dentre os quais se destacam as
experincias empricas em pases anglo-saxes e na Europa, bem como os marcos
doutrinrios de organismos internacionais:
a) A
 s publicaes do Fundo Monetrio Internacional, organismo do qual o
Brasil Estado-membro e que tem editado e difundido algumas normas de
gesto pblica em diversos pases;
b) A
 Nova Zelndia, por meio do Fiscal Responsibility Act, de 1994;
c) A Comunidade Econmica Europeia, a partir do Tratado de Maastricht; e
d) Os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do
governo central levaram edio do Budget Enforcement Act, aliado ao
princpio de accountability.
Assim, percebe-se que o texto da Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira tem seus
pilares fundamentados na experincia de outros pases e tambm nas recomendaes
de organismos internacionais no que tange razoabilidade de critrios para avaliao
da responsabilidade na gesto fiscal.
De acordo com o disposto na LRF, art. 1o, 1o:
A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das
contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas
e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de
receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas
consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de
receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

Observa-se que a lei complementar brasileira dispe desdobramentos constitucionais


para que uma entidade tenha responsabilidade na gesto fiscal, tornando necessrio
fundamentar-se em quatro pilares: planejamento, transparncia, controle e
responsabilidade no cumprimento de limites.
Kerches e Peres (2010) sugerem que a introduo das regras fiscais da LRF no Brasil
trouxe impactos de natureza poltica, institucional, fiscal e tambm na gesto e nos
gastos sociais. Decorridos 13 anos de vigncia da LRF, questiona-se como os quatro
pilares da responsabilidade na gesto fiscal (planejamento, transparncia, controle e
responsabilidade) esto sendo efetivamente considerados nas tentativas de avaliao
da responsabilidade fiscal dos entes federados.
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Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras

Os principais estudos empricos realizados no Brasil sobre o tema tm se restringido


dimenso da responsabilidade no cumprimento de limites, que faz referncia
obedincia principalmente aos limites de gastos com pessoal e de endividamento
dos entes. Porm o texto da LRF no explicita hierarquia entre os pilares da
responsabilidade na gesto fiscal.
2.2 PLANEJAMENTO
O oramento pblico surgiu, como instrumento formalmente acabado, na Inglaterra,
no incio do sculo XIX (GIACOMONI, 2010, p. 55). Nessa fase inicial, o oramento
era elaborado com a concepo de instrumento de controle poltico dos rgos
de representao sobre os executivos. Com as mudanas nas funes do Estado
e o desenvolvimento de um cenrio econmico mais dinmico e complexo, os
gestores precisavam que a pea oramentria tambm pudesse subsidiar as atividades
administrativas.
Com sua evoluo, o oramento passou a ser concebido como um instrumento
de administrao, o que se concretiza principalmente por meio da definio de
programas e metas de desempenho. As iniciativas de modernizao do oramento
nos Estados Unidos, baseada em programas militares e estratgias empresariais,
contriburam de forma significativa para a concepo moderna de oramento.
Smithies (1967, p. 24) relata que planejamento, programao e oramento constituem
processos pelos quais so considerados os objetivos e os recursos, e suas inter-relaes
com vistas obteno de um programa de ao consistente e abrangente para o
governo. No caso brasileiro, o texto constitucional dispe de instrumentos de
planejamento, que abrangem a definio de diretrizes, objetivos, metas e prioridades
que precedem a elaborao do oramento propriamente dito.
Ademais, Hagen e Vabo (2005, p. 43) entendem o oramento como um problema
conjunto de recursos comuns, em que as unidades de gastos tm incentivos para
encorajar nveis excessivos de despesas correntes e reduzir supervit ou criar dficits
oramentrios. E assumem ainda que a liderana poltica tem um papel importante
na manuteno do equilbrio fiscal e na resistncia presso dos demandantes por
aumento de gastos.
Gleich (2003) investigou a relao entre a estrutura do processo oramentrio e o
desempenho fiscal em pases do centro e do leste europeus; o objetivo do estudo foi
verificar se o processo oramentrio desempenha um papel significativo no alcance
das metas fiscais naqueles pases. Segundo esse autor, o desenho e o impacto da
estrutura institucional do processo oramentrio tem recebido considervel ateno
na literatura de economia poltica. O autor assume a premissa que as decises
oramentrias apresentam dilemas em relao ao montante comum de recursos
quando a estrutura do processo oramentrio permite a definio descentralizada
dos gastos. Essa premissa tambm assumida por Von Hagen e Harden (1996),
Hallerberg e Von Hagen (1999) e Velasco (2000).
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Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

O estudo de Gleich (2003) tem foco na tomada de deciso oramentria, na


repartio de competncias entre os atores do processo oramentrio e na existncia
e natureza de dispositivos de coordenao que contribuem para a realizao e
execuo eficientes dos resultados oramentrios. Para isso, desenvolveu um
ndice que mapeia as caractersticas qualitativas das instituies oramentrias em
medidas empricas. O ndice resume as caractersticas institucionais dos estgios de
elaborao, aprovao e execuo do oramento, classificados de acordo com suas
propriedades de coordenao e os incentivos que os polticos tm para internalizar
as implicaes fiscais de suas aes.
De acordo com Alesina e Perotti (1996), a literatura recente tem estudado como
fatores poltico-institucionais podem explicar as experincias de desempenho fiscal
entre pases. Os principais fatores que tm sido enfatizados como determinantes
polticos do dficit oramentrio so polarizao poltica, estrutura de governo e
sistemas eleitorais.
Por sua vez, Alesina et al. (1999) investigaram as diferenas entre o desempenho fiscal
de pases latino-americanos a partir dos procedimentos oramentrios adotados pelos
mesmos, em termos de elaborao, aprovao e execuo do oramento. Os autores
constataram que a natureza dos procedimentos oramentrios influencia fortemente
o desempenho fiscal. Mais especificamente procedimentos que consideram restries
legais ao dficit e tambm hierarquia e transparncia na conduo de menores
dficits primrios.
Instituies oramentrias so todas as regras e regulaes de acordo com as quais os
oramento so elaborados, aprovados e executados. Alesina et al. (1999) assumem
que essas instituies so exgenas ou, ao menos, predeterminadas e podem ser
utilizadas como variveis explanatrias para os resultados fiscais.
Para esses autores, dois argumentos suportam essa abordagem: o primeiro que
resultados fiscais no so independentes das instituies, isto , governo e legisladores
podem no ser capazes de produzir qualquer resultado fiscal que desejarem sem
considerar os procedimentos e regras oramentrias vigentes e a que esto sujeitos;
e o segundo que as instituies no so endgenas por si mesmas quando se trata
de resultados fiscais, ou seja, os procedimentos e regras no podem ser facilmente
alteradas em decorrncia de resultados fiscais passados ou atuais. At certo ponto,
instituies so de fato endgenas, tanto para compreender os resultados fiscais
quanto para outros fatores. H um forte vis de status quo em reformas institucionais,
de modo que, no curto e mdio prazo, elas podem ser consideradas como variveis
constantes ou predeterminadas.
Conforme Alesina et al. (1999), em geral, instituies oramentrias podem
influenciar resultados fiscais porque elas determinam as regras do jogo entre agentes
com diferentes incentivos acerca da disciplina fiscal. Os autores ainda apresentam
os trs tipos bsicos de instituies e/ou regras oramentrias, quais sejam: legais,
constitucionais ou no, que estabelecem restries fiscais, como as relacionadas ao
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Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras

equilbrio oramentrio; regras sobre procedimentos; e regras sobre transparncia


do oramento.
2.3 TRANSPARNCIA
A transparncia um dos princpios da governana pblica e as iniciativas que visem
aperfeioar os mecanismos de transparncia de informaes acerca da gesto so
consideradas boas prticas de governana. De um modo geral, a transparncia deve
caracterizar todas as atividades realizadas pelos gestores pblicos, de maneira que
os cidados tenham acesso e compreenso daquilo que os gestores governamentais
tm realizado a partir do poder de representao que lhes foi confiado (CRUZ
et al. 2012).
No contexto da transparncia fiscal, isso significa a possibilidade do acompanhamento
claro, transparente, da execuo oramentria e das finanas pblicas. No entanto,
necessrio ressaltar que dar publicidade no significa necessariamente ser
transparente. preciso que as informaes disponibilizadas sejam capazes de
comunicar o real sentido que expressam, de modo a no parecerem enganosas.
Icerman e Sinason (1996) defendem que o nvel de transparncia na divulgao de
informaes sobre os atos da Administrao Pblica (accountability) est relacionado
basicamente a trs elementos: sociopolticos, regras de planejamento e execuo
oramentria e normas de apresentao de relatrios financeiros externos. Dessa
forma, considera-se que a divulgao de informaes acerca dos atos da gesto
pblica no deve se limitar aos relatrios j previstos em dispositivos legais (em
geral relatrios financeiros), mas tambm de informaes qualitativas que reportem
desempenho, projetos e atingimento de metas em reas relevantes para a sociedade,
tais como sade, educao, cultura, transporte, saneamento e outras.
Entende-se que a transparncia ocorre efetivamente quando realizada de forma
compreensvel para todo o cidado, com clareza, abertura e simplicidade. Alm
disso, manter a transparncia na gesto pblica constitui um desafio que deve ter
como base a promoo de uma gesto fiscal e oramentria responsvel.
Esse pensamento corroborado por Matias-Pereira (2006, p. 309), quando afirma
que a transparncia do Estado se efetiva por meio do acesso do cidado informao
governamental, tornando, assim, mais democrticas as relaes entre o Estado e a
prpria sociedade civil.
Transparency means that information is freely available and directly accessible to
those who will be affected by decisions and that enough information is provided in
easily understandable forms and media. This requires that decisions are made and
enforced in a manner that follows rules and regulations. The word transparency
carries with it a powerful array of moral and political associations, including
honesty, guilelessness, and openness (KIM et al., 2005).
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Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

De acordo com KIM et al. (2005), a informao transparente apresenta algumas


caractersticas: informao livre, disponvel, compreensvel, diretamente acessvel
aos que sero afetados pelas decises delas decorrentes, prestadas de forma completa
em meios de comunicao adequados.
Dar transparncia aos atos realizados pelos representantes do poder pblico
parece no ser um desafio muito fcil, apesar dos modernos recursos tecnolgicos
disponveis na atualidade. A transparncia na gesto pblica exige uma poltica
especfica. um princpio a ser implementado de forma concertada e, portanto,
exige capacidade da autoridade pblica (GOMES FILHO, 2005).
Desde a promulgao da Constituio de 1988, existe possibilidade de se promover
alguma transparncia no setor pblico, uma vez que o texto constitucional define
o direito informao e impe um determinado padro tico Administrao
Pblica em todas as esferas de poder governamental, em todos os nveis federativos
(GOMES FILHO, 2005). Porm, a despeito de obrigaes legais, a transparncia
est estreitamente relacionada disposio de informar ou ainda responsabilidade
em prestar contas (accountability) em decorrncia da responsabilidade da gerncia
de recursos pblicos.
A gesto fiscal refere-se relao existente entre receitas e despesas pblicas.
E, segundo Heald (2003, p. 724), a transparncia da gesto fiscal constitui uma forma
de melhorar os mecanismos de governana, promover a estabilidade fiscal, melhorar
o funcionamento do setor pblico e facilitar a melhoria do ambiente econmico
para o setor privado.
No Brasil, durante um longo perodo essa relao apresentou-se desequilibrada para
muitos rgos e entes da Administrao Pblica brasileira. As reformas por que
passou o Brasil a partir da dcada de 1990 do sculo passado, depois da abertura
poltica, trouxeram em seu bojo a discusso em torno do equilbrio das contas
pblicas, que culminou com a aprovao da LRF.
Paiva e Zuccolotto (2009) afirmam que a transparncia da gesto fiscal relaciona-se
ao fluxo crescente e tempestivo de informao econmica, social e poltica sobre
a administrao municipal em meios eletrnicos de acesso pblico. No Brasil,
atualmente os debates em torno da transparncia da gesto pblica se reportam
LRF, a qual apresenta como exigncia de transparncia da gesto fiscal a ampla
divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico, dos instrumentos
de planejamento oramentrio, das prestaes de contas e respectivos pareceres e
outros relatrios concernentes gesto fiscal (LRF, art. 48).
Conforme Sacramento e Pinho (2004), a transparncia constitui-se no seu eixo
principal da LRF, uma vez que necessria desde a fase do planejamento e
diretamente dependente dela um efetivo controle que possibilite a responsabilizao,
ou seja, a concretizao da accountability.
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Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras

Para Vignoli (2002 apud SACRAMENTO; PINHO, 2004), a LRF introduz no


Brasil o real entendimento do significado de transparncia da gesto fiscal. Alm dos
dispositivos que objetivam assegurar maior transparncia dos atos da Administrao
Pblica em todas as esferas de governo, a lei ainda estabelece onde a informao
deve ser disponibilizada para que seja transparente e alcance os cidados.
Embora a Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988), no art. 5o, incisos XXXIII,
XXXIV e LXXII, j expressasse exigncias de transparncia de informaes por
rgos da Administrao Pblica, a exemplo do dispositivo que assegura a todos
o direito de obter dos rgos pblicos informaes de interesse particular ou de
interesse coletivo ou geral, a LRF regulamentou de forma mais detalhada a divulgao
de informaes relativas gesto fiscal, que obriga todas as esferas governamentais.
Por um lado, antes mesmo da aprovao da LRF, a Lei no 9.755/1998 determinara
sobre a criao de homepage na internet pelo Tribunal de Contas da Unio, para
divulgao dos dados e informaes sobre a execuo oramentria da Unio. Por
outro lado, mais especificamente, a Lei Complementar no 131/2009 apresentou
regulamentao para a transparncia da gesto fiscal, com dispositivos mais
detalhados sobre o que deve ser divulgado.
De acordo com a Lei Complementar no 101/2000, alterada pela Lei no 131/2009:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os
planos (PPA), oramentos (LOA) e leis de diretrizes oramentrias (LDO);
as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido
da Execuo Oramentria (RREO) e o Relatrio de Gesto Fiscal (RGF); e
as verses simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico:
A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas,
durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes
oramentrias e oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em
tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria
e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que
atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da
Unio e ao disposto no art. 48-A.
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48,
os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o
acesso a informaes referentes a:
I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no
decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a
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Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente


processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica
beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio
realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das
unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios.

Assim, a avaliao da gesto fiscal transparente poder ser verificada para uma
diversidade de entes a partir dos requisitos definidos na LRF. Essa verificao pode
se referir tanto a informaes de exerccios correntes, quanto de perodos passados
e ainda projees para perodos vindouros.
A transparncia no deve se reportar somente a fatos presentes praticados pela
Administrao Pblica, mas tambm ser garantida para informaes de perodos
anteriores, o que possibilita estudos de carter evolutivo e comparativo acerca da
atuao dos gestores. Dessa forma, a transparncia cumpre a funo de aproximar
o Estado e a sociedade e ampliar o nvel de acesso do cidado s informaes sobre
a gesto pblica (SILVA, 2000).
Destarte, a LRF previu a possibilidade de divulgao dos instrumentos de
transparncia da gesto fiscal, ao determinar que a esses instrumentos ser dada
ampla divulgao em meio eletrnico de acesso pblico. Entre os diversos meios
em que possvel promover ampla divulgao de informaes concernentes
gesto pblica, destaca-se o ambiente eletrnico ou virtual.
Uma gesto pblica transparente vai alm da divulgao informaes oramentrias
e fiscais, mas estende-se concretizao do conceito de accountability, quando
possibilita que os cidados acompanhem e participem efetivamente dos atos da
Administrao Pblica que causam impactos em toda a sociedade.
Icerman e Sinason (1996), a partir de um estudo sobre a accountability governamental
nos Estados Unidos, alertam que, apesar do apoio popular e da importncia da
accountability governamental, ainda permanece uma discrepncia entre o que
os governos esto dispostos a disponibilizar em termos de informao e o que os
cidados esperam.
Mais recentemente, foi aprovada a Lei no 12.527/2011 tambm denominada de
Lei de Acesso Informao (LAI), a qual regulamenta o acesso a informaes
de interesse pblico e dispe que
Art. 3o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o
direito fundamental de acesso informao e devem ser executados em
conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as
seguintes diretrizes:
I observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo;
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II divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente


de solicitaes;
III utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da
informao;
IV fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao
pblica;
V desenvolvimento do controle social da administrao pblica.

Com a aprovao da Lei de Acesso Informao (LAI), a qual foi precedida de


outras peas legais igualmente relevantes, a legislao brasileira sobre transparncia
e divulgao de informaes deu um passo relevante, embora, com significativo
atraso, para a promoo da accountability e do controle social.
2.4 CONTROLE
O controle interno tem significados diferentes para pessoas diferentes. Isso faz com
que a confuso entre os gestores, legisladores, reguladores e outros, o que resulta
em falta de comunicao e diferentes expectativas quem causam problemas em uma
entidade. Os problemas so agravados quando o termo, no definido de forma clara,
est escrito em leis, regulamentos ou regras.
De acordo com o documento Guidelines for Internal Control Standards for the
Public Sector da INTOSAI (2004, p. 6), a compreenso sobre controle deve levar
em considerao tanto a qualificao de sua dimenso interna quanto a identificao
de seus principais objetivos:
Controle interno um processo integrado efetuado pela direo e corpo de
funcionrios, e estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razovel
segurana de que na consecuo da misso da entidade os seguintes objetivos
gerais sero alcanados:

execuo ordenada, tica, econmica, eficiente e eficaz das operaes;


cumprimento das obrigaes de accountability;
cumprimento das leis e regulamentos aplicveis;
salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano.

O texto da INTOSAI acrescenta ainda que o controle interno deve ser um processo
integrado e dinmico com adaptaes contnuas s mudanas enfrentadas pela
organizao. A direo e o corpo de funcionrios, de todos os nveis, devem estar
envolvidos no processo, para enfrentar os riscos e oferecer razovel segurana do
alcance da misso institucional e dos objetivos gerais.
O Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO, 2011)
define controle interno como um processo desenvolvido para fornecer segurana
razovel quanto realizao dos objetivos da entidade nos aspectos relacionados
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Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

a eficincia e efetividade operacional, confiabilidade dos relatrios contbeis


financeiros e conformidade com as leis e regulamentos aplicveis entidade.
Em relao ao controle interno, o art. 59 da LRF dispe que o Poder Legislativo,
diretamente ou com o auxlio dos tribunais de contas, e o sistema de controle interno
de cada Poder e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas
constantes na lei, com nfase no que se refere a:
a) Atendimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias;
b) L
 imites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em
restos a pagar;
c) M
 edidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo
limite, conforme dispositivos legais;
d) P
 rovidncias tomadas, conforme disposies legais, para reconduo dos
montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites;
e) D
 estinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista
as restries constitucionais e legais;
f) C
 umprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando
houver.
O art. 31 do texto constitucional dispe ainda que a fiscalizao do municpio ser
exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos
sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal. O pargrafo primeiro
do artigo 31 acrescenta que o controle externo da Cmara Municipal ser exercido
com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do(s) Municpio(s). E o
pargrafo segundo determina que o parecer prvio, emitido pelo rgo competente
sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer
por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal.
Segundo Mello (2009) um parecer a manifestao opinativa de um rgo consultivo
expendendo sua apreciao tcnica sobre o que lhe submetido. A despeito do
entendimento do autor, parecer prvio, de competncia dos tribunais de contas,
previsto no texto constitucional se revela mais abrangente do que uma manifestao
opinativa, haja vista que s pode deixar de prevalecer por uma maioria qualificada,
com apresentao de justificativas adequadas.
De acordo com o Tribunal de Contas da Unio (TCU), a emisso do parecer prvio
pelo Tribunal de Contas constitui etapa fundamental no processo de controle
externo da gesto pblica, pois subsidia o Poder Legislativo com os elementos
tcnicos necessrios para emitir o seu julgamento acerca das contas em anlise.
[...] o Parecer Prvio pode ser definido como um documento que contm a
anlise tcnica e, a priori, formal, feita pelo Tribunal de Contas da Unio,
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por Tribunal de Contas Estadual ou por Tribunal de Contas dos Municpios


sobre determinados aspectos das contas prestadas anualmente pelos chefes
dos Poderes Executivos Federal, Estaduais ou Municipais, anlise esta que
orientar o Poder Legislativo no julgamento dessas contas (ANDRADA;
BARROS, 2010).

O Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, 2012), entre outras


disposies, dispe sobre diretrizes e procedimentos a serem seguidos quando da
anlise das prestaes de contas para fins de emisso de parecer sobre as mesmas,
determinando a seguinte orientao:
Art. 207. As contas sero julgadas regulares quando expressarem, de forma
clara e objetiva, a exatido dos demonstrativos contbeis, a legalidade, a
legitimidade e a economicidade dos atos de gesto do responsvel.
Pargrafo nico. Quando julgar as contas regulares, o Tribunal dar quitao
plena ao responsvel.
Art. 208. As contas sero julgadas regulares com ressalva quando evidenciarem
impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que no resulte
dano ao errio.
1o O acrdo de julgamento dever indicar, resumidamente, os motivos que
ensejam a ressalva das contas.
2o Na hiptese prevista no caput, o Tribunal dar quitao ao responsvel e
lhe determinar, ou a quem lhe haja sucedido, se cabvel, a adoo de medidas
necessrias correo das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a
prevenir a ocorrncia de outras semelhantes.
Art. 209. O Tribunal julgar as contas irregulares quando evidenciada
qualquer das seguintes ocorrncias:
I omisso no dever de prestar contas;
II prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo ou antieconmico, ou infrao a
norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional ou patrimonial;
III dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico;
IV desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos.
1o O Tribunal poder julgar irregulares as contas no caso de descumprimento
de determinao de que o responsvel tenha tido cincia, feita em processo de
tomada ou prestao de contas.
2o Contas apresentadas em desacordo com as normas legais e regulamentares
aplicveis matria podero ser julgadas regulares com ressalva, desde que se
comprove, por outros meios, a boa e regular aplicao dos recursos.
3o Contas que no consigam demonstrar por outros meios a boa e regular
aplicao dos recursos podero ser julgadas irregulares, nos termos do inciso
II do caput, sem prejuzo da imputao de dbito.
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Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

Os Tribunais de Contas, quando das suas prerrogativas de fiscalizao, buscam


previamente verificar se o sistema de controle interno est funcionando
adequadamente e o grau de confiabilidade com que os relatrios contbeis produzidos
podem fomentar a emisso de parecer sobre as prestaes de contas anuais (DINIZ
et al., 2004).
Considerando os objetivos do controle interno, pode-se admitir que a qualidade de
um sistema de controle interno contribui para a emisso de um parecer regular ou
favorvel, em decorrncia da inexistncia de evidncias que indiquem impropriedades
na gesto dos recursos e cumprimento das leis e regulamentos.

3 METODOLOGIA
Os procedimentos metodolgicos da anlise emprica tomaram como referncia
dados primrios disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), bem como a coleta de dados secundrios disponveis nos stios eletrnicos
dos municpios com mais de 50 mil habitantes; na Confederao Nacional dos
Municpios (CNM); e no portal da Federao das Indstrias do Rio (FIRJAN).
3.1 AMOSTRA DE ESTUDO
Conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2012),
levantados no Censo Populacional de 2010, o Brasil possui uma populao de
190,75 milhes de habitantes, os quais esto distribudos em 5.565 municpios.
Desse total, 10,9% dos municpios possui populao superior a 50.000 habitantes
(IBGE, 2012), ou seja, 89,1% dos municpios so pequenos ou muito pequenos.
Os municpios com populao superior a 50.000 habitantes abrigam cerca de 126,75
milhes de habitantes, ou seja, 66,4% do total da populao brasileira. Nessa
pesquisa, optou-se por considerar os municpios de grande porte situados no estado
de Santa Catarina, localizado na regio Sul do Brasil. Esse estado protagonista na
adoo de novos padres de contabilidade, em processo de adoo no pas, com o
objetivo de aperfeioar as informaes contbeis divulgadas e fortalecer o processo
de accountability.
A Tabela 1, a seguir, apresenta o quantitativo de municpios do Estado de Santa
Catarina, com destaque para os 27 municpios com mais de 50 mil habitantes, que
so objeto dessa pesquisa.
Tabela 1 Municpios do Estado de Santa Catarina
PopMun > 50 mil hab
Pop Total SC
Mun > 50 mil hab
Mun SC

FR

3.609.287
6.248.436
27
293

57,8%
100%
9,2%
100%

Fonte: Dados da Pesquisa, IBGE (Censo, 2010).

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

99

Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras

O Estado de Santa Catarina divide-se em 293 municpios, com uma populao


total de, aproximadamente, 6,25 milhes de habitantes. So 27 os municpios com
populao superior a 50 mil habitantes, que representa 9,2% do total, mas em termos
populacionais agregam 57,8% dos habitantes.
A opo por esse conjunto de municpios com populao superior a 50 mil habitantes
de seu por que a LRF disps regras fiscais mais flexveis para os municpios com
populao inferior a 50.000 habitantes, no que tange periodicidade da divulgao
do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal,
instrumentos que contm informaes sobre o acompanhamento da execuo
oramentria e cumprimento dos limites impostos na Lei e muitos municpios de
menor porte no apresentam disponibilidade dos dados considerados necessrios
para realizao da pesquisa.
3.2 COLETA DE DADOS
A coleta de dados, incluindo o levantamento dos municpios e os endereos das
respectivas homepages, a observao e a anlise dos dados, informaes e servios
disponveis nos portais, foi realizada nos meses de agosto e setembro de 2013. Para
identificao das homepages dos municpios foi utilizada a plataforma de busca online
do Google (www.google.com.br), adotando-se como expresso padro Prefeitura
Municipal de [nome do municpio].
Segundo Paiva e Zuccolotto (2009), esta seria a forma mais simples para um cidado
leigo em tecnologia de informao localizar a homepage do seu municpio. Foram
consideradas homepages vlidas aquelas que possurem a extenso .gov, definida
pela seguinte configurao nomedomunicpio.sigladoestado.gov.br.
A anlise dos portais a partir do modelo de investigao desenvolvido foi feita
seguindo o seguinte procedimento: ao acessar a homepage, o contedo foi acessado
a partir do mapa do site; quando a homepage no continha mapa do site, a busca era
feita a partir dos links existentes na pgina principal; as informaes no localizadas
foram buscadas por meio do formulrio de busca, caso esse seja disponibilizado
no site.
Os portais eletrnicos que apresentaram dificuldade de acesso ou estavam em
construo foram acessados trs vezes durante o perodo da pesquisa. Durante a
coleta de dados, foram excludos os municpios de Caador (70.762 habitantes) e
Mafra (52.912 habitantes) por indisponibilidade de dados necessrios para a pesquisa.
exceo das informaes populacionais relativas ao Censo 2010, realizado pelo
IBGE, todos os demais dados coletados referem-se ao exerccio de 2011. Os dados
relativos execuo oramentria foram coletados no Sistema de Coleta de Dados
Contbeis dos Entes da Federao (SISTN).

100

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

3.3 VARIVEIS DE ESTUDO


De acordo com Hagen (2002), a literatura de economia poltica argumenta que
o quadro institucional do processo de oramento do governo um importante
determinante de estudos que envolvem desempenho fiscal de um governo. Esse
quadro institucional se fundamentos em mecanismos adequados que assegurem a
eficcia do planejamento, o controle de sua execuo e a transparncia e accountability
na prestao de contas.
Os conceitos iniciais para avaliao de responsabilidade fiscal, conforme a
Lei Complementar no 101/2000 so: planejamento, controle, transparncia e
responsabilidade no cumprimento de limites. Assim, as variveis consideradas devem
refletir a adequao do processo oramentrio dos municpios, os mecanismos de
controle adotados, a utilizao de formas transparentes de divulgao da informao
pblica pelos municpios e a responsabilidade na aplicao dos recursos.
3.3.1 RESPONSABILIDADE FISCAL BASEADA EM CUMPRIMENTO
DE LIMITES

Essa dimenso, em geral, avaliada a partir dos critrios propostos na LRF: limites
relacionados a despesas com pessoal, da seguridade social, dvidas consolidada e
mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso
de garantia e inscrio em restos a pagar.
No Brasil, os ndices agregados de avaliao de responsabilidade fiscal que mais se
difundiram nos ltimos anos foram o ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de
Gesto (IRFS) e o ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF), os quais so calculados
considerando somente a responsabilidade dos municpios no cumprimento dos
limites impostos pela LRF.
a) ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gesto (IRFS)
O IRFS desenvolvido pela Confederao Nacional dos Municpios (CNM), a qual a
define como um instrumento que objetiva disseminar a cultura da responsabilidade
fiscal associada responsabilidade social. O IFRS reflete anualmente o desempenho
dos municpios sob trs ticas, oferecendo um parmetro simples e, ao mesmo
tempo, amplo de avaliao das administraes municipais.
O IRFS subdividido em trs subndices (Fiscal, Social e Gesto) que, por sua
vez, so compostos por outros 16 ndices especficos. Esses ndices so calculados a
partir das informaes prestadas pelas prprias prefeituras Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) e a outros rgos oficiais.
O subndice fiscal (irf_cnm), que varia de 0 a 1, calculado pela mdia dos valores
padronizados das variveis endividamento, suficincia de caixa, gasto com pessoal e
supervit primrio, todas tendo como denominador a receita corrente lquida, sendo
a padronizao feita pela atribuio do valor 0,500 ao valor mdio de cada varivel.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

101

Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras

b) ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF)


O IFGF desenvolvido sob responsabilidade do Sistema FIRJAN e composto
por cinco indicadores: receita prpria, despesa com pessoal, investimentos,
liquidez e custo da dvida. O ndice tem como base de dados as estatsticas oficiais
disponibilizadas anualmente pela Secretaria do Tesouro Nacional, constitudas por
informaes oramentrias e patrimoniais prestadas pelos prprios municpios.
O IFGF varia de 0 a 1 e os parmetros de anlise do IFGF esto apresentados no
Quadro 1, a seguir.
Quadro 1 Parmetros de anlise do IFGF
Conceito

Interpretao

Parmetro

Gesto de Excelncia

ifgf > 0,8

Boa Gesto

0,6 > ifgf < 0,8

Gesto em Dificuldade

0,4 > ifgf < 0,6

Gesto Crtica

ifgf < 0,4

Fonte: Dados da Pesquisa/FIRJAN.

Estudos empricos tm oferecido contribuies adicionais para a avaliao de


desempenho fiscal de entidades pblicos por meio da proposio de indicadores que
venham a refletir as opes dos gestores pblicos nas alternativas de financiamento
e na alocao dos recursos.
3.3.2 GESTO FISCAL RESPONSVEL, SOB A PERSPECTIVA
DO PLANEJAMENTO, CONTROLE E TRANSPARNCIA

a) Transparncia
As avaliaes de transparncia, no contexto brasileiro, podem ser fundamentadas
nas orientaes da LRF do que sejam instrumentos de transparncia relacionados
gesto fiscal responsvel. Conforme citado, a Lei no 131/2009 apresentou maior
detalhamento aos itens de divulgao para o acompanhamento da transparncia
da gesto fiscal, conforme apresentado no Quadro 2, a seguir. As unidades de
informao foram verificadas nas homepages oficiais dos municpios e consideradas
a partir de uma lgica binria, sendo o indicador de transparncia (transp_fisc)
mensurado de 0 a 1, conforme o percentual de atendimento aos itens requeridos.

102

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013


LRF, artigo 48

Prestao de Contas

Parecer prvio do Tribunal de Contas

Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO)

Relatrio de Gesto Fiscal (RGF)

Verso simplificada do RREO

Verso simplificada do RGF

Calendrio de audincias pblicas para discusso dos planos e oramentos

Informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria em tempo real (Receitas)

Informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria em tempo real (Despesas)

Informaes sobre processos de despesas (processo, objeto e fornecedor)

Procedimentos licitatrios das despesas

10

11

12

13

14

Fonte: Elaborao dos autores, com base nos dispositivos das Leis Complementares no 101/20000 e no 131/2009.

LRF, artigo 48

Lei Oramentria Anual

LRF, artigo 48-A

LRF, artigo 48-A

LRF, artigo 48, II

LRF, artigo 48, II

LRF, artigo 48, I

LRF, artigo 48

LRF, artigo 48

LRF, artigo 48

LRF, artigo 48

LRF, artigo 48

LRF, artigo 48

Lei de Diretrizes Oramentrias

LRF, artigo 48

BASE

Plano Plurianual

UNIDADE DE DIVULGAO

NO

Quadro 2 Unidades para acompanhamento da transparncia da gesto fiscal

Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

103

Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras

a) Planejamento
Varivel fundamentada na ideia de acurcia do planejamento, tendo em vista que
a responsabilidade se concretiza por meio da ao planejada. O pressuposto dessa
ideia que quanto mais acurado for o processo de previso de receitas e fixao
de despesas, um municpio tende a apresentar maior equilbrio em suas finanas
e, consequentemente, maior responsabilidade na gesto fiscal (GLEICH, 2003;
SILVA, 2012).
Evidncias encontradas na literatura, fundamentadas em pesquisas empricas,
consideram que oramentos realistas so associados a maior equilbrio nas
contas pblicas. Por sua vez, oramentos superestimados abrem espao para
discricionariedade dos gestores nas decises que envolvem prioridade na alocao
de recursos e apresentam maior tendncia de desequilbrio.
Medidas relacionadas anlise de processos de planejamento conduzem avaliao
de oramentos otimistas, pessimistas e realistas. Os oramentos realistas so os
condizentes com a lgica da administrao gerencial, em que os instrumentos
oramentrios auxiliam a tomada de deciso dos gestores. Os oramentos em que
se verifica maior acurcia na previso das receitas e despesas tendem a apresentar
maior equilbrio.
Os indicadores utilizados para avaliao da acurcia do processo de execuo do
oramento nos municpios, os quais constituem um constructo dessa pesquisa, so
apresentados no Quadro 3, a seguir.

104

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

Quadro 3 Indicadores de acurcia do processo de execuo do oramento nos municpios


Indicadores

Codificao

Clculo

Interpretao

Acurcia
da previso
ac_prev_rec_tot
das receitas
oramentrias
totais

O planejamento das receitas


Razo entre as receitas
oramentrias ter maior
oramentrias arrecadadas
acurcia quanto mais o
e as receitas oramentrias
indicador se aproximar de 1.
estimadas.

Acurcia
da previso
das receitas
correntes

ac_prev_rec_cor

Razo entre as receitas


correntes arrecadadas
e as receitas correntes
estimadas.

O planejamento das receitas


correntes ter maior acurcia
quanto mais o indicador se
aproximar de 1.

ac_prev_rec_cap

Razo entre as receitas


de capital arrecadadas
e as receitas de capital
estimadas.

O planejamento das receitas


de capital ter maior acurcia
quanto mais o indicador se
aproximar de 1.

Acurcia da
previso das
receitas de
capital

Razo entre as receitas de


Acurcia da
transferncias correntes
previso das
ac_prev_rec_transf_cor arrecadadas e as receitas
receitas de
de transferncias
transferncias
correntes estimadas.
correntes

O planejamento das
receitas de transferncias
correntes ter maior acurcia
quanto mais o indicador se
aproximar de 1.

Razo entre as receitas de


Acurcia da
transferncias de capital
previso das
ac_prev_rec_transf_cap arrecadadas e as receitas
receitas de
de transferncias de
transferncias
capital estimadas.
de capital

O planejamento das
receitas de transferncias de
capital ter maior acurcia
quanto mais o indicador se
aproximar de 1.

Razo entre o total


das receitas prprias
arrecadadas e as receitas
oramentrias totais
arrecadadas.

Quanto maior a autonomia


financeira, maior a
discricionariedade na
alocao de recursos no
oramento.

Acurcia
na fixao
ac_fix_desp_tot
das despesas
oramentrias
totais

Razo entre as despesas


oramentrias totais
executadas e as despesas
oramentrias totais
fixadas.

O planejamento das despesas


oramentrias ter maior
acurcia quanto mais o
indicador se aproximar de 1.

Acurcia
na fixao
das despesas
correntes

ac_fix_desp_cor

O planejamento das despesas


Razo entre as despesas
correntes executadas e as correntes ter maior acurcia
despesas correntes fixadas. quanto mais o indicador se
aproximar de 1.

ac_fix_desp_cap

Razo entre as despesas


de capital executadas e
as despesas de capital
fixadas.

O planejamento das despesas


de capital ter maior acurcia
quanto mais o indicador se
aproximar de 1.

cober_desp_rec

Razo entre as despesas


oramentrias executadas
e as receitas oramentrias
arrecadadas.

Quanto foi empenhado


de despesa oramentria
para cada real de receita
arrecadada.

Autonomia
financeira

Acurcia na
fixao das
despesas de
capital
Cobertura
das Despesas
com Receitas

auton_finac

Fonte: Elaborao dos autores.

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Os dados para construo desses indicadores foram coletados no Sistema de Coleta


de Dados Contbeis dos Entes da Federao (SISTN), disponvel na homepage
www.contaspublicas.caixa.gov.br/sistncon. De acordo com a Secretaria do Tesouro
Nacional, o SISTN tem o objetivo de coletar dados contbeis dos entes da Federao
estados, Distrito Federal e municpios, de forma a disponibilizar informaes
bsicas que propiciem transparncia em relao ao processo oramentrio, com
nfase nas fontes e aplicaes recursos pblicos. Os dados disponibilizados no
SISTN propiciam a implementao dos controles estabelecidos pela LRF e legislao
complementar.
b) Controle
Conforme The International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI),
o controle interno um processo integrado efetuado pela direo e corpo de
funcionrios, e estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razovel segurana
de que na consecuo da misso da entidade os seguintes objetivos gerais sero
alcanados: execuo ordenada, tica, econmica, eficiente e eficaz das operaes;
cumprimento das obrigaes de accountability; cumprimento das leis e regulamentos
aplicveis; salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano.
A proposta para avaliao do controle interno nos municpios est baseada nos
pareceres prvios emitidos pelo Tribunal de Contas da jurisdio do municpio,
os quais em geral so agrupados, conforme apresentado anteriormente, em trs
categorias: i) parecer favorvel; ii) parecer favorvel com ressalvas; iii) parecer
desfavorvel.
No Brasil, as prestaes de contas de gesto dos municpios so analisadas pelo
Tribunal de Contas do respectivo Estado, com exceo dos municpios de So
Paulo e Rio de Janeiro, que possuem tribunais de contas prprios e dos Estados da
Bahia, Cear, Par e Gois, que possuem, alm do Tribunal de Contas do Estado,
um Tribunal de Contas dos Municpios, com responsabilidade pelas prestaes de
contas de todos os municpios desses Estados, inclusive das capitais. As informaes
sobre os pareceres (pp_tc) foram acessadas na homepage do Tribunal de Contas do
Estado de Santa Catarina. A varivel pp_tc assumiu o valor 1 para parecer favorvel,
com ou sem ressalvas, e 0 para parecer desfavorvel.
3.4 LIMITAES DO ESTUDO
Admite-se que a presente pesquisa apresenta algumas limitaes que devem ser
consideradas quando da leitura da anlise dos resultados e das concluses. Uma
das limitaes consiste no procedimento amostral, em que se optou por investigar
municpios considerados de grande porte, a cujos dados se tem maior acesso. Apesar
dessa opo, dois municpios foram excludos por indisponibilidade de dados.
106

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

Considera-se ainda que a escolha das proxies por si s j impe limitaes ao estudo.
Ressalta-se, porm, que so estas as informaes disponveis e que nesse estudo
admite-se que essas informaes no sofreram grandes mudanas ao longo do tempo,
podendo ser consideradas caractersticas dos municpios estudados.

4 APRESENTAO DOS RESULTADOS


O presente estudo tem como objetivo identificar a relao entre responsabilidade
fiscal baseada em limites e gesto fiscal responsvel, sob a perspectiva do
planejamento, transparncia e controle, considerando municpios de grande e
mdio porte do Estado de Santa Catarina. A amostra da pesquisa composta por 25
municpios, entre os mais populosos do Estado. A anlise dos dados foi elaborada
a partir de estatsticas descritivas e anlise bivariada (correlao e covarincia).
A Tabela 2 apresenta estatsticas descritivas das variveis em estudo.
Tabela 2 Estatsticas descritivas das variveis em estudo
Mnimo

Mximo

Mdia

Desvio-padro

Varincia

pop2010

51.562

515.288

139.425

119196

14207731041

Ifgf

0,5215

0,9560

0,7314

0,0945

0,0089

irf_cnm

0,4620

0,6360

0,5257

0,0372

0,0014

transp_fisc

0,2857

0,9286

0,5143

0,1650

0,0272

ac_prev_rec_tot

0,5065

1,3996

1,0892

0,2064

0,0426

ac_prev_rec_cor

0,4807

1,3279

1,0082

0,1847

0,0341

ac_prev_rec_cap

0,0177

2,5163

0,4740

0,6467

0,4183

ac_prev_rec_transf_cor

0,8333

1,3138

1,0513

0,1388

0,0193

ac_prev_rec_transf_cap

0,0000

2,2065

0,4397

0,5174

0,2677

auton_financ

0,2036

0,7269

0,3981

0,1113

0,0124

ac_fix_desp_tot

0,4539

0,9614

0,7281

0,1376

0,0189

ac_fix_desp_cor

0,7513

0,9792

0,8897

0,0732

0,0054

ac_fix_desp_cap

0,1505

1,0650

0,4379

0,2486

0,0618

cober_desp_rec

0,8569

1,0271

0,9546

0,0443

0,0020

Fonte: Elaborao dos autores. Dados tabulados na pesquisa (2013).

De acordo com os dados apresentados na Tabela 2, confirma-se que se trata de uma


amostra que contempla os maiores municpios do Estado de Santa Catarina, em
termos populacionais. O municpio mais populoso Joinville e Laguna o municpio
com menor populao considerado na amostra. As medidas de disperso elevadas,
desvio padro e varincia amostral, indicam tratar-se de um conjunto heterogneo
em termos populacionais.
Quando se analisa os indicadores de gesto fiscal, calculados com base no
cumprimento dos limites legais, verifica-se diferenas entre os resultados. O ifgf
apresentou 0,956 como valor mximo, relativo ao Municpio de Balnerio Cambori,
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

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Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras

com a 11a maior populao do Estado de Santa Catarina (108.089 habitantes), que
tambm foi o municpio com a terceira melhor posio no ranking nacional do ifgf.
O menor valor do ifgf foi verificado no municpio de Laguna (51.562 habitantes).
J em relao do irf_cnm, que tambm um indicador de gesto fiscal calculado com
base em limites legais, o maior valor foi 0,636, verificado no municpio de Rio do Sul
(61.198 habitantes), enquanto o menor valor de 0,462 foi verificado no municpio
de Florianpolis, segundo municpio mais populoso e tambm capital do Estado.
Com valores mdios acima de 0,5, os municpios catarinenses considerados na
amostra apresentaram bons resultados nos indicadores de gesto fiscal, calculados
com base no cumprimento dos limites legais. As medidas de disperso, desvio padro
e varincia amostral, de ambos os indicadores apontam tratar-se de um conjunto com
baixa heterogeneidade. Ao se considerar os parmetros de anlise do ifgf, verifica-se
que na mdia os municpios tm Conceito B, que revela uma Boa Gesto, uma vez
que o ifgf mdio foi de 0,731.
Quanto varivel transp_fisc, que se refere ao resultado na avaliao das informaes
relativas transparncia fiscal, conforme as disposies da Lei Complementar
no 131/2009, verifica-se uma mdia de divulgao mais reduzida, 51,43%, o que
indica que os municpios, em geral, tm disponibilizado pouco mais da metade das
informaes requeridas pela lei. O municpio com maior transparncia fiscal foi
Florianpolis, a capital do Estado e os municpios de So Bento do Sul e Rio do Sul
apresentaram apenas 28,6% das informaes relacionadas no modelo de observao.
O desvio-padro e a varincia para essa varivel revelam uma maior disperso no
conjunto de dados.
Em relao aos indicadores da acurcia na previso de receitas na lei oramentria
dos municpios, verificou-se que os municpios arrecadaram, em mdia, 108,9%
das receitas totais estimadas, porm observa-se uma diferena significativa entre os
valores mximo e mnimo. Enquanto o Municpio de Cambori arrecadou em torno
de 140% da receita estimada no oramento, no municpio de Gaspar o percentual
de arrecadao foi de 50,6% do previsto. O desvio padro indica considervel
heterogeneidade na amostra quanto aos valores referentes acurcia da previso
das receitas oramentrias totais (ac_prev_rec_tot).
Foram calculadas tambm a acurcia da previso das receitas correntes (ac_prev_
rec_cor) e a acurcia da previso das receitas de capital (ac_prev_rec_cap). A acurcia
mdia na previso das receitas correntes foi superior das receitas de capital. Essa
constatao se justifica pela maior regularidade das receitas correntes nos municpios,
que em geral tm as receitas tributrias e as transferncias constitucionais obrigatrias
como fontes mais relevantes de recursos.
Por sua vez, as receitas de capital nos municpios tm origem principalmente nas
operaes de crdito, alienao de bens e transferncias de capital. Essas ltimas, em
108

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Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

geral de natureza voluntria, decorrentes, sobretudo da celebrao de convnios,


esto mais sujeitas a no serem arrecadadas conforme as estimativas. Enquanto o
Municpio de Cambori arrecadou mais de 250% das receitas de capital previstas,
a arrecadao do municpio de Palhoa no alcanou 2%.
Os clculos da acurcia da previso das receitas de transferncias correntes
(ac_prev_rec_transf_cor) e a acurcia da previso das receitas de transferncias de
capital (ac_prev_rec_transf_cap) revelaram comportamentos semelhantes aos da
acurcia da previso das receitas correntes e da acurcia da previso das receitas de
capital. Conforme j comentado, pelo carter de obrigatoriedade da maior parte
das transferncias correntes e natureza voluntria das transferncias de capital.
Enquanto a mdia da ac_prev_rec_transf_cor foi de 1,0513, a ac_prev_rec_transf_cap
mdia alcanou 0,4397. A acurcia da previso das receitas de transferncias de
capital pelos municpios apresentou maior disperso do que a acurcia da previso
das receitas de transferncias correntes.
Uma previso de receita subestimada revela falta de acurcia no processo
oramentrio, uma vez que, se o montante de receitas arrecadado alm da previso
fosse inicialmente previsto no oramento, poderia incluir mais projetos e atividades
geradores de benefcios para a populao.
Por sua vez, uma previso de receitas muito superestimada pode gerar dificuldades
da execuo dos servios mnimos oferecidos populao pelo municpio. Como
existe uma srie de despesas de carter obrigatrio, o municpio que arrecada muito
aqum da estimativa tende a no cumprir limites legais e a apresentar desequilbrio
fiscal. A literatura corrobora que a falta de acurcia na elaborao do oramento,
por meio de sub ou superestimativas de arrecadao, pode influenciar o resultado
da gesto fiscal em termos de cumprimento dos limites.
No que tange ao indicador de autonomia financeira (aut_financ), considerada varivel
de influncia no processo de planejamento e oramentao, esta se apresentou
assaz reduzida para o conjunto de municpios estudados, com mdia de 39,8% de
arrecadao prpria. O municpio de maior autonomia financeira foi Balnerio
Cambori, com 72,69% de receitas prprias, enquanto o municpio de Canoinhas
(52.765 habitantes) arrecadou em 2011 apenas 20,36% de receitas prprias e releva
significativa dependncia do municpio das transferncias estaduais e federais.
Em relao aos indicadores da acurcia na fixao de despesas na lei oramentria
dos municpios, verificou-se que os municpios, em mdia, empenharam 72,81% das
despesas totais inicialmente dotadas. O municpio com maior acurcia na fixao
das despesas foi Cambori e de menor acurcia foi o municpio de Gaspar.
Alm das despesas oramentrias totais fixadas, foram calculadas ainda a acurcia da
fixao das despesas correntes (ac_ fix_desp_cor) e a acurcia da fixao das despesas
de capital (ac_ fix_desp_cap). A acurcia mdia na fixao das despesas correntes foi
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

109

Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras

superior das despesas de capital. Isso pode ser explicado pelo fato de que a maior
parte das despesas de carter obrigatrio e continuado executada pelos municpios
classificada como despesa corrente. Os investimentos, que na classificao pela
natureza da despesa, se enquadram como despesas de capital, conforme Cruz et al.
(2012) so ainda muito reduzidos na esfera municipal, em decorrncia principalmente
das muitas atribuies sob responsabilidade desses entes e tambm da baixa
autonomia financeira.
O ndice de cobertura das despesas com receitas (cober_desp_rec), que indica quanto
foi empenhado de despesa oramentria para cada real de receita arrecadada,
apresentou uma mdia de 0,9546, sendo 0,8569 e 1,0271 os valores mnimo e mximo,
respectivamente. Em geral, os municpios da amostra no empenharam despesas sem
cobertura de receita arrecadada, o que tende a contribuir para situaes de equilbrio
e responsabilidade fiscal. Dos 25 municpios da amostra, quatro (Brusque, Tubaro,
Navegantes e Laguna) apresentaram ndice superior a 1, o que aponta que os valores
empenhados superaram a arrecadao no ano de 2011.
Para analisar a relao entre as variveis estudadas foram realizados testes de
correlao e anlise de covarincia, com a utilizao do programa Statistical Package
for the Social Sciences (SPSS) verso 17.0. As variveis foram submetidas a testes de
normalidade, cujos resultados so apresentados na Tabela 3, a seguir.
Tabela 3 Testes de normalidade das variveis
Kolmogorov-Smirnova
pop2010

Shapiro-Wilk

Statistic

Sig.

Statistic

Sig.

0,231

0,001

0,733

0,000

Ifgf

0,124

0,200

0,971

0,670

irf_cnm

0,132

0,200

0,942

0,165

transp_fisc

0,215

0,004

0,911

0,032

ac_prev_rec_tot

0,114

0,200

0,947

0,214

ac_prev_rec_cor

0,093

0,200

0,958

0,375

ac_prev_rec_cap

0,281

0,000

0,658

0,000

ac_prev_rec_transf_cor

0,087

0,200

0,969

0,614

ac_prev_rec_transf_cap

0,228

0,002

0,785

0,000

auton_financ

0,147

0,170

0,918

0,047

ac_fix_desp_tot

0,095

0,200

0,969

0,622

ac_fix_desp_cor

0,185

0,027

0,876

0,006

ac_fix_desp_cap

0,192

0,018

0,889

0,011

cober_desp_rec

0,108

0,200

0,970

0,633

Fonte: Elaborao dos autores. Dados tabulados na pesquisa (2013).

Foram realizados os testes de normalidade de Kolmogorov-Smirnov e Shapiro-wilk.


Esse ltimo mais indicado para pequenas amostras. Como algumas variveis
110

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

passaram pelo teste de normalidade e outras no, optou-se por realizar as verses
paramtrica (Pearson) e no paramtrica (Spearman) dos testes de correlao.
O coeficiente de correlao uma medida da intensidade da relao entre duas
variveis, que varia de 0 a 1, sendo mais prximo de 1, maior ser a correlao
entre as variveis. Porm, a existncia de correlao no implica que um causa o
outro. Em uma anlise de correlao, pode-se dizer que duas variveis x e y esto
correlacionadas, mas no que x causa y ou que y causa x. Na mdia eles simplesmente
esto relacionados ou associados um com o outro.
A Tabela 4 a seguir apresenta o resultado do teste de correlao do indicador de
responsabilidade fiscal ifgf com as variveis consideradas no estudo. Os testes de
correlao de Pearson e Spearman foram executados para verificar a correlao entre
o ifgf, a populao e variveis representativas dos pilares da LRF: planejamento e
transparncia.
Tabela 4 Testes de correlao do ifgf com as demais variveis
Pearson
Correlation
Ifgf

1,00000

irf_cnm

0,45200

Sig.
(2-tailed)

Spearman's
rho

Sig.
(2-tailed)

1,00000
0,02338**

0,51400

0,00856*

pop2010

-0,10379

0,62150

0,10385

0,62132

transp_fisc

0,03997

0,84954

-0,02072

0,92168

ac_prev_rec_tot

0,37360

0,06583***

0,40200

0,04618**

ac_prev_rec_cor

0,28998

0,15970

0,33692

0,09957***

ac_prev_rec_cap

0,42500

0,03412**

0,24769

0,23257

ac_prev_rec_transf_cor

0,26199

0,20582

0,26538

0,19980

ac_prev_rec_transf_cap

-0,07174

0,73327

-0,06540

0,75612

auton_financ

0,48400

0,01422**

0,35692

0,07987***

ac_fix_desp_tot

0,12407

0,55459

0,11231

0,59301

ac_fix_desp_cor

0,26761

0,19591

0,22692

0,27535

ac_fix_desp_cap

0,27580

0,18205

0,25923

0,21082

cober_desp_rec

-0,24855

0,23090

-0,15541

0,45820

Nota: Significncia: * 1%, ** 5% e *** 10%.


Fonte: Elaborao dos autores. Dados tabulados na pesquisa (2013).

Em relao ao teste paramtrico de correlao, observa-se que o ifgf apresentou


correlao positiva e significativa com as variveis acurcia na previso da receita
total, acurcia na previso da receita de capital e autonomia financeira. A populao
do municpio e as variveis acurcia na previso das receitas de transferncia de
capital e cobertura de despesas com receitas apresentaram relao negativa, mas no
significativa. As demais variveis no apresentaram relao significativa.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

111

Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras

Quanto submetido ao teste no paramtrico de Spearman, o ifgf indicou correlao


positiva e significativa com as variveis acurcia na previso da receita total, acurcia
na previso da receita corrente e autonomia financeira. As variveis transparncia
fiscal, acurcia na previso das receitas de transferncia de capital e cobertura de
despesas com receitas apresentaram relao negativa, mas no significativa. As demais
variveis no apresentaram relao significativa.
A Tabela 5 a seguir apresenta o resultado do teste de correlao do indicador de
responsabilidade fiscal irf_cnm com as variveis consideradas no estudo. Por sua
vez, o irf_cnm tambm foi submetido aos testes de correlao de Pearson e Spearman
sua correlao com a populao e variveis representativas dos pilares da LRF:
planejamento e transparncia.
Tabela 5 Testes de correlao do irf_cnm com as demais variveis
Pearson
Correlation

Sig.
(2-tailed)

Spearman's
rho

Sig.
(2-tailed)

0,51400

0,00856*

Ifgf

0,4520

irf_cnm

1,0000

pop2010

-0,2564

0,2159

0,00885

0,96651

transp_fisc

-0,3245

0,1135

-0,27619

0,18141

ac_prev_rec_tot

0,3923

0,0524***

0,37676

0,06339***

ac_prev_rec_cor

0,3403

0,0960***

0,31133

0,12980

ac_prev_rec_cap

0,1860

0,3735

0,28670

0,16468

ac_prev_rec_transf_cor

0,3050

0,1382

0,27978

0,17558

ac_prev_rec_transf_cap

0,3907

0,0535***

0,10393

0,62105

auton_financ

0,0686

0,7444

0,10545

0,61592

ac_fix_desp_tot

0,0934

0,6571

0,12546

0,55015

ac_fix_desp_cor

0,1841

0,3783

0,10506

0,61722

ac_fix_desp_cap

0,0497

0,8133

0,15855

0,44906

cober_desp_rec

0,6060

0,0013*

-0,67900

0,00019*

0,0234**

1,00000

Nota: Significncia: * 1%, ** 5% e *** 10%.


Fonte: Elaborao dos autores. Dados tabulados na pesquisa (2013).

Em relao ao teste paramtrico de correlao, observa-se que o irf_cnm apresentou


correlao positiva significativa com as variveis acurcia na previso da receita
total, acurcia na previso da receita corrente, acurcia na previso das receitas
de transferncia de capital e cobertura de despesas com receitas; a populao do
municpio e a varivel transparncia fiscal apresentaram relao negativa, mas no
significativa. As demais variveis no apresentaram relao significativa.
No que tange ao teste no paramtrico de Spearman, o irf_cnm apresentou relao
positiva significativa somente com a varivel acurcia na previso da receita
total; a varivel cobertura de despesas com receitas apresentou relao negativa e
significativa. As demais variveis no apresentaram relao significativa.
112

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

A Tabela 6, identificada, a seguir, foi estruturada com o objetivo de apresentar um


resumo comparativo dos resultados dos testes de correlao para os dois indicadores
de responsabilidade fiscal (ifgf e irf_cnm) com as variveis representativas de
transparncia e planejamento.
Tabela 6 Resumo dos testes de correlao
ifgf
pop2010
transp_fisc
ac_prev_rec_tot
ac_prev_rec_cor
ac_prev_rec_cap
ac_prev_rec_transf_cor
ac_prev_rec_transf_cap
auton_financ
ac_fix_desp_tot
ac_fix_desp_cor
ac_fix_desp_cap
cober_desp_rec

Pearson
N.N.S.
P.N.S.
P.S.
P.N.S.
P.S.
P.N.S.
N.N.S.
P.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
N.N.S.

Spearman
P.N.S.
N.N.S.
P.S.
P.S.
P.N.S.
P.N.S.
N.N.S.
P.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
N.N.S.

Pearson
N.N.S.
N.N.S.
P.S.
P.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.S.

irf_cnm
Spearman
P.N.S.
N.N.S.
P.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
N.S.

Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados da pesquisa (2013).


Nota: N.N.S.: correlao negativa no significativa; N.S.: correlao negativa significativa;
P.N.S. = correlao positiva no significativa; P.S. = correlao positiva significativa.

Da Tabela 6, destaca-se que a varivel acurcia na previso da receita total


(ac_prev_rec_tot) apresentou correlao positiva significativa em todos os casos,
enquanto todas as variveis de acurcia na fixao de despesa no apresentaram
correlao significativa com nenhum dos indicadores de responsabilidade fiscal.
Salienta-se que, embora no tenha apresentado significncia estatstica, a
transparncia fiscal indicou relao negativa com os ndices de responsabilidade fiscal.
Essa verificao sinaliza a possibilidade de existncia de trade-off entre parmetros
para avaliar responsabilidade na gesto fiscal.
Destaca-se que os dois ndices de responsabilidade apresentaram relao positiva
e significativa entre si; embora se destinem a avaliar uma mesma realidade, esses
ndices tm apresentado diferenas nas correlaes com as variveis representativas
dos pilares da LRF: planejamento e transparncia.
A Tabela 7 a seguir apresenta a matriz de covarincia entre as variveis consideradas
no estudo. A covarincia entre duas variveis aleatrias uma medida estatstica do
grau para o qual as duas variveis se movem juntas. A covarincia captura o quanto
uma varivel fica diferente da sua mdia quando a outra varivel ficar diferente da
sua mdia. Um valor de covarincia positivo indica que as variveis tendem a se
moverem juntas; e um valor negativo sinaliza que as variveis tendem a se moverem
em direes opostas.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

113

114

0,0016

0,0018

0,0062

-0,0010

ac_fix_desp_tot

ac_fix_desp_cor

ac_fix_desp_cap

cober_desp_rec

-0,0010

0,0004

0,0005

0,0005

0,0003

0,0072

0,0015

0,0043

0,0022

0,0029

-0,0019

0,0013

0,0004

0,0075

-0,0015

0,0037

0,0087

-0,0128

-0,0068

0,0268

-0,0036

-0,0019

0,0261

0,0304
-0,0006

-0,0015

0,0076

0,0179

-0,0013

0,0499

0,0181

0,0727

0,0327

0,0016

0,1178

0,0187

0,0538

0,0186

0,1207

0,0540

0,4015

ac_
ac_prev_
prev_
rec_cap
rec_cor

0,0335

0,0084

0,0197

0,0003

0,0553

0,0192

0,0833

0,0361

0,0409

Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados da pesquisa (2013).

0,0049

0,0250

ac_prev_rec_cap

auton_financ

0,0049

ac_prev_rec_cor

0,0033

0,0070

ac_prev_rec_tot

-0,0034

0,0006

transp_fisc

ac_prev_rec_transf_cap

####

irf_cnm

ac_prev_rec_transf_cor

0,0086

ifgf

ifgf

transp_ ac_prev_
irf_cnm
fisc
rec_tot

0,0010

0,0196

0,0067

0,0103

-0,0038

0,0374

0,0185

-0,0029

0,0585

0,0125

0,0364

-0,0172

0,2570

-0,0012

-0,0008

-0,0003

-0,0008

0,0119

ac_prev_ ac_prev_
rec_
rec_
auton_
transf_
transf_ financ
cor
cap

Tabela 7 Matriz de covarincia

0,0002

0,0301

0,0058

0,0182

ac_fix_
desp_tot

0,0005

0,0106

0,0051
0,0011 0,0019

0,0593

ac_fix_ ac_fix_ cober_


desp_ desp_ desp_
cor
cap
rec

Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

Os resultados da matriz de covarincia corroboram as anlises feitas a partir da


anlise de correlao de que a mdia do ifgf se move de positivamente, mas com fora
incipiente, quando se alteram as mdias das variveis consideradas, exceto para as
variveis acurcia na previso das receitas das transferncias de capital e cobertura
de despesas com receitas, que apresentaram sinal negativo.
Por sua vez, a variao na mdia do irf_cnm ocorre na mesma direo (positiva)
da variao da mdia dos indicadores considerados, com exceo para as variveis
transparncia fiscal e cobertura de despesas com receitas, que apresentaram direo
negativa. Ressalta-se que nenhuma das variveis se destacou em relao magnitude
da variao mdia dos indicadores ifgf e irf_cnm. A matriz de covarincia indica
ainda que as mdias dos indicadores ifgf e irf_cnm se movem na mesma direo, mas
com fora nfima. Esse resultado pode ser associado s diferenas nas metodologias
de clculo dos indicadores.
Por fim, a varivel representativa da dimenso controle (pp_tc) que se refere ao
parecer prvio emitido pelo tribunal de contas sobre as prestaes de contas
dos gestores no apresentou variabilidade mnima que justificasse a sua incluso
na anlise, como fator relacionado aos indicadores de gesto fiscal responsvel.
Conforme pode ser verificado no Apndice desse texto, apenas um municpio obteve
parecer desfavorvel pela aprovao das contas relativas ao exerccio de 2011, emitido
pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Isso indica inicialmente que,
embora os municpios estudados no tenham apresentados indicadores perfeitos de
gesto fiscal responsvel, tm conseguido elaborar prestaes de contas adequadas
aos critrios e parmetros de anlise daquele tribunal.

5 CONSIDERAES FINAIS
O presente estudo teve como objetivo identificar a relao entre responsabilidade
fiscal responsvel fundamentada em limites e gesto fiscal responsvel, sob a
perspectiva do planejamento, transparncia e controle, considerando municpios
de grande e mdio porte do Estado de Santa Catarina. A amostra da pesquisa foi
composta por 25 municpios, entre os mais populosos do Estado, com dados do
exerccio de 2011. A anlise dos dados foi elaborada a partir de estatsticas descritivas
e anlise bivariada (correlao e covarincia).
Mesmo depois de mais de uma dcada de aprovao da Lei de Responsabilidade
Fiscal, continua atual o desafio de definir critrios ou parmetros de avaliao de
seus efeitos, principalmente nos mecanismos de gesto dos municpios, que so os
entes federados com menor acesso a recursos.
Os indicadores de equilbrio fiscal tm revelado situaes heterogneas, as quais
podem ser compreendidas de modo mais adequado a partir das caractersticas dos
municpios e tambm pela anlise dos princpios que a LRF disps como pilares de
uma gesto fiscal responsvel.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

115

Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras

Os resultados indicaram que os municpios catarinenses considerados na amostra


apresentaram bons resultados nos indicadores de responsabilidade fiscal (ifgf e
irf_cnm), calculados com base no cumprimento dos limites legais. Em relao ao
pilar da transparncia fiscal, verificou-se uma divulgao mdia reduzida, em que os
municpios tm disponibilizado pouco mais de 50% das informaes requeridas pela
lei. No que tange acurcia na previso de receitas na Lei Oramentria, verificou-se
que os municpios arrecadaram, em mdia, 108,9% das receitas previstas (receita
subestimada no oramento); por sua vez, a acurcia na fixao de despesas indica
que os municpios empenharam 72,81% das despesas fixadas (despesa superestimada
no oramento). A autonomia financeira dos municpios da amostra apresentou-se
bastante reduzida, com mdia de 39,8% de arrecadao prpria. O ndice mdio de
cobertura das despesas com receitas (0,9546) indica que, em geral, os municpios
da amostra no empenharam despesas sem cobertura de receita arrecadada, o que
tende a contribuir para situaes de equilbrio e responsabilidade fiscal.
Em relao aos testes de correlao, tem-se que: somente a varivel acurcia na
previso da receita total apresentou correlao positiva significativa com os dois
indicadores de responsabilidade fiscal (ifgf e irf_cnm); as variveis representativas de
acurcia na fixao de despesa no apresentaram correlao significativa com nenhum
dos indicadores de responsabilidade fiscal; a transparncia fiscal indicou relao
negativa, mas no significativa com os ndices de responsabilidade fiscal, o que pode
sinalizar a possibilidade de trade-off entre parmetros para avaliar responsabilidade
na gesto fiscal. A varivel autonomia financeira apresentou correlao positiva
significativa com o ifgf e no significativa com o irf_cnm. E a varivel cobertura
das despesas com receitas apresentou correlao positiva significativa apenas com o
irf_cnm; os dois indicadores de responsabilidade fiscal (ifgf e irf_cnm) apresentaram
relao positiva significativa entre si, porm foram constatadas diferenas nas
correlaes com as variveis representativas dos pilares da LRF: planejamento e
transparncia.
A anlise da matriz de covarincia indicou que, em geral, as mdias dos indicadores
de gesto fiscal considerados na pesquisa se movem na mesma direo das variveis
representativas da execuo do planejamento; em relao variao mdia da varivel
transparncia fiscal, a direo da variao mdia dos indicadores de responsabilidade
fiscal apresentou sinais opostos.
A varivel representativa da dimenso controle, relativa ao parecer prvio emitido
pelo tribunal de contas sobre as prestaes de contas dos gestores, no apresentou
variabilidade mnima que justificasse a sua incluso na anlise, como fator relacionado
aos indicadores de gesto fiscal responsvel.
Como contribuio para pesquisas futuras, sugere-se propor alternativas para
avaliao dos pilares da gesto fiscal responsvel disposto na LRF, elaborar estudos
comparativos entre municpios de estados diferentes e aumentar o perodo de
pesquisa para verificar o comportamento dos indicadores ao longo do tempo.
116

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013

Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei


de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina

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Balano da transparncia na Administrao


Pblica brasileira entre 1993 e 2013
Bruno Martins Moutinho
Professor da Universidade da Amaznia e
Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil.
Bacharel em Direito pela Universidade da Amaznia,
Tecnlogo em Processamento de Dados pelo Centro
de Ensino Superior do Par, Especialista em Direito
da Tecnologia da Informao pela Universidade
Gama Filho e Mestre pela Universidade de So Paulo.
E-mail: bruno.moutinho@gmail.com

Eli Martins Senhoras


Professor de graduao e de programas de mestrado
da Universidade Federal de Roraima, nas reas de
economia e polticas pblicas. Bacharel em Cincias
Econmicas e em Cincia Poltica, especialista,
mestre, doutor e ps-doutorando em Cincias
Jurdicas. Coordenador-orientador do Ncleo de
Tributos e Receitas (NTR), na edio de 2013,
do Grupo de Pesquisa em Finanas Pblicas (GPFP)
da Escola de Administrao Fazendria (ESAF).
E-mail: eloisenhoras@gmail.com

panorama. The research has been structured through


a deductive method of exploratory nature taking
as reference an integrative review of the literature
related to transparency through a comparative
study that aims to bring some insights about what
are the major theoretical dimensions and which of
them were incorporated into the Brazilian legal
frameworks. Based on these discussions subsidies
have been provided for a critical apprehension
of transparency by a theoretical point of view, as
well as by a phenomenological point of view with
the intention revealing progress and persistent
challenges into the country.

Keywords
Public Administration. Integrative Review.
Legislation. Transparency.

1 INTRODUO
Resumo
O presente artigo discute os principais marcos
normativos que impactaram na transparncia na
Administrao Pblica ao longo de 20 anos, entre
1993 e 2013, com o objetivo de se fazer um balano
evolutivo. A pesquisa foi estruturada por meio de
um mtodo dedutivo de natureza exploratria que
toma como referncia uma reviso integrativa de
literatura sobre transparncia a fim de se apreender
por meio de um estudo comparativo sobre quais so
as principais dimenses tericas e quais delas foram
incorporadas nos marcos legais brasileiros. Com
base nessas discusses, subsdios so fornecidos para
uma apreenso crtica da transparncia, tanto pelo
ponto de vista terico, quanto pelo ponto de vista
fenomenolgico, de maneira a desvelar os avanos
e os desafios persistentes no pas.

Palavras-chave
Administrao Pblica. Legislao. Reviso
Integrativa. Transparncia.

Abstract
This article discusses the main normative
frameworks impacting on transparency in the
public administration over 20 years between
1993 and 2013 in order to make an evolutionary

A Constituio Federal de 1988 considera o direito informao como parte


dos direitos individuais, assim dispe o
art. 5o, inciso XXXIII: o direito a receber dos rgos pblicos informaes de
seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, tal direito constitui um princpio
bsico do controle social.
Qualquer pessoa tem o direito subjetivo
de obter acesso s contas pblicas sem
ser questionado o porqu e para que se
pretende conhecer tais informaes. No
entanto, para que o cidado possa exercer
efetivamente esse direito, necessrio que
a Administrao Pblica disponibilize
informaes e que, independentemente
do seu nvel de conhecimento, possa
exercer o seu direito de interferir e
fiscalizar as aes pblicas.
O fornecimento de informaes pela
Administrao Pblica sociedade

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 121-149,


105-132, dez. 2013

121

Bruno Martins Moutinho/Eli Martins Senhoras

conhecido como princpio da transparncia. No Brasil, a transparncia um dever


da Administrao Pblica e um direito do cidado, e esse princpio est disposto
em vrios atos normativos. O presente artigo tem como objetivo fazer um balano
da transparncia na administrao pblica entre 1993 e 2013.
Com base nessas discusses, o artigo aborda os principais marcos sobre o assunto
no perodo, tratando os aspectos do conceito de transparncia por meio de uma
reviso integrativa, bem como realizando um acompanhamento da evoluo
legislativa, especialmente: Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei de Acesso a Informao, Lei de Transparncia Fiscal
e finalmente com a Lei Complementar no 141/2012.
Quadro 1 Principais normas incrementais na construo da transparncia estatal

Lei no
8.666/1993

Lei de Licitaes e
Contratos
(LLC)

Tratou-se de um relevante marco normativo, surgido


antes da Reforma Administrativa do estado, que trouxe
avanos de transparncia nas compras pblicas entre as
partes envolvidas e no prprio controle interno, externo
e social.

Lei
Complementar
no 101/2000

Lei de
Responsabilidade
Fiscal
(LRF)

Obriga divulgao via internet de documentos de


acompanhamento da gesto fiscal: Anexos de Poltica
Fiscal, Metas Fiscais e Riscos Fiscais; Relatrio Resumido
da Execuo Oramentria; e Relatrio de Gesto Fiscal.

Portaria no
6/2006 do MEC

Instituio do
SIOPE

O Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos


em Educao (SIOPE) coleta, processa e dissemina o
acesso pblico s informaes referentes aos oramentos
de educao da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios.

Lei
Complementar
no 131/2009

Lei da
Transparncia
(LT)

Complementa a LRF ao obrigar os rgos pblicos federais,


estaduais e de municpios com mais de 50 mil habitantes
a publicar informaes oramentrias detalhadas na
internet, por meio de Portais da Transparncia.

Lei 12.527/2011

Lei de Acesso
Informao
(LAI)

Obriga qualquer rgo da Administrao Pblica a


publicar informaes de interesse pblico de maneira
acessvel na internet, bem como estabelecer prazos para
o atendimento de demandas e perguntas dos cidados.

Lei
Complementar
141/2012

Transferncia de
Recursos para a
Sade

Dispe sobre valores mnimos a serem aplicados pelos


entes federativos em aes e servios pblicos de sade.
Estabelece critrios de rateio dos recursos de transferidos
sade, bem como as normas de fiscalizao, avaliao e
controle das despesas.

Fonte: Elaborao dos autores, com base nas leis supracitadas.

Com embasamento nessas discusses, a pesquisa desenvolvida foi estruturada por


meio de uma abordagem qualitativa e exploratria, cuja finalidade aplicada realidade
122

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 121-149, dez. 2013

Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira entre 1993 e 2013

se manifestou por meio de uma reviso integrativa de literatura, a qual propiciou


um fundamento terico-conceitual para a comparao da transparncia por meio
da evoluo de legislaes especficas.
Ao tomar os presentes procedimentos metodolgicos, o artigo foi construdo em trs
sees, de maneira que a primeira trata da transparncia segundo os marcos tericos,
em que ser apresentada uma reviso integrativa do conceito na Administrao
Pblica; a segunda seo mostra os marcos legislativos de transparncia e, finalmente,
como ltimas consideraes, um quadro resumo dos aspectos de transparncia e a
legislao correlata apresentado guisa de concluso.

2 TRANSPARNCIA SEGUNDO MARCOS TERICOS


Para realizao do levantamento dos marcos tericos, optou-se pela reviso
integrativa, um mtodo especfico que resume o passado da literatura, com o objetivo
de traar uma anlise sobre o conhecimento j construdo em pesquisas anteriores
sobre um determinado tema (WHITTEMORE; KNAFL, 2005).
A reviso integrativa tem como objetivo fornecer uma compreenso mais abrangente
de um fenmeno particular, possibilitando um estudo amplo acerca do tema
pesquisado (BROOME, 2000). Este tipo de anlise trata sobre um determinado
objeto conforme a tica de diferentes autores e em distintos momentos (MENDES;
SILVEIRA; GALVO, 2008).
Quadro 2 Seis etapas para a elaborao da reviso integrativa

ETAPAS

1a

Identificao do tema e seleo da hiptese ou questo da pesquisa

2a

Estabelecimento dos critrios de incluso e excluso de estudos/amostragem


ou busca na literatura, definio das bases de dados e realizao da seleo dos
estudos

3a

Definio das informaes a serem extradas dos estudos selecionados

4a

Avaliao dos estudos includos na reviso integrativa

5a

Interpretao dos resultados

6a

Apresentao da reviso/sntese do conhecimento, onde deve ser feito um


resumo das evidencias disponveis

Fonte: Elaborao dos autores com base em Mendes et al. (2008) e Whittemore e Knafl (2005).

Tal reviso teve como tema a Transparncias na Gesto Pblica e como questo
norteadora: como se define, junto literatura nacional, transparncia na gesto
pblica? Nesse sentido, foram realizadas pesquisas nos stios de peridicos da
CAPES e Google Acadmico. Para realizao da busca, foram utilizadas as seguintes
Palavras-chave: Transparncia na Gesto Pblica; Transparncia Fiscal e
Transparncia na Administrao Pblica.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 121-149, dez. 2013

123

Bruno Martins Moutinho/Eli Martins Senhoras

Consideraram-se como critrios de incluso os seguintes: produes cientficas


publicadas nos ltimos vinte anos (1993 a 2013), em lngua portuguesa, disponveis
na ntegra em formato de artigo cientfico ou de monografia, alm de ter sido citada
pelo menos 10 vezes em outros artigos, buscou-se tambm incluir artigos em perodos
prximos aos marcos legislativos.
Foram localizadas 9.830 produes no total. Depois do refinamento, foi feita a
leitura de 83 resumos. Desses, 11 produes foram relevantes, visto que atenderam
aos critrios de incluso. Assim, se efetuou a leitura do trabalho na ntegra, utilizandoos para constituir as discusses desse trabalho.
Quadro 3 Aspectos da transparncia fiscal
Variveis identificadas
Compreensibilidade das informaes

[1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11]

100

Publicidade Acesso pblico a informao

90,91

Exerccio do controle social

72,73

Informaes relevantes utilidade para deciso 36,36


Credibilidade das instituies pblicas

27,27

Accountability

36,36

Transparncia ativa

27,27

Transparncia passiva

18,18

Qualidade da informao

18,18

Informaes mnimas

18,18

Definio clara de funes e responsabilidades 18,18


Nota bibliogrfica
[1] FMI (2007); [2] Christopoulos (2011); [3] Hoch, Rigui e Silva (2013);
[4] Cruz, Silva e Santos (2009); [5] Cavalcante (2008); [6] Maia (2010); [7] Filgueiras (2011);
[8] Neto et al. (2009); [9] Luque e Silva (2004); [10] Matias-Pereira (2002); [11] Pires (2010).
Fonte: Elaborao dos autores com base na literatura supracitada.

A partir dos artigos selecionados, foi possvel perceber que o conceito de


Transparncia na Gesto Pblica no nico e vrios termos so recorrentes.
O objetivo foi analisar tais termos e buscar um conceito de transparncia
fundamentado naqueles mais citados. Por isso, optou-se por dar enfoque nos aspectos
do conceito de transparncia que cada artigo tratava, como se pode visualizar no box
seguinte. A porcentagem foi feita com base na quantidade de artigos selecionados
para o estudo e os aspectos foram listados em ordem decrescente de porcentagem.
De acordo com a leitura dos artigos previamente identificados, verificou-se
uma ampla relevncia conceitual de transparncia, mas tambm uma acentuada
diferena interpretativa, a qual no se resume apenas a aspectos quantitativos, mas
principalmente de aspectos qualitativos, os quais so expressos pelo detalhamento
de 11 dimenses.
124

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 121-149, dez. 2013

Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira entre 1993 e 2013

Box 1 Dimenses tericas sobre a transparncia valorizadas na literatura


Compreensibilidade das informaes: a transparncia s pode ser efetiva se as informaes
disponibilizadas forem compreensivas para os cidados, com vistas a um efetivo controle social.
Apenas esse aspecto foi citado em todos os artigos selecionados, mostrando a sua importncia.
A responsabilidade primria da compreensibilidade das informaes do rgo que divulga.
As dificuldades comeam pelo linguajar tecnicista empregado nas informaes. A Administrao
Pblica possui vocabulrio prprio, s vezes, muito distante do vocabulrio de um cidado mdio,
por exemplo, expresses, como restos a pagar, dotao, contingenciamento, liquidado, pago,
elemento de despesa, empenho, entre outras, colocam-se como obstculos bsicos ao entendimento
dos resultados proporcionados pela transparncia.
Publicidade Acesso pblico a informao: a transparncia na gesto pblica um conceito mais
amplo que o de publicidade. Isso porque uma informao pode ser pblica, mas no transparente.
A transparncia implica uma informao pblica, relevante, confivel, tempestiva e compreensvel.
Alm disso, o acesso pblico implica evitar o uso de meios restritivos para acesso, como, por exemplo,
o Dirio Oficial. Assim, deve-se dar preferncia aos meios mais fceis de serem consultados, como
a internet.
Exerccio do controle social: o objetivo principal da transparncia deve ser um efetivo controle
social por parte dos cidados, mas nem todos os trabalhos tratam sobre esse fato. Alguns tratam a
transparncia como se fosse um fim em si mesmo, mas no . A transparncia deve ter um objetivo
ltimo: o controle social.
Informaes relevantes utilidade para deciso: as informaes divulgadas devem ser aquelas
relevantes para a tomada de deciso. Pouco importa que, em nome da transparncia, um rgo
divulgue todas as informaes disponveis, o que acaba dificultando a transparncia, visto que
dificulta tambm o entendimento pelo excesso de informao. O ideal seria a divulgao apenas
das informaes relevantes.
Credibilidade das instituies pblicas: em regra, quanto mais transparente a instituio, maior
a sua credibilidade.
Accountability: um termo que no tem uma nica definio, mas segundo o IBGC (2004), trata-se de
uma obrigao dos agentes da governana corporativa, os quais tm de prestar contas de sua atuao
a quem os elegeu, alm de responder integralmente por todos os atos que praticarem no exerccio
dos respectivos mandatos. A transparncia fundamental dentro do conceito de accountability,
uma vez que permite ao governo prestar contas e aos cidados verificaram como anda a atuao do
governo, tanto no sentido da eficincia como no da legalidade.
Transparncia ativa: aquele tipo em que a instituio divulga as informaes sem pedido especfico.
Essa transparncia normalmente acontece nos stios dos rgos pblicos, por meio das informaes
sobre as contas pblicas, por exemplo. Mas, normalmente, a transparncia ativa acontece to somente
a partir das informaes mnimas previstas pela lei.
Transparncia passiva: quando o rgo pblico presta informaes solicitadas por um cidado
em particular. Vale ressaltar que os rgos pblicos podem no atender solicitao quando ela se
tratar de informaes sigilosas.
Qualidade da informao: a informao correta to importante quanto uma informao
compreensvel e relevante para tomada de decises. Devem-se evitar informaes incorretas,
incompletas e desatualizadas.
Informaes mnimas: como no Brasil, a Administrao Pblica composta por vrios entes: Unio,
estados, municpios e Distrito Federal. imprescindvel que se estabeleam padres mnimos de
publicao de informaes, uma vez que cada ente pode ter um entendimento diferente a respeito
do que publicar ou no.
Definio clara de funes e responsabilidades: no basta dizer que tipo de informao deve ser
transparente. Deve-se deixar claro tambm quem o responsvel pela divulgao das informaes
e quais as consequncias da no divulgao.
Fonte: Elaborao dos autores com base nos artigos da reviso integrativa.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 121-149, dez. 2013

125

Bruno Martins Moutinho/Eli Martins Senhoras

Com fundamentao nos aspectos mais citados, pode-se dizer que uma gesto pblica
transparente tem como principais caractersticas o acesso pblico s informaes
compreensveis e relevantes para todo o cidado com vistas ao exerccio do
controle social.
Registra-se que a transparncia no se limita a um contexto de permisso de acesso
a dados, mas, antes, abre possibilidade para todo cidado obter e interpretar a
informao completa, relevante, oportuna, pertinente e confivel, sobre qualquer
assunto da gesto pblica, ressaltados os sigilosos.
De um modo geral, a transparncia deve caracterizar todas as atividades realizadas
pelos gestores pblicos, de maneira que os cidados tenham acesso e compreenso
daquilo que os gestores governamentais tm realizado a partir do poder de
representao que lhes foi confiado (CRUZ; SILVA; SANTOS, 2009).
Definidos os parmetros de transparncia na gesto pblica a partir da reviso
integrativa, necessrio analisar os principais marcos legais da transparncia, a fim
de se identificar qual a sua natureza fenomenolgica no Brasil e propriamente quais
so os eixos de focalizao normativa.

3 TRANSPARNCIA SEGUNDO MARCOS NORMATIVOS


No Brasil, a transparncia considerada uma pilastra-mestre da Administrao
Pblica que se deriva do princpio constitucional da publicidade, embora seja mais
amplo do que a publicidade, uma vez que uma informao pode ser pblica, mas
no ser relevante, confivel, oportuna e compreensvel ao cidado em seu dia a dia.
Por mais que a publicidade esteja vinculada apenas divulgao de informao, ser
transparente tem um significado alm do simples ato de divulgar as informaes,
pois a transparncia se revela como um mecanismo democrtico que busca o
fortalecimento da cidadania, servindo de pressuposto ao controle social e como
forma de valorar e tornar mais eficiente o sistema de controle da sociedade, alm
de ser um dos princpios bsicos de governana (IBGC, 2004).
3.1 TRANSPARNCIA EM CONTRATOS
A Unio detm competncia para editar normas gerais a respeito de licitaes e
contratos (art. 22, XXVII, da Constituio Federal). Nesse sentido, foram editadas
duas leis de normas gerais regulamentando o art. 37 da CF, a Lei no 8.666/1993
Lei de Licitaes e Contratos Administrativos de 1993 e a Lei no 10.520/2002, que
criou o prego, modalidade aplicvel Administrao Direta e Indireta de todos os
entes federativos e de quaisquer dos Poderes. Vale ressaltar que ambas as leis foram
alteradas pela Lei no 12.349/2010.

126

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 121-149, dez. 2013

Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira entre 1993 e 2013

A Lei n o 8.666/1993 estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos


administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras,
alienaes e locaes no mbito dos poderes da Unio, dos estados, do distrito Federal
e dos municpios, determinando a obrigatoriedade da realizao de licitaes para
aquisio de bens e servios, definindo as formas ou modalidades que estas devem ser
realizadas, em funo do valor dos bens e servios. Por sua vez, a Lei no 10.520/2002
institui, no mbito da Unio, estados, Distrito Federal e municpios, a modalidade
de licitao denominada prego para aquisio de bens e servios comuns.
Um dos princpios da Licitao Pblica a publicidade. Nesse sentido, todos os
atos da Administrao Pblica devem ser pblicos para permitir que os cidados
fiscalizem os entes, que acompanhem os processos licitatrios, evitando assim
qualquer tipo de crime contra a Administrao Pblica.
a prpria Lei no 8.666/1993 que trs em seu texto a regulamentao no art. 3,
3o, de que a licitao no ser sigilosa, mas antes deve possuir natureza pblica e
acessvel aos cidados todos atos de seu procedimento, salvo quanto ao contedo
das propostas, at a respectiva abertura.
A transparncia na Lei no 8.666/1993 feita em, basicamente, quatro pontos.
No primeiro, previsto no art. 34, os rgos e as entidades da Administrao Pblica
que realizem frequentemente licitaes mantero registros cadastrais e tais registros
devero ser amplamente divulgados e estar permanentemente aberto aos interessados.
O segundo ponto est previsto no art. 21. Para que possa ser assegurada a
transparncia no processo licitatrio, os editais de licitao so publicados em
Dirio Oficial e em jornal de grande circulao para as modalidades: concorrncia,
tomada de preos, concurso, leilo e prego. J para a modalidade convite, basta
apenas afixao do convite em local apropriado.
O terceiro ponto previsto no art. 39 dispe sobre a obrigatoriedade de uma audincia
pblica, sempre que o valor estimado para uma licitao ou para um conjunto de
licitaes simultneas ou sucessivas for superior a 100 vezes o limite previsto na
prpria lei. Nesse caso, os interessados tero acesso a todas as informaes pertinentes
e a se manifestarem.
Finalmente, o quarto ponto previsto no art. 16 trata da divulgao das compras feitas
pelos entes, especificando a identificao do bem comprado, o seu preo unitrio, a
quantidade adquirida, o nome do vendedor e o valor total da operao, podendo ser
aglutinadas por itens as compras feitas com dispensa e inexigibilidade de licitao.
Esses quatro pontos so fundamentais para um efetivo controle. Primeiro porque
garante que todos que satisfaam as condies preestabelecidas possam participar
das licitaes, tanto pelo cadastro prvio, quanto pela ampla divulgao da licitao.
E, segundo, existe um controle a posteriore, no qual as compras realizadas podem
ser efetivamente avaliadas.
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Bruno Martins Moutinho/Eli Martins Senhoras

Para a Lei no 10.520/2002, a transparncia ocorre basicamente por convocao dos


interessados, como disposto no art. 4o da Lei que a convocao dos interessados
ser efetuada por meio de publicao de aviso em dirio oficial ou em jornal de
circulao local ou por meios eletrnicos. Alm disso, dispe que cpias do edital
e do respectivo aviso sero colocadas disposio de qualquer pessoa para consulta e
divulgadas na forma da Lei no 9.755, que trata da dispe sobre a criao de homepage
na internet.
Um marco importante para essas leis foi a criao do site www.transparencia.gov.
br. Nele esto divulgadas as licitaes do governo federal publicadas a partir de
1o de janeiro de 2005, classificadas de acordo com a situao em que se encontram.
As informaes so obtidas do Sistema Integrado de Administrao de Servios
Gerais do Governo Federal (SIASG). Depois dele, diversos estados e municpios
criaram o prprio portal da transparncia.
Alm dessas duas leis gerais, existem outras especficas que tratam de procedimentos
licitatrios. A Lei no 9.472/1997 Lei Geral de Telecomunicaes criou uma
modalidade de licitao denominada consulta (art. 54). Para as demais agncias
reguladoras, a possibilidade de uso dessa modalidade est prevista no art. 37 da
Lei no 9.986/2000. A consulta destina-se aquisio de bens e servios no comuns,
excetuados obras e servios de engenharia civil.
O art. 55 da Lei no 9.472/1997, inciso VII, dispe que as regras procedimentais
asseguraro adequada divulgao do instrumento convocatrio, prazos razoveis
para o preparo de propostas, os direitos ao contraditrio e ao recurso, bem como
a transparncia e fiscalizao. Porm, no estabelece critrios especficos de
transparncia e fiscalizao, portanto tais critrios devem ser aqueles dispostos nas
Leis Gerais.
Seguindo com as normas especficas, a Petrleo Brasileiro S/A (PETROBRAS) segue
um procedimento licitatrio simplificado constante de regulamento aprovado pelo
Decreto no 2.745, de 24 de agosto de 1998, fundamentado na previso do art. 67 da
Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997. Tal procedimento trata pouco de transparncia,
afirmando apenas que a licitao no ser sigilosa, sendo pblicos e acessveis a todos
os interessados os atos de seu procedimento. Porm, possvel a reduo do prazo
de publicao do edital, mediante despacho fundamentado da Diretoria, desde que
essa providncia seja considerada necessria pela urgncia da contratao.
Alm da PETROBRAS e das Agncias Reguladoras, as entidades do denominado
Sistema S no esto obrigadas a seguir as disposies da Lei no 8.666/1993.
O Sistema S compreende entidades de natureza privada que desempenham
funes de natureza pblica no interesse de categorias profissionais, como o SESC,
o SESI e o SENAI.
Contudo, as entidades do Sistema S. devem observar, em seus regulamentos, os
princpios da Administrao Pblica, entre eles, a publicidade. As normas gerais
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Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira entre 1993 e 2013

sobre licitaes sero observadas pelas entidades do Sistema S quando houver


ausncia de regra especfica no regulamento prprio da entidade, ou quando
esse regulamento contrariar os princpios gerais da Administrao Pblica ou os
princpios especficos relativos a licitaes.
Alm de normas especficas para algumas entidades, existem precises de normas
especficas relacionados a objetos. A primeira a Lei no 12.232/2010, que dispe
sobre as normas gerais para licitao e contratao pela Administrao Pblica de
servios de publicidade prestados por intermdio de agncias de propaganda, no
mbito da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios.
A inovao dessa lei garante a transparncia na prestao dos servios, pois ela exige
que as informaes sobre a execuo do contrato, com os nomes dos fornecedores
de servios especializados e veculos, sero divulgadas em stio prprio aberto para o
contrato na rede mundial de computadores, garantido o livre acesso s informaes
por quaisquer interessados (art. 16). Alm disso, as agncias so obrigadas, a partir da
lei, a manter por, no mnimo, cinco anos, a contar do fim da execuo do contrato,
o acervo comprobatrio dos servios prestados, inclusive com as peas produzidas.
Outra norma especfica sobre licitaes relacionada ao objeto o regime diferenciado
de contrataes pblicas (RDC), institudo pela Lei no 12.462/2011, o qual
aplicvel exclusivamente s licitaes e aos contratos necessrios realizao dos
Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016, da Copa das Confederaes da Federao
Internacional de Futebol Associao (FIFA) 2013 e da Copa do Mundo FIFA 2014,
bem como aplicvel s obras de infraestrutura e de contratao de servios para
os aeroportos das capitais dos estados da federao distantes at 350 km (trezentos
e cinquenta quilmetros) das cidades sedes dos mundiais citados. Alm disso,
a Lei no 12.688/2012 incluiu aes integrantes do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) no RDC.
A lei menciona, como objetivos do RDC, isonomia e estmulo competitividade
entre os licitantes; eficincia nos contratados a serem celebrados; busca da melhor
relao entre custo e benefcio para a Administrao Pblica e inovao tecnolgica.
A opo pela aplicao dessa lei dever ser expressa no instrumento convocatrio,
e acarretar a excluso da Lei no 8.666/93, exceto algumas disposies que esto
expressas na prpria Lei no 12.462/2011.
O RDC contempla, essencialmente, normas sobre licitaes. Embora, a principal
inovao no mbito das contrataes seja a contratao integrada, essa lei significou
um retrocesso em relao transparncia, quando comparada com a Lei no 8.666/93,
que dispunha que todos os atos de seu procedimento so pblicos e acessveis ao
pblico.
Por sua vez, o RDC dispe que ser dada ampla publicidade aos procedimentos
licitatrios, ressalvadas as hipteses de informaes cujo sigilo seja imprescindvel
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segurana da sociedade e do estado, muito embora a lei no trate de que informaes


so sigilosas, ficando ao arbtrio do governante.
Outro aspecto importante a previso do art. 6o, no qual, como regra, o oramento
possuir carter sigiloso e ser disponibilizada estrita e permanentemente aos
rgos de controle externo e interno, mas no populao, e apenas se constar do
instrumento convocatrio o oramento previamente estimado para a contratao
ser tornado pblico apenas e imediatamente aps o encerramento da licitao.
3.2 TRANSPARNCIA EM GESTO FISCAL
Segundo a Constituio Federal, tem o dever de prestar contas, qualquer pessoa fsica
ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos. A forma dessa prestao de contas estabelecida
pela Lei Complementar no 101/00 intitulada de Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) e pela Lei no 4.320/64 que tratam dos procedimentos de normatizao
das finanas pblicas, estabelecendo normas de gesto financeira e patrimonial
da Administrao Direta e Indireta, bem como condies para a instituio e o
funcionamento de fundos.
A transparncia fiscal est prevista nos arts. 48, 48-A e 49 da Lei Complementar
no 101 (atualizada pela Lei Complementar no 131, de 27 de maio de 2009). O art. 48
regulamentado pelo Decreto no 7.185 do Presidente da Repblica, de 27 de maio
de 2010, e pela Portaria no 548 do Ministro da Fazenda, de 22 de novembro de 2010.
A LRF foi recentemente alterada pela Lei Complementar no 131, com o acrscimo de
novos dispositivos, a fim de determinar a publicidade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios. Alm de prever a adoo de um sistema
integrado de administrao financeira e controle que atenda a padro mnimo de
qualidade a ser estabelecido pelo Poder Executivo Federal.
A edio da LRF em 2000 teve como objetivo regulamentar os art. 163, 165, 167
e 169 da Constituio Federal, iniciando um novo regime de administrao dos
recursos pblicos, denominado de Gesto Fiscal Responsvel, capaz de garantir
a continuidade do equilbrio das contas pblicas, tendo como base quatro pilares:
o planejamento, o controle das contas pblicas, responsabilizao e a transparncia.
De um lado, o primeiro pilar, que o planejamento, o suporte tcnico gesto fiscal,
por meio de mecanismos operacionais, como o Plano Plurianual (PPA), exigncia
constitucional e no da LRF, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei
Oramentria (LOA). Mediante esses instrumentos, existem condies objetivas
de programar e executar a pea oramentria, alm de atuar no sentido do alcance
de objetivos e metas prioritrias.
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Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira entre 1993 e 2013

De outro lado, encontra-se o segundo pilar, o controle, o qual capaz de tornar


efetivo e factvel a lei, fiscalizando a direo da atividade administrativa para que
ocorra em conformidade com as normas, vis--vis ao terceiro pilar, a responsabilidade,
impondo ao gestor pblico o cumprimento da lei, sob pena de responder por seus
atos e sofrer as sanes inseridas na prpria LRF e em outros diplomas legais, como
disposto no art. 73 da LRF.
Por ltimo, o quarto pilar refere-se transparncia, objeto do presente trabalho,
o qual, na forma como prevista pela LRF, afina-se com as modificaes estruturais
introduzidas pela Reforma Administrativa (Emenda Constitucional no 19/1998).
Assim, a transparncia como princpio da gesto fiscal responsvel pressupe a
publicidade e a compreensibilidade das informaes.
Pela tica da LRF, no se pode falar em gesto pblica responsvel sem transparncia.
O princpio da transparncia pressuposto bsico e mesmo intrnseco noo de
gesto fiscal responsvel. Dessa forma, procurar-se- demonstrar a razo pela qual
o princpio instrumento fundamental na manuteno e na disciplina dos gastos
pblicos.
A Lei Complementar no 101/2000, que dispe sobre a Responsabilidade
Fiscal, tambm realiza, direta ou indiretamente, o princpio da transparncia
administrativa, porquanto obriga os administradores pblicos no s a
emitirem declaraes de responsabilidade como tambm a permitirem o acesso
pblico a essas informaes (TABORDA, 2002, p. 244-245).

Nesse sentido, a LRF assenta-se no binmio transparncia e responsabilidade.


A responsabilidade est prevista na LRF no art. 11: constituem requisitos essenciais
da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao
de todos os tributos da competncia constitucional do ente da federao. Para
que se possa alcanar e manter o equilbrio fiscal apresenta-se a ideia de que a
transparncia ajuda no controle e na fiscalizao da destinao de recursos pelas
dotaes oramentrias. A transparncia seria o meio mais seguro de auxlio ao
controle da gesto fiscal.
Por sua vez, a transparncia um mecanismo de controle social, diz respeito
instituio da necessidade de relatrios a serem produzidos pelos gestores, alm da
obrigatoriedade de sua ampla divulgao, para um efetivo controle da sociedade
sobre a gesto do dinheiro pblico. So, assim, instrumentos de transparncia da
gesto fiscal, os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias, as prestaes de
contas e o respectivo parecer prvio, o relatrio resumido da execuo oramentria,
o relatrio de gesto fiscal e suas verses simplificadas.
A transparncia na gesto fiscal tratada na Lei como um princpio de gesto,
que tem por finalidade, entre outros aspectos, franquear ao pblico acesso a
informaes relativas s atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma
clara e previamente estabelecida, os procedimentos necessrios divulgao
dessas informaes (CRUZ et al., 2001, 183).
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J no art. 1o da LRF dispe que: a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao


planejada e transparente. A transparncia acontece principalmente pela participao
popular, possibilitando um amplo acesso pblico de todas as informaes pertinentes
ao regime de administrao de recursos pblicos. Isso fundamental, uma vez que a
participao popular depende fortemente da transparncia das aes governamentais
e das contas pblicas, pois sem informaes as decises so prejudicadas.
Para Vignoli (2002), a LRF introduz no Brasil o real entendimento do significado de
transparncia da gesto fiscal. Para o autor, como tem sido comum a simples prtica
da publicao dos atos oficiais, das leis relativas aos oramentos e dos relatrios
exigidos pela legislao vigente, restringindo-se, na maioria das vezes, ao mnimo
necessrio, a utilizao do termo transparncia no texto da LRF evidencia o desejo
de estabelecer com rigor a distino entre o termo utilizado e aquilo que a prtica
tem referendado.
Na LRF, a transparncia tem uma seo especfica no captulo da Transparncia,
Controle e Fiscalizao, a qual no apenas se tornou regulamentada nos arts. 48 e
49 da LRF, mas tambm sofreu significativas transformaes em funo do advento
da Lei Complementar no 131/2009.
O art. 48 dispe que os planos, os oramentos e as leis de diretrizes oramentrias;
as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
desses documentos so instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico.
Dessa forma, quando a LRF se refere transparncia coloca-se disposio da
sociedade mecanismos como: a) incentivo participao popular e realizao de
audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei
de diretrizes oramentrias e oramentos; b) liberao ao pleno conhecimento e
acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas
sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
e c) adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda
a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio.
O art. 48 regulamentado pelo Decreto no 7.185 do Presidente da Repblica, de 27
de maio de 2010, que definiu o padro mnimo de qualidade do sistema integrado
de administrao financeira e controle no mbito de cada ente da Federao. E pela
Portaria no 548 do Ministro da Fazenda, que estabeleceu os requisitos mnimos de
contabilidade e de segurana do sistema integrado de administrao financeira e
controle utilizado no mbito de cada ente da Federao, adicionais aos previstos
no referido decreto.
Para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transparncia: i) os planos,
os oramentos e a lei de diretrizes oramentrias; ii) as prestaes de contas e o
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Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira entre 1993 e 2013

respectivo parecer prvio; iii) Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e a


sua verso simplificada; iv) Relatrio de Gesto Fiscal e a sua verso simplificada.
A prestao de contas anual tem seu contedo, no mbito do Poder Executivo
Federal, orientado por Normas de Execuo da Controladoria-Geral da Unio, em
atendimento ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), abrangendo o Relatrio de
Gesto, as Demonstraes Contbeis e o parecer da unidade de auditoria interna,
entre outros documentos.
O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal
so exigidos pela LRF em seus arts. 52 a 55. Cada um composto por uma srie de
demonstrativos contbeis elaborados em conformidade com orientao da Secretaria
do Tesouro Nacional (STN) do Ministrio da Fazenda.
O art. 48-A trata mais especificamente sobre pleno conhecimento e acompanhamento
da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo
oramentria e financeira. Nesse caso, qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a
informaes referentes a despesas e receitas.
Em relao s despesas, devem ser disponibilizados todos os atos praticados
pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua
realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do
correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica
ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento
licitatrio realizado.
Quanto receita pblica, tambm ser dada transparncia do lanamento e do
recebimento de todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de recursos
extraordinrios. Mesmo a lei se referindo apenas execuo oramentria e financeira,
o cidado tem direito de acesso a todos os procedimentos que concretizam a aquisio
ou prestao de servios, desde o procedimento licitatrio at o conhecimento do
favorecido pelo pagamento.
A LRF tambm possibilita a consulta e a apreciao das contas dos governantes, ao
dispor no art. 49 que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro
disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo
tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e
instituies da sociedade. Alm de estabelecer parmetros para a prestao de contas.
Nota-se que o art. 31, 3o, da Constituio dispe que: As contas dos municpios
ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte,
para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos
da lei. O dispositivo da LRF mais amplo do que o previsto na Constituio e
vale para todos os entes, aumentando o acesso do pblico a tais demonstrativos
para todo o ano.
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Bruno Martins Moutinho/Eli Martins Senhoras

Ainda nessa discusso, faz-se necessrio destacar que alm da seo especfica,
indicada no captulo da Transparncia, Controle e Fiscalizao, a LRF dispe de
outros mecanismos de transparncia, os quais so identificados, respectivamente,
nos arts. 8o, 67 e 73.
O art. 8, 4o, dispe que at o fim dos meses de maio, setembro e fevereiro,
o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada
quadrimestre, em audincia pblica na comisso mista permanente de senadores e
deputados ( 1o do art. 166 da Constituio) ou equivalente nas Casas Legislativas
estaduais e municipais.
Por sua vez, o art. 67 da presente lei determina a divulgao de anlises, estudos e
diagnsticos sobre o acompanhamento e a avaliao da poltica e da operacionalidade
da gesto fiscal, de maneira contnua, a fim de estruturar um padro de construo
da transparncia no longo prazo.
J o art. 73 dispe que um amplo nmero de stakeholders, como um cidado, partido
poltico, associao ou sindicato, parte legtima para denunciar ao respectivo
Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o descumprimento
das prescries estabelecidas na LRF.
Desse modo, pode-se afirmar que a transparncia na LRF est consubstanciada
num ciclo composto de trs momentos distintos. O primeiro estabelece que a
transparncia da gesto fiscal ser assegurada por meio da participao popular e
da realizao de audincias pblicas, durante o processo de elaborao e discusso
dos planos, LDO e oramentos.
O segundo momento a determinao de que os instrumentos de transparncia
da gesto fiscal sero objetos de ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos
de acesso pblico, principalmente pela internet, uma vez que, esses instrumentos
s podem servir de instrumentos de um controle social com a devida publicao
e garantia da acessibilidade ao pblico.
Tal determinao ainda complementada com a constante no art. 49, que trata da
obrigatoriedade de que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo fiquem
disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo
tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados
e instituies da sociedade.
O terceiro momento, tambm relacionado a controle, trata-se da obrigatoriedade
de realizao de audincias pblicas quadrimestrais, as quais devem ser realizadas
pelo Poder Executivo para a demonstrao e avaliao do cumprimento das metas
fiscais estabelecidas. Essas audincias devem ser realizadas at o fim dos meses de
maio, setembro e fevereiro nas casas do Poder Legislativo (art. 9o, 4o).

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Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira entre 1993 e 2013

3.3 TRANSPARNCIA EM INFORMAO


Dispe a Constituio Federal no art. 5, inciso XXXIII, que todos tm direito a
receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do
Estado.
Para regular tal acesso, foi publicada a Lei no 12.527, de 18 de novembro de 2011,
a chamada Lei de Acesso Informao (LAI), que garante ao cidado o acesso amplo
a qualquer documento ou informao produzidos ou custodiados pelo estado que
no tenham carter pessoal e no estejam protegidos por sigilo. De cumprimento
obrigatrio para todos os entes governamentais, essa Lei produz um grande impacto
na gesto pblica e, a partir de agora, a regra a publicidade e o sigilo exceo.
A LAI estabelece que rgos e entidades pblicas devem divulgar, independentemente
de solicitaes, informaes de interesse geral ou coletivo, salvo aquelas cuja
confidencialidade esteja prevista no texto legal. Isto dever ser feito por intermdio
de todos os meios disponveis e obrigatoriamente em stios da internet, embora
os municpios com populao menor a 10.000 habitantes sejam dispensados da
divulgao na internet.
importante ressaltar que a prpria lei estabelece parmetros mnimos daquilo que
deve ser divulgado (art. 8o, 1o), alm de estabelecer parmetros mnimos para a
divulgao obrigatria na internet (art. 8o, 3o). Esse fato um avano da lei, visto
que vrios rgos devem cumprir as determinaes da lei, a mesma dispe sobre
a uniformizao da divulgao das informaes.
Um ponto inovador na LAI foi o estabelecimento do Procedimento de Acesso
a Informao, que estabelece as regras para o pedido de acesso por qualquer
interessado (art. 10), e que o rgo ou entidade pblica dever autorizar ou conceder
o acesso imediato informao disponvel e, no sendo possvel o acesso imediato
em no mximo 20 dias, o pedido dever ser atendido (art. 11), tendo inclusive
a possibilidade de recurso, caso o pedido no seja atendido.
O art. 12 dispe que o servio de busca e fornecimento da informao gratuito,
salvo nas hipteses de reproduo de documentos pelo rgo ou entidade pblica
consultada, situao em que poder ser cobrado exclusivamente o valor necessrio
ao ressarcimento do custo dos servios e dos materiais utilizados. Tal artigo de
constitucionalidade duvidosa, uma vez que essa descrio se encaixa no conceito
de tributo, mais especificamente taxa de servio, que tem regulamentao prpria
pelo Cdigo Tributrio Nacional.
O art. 21 dispe que no poder ser negado acesso informao necessria
tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais e que o tratamento
das informaes pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito
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Bruno Martins Moutinho/Eli Martins Senhoras

intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como s liberdades e
garantias individuais.
Fundamentada na regra que a informao pblica e o sigilo a exceo, a lei
estabeleceu todos os critrios para uma informao ser considerada como sigilosa,
estabelecendo a classificao da informao quanto ao grau e prazos de sigilo
(art. 23 e 24), a proteo e o controle das informaes sigilosas (art. 25 e 26), alm
dos procedimentos de classificao, reclassificao e desclassificao (art. 27 a 30).
O captulo V da LAI trata das condutas ilcitas que ensejam responsabilidades dos
agentes pblicos, alm de prever as respectivas sanes e ainda dispor que a pessoa
fsica ou entidade privada que detiver informaes em virtude de vnculo de qualquer
natureza com o poder pblico estar sujeita s sanes estabelecidas no art. 33.
A LAI foi um grande avano para a transparncia na Gesto Pblica, uma vez que
estabeleceu a transparncia como regra, surgindo a necessidade de passar da cultura
do sigilo para a cultura da transparncia. Tal mudana cultural longa e exige tanto
a reestruturao dos processos e rotinas, quanto a compreenso de cada agente
pblico da importncia da transparncia para a sociedade da qual ele faz parte e
passe a adot-la em seu dia a dia.
3.4 TRANSPARNCIA SOCIAL
A Constituio estabelece que Unio, estados, Distrito Federal e municpios devem
aplicar valores mnimos em aes e servios pblicos de sade (2o e 3o do art. 198)
e em educao (art. 212 e art. 60 do ADCT). Com os objetivos de dar transparncia e
visibilidade sobre a aplicao dos recursos pblicos nessas reas, o governo criou dois
sistemas de informaes sobre oramentos pblicos, um para cada rea: Sistema de
Informao sobre Oramento Pblico em Sade (SIOPS) e Sistema de Informaes
sobre Oramentos Pblicos em Educao (SIOPE).
a) Pilastra da Sade (SIOPS)
A Lei Complementar no 141, de 13 de janeiro de 2012, foi publicada com a finalidade
de regulamentar o 3o do art. 198 da Constituio Federal para dispor sobre os
valores mnimos a serem aplicados anualmente pela Unio, estados, Distrito Federal
e municpios em aes e servios pblicos de sade.
Tal lei dispe sobre a definio das aes e dos servios pblicos de sade, e quais os
recursos mnimos que cada ente deve aplicar em sade. De um lado, a Unio deve
aplicar no mnimo o valor empenhado no exerccio financeiro anterior, acrescido
de o percentual correspondente variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB)
ocorrida no ano anterior ao da lei oramentria anual (Art. 5o). De outro lado, os
estados e o Distrito Federal devem aplicar 12% da sua receita em aes e servios
pblicos de sade, por sua vez, os municpios e o Distrito Federal devem aplicar
15% da sua receita.
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Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira entre 1993 e 2013

Mais alm de uma perspectiva quantitativa de pisos alocativos para recursos aplicados
na rea da sade, observa-se a relevncia do captulo IV da referida lei, o qual trata
de uma perspectiva qualitativa sobre a Transparncia, a Visibilidade, a Fiscalizao
e o Controle estabelecendo no art. 31:
Art. 31. Os rgos gestores de sade da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios daro ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos
de acesso pblico, das prestaes de contas peridicas da rea da sade, para
consulta e apreciao dos cidados e de instituies da sociedade, com nfase
no que se refere a:
I comprovao do cumprimento do disposto nesta Lei Complementar;
II Relatrio de Gesto do SUS;
III avaliao do Conselho de Sade sobre a gesto do SUS no mbito do
respectivo ente da Federao.
Pargrafo nico. A transparncia e a visibilidade sero asseguradas mediante
incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante
o processo de elaborao e discusso do plano de sade.

O art. 39 dispe sobre o registro eletrnico centralizado das informaes de sade


referentes aos oramentos pblicos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e
dos municpios, includa sua execuo, garantido o acesso pblico s informaes.
Tal registro eletrnico deve ser feito no Sistema de Informao sobre Oramento
Pblico em Sade (SIOPS).
Embora a Lei Complementar no 141/2012 disponha que o SIOPS deve ser o sistema
para registro eletrnico das informaes, ele existe desde 2000, constituindo um
instrumento para o acompanhamento do cumprimento do dispositivo constitucional
que determina aplicao mnima de recursos em aes e servios pblicos de sade.
Desde 2002, o demonstrativo de despesa com sade do Relatrio Resumido de
Execuo Oramentria previsto na Lei Complementar no 101, de 4 de maio
de 2000, passou a ser gerado no SIOPS com base nos dados informados pelos
entes federados. Alm de sua elaborao, o sistema disponibiliza diversos tipos de
consultas, relatrios e indicadores.
importante ressaltar que as consultas, os relatrios e os indicadores esto
disponveis para consulta por qualquer cidado no Portal Sade (http://portalsaude.
saude.gov.br/). Por exemplo, o sistema disponibiliza o Demonstrativo da Sade que
integra o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) e visa aferir a
aplicao do limite mnimo estabelecido no 3o do art. 198 da Constituio Federal,
includo pela EC no 29/2000, e regulamentado pela Lei Complementar no 141/2012.
Os dados contidos no SIOPS tm natureza declaratria e buscam manter
compatibilidade com as informaes contbeis, geradas e mantidas pelos estados
e municpios, alm de conformidade com a codificao de classificao de receitas e
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despesas, definidas pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda


(STN/MF).
O SIOPS constitui importante instrumento para a gesto pblica em sade, pois a
partir das informaes sobre recursos alocados no setor, h subsdios para a discusso
sobre o financiamento e planejamento do SUS, alm de um efetivo controle social
pela transparncia das informaes.
b) Pilastra da Educao (SIOPE)
Tanto a Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que nos arts. 68 a 77 da regulamenta
o art. 212 da Constituio Federal, quanto a Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007,
que regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), de que trata o art. 60 do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, estabelecem percentuais mnimos
que cada ente deve investir na manuteno e no desenvolvimento do ensino.
Com o objetivo possibilitar controle pblico sobre o quanto os governos investem
efetivamente em educao pblica, a Portaria no 6 do Ministrio da Educao, de
20 de junho de 2006, criou o Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos
em Educao (SIOPE).
O SIOPE um sistema eletrnico, via internet, operacionalizado pelo Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que viabiliza a coleta,
processamento, disseminao e acesso pblico s informaes referentes s receitas
e despesas totais segundo nveis e modalidade de ensino, da Unio, estados, Distrito
Federal e municpios, sem prejuzo das atribuies prprias dos Poderes Legislativos
e dos Tribunais de Contas.
Entre os objetivos do sistema, redefinidos pela Portaria no 844 do Ministrio da
Educao, de 8 de julho de 2008, esto: assegurar transparncia e publicidade
gesto dos recursos pblicos destinados educao, incrementando os mecanismos
de controle legal e social. Tal objetivo est mais detalhado no manual do usurio
do sistema anexo citada portaria:
O principal objetivo do SIOPE levar ao conhecimento da sociedade o quanto
as trs esferas de governo investem efetivamente em educao no Brasil,
fortalecendo, assim, os mecanismos de controle legal e social dos gastos na
manuteno e desenvolvimento do ensino, contribuindo, desta forma, para
dar maior efetividade e eficcia s despesas pblicas em educao e, em ltima
instncia, para melhorar a qualidade dos servios prestados sociedade pelo
Estado.

O sistema apresenta como principais caractersticas o carter declaratrio das


informaes prestadas pelos entes da federao, alm da necessidade de atualizao
permanente; realizao de clculo automtico dos percentuais mnimos aplicados
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Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira entre 1993 e 2013

em manuteno e desenvolvimento de ensino e a necessria correspondncia entre


as informaes declaradas no sistema com os demonstrativos contbeis publicados
pelos entes da federao.
O art. 2o dessa portaria estabelece que os Poderes Executivos dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios, de acordo com suas respectivas competncias,
sero responsveis pela exatido e fidedignidade das informaes prestadas no
SIOPE, porm as informaes prestadas no sero utilizadas pelo Ministrio da
Educao para fins de controle e no elidem os entes da prestao de contas aos
rgos competentes.
O sistema conter os dados consolidados das receitas totais e das despesas realizadas
por todas as esferas do governo, de acordo com as disposies da LRF, alm de
mostrar os recursos vinculados educao organizados segundo o nvel de ensino
e natureza. Todas as informaes declaradas so pblicas com acesso pela internet
sem a necessidade de senhas.
Desse modo, compreende-se que o SIOPE um importante instrumento de garantia
da transparncia e de acompanhamento e controle da sociedade dos gastos realizados
na manuteno e no desenvolvimento do ensino, uma vez que produz indicadores
de eficincia e eficcia por meio de uma adequada gesto dos recursos pblicos.

4 CONSIDERAES FINAIS
Apoiando-se em indicadores objetivos que avaliam o nvel de transparncia no pas,
na percepo subjetiva do brasileiro e em uma srie de estudos polticos, observa-se
uma clara indicao da existncia de um padro difuso e sistmico de corrupo na
vida pblica e privada do pas.
Em termos de marcos legais, a Constituio Federal de 1988 trouxe a vanguarda
do princpio de publicidade e, em decorrncia disso, a noo de transparncia,1 no
obstante no tenham sido criadas leis complementares que viessem regulament-los
adequadamente, o que implicou a ausncia de uma materialidade de aes para a
participao da sociedade civil ou para o combate corrupo.
Segundo o art. 5, inciso XXXIII da Constituio Federal, todos tm direito a
receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, o que somente possvel por meio da efetivao de um direito
subjetivo pblico derivado do princpio de publicidade com contedo tanto erga
omnes quanto erga partes, que possibilite o desenvolvimento da transparncia estatal.
1 No Brasil, a transparncia considerada uma pilastra-mestre da gesto fiscal responsvel que se deriva do princpio
constitucional da publicidade. Todavia, a transparncia um conceito mais amplo do que a publicidade. Isso
porque uma informao pode ser pblica mas no ser relevante, confivel, oportuna e compreensvel ao cidado
em seu dia a dia (VIEIRA, 2011).

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Apesar da noo jurdica da transparncia jamais ter sado de pauta, existem


evidncias que demonstram que o problema de sua institucionalizao material
no tem sido enfrentado de maneira firme e resolutiva, o que propicia um amplo
raio de manobra para aes corruptivas, por meio de redes de interesses e anis
burocrticos, que ficam fora das vistas do controle da sociedade civil.
Desse modo, a transparncia na Administrao Pblica pode ser identificada por
diferentes nveis de gradao, os quais podem ser incrementados por meio do
desenvolvimento de mecanismos institucionais de comunicao, publicidade e
proximidade, pilares que buscam construir os alicerces para a quebra da distncia
social entre polticos e policymakers, bem como para o acesso a informaes e para
conhecimento dos sentidos das decises e aes pblicas (ANTUNES, 1993).
Embora a transparncia na Administrao Pblica seja identificada como uma
maneira de fortalecer a res pblica e a prpria democracia, ainda so tmidas as
iniciativas de sua materializao, motivo pelo qual se torna propcia a discusso sobre
quais so as principais aes e leis que buscam reverter esta inrcia e corroboram
para avanos institucionais para o pas.
Conforme Matias-Pereira (2004), a materializao institucional da noo legal da
transparncia passa a ser engendrada, embora, com evoluo truncada ao longo
do tempo at os dias atuais, apenas, com a reforma gerencial da gesto pblica,
propiciada pelo extinto Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
(MARE) (1995-1998) e com eventuais repercusses assincrnicas sobre os trs
poderes republicanos, em especial devido ao baixo impacto e retardo nos Poderes
Legislativo e Judicirio, em comparao ao que ocorreu com o Poder Executivo.
Embora os casos de corrupo sejam concentradamente encontrados no Poder
Executivo, em razo de seu tamanho institucional e de volume de recursos destinado
implementao das polticas pblicas, fica claro que pelo fato de a reforma
gerencial t-las afetado preponderantemente, no por acaso que os seus indicadores
de transparncia e controle social so muito superiores aos Poderes Legislativo e
Judicirio, que ainda so muito fechados.
Mais alm dos problemas da falta de vontade poltica, entre os problemas para o avano
da transparncia na Administrao Pblica brasileira, identifica-se a ausncia de uma
poltica de estado para a materializao principiolgica, haja vista a descontinuidade
trazida por diferentes polticas governamentais, as quais so implementadas de
maneira rarefeita e em descompasso com os avanos em outros pases.
Entre as poucas novas leis surgidas por iniciativa legislativa ou executiva, com
um contedo normativo que busca construir potencializar a transparncia no
Brasil, observa-se a relevncia de medidas pontuais, de carter permanente,
institucionalizados de controle social desde a dcada de 1990, por meio da ampla
divulgao de informaes que abrem a caixa-preta da Administrao Pblica.
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Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira entre 1993 e 2013

Essas leis editadas e que constroem os mecanismos de transparncia procuram


abrir a caixa-preta da Administrao Pblica de maneira ex ante ao surgimento de
problemas, tal como um procedimento de bipsia, por meio de processo abertos,
participativos e transparentes, em tempo real, que se assentam no fortalecimento
do trip controle interno/externo/social e que buscam substituir um modelo
ineficiente de controle ex post, baseado em um padro de autpsia.
Em primeiro lugar, a Lei no 8.666/93, conhecida como Lei de Licitaes e Contratos
(LLC), foi originada com o intuito de instituir normas para a Administrao
Pblica nessa temtica, de maneira a regulamentar o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, o que permitiu o desenvolvimento de maior agilidade
contratual, transparncia e controle democrtico por parte de licitantes, pessoas
fsicas e jurdicas.
Por um lado, surgem instrumentos normativos na LLC que procuram assegurar
ao rgo pblico a escolha da melhor proposta em termos de qualidade e preo,
ao mesmo tempo em que o obriga a zelar pelo uso mais eficiente de recursos
quando adquire bens ou contrato servios. Por outro, a LLC possibilita ao cidado
acompanhar as licitaes, visto que passa a ter a sua disposio acesso a informaes
sobre o andamento das licitaes, as quais devem ser classificadas conforme a situao
em que se encontram.
A contribuio da transparncia licitatria e contratual trazida pela Lei no 8.666/93
reside no seu regramento, o qual est relacionado a aspectos como capacidade tcnica
e econmico-financeiro do licitante, ou qualidade e valor do objeto, haja vista que as
compras passam a ser realizadas sob critrios que garantem no somente eficincia
e rapidez, mas tambm maior transparncia nos processos de contratao dos bens
e servios adquiridos pela Administrao Pblica (TORMEM et al., 2007).
Em segundo lugar, a Lei Complementar no 101/00, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), surgiu com o objetivo de desenvolver um responsvel
equilbrio intertemporal fiscal da Administrao Pblica, por meio de quatro
pilares planejamento, transparncia, controle e responsabilizao que buscam
uma gesto pblica programada, atrelada a metas, claras e abertas a mecanismos
de controle e de preveno de riscos.
Editados para regulamentar os arts. 163, 165, 167 e 169 da Constituio Federal,
os marcos normativos da LRF tm como fundamento a noo de transparncia,
como pedra de toque do Direito Oramentrio e Financeiro na carta magna, pois
ela possui a funo de fornecer subsdios para o debate acerca das finanas pblicas
e maior fiscalizao das contas pblicas por rgos competentes de controle interno
e externo e mais amplamente pela prpria sociedade.
Conforme Motta (2006) e Senhoras (2010), a despeito de existir um aspecto de
conteno gerencial do endividamento na Administrao Pblica, a maior relevncia
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da LRF reside no seu papel de acessibilidade e publicizao ampla via internet de


importantes instrumentos de gesto fiscal, como as leis oramentrias, as prestaes
de contas, os relatrios de execuo oramentria e de gesto fiscal, uma vez que
potencializa a garantia de transparncia nos gastos por meio do acesso e controle
social.
Em terceiro lugar, a Lei Complementar no 131/09, conhecida como Lei da
Transparncia, implementou um incrementalismo jurdico LRF por justamente
acrescentar trs dispositivos legais ao art. 48, os quais passam a determinar a
disponibilizao, em tempo real, de informaes detalhadas sobre a execuo
oramentria e financeira, em termos de receitas e despesas, bem como outros
detalhamentos pertinentes, de todos os rgos dos Poderes Executivo, Judicirio e
Legislativo da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, conforme
pode ser observado pela redao original:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante
os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias
e oramentos; II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo
oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico; III adoo
de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a
padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio
(LC 131, 2009).

O surgimento de portais de transparncia e de sanes para aquele ente federativo que


no disponibilizar informaes detalhadas e atualizadas na internet so os exemplos
dos avanos mais significativos trazidos pela Lei Complementar no 131/09, uma vez
que criam tanto um enforcement institucional para a publicizao de informaes
detalhadas, quanto meios para a Administrao Pblica atuar permanentemente
com transparncia.
Em quarto lugar, a Lei no 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso Informao
(LAI), entrada em vigor em 16 de maio de 2012, tratou-se de um marco legal, fruto
de benchmarking de um amplo movimento com adeso internacional de pases, que
procura abrir a caixa-preta da Administrao Pblica por meio de amplo acesso e
publicizao de aes.
Embora a LAI obrigue rgos pblicos federais, estaduais e municipais dos trs
Poderes a oferecerem informaes consideradas no sigilosas, quando solicitadas
por qualquer cidado, observa-se que desde a sua implementao, apenas o
Poder Executivo Federal criou regulamentaes especficas e est mais avanado
com estruturas especficas nos rgos para disponibilizao de informaes
solicitadas.
A experincia da LAI em outros pases revelou que ela se trata de uma ferramenta
extremamente avanada para o controle social do estado, podendo mudar de forma
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Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira entre 1993 e 2013

profunda as relaes entre estado e sociedade, o que sugere otimismo para o Brasil,
no obstante seja registrada a falta de uma campanha governamental mais efetiva
para incentivar a fiscalizao cidad, o retardo ou mesmo averso institucional dos
Poderes Legislativo e Judicirio, bem como a enorme dificuldade dos governos
estaduais e, sobretudo, municipais para cumprir a nova legislao.
Com base na reviso integrativa e no levantamento dos marcos legais, previamente
abordados sobre a transparncia, pode-se elaborar um quadro comparativo entre
os aspectos de transparncia priorizados pela literatura e aqueles manifestados na
legislao nacional por meio dos recortes contratual, fiscal e informacional, a fim
de se identificar os hiatos existentes entre o ideal e o real.
Tomando como referncia os marcos tericos da reviso integrativa, sob uma
perspectiva comparativa com as dimenses materializadas nos marcos legais
brasileiros, verifica-se que a legislao ainda no atingiu um patamar satisfatrio
de transparncia segundo a literatura, apenas em relao obrigatoriedade da
publicidade das informaes, informaes mnimas a serem divulgadas e definio
clara das funes e responsabilidades. As trs legislaes bsicas cumprem o que a
literatura determina.
Quadro 4 Marcos tericos da transparncia fiscal absorvidos pela legislao
Dimenses da Transparncia

Contratos

Fiscal

Informao

Social

Compreensibilidade das informaes


Publicidade Acesso pblico a informao
Exerccio do controle social
Informaes relevantes utilidade para deciso
Credibilidade das instituies pblicas
Accountability
Transparncia ativa
Transparncia passiva
Qualidade da informao
Informaes mnimas
Definio clara de funes e responsabilidades
Fonte: Elaborao dos autores.

Em primeiro lugar, observa-se uma evoluo em relao transparncia e aos marcos


legislativos. A LLC (1993) a que apresenta uma menor quantidade de aspectos
da transparncia, seguido da LRF (2000), LAI (2011) e Social (2012). Contudo,
existe uma verdadeira evoluo comparando as legislaes, e cada lei apresenta
uma evoluo. O que mostra uma preocupao do legislativo em editar leis que
favoream a transparncia.
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Dessa forma, o marco normativo que chega mais prximo de um conceito ideal de
transparncia a transparncia social, haja vista que os dois sistemas apresentados
tem entre os objetivos fortalecer os mecanismos de controle legal e social dos gastos
na manuteno e desenvolvimento do ensino e das aes voltadas sade.
Ademais, nota-se que tanto o SIOPE, quanto o SIOPS, apresentam entre seus
objetivos a gerao de indicadores para subsidiar a definio e a implementao de
polticas pblicas, sendo os nicos instrumentos que tratam de informaes para
subsidiar a tomada de decises.
Quanto LAI, ela trouxe uma inovao importante, qual seja: dispor claramente
sobre transparncia passiva, na qual qualquer cidado pode solicitar informaes
que no estejam disponveis em primeiro momento, atendendo demandas especficas
dos cidados. Alm disso, a LAI dispe sobre o controle social e da transparncia
ativa, que j tinha sido tratada na LRF.
Tal problema menor em relao ao SIOPE e ao SIOPS, uma vez que as informaes
de todos os entes esto em um mesmo lugar, e as informaes so padronizadas, uma
vez que os entes devem prestar informaes em formulrios padres, aumentando
com isso a disponibilidade e a qualidade das informaes.
A principal evoluo da LRF foi a transparncia ativa, na qual a lei dispe de um
conjunto mnimo de informaes para divulgao, alm da realizao de audincias
pblicas. Percebe-se, no entanto, que houve um grande avano na legislao, mas na
prtica a dificuldade ainda existe, principalmente pela ausncia ou pouca fiscalizao,
por exemplo, em busca em stios de transparncia se encontra informaes
incompletas e desatualizadas, links inexistentes, alm da dificuldade em se achar a
informao desejada.
A LLC foi a primeira lei a tratar sobre transparncia, mas em um conceito mais de
publicidade em si do que transparncia, tanto que um dos princpios da Licitao
Pblica a publicidade, dispondo que a licitao no ser sigilosa e que todos os
atos de seu procedimento so pblicos, salvo quanto ao contedo das propostas,
at a respectiva abertura.
Em segundo lugar, a partir do quadro comparativo, possvel apreender que na
transparncia fiscal existe uma srie de situaes que dificultam a transparncia,
por exemplo: relatrios elaborados exclusivamente para atendimento legislao,
demonstrando uma total falta de preocupao com os interesses e necessidades dos
usurios.
Por um lado, um problema decisivo identificado na pesquisa est relacionado
utilizao de meios restritivos para acesso, como publicao das contas pblicas
no Dirio Oficial, stios da internet com erro, alm de informaes incorretas,
incompletas e desatualizadas. Por outro, percebe-se que a legislao acabou
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Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira entre 1993 e 2013

guiando a literatura, depois da publicao da LRF, o que gerou uma convergncia


da literatura para apenas os aspectos apresentados pela Lei, ou seja, a gesto fiscal
responsvel se resumiu aos pilares da LRF: planejamento, controle, responsabilizao
e transparncia. E a transparncia se resumiu ao que a LRF dispunha.
Em terceiro lugar, para a LLC, a transparncia que obriga o gestor pblico, ainda
no aquela que garanta o amplo controle social, embora seja, inegavelmente, um
avano, mesmo porque permite a qualquer cidado acompanhar o desenvolvimento
da licitao e mesmo impugnar os atos a ela relacionados, a exemplo do disposto
no art. 15, que no 1o, 2o e 3o estabelece o sistema de registro de preos e no 6o
permite a qualquer cidado impugnar preo constante do quadro geral em razo
de incompatibilidade com o preo vigente no mercado
De acordo com tais discusses prvias, evidencia-se que todas essas iniciativas
normativas criadas nas ltimas dcadas e aceleradas desde a reforma administrativa
do estado comportam-se como mecanismos de estmulo e presso para uma mudana
cultural na Administrao Pblica de um padro fechado e identificado pela lgica
patrimonialista em direo a um padro mais aberto e com um vis gerencial.
De um lado, encontra-se a tradicional cultura estatal que foi sendo cristalizada por
uma perspectiva patrimonialista, caracterizada pela apropriao do estado como
patrimnio das elites governantes de natureza poltica e tecnoburocrtica, por
meio de uma lgica de privatizao do pblico pelos interesses privados e sem uma
correspondente prestao de contas. De outro, situa-se a nova cultura estatal, marcada
por uma mudana gerencial na Administrao Pblica que se assenta, idealmente,
no conceito de transparncia administrativa e, materialmente, na prestao contas
dos gastos pblicos, na submisso ao controle externo e controle social, na ampla
e detalhada divulgao das receitas e das despesas pblicas, no acesso pblico aos
planos, oramentos e leis oramentrias e contas pblicas, bem como na liberao
de informaes em tempo real.
Conclui-se que a relevncia desses marcos normativos desenvolvidos no
Brasil, principalmente, aps a reforma administrativa do estado, situa-se na
institucionalizao de mecanismos que permitem a construo de uma Administrao
Pblica mais eficiente e aberta sociedade civil, tal como uma casa de vidro que
permite absorver a luz, bem como transparecer aos olhos dos cidados a sua lgica
interna de organizao e funcionamento.

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Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil


Pedro Erik Carneiro
Doutor em Relaes Internacionais e mestre em
economia pela Universidade de Braslia (UnB). Foi
professor visitante da University of Cambridge (Reino
Unido) em 2009-2010. Atualmente, trabalha como
analista de economia internacional da Secretaria de
Poltica Econmica (SPE) do Ministrio da Fazenda.
E-mail: pedro.erik@fazenda.gov.br
O autor agradece ao parecerista do artigo, Dr. Paulo
Roberto de Almeida, por suas excelentes sugestes,
e ao Dr. Felipe Hees, do Departamento de Defesa
Comercial do Ministrio do Desenvolvimento Indstria
e Comrcio Exterior, pela leitura e comentrios. Deixa
claro, no entanto, que a opinio, os erros ou as omisses
do artigo so de sua inteira responsabilidade.

Resumo
Este artigo discute as exportaes de commodities no
Brasil e seus efeitos sobre a indstria nacional. Na
introduo, a amplitude e a profundidade do tema
sero debatidas, com nfase na dependncia relativa
em relaes s commodities entre os diversos pases.
Em seguida, feita uma anlise da balana comercial
do Brasil e da importncia e perspectivas do comrcio
brasileiro no mundo. Observou-se uma mudana
estrutural ou, pelo menos, um aprofundamento de
tendncia j existente, na balana comercial aps a
crise de 2008. As exportaes cresceram menos que
as importaes, em especial pela queda nas vendas de
manufaturados e pelo aumento das importaes de
bens durveis e no durveis. A partir de 2011, os
preos dos bens exportados pelo pas comearam a cair,
enquanto os dos bens importados se mantiveram.
E houve uma concentrao no comrcio com a
China. H certo consenso internacional e domstico
de que as perspectivas para o comrcio brasileiro
no so promissoras ao se manter o modelo de
desenvolvimento. Na terceira seo, a anlise focada
especificamente no efeito das commodities brasileiras
sobre a desindustrializao do pas. Mostra-se
que o empobrecimento da pauta de exportaes
combinado com um processo de desindustrializao
no pas. Essa conjuntura compartilhada por
economistas de diversas correntes. Entre os culpados
pela desindustrializao, certamente figura o ganho
comercial das commodities dos ltimos anos, que
pode ter gerado a chamada doena holandesa,
dentre outros fatores, como a elevao dos salrios
que prejudica mais fortemente a indstria. Diante do
quadro da economia mundial no mdio prazo, no se
vislumbra mudana no perfil do comrcio brasileiro.
Em concluso, o Brasil no gerou no passado e no
h razo para supor que alcanar no futuro um

desenvolvimento sustentvel com base no mercado


mundial. O pas deve olhar para seus desafios
domsticos, o mercado internacional bastante
voltil para alavancar esse desenvolvimento.

Palavras-chave
Commodities. Desindustrializao. Desenvolvimento.

Abstract
This article raises the question whether the Brazilian
exports of commodities have harm the national
industry recently and what are the perspectives. In the
introduction, it is presented the breadth and depth of
the topic, with emphasis on the relative dependence
on the commodity exports among diverse countries.
Then, it shows an analysis of Brazils trade balance
and the importance and prospects of Brazilian trade
in the world. It was observed a structural change,
or at least a deepening of already existing trend,
in the trade balance after the 2008 crisis. Exports
rose less than imports, particularly by lower sales of
manufactured goods and the increase in imports of
durables and non-durables. From 2011 onwards, the
prices of goods exported by the country began to fall,
while those from imported goods presented stability.
And there was a concentration on trade with
China. There is some international and domestic
consensus that the outlook for the Brazilian market
is not promising if the country keeps his model of
development. In the third section, the analysis focuses
specifically on the effect of Brazilian commodities on
the deindustrialization of the country. It is possible
to see that the impoverishment of Brazilian exports
is combined with a process of deindustrialization of
the country. Different currents of economists agree
with that analysis. The commodities exports are
among the culprits, since they may have generated
the so-called Dutch disease, among other factors,
such as higher wages that have stronger impact
on the manufacturing sector. Given the context
of the global economy in the medium term, we
do not see change in the profile of Brazilian trade.
In conclusion, Brazil did not reach in the past nor it
is foreseen in the future any sustainable development
based on the world market. Brazil must look to
their domestic challenges to pursue its development.
The world market is too volatile to boost sustainable
development for the country.

Keywords
Brazilian Commodities. Deindustrialization.
Development.

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Pedro Erik Carneiro

1 INTRODUO
Na obra O Senhor dos Anis, o renomado escritor J. R. R Tolkien fala da Terra
Mdia, que o cenrio de batalhas entre, de um lado, homens, anjos e elfos e,
de outro, monstros, drages e anjos cados. uma terra de fantasia. Contudo
nos remete a uma associao do nome Terra Mdia com as foras econmicas e
polticas que movem as exportaes e tambm a industrializao brasileira. No que
Tolkien tenha falado do assunto, seu reino de fantasia est muito mais relacionado
ao seu catolicismo, tampouco que o Brasil viva em um reino de fantasia. Mas
que as exportaes e a industrializao do Brasil mostram um pas que est no
meio, no meio de campo do progresso, em uma batalha ferrenha entre modelos
de desenvolvimento, com grandes riscos para regredir, mas tambm com capital
(natural, financeiro e humano) e capacidade de atuao em todos os setores (agrcola,
energtico, manufatureiro e de servios) para avanar.
Pretende-se aqui estudar as exportaes brasileiras, com foco nas commodities e na
possvel desindustrializao do Brasil, que vem sendo mais fortemente debatida nos
jornais e textos acadmicos a partir de 2010. Seguramente, nas eleies presidenciais
de 2014, os candidatos a gerir o pas iro discutir se as commodities e a indstria
brasileiras esto tendo problemas para se adaptar a um mundo cada vez mais
globalizado e em constante mudana poltica e tecnolgica. Em uma eleio, o
debate fica resumido e rpido, mas h temas profundos e importantes relacionados
s exportaes brasileiras.
Por exemplo, pode-se comear perguntando o que indstria? produzir avies
ou havaianas ou as duas coisas? Na estrutura da Classificao Nacional de Atividade
Econmica (CNAE), fazem parte da indstria de transformao (o foco do
debate sobre industrializao): pescado, fumo, vesturio, couro, carne, madeira,
biocombustveis, metalurgia, mquinas e equipamentos, veculos, aeronaves e
tambm informtica. Esses setores so bastante heterogneos, mas todos podem ter
avanos tecnolgicos importantes e alavancar a economia. Os avanos tecnolgicos
no so restritos a determinado setor e um aprimoramento tecnolgico em um setor
pode ter efeitos benficos em outros setores. Tem-se o que se chama de spillovers
effects (efeitos de transbordamento). Por outro lado, um crescimento na indstria
de transformao no significa progresso tecnolgico do pas.
E o que so commodities? Geralmente se define commodities como mercadorias com
caractersticas uniformes, que passariam por pouco ou nenhum processo industrial,
produzidas em larga escala e comercializados mundialmente. No entanto, essa
definio no deixa de ser problemtica, pela simples dificuldades de se definir
uniformidade e processo industrial. O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior (MDIC) considera commodities produtos que vo desde milho
at gasolina, passando por soja, minrio de ferro e suco de laranja. Como lembra
152

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

muito bem Lazzarini, Jank e Inoue (2013), so falsidades e mitos considerar que:
1) commodities tm pouco valor adicionado, menor que computadores, por
exemplo; 2) commodities incorporam pouca tecnologia; ou 3) necessariamente
commodities causem deteriorao dos termos de troca e a chamada doena
holandesa.
Claro que, aprofundando ainda mais, poder-se-ia perguntar o que realmente o
chamado Produto Interno Bruto (PIB). Apesar de haver comits de estatsticas
internacionais que procuram uniformizar os conceitos, os pases adotam medidas
dspares. Em 2013, os Estados Unidos realizaram uma grande reavaliao da
composio do PIB, com clculos retroativos desde 1929, mudando inclusive
conceitos. Essa reviso incorporou como fator de crescimento inclusive bens
intangveis, como pesquisa e desenvolvimento e tambm considerou filmes e sries
de TV como investimentos. Os Estados Unidos tm o maior investimento em
pesquisa do mundo e tambm a maior indstria cinematogrfica. O que foi feito l
no serve para os outros pases, que podem fazer mudanas de conceito no clculo
do PIB, mas devem observar suas caractersticas naturais, culturais e econmicas.
Por exemplo, Dasgupta (2001), no arcabouo do desenvolvimento sustentvel,
fala da necessidade de incorporao de recursos naturais (tambm chamado capital
natural) disponibilidade do pas, o que faria o Brasil ter um salto no clculo do
PIB, na medida em que o pas no destrua esse capital, com devastao de florestas
sem ganho em outro tipo de capital.
Avanando ainda mais, poder-se-ia discutir o que o bem-estar econmico. Ser
que um aumento do PIB est relacionado ao bem-estar das pessoas? Ou o bem-estar
tem um sentido bem mais amplo, que seguramente leva em conta fatores fora do
conjunto de variveis econmicas normalmente consideradas pelos analistas?
Todo esse debate extremamente importante, e ele deve ser levado em conta
quando se discute fatores econmicos mundiais. Contudo, ficarei bem aqum dessa
discusso aqui. Considero que a capacidade requerida para escrever sobre isso est
above my pay grade (bem acima de minha capacidade). Apenas ressalta-se que isso
tudo fica pendente quando se discute desindustrializao, pois se toma todas essas
questes como resolvidas. Define-se desindustrialziao como perda de participao
da indstria no PIB nacional. Ou como um fenmeno caracterizado pela retrao
relativamente expressiva do emprego no setor manufatureiro vis--vis os demais
setores. Ento, deve-se ter em mente estas questes.
As commodities tiveram dois booms nas dcadas recentes, o primeiro na dcada de
1970 e o outro nos anos 2000. Recentemente, no incio da dcada 2010, houve certa
indefinio por causa da crise econmica que permanece nos pases desenvolvidos
desde 2008, mas tambm por causa de incertezas quanto economia chinesa,
grande propulsora do boom da dcada de 2000. Os analistas so quase unnimes
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Pedro Erik Carneiro

em afirmar que a China no deve apresentar mais crescimento econmico de dois


dgitos, por conta de exausto do modelo de exportaes, de problemas relativos
ao crdito (problema localizado no chamado shadow banking system) e de questes
demogrficas, a populao envelhece rapidamente, por conta das prprias aes
governamentais (poltica do filho nico), trazendo perspectiva de elevados custos
para a sociedade. O prprio governo chins reduziu a meta de crescimento do PIB
para 7,5% em 2013 e j fala em reduzir para 7,0% em 2014.
O Grfico 1 mostra a evoluo dos preos das commodities desde maio de 1981 at
setembro de 2013, usando os ndices do Commodity Research Bureau (CRB) para
commodities em geral, commodities de alimentos e commodities metlicas. Percebe-se
que o ndice geral tende a seguir o ndice alimentos e que as commodities metlicas
se destacaram do ndice geral e atingiram nveis muito altos a partir de abril de
2004. As commodities tiveram uma forte queda em outubro de 2008, mas depois
retomaram o crescimento e at superaram o mais alto valor pr-crise, basicamente
sustentadas pelo grande volume de capital (quantitative easing) liberado pelos pases
em desenvolvimento para conter a crise e pela demanda chinesa. No Grfico 2,
observa-se que a evoluo dos preos reais do petrleo na dcada de 2000 mais
ou menos semelhante a das commodities metlicas.
Grfico 1 ndice CRB de preos das commodities

Fonte: Bloomberg.

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Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

Grfico 2 Preos reais do petrleo tipo Brent*

Fonte: Bloomberg.
* Valores ajustados para abril/2014 pelo ndice de Inflao ao Consumidor dos Estados Unidos.

Os grficos anteriores mostram que os preos das commodities, especialmente de


energia e metais esto bem acima dos alcanados na dcada de 1980 e at prximos
do boom do incio da dcada de 2000. Isto bastante significante para trazer bonana
econmica para grandes exportadores lquidos de commodities, como Rssia, Arbia
Saudita, Ir, Noruega, Chile e Austrlia, pases bem diferentes em termos sociais
e culturais.
O Brasil deve seu nome a uma commodity e durante boa parte de sua vida republicana
dependeu do caf como fonte de receitas, mas, assim como o Mxico e a frica
do Sul, no est entre os grandes exportadores lquidos de commodities, nem se
comparado com o total exportado, nem se comparado com o PIB.
Pelos clculos do Fundo Monetrio Internacional (FMI, 2012), as exportaes lquidas
de commodities do Brasil representam entre 20% e 30% do total das exportaes do
pas, um valor bem significativo, mas no se destaca internacionalmente, Austrlia
e Noruega apresentam nvel entre 30% e 50%, enquanto Rssia, Chile e Arbia
Saudita tm acima de 50%. Observando o PIB, o Brasil destaca-se menos ainda
como exportador lquido de commodities, o FMI (2012) calcula que as exportaes
lquidas de commodities no Brasil representam entre 2,5% e 5% do PIB, enquanto
essa relao est acima de 5% na Austrlia e na Noruega, entre 10 e 15% para Chile
e Rssia, entre 15 e 25% para o Ir e acima de 25% para Arbia Saudita.
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Pedro Erik Carneiro

Cabe ainda mencionar que as quatro maiores economias do mundo, Estados Unidos,
China, Japo e Alemanha so importadores lquidos de commodities, assim como a
ndia. Esses cinco pases atravessam perodos de desenvolvimento diferentes e tm
contextos sociopolticos bem diversos, esta diversificao ajuda os exportadores de
commodities, para diversificar o destino dos produtos.
O Deustche Bank fez uma avaliao sobre quais economias emergentes so mais
sensveis a uma queda persistente dos preos de commodities. A resposta foi
que Rssia seria a maior perdedora. Coreia do Sul e Turquia figurariam entre
os principais ganhadores. A Indonsia, o Brasil, a frica do Sul e o Mxico,
nesta sequncia, so bem menos sensveis, pois possuem menor nvel lquido de
exportaes de commodities. Ento, o Brasil, pelos clculos do Deustche Bank, no
est to nas mos do mercado de commodities, est no meio-termo.
Contudo, esse fato no significa que as commodities no sejam extremamente
relevantes para a economia brasileira. Os produtos bsicos, desde 2010, representam
a maior fatia de nossas exportaes, especialmente por conta de cinco commodities:
minrio, soja, leo, acar e carne. Kohlscheen (2013) mostrou at com facilidade que
os preos internacionais desses cinco produtos determinaram a variao cambial real
da moeda brasileira de 1999 a 2012 e no os juros domsticos praticados pelo pas.
Ele calculou que uma variao real de 25% nos preos desses produtos determina
uma variao real de 10% na moeda. O Banco Central do Brasil (2013), no seu
Relatrio de Inflao de setembro de 2013, mostrou que as exportaes totais do
Brasil no sofrem impacto significativo da taxa de cambial real efetiva, apenas da
demanda global, o que pode ser explicado pelo peso importante das commodities na
pauta de exportaes brasileira. Apenas as exportaes de produtos manufaturados
que, pelos clculos do Banco, foram afetadas pela taxa de cmbio real efetiva.
A profundidade do impacto das commodities na economia brasileira tambm
pode ser vista em Barufi (2013). Ela exibe uma faceta importante das commodities,
o fluxo migratrio domstico. Em sua anlise, a autora conclui que a dinmica ligada
explorao de commodities guiou grande parte dos movimentos migratrios no
Brasil na dcada de 2000.
H tambm a questo de capacidade macroeconmica para absorver choques nas
exportaes. Uma pesquisa do banco espanhol BBVA mostra preocupao com o
impacto no crescimento econmico do Brasil, Chile, Colmbia e Peru em caso de
queda nos preos das commodities. O banco avaliou que impacto de queda moderada
dos preos das commodities seria de aproximadamente 1,2 ponto percentual do PIB
no Brasil, na Colmbia, no Peru e no Chile. J no cenrio de queda bem maior dos
preos, o impacto sobre o crescimento aumentaria para 2,5 pontos percentuais e
seria duradouro. Alm disso, o banco destaca o caso brasileiro. Para eles, Colmbia,
Peru e Chile tm posies mais slidas e mais espao para polticas contracclicas,
fiscal e monetria, do que o Brasil, para o caso de um eventual choque de preos
de matrias-primas. O espao para polticas contracclicas est mais reduzido no
Brasil, por causa de presses inflacionrias significativas.
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Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

O prprio FMI (2013) analisou o impacto de um declnio nos preos das commodities
de energia e metais. Entre os 30 pases latino-americanos, o Brasil est entre 12
que perderiam com este declnio. Os pases que mais sofreriam seriam Chile, Peru
e Bolvia, nesta ordem. Entre os 12, o Brasil 7o colocado em perda econmica,
em posio pior do que Colmbia, Mxico e Argentina. Tomando em conta o
conjunto dos pases BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul), o assunto
commodities tem contextos bem dspares, o que pode dificultar a negociao
comercial entre esses pases, com o Brasil se aproximando mais do que acontece
na frica do Sul. O FMI (2013) mostra que, entre os cinco pases, um declnio de
preos das commodities metlicas e de energia seria prejudicial para Brasil, Rssia
e frica do Sul, mas no para China e ndia.
Tambm a Conferncia das Naes Unidas para Comrcio e Desenvolvimento
(UNCTAD), em maro de 2013, tratando da dependncia de commodities para as
receitas de exportaes em pases em desenvolvimento, relatou que 81% dos pases
africanos dependem de commodities para receitas de exportaes, 56%
dos pases da Amrica Latina e Caribe e 28% dos pases em desenvolvimento da
sia. Tal dependncia cresceu mais de 20% entre 2009-2011. A participao dos
pases em desenvolvimento em exportaes de commodities no mundo passou
de 40% em 1995 para 51% em 2011. Entre 1995 e 2002, o valor das exportaes de
commodities aumentou em 3% por ano, porm, entre 2003 e 2011, esse incremento
foi de 19% ao ano. Com tudo isso, o Brasil colocado como um pas em que entre
60% e 80% de suas exportaes dependem de commodities, assim como a frica do
Sul, mas acima da dependncia do Mxico e bem acima da China.
Deve-se considerar, como mostra a evoluo da UNCTAD, que isso no
esttico, obviamente. Por exemplo, as descobertas de leo combustvel na camada
pr-sal dentro da fronteira martima brasileira podem alterar consideravelmente
nossa dependncia de importao de commodities e ampliar nossas exportaes,
possivelmente concentrando nossas compras em bens industriais que, eventualmente
possam ser produzidos no Brasil. Tudo isso possibilidade sujeita capacidade de
gerenciamento econmico e poltico do pas.
Em suma, o Brasil precisou e precisa bastante das commodities para alavancar seu
crescimento econmico e o assunto bem complexo, mesmo porque depende
especialmente da natureza.
Hornbeck (2012) lembrou que mesmo com todo avano tecnolgico o ser humano
ainda depende dos recursos naturais. As commodities so basicamente recursos
naturais e, como disse Landes (1999), a natureza no justa. Regies prximas tm
diferentes capacidades de produo de commodities. Carneiro (2012) mostrou que
modelar economicamente o meio ambiente bastante complexo, por conta da
abrangncia da varivel. Essa modelagem depende de preferncias intertemporais
entre diversos fatores ambientais e incertezas quando existncia ou mesmo
necessidade desses fatores no futuro, das instituies, da efetividade do governo, de
imperfeies cognitivas, entre outros fatores.
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Pedro Erik Carneiro

Nesse artigo, o foco ser no debate recente sobre desindustrializao (ou


reprimarizao) do Brasil, observando as exportaes brasileiras de commodities.
Na primeira seo, ser feita uma anlise da balana comercial do Brasil e da
importncia e perspectivas do comrcio brasileiro no mundo. Na segunda seo,
sero tratadas especificamente as exportaes de commodities brasileiras, observando
dados desde 1989, e discutida a questo da desindustrializao no pas. Por fim, ser
apresentada a concluso do artigo.

2 O BRASIL E O COMRCIO MUNDIAL


Os saldos da Balana Comercial brasileira em termos de PIB, em meados da dcada
de 2000, foram menores do que os alcanados em alguns anos da dcada de 1980,
mas foram bem mais saudveis, pois foram obtidos em condies macroeconmicas
domsticas bem melhores, com taxa de cmbio flexvel, baixa inflao e controle
da poltica fiscal. No entanto, o baixo saldo de 2013 fez soar o sinal vermelho.
O crescimento das exportaes costuma ser bastante prximo das importaes no
Brasil. Ao observar o perodo de 1970 a 2013, as exportaes cresceram 10,98% em
mdia anual e as importaes, 11,18%. A partir de 2000 at 2013, as exportaes
apresentaram um desempenho melhor, cresceram em mdia 12,06% ao ano contra
11,87% das importaes. E esse crescimento das exportaes foi bem mais acentuado
entre os produtos bsicos, que cresceram em mdia 18,41%, contra aumento de
10,34% para semimanufaturados e 8,42% para manufaturados. Para as importaes,
os maiores destaque foram os bens durveis, que cresceram 15,59% entre 2000 e
2013, seguidos de combustveis que cresceram 15,31%.
Grfico 3 Balana comercial brasileira

Fonte: Banco Central do Brasil.

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Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

Contudo, aps a crise de 2008, tomando o perodo 2008-2013, as exportaes


cresceram menos que as importaes em mdia, 5,17% ao ano contra 8,47%,
com destaque para o pequeno aumento mdio anual de 0,09% nas exportaes de
manufaturados, estimulando o debate sobre desindustrializao do Brasil que ser
apresentado na prxima seo. As importaes de bens durveis e no durveis se
mantiveram em patamares elevados, subindo por volta de 13%, no perodo.
Observando os preos internacionais e o quantum exportado e importado, percebe-se
que as exportaes contaram com a bonana dos preos internacionais, enquanto
o Brasil importou cada vez mais em quantidade, principalmente a partir de 2007.
A partir de meados de 2013, os preos internacionais das exportaes brasileiras
tm mostrado tendncia de queda, enquanto o quantum importando continua em
patamar mais elevado, uma combinao perversa que precisa ser revertida (ver
Grficos 4 e 5).
Grfico 4 Preos das exportaes e importaes (com ajuste sazonal)

Fonte: Funcex e Banco Central do Brasil.

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Pedro Erik Carneiro

Grfico 5 Quantum exportado e importado (com ajuste sazonal)

Fonte: Funcex e Banco Central do Brasil.

Com relao aos termos de troca, houve uma melhora significativa a partir de
meados da dcada de 2000, at atingir o maior valor da srie em setembro
de 2011, passando pela queda provocada pela crise de 2008. Porm, aps 2011, houve
piora, apesar de manuteno em patamar elevado historicamente. O aumento dos
termos de troca resultou tanto em aumento das exportaes como das importaes
(ver Grficos 6 e 7).
Grfico 6 Exportaes, importaes e termos de troca (2006 = 100)

Fonte: Funcex e Banco Central do Brasil.

160

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

Grfico 7 Exportaes, importaes e termos de troca (2006 = 100),


de janeiro/2011 a outubro/2013

Fonte: Funcex e Banco Central do Brasil.

Apesar do avano das exportaes de 2000 a 2012, a rentabilidade delas ficou abaixo
da mdia histrica, atingindo o menor nvel histrico em setembro de 2009. Esse
fato certamente resultado especialmente da valorizao cambial, que encarece
os insumos, e aumento do custo de trabalho, resultando que o custo de produo
domstico aumentou muito em relao aos preos que poderiam ser obtidos
no mercado internacional, a partir de 2002. O Grfico 8 mostra a evoluo dos
rendimentos reais e da taxa de cmbio efetiva real desde 2002.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

161

Pedro Erik Carneiro

Grfico 8 Rendimento mdio real efetivo (pessoas ocupadas no setor privado)*


e ndice de taxa de cmbio real efetiva (jun./1994 = 100)**

Fonte: Banco Central do Brasil.


* Dados em valores mdios anuais.
** A queda na taxa de cmbio real efetiva significa valorizao do Real.
*** Valor mdio de janeiro a setembro de 2013.

Grfico 9 ndice de rentabilidade das exportaes (2003 = 100)

Fonte: Funcex.
* Mdia em 12 meses finda em setembro de 2013.

162

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

Nos ltimos anos, os principais pases que consomem os produtos brasileiros so


Estados Unidos, China, Argentina, Pases Baixos, Alemanha e Japo. O destaque
entre os pases a China. Para se observar esse dado, considere a participao mdia
desses pases na mdia das exportaes, em trs perodos: i) de 1989 a 1999; ii) de
2000 a 2013; e 3) de 2012 a 2013. A China tinha participao mdia de 1,8% no
primeiro perodo, e no figurava entre os dez principais compradores de produtos
brasileiros, e passou a representar 11,7% das exportaes no segundo perodo,
ficando no segundo lugar nas exportaes brasileiras. J no ltimo perodo, com
a crise de 2008 atingindo de forma mais acentuada os pases avanados, a China
tomou a dianteira das exportaes brasileiras. A Argentina, principal parceiro do
Mercosul, vem perdendo importncia recentemente.
Para se ter uma ideia da importncia da China, no primeiro semestre de 2013,
o pas segurou a queda das exportaes brasileiras. No fosse a China, que comprou
10,3% a mais do que em 2012, os embarques totais do Brasil teriam recuado 5,5%,
em vez da queda de 0,8%. A China compensou o resultado negativo com norteamericanos e europeus, que frearam de forma substancial as compras de produtos
nacionais. No primeiro semestre de 2013, a cada cinco dlares que entraram no
Brasil, um veio da China. Em 2007, a cada cinco dlares, apenas 30 centavos era
do pas asitico. Os principais produtos que a China compra do Brasil so soja,
minrio de ferro e petrleo. Esses trs produtos representam por volta de 85% das
compras chinesas.
Grfico 10 Participao mdia dos pases na mdia das exportaes totais

Fonte: Banco Central do Brasil.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

163

Pedro Erik Carneiro

Entre as importaes, a China tambm no estava entre os pases que mais


exportavam para o Brasil entre 1989 e 1999. Desde 2000, a participao chinesa
nas importaes brasileiras acelerou fortemente, para alcanar o primeiro lugar
tambm no perodo mais recente. A ndia tambm teve avano significativo.
Por outro lado, o Brasil importa cada vez menos relativamente dos Estados Unidos,
da Argentina e da Alemanha, os outros trs principais fornecedores do Brasil.
Grfico 11 Participao mdia dos pases na mdia das importaes totais

Fonte: Banco Central do Brasil.

Em resumo dessa seo, aps a crise de 2008, especialmente aps 2011, h uma
mudana estrutural ou pelo menos uma aprofundamento de uma tendncia
secular existente no Brasil de basear seu crescimento econmico em exportaes
de commodities. Mostrou-se que as exportaes brasileiras historicamente evoluem
na mesma magnitude que as importaes, mas que de 2000 a 2012, as exportaes
tiveram melhor desempenho que as importaes, puxadas pelos produtos primrios
(commodities), que assumiram a primeira posio entre os fatores agregados.
As exportaes beneficiaram-se da melhora nos preos dos produtos brasileiros no
exterior. O pas mostrou melhora significativa nos termos de troca de 2000 at 2011.
Contudo, considerando o perodo ps-crise 2008, h um quadro diferente.
As exportaes cresceram menos que as importaes, em especial pela queda nas
vendas de manufaturados e pelo aumento das importaes de bens durveis e no
durveis. A partir de 2011, os preos dos bens exportados pelo pas comearam a
cair, enquanto os dos bens importados se mantiveram. Em quantum, as exportaes
estabilizaram, e as importaes subiram. Os termos de troca tambm sofreram
piora a partir de 2011. Em relao aos parceiros comerciais brasileiros, o destaque
164

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

a China, que assumiu a dianteira entre 2012 e 2013 tanto entre os compradores
de produtos brasileiros, como em fornecedora de produtos ao pas.
Na subseo a seguir, comparou-se o poder do comrcio brasileiro com pases
relevantes da economia mundial, observando como a balana comercial brasileira
acompanhou o comportamento do comrcio do mundo e quais so as perspectivas
para as exportaes brasileiras.
2.1 COMPARAO INTERNACIONAL
Quando se compara internacionalmente o relacionamento comercial do Brasil, em
alguns aspectos, o quadro que se delineia mostra o Brasil aqum da Terra Mdia,
abaixo da posio intermediria. Por exemplo, observando a razo importaes de
bens e servios sobre o PIB, do Banco Mundial, muitos definem o Brasil como o pas
mais fechado ao comrcio do mundo, uma posio que atrapalha o desenvolvimento
econmico do pas. O Brasil est bem abaixo da mdia mundial, nos clculos do
Banco. De 1960 a 2012 a mdia no mundo foi de 20,0% e a do Brasil alcanou
apenas 9,1%. Em 2012, o pas ficou acima da sua mdia do perodo 1960-2011, mas
continua com a menor razo na comparao com as outras naes e longe da mdia
do mundo, 13,9% contra 30,3%, respectivamente.
Grfico 12 Importaes de bens e servios/PIB (mdia 1960-2012 e em 2012)

Fonte: Banco Mundial.

A Cmara de Comrcio Internacional (ICC), entidade que representa milhares de


empresas no mundo, de certa forma, confirma tal percepo do Banco Mundial. Em
seu ndice de liberalismo comercial, o Brasil relacionado na posio 67a, como um
dos pases mais protecionistas do mundo, s fica na frente de Qunia, Paquisto,
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

165

Pedro Erik Carneiro

Venezuela, Uganda, Arglia, Bangladesh, Sudo e Etipia. Entre os BRICS, o pas


mais prximo do Brasil a ndia, na posio 64a. O Mxico ficou na posio 54a e
os Estados Unidos, um pas tido como campeo do liberalismo comercial, figura na
posio 38a. Os primeiros colocados so pequenos pases: Hong Kong, Cingapura,
Luxemburgo, Blgica e Malta.
Em termos de abertura da economia, soma de exportaes e importaes,
o comrcio brasileiro representa por volta de 26% do PIB. Este valor baixo
tanto na comparao com pases avanados, como com pases emergentes ou mais
dependentes de commodities, como Austrlia, Noruega, Chile e Rssia.
Grfico 13 Abertura da economia/PIB (mdia 2003-2012)

Fonte: Moodys (2013).

Apesar de o Brasil ser a 6a economia do mundo em termos do PIB, o pas no


est classificado entre os 10 primeiros pases em termos do comrcio mundial.
Em 2012, pelos clculos da Organizao Mundial do Comrcio, o Brasil foi o 22o
tanto em exportaes, como em importaes. Entre as exportaes, a posio 22a
melhor posio que o pas alcanou no perodo 2002 a 2012 e uma piora entre as
importaes, pois o Brasil tinha alcanado a posio 20a em 2010.
Considerando um perodo de 10 anos, o Brasil mostrou melhora at certo ponto
significativa, saiu da 26a posio para a 22a posio em exportaes. Nas importaes,
depois da 33a posio em 2003, o Brasil atingiu a 20a posio em 2010, mas caiu
para 22a em 2012. Mas entre os BRICS, o Brasil s supera a frica do Sul. A ndia
passou da posio 31a em 2002 para 19a posio em 2012 em exportaes, e da 24a
posio em 2002 para a 10a posio em importaes, ultrapassando o Brasil em
exportaes. A Rssia passou da 17a posio em exportaes para a oitava posio
e da 23a posio em importaes para 16a em 2012. A China mostrou avano
166

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

extraordinrio, saiu da quinta posio entre os maiores exportadores mundiais


para o primeiro lugar e da sexta posio entre os importadores para o segundo
lugar (ver Tabelas 2 e 3).
Tabela 1 Principais pases em exportaes (2002-2012)
Pases

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

China

Estados Unidos

Alemanha

Japo

Pases Baixos

Frana

Coreia do Sul

12

12

12

12

11

11

12

Rssia

17

17

15

13

13

12

13

12

Itlia

Hong Kong

11

11

11

11

12

13

13

11

11

12

10

Reino Unido

10

10

10

11

11

Canad

10

10

10

11

12

13

13

12

Blgica

10

10

10

10

13

Tailndia

24

24

25

25

25

25

27

25

25

24

13

Cingapura

16

14

13

14

14

14

14

14

14

14

14

Arbia Saudita

23

22

19

18

18

18

15

18

18

15

15

Mxico

13

13

14

15

15

15

16

15

15

16

16

Taiwan

14

16

17

16

16

17

18

17

16

17

17

Emirados rabes

30

28

26

24

22

19

19

19

19

20

18

ndia

31

31

20

29

28

26

23

21

20

19

19

Espanha

15

15

16

17

17

16

17

16

17

18

20

Austrlia

25

26

27

27

26

27

24

23

21

21

21

Brasil

26

25

24

23

23

24

22

24

22

22

22

Malsia

18

19

18

19

19

20

21

22

13

25

24

Sua

19

18

21

21

20

21

20

20

24

23

25

Indonsia

28

30

32

31

31

32

31

29

28

26

26

Polnia

33

32

31

30

29

28

29

27

26

27

27

Sucia

21

20

20

20

21

22

25

28

27

28

28

ustria

22

21

22

22

24

23

26

26

29

29

29

Repblica Tcheca

34

34

33

33

32

30

30

32

30

30

31

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e Organizao Mundial do


Comrcio (2013a).

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

167

Pedro Erik Carneiro

Tabela 2 Principais pases em importaes (2002-2012)


Pases

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Estados Unidos

China

Alemanha

Japo

Reino Unido

Frana

Pases Baixos

Hong Kong

11

11

11

11

11

12

13

10

10

Coreia do Sul

14

13

13

13

13

13

10

12

10

ndia

24

24

22

17

17

16

14

14

13

13

10

Itlia

11

Canad

10

10

10

10

10

12

11

12

12

12

Blgica

10

11

11

13

Mxico

12

14

14

14

14

14

16

16

16

16

14

Cingapura

15

15

15

15

15

15

15

15

15

14

15

Rssia

23

22

24

20

18

17

17

17

18

17

16

Espanha

13

12

12

12

12

11

11

13

14

15

17

Taiwan

16

16

16

16

16

18

18

18

17

18

18

Austrlia

20

19

19

21

21

21

21

19

19

19

19

Tailndia

22

23

25

22

24

26

25

25

22

22

20

Turquia

27

25

23

23

20

19

20

24

21

20

21

Brasil

29

31

30

28

28

28

24

26

20

21

22

Emirados rabes

30

29

27

27

27

27

26

21

26

25

23

Sua

17

17

18

19

19

23

23

20

24

23

24

Malsia

18

21

20

24

23

25

28

27

25

27

25

Polnia

25

26

26

26

26

20

19

22

23

24

26

Indonsia

34

37

34

30

31

32

30

31

29

28

27

ustria

19

18

17

18

22

22

22

23

27

26

28

Sucia

21

20

21

25

25

24

27

28

28

29

29

Repblica Tcheca

32

30

28

29

29

29

29

29

30

30

31

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e Organizao Mundial do


Comrcio (2013a).

Se forem observados outros fatores importantes relativos ao Balano de Pagamentos


brasileiro como conta-corrente sobre PIB e investimento direto estrangeiro lquido
sobre o PIB, comparando o Brasil com os mesmos pases do Grfico 13, observa-se
que o Brasil est na posio mediana em conta-corrente e tem certo destaque como
pas receptor de investimento estrangeiro. Na mdia do perodo 2003-2012, o Brasil
apresentou resultado negativo em conta-corrente, mas superou Rssia, ndia e
Mxico em nvel de investimento estrangeiro (ver Grficos 14 e 15).
168

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

Grfico 14 Conta-corrente/PIB (mdia 2003-2012)

Fonte: Moodys (2013).

Grfico 15 Investimento estrangeiro direto lquido/PIB (mdia 2003-2012)

Fonte: Moodys (2013).

De acordo com a Organizao Mundial do Comrcio (2013a), de 1980 a 2011, o


comrcio mundial tem crescido quase duas vezes mais do que a produo mundial.
Melhorias nos transportes e nas comunicaes, reduo de barreiras alfandegrias
e aumento da integrao econmica resultaram em maior difuso tecnolgica e
aumentaram a mobilidade e a acumulao dos fatores produtivos. Tudo isso tm
tornado os pases menos especializados em produtos de exportao, os pases estariam
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

169

Pedro Erik Carneiro

ficando mais similares, as vantagens comparativas estariam ficando cada vez mais
fracas entre os pases. Isto aponta desafios para todos os pases.
Nesse mesmo relatrio, a OMC (2013) projetou o comrcio mundial at 2035,
considerando i) demografia; ii) investimentos; iii) tecnologia; iv) disponibilidade
de energia (e outros recursos naturais); v) custos de transportes; e vi) instituies
como o fatores fundamentais para moldar o futuro do comrcio internacional. Nas
simulaes, a OMC argumentou que em uma situao de dinamismo e abertura
econmica, os pases em desenvolvimento superariam os pases avanados tanto
em exportaes como em crescimento do PIB por um fator de dois ou trs no
futuro. Todavia, em uma situao de pessimismo econmico que regularmente
vem acompanhada de protecionismo, as exportaes desses pases sero menores
do que as dos pases avanados.
E como fica o Brasil nesses dois cenrios? A OMC mostrou a posio do Brasil em
1980, 2011 e projetou para 2035.
O cenrio positivo da OMC de crescimento mdio de 1,31% anualmente para
o Brasil at 2035. China, Rssia e ndia cresceriam mais, acima de 2%, enquanto
Estados Unidos, Japo e Unio Europeia cresceriam abaixo de 1%, nesse cenrio.
Para o cenrio pessimista, o Brasil teria queda de 1,01% anualmente em mdia.
China, Rssia e ndia cairiam mais, acima de 1,5%, enquanto os Estados Unidos,
Japo e Unio Europeia cairiam menos, por volta de 0,10%. Ento, O Brasil cresce
menos no cenrio positivo que os outros pases emergentes, mas, por outro lado,
tem menor queda no PIB do que eles no cenrio negativo.
Na anlise da OMC, o Brasil, no futuro, no teria ganho comercial relativo,
permanece representando por volta de 1% das exportaes mundiais. Entretanto,
ndia e China tm um salto nas participaes. Em exportaes totais, a ndia mais
do que dobra sua participao no cenrio otimista e ainda aumenta sua participao
no cenrio pessimista em 1 ponto percentual, enquanto a China passa dos atuais
15% para 24% no cenrio otimista, mas tem queda no cenrio pessimista para 11%.
A Rssia consegue aumento de 1 ponto percentual no cenrio otimista, mantendo
sua participao no cenrio pessimista. Os pases avanados tendem a perder
participao quando a economia mundial est dinmica e a manter participao
em condies de recesso. A lgica a mesma para exportao de manufaturados.
Para o setor de servios, a China aumenta sua participao em ambos cenrios,
com destaque para o aumento em trs vezes da participao no cenrio otimista.
ndia e Rssia pelo menos mantm sua participao no cenrio pessimista. Brasil,
no entanto, perde participao nos dois cenrios. Os pases avanados tambm
perdem participao em ambos cenrios, com exceo do Japo que mantm sua
fora no cenrio pessimista (ver Grficos 16, 17 e 18).

170

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

Grfico 16 Participao nas exportaes globais (em preos constantes de 2004,


excluindo intracomrcio) Em %

Fonte: Organizao Mundial do Comrcio (2013a).

Grfico 17 Participao nas exportaes de manufatura (em preos constantes de


2004, excluindo intracomrcio) Em %

Fonte: Organizao Mundial do Comrcio (2013a).

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

171

Pedro Erik Carneiro

Grfico 18 Participao nas exportaes de servios (em preos constantes de 2004,


excluindo intracomrcio) Em %

Fonte: Organizao Mundial do Comrcio (2013a).

A OMC (2013) lembrou que as perspectivas do comrcio mundial dependem


de vrios fatores, especialmente dos determinantes econmicos: demografia,
progresso tecnolgico, recursos naturais, transportes e instituies. Porm, concluiu
dizendo que o Brasil recai sobre duas categorias: um exportador tanto de bens
manufaturados como de bens primrios, e que embora o pas tenha aumentado
sua participao nas exportaes e importaes mundiais desde 1980, seu ranking
entre os pases em ambas tem relativamente permanecido.
Pelas previses da OMC at 2035, a participao brasileira no comrcio mundial
vai permanecer e at cair em se tratando de exportaes de servios. Nesse sentido,
para a organizao que monitora o comrcio no mundo, parece que o Brasil,
diferentemente dos seus parceiros emergentes, tem uma estrutura comercial
que prejudica seu crescimento no comrcio internacional. Na prxima seo,
discutir-se- a principal fonte de ganho comercial do Brasil, as commodities.

172

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

3 COMMODITIES: BONANA E DOENA


Em 2013, as preocupaes mais prementes da economia brasileira passaram a ser
o baixo crescimento econmico combinado com risco inflacionrio e fragilidade
fiscal. As exportaes de commodities e seus efeitos (benficos e malficos) deixaram
o centro do debate econmico, quando a economia brasileira apresentou crescimento
de 0,9%, a inflao ficou no teto da meta (6,5%) e o governo passou a ter dificuldades
para cumprir o supervit fiscal pretendido.
O pas, junto com os outros pases do chamado BRICS, passou a enfrentar um
mundo de baixa dinmica econmica. O Brasil tentou conciliar combate a inflao
com tentativas de estimular a economia domstica, com medidas fiscais e incremento
da alavancagem dos bancos pblicos, em especial do BNDES.
Grfico 19 Crescimento econmico real (2010-2013)

Fonte: Fundo Monetrio Internacional. World Economic Outlook de abril de 2014, atualizado com dados resultados
divulgados at 30 de maio de 2014.

Em 2011, o pas nadava em uma conjuntura em que os pases desenvolvidos estavam


em crise, mas os principais parceiros comerciais brasileiros sustentavam o forte
avano das exportaes nacionais. A China passou a ser o motor da economia
mundial e os Estados Unidos se moviam por gastos pblicos e estmulos financeiros.
A partir de 2012, o crescimento chins comeou a arrefecer, e a perspectiva mais
otimista que 2014 apresente crescimento econmico por volta de 7,0% na China,
o que seria o menor crescimento desde 1990. H crise do mercado de crdito na
China e necessidade de reformas estruturais que permitam a economia deixar a
dependncia das exportaes e passe a confiar mais no consumo domstico.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

173

Pedro Erik Carneiro

O desempenho econmico dos Estados Unidos em 2012 foi um pouco melhor do


que 2011 (crescimento de 2,2% contra 1,8% em 2011), mas 2013 mostrou resultado
menor do que o ano anterior (1,9%). O pas, em meados de 2014, ainda hesita em
finalizar os estmulos financeiros e em quando deve passar a elevar as taxas de
juros, que esto em patamares muito baixos (0,25% a.a). A taxa de desemprego
no se mostra um bom indicador para a economia americana, por conta da baixa
participao da fora de trabalho, e a inflao ainda se mantm abaixo da meta de 2%.
nessa conjuntura que sero discutidas as exportaes de commodities brasileiras.
As commodities tm uma presena slida e perene na economia brasileira, o debate
no perde a validade dado a conjuntura de incertezas que se alastra desde 2008.
O pas, pelo menos at o mdio prazo, depende delas para alavancar a produtividade
dos fatores, proporcionar melhor nvel de crescimento econmico e acesso a bens
para a populao brasileira.
O assunto commodities bastante antigo no Brasil. Na histria nacional, a explorao
de commodities no Brasil um tema obrigatrio. Por vezes divide-se a histria do
pas em ciclo de commodities: ciclo do acar, do cacau, da borracha ou do caf.
O Brasil foi e ainda um price maker (determinador de preo) de algumas
commodities no mercado mundial, como o caf. Franco (1992), por exemplo,
escrevendo sobre a ltima dcada do sculo 19, disse que as dificuldades cambiais
do Brasil se tornaram crnicas aps a crise de 1891-1892 quando h uma quebra
na capacidade de importar, merc da piora acentuada nos termos de troca, por
conta de um colapso dos preos do caf. Fritsch (1992) argumenta que o grande e
recorrente problema de poltica econmica durante a primeira dcada da repblica
consistiu em isolar a economia das alteraes na posio externa brasileira, dado a
sua extrema vulnerabilidade a flutuaes abruptas da oferta de caf, que tm grande
peso nas receitas de exportaes.
Este assunto sempre foi contrabalanado pela necessidade de ampliao da base
industrial. Por isso, recentemente o avano relativo das exportaes de produtos
bsicos, a partir de 2007, levantou novamente a questo de um processo de
desindustrializao do pas. Este avano dos produtos bsicos foi resultado de um
aumento dos preos das commodities combinado com a queda no quantum exportado
de produtos manufaturados a partir da crise de 2008. A crise de 2008 foi perversa
para as exportaes de manufaturados brasileiras. Houve um descolamento dos
preos e do quantum exportado de commodities a partir de 2007 que se acentuou
depois da crise de 2008. Isto fica evidente nos Grficos 21 e 22. Tambm evidente
a perda de quantum de manufaturados.

174

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

Grfico 20 Participao do fator agregado nas exportaes

Fonte: Banco Central do Brasil.


* Acumulado em 12 meses, at outubro de 2013, inclusive.

Grfico 21 Preos das exportaes por fator agregado (com ajuste sazonal)

Fonte: Funcex.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

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Pedro Erik Carneiro

Grfico 22 Quantum exportado por fator agregado (com ajuste sazonal)

Fonte: Funcex.

Considerando os dados disponveis no Banco Central do Brasil de exportaes,


que comeam em 1989, percebe-se que as exportaes brasileiras so concentradas
em poucos produtos. No Grfico 23, descrita a participao dos 3, 5 e 10
principais produtos de exportao. Observa-se que houve uma acelerao desta
concentrao a partir de 2007, com pico em 2011. Em 1989, os trs principais
produtos representavam 17,3% da pauta de exportaes, em 2011, esta participao
atingiu 31,1%.
Grfico 23 Participao dos principais produtos na pauta de exportaes

Fonte: Banco Central do Brasil.

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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

Observando a mdia das exportaes dos principais produtos da pauta de exportaes


brasileira em cinco perodos: 1) de 1989 a 2013, perodo completo; 2) de 1989 a
1993, perodo antes do Plano Real; 3) de jul./1994 a 2000, perodo antes da maior
presena da China como importadora dos produtos brasileiros, mas aps Plano
Real; 4) de 2000 a 2013, perodo ps forte presena da China como importadora de
produtos brasileiros; e 5) de 2007 a 2013, perodo que o receio de primarizao se
acentuou pela maior participao das commodities. Nota-se, na Tabela 3, que nesses
cinco perodos as commodities sempre dominaram as exportaes, automveis e
avies so os produtos manufaturados que costumam aparecer entre os principais
produtos da pauta nacional. Calados deixou a lista dos 10 produtos mais exportados
a partir de 2003, quando ficou na 11a posio.
Tabela 3 Principais produtos da pauta de exportaes brasileira
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Mdia 1989-2013
Minrios de ferro
Soja mesmo triturada
leos brutos de petleo
Farelo e resduos de leo de soja
Acar de cana
Caf
Carne e midos de frango
Automveis de passageiros
Avies
Pasta de madeira
Mdia 2000-2013
Minrios de ferro
leos brutos de petleo
Soja mesmo triturada
Acar de cana
Carne e midos de frango
Avies
Automveis de passageiros
Farelo e resduos de leo de soja
Caf
Operaes especiais

Mdia 1989-1993
Minrios de ferro
Farelo e resduos de leo de soja
Calados
Caf
Semimanufaturados de ferro
Soja mesmo triturada
Partes para automveis de tratores
Pasta de madeira
Fumo em folhas e desperdcos US$
Automveis de passageiros
Mdia 207-2013
Minrios de ferro
leos brutos de petleo
Soja mesmo triturada
Acar de cana
Carne e midos de frango
Caf
Farelo e resduos de leo de soja
Avies
Operaes especiais
Automveis de passageiros

Mdia jul/1994 a 2000


Minrios de ferro
Caf
Farelo e resduos de leo de soja
Soja mesmo triturada
Calados
Semimanufaturados de ferro
Partes para automveis de tratores
Pasta de madeira
Automveis de passageiros
Acar de cana

Fonte: Banco Central do Brasil.


* Para definio de operaes especiais, acesse: <http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=1853>.

No Grfico 24, observa-se que seguramente o maior responsvel pelo maior fatia
das commodities na pauta de exportaes so minrios de ferro, que sempre esteve
em primeiro lugar na pauta de exportaes desde 1989, mas que a partir de 2007 o
Brasil acelerou em muito as exportaes deste produto. Em 2011, os minrios de
ferro representaram sozinhos 16,3% das exportaes totais. Depois, h a entrada
mais forte das exportaes de leos brutos de petrleo, que saram aos poucos de
participao nula para mais de 8,0% das exportaes totais aps 2010. Em seguida,
temos o incremento das exportaes de soja e acar. Carne, farelo de soja e pasta de
madeira mantiveram a fatia na pauta. Em 2012, o Brasil sofreu queda acentuada nas
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Pedro Erik Carneiro

exportaes de minrios de ferro, muito por conta do arrefecimento da economia


chinesa, mas leos brutos de petrleo e soja mantiveram suas fatias.
Grfico 24 Participao das principais commodities nas exportaes totais (%)

Fonte: Banco Central do Brasil.

Em resumo, observando a mdia das exportaes dos 10 principais produtos da


pauta brasileira desde 1989, percebe-se que as commodities sempre foram destaque.
A partir de 2007, no entanto, houve um descolamento dos preos e do quantum
exportado de commodities, que impulsionou o debate sobre desindustrializao.
As trs principais commodities chegaram a representar mais de 30% das receitas de
exportao. O maior responsvel pela maior fatia das commodities a partir de 2007
foram os minrios de ferro, seguidos de leos brutos de petrleo, soja e acar.
3.1 COMMODITIES E DESINDUSTRIALIZAO
Diante do quadro de maior domnio das commodities, um debate acalorado sobre
desindustrializao se iniciou no Brasil, com o governo e analistas expondo posies
diferentes sobre o assunto. A opinio hegemnica, no entanto, que o pas passa
pelo menos desde 2008 por um processo de desindustriallizao que tem fontes
domsticas e internacionais.
J no incio de 2008, Nassif (2008) discutia se estava ocorrendo um processo de
desindustrializao no Brasil. A concluso do autor foi que no estava ocorrendo
este fenmeno no perodo de 1990 a 2008, mas ele alertava para os riscos de
sobrevalorizao do real. Ele disse que esses riscos esto associados no apenas
perda de competitividade industrial, mas tambm deflagrao de um processo
178

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

precoce de desindustrializao no Brasil, o qual poderia, sim, em perspectiva de


longo prazo, se transformar num fenmeno real.
Em julho de 2010, o ministro da Fazenda Guido Mantega negou que o pas
sofreria desindustrializao, o que estaria ocorrendo, segundo o ministro era
aumento da participao de servios no PIB, que seria positivo. O ministro do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior da poca, Miguel Jorge, tambm
negou que ocorresse um processo de desindustrializao, e condenou a facilitao
excessiva s importaes.
No comeo de 2011, De Negri e Alvarenga (2011) falaram em primarizao no
Brasil, pois o pas perdia market share (participao do pas nas exportaes mundiais,
por categorias) em todos os produtos da pauta de exportaes brasileiras, exceto
commodities primrias e outros (item que inclui petrleo). Em 2005, o comrcio
do pas representava 3,77% de todas as exportaes de commodities primrias no
mundo, em 2009, esta participao subiu para 4,66%. Em 2005, o Brasil tinha 0,94%
dos produtos de mdia intensidade tecnolgica exportados mundialmente e 0,50%
de produtos de alta intensidade. Contudo, em 2009, essas participaes caram para
0,74% e 0,49%, respectivamente.
Bonelli, Pessoa e Matos (2013) consideram que o processo de desindustrializao
bem mais antigo do que se pensa, vem ocorrendo desde meados da dcada de
1970. O desempenho dos diversos setores no foi uniforme, variou em funo
da demanda, da concorrncia dos importados e da macroeconomia. Automveis,
aeronaves, celulose e produtos farmacuticos ganharam participao de 1995 a 2011,
mas vesturio, calados, qumicos e mquinas e equipamentos perderam. Definindo
desindustrializao se a participao da indstria no produto for sistematicamente
menor do que a norma internacional, os autores identificaram uma indstria
brasileira com peso muito acima do normal de meados de 1970 at a segunda
metade dos anos 1980, quando converge para o padro internacional, situando-se
ligeiramente abaixo desse padro desde meados da dcada de 1990, quando o pas
comea a padecer de forma moderada da chamada doena holandesa, que pode ser
definida como doena econmica resultante de ganhos comerciais em produtos
primrios que provocam perda de competitividade e retrao da indstria domstica,
dado a valorizao cambial.
Bacha (2013) nos fala da bonana externa das commodities do perodo 2005 a 2011. Esta
bonana externa, gerada pela melhora nas relaes de troca das commodities e entrada
lquida de recursos externos, permitiu que o consumo domstico crescesse entre 9 e
10 pontos percentuais a mais do que o PIB em preos constantes. A consequncia
natural da bonana externa, na opinio de Bacha (2013), uma tendncia para a
desindustrializao, queda na participao da indstria de transformao no PIB.
O pas vivia em situao prxima de pleno emprego e a bonana externa provocou
aumento no consumo de bens comercializveis e de servios. A elevao dos salrios
penalizou mais os produtores de bens comercializveis, especialmente a indstria,
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

179

Pedro Erik Carneiro

pois os setores agrcola, minerao e petrleo foram beneficiados pelos aumentos de


preos no mercado internacional. Ento, em resumo, a bonana externa provocou
a doena holandesa no Brasil.
Pastore, Gazzano e Pinotti (2013) diferenciam-se em no focar na valorizao
cambial para explicar a desindustrializao. Observando a partir de 2010, eles
afirmam que a letargia que a indstria brasileira entrou desde o incio daquele ano
em grande parte consequncia da reao do governo diante da crise de 2008, pois
a poltica expansionista estabelecida pelo governo brasileiro durante a recesso de
2008 no era mais adequada em 2010, quando a economia vivia prxima do pleno
emprego. As elevaes dos salrios e transferncias de renda teriam estimulado
o consumo de forma exagerada. A elevao dos salrios acima da produtividade
mdia do trabalhador impediu a maior utilizao de capacidade da indstria, que
ainda sofreu com a desacelerao da economia internacional.
Parnes e Hartung (2013) compararam a produo industrial brasileira com a de
diversos pases e regies do globo de maro de 2010 a maro de 2012 e chegaram
a concluso de que a desacelerao da indstria brasileira no pode ser explicada
por um choque global. A queda de competitividade da indstria nacional mais
eficiente para explicar a desindustrializao. Essa perda de competitividade foi
provocada pelo aumento dos preos das commodities exportadas pelo pas que
apreciou o cmbio real, pela reao do governo a crise que gerou presso adicional
sobre o setor de servios e os salrios. O custo unitrio do trabalho no Brasil subiu
quase 80% entre 2005 e 2010, contra queda de 2,7% nos Estados Unidos e alta de
15% na Alemanha.
Goldfajn e Bicalho (2013) agregam o aperto monetrio e a queda da demanda
domstica e mundial como possveis causas para a desindustrializao recente, desde
2011. Os choques de poltica monetria seriam mais perversos sobre a indstria do
que sobre os servios, enquanto a poltica fiscal expansionista foi mais benfica ao
setor de servios. Em entrevista ao jornal Valor Econmico, no incio de setembro
de 2013, o ex-ministro da Fazenda, do Planejamento e da Agricultura, Delfim
Netto, afirmou que o
Brasil no aproveitou bem o boom das commodities. Durante dez anos, tivemos
um crescimento das relaes de trocas importante, o que significa que a renda
crescia mais do que o PIB. Teria sido o momento para fazer as mudanas
estruturais que ns precisamos. Mas, optamos por um caminho um pouco
diferente. Usamos muito mais desses recursos na redistribuio de renda do
que no aumento da eficincia produtiva, o que compensado por um aumento
do bem-estar visvel. Mas um dos aspectos mais difceis de entender que
voc sacrificou uma parte das vantagens da melhoria das relaes de troca
para valorizar o cmbio e para combater inflao ou seja, voc jogou fora
uma parte desses recursos.

O economista Luiz Gonzaga Belluzo tambm concorda que o Brasil vive um


processo de desindustrializao e foca sua anlise na valorizao do cmbio.
180

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

Respondendo a uma pergunta sobre desindustrializao em junho de 2013, em


um vdeo disponvel pela revista Carta Capital, Belluzo diz o Brasil teve um
desempenho industrial at os anos 1980 e que era a China daquele perodo, mas
a partir dos anos 1980 o Brasil vem sofrendo um processo de desindustrializao,
pois o Brasil no incorporou os novos setores da terceira revoluo industrial,
da informtica, microeletrnica, biotecnologia. Com isso, o Brasil perdeu perda
relativa industrial no conjunto das naes e foi superado largamente pela China
que, segundo Belluzo, fez as polticas adequadas para atrair estas novas indstrias.
O Brasil estaria afastado das cadeias globais de produo de valor. Para Belluzo,
existe um desarranjo na poltica econmica cuja origem est na valorizao do
cmbio. Esse processo teria comeado com a crise da dvida externa nos anos 1980.
Depois o Brasil fez a estabilizao, que foi muito bom, mas Belluzo afirma que
se deixou o cmbio valorizar. Depois de 2003, com a bonana das commodities, o
Brasil tambm permitiu, segundo o economista, que o cmbio valorizasse. Ento,
o Brasil tem sim um processo de desindustrializao que vem da valorizao cambial.
Segundo o professor de economia da Pontifcia Universidade Catlica (PUC-SP),
Antonio Corra de Lacerda, a desindustrializao representou uma mudana
estrutural na economia brasileira e, por conta disso, trata-se de um processo que
precisa de um prazo mais longo para ser revertido. Ele defende uso do cmbio,
juros e poltica fiscal para colaborar neste processo e um ambiente regulatrio
que permita mais avanos na infraestrutura, alm de revoluo na gesto nas
empresas. Lacerda argumenta que, de 2004 a 2012, houve grande descompasso entre
as vendas do varejo e a produo da indstria nacional. O consumo representado
pelas vendas reais no varejo cresceu 90%, enquanto a produo industrial no mesmo
perodo aumentou somente 16%. No h dvidas, portanto, de que o aumento do
consumo do pas em grande medida foi abastecido pelas importaes e em escala
muito menor pela indstria nacional. Para o professor, o problema maior para o
pas que esse processo de perda de importncia da indstria rebate na balana
comercial, especialmente no dficit de manufaturados.
Paulo Skaff, presidente da Federao das Indstrias de So Paulo (FIESP) declarou
em 2013 que discutir a desindustrializao falar de leite derramado. Pois o
que o Brasil precisa discutir a reindustrializao do pas. Skaff disse que no
adianta a empresa se modernizar, ter tecnologia e mquinas modernas da porta para
dentro se h uma conjuntura adversa, que vai contra o interesse e a competitividade
da indstria.
O governo brasileiro, em geral, no concorda com as avaliaes anteriores, no
admite que o pas passe por um processo de desindustrializao. Em setembro
de 2013, o ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior,
Fernando Pimentel, disse que o Brasil no est passando por um processo de
desindustrializao. Para ele, o espao da indstria no PIB no decresceu.
Est mantido mais ou menos na mesma proporo desde o incio do sculo.
E no diferente do espao, do percentual na maioria dos pases desenvolvidos.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

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Pedro Erik Carneiro

No entanto, o ministro argumentou que o Brasil passa por um processo de rearranjo


do tecido industrial. A base do setor est passando de empresas intensivas em mo
de obra e de baixo contedo tecnolgico para uma indstria de capital intensivo
e alto contedo tecnolgico.
Em termos da participao da indstria brasileira no PIB, a indstria de
transformao no Brasil mostra trajetria de queda, chegando a 11,1% em 2013.
Nesse sentido, as preocupaes com o processo de desindustrializao reveladas
pelos autores citados so vlidas.
Grfico 25 Participao da indstria no PIB 1995 a 2013

Fonte: IBGE.

O crescimento da produo industrial no Brasil tem sido vacilante e a indstria


tem tido dificuldades de superar o nvel do perodo pr-crise de 2008.
Grfico 26 Produo industrial do Brasil (jan./2008 = 100)

Fonte: Bloomberg.

182

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

3.2 PERSPECTIVAS DAS COMMODITIES E DA INDSTRIA BRASILEIRA

A Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento (Unctad)


previu piora no comrcio mundial em setembro de 2013. A Unctad disse que o
comrcio global deve continuar em ritmo lento por muitos anos e as economias
em desenvolvimento e em transio precisam alterar suas polticas econmicas
com o objetivo de atingir um crescimento mais equilibrado, menos dependente
das exportaes e com maior participao da demanda domstica.
O comrcio internacional, aps a crise de 2008, cresce em patamares menores do
que antes da crise. Em 2009, houve queda de mais de 10% no volume do comrcio,
recuperada em 2011, mas, aps esse ano, h taxas mdias menores do que antes
de 2008. De 2000 a 2007, o volume do comrcio mundial cresceu a taxa mdia de
6,5%, mas de 2008 a 2012 esse crescimento mdio passou a ser de 2,5%. Em 2013,
o crescimento do comrcio mundial foi semelhante ao alcanado em 2012.
Grfico 27 Crescimento do comrcio mundial ao ano

Fonte: Fundo Monetrio Internacional. World Economic Outlook de abril de 2014.

Observando o ndice da CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis,


organizao que monitora o comrcio no mundo, observa-se tambm que o comrcio
mundial caiu consideravelmente com a crise de confiana em 2008. A queda chegou
a ser de 14,0% (no acumulado em 12 meses) em outubro de 2009. Comeou a se
recuperar em maio de 2010, at atingir crescimento de 14,5% em janeiro de 2011.
Contudo, desde 2012, vem crescendo a taxas bem menores, por volta de 2,5%.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

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Pedro Erik Carneiro

Grfico 28 Crescimento do comrcio mundial (acumulado em 12 meses)

Fonte: CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis.

Em 2012, com a confirmao de piora comercial, o Brasil passou a se preocupar


mais com a valorizao cambial. O governo iniciou tentativas para depreciar a
moeda que tiveram xito. O Real desvalorizou tantos em termos nominais como
em termos reais efetivos, mtodo calculado pelo Bank of International Settlements
(BIS) que leva em conta a taxa de cmbio nominal e as taxas de inflao dos parceiros
comerciais.
Em meados de 2013, com as perspectivas de menor PIB para os dois principais
parceiros comerciais do Brasil (China e Estados Unidos), taxas de inflao domsticas
ascendentes e a possvel reduo dos estmulos monetrios nos Estados Unidos
que acelerou os yields dos ttulos americanos, a depreciao da moeda brasileira
se acelerou sem que o governo atuasse neste sentido. O Banco Central estava
preocupado com a inflao, passou a aumentar as taxas de juros e at a tentar conter
a desvalorizao exagerada para evitar impacto na inflao. Alguns membros do
setor industrial brasileiro receberam positivamente o novo patamar do cmbio.
No entanto, em setembro desse ano, com o anncio inesperado do Federal Reserve
de que iria manter os estmulos financeiros fizeram a taxa de cmbio nominal cair
para patamares menores.

184

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

Grfico 29 Cmbio nominal Real/Dlar

Fonte: Bloomberg.

Grfico 30 Taxa de cmbio real efetiva (jan./2012 = 100)

Fonte: Bank of International Settlements.

Se tomadas as perspectivas de crescimentos para 2014 dos principais pases


compradores de produtos brasileiros, as previses em meados de 2014 so de menores
crescimentos para China, Argentina e Japo, e melhoras acentuadas apenas para a
Alemanha e Holanda. Os Estados Unidos devem manter patamar de crescimento
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

185

Pedro Erik Carneiro

em 2014. O ano de 2015 ainda est bastante longnquo dada a conjuntura de


incertezas, mas a perspectiva de queda para a economia chinesa.
O FMI (2013) analisou o impacto de um arrefecimento na economia chinesa sobre
os pases exportadores de commodities metlicas e de energia. Entre os pases que
mais sofrem com a queda no PIB chins est o Brasil, por conta das exportaes
de minrio de ferro. O pas que mais perde a Monglia, seguida da Austrlia.
O Brasil perde mais do que ndia e Mxico, Colmbia e Peru. Todavia, deve-se ter
em mente que no foram consideradas as commodities agrcolas na conta. A China
a maior importadora de soja do Brasil.
Grfico 31 Perspectivas de crescimento real para 2014 e 2015 (%)

Fonte: Bloomberg.

Em resumo, o quadro econmico internacional no mdio prazo no sugere grandes


avanos para as exportaes brasileiras, sejam de commodities ou de produtos
manufaturados.

4 CONSIDERAES FINAIS
Poder-se-ia resumir o discutido aqui argumentando que ocorre um empobrecimento
da pauta de exportaes brasileiras desde meados dos anos 2000, um fenmeno
que ocorreu em cima de uma pauta que j era tradicionalmente concentrada.
Esse empobrecimento revela-se na concentrao de exportaes para a China,
aprofundado pela crise econmica de 2008. A fonte disso foi a grande valorizao
das commodities no mercado internacional da dcada de 2000 que trouxe receitas
comerciais considerveis, mas tambm efeitos perversos sobre a indstria nacional,
186

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013

Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil

provenientes da valorizao do cmbio e da elevao do nvel salarial, resultando


em um processo chamado de desindustrializao ou reprimarizao da economia.
O Brasil destaca-se como um pas de baixo nvel de importaes em relao ao PIB,
mas que consegue ter participao significativa em diversos setores econmicos,
que vo desde o agrcola at o de produo de aeronaves, passando por diversas
commodities. O pas est no meio campo do desenvolvimento econmico. Essa
posio tem se mostrado difcil de ser superada, muitas vezes uma melhora econmica
traz resultados adversos. Por exemplo, a possibilidade de reduo de estmulos
econmicos nos Estados Unidos faria o Real desvalorizar instantaneamente, o que
ajudaria as nossas exportaes at de manufaturados, mas os juros internacionais
subiriam o que prejudicaria os investimentos no Brasil e o comrcio mundial. Por
outro lado, a permanncia dos estmulos mantm o Real valorizado prejudicando
as exportaes, mas poderiam beneficiar os investimentos.
No se vislumbra melhora na economia mundial no mdio prazo. E desde
2013, o Brasil est sofrendo questionamentos internacionais sobre o seu trip
macroeconmico: cmbio flexvel, metas de inflao e supervit primrio. Alm
de solidificar este trip, o Brasil deve olhar para as questes domsticas endmicas
que podem estimular estas exportaes e o desenvolvimento do pas, como: reforma
tributria, reforma trabalhista, abertura comercial, melhora de infraestrutura,
aprimoramento da qualidade na educao para aumento de produtividade, facilitao
dos negcios e melhora na eficincia dos trs nveis de poderes.
Para sair da Terra Mdia do desenvolvimento, necessrio agir domesticamente,
mesmo porque no se prev colaborao positiva considervel da economia mundial
no mdio prazo. J vivemos esse tipo de situao, devemos aprender com a nossa
prpria histria que a bonana mundial voltil demais para entregarmos nosso
desenvolvimento.
Em a Sociedade do Anel de J. R. R Tolkien, Frodo diz para Gandalf: I wish it need
not have happened in my time, (Eu desejava que isto no tivesse acontecido no meu
perodo de vida). E Gandalf responde:
So do I, and so do all who live to see such times. But that is not for them to decide.
All we have to decide is what to do with the time that is given us. (Eu tambm,
e todos que esto vivendo este tempo. Mas no a gente que decide. Tudo que
temos que decidir o que fazer no tempo que dado a ns).

No conflito entre o bem e o mal que o Brasil vive economicamente, mas o


problema da desindustrializao ou do baixo nvel produtivo relativo capacidade
econmica no so to recentes que no tenham relao com questes mais profundas
do desenvolvimento do pas.

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Gastos pblicos com sade e qualidade de vida


nos municpios brasileiros: influncia na variao
do IDH-expectativa de vida na ltima dcada
Johan Hendrik Poker Jr.
Doutorado em Administrao pela UPM,
Ps-doutorado pelo Centro de Tecnologia de
Informao Renato Archer, Professor Doutor
da Faculdade de Cincias Aplicadas (FCA) da
Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP),
Coordenador de curso e professor de
administrao financeira.

Jaime Crozatti
Doutor em controladoria e contabilidade pela
FEA/USP, Professor e pesquisador da Escola
de Artes, Cincias e Humanidades da USP,
Coordenador de projetos de pesquisa

Resumo
O propsito deste artigo desenvolver uma
anlise da influncia do gasto pblico em sade
dos municpios e estados brasileiros, no perodo
entre 2000 e 2009, sobre a variao do ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) Expectativa
de Vida (EV) entre 2000 e 2010 em uma base
correspondente a todos os 5.504 municpios
brasileiros com dados de gasto pblico registrados na
base do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea). Com essa base, estabeleceu-se uma indicao
da efetividade do gasto em sade, e, decorrente dessa
estimativa, foi calculada a eficincia relativa dos
municpios no gasto com sade.
Para esse fim, empregou-se a regresso mltipla
com estimativa robusta. Esta tcnica corresponde
reproduo do estudo realizado por Barrios e
Schaechter (2008), que utilizaram procedimentos
similares na estimativa da curva de efetividade do
gasto pblico em educao para os pases da Unio
Europeia (UE).
Encontrou-se, nesse trabalho, uma relao direta
entre o gasto pblico municipal em sade e a
variao no ndice IDH EV, revelando a
efetividade do gasto. Alm disso, obteve-se uma
avaliao relativa da eficincia do gasto em sade,
que poder ser utilizada em estudos futuros quando
forem identificadas as causas de alta ou baixa
eficincia encontradas nos municpios.
As principais contribuies do artigo so a
identificao da efetividade do gasto pblico
municipal em sade, a adaptao de um modelo
usualmente aplicado para naes para o uso

em municpios e uma ferramenta de clculo da


eficincia relativa do gasto pblico aplicvel na
formulao de polticas na rea da sade.

Palavras-chave
Qualidade do gasto pblico. Gasto pblico em sade.
Desenvolvimento humano.

Abstract
In this paper we present an analysis of the influence
of public expense on healthcare in Brazilian cities
and states in the period between 2000 and 2009 on
the variation of the Human Development Index
(HDI) Life Expectancy between the measurements
of 2000 and 2010. The study comprises 5504
Brazilian municipalities based on data recorded
on Institute of Applied Economic Research (IPEA).
We stablished an indication of the effectiveness of
healthcare expense and, as a secondary result, the
relative efficiency of municipalities in healthcare
expense was calculated.
To this end, we used multiple regression with
robust estimation. This technique correspond to the
reproduction of the study of Barrios and Schaechter
(2008), who used similar procedures to estimate the
curve of effectiveness of public spending on education
for the countries of the European Union (EU).
It was found, in this study, a direct relationship
between the municipal public health expense and
variation of the HDI Life Expectancy index,
revealing the degree of effectiveness of the expense.
In addition, we obtained a relative assessment of
the efficiency of health spending; that could be used
in future studies when the causes of high or low
efficiency found in the municipalities are identified.
The main contributions of this paper are to identify
the effectiveness of municipal public spending
on healthcare, the adaptation of a model usually
applied to nations for use in municipalities and a
tool for calculating the relative efficiency of public
expediture applicable in policy formulation in the
area of healthcare.

Keywords
quality of public expense. healthcare expense. human
development.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 193-215, dez. 2013

193

Johan Hendrik Poker Jr./Jaime Crozatti

1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 define, no art. 6o, como direitos sociais a todo
cidado [...] a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana,
a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados (BRASIL, 1988). Esse dispositivo constitucional fez nascer um
movimento em prol da universalizao dos servios de sade de uma forma que
no se tinha observado no pas, at ento.
A transferncia da responsabilidade da gesto dos servios de sade, a partir da
Constituio Federal de 1988, das esferas supranacionais unio e estados para
os municpios, tem como fundamento o fortalecimento do poder local, em um
processo de descentralizao da gesto de polticas pblicas, estabelecendo um
novo modelo institucional para os diversos servios de sade demandados pela
populao. O processo de descentralizao das polticas pblicas sociais passou a
fazer parte da agenda do estado no perodo ps-constituio (ARRETCHE, 2000).
Passados mais de 20 anos da Constituio Federal, nota-se que a sade no Brasil,
apesar de significativos avanos, principalmente os relacionados universalizao
da oferta dos servios, ainda se ressente de uma melhor equidade, bem como de
avaliaes que contemplem a qualidade do atendimento e a efetividade dos gastos
diante dos servios prestados populao. A funo sade movimenta o segundo
maior volume de recursos, atrs da educao.
Textos que discorrem sobre a eficincia, a eficcia e a efetividade do gasto com a
poltica pblica de sade no pas e no exterior so escassos e no elucidativos em
relao ao papel que o Estado tem realizado na melhoria da qualidade de vida da
populao e aos consequentes impactos na economia do pas. Outros temas, como
a judicializao do acesso a medicamentos, nvel de tecnologia versus abrangncia
dos servios oferecidos, gastos totais e per capita, terceirizao de servios, esto
entre aqueles que devem passar por maior reflexo a partir de estudos que possam
descrever as polticas pblicas como ao estruturada do Estado. Ou seja, h
carncia de uma srie de investigaes sistemticas e estruturadas sobre o bom uso
do recurso social na funo sade e os resultados na qualidade de vida da populao
e na economia do pas.
Os diversos instrumentos de regulao da ao do estado, que buscaram criar uma
estrutura de servios descentralizados, tornando o municpio o mais relevante
ator no cenrio da prestao dos servios de sade, tm como principal diretriz
criar condies para a gesto do complexo sistema de servios de sade, uma
vez que h falta de capacitao gerencial nesses entes federativos (ARRETCHE,
2000). Uma vez que a gesto de polticas pblicas nos municpios est em situao
de fragilidade, aps a Constituio de 1988, a continuidade da descentralizao
ocorreu com a insero de diversos atos normativos que levaram significativa
alterao efetividade dos servios oferecidos pelo sistema pblico de sade.
194

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 193-215, dez. 2013

Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios brasileiros:


influncia na variao do IDH-expectativa de vida na ltima dcada

Os recursos financeiros para os gastos pblicos so disponibilizados a partir das


receitas tributrias dos entes federativos que realizam as despesas com a funo.
Podem tambm ser acolhidos pelos municpios e estados a partir de convnios
e diversos outros meios legais de repasse de verbas para os diversos desenhos
institucionais possveis. A obrigatoriedade de destinar para a sade o mnimo de
15% das receitas com tributos, direta e indiretamente arrecadas pelo municpio,
definida pela LRF (BRASIL, 2000). Dados o montante de recursos e a relevncia
para a populao dos servios prestados, so poucos, ainda, no Brasil, os estudos
que identificam o nvel de retorno que os gastos na rea de sade tm gerado
para a sociedade. Estudos que permitam a avaliao da qualidade dos servios
bem como do respectivo investimento da sociedade so fundamentais para
consolidar ou possibilitar alteraes no modelo de prestao de servios para essa
rea social.
Os estudos dedicados a pesquisar o gasto pblico em sade tm tradicionalmente
seguido a formulao econmica, relacionando o gasto pblico com indicadores
de crescimento econmico. As discusses a esse respeito so extensas, e as correntes
de pensamento econmico se antagonizam a cada novo resultado emprico.
Poucas so as sugestes de pesquisas que saem do impasse relativo s correntes
de pensamento econmico e tentam propor vises conciliadoras a respeito das
diversas consideraes. Ainda menos frequentes so os estudos que se dedicam a
analisar a efetividade e a eficincia nas finalidades propostas para os gastos pblicos
pelos estados.
Um dos obstculos para esse tipo de estudo a determinao de um indicador
adequado para cada natureza do gasto pblico que se pretende estudar. Tratando-se
de uma questo de especificidade, diversas alternativas se apresentam. Nesse estudo,
dada a inexistncia de uma srie suficientemente consolidada de um indicador
anual do desempenho na rea da sade e saneamento, utilizou-se a variao do
componente de Expectativa de Vida da frmula do ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH), desenvolvido pelo Programa das Naes Unidas de
Desenvolvimento (PNUD) da Organizao das Naes Unidas (ONU).
Considerando a breve descrio do contexto das polticas pblicas de sade no
Brasil e algumas aes que foram implementadas no passado recente, o objetivo
desse trabalho analisar a efetividade e a eficincia do gasto em sade e saneamento
realizados pelos trs nveis de governo: unio, estados e municpios no Brasil.
Para esse propsito, o estudo analisa a variao do IDH-Expectativa de Vida em
relao aos gastos pblicos realizados entre os anos de 2000 a 2009. Os dados foram
obtidos do Ipeadata, banco de dados organizados e disponibilizado pelo Instituto
de Estudos Econmicos do governo federal.
O texto, alm dessa introduo, apresenta uma reflexo sobre as polticas pblicas
na rea da sade no Brasil, a metodologia do trabalho, os resultados obtidos a
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 193-215, dez. 2013

195

Johan Hendrik Poker Jr./Jaime Crozatti

partir dos dados coletados e analisados com o ferramental estatstico e as necessrias


avaliaes indicativas do nvel de efetividade, eficincia e eficcia do gasto pblico
com sade na ltima dcada.

2 REVISO DA BIBLIOGRAFIA
2.1 POLTICAS PBLICAS DE SADE
Para se compreender o contexto no qual esse trabalho se insere, necessrio
tecer algumas consideraes sobre polticas pblicas. A poltica pblica rea
de conhecimento multidisciplinar e nasceu da interseco de vrios campos do
conhecimento, e os mais citados so a administrao pblica, a economia, o direito e a
cincia poltica (DELEON, 2006; PETERS; PIERRE, 2006; RODRIGUES, 2010).
O que est no foco das anlises a atuao do estado, como principal articulador
das regras e aes que organizam e aplicam os recursos da sociedade. A poltica
pblica, como rea de atuao acadmica, tem recebido considervel incremento de
ateno nos ltimos anos no Brasil, motivado por maior necessidade da observao
da eficincia do gasto pblico, em um estado que recolhe considervel parcela de
recursos da sociedade e presta servios com questionvel nvel de qualidade.
A criao de cursos de bacharelado na rea de polticas pblicas no Brasil tem
contribudo para o surgimento de um novo profissional no mercado de trabalho,
um profissional de nvel superior com capacitao para analisar e avaliar o efeito da
ao do estado na sociedade, alm das condies de reprogramar tal ao.
Uma contribuio relevante da compreenso do papel das polticas pblicas no
atendimento s demandas da sociedade pode ser observada em Peters e Pierre
(2006. Os autores elaboram uma anlise de polticas pblicas em pases do ocidente
e afirmam que nas ltimas dcadas houve significativas alteraes na compreenso
do papel do estado nesses pases. Os autores fundamentam sua anlise em trs
aspectos que observaram na atuao do estado em tempos recentes:
a) a mudana do papel do estado na sociedade, deixando de ter o comando e o
controle para ser fiscalizador das polticas pblicas;
b) o aumento da participao das entidades subnacionais na execuo das
polticas pblicas, at mesmo daquelas que no podiam anteriormente ser
consideradas como papel do estado na sociedade;
c) uma tendncia forte para que a oferta de servios e produtos pelo Estado
seja considerada em contexto de competio de mercado, uma vez que o seu
papel nesse modelo de governana no produzir todos os servios e sim
coordenar a oferta de tais produtos e servios.
196

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 193-215, dez. 2013

Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios brasileiros:


influncia na variao do IDH-expectativa de vida na ltima dcada

Nesse sentido, a poltica pblica passa, ento, a ser a ao do Estado que se organiza
para coordenar as aes dos diversos entes da sociedade que prestam servios
populao de forma descentralizada, nos entes subnacionais. Observa-se, em
perodo recente, como foi descrito na introduo, o fortalecimento do papel das
prefeituras municipais como brao forte do estado eficiente. A Constituio cidad
de 1988 tem o fortalecimento do poder local como uma de suas diretrizes, visto
que, no art. 1 define-os como membros da Repblica. Sade e educao bsicas tm
sido as reas mais visadas nesse processo.
Em foco acadmico, na busca de conceituar poltica pblica, Souza (2006, p. 26)
afirma que este [...] o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo,
colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e,
quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel
dependente). Souza (2006) faz referncia aos autores que se debruaram sobre
o tema nos ltimos anos e sintetiza os modelos de anlise das polticas pblicas
de diversos deles. Para os autores citados por Souza (2006), no modelo que se
convencionou chamar de novo gerencialismo pblico, a eficincia do gasto o
principal objetivo da poltica pblica, [...] aliada importncia do fator credibilidade
e delegao das polticas pblicas para instituies com independncia poltica
(p. 34). A autora conclui seu pensamento afirmando que h poucas pesquisas
empricas guiadas pelo desenho das polticas pblicas nesse formato.
Longe da anlise crtica para mudana do modelo, a busca pela eficincia no gasto
ou na atividade pblica uma exigncia da sociedade moderna. O Estado a
instituio contempornea capaz de direcionar os esforos da sociedade para que as
realidades especficas e gerais encontrem caminhos de superao das discrepncias
entre os indivduos, desde que o iluminismo na Frana alterou a compreenso de
indivduo, sociedade e governo (CHANLAT, 2002).
O presente trabalho pretende contribuir com a discusso da ao do Estado na busca
da oferta de oportunidades iguais aos brasileiros de todas as regies geogrficas e
de todos os portes de cidades brasileiras. A sade apresenta-se como um caminho
eficaz para a reduo das desigualdades, para a busca de incremento do bem-estar
social e para a construo da cidadania. Por essa discusso, percebe-se a relevncia
desse estudo, uma vez que o maior montante de gastos em sade, no modelo de
governana pblica atual, tem nos municpios um ator estratgico e relevante.
2.2 A REGULAO DA SADE NO BRASIL E O DESENVOLVIMENTO
DO SUS: ALGUNS ASPECTOS HISTRICOS
A histria das polticas de sade no pas marcada por um conjunto de caractersticas
que no a diferenciam de outras atividades do poder pblico nacional, apesar da
relevncia que tem para a populao e para o estado de direito que marca o Brasil
como nao soberana e independente.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 193-215, dez. 2013

197

Johan Hendrik Poker Jr./Jaime Crozatti

Para Polignano (2013, p. 2):


Somente nos momentos em que determinadas endemias ou epidemias se
apresentam como importantes em termos de repercusso econmica ou social
dentro do modelo capitalista proposto que passam a ser alvo de uma maior
ateno por parte do governo, transformando-se pelo menos em discurso
institucional, at serem novamente destinadas a um plano secundrio, quando
deixam de ter importncia.

Para esse autor, que produziu um dos textos mais utilizados na rea de gesto
da sade em escola de nvel superior, o cenrio descrito na citao uma das
premissas que marcam a histria das polticas de sade no Brasil. Ele aponta outras
seis premissas que marcam tal histria e fazem dela uma das que menos receberam
ateno sistmica do governo, apesar da amplitude de interesses que contempla.
No perodo do descobrimento at o Primeiro Imprio, o pas dispunha de
estrutura natural de ateno sade, uma vez que esta [...] limitava-se aos prprios
recursos da terra (plantas, ervas) e, queles que, por conhecimentos empricos
(curandeiros), desenvolviam as suas habilidades na arte de curar (POLIGNANO,
2013, p. 3). Com a vinda da famlia imperial portuguesa em 1888, a situao mudou
um pouco, uma vez que foi criada, no Rio de Janeiro, uma estrutura de sade
para dar suporte corte instalada s pressas na colnia. Onde no havia mdicos,
realidade em grande parte do territrio, os boticrios, aqueles prticos-profissionais
que aprenderam o ofcio com outro boticrio experiente e eram licenciados aps
exame de fisicatura, recebiam a carta de habilitao (POLIGNANO, 2013, 3).
No perodo seguinte, que vai at 1930, a sade foi tratada por rgo criado para
esse fim, cujo desafio era a de profilaxia de doenas que atingiam a populao,
colocando a atividade econmica do pas em risco. Oswaldo Cruz e Carlos Chagas
foram figuras de destaque nesse perodo. Eles eram os principais articuladores das
aes do governo central na sade pblica. Com mtodos impositivos, as aes de
combate s endemias produziram resultados positivos ao mesmo tempo em que
reclamaes sistemticas da populao, que era obrigada a se sujeitar s aes de
sade do governo se multiplicaram. Vacinaes em massa e aes de limpeza de
desinfeco de espaos pblicos e privados com caractersticas de contaminao
eram feitas por determinao das autoridades sanitrias. Algumas doenas como a
lepra, a tuberculose e as doenas venreas, receberam ateno especial com a criao
de departamentos especializados em sua ateno (POLIGNANO, 2013, p. 5).
No incio do Sculo XX, com a imigrao de europeus e o estabelecimento,
principalmente no eixo Rio-So Paulo, de uma nova base econmica no pas,
o fortalecimento da economia industrial, os anos de 1917 e 1919 viram duas
greves gerais organizadas pelo movimento operrio. Este movimento conquistou
alguns direitos trabalhistas. Em 1923, a Lei Eloy Chaves deu incio Previdncia
Social no Brasil, um sistema previdencirio estruturado em caixas de previdncia
198

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 193-215, dez. 2013

Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios brasileiros:


influncia na variao do IDH-expectativa de vida na ltima dcada

individualizadas por empresa. No sistema das Caixas, estabelecido pela lei Eloy
Chaves, as prprias empresas deveriam recolher mensalmente o conjunto das
contribuies das trs fontes de receita e depositar diretamente na conta bancria
da sua CAP. (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 1989).
No Estado Novo, as Caixas de Aposentadorias deram lugar aos Institutos de
Aposentadoria e Penso (IAP), que eram organizados por categorias profissionais.
Os benefcios foram ampliados desde o peclio na aposentadoria a atendimento
hospitalar, mdico e farmacutico. Em 1930, foi criado o Ministrio da Educao
e Sade Pblica (POLIGNANO, 2013, p. 10), que se desmembrou, em 1953, no
Ministrio da Sade (MS) com poucas atribuies distintas das anteriores.
A dcada de 1960 viu nascerem os atos regulatrios da Previdncia Social e do
FUNRURAL, respectivamente para as aposentadorias dos trabalhadores urbanos
e rurais. Com a revoluo militar de 1964, houve condies favorveis para a
unificao dos servios de previdncia, uma vez que:
O processo de unificao previsto em 1960 se efetiva em 2 de janeiro de 1967,
com a implantao do Instituto Nacional de Previdncia social (INPS), reunindo
os seis Institutos de Aposentadorias e Penses, o Servio de Assistncia Mdica
e Domiciliar de Urgncia (SAMDU) e a Superintendncia dos Servios de
Reabilitao da Previdncia Social (POLIGNANO, 2013, p. 14).

O milagre econmico da dcada de 1970, associado ao grande nmero


de contribuintes da previdncia com reduzido volume de beneficirios em
aposentadorias, o sistema previdencirio acumulou grande quantidade de recursos
que foi empregado na oferta de servios mdicos e hospitalares aos segurados. Esta
situao gerou no pas um complexo sistema mdico-industrial que culminou
com a criao do Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previdncia Social
(INAMPS) em 1978. Deu-se, ento, um dos maiores crescimentos em ofertas de
servios mdicos e hospitalares que o pas j vivenciou. Dadas as caractersticas
de mudanas econmicas no cenrio internacional, o sistema previdencirio
brasileiro entrou em crise em funo do seu desenho institucional focado na
medicina curativa, que no dava respostas aos problemas endmicos do pas.
Houve tambm, o uso indevido de recursos da previdncia em outras finalidades
pelo governo federal (POLIGNANO, 2013, p. 17).
O movimento das DIRETAS J (1985) e a eleio de Tancredo Neves
marcaram o fim do regime militar, gerando diversos movimentos sociais,
inclusive na rea de sade, que culminaram com a criao das associaes dos
secretrios de sade estaduais (CONASS) ou municipais (CONASEMS), e com
a grande mobilizao nacional por ocasio da realizao da VIII Conferncia
Nacional de Sade (Congresso Nacional, 1986), a qual lanou as bases da
reforma sanitria e do SUDS (Sistema nico Descentralizado de Sade)
(POLIGNANO, 2013, p. 21).
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 193-215, dez. 2013

199

Johan Hendrik Poker Jr./Jaime Crozatti

A Constituio Federal de 1988 possibilitou condies necessrias para a criao


do Sistema nico de Sade, nascido dos movimentos sociais, da articulao dos
secretrios municipais e dos estaduais de sade, em rgos representativos como
o CONASS e o CONASSEMS, juntamente com a VIII Conferncia Nacional de
Sade, em 1986.
Com a implantao de um novo paradigma na gesto das polticas de sade,
o pas pode dar passos significativos em direo universalizao do acesso
fundamentado em um processo de descentralizao da sade, via distribuio de
recursos do governo central para os governos locais e a transferncia da gesto
dos sistemas locais para as prefeituras e consrcios que estas poderiam organizar
para o atendimento de servios que exigem maiores investimentos e demanda
concentrada.
2.3 A EFICINCIA DO GASTO PBLICO
O conceito de eficincia, eficcia e efetividade do gasto pblico pode ser considerado
na dimenso de textos publicados que abordam a questo sob o foco nacional e
internacional. Nacionalmente, as discusses so tratadas, sobretudo, em artigos
que discutem a qualidade do gasto municipal. Entre os estudos que caracterizam
os conceitos de forma objetiva e passiva de operacionalizao podem ser citados
Frasson (2001), Costa e Castanhar (2003) e Castro (2006).
Costa e Castanhar (2003) construram sua definio tomando por base o manual
da Unicef (1990). Sua caracterizao para os trs elementos de interesse so:
(a) eficincia: termo originado nas cincias econmicas que significa a menor
relao custo/benefcio possvel para o alcance dos objetivos estabelecidos em
um programa; (b) eficcia: medida do grau em que um programa atinge os seus
objetivos e metas; (c) impacto (ou efetividade): indica se o projeto tem efeitos
(positivos) no ambiente externo em que interveio, em termos tcnicos, econmicos,
socioculturais, institucionais ou ambientais.
Castro (2006) procura problematizar a questo apresentando as vises das reas de
administrao e do direito, demonstrando as diferenas de percepo dos autores
das duas reas. Suas concluses acabam por priorizar as definies oriundas da rea
de administrao e sugere ainda que: Os pressupostos da moderna teoria gerencial
podem ser adotados por qualquer governo, seja nos planos federal, estadual ou
municipal (CASTRO, 2006, p. 9).
As definies adotadas nesse trabalho e que se alinham aos autores citados foram
concebidas por Barrios e Schaechter (2008) e podem ser vistas nas Figuras 1 e 2 a
seguir.

200

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Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios brasileiros:


influncia na variao do IDH-expectativa de vida na ltima dcada

Figura 1 O conceito de eficincia e efetividade

Fonte: Barrios e Schaechter (2008).

Para Barrios e Schaechter (2008), a eficincia tcnica surge quando so comparados


os recursos da entrada e os da sada em qualquer processo de mudana na sociedade.
O custo da eficincia pode ser obtido com a utilizao dos parmetros dos fundos
recursos financeiros utilizados e os volumes e qualidades dos produtos e servios
obtidos no processo. Por fim, o custo da eficincia obtido com a utilizao
dos valores dos fundos, ou recursos financeiros usados, com as modificaes ou
mudanas provocadas no meio no qual o programa ou projeto teve seu efeito.
Figura 2 Determinao da fronteira de eficincia

Fonte: Barrios e Schaechter (2008).

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201

Johan Hendrik Poker Jr./Jaime Crozatti

A Figura 2, obtida tambm em Barrios e Schaechter (2008) identifica modelos


de mensurao e avaliao das fronteiras de eficincia em avaliaes quantitativas
de eficincia. Nos dois primeiros quadros, so descritas as tcnicas conhecidas,
respectivamente, por Free Disposal Hull (FDH) e Data Envelopment Analysis
(DEA), ou Anlise por Envoltria de Dados, tcnicas no paramttricas que
consideram os eventos com melhor desempenho, como as referncias de
comparao com todos os demais. Assim, no h evento com melhor desempenho
do que aqueles que so a referncia. No modelo Stocastic Frontier Analysis, as
referncias para avaliao da qualidade do desempenho so obtidas a partir das
mdias dos quadrados das diferenas com a linha que representa a eficincia mdia
do grupo observado. Nesse modelo, haver observaes com nvel de eficincia
superior ao 100%, uma vez que o ideal de desempenho so as observaes mdias.
No presente trabalho, entende-se que o Modelo Stocastic Frontier Analysis seja a
tcnica mais adequada, dada a quantidade de municpios analisada, fator detrimental
ao emprego do FDH e do DEA.
2.4 O NDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO
Nesse estudo, optou-se por empregar o ndice do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD), denominado ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH). Esta alternativa ao Produto Interno Bruto (PIB), que normalmente
utilizado em estudos relacionados ao gasto pblico, pode ser justificada pela
mudana de foco de uma medida de carter exclusivamente econmico para outra
que inclua elementos do desenvolvimento social (DAVIES; QUINLIVAN, 2006).
De acordo com Amartya Sen, um dos responsveis pela criao do ndice, o IDH
[...] a medida mais amplamente aceita de comparao do bem estar internacional
(WALLACE, 2004).
Seu mrito est na utilizao de trs componentes, um econmico e dois sociais: as
medidas de expectativa de vida e educao. Respectivamente, os componentes do
IDH podem ser expressos nas equaes (1), (2), (5) e (6):
ndice de Expectativa de Vida (IEV) =
ndice de Educao (IE)=

Expectativa de vida 20
83,2 20

IAME x IAEE 0
0,951 0

ndice de Anos Mdios de Estudo (IAME) =

(2)
AME 0
13,2 0

ndice de Anos Esperados de Escolaridade (IAEE)=

202

(1)

AEE 0
20,6 6

(3)
(4)

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Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios brasileiros:


influncia na variao do IDH-expectativa de vida na ltima dcada

ndice de Renda (IR)=

ln (PIBpc) ln (163)
ln (108,211) ln (163)

IDH = IEV x IE x IR

(5)
(6)

O uso do IDH como varivel de resposta em estudos sobre o impacto do


desenvolvimento econmico no novidade. Destacam-se, entre os estudos
iniciais, os autores Yavas (1998) e mais recentemente Davies e Quinlivan (2006).
No entanto, por no ser de interesse desse trabalho a discusso da relao do gasto
pblico com o crescimento econmico, e sim a efetividade desse gasto, optou-se
por decompor o IDH e utilizar a componente de expectativa de vida, cuja relao
causal com o gasto pblico realizado no pode ser questionada, muito embora no
se possa atribuir unicamente ao gasto pblico seu desenvolvimento.
2.5 ESTUDOS SOBRE A EFICINCIA DO GASTO EM SADE
Algumas iniciativas para entender o relacionamento entre os gastos pblicos com
os efeitos na qualidade do servio de sade nos municpios j foram realizadas, e
alguns desses estudos esto brevemente descritos a seguir. Andrade e Teixeira (2012)
avaliaram a influncia dos gastos sociais dos municpios mineiros na formao
do PIB municipal. Com a tcnica de anlise de dados em painel, concluram que
somente a varivel sade exerce significativa influncia na formao do PIB desse
grupo de municpios. Muito provavelmente, os autores no incluram os gastos do
estado e do governo central em cada municpio estudado, o que restringe a anlise
ao efeito do gasto municipal. V-se, pelos resultados, que o municpio no capaz
de gerar riqueza com seus gastos individualmente.
Ribeiro et al. (2012) estudaram a eficincia na gesto dos gastos com educao,
sade, habitao e emprego no Estado de Minas Gerais. Com a tcnica de anlise
envoltria dos dados, observaram os gastos entre 2000 e 2007 das funes citadas
em 560 municpios do Estado de Minas Gerais. Os autores verificaram aumento
nas mdias dos indicadores de eficincia nas reas de educao, cultura, sade e
saneamento creditado ao atendimento das demandas de ateno bsica em sade,
saneamento bsico urbano, acesso dos alunos educao e aprovao em exames
para o ensino fundamental e mdio (RIBEIRO et al., 2012, p. 14).
Portulhak et al. (2013) verificaram se os municpios brasileiros tm sido eficientes
na aplicao de recursos destinados para aes de acesso e efetividade do Sistema
nico de Sade (SUS), o que expresso por meio do IDSUS. Os grupos
homogneos, formados a partir de todos os municpios brasileiros, exigidos pela
tcnica de Anlise Envoltria de Dados (DEA), foram criados considerando:
i) ndice de Desenvolvimento Socioeconmico (IDSE), ii) ndice de Condies
de Sade (ICD), e iii) ndice de Estrutura do Sistema de Sade do Municpio
(IESSM). O indicador de qualidade do sistema de sade municipal escolhido nesse
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Johan Hendrik Poker Jr./Jaime Crozatti

trabalho foi o ndice de desenvolvimento do SUS (IDSUS) do ano de 2010 (MS,


2013). Os resultados revelaram que 6,1% dos municpios analisados puderam ser
considerados referncia em relao aos demais quanto eficincia na alocao dos
insumos com vistas obteno de um melhor resultado na assistncia sade
oferecida populao. Nessa anlise, que demonstrou a existncia de municpios
avaliados com escores de 0,43 a 1 (benchmark), a maioria dos municpios avaliados
manteve-se na faixa de escore entre 0,70 a 0,79 (PORTULHAK et al., 2013, p. 12).
Portanto, os estudos que identificados na busca realizada nos peridicos e anais
de eventos usados como fontes de textos da referncia bibliogrfica no presente
trabalho, no so conclusivos quanto ao efetivo retorno sociedade, seja em
termos de qualidade de vida ou de crescimento econmico, no pas ou fora dele,
do gasto pblico.

3 METODOLOGIA
Definidos os conceitos de efetividade e eficincia na administrao pblica, cabe
agora apresentar a equivalncia do conceito para o gasto pblico. Com esse
propsito, adotam-se os seguintes conceitos operacionais para a efetividade e a
eficincia do gasto pblico, inspirados nas definies de Barrios e Schaechter (2008):
a) a efetividade do gasto pblico representada pelo coeficiente beta (inclinao)
da varivel constituda a partir da soma dos gastos pblicos empregados em sade
e saneamento, tanto municipais como estaduais, em uma anlise de regresso
mltipla cuja varivel dependente a variao do componente IDH-Expectativa de
Vida de cada municpio; b) a eficincia obtida pelo clculo da diferena percentual
entre o valor predito pela anlise de regresso construda a partir da relao entre
os gastos e a variao do IDH-Expectativa de Vida e o valor observado da variao
do IDH-Expectativa de Vida em cada municpio.
A obteno dos indicadores de efetividade e eficincia, portanto, depende da
anlise economtrica empregada na equao (7). Nessa, pode-se observar as
variveis apresentadas na Tabela 1, que incluem, alm das variveis independentes,
representadas pelo gasto pblico municipal (GM) e pelo gasto pblico estadual
(GE), e da varivel de resposta, representada pela variao do IDH-Expectativa
de Vida entre 2000 e 2009, a participao de quatro variveis intervenientes, cujo
propsito na equao representar fatores alheios ao controle dos gestores pblicos
municipais e estaduais, porm importantes para a efetividade do gasto.

204

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Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios brasileiros:


influncia na variao do IDH-expectativa de vida na ltima dcada

Tabela 1 Descrio das variveis empregadas


Varivel

Descrio

Nome

Dependente

Variao do IDH-Expectativa de Vida entre 2000 e 2010

D_L_2010_2000

Independente

Soma do gasto pblico municipal em sade e saneamento SauPop


entre 2000 e 2009 por habitante em 2000

Independente

Soma do gasto pblico estadual em sade e saneamento entre SauEstPop


2000 e 2009 por habitante em 2000

Interveniente

Distncia em km entre o municpio e a capital do estado

Interveniente

Percentual da populao na zona rural dos municpios PercPopRural


em 2000

Interveniente

Quantidade de funcionrios pblicos federais na sade por SauFedPop


habitante em 2007*

Interveniente

Condies de renda, sade e educao precedentes aos gastos IDH2000


(IDH geral em 2000)

DistCapUf

Fonte: Elaborao dos autores.

(7)
Para esse estudo, foram consolidados dados de diversas fontes: os dados do
IDH foram extrados do Atlas de Desenvolvimento Humano do Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2003), do website do Ipeadata
(IPEA, 2013), e de relatrio do Ministrio da Sade do Cadastro Nacional de
Estabelecimentos de Sade (CNES) de 2007, dados relativos quantidade de
funcionrios em servios de sade financiados por rgos federais de servios.
O nmero de funcionrios pblicos federais foi utilizado como proxi dos gastos
federais nos municpios, uma vez que o sistema de contabilidade federal no
capaz de identificar o montante total dos gastos da Unio diretamente em cada um
dos 5.565 municpios brasileiros.
Convm destacar que a varivel dependente proposta nesse trabalho diferente dos
estudos dos gastos pblicos comumente realizados (QUEIROZ; POKER, 2012).
Nesse estudo, no se fez uso do crescimento econmico (Produto Interno Bruto
(PIB) ou o valor absoluto do ndice de desenvolvimento humano) como varivel
dependente. Portanto, o propsito foi diferente da busca por testar proposies
da teoria econmica, como a relao entre o gasto pblico e o desenvolvimento
econmico, ou, ainda, determinar o tamanho timo da estrutura governamental.
Esse estudo relaciona os gastos pblicos com a variao do ndice IDH-Expectativa
de Vida, contrastando, assim, com Rocha e Giuberli (2007), Davies (2009) e Divino
e Silva (2010), a relao entre as variveis no foi pressuposta como quadrtica, ao
contrrio, pressups-se uma relao linear entre o gasto e a variao do ndice, uma
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Johan Hendrik Poker Jr./Jaime Crozatti

vez que se utiliza um indicador para a condio inicial apresentada pelo municpio.
Tal indicador, nesse artigo, representado pelo IDH-Expectativa de Vida do incio
do perodo, considerado como uma varivel interveniente na equao.
Mesmo com a construo da varivel proposta como apresentado, testou-se o
modelo com os gastos quadrticos em lugar da suposio de linearidade associada
a um indicador de condio inicial. No entanto, ao testar a colinearidade das
variveis, constatou-se que o valor do ndice VIF (Variable Inflation Factor)
superava os valores recomendados pela literatura, alcanando valores acima de 15,
sendo o valor sugerido inferior a 8.
Os dados utilizados compreendem um total inicial de 5.565 municpios. Contudo,
em razo da ausncia de informaes completas para alguns municpios, a base
utilizada foi de 5.504 municpios. Os 61 municpios excludos da anlise no
contavam com relatrios de seus gastos pblicos disponveis para anlise. Apesar
da perda de informao desses municpios, o estudo pode ser considerado
populacional, levando em conta a populao com informaes reportadas e a
perda inferior a 1,1% dos municpios do pas.
Para esse estudo, foi empregado o software de anlise de dados Stata (2011), em sua
verso 12.1, cujos resultados so apresentados na prxima seo.

4 ANLISE DE RESULTADOS
4.1 ANLISE DA EFETIVIDADE DO GASTO
Utilizando-se dos dados descritos, foram desenvolvidas as anlises de regresso
mltipla, considerando, em primeiro lugar, uma anlise diagnstica da base de
dados. O primeiro teste realizado foi o de heterocedasticidade de Breuch-Pagan.
Para esse teste, obteve-se estatstica de 69,8 (valor-p de 0,000), indicando claramente
uma forte heterocedasticidade. Assim, os dados foram tratados com a regresso
robusta, conforme indicado pela literatura (NETER et al., 1996).
Em seguida, foram analisadas as estatsticas do teste VIF (Variance Inflation Factor)
conforme Tabela 2, identificando-se os valores inferiores a 2, cujo valor, conforme
Neter et al. (1996) e Hair et al. (1994), corresponde a um valor suficientemente
baixo para no configurar problemas de colinearidade, que seriam indicados, no
teste seguinte, com valores de estatstica superiores a 8.

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Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios brasileiros:


influncia na variao do IDH-expectativa de vida na ltima dcada

Tabela 2 Estatstica VIF (Variable Inflation Factor)


Variveis

VIF

IDH-M Total em 2000

1,74

Percentual de pop. Rural

1,59

Gasto Municipal Sade

1,18

Gasto Estadual Sade

1,04

Distncia capital do Estado

1,02

Funcionrios Fed. Sade

1,01

Mdia

1,26

Fonte: Elaborao dos autores.

Como resultados gerais, a anlise de regresso robusta empregada alcanou um


coeficiente de determinao de 39,4%, indicando que a variao do IDH-Expectativa
de Vida no perodo de 2000 a 2010 pode ser explicada pelos fatores listados,
mas tambm por fatores no disponveis para a construo do estudo, tanto
independentes como intervenientes.
Tabela 3 Coeficientes e significncia das variveis independentes e intervenientes
Variveis
Gasto Municipal Sade

Coeficiente

Teste-t

Valor-P

0,00000538

1,85

0,064

Gasto Estadual Sade

0,00000287

0,45

0,654

Distncia capital do Estado

-0,00008280

-3,79

0,000

Percentual de pop. Rural

-0,02511240

-13,09

0,000

Funcionrios Fed. Sade

2,21775900

1,67

0,095

IDH-M Total em 2000

-0,23093440

-53,38

0,000

Constante

0,20978020

69,97

0,000

Fonte: Elaborao dos autores.

Conforme Tabela 3, analisando-se os resultados individuais das variveis


independentes, observa-se que cada R$ 1,00 gasto por habitante pelos municpios
brasileiros com a funo sade e saneamento no perodo de 2000 e 2009 contribuiu
para a variao de 0,00000538 do IDH-Expectativa de Vida. Como exemplo
ilustrativo, implica dizer que se um municpio gastou o valor mdio por habitante
R$ 1.000,00 na ltima dcada nas funes de sade e saneamento, ele teria
potencialmente ampliado seu IDH-Expectativa de Vida em 0,00538 (0,538%).
Ao contrrio do gasto pblico municipal em sade e saneamento, o gasto pblico
estadual na mesma funo no foi estatisticamente significativo para a variao
do IDH-Expectativa de Vida entre 2000 e 2009. Nesta condio, o gasto estadual
no foi efetivo, ou seja, ele foi responsvel por manter, mas no por elevar o
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Johan Hendrik Poker Jr./Jaime Crozatti

IDH-Expectativa de Vida no perodo analisado. Convm salientar que os gastos,


embora discriminados por esferas, no podem ser pressupostos como independentes,
uma vez que a efetividade do gasto estadual complementar efetividade do gasto
municipal em sade e saneamento.
Outros resultados interessantes podem ser obtidos ao se considerar as variveis
intervenientes. Como era esperado, municpios com maior IDH-Geral precisam
dispender maiores recursos para sustentar o nvel de desenvolvimento ou qualidade
de vida observada no incio do perodo. Alm disso, municpios com maior
distribuio populacional na zona rural perdem efetividade relativa a municpios
com maior concentrao da populao. A distncia em quilmetros entre a cidade
e a capital do estado revelou-se significativa para a variao do IDH-Expectativa
de Vida, o que indica que o fluxo de utilizao de servios entre municpios
prximos s capitais mais intenso, o que gera impactos na eficincia do gasto
desses municpios. Em outras palavras, a proximidade da cidade capital do estado
potencializa os gastos com sade dessa cidade no sentido de promoo de melhorias
na qualidade de vida, indicada pelo IDH-Expectativa de Vida.
Considerando-se um nvel de significncia de 10%, a presena de funcionrios
pblicos federais como considerao do montante dos gastos federais em sade
e saneamento se mostrou significativa. Esse fato implica evidncia de possvel
contribuio dos gastos pblicos federais, no considerados neste estudo, na
melhoria do IDH-Expectativa de Vida.
4.2 ANLISE DA EFICINCIA DO GASTO
Para a anlise da eficincia do emprego dos recursos pelos municpios brasileiros,
foi empregada a anlise da eficincia relativa ao predito pelo modelo de efetividade
do gasto em sade e saneamento. Dessa forma, um municpio que empregue seus
recursos exatamente conforme o predito teria eficincia relativa igual a zero.
Enquanto um municpio que obtm eficincia relativa de 15% ter superado nessa
proporo o valor de variao do IDH-Expectativa de Vida que seria esperado pelo
modelo de efetividade, como demonstrado no tpico anterior desse trabalho.

208

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Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios brasileiros:


influncia na variao do IDH-expectativa de vida na ltima dcada

Tabela 4 Os 30 municpios com maior eficincia relativa


no gasto pblico em sade e saneamento entre 2000 e 2009
Estado

Muncipio

Eficincia Relativa

SC

Lindoia do Sul

150%

SC

Cordilheira Alta

146%

SC

Iomer

140%

PR

Quatro Pontes

123%

RS

So Joo do Polsine

120%

MG

Itajub

113%

ES

Vitria

111%

RS

Victor Graeff

110%

SP

Mirandpolis

110%

SC

Pinheiro Preto

108%

RS

Anta Gorda

107%

RS

Ivor

105%

SP

Guaratinguet

105%

PR

Nova Aurora

105%

SP

Andradina

104%

SC

Rio do Sul

104%

SP

Suzano

102%

SC

Balnerio Cambori

96%

SP

Santa Rita do Passa Quatro

96%

MA

Pao do Lumiar

94%

RS

Baro de Cotegipe

94%

SC

Alto Bela Vista

94%

PR

Cafelndia

93%

SC

Siderpolis

92%

SP

Cruzlia

92%

SC

Erval Velho

91%

RS

Pejuara

89%

SC

Arabut

89%

MA

So Jos de Ribamar

88%

SC

Porto Unio

88%

Fonte: Elaborao dos autores.

Os municpios listados na Tabela 4 apresentaram as maiores variaes entre seu


IDH em 2000 e em 2010 em relao ao valor predito pelo modelo estatstico
apresentado previamente. A variao, destacada como eficincia relativa, um
indicador do que Barrios e Schaechter (2008) denominam eficincia tcnica.
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Johan Hendrik Poker Jr./Jaime Crozatti

O valor observado deve ser analisado com cuidado, uma vez que a eficincia pode
tanto ser decorrente de programas de desenvolvimento bem formulados, como ser
decorrente do uso dos servios pblicos desenvolvidos por municpios vizinhos
ou decorrentes de fatores no capturados na anlise, como o investimento privado
e o investimento federal. Esta uma hiptese plausvel, haja vista a evoluo do
sistema de sade implementado no pas a partir da dcada de 1980, como relatado
no tpico 2 desse trabalho.
Alguns exemplos ilustrativos podem ser obtidos ao se comparar a eficincia relativa
dos municpios listados com a eficincia relativa dos municpios sede de suas
Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDRs): Seara, sede da SRD do municpio
de Lindoia do Sul, primeiro no ranking listado, apresentou eficincia relativa
de -69%. Da mesma forma, diversos municpios com alta eficincia apresentam
cidades de maior desenvolvimento na vizinhana com menor eficincia relativa.
Tais evidncias podem significar que alguns municpios se valem dos gastos em
sade e saneamento de municpios melhor equipados nesse servio pblico para
ter melhorias nos indicadores de qualidade de vida, como o IDH-Expectativa de
Vida usado nesse trabalho.
Tabela 5 Eficincia relativa no gasto pblico em sade e saneamento nas capitais estaduais
Estado

Municpio

Eficincia Relativa

ES

Vitria

PB

Joo Pessoa

111%

AL

Macei

68%

RJ

Rio de Janeiro

68%

71%

PE

Recife

61%

MG

Belo Horizonte

46%

SE

Aracaju

45%

BA

Salvador

44%

MS

Campo Grande

44%

SP

So Paulo

41%

PR

Curitiba

35%

MT

Cuiab

32%

RN

Natal

31%

CE

Fortaleza

27%

PI

Teresina

27%

SC

Florianpolis

21%

RS

Porto Alegre

-14%

GO

Goinia

-17%

Fonte: Elaborao dos autores.

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Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios brasileiros:


influncia na variao do IDH-expectativa de vida na ltima dcada

Conforme Tabela 5, analisando as capitais estaduais, pode-se observar que as


cidades com maior eficincia relativa foram as cidades que apresentavam um
IDH-Expectativa de Vida menor, em relao s demais capitais, no incio do
perodo considerado (2000), evidenciando uma maior capacidade administrativa
para melhorar condies j superadas por outros municpios, utilizando seus
programas como referncia de desenvolvimento.

5 CONSIDERAES FINAIS
A possibilidade de as polticas pblicas no Brasil serem aplicadas de maneira
equivocada no pode ser desconsiderada nos modelos de avaliao do gasto com
aes do governo, seja ele municipal, estadual ou federal. Dada a lentido com
que a sociedade brasileira observa as mudanas em indicadores de qualidade de
vida, pode-se prever que os gastos no demonstram efetividade nem to pouco
eficincia.
Este trabalho objetivou avaliar a efetividade e a eficincia do gasto pblico com
sade na dcada de 2000 a 2009 e a correspondente variao do IDH-Expectativa
de Vida em todos os municpios brasileiros. Considerando os dados dos gastos
com sade e saneamento de cada municpio, do estado ao qual pertence bem como
da estimativa do gasto do governo central nos mesmos municpios, o trabalho
avaliou se houve efetiva alterao do indicador da qualidade de vida da sade,
nesses mesmos municpios.
Os resultados evidenciam que gastos municipais, gastos estaduais, distncia do
municpio com a capital do estado, percentual de populao na zona rural e
funcionrios em servios federais de sade, esto significativamente relacionados
com a melhoria da qualidade de vida IDH-Expectativa de Vida nos municpios
brasileiros. As anlises evidenciaram tambm que os gastos pblicos com sade
nos municpios brasileiros demonstram um nvel mdio de aproximadamente
34%, o que representa grade potencial de melhoria na eficincia do gasto com
sade pblica.
A avaliao e as consideraes exposta nesse trabalho podem ser includas nas
anlises necessrias para explicitar o caminho que a gesto de polticas pblicas,
bem como das aes de efetividade e eficincia do gasto devem ser direcionadas.
Os resultados corroboram para afirmativas de que os gastos pblicos no pas
tm contribudo para a melhoria de vida da populao de uma forma geral e
em particular da expectativa de vida. A literatura usada como referencial desse
trabalho no conclusiva quanto aos efeitos da efetividade do gasto no bem-estar
da populao. Esse trabalho alinha-se entre aqueles que afirmam que a eficincia
e a efetividade do gasto pblico em sade no Brasil pode ser observado, apesar de
no responder a todos as melhorias.
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211

Johan Hendrik Poker Jr./Jaime Crozatti

Da mesma maneira, entender as discrepncias entre as regies geogrficas e


aprofundar os efeitos de variveis, como a distncia para os centros nacionais de
especialidades e referncias em sade no pas, sero fundamentais para potencializar
a eficincia do uso dos recursos pblicos nessa importante poltica pblica. Novos
trabalhos, que possam regionalizar as anlises e estudar as vicissitudes locais
em como os municpios, individualmente ou em consrcios, esto enfrentando
os desafios de melhoria da qualidade de atendimento nos servios de sade e
consequentemente a expectativa de vida de sua populao, podem mostrar os
caminhos dos investimentos pblicos nas prximas dcadas.

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Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios brasileiros:


influncia na variao do IDH-expectativa de vida na ltima dcada

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Anexo 1
Eficincia do Gasto em Educao e Sade
Este anexo est disponvel em PDF no link:
https://portalgestao.esaf.fazenda.gov.br/a_esaf/biblioteca/cadernos-de-financas-publicas

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Governana pblica por meio de consrcios pblicos:


a eficincia tributria a partir da implementao do projeto
de fiscalizao tributria do CODAP
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli
Mestra em Direito Pblico pela PUC/MG,
Procuradora da Fazenda Nacional

Ivoneti da Silva Ramos


Mestra em Economia pela UFSC,
Professora Universitria, Direo de Extenso UFSC

Anna Carla Duarte Chrispim


Mestra em Direito Pblico,
Procuradora da Fazenda Nacional,
Diretora da ESAF/MG e Professora da PUC/MG

Resumo
A governana pblica consolida-se como a fase
atual da gesto dos recursos pblicos, com destaque
para o paradigma da eficincia e a sinergia entre os
atores sociais, abrindo espao para o setor pblico
repensar em sua forma de atuao, potencializando
suas aes por meio de parcerias entre os entes
federativos e instituies do setor privado e da
sociedade civil organizada. Nesse nterim, surgem,
entre outras formas de gesto, os consrcios
pblicos como instrumento de cooperao para
superao de desafios locais. Assim, esse artigo tem
por objetivo estudar o caso do Consrcio Pblico
para o Desenvolvimento do Alto Paraopeba,
especificamente para verificar se a implementao
do projeto de fiscalizao tributria promoveu a
eficincia na arrecadao das receitas prprias dos
municpios. O mtodo utilizado foi o estudo de caso,
com anlise descritiva dos dados, e os resultados
demonstraram que houve uma pequena melhora
para alguns anos na arrecadao do ISSQN e da
Taxa de Poder de Polcia, mas com um painel de
indicadores com muita oscilao ao longo dos anos
analisados, aliado ao grau altssimo de dependncia
das receitas de transferncias. Conclui-se que, apesar
do esforo, ainda h um longo caminho a percorrer
em termo de eficincia tributria no Alto Paraopeba.

Palavras-chave
Governana pblica. Consrcios pblicos.
Fiscalizao tributria. Eficincia.

Abstract
Public governance is consolidated as the current
phase of the management of public resources, with

emphasis on the paradigm of efficiency and synergy


between the social players, opening space for public
sector rethink in his way of acting, potentializing
their actions through partnerships between the
Federative and private sector institutions and
organised civil society. In the meantime, arise,
among other forms of management, the public
consortium as an instrument of cooperation for
overcoming local challenges. In this context, this
article aims to study the case of the public consortium
for the development of Alto Paraopeba region,
specifically to verify if the implementation of the tax
audit project promoted efficiency in the collection of
own resources of municipalities. The method used
was the case study, with descriptive analysis of the
data, and the results showed that there was a small
improvement for some years in the storeroom of
the ISSQN and Police Power Tax, but with a panel
of indicators with too much sway over the years
analyzed, with the high degree of dependence on
revenue from transfers. It is concluded that, despite
the effort, there is still a long way to go in terms of
tax efficiency in Alto Paraopeba.

Keywords
Public Governance. Public Consortia (public
consortium).Tax Audit. Efficiency.

1 INTRODUO
A Administrao Pblica, no seu
processo de construo histrica, passou
por diversas fases: patrimonialista,
burocrtica e gerencialista. Essas fases
no necessariamente se alternaram ao
longo do tempo, e sim se percebe que no
dia a dia da gesto pblica o que ocorre
uma mescla das trs prticas citadas.
No tocante fase gerencialista, observada
contemporaneamente, vieram no seu
arcabouo prtico questes relacionadas
eficincia, eficcia e efetividade dos atos
relacionados ao setor pblico e um dos
conceitos que surge nesse contexto o
de governana.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 217-248, dez. 2013

217

Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim

A governana pode ser aplicada aos diversos setores que conformam o ambiente
social: setor pblico, setor privado e terceiro setor. Interessa, no mbito dessa
pesquisa, a governana aplicada ao setor pblico, ou seja, a governana pblica
entendida aqui como um movimento que indica a mudana da ideia de governo puro
e simples para um Estado estratgico, com seu papel redefinido em aspectos, como
a reduo da produo do bem pblico em prol de servir de garantia produo do
bem pblico; a passagem de um Estado que promove suas aes solitariamente para
um Estado ativador e coordenador das relaes dos atores para que produzam com
ele; e ainda [] de um Estado dirigente ou gestor para um Estado cooperativo,
onde o bem pblico produzido em conjunto (KISSLER; HEIDEMANN, 2006
apud DIAS; CRIO, 2012, p. 5, grifos dos autores).
Com relao ao grifo citado, uma das evidncias da aplicao prtica do modelo
de governana pblica so os consrcios pblicos. O consrcio pblico pode ser
considerado um instrumento de cooperao e
constitui um instrumento para superao de desafios locais, como, por exemplo,
a ampliao e ordenamento da oferta de servios, a compra de servios e
flexibilizao da remunerao de profissionais com pagamento de incentivos,
e a otimizao dos recursos regionais disponveis, de forma a melhorar o acesso
e a qualidade dos servios. []. Considera-se, portanto, que os consrcios
aumentam a eficincia e a qualidade dos servios ofertados e, por isso, devem
ser incentivados. (TEIXEIRA, MACDOWELL; BUGARIN, 2001, p. 2)

Segundo Di Pietro (2006, p. 6-7),


pode-se conceituar os consrcios pblicos, perante a Lei no 11.107/2005, como
associaes formadas por pessoas jurdicas polticas (Unio, estados, Distrito
Federal e municpios), com personalidade de direito pblico ou de direito
privado, criadas mediante autorizao legislativa, para a gesto associada de
servios pblicos.

Salienta-se que no terreno da governana pblica, especificamente para essa pesquisa,


o foco a governana fiscal e tributria. A gesto dos recursos financeiros pblicos
um dos temas que sempre demanda a questo de eficincia, eficcia e efetividade,
o que remete ao seguinte problema de pesquisa: os Consrcios Pblicos, no contexto
da governana pblica, representam um instrumento de gesto alternativo na
perspectiva do paradigma da eficincia?
Justifica-se essa pesquisa em razo do exposto na Constituio Federal de 1988
e na Emenda Constitucional no 19 de 1998 quando apresentam princpios que
devero reger a Administrao Pblica. Entre eles, est o princpio da eficincia.
Existem ainda algumas polmicas atreladas ao conceito de eficincia aplicada ao
setor pblico, porm, no o objeto de estudo nesta pesquisa. Aqui, pretende-se
pensar o conceito de eficincia na perspectiva do enquadramento da governana
fiscal e tributria.
218

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Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

O estudo faz-se oportuno, pois, atualmente, muito se fala no conceito de governana


pblica, porm poucos ainda so os estudos empricos para testar este conceito na
prtica da gesto pblica.
Diante do exposto, a pesquisa tem por objetivo analisar se os Consrcios Pblicos, no
contexto da governana pblica, representam um instrumento de gesto alternativo
na perspectiva do paradigma da eficincia.

2 ASPECTOS TERICOS
Buscando amparar a construo dessa pesquisa, esta seo apresentar os conceitos
relacionados governana pblica, consrcios pblicos, federalismo fiscal e
dificuldades na arrecadao tributria e indicadores de eficincia.
2.1 GOVERNANA PBLICA E A APOLOGIA
AO PRINCPIO DA EFICINCIA
Administrao pblica em sua abordagem terica uma rea que est voltada para a
gesto de processos de mudana que visem lograr valores societrios publicamente
definidos (DENHARDT, 2011, p. 30). Nessa perspectiva, a Administrao Pblica
regida por cinco princpios bsicos: legalidade, moralidade, impessoalidade,
publicidade e eficincia (BRASIL, 1998). Para a pesquisa em questo, o princpio
de eficincia ser destacado e estudado no contexto da governana pblica.
Segundo Moraes (2003) e Melo (2006) apud Schulze (2011, p. 1):
Este o propsito do princpio da eficincia, ou seja, que o Estado alcance o
seu fim com presteza, perfeio, imparcialidade, neutralidade, transparncia,
participao e aproximao dos servios pblicos da populao com eficcia
e de forma desburocratizada. Em ltima anlise, o princpio da eficincia
materializa uma faceta do princpio da boa administrao.

No tocante ao conceito de governana pblica, importante destacar que ainda


um conceito em formao. Porm, pesquisadores catarinenses buscaram uma
aproximao terica ao tema (DIAS; CRIO, 2012, p. 13):
[...] como um movimento da Administrao Pblica do Estado
neodesenvolvimentista que se constitui a partir da complementaridade de
caractersticas burocrticas, gerencialistas e de base democrtica, para que o
processo de cooperao entre Estado, mercado e sociedade civil se converta
em desenvolvimento baseado em critrios de equidade e responsividade.

Os autores sintetizaram uma matriz com elementos que caracterizam a passagem


para o movimento da governana pblica, conforme mostra o Quadro 1:
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Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim

Quadro 1 Matriz de elementos que caracterizam a gnese do movimento


de mudana para governana pblica
Elementos de governana pblica
E1

Coproduo do desenvolvimento regional por meio da cooperao entre estado, mercado


e sociedade civil.

E2

Coordenao estatal do processo de cooperao, tendo o Estado um papel de mediador


das relaes.

E3

Delegao da autoridade estatal em trs direes: downward, outward e upward, reconhecendo


o potencial e incentivando o papel das redes.

E4

nfase na eficincia e eficcia, associando-as a mecanismos de democracia deliberativa e


democracia direta para a busca de resultados responsivos.

E5

Planejamento com vistas equidade e ao desenvolvimento regional.

Fonte: Dias e Crio (2012).

Conforme Quadro 1, pela linha E4 da matriz de elementos, tem-se que a governana


pblica d nfase eficincia. Para o estudo em questo, ela uma palavra-chave.
O princpio da eficincia foi acrescentado Constituio Federal por fora da
Emenda Constitucional no 18, de 1998, promulgada com o intuito de promover
a reforma do aparelho estatal e a reforma administrativa. Por meio da referida
Emenda, a redao do art. 37 foi modificada, para fins de acrescer aos princpios
da Administrao Pblica, o princpio da eficincia:
Art.37 A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
[...] (BRASIL,1998).

O intuito dos reformadores era trazer para a Administrao Pblica do pas o


modelo de administrao gerencial, figura emprestada da experincia angloamericana
(public management)1 (ABRUCIO, 1997), em substituio ao ultrapassado modelo
burocrtico adotado pela Constituio de 1988, que demonstrou seu alto custo e a
baixa qualidade na atuao Estatal, permitindo, ainda, pelo excesso de formalidades, a
institucionalizao da corrupo, favorecendo fraudes e desfalques ao Errio Pblico.
1 Segundo o cientista poltico Fernando Luiz Abrucio (1997), trs teorias surgiram no Estado da Gr-Bretanha para
combater o modelo burocrtico ingls (Whitehall), por meio da utilizao do managerialism na Administrao
Pblica: o modelo gerencial puro, o Consumerism Public e o Public Service Orientation. O primeiro voltado para
a economia/eficincia na produtividade, o segundo para a efetividade/qualidade dos servios e o terceiro para
o Accountability/Equidade na prestao dos servios pblicos. Conforme Dias (2003), os modelos utilizados
pelo Programa de Reforma Administrativa gerencial do Governo Federal so similares aos implementados
na Gr-Bretanha, nos Estados Unidos, na Nova Zelndia, na Austrlia e na Sucia. Todavia, a referncia
mais frequente, tanto dos estudiosos da matria quanto dos proponentes da reforma gerencial no mbito
da Administrao Pblica brasileira o best-seller Reivnetando o governo: como o esprito empreendedor est
transformando o setor pblico, dos americanos David Osborne e Ted Gaebler (1998) (DIAS, 2003, p. 211).
Alm disso, a autora observa ainda que o movimento da Reforma Administrativa gerencial transacional,
envolvendo principalmente os pases perifricos, e aparece como resposta a fenmenos como a globalizao e
a formao de blocos econmicos em todo o mundo (2003).

220

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 217-248, dez. 2013

Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

A partir de ento, alm de tomar como critrio de atuao na Administrao


Pblica do pas a eficincia, a mudana constitucional possibilitou a adoo de
inmeras inovaes na seara pblica, entre elas a institucionalizao jurdica dos
Consrcios Pblicos, com intuito de racionalizar custos e otimizar a atuao do
Estado na prestao de servios pblicos.
Essa nova administrao chamada de gerencial e procura combater desperdcios
e primar pelos resultados, buscando, para isso, atuar mais prximo de onde eles
so observados, as comunidades locais. Di Pietro (2011) observa que a Reforma
Administrativa implantada no Brasil e consequentemente a adoo do modelo
gerencial de administrao muito embora tenha conservado alguns princpios da
administrao burocrtica, diferenciou-se pela flexibilizao de procedimentos e
na alterao da forma de controle que passou a ser a posteriori ou de resultados,
outorgando ao administrador maior autonomia na gesto de recursos humanos,
materiais e financeiros. Alm disso, a atuao da administrao na prestao
de atividades exclusivas , entre elas a cobrana e a fiscalizao de impostos de
servios no exclusivos e no setor de produo de bens e servios para o mercado
dever ocorrer com vistas eficincia.
Mas o que significa eficincia e qual o alcance do princpio adotado em razo da
emenda? No sentido comum, eficincia est relacionada capacidade de produzir
um efeito, sendo considerada sinnimo de eficcia.2 Contudo, ambas tm significado
cientfico diverso.
Amaral (2006) prope buscar na cincia da Administrao o conceito de eficincia
e, a partir dele, elaborar um conceito jurdico de eficincia, citando, para tanto,
Chiavenato (apud AMARAL, 2006, p. 4):
A eficincia no se preocupa com os fins, mas simplesmente com os meios.
O alcance dos objetivos visados no entra na esfera de competncia da
eficincia; um assunto ligado eficcia.

A partir da distino apontada por Chiavenato (apud AMARAL, 2006, p. 4) assim


define eficincia e eficcia: eficincia refere-se aos meios, enquanto a eficcia est
relacionada com os resultados.
Na esfera da Administrao Pblica, a diferenciao entre eficincia e eficcia
adotada a trazida por Torres (2004):
Eficcia: basicamente, a preocupao maior que o conceito revela se relaciona
simplesmente com o atingimento dos objetivos desejados por determinada ao
estatal, pouco se importando com os meios e os mecanismos utilizados para
atingir tais objetivos. Eficincia: aqui, mais importante que o simples alcance
dos objetivos estabelecidos deixar explcito como esses foram conseguidos.
2 Dicionrio Houaiss.

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Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim

Existe claramente a preocupao com os mecanismos utilizados para obteno


do xito da ao estatal, ou seja, preciso buscar meios mais econmicos e
viveis, utilizando racionalidade econmica que busca maximizar os resultados
e minimizar os custos, ou seja, fazer o melhor com menores custos, gastando
com inteligncia os recursos pagos pelo contribuinte.
[...]
Efetividade: o mais complexo dos trs conceitos, em que a preocupao central
averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas aes estatais,
deixando claro que setores so beneficiados e em detrimento de que outros
atores sociais. Essa averiguao da necessidade e da oportunidade deve ser a
mais democrtica, transparente e responsvel possvel, buscando sintonizar e
sensibilizar a populao para a implementao das polticas pblicas.

Tendo em conta a distino entre os institutos que apresentam caractersticas


prprias que no podem ser confundidas, no meio jurdico o que se observa que
a abordagem do princpio da eficincia se d de forma tormentosa.
Filho (2007), por exemplo, muito embora reconhea que eficincia e eficcia no se
confundem, entende que a eficcia teria relao com os meios e a eficincia estaria
relacionada, por sua vez, com a conduta dos agentes.
Meirelles (2004), ao discorrer sobre o princpio da eficincia, mistura na sua acepo a
ideia de meios e resultados. Da mesma forma, para Di Pietro (2005), o princpio est
relacionado forma de atuao do agente e tambm aos meios envolvidos, sempre
voltados para o alcance dos melhores resultados na prestao do servio pblico.
Justen Filho (2005), por sua vez, sustenta que o princpio da eficincia administrativa
no sinnimo de eficincia econmica,3 razo pela qual prefere adotar a expresso
princpio da eficcia administrativa. Todavia, d ao instituto o tom de eficincia, ao
definir que a eficcia administrativa denota que os fins buscados pela administrao
devem ser realizados segundo o menor custo econmico possvel.
Amaral (2006), por sua vez, esclarece que o significado objetivo do princpio contido
no art. 37, da Constituio, relaciona-se to somente com o conceito de eficincia
(preocupao com os meios), no englobando o da eficcia nem tampouco o da
efetividade. Nesse sentido, o citado princpio teria pouco a acrescentar por meio
de sua previso explcita no texto constitucional.
Os argumentos de Amaral (2006) tm algum sentido, at porque a prpria
Constituio de 1988 reconhece, no artigo 74, inciso II,4 a diferena entre eficincia
3 Tentando se opor, talvez concepo do modelo gerencial puro agloamericano, cuja meta era de cortar custos,
dando nfase ao conceito de eficincia governamental, acreditando que partir da se poderia ter um ganho na
produtividade, sem se preocupar, contudo com o nvel (de qualidade) dos servios pblicos.
4 Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle
interno com a finalidade de: [...]

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Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

e eficcia, tratando-se, ademais, de dispositivo legal j previsto no corpo da


Constituio antes da reforma introduzida pela Emenda no 19, de 1998.
O fato que, muito embora a acepo do princpio da eficincia esteja relacionada a
uma concepo cientfica da eficincia, Castro (2006) defende que a sua insero na
ordem constitucional foi efetivada com vistas a promover a reforma administrativa,
a fim de modernizar a Administrao Pblica, superando os velhos institutos pela
adoo do modelo gerencial; e toda a moderna teoria gerencial sobre o Estado est
voltada para a capacidade de gesto, com nfase nos resultados, o que implica a
necessidade de se observar, tambm, a eficcia na sua atuao. Preocupar-se somente
com os meios seria um retrocesso, admitindo que a reforma no foi capaz de
abandonar o modelo burocrtico. Seria, de fato, um contrassenso como coloca
Castro (2006).
Nesse sentido, o princpio constitucional da eficincia significou um norte, um
estmulo, uma indicao de caminho para a Administrao Pblica. Ela no se
satisfazia somente com o controle, ela queria resultados (CASTRO, 2006, p. 8).
Essa afirmao leva ainda a uma questo importante no direito administrativo:
o paradigma do resultado, conforme colocado por Moreira Neto (2013, p. 2).
A teoria do resultado era j apregoada por Sabino Cassese ao tratar das transformaes
do direito administrativo do sculo XIX ao XXI. O professor da Universidade
Sapienza procura, de forma sinttica, apontar as principais mudanas sofridas pela
Administrao Pblica no direito europeu (CASSESE, 2004). Um dos pontos
levantados refere-se mudana de paradigma sofrida na Administrao Pblica, em
que, inicialmente, predominava a supremacia do interesse pblico e, portanto, da
prpria Administrao. Em contraposio ao modelo anterior, v-se gradualmente
a substituio da supremacia e da unilateralidade pelo consenso e pela bilateralidade,
e sua atividade procedimentalizada, para que se assegure ao particular o acesso aos
atos da administrao, bem como o direito de intervir e defender-se dessa atuao.
Como decorrncia do conceito de processualizao, admitir-se-ia, segundo Moreira
Neto (2013, p. 6), a aferio no s da legalidade da ao do Estado, como em outros
tempos se apregoava, mas tambm de sua legitimidade, de sua licitude e at de sua
economicidade, conformando novos paradigmas de juridicidade que se agregavam
aos tradicionais. A partir desse raciocnio, ao Judicirio caberia inclusive realizar
o controle dos atos discricionrios do administrador pblico.
De acordo com a teoria dos resultados, a aferio da eficincia e, portanto, da boa
administrao, exigiria o alcance de resultados concretos e materializados em uma
boa e justa atribuio de bens e servios em benefcio ltimo das pessoas, como

II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria,


financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado [...] (BRASIL, 1988).

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um proprium da funo administrativa (MOREIRA NETO, 2013, p. 13). Ademais,


a eficincia governamental, de acordo com a teoria dos resultados, deve-se dar tanto
na formulao da poltica pblica, quanto na sua execuo.
Alm disso, a sapincia do renomado professor italiano visualiza que a mudana
estrutural que vem ocorrendo nas matrizes clssicas do direito administrativo
aponta para uma nova gerao administrativa, mais contratual e consensual e menos
unilateral, mais pluralista e menos individualista.
Para Oliveira (MEDAUAR; OLIVEIRA, 2006), a simplificao dos procedimentos
administrativos visando conferir maior efetividade aos resultados alcanados desvia
a ateno do ato administrativo, na sua concepo formalista e na unilateralidade
da Administrao para permitir novas formas de atuao do Estado, passando a
ter relevo o momento do consenso e da participao.
Trata-se da Administrao Pblica Consensual, com o fortalecimento da
negociao na esfera Administrativa Pblica, expressada por via dos acordos. Para
Teixeira (2008, p. 147), a cultura da negociao conduz ideia de privilegiar
o acordo de vontades entre os diversos parceiros, em substituio ao direito de
imposio de regras de que se servia o Poder Pblico, enquanto tutor absoluto do
interesse pblico.
Alm disso, segundo Moreira Neto (2013, p. 5), novos mtodos de administrar
so utilizados para a realizao concreta das diretrizes polticas constitucionais,
dando ao direito administrativo uma forte caracterstica ps-moderna de parceria,
abandonando a velha dicotomia entre o poltico e o administrativo, herana do
passado positivista.5 Pem-se em prtica parcerias entre Estado e sociedade, tanto
para prestar os servios pblicos (pblico-privadas para concesses e terceirizaes),
como para efetivao do controle (social, transparncia nos processos, planos e
resultados e favorecimento da participao cidad); e Parcerias Pblico-Pblico
(FERRAZ, 2008, p. 61) englobando mecanismos de cooperao entre os entes
governamentais com intuito de promover a gesto associada de servios pblicos
e outras atividades de interesse comum de duas ou mais esferas da federao.
Por influncia dessa consensualidade, no campo da atuao interfederativa, a tarefa
de cooperao administrativa recebeu forte impulso com a adoo da reforma
administrativa, levando ao reconhecimento, em mbito constitucional, de formas
de cooperao administrativa, como os Consrcios Pblicos, instrumentos jurdicos
de superao dos velhos institutos e capazes de proporcionar maior segurana
jurdica s relaes pblico-pblico.

5 A velha distino weberiana entre poltica e administrao tende ao desaparecimento, visto que, na Administrao
Pblica, tanto polticos quanto burocratas exercem funes polticas e funes administrativas. Com isso, podem
se tornar concorrentes ao invs de complementares, o que exige esforos no sentido de alinhar os objetivos.

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Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

Aqui a cooperao forte aliada tanto na fase de definio das polticas


governamentais, quanto no mbito de execuo da poltica administrativa. E esta
ltima que vai, de fato, acontecer. ocasio da anlise do seu marco regulatrio,
Chrispim et al. (2011) observaram que a arquitetura jurdica atribuda a esses
institutos opera, verdadeiramente, uma ruptura com as moldes tradicionais do
direito administrativo, dando sinais dos novos tempos que esto por vir, sobretudo
na atuao da gesto pblica.
Essa afirmao, por si s, j justificaria o foco nesse instrumento de cooperao que
se pretende dar aqui, que a proposta de analisar o caso do Consrcio Pblico para
Desenvolvimento do Alto Paraopeba (CODAP) e sua atuao na gesto associada
tributria: do ponto de vista da eficincia.
Considerando que os Consrcios Pblicos foram institucionalizados como
uma resposta, uma alternativa necessidade dos governos menos estruturados
administrativa e financeiramente de implementarem polticas pblicas de melhor
qualidade, percebe-se que sua avaliao deve considerar o fator da eficincia, tendo
em vista os custos envolvidos que sero repartidos entre os entes consorciados.
Porm, ainda se faz necessrio, nessa fundamentao terica, referenciar o
federalismo fiscal e os problemas que os municpios enfrentam na arrecadao
tributria.
2.2 FEDERALISMO FISCAL VERSUS PROBLEMAS
NA ARRECADAO
Com o advento da Constituio Federal de 1988, os municpios foram definidos
como entes federativos tendo-lhes sido atribudas competncias juntamente com
os estados-membros e a Unio Federal.
O tratamento dado pelo art. 1o da Carta de 1988 aos municpios, inserindo-os,
ineditamente, como parte da Federao Brasileira, permitiu-lhes, assim, o gozo de
ampla autonomia.
Com base na Carta de 1988, alguns princpios so indicados por Meirelles (2004)
como asseguradores da autonomia municipal: o poder de auto-organizao, o poder
de autogoverno, o poder normativo prprio e o poder de autoadministrao.
Tais poderes no seriam taxativos nem exaurem as atribuies municipais, mas
configuram um mnimo de autonomia que os demais entes devem reconhecer aos
governos locais.
O poder de autoadministrao envolve a competncia municipal para arrecadao
de tributos, alm de livre aplicao de suas rendas e organizao dos servios
pblicos locais.

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Para Santos (2008), so as autonomias poltica (autogoverno) e financeira


(autoadministrao) que efetivamente proporcionam maior independncia aos
entes locais.
A autonomia financeira local est relacionada capacidade dos municpios de
institurem e arrecadarem os prprios tributos, bem como de aplicarem suas rendas
da forma como melhor entenderem. O crescimento da autonomia financeira est
diretamente envolvido com a ampliao dos meios para implementar projetos de
interesse local.
Tal autonomia formalmente definida pelo art. 30, III, da Constituio, porm na
prtica apresenta problemas na sua efetivao. A esfera local, apesar das grandes
responsabilidades no desenho das polticas pblicas, sobretudo em decorrncia da
proximidade dos municpios em relao s carncias cotidianas da populao, teve,
nos ltimos tempos, um constante e desordenado crescimento dos encargos, muitos
deles de competncia da Unio ou dos Estados,6 por fora do desenho diversificado
das competncias apontadas na Constituio, elevando de forma exacerbada o
custo de sua manuteno, exigindo uma ampliao das receitas municipais, que
tem desafiado a maior parte dos municpios do pas. , neste sentido, a aluso de
Affonso (2000, p. 137):
Entretanto, dada a inexistncia de uma estratgia geral de descentralizao,
aliada expressiva heterogeneidade econmica regional e s transformaes
estruturais da economia brasileira, no existiu uma correspondncia necessria
entre distribuio de encargos e receitas, fazendo com que alguns estados e
municpios no consigam arcar com as novas atribuies.

Tanto a autonomia administrativa como a poltica necessitam de recursos para


custear as atividades municipais sob pena de se gerar uma dependncia dos municpios
em relao aos demais entes federados, perdendo a razo de ser a descentralizao
instituda pela Constituio Federal.
A descentralizao, como visto, tem o condo de permitir que a sociedade
local participe mais da administrao regional. Contudo, tal concesso depende
necessariamente da existncia das condies necessrias para o seu exerccio, motivo
pelo qual as competncias conferidas ao Estado foram repartidas entre as diversas
6 Santos (2008, p. 133) remete a uma pesquisa realizada pelo banco de dados municipais do IBAM citada por
Bremaeker (FRANOIS, E. J. Despesas municipais com as funes de competncia da Unio e dos estados
em 2001, Rio de Janeiro: IBAM, 2003 Srie Estudos Especiais, n. 49, maio), na qual se constatou que as
despesas realizadas pelos Municpios com as atividades de competncia da Unio e dos estados chegam a pelo
menos 4,52% das suas receitas. Entre essas despesas, a autora elenca os gastos com edificao e conservao
de prdios pblicos municipais, como o frum municipal, a distribuio de livros didticos, o fornecimento
de transporte escolar, a realizao de programas de apoio a prticas esportivas, o exerccio de atividades de
fiscalizao sanitria, a promoo do esgotamento de guas pluviais entre outros. Alm disso, a partir da dcada
de 1990, os servios pblicos de sade e de educao foram municipalizados, ainda que mediante o repasse de
recursos federais, porm com o controle financeiro centralizado na Unio, limitando a liberdade de aplicao
de recursos prprios pelos municpios, o que sobrecarregou ainda mais os entes locais.

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Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

esferas governamentais, includa a a competncia tributria, cujo fim o de auferir


meios financeiros para o exerccio das funes estatais.
Do ponto de vista da autonomia financeira, grande parte dos municpios do pas
deficiente, sobretudo no que diz respeito queles de pequeno porte, que pouco
arrecada dos tributos que lhes so institudos pela Constituio, tendo forte
dependncia dos repasses intergovernamentais e das transferncias constitucionais.
A anlise do relatrio das receitas dos municpios em 2011, retirada do Finbra, que
o relatrio das informaes sobre despesas e receitas de cada municpio brasileiro,
elaborado e divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), demonstra que
quanto maior a populao do municpio, maior a arrecadao em nmeros per
capita, o que permite inferir que os municpios de pequeno porte no arrecadam
seus tributos com a eficincia de cidades maiores. Por exemplo, a arrecadao per
capita para os municpios com menos de 10.000 habitantes representa praticamente
a metade da receita tributria per capita dos municpios entre 100.000 e 300.000
habitantes. Em contrapartida, os primeiros tm, aproximadamente, 48% das suas
receitas correntes representada por transferncias do Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), enquanto para os municpios de maior porte esta dependncia
menor, representando tais transferncias, apenas 16% das suas receitas correntes.
O Quadro 2 analisa em termos de arrecadao prpria Imposto Predial e Territorial
Urbano (IPTU), Imposto Sobre Servio de Qualquer Natureza (ISSQN) e Imposto
Sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI) e tambm em termos de receita de
transferncias Imposto Sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias
e Sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de
Comunicao (ICMS) e serve bem para ilustrar tais adversidades:
Quadro 2 Arrecadao dos impostos municipais Minas Gerais (2011)

Populao

ISS, IPTU,
ITBI per capita

ISS, IPTU,
ITBI/Receitas
correntes

ISS, IPTU,
ITBI/
Transferncia
de ICMS

Receitas
FPM/
Receitas
correntes

BH, Betim, Contagem, JF,


Montes Claros e Uberlndia

R$ 483,40

21,57%

104,83%

5,53%

100.000 e 300.000

R$ 178,81

11%

58%

16%

10.000 e 100.000

R$ 132,29

8%

40%

30%

At 10.000

R$ 81,19

4%

19%

48%

Fonte: Elaborao das autoras, a partir de dados do Finbra 2011 (STN, 2013).

Em investigao anterior que deu ensejo elaborao do artigo: Consrcios


Municipais de Administrao Tributria (CHRISPIM et al., 2011), a partir
do recorte da realidade dos municpios de Minas Gerais, Estado com maior
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grau de municipalizao da Repblica, identificou-se situao similar.7 Entre as


explicaes para esse fenmeno, destacou-se, naquela ocasio, a falta de estrutura
de administrao tributria.
Esse dficit apontado por Mello (2001, p. 92) em funo da carncia de capacidade
tcnica dos municpios em reas-chave da administrao municipal: falta de cadastros
atualizados, deficincia no quadro de pessoal (o que inclui equipes de fiscalizao e
auditamento, alm da cobrana judicial) tanto em termos de quantidade como de
qualidade (funcionrios destreinados), ausncia de um setor contbil hbil, entre
outros, sobretudo em razo do impacto que essa estrutura causa para os oramentos
destes governos.
Outros problemas so identificados por Afonso et al. (2012), como precrias
instalaes fiscais, alm da disperso dos setores de atendimento em diversos
prdios diferentes e segmentado por espcie de tributo, o que torna o servio,
alm de ineficiente, mais oneroso para o contribuinte. Tambm gera dificuldades
a falta de suporte de sistemas informatizados especficos para a rea de fiscalizao
e que permitam a integrao de informaes entre as demais fazendas municipais,
estaduais e federal.
Os problemas especficos na cobrana de cada um dos impostos de competncia
municipal so elencados por Tristo (2003), na seguinte ordem:
Quadro 3 Impostos de competncia municipal e problemas especficos na cobrana
Impostos

Problemas especficos na cobrana

IPTU

Alm da m qualidade das informaes e dos cadastros, j apontada, a maior dificuldade


enfrentada pela administrao fazendria municipal o elevado grau de inadimplncia,
que exige uma intensa atuao na execuo da dvida ativa. No entanto, a falta de
pessoal qualificado e estrutura de apoio um empecilho atuao eficaz dos municpios
na cobrana judicial do IPTU. A dvida ativa, por sua vez, tem se mostrado de difcil
execuo dada a dificuldade para cobrar judicialmente os dbitos, protestando as
certides da dvida ativa dos municpios.

ISS

Por ser um imposto incidente basicamente sobre indstrias e profisses, ele apresenta
srias dificuldades para os governos locais, exigindo a existncia de auditores-fiscais para
evitar a evaso fiscal, tarefa que dificultada pelo fato de que muitas das empresas so
pequenas e, portanto, no mantm uma contabilidade regular.

ITBI

Muito embora seja o imposto que impe menos dificuldade na sua administrao
no quadro dos Municpios menores (existncia de apenas um cartrio, que realiza
as transaes, facilitando a atuao da fiscalizao), a falta de cadastros atualizados e
de pessoal para atuar na fiscalizao e atendimento ao contribuinte tem reduzido a
capacidade arrecadatria do imposto.

Fonte: Adaptado de Tristo (2003).


7 Classificando os municpios conforme a populao e examinando os nmeros de arrecadao prpria (IPTU,
ITBI e ISS) destes em relao renda per capita local (FINBRA, 2009), pode-se perceber que os municpios com
populao acima de 100.000 habitantes possuam uma arrecadao tributria per capita de R$ 143,55, mais que
o dobro da arrecadao tributria per capita das cidades com at 10.000 habitantes: R$ 52,95 e daquelas com
populao entre 10.000 e 100.000 habitantes: R$ 61,68.

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Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

Assim, muito da baixa eficincia arrecadatria dos municpios de pequeno porte


estaria relacionado falta de estrutura da administrao tributria e, uma das razes
para tanto, que tal estrutura tem um custo de instalao elevado para pequenos
municpios, carentes de recursos e dependentes dos repasses constitucionais da Unio
e dos Estados. Estes municpios, no raro, comprometem volume elevado de sua
receita com despesas correntes, e so incapazes de investir na estrutura arrecadatria
de tributos prprios, entrando, assim, em um crculo vicioso.
2.3 CUSTO DA ESTRUTURA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA
E O CONTEXTO DO CONSRCIO PBLICO
No caso de Minas Gerais, procura-se colocar em nmeros qual o custo com a
administrao tributria para os municpios do Estado, a partir de dados extrados
do Finbra 2011. Assim, analisam-se os valores declarados pelos prprios municpios
referentes sua despesa com a administrao de receitas e o percentual que ela
representa em relao receita tributria prpria dos municpios. A amostra teve
em conta to somente os 277 municpios mineiros que apresentaram, naquele
ano, informaes a respeito das suas despesas com a administrao de receitas,
correspondendo, portanto, a 36,49% do total de 759 municpios cobertos pelo
relatrio de finanas de 2011.
Muito embora esse percentual represente menos que 50% dos municpios do
Estado, pode-se, a partir dos dados que foram cruzados, ter uma ideia de custo da
administrao tributria municipal em Minas Gerais, apurado, ademais, de acordo
com a populao. Os resultados da anlise foram consolidados seguinte forma:
Grfico 1 Administrao de receitas em relao arrecadao prpria municipal
por nmero de municpios Minas Gerais 2011
160
140
120
100

N de Municpios

80
60
40
20
0
At 10%

Entre
10% e
30%

Entre
30% e
50%

Entre
50% e
100%

Mais de
100%

Fonte: Elaborao das autoras, a partir de dados do Finbra 2011 (STN, 2013).

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Grfico 2 Administrao de receitas em relao arrecadao prpria municipal


de acordo com a populao Minas Gerais 2011
70
Municpios com populao
at 10.000 hab.

60
50

Municpios com populao


entre 10.000 e 50.000 hab.

40

Municpios com populao


entre 50.000 e 100.000 hab.

30
20

Municpios com populao


com mais 100.000 hab.

10
-

At
10%

Entre
10% e
30%

Entre
30% e
50%

Entre
50% e
100%

Mais de
100%

Fonte: Elaborao das autoras, a partir de dados do Finbra 2011 (STN, 2013).

Os Grficos 1 e 2 demonstram que 147 municpios mineiros, isto , mais de 50%


dos municpios informantes dos custos com administrao de receitas municipais,
comprometem pelo menos 10% da sua arrecadao prpria com esse tipo de despesa.
Entre os municpios cuja despesa com administrao de receitas fica entre 10% e 30%
da arrecadao, somaram-se 63 cidades. J 21 municpios tm um custo entre 30%
e 50% da arrecadao tributria prpria com despesas de administrao tributria
e, em 26 municpios, esta despesa consome entre 50% e 100% da arrecadao
prpria. E, finalmente, uma parcela significativa de 20 municpios (em um total
de 278) compromete acima de 100% de sua receita tributria informada com
despesa de administrao tributria, sendo que em duas cidades, Patis e Consolao,
os custos referidos correspondem a 1.894,21% e 7.328,18% da arrecadao prpria,
respectivamente.
So nmeros que demonstram o peso que a administrao tributria representa
nas finanas municipais do Estado. Demais disso, observando o Grfico 2, pode-se
verificar que os percentuais maiores de comprometimento de receitas acontecem
justamente, em maior grau, nos municpios de pequeno porte, isto , com populao
inferior a 10.000 habitantes.
Por conta disso, a maior parte desses municpios acaba por criar uma dependncia
das receitas de transferncia, gerando um acomodamento deles quanto busca pela
receita tributria. As transferncias terminam exercendo um efeito desestimulante
do esforo fiscal.
Enquanto grande parte do debate pblico se volta para a questo das competncias
tributrias e quais seriam os impostos mais recomendados para cobrana por cada
um dos entes federativos, pouca ateno ainda dada qualidade da gesto tributria.
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Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

No entanto, a melhoria da gesto governamental de suas finanas um caminho,


segundo Afonso et al. (2012), que leva no apenas ao incremento da receita fiscal e
da capacidade de autofinanciamento dos municpios, mas se presta inclusive para
melhoria da qualidade do sistema tributrio brasileiro, uma vez que os impostos
municipais teriam um forte componente de justia e equidade (AFONSO et al.,
2012, p. 14), incidindo sobre o patrimnio e sua transmisso (IPTU e ITBI), bem
como sobre os servios, que tendem a pesar mais sobre as camadas mais ricas do
que sobre a populao mais pobre.
Alm disso, a melhoria da administrao fazendria municipal implica uma mudana
na responsabilidade e controle social da atuao pblica, na medida em que, por
se tratar da esfera pblica mais prxima da populao, a cobrana de impostos da
comunidade local pode levar a uma maior ateno e fiscalizao dos contribuintes
sobre o oramento municipal.
Afonso et al. (2012, p. 16) apregoam ainda que a melhoria da arrecadao prpria
estadual e local, sobretudo nas regies menos desenvolvidas, contribui para fortalecer
a identidade desses governos como partes autnomas da federao.
Todavia, os desafios decorrentes sugerem que isso se d com olhos no federalismo
cooperativo e no fortalecimento dos incentivos s parcerias e na instituio de
relaes intergovernamentais voltadas para a participao e a negociao.
Por essa razo, justificam-se os esforos para estudar a possibilidade de formao
Consrcios Pblicos para gesto tributria associada, permitindo, assim, aos
municpios de pequeno porte, inseridos entre aqueles com populao inferior
a 100.000 habitantes, a conjugao de esforos na cobrana de tributos.
Os Consrcios Pblicos tiveram sua instituio jurdica a partir da Emenda
Constitucional no 19, de 1998, que alterou a redao do art. 2418 da Constituio
da Repblica. A Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, por sua vez, foi considerada
como marco regulatrio daqueles, sendo sua definio legal estabelecida no art. 2o,
I, do Decreto no 6017, de 2007, responsvel pela regulamentao da lei citada:
pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma da,
Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relaes de cooperao federativa, inclusive
a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica,
com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa
jurdica de direito privado sem fins econmicos.
Na justificativa apresentada na exposio de motivos para aprovao da PEC que
deu origem ao marco regulatrio dos consrcios pblicos estavam: necessidade de
8 Art. 241 A Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios
pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios
pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade
dos servios transferidos. (BRASIL, 1998).

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Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim

introduo de novos formatos institucionais para gesto em regime de cooperao


dos servios pblicos, envolvendo a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
municpios e remoo de obstculos legais transferncia de bens e de pessoal
aprofundando a aplicao dos preceitos do federalismo na Administrao Pblica,
particularmente no que tange descentralizao de servios (Mensagem no 886/1995).
Assim, de acordo com o modelo de consorciamento adotado pela Constituio, os
consrcios foram intitulados pblicos, em razo da sua constituio e da natureza
de direito pblico que poderiam assumir. Nos termos da Lei no 11.107, de 2005, sua
constituio se faz por meio de contrato firmado entre todos os entes interessados,
aps a ratificao legal do protocolo de intenes, documento onde a lei estabelece,
devem estar previstos todos os pontos relevantes formao e atuao do consrcio.
Aps a celebrao do contrato, institui-se pessoa jurdica que pode ser de direito
pblico ou privado, conforme o caso, com o que se pretendeu afastar a precria
institucionalidade daqueles institutos, conferindo maior segurana jurdica aos
participantes e possibilidade de planejamento e atuao de mdio e longo prazo.
No caso de consrcios de direito pblico, eles constituiro autarquia plurifederativa
que ir pertencer administrao indireta de todos os entes consorciados.
Adotando-se para o consrcio a natureza de direito privado, os estudiosos apontam
para a formao de associao civil, que tambm integrar a administrao indireta
de todos os consortes, devendo ainda atender aos requisitos da legislao civil para
sua constituio.
A legislao prpria admitiu, ainda, o consorciamento entre todos os entes das
trs esferas federativas. Entre os seus objetivos, esto os mais diversos, no estando
estabelecidos de forma taxativa no texto da lei ou do decreto de regulamentao.
No Perfil dos Municpios Brasileiros, divulgado pelo IBGE (2012), a partir das
informaes obtidas pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais realizada em
2011, nas prefeituras dos 5.565 municpios brasileiros pesquisados, 4.175 municpios,
ou seja, 75% do total, participavam de algum tipo de consrcio. Entre as formas
de articulaes pesquisadas nos 4.497 municpios que declararam formalizar algum
tipo de associao, em 73,3% se tratava de Consrcio Pblico institudo na forma
da Lei no 11.107, de 2005.
Diante desse nmero, observa-se a importncia que os Consrcios Pblicos,
a partir de seu marco regulatrio, apresentaram no provimento das atribuies de
cunho dos governos, sobretudo locais, permitindo ganhos de escala nas polticas
pblicas e a possibilidade de instalao de um novo modelo de gesto, voltado para
um federalismo mais cooperativo, com incentivo s parcerias e negociao nas
relaes intergovernamentais.
Um novo modelo de gesto tambm na esfera da administrao tributria foi ao
que Chrispim et al. (2011) procuraram dar vida, no artigo citado anteriormente.
232

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Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

Tomaram, assim, como ponto de partida, a hiptese dos Consrcios Pblicos


de administrao tributria e, examinando sua viabilidade jurdica, concluram,
por meio de interpretao mais ampla da Constituio Federal,9 que no haveria
empecilho constitucional para a sua constituio.
Agora, em um segundo momento, o intuito dessa pesquisa , a partir do estudo
de um caso prtico, identificado tambm no Estado de Minas Gerais, estabelecer
parmetros de eficincia na gesto fazendria municipal associada.
O ponto de partida, ento, o Consrcio Pblico para o Desenvolvimento do
Alto Paraopeba (CODAP), cujo objetivo principal promover o desenvolvimento
econmico da regio.
No entanto, um exame do estatuto consorcial permite identificar entre seus objetivos
especficos, o desenvolvimento de um projeto de fiscalizao tributria. Trata-se
de projeto pioneiro de gesto associada na esfera tributria.
Conforme tiveram oportunidade de sustentar Chrispim et al. (2011), do ponto
de vista da legalidade, os Consrcios Pblicos para gesto associada tributria so
possveis, includo, portanto, o projeto de gesto associada para fiscalizao tributria
institudo pelo CODAP. Todavia, faz-se necessrio observar se isso tambm ocorre
do ponto de vista da eficincia, analisando, para tanto, o princpio da eficincia
disposto no art. 37, da Constituio Federal com a Reforma Administrativa de 1998.
Assim, a partir dessa base terica, busca-se fundamentar a pesquisa em questo.

3 ASPECTOS METODOLGICOS
Esta seo apresenta os aspectos metodolgicos que nortearam a elaborao da
pesquisa em governana fiscal e tributria.
O trabalho foi realizado com pesquisa bibliogrfica, uma vez que ela possibilita
apresentar argumentos de autores que j exploraram o tema proposto (VIEIRA;
ZOUAIN, 2006) e que se desenvolve por meio de materiais j elaborados,
principalmente livros e artigos cientficos. A complementao veio de pesquisa
documental, que se caracteriza por [...] exigir a consulta a arquivos pblicos,
imprensa, a arquivos particulares [...] e permite a investigao de fontes que sejam
9 Um primeiro ponto foi admitir que o art. 241, da CR comportaria a formao de Consrcios na seara tributria.
Muitos sustentam a utilizao dos Consrcios para gesto compartilhada de atividades que vo alm dos servios
pblicos na sua concepo restrita (utisinguli e utiuniversi). Nesse sentido, a professora Cristiana Fortini (2007)
admite sua utilizao inclusive para funes administrativas de cunho fiscal ou tributrio, que incluam o poder
de polcia, desde que a natureza adotada para esses consrcios, seja de direito pblico, em razo da limitao
prevista no art. 37, XXII, da Constituio Federal de que tais atividades sejam exercidas por servidores de carreiras
especficas. Alm disso, no que diz respeito competncia ou capacidade para arrecadao e fiscalizao de
tributos, no se estaria efetivando delegao aos Consrcios de competncia privativa dos entes federativos, haja
vista que apenas a competncia legislativa tributria seria indelegvel (art. 7o do Cdigo Tributrio Nacional
Lei no 5.172, de 1966).

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passveis de interpretao analtica e agregue valor pesquisa (GIL, 1996, p. 83).


A pesquisa documental foi realizada no estudo do contrato de programa no 01/2010
CODAP Fiscalizao tributria, disponibilizado pelo Secretrio-executivo do
CODAP em exerccio at meados de 2013.
Para delinear a pesquisa, o mtodo idealizado o estudo de caso, por ser muito
utilizado conjuntamente a pesquisas qualitativas, visto que emprega a investigao
emprica no propsito de descrever determinada situao ou fato (YIN, 2005) que,
nesse caso, ser o estudo da governana aplicada gesto fiscal e tributria com a
aplicao CODAP Minas Gerais.
Quando a pesquisa fundamentalmente qualitativa, adequado tratar o estudo de
caso com anlise descritiva, que tem por finalidade descrever as caractersticas
de uma situao, fenmeno ou experincia (MARCONI; LAKATOS, 2002).
A coleta de dados secundrios foi realizada no banco de dados das Finanas do
Brasil (FINBRA) divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e na Revista
CODAP. Inicialmente, seria realizada uma coleta de dados primrios. Para isso, foi
desenvolvido um questionrio e enviado s sete prefeituras do CODAP, porm,
sem xito.
Os dados obtidos no levantamento bibliogrfico e documental do estudo de caso
proposto foram tratados em quadros e grficos formando um painel de indicadores
relacionados governana fiscal e tributria. Os indicadores foram selecionados
ao longo da pesquisa e esto atrelados ao princpio da eficincia, que um dos
princpios que regem a Administrao Pblica, principalmente no tocante ao grau
de dependncia e ao incremento da arrecadao dos municpios.

4 O CASO DO CODAP E OS FATOS DE EFICINCIA NA GESTO


FAZENDRIA MUNICIPAL ASSOCIADA
O CODAP foi o primeiro Consrcio Pblico formado no pas, nos moldes da
lei citada, tendo sido formado visando estabelecer a cooperao entre municpios
vizinhos para o crescimento e desenvolvimento da regio. Entre seus objetivos,
est includa a associao para atividades de fiscalizao tributria.
Sua constituio deu-se no ano de 2006, mas em informao contida na Revista
CODAP, de maio de 2010, a histria da entidade teve seu incio em 2003, quando
representantes dos poderes pblicos locais articularam um projeto inovador para
as cidades da regio. O principal interesse dos prefeitos e polticos era buscar uma
soluo para a integrao regional dos municpios, tendo em vista suas caractersticas
em comum, a fim de superar as indisposies poltico-partidrias existentes e permitir
uma atuao conjunta em termos de Administrao Pblica.
234

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Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

Inicialmente, o CODAP foi formado por cinco municpios: Congonhas, Conselheiro


Lafaiete, Jeceaba, Ouro Branco e So Brs do Sapuca, tendo aderido, em 2009,
as cidades de Belo Vale e Entre Rios de Minas. A rea do CODAP abrange a
sub-regio chamada de Minas Centrais e a sub-regio do Alto Paraopeba. Atualmente,
destaca-se como atividade econmica da regio do Alto Paraopeba a minerao e
a siderurgia. No entanto, nem todos os municpios da regio possuem extrao de
minrio de ferro ou indstrias de grande porte que permitam o desenvolvimento
integrado da regio. Existe, assim, enorme disparidade entre as receitas dos
municpios que compem o consrcio. O municpio de Congonhas, por exemplo,
responde sozinho por aproximadamente 44% da receita da regio. Assim, o grande
desafio da regio tem sido o desenvolvimento de novas atividades nos municpios
que no possuem extrao mineral, diminuindo as desigualdades intrarregionais
e buscando manter a taxa de crescimento regional, com maior independncia das
exportaes de minrio de ferro e ao (GARCIA, 2012).
A experincia com o consrcio, segundo a Revista CODAP, permitiu que as
lideranas visualizassem novos horizontes de parcerias, alm das partidrias,
o que permitiu a manuteno do CODAP, mesmo aps as mudanas decorrentes
das eleies municipais.
Ainda conforme a Revista CODAP de maio de 2010, a criao do consrcio,
na forma da Lei no 11.107/2005, permitiu aos municpios exercerem o direito de
associao com mais autonomia e condies estruturais para enfrentar os desafios
intermunicipais, possibilitando o planejamento regional, como instrumento de
desenvolvimento e a reduo de custos, por meio da gesto associada de servios
pblicos.
No tocante gesto tributria consorciada, conforme a Revista citada, o CODAP
trouxe entre seus objetivos, o projeto de fiscalizao tributria, que pretende a
unificao de procedimentos na arrecadao, fiscalizao de processos de recursos,
visando aumentar a eficincia arrecadatria dos municpios consorciados, alm de
gerar segurana fiscal aos contribuintes, por meio da definio de normas claras para
facilitar o pagamento dos tributos e evitando conflitos entre municpios limtrofes
na imposio de obrigaes tributrias.
Do ponto de vista financeiro, a Revista informa que o CODAP mantido da
seguinte forma:
Despesas correntes e aes de interesse comum: recursos das prefeituras
consorciadas, por meio do Contrato Anual de Rateio.
P
 rogramas especficos para os quais existe livre adeso pelos municpios
consorciados (por exemplo, Defesa Civil, Fiscalizao Tributria): recursos
dos municpios com Contratos de Programas, podendo tambm existir
participao externa de governos e empresas (CODAP, 2010, p. 17).
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No Contrato Anual de Rateio, os municpios tm contribuio financeira


proporcional ao seu porte econmico. Dessa forma, os municpios de Congonhas,
Conselheiro Lafaiete e Ouro Branco fornecem percentuais maiores nos contratos
que os municpios de Entre Rios de Minas, So Brs do Suau, Belo Vale e Jeceaba.
Este ltimo, no entanto, com a implantao da VSB em seu territrio recebeu
forte incremento nas finanas municipais e tem participado com um percentual
superior ao dos demais.
Em relao ao projeto de Fiscalizao Tributria, de acordo com a Revista, sua
implementao vem se dando por meio de Contratos de Programas de livre adeso
pelos municpios consorciados.
Quanto ao Contrato de Programa, estabelece o art. 13, da Lei no 11.107, de 2005,
que ele se presta para constituir e regular as obrigaes que um ente da Federao
constituir para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no
mbito de gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a
transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios
continuidade dos servios transferidos.
Contudo, no caso do Projeto de Fiscalizao Tributria, nos termos como descrito
nos Contratos de Programa firmado, existem dvidas se o objeto dos referidos
contratos se enquadraria na hiptese ventilada no artigo citado, visto que a princpio
no se relaciona com a transferncia de qualquer servio pblico ou de encargos,
servios, pessoal e bens necessrios prestao de servios pblicos transferidos.
No caso, acredita-se que a forma seja, no mnimo, inadequada.
Talvez, em funo do objeto ali previsto atividades de administrao tributria
consistem em atividades tpicas de Estado , o melhor teria sido optar pela utilizao
de convnios administrativos, opo adotada nas prticas nacionais10 que envolvem
a execuo de projetos de interesse recproco, em regime de mtua cooperao,
como no caso, no obstante no se trate de institutos negociais capazes de infringir
responsabilidades aos diversos sujeitos envolvidos, conferindo maior segurana
jurdica s relaes firmadas, como no caso dos contratos de programa.
De qualquer forma, a utilizao do contrato de programa implica, ainda, outra
questo relevante, atinente aos sujeitos contratantes, na forma da lei. Em se tratando
de entes federativos, inclusive sua administrao indireta, no consorciados, faz-se
necessria a realizao prvia de um convnio de cooperao,11 enquanto estando
10 No mbito do Tesouro Nacional, a Instruo Normativa STN No 01, de 15 de janeiro de 1997, disciplina a
celebrao de convnios com tal finalidade.
11 Isso o caso, por exemplo, dos contratos de programa firmados para prestao de servios de saneamento
bsico entre municpios e o Estado-membro. Nesse caso, no se d a formao de consrcio pblico. Assim,
previamente, deve ocorrer a celebrao de convnio de cooperao entre o Estado-membro e os municpios
respectivos, com o fito de promover a transferncia de competncias municipais de organizao, regulao,
fiscalizao e prestao de servios de saneamento local ao ente estadual, em consonncia com o disposto no
art. 8o da Lei Federal no 11.445/07.

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Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

eles vinculados ao consrcio, o contrato de programa deve estar previsto no


protocolo de intenes a ser ratificado por lei e tambm no contrato de constituio
do consrcio pblico (DI PIETRO, 2005).
Nestes termos, acredita-se que a celebrao de contrato de programa estar sempre
a depender da existncia de contrato de consrcio pblico ou de convnio de
cooperao12 autorizando-o.
No caso do CODAP, como a realizao dos contratos de programa mencionados
se presta para constituir obrigaes entre os entes consorciados e o prprio
consrcio, indispensvel observncia dos requisitos apontados anteriormente,
no foi apontada, contudo, a existncia de um convnio de cooperao prvio.
No todo, at o momento, foram firmados dois Contratos de Programa pelo
CODAP para implementao dos objetos do projeto. O primeiro data de 2010
e foi celebrado entre membros do CODAP e tinha como objeto estabelecer as
obrigaes e responsabilidades dos membros que constituem o CODAP, para a
implementao de programa de arrecadao, fiscalizao e procedimentos tributrios
dos municpios signatrios, com foco, inicialmente, nos seguintes tributos: ISSQN
e Taxas de poder de polcia, visando um retorno mais rpido para os municpios.
Sintetizando os objetivos listados no referido contrato esto:
a) Realizao de diagnstico dos municpios participantes;
b) Capacitao tcnica relativa legislao federal;
c) Padronizao de procedimentos de fiscalizao, levantamento e impugnaes
administrativas aos recursos dos municpios participantes;
d) Consultoria a respeito dos recursos interpostos contra as notificaes emitidas.
O segundo contrato de programa, celebrado em 2012, entre membros integrantes
do CODAP, tinha como objeto estabelecer as obrigaes e responsabilidades
dos membros que constituem o CODAP, para a implementao de programa de
fiscalizao do VAF Valor Adicionado Fiscal.
Entre os objetivos relacionados neste segundo contrato esto:
a) Unificao do acompanhamento do VAF;
b) Levantamento dos contribuintes ativos na regio dos municpios participantes;
c) Verificar a situao do VAF em 2011 e 2012;
12 Ambos, nos termos do art. 241, da CF/88, so instrumentos jurdicos que se prestam a autorizar a gesto
associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens
essenciais continuidade dos servios transferidos.

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Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim

d) Levantamento, acompanhamento, diligncias e auditoria contbil nas


declaraes dos municpios participantes;
e) Impugnaes administrativas para os municpios participantes.
Esse movimento do Consrcio no sentido de partilhar esforos em relao
ao acompanhamento, auditoria e impugnao dos valores relativos ao VAF,
desacompanhados de um movimento mais forte no sentido de prover de
instrumentos a Administrao Tributria propriamente dita, indica um retrocesso
na postura dos municpios participantes.
que o reforo das aes em torno do VAF que trabalha com transferncia de
recursos sem correspondente ao que vise aparelhar ou reforar os rgos de
fiscalizao e arrecadao (auditorias fiscais) e de execuo dos crditos tributrios
e defesa tributria do municpio (procuradorias fiscais) revela uma ntida disposio
para concentrar esforos na obteno de transferncias constitucionais e no
no encargo arrecadatrio das receitas tributrias que o Constituinte destinou
diretamente ao municpio.
No que refere a esta ao, os valores dos contratos foram custeados pelos municpios
signatrios desses contratos, de forma rateada, conforme os seguintes quadros
extrados dos mencionados ajuste:
Quadro 4 Valores rateados pelos municpios participantes para custeio do contrato
de programa de fiscalizao tributria (ano de 2010)
MUNICPIOS

ITENS 1 E 2

Congonhas

R$ 6.000,00 (parcela nica)

Ouro Branco

R$ 5.000,00 (parcela nica)

Entre Rios de Minas

R$ 600,00 (parcela nica)

Jeceaba

R$ 500,00 (parcela nica)

TOTAL

R$ 12.100,00

ITENS 3 E 4

Contribuio

Valor Mensal

( %)

R$ 37.800,00 (09 meses)


R$ 4.200,00 (mensal)
R$ 31.500,00 (09 meses)
R$ 3.500,00 (mensal)
R$ 3.780,00 (09 meses)
R$ 420,00 (mensal)
R$ 3.150,00 (09 meses)
R$ 350,00 (mensal)
R$ 76.230,00 (09 meses)
R$ 8.470,00 (mensal)

49,59
41,33
4,95
4,13
100

Fonte: Contrato de programa no 01/2010 CODAP Fiscalizao tributria.

Os valores dispostos no Quadro 4, coluna itens 1 e 2, referem-se aos servios listados


nas letras a e b acima e, na coluna itens 3 e 4, aos servios constantes das letras
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Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

c e d objeto do Contrato de Programa no 01/2010 CODAP Fiscalizao


tributria, cuja prestao se deu no ano de 2010.
Quadro 5 Valores rateados pelos municpios participantes para custeio do contrato
de programa de fiscalizao tributria (ano de 2011)
MUNICPIOS

ITENS 3 E 4

Contribuio

Valor Mensal

(%)

Congonhas

R$ 12.600,00 (03 meses) = R$ 4.200,00 (mensal)

49,59

Ouro Branco

R$ 10.500,00 (03 meses) = R$ 3.500,00 (mensal)

41,33

Entre Rios de Minas

R$ 1.260,00 (03 meses) = R$ 420,00 (mensal)

4,95

Jeceaba

R$ 1.050,00 (03 meses) = R$ 350,00 (mensal)

4,13

TOTAL

R$ 25.410,00 (3 meses) = R$ 8.470,00 (mensal)

100

Fonte: Contrato de programa no 01/2010 CODAP Fiscalizao tributria.

Os valores apresentados no Quadro 5 esto relacionados com a prestao dos


servios listados nas letras c e d objeto do Contrato de Programa no 01/2010
CODAP Fiscalizao tributria, no exerccio de 2011.
Quadro 6 Valores rateados pelos municpios participantes para custeio do contrato
de programa de fiscalizao do VAF (ano de 2012)
MUNICPIOS

Valor Total

Contribuio

Congonhas

R$ 7.800,00

22,41%

Entre Rios de Minas

R$ 4.500,00

12,93%%

Jeceaba

R$ 7.500,00

21,56%

Ouro Branco

R$ 15.000,00

43,10%

TOTAL

R$ 34.800,00

100%

Fonte: Contrato de programa CODAP 2012 Fiscalizao do VAF.

Esses valores serviram para custear servios de consultoria da empresa Mega


Auditores & Consultores Ltda. na implementao dos objetivos formalizados
naqueles contratos de programa.
Constam como subscreventes dos referidos contratos de programas quatro dos sete
municpios integrantes do CODAP: Congonhas, Jeceaba, Ouro Branco e Entre
Rios de Minas. No entanto, as informaes prestadas tanto pelo CODAP como
pela consultora Roseane Seabra, representante da Mega Auditores & Consultores
Ltda., indicam benefcios do projeto em todos os sete municpios consorciados.
Dos objetivos indicados, quase tudo foi posto em prtica nos municpios
participantes:
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 217-248, dez. 2013

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i) 
Contrato de programa para implementao da fiscalizao tributria
(ISSQN e Taxas de Poder de Polcia): foram realizados nos municpios
contratantes o diagnstico da situao fiscal municipal; a capacitao de
pessoal; modernizao de legislao, inclusive de obrigaes; nomeao
e unificao termos de fiscalizao; padronizao da notificao fiscal;
consultoria a respeito dos recursos e impugnaes.
ii) 
Contrato de programa para implementao da fiscalizao do VAF: colocou
em prtica a capacitao de pessoal, a respeito do programa estadual do
VAF e da forma correta de preenchimento da declarao, para viabilizar
a fiscalizao correta das informaes; capacitao da Lei Complementar
Federal no 63, de 1990 e do regulamento estadual do VAF (Decreto no
38714, de 1997); apurao dos valores do VAF nos anos anteriores (2010 e
2011); levantamento dos contribuintes; consultoria a respeito dos recursos
e impugnaes.
Muitos municpios, conforme informado pela consultora Roseane Braga, sequer
tinham conhecimento da legislao existente e dos procedimentos de fiscalizao e
autuao. No faziam fiscalizaes em loco nas empresas e nem sabiam estruturar
um processo administrativo fiscal, desde o seu incio, com o auto de infrao, at
as defesas que poderiam ali ser formalizadas.
Do ponto de vista da eficincia, quase todos os municpios obtiveram ganhos na
arrecadao dos tributos objeto do projeto de fiscalizao, logo no primeiro ano
de implementao do projeto. Os quadros seguintes demonstram o crescimento
da arrecadao tanto do ISSQN, como da Taxa de Poder de Polcia para todos os
municpios consorciados, aps a implementao dos servios contratados.
Quadro 7 Incremento percentual da arrecadao do ISSQN nos municpios
integrantes do CODAP (2009 a 2012)
MUNICPIO

% ISSQN
2009

2010

2011

2012

Belo Vale

100

-3

40,24

81,27

Congonhas

-22,3

10,76

26,32

-97,49

Conselheiro Lafaiete

-14,1

44,76

45,44

14,08

Entre Rios de Minas

5,59

39,22

30,25

28,81

Jeceaba

100

100,53

3,22

-40,03

Ouro Branco

-36,13

4,31

51,43

26,53

So Brs do Suau

659,11

-27,12

-21,05

38,96

Fonte: Elaborado pelas autoras, com base na Finbra 2009 a 2012 (STN, 2013).

Dos sete municpios, Jeceaba apresentou o pior resultado, uma vez que pouco
incrementou o ISSQN em 2010 e 2011 e ainda reduziu sua arrecadao em 2012.
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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 217-248, dez. 2013

Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

Por sua vez, Belo Vale apresentou um resultado expressivo em 2011 e 2012, e, neste
ltimo ano, dobrou a arrecadao de ISSQN (81,27% em 2012 versus 40,24% em
2011). Congonhas conseguiu incrementar sua arrecadao em 2010 e 2011, porm
apresentou uma queda brusca em 2012 (-97,49%). Conselheiro Lafaiete apresentou
aumentos percentuais expressivos em 2010 (44,76%) e 2011 (45,44%), porm com
queda do incremento para 2012 (14,08%). Entre Rio de Minas manteve o incremento
com menos oscilaes entre 2010, 2011 e 2012, porm, em uma perspectiva
decrescente (39,22%, 30,25%, 28,81% respectivamente). Ouro Branco incrementou
a sua arrecadao em 2010, 2011 e 2012, porm, em 2012 o incremento apresentou
queda (26,53% em 2012 versus 51,43% em 2011). Por fim, So Brs do Suauin
apresentou incremento positivo nos anos de 2010 e 2011, mas mostra reao em
2012, com aumento de 38,96% na arrecadao de ISSQN.
Quadro 8 Incremento da arrecadao das taxas de poder de polcia nos municpios
integrantes do CODAP (2009 a 2012)
MUNICPIO

% Taxa de Poder de Polcia


2009

2010

2011

2012

Belo Vale

100,00

112,58

47,20

-68,83

Congonhas

-28,71

-95,38

-91,04

1.503,32

Conselheiro Lafaiete

63,78

-92,03

-79,94

-25,53

Entre Rios de Minas

28,59

298,16

-96,89

1.511,84

Jeceaba

100,00

1.461,63

1.918,92

-99,77

Ouro Branco

0,00

100,00

10.649,22

-6.746,00

So Brs do Suau

84,84

167,43

-94,28

11,33

Fonte: Elaborado pelas autoras, com base na Finbra 2009 a 2012 (STN, 2013).

No tocante Taxa e Poder de Polcia, os resultados mostraram que os municpios


de Congonhas e Entre Rio de Minas, embora tiveram queda de 91,04% e 96,89%
respectivamente, em 2012, apresentaram um crescimento de mais de 1.500% em
termos de arrecadao com base no ano anterior. Na contramo, o municpio de
Ouro Branco cresceu mais de 10.000% em 2011 e teve uma queda de mais de 6.000%
na arrecadao da Taxa de Poder de Polcia. Os municpios de Belo Vale (112,58%),
Jeceaba (1.461,63%) e So Brs do Suaui (167,43%) apresentaram incremento
na arrecadao em 2010, sendo que Belo Vale (47,20%) e Jeceaba (1.918,92%)
mantiveram o crescimento em 2011, mas retrocederam em 2012 (-68,83% e -99,77%
respectivamente). So Brs do Suaui por sua vez retrocedeu no incremento em
2011 (-94,28%), mas retomou o crescimento da arrecadao da Taxa de Poder de
Polcia em 2012 (11,33%).
Em relao ao Valor Adicionado Fiscal (VAF), como o projeto foi implementado
em 2012, ser necessrio aguardar os resultados a partir dos relatrios de 2013 em
diante, para uma anlise do impacto sobre a arrecadao.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 217-248, dez. 2013

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Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim

Para complementar as anlises da arrecadao tributria, mostra-se o Quadro 9, que


apresenta o grau de dependncia dos municpios analisados. O grau de dependncia
mostra o quanto as receitas de transferncias (RT) (recursos da Unio e dos Estados)
representam com relao s receitas prprias (RP), sendo que Grau de Dependncia
= RT/RP, com os seguintes critrios:
1 = alto grau de dependncia; <1= relativo grau de independncia.
Quadro 9 Grau de dependncia dos municpios integrantes do CODAP
(2008 a 2012)
MUNICPIO

Grau de Dependncia
2008

2009

2010

2011

2012

Belo Vale

14,06

16,61

18,12

10,01

-39,71

11,08

10,68

Congonhas

2,71

-9,68

3,28

21,07

4,38

33,8

2,93

-33,08

Conselheiro Lafaiete

4,85

5,2

7,07

4,7

-9,63

3,87

-17,6

3,85

-0,51

Entre Rios de Minas

6,58

10,02

52,38

10,62

5,99

10,5

-1,14

12

14,25

0,66

0,39

-40,85

0,56

42,27

1,14

104,14

Ouro Branco

3,66

4,53

23,74

5,51

21,56

3,9

-29,12

3,5

-10,29

So Brs do Suau

14,8

7,32

-50,46

7,55

3,02

8,89

17,84

9,04

1,69

Jeceaba

Fonte: Elaborado pelas autoras, com base na Finbra 2009 a 2012 (STN, 2013).

De acordo com os dados, os sete municpios apresentam alto grau de dependncia


das transferncias da Unio e dos Estados, com exceo do municpio de Jeceaba
que manteve os anos de 2010 e 2011 com sua receita prpria sempre superior s
receitas de transferncias, mas em 2012 h uma reverso e o municpio de Jeceaba
apresentou as receitas de transferncias em maior proporo que sua receita prpria.
Dos trs anos base da pesquisa, 2010, 2011 e 2012, os municpios tiveram oscilaes
no grau de dependncia, sendo que Belo Vale melhorou em 2011. Congonhas
melhorou em 2012, Conselheiro Lafaiete vem reduzindo o grau de dependncia
ao longo dos trs anos, Entre Rios de Minas melhorou levemente em 2011, Ouro
Branco apresentou reduo no grau de dependncia em 2011 e 2012 e So Brs do
Suaui aumeta a dependncia de recursos de transferncias ao longo dos trs anos.
Mesmo dependentes, ao longo dos anos analisados, percebe-se que h uma reduo
da dependncia em cinco municpios: Belo Vale, Congonhas, Conselheiro Lafaiete,
Ouro Branco e So Brs do Suaui.
Alm disso, atualmente, todos os municpios consorciados inscrevem seus dbitos
em dvida ativa municipal, e, pelo menos parte deles, como Congonhas, Conselheiro
Lafaiete e Ouro Branco, a executam e Belo Vale se prepara para comear a
executar. Alm disso, todos os sete municpios possuem Procuradoria prpria com
Procuradores concursados.
242

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 217-248, dez. 2013

Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

Outro bom indicador que as execues fiscais tm como objeto, em sua maioria,
dvidas de IPTU, uma vez que as discusses relativas aos crditos de ISS e ITBI se
iniciam e terminam no prprio processo administrativo fiscal, raramente levando
inscrio dos dbitos referentes a tais impostos em dvida ativa municipal.
Embora o foco desse artigo seja eficincia, em termos de efetividade, a modernizao
da gesto tributria proporcionada aos municpios consorciados trouxe resultados
bem positivos, entre os quais, pode-se citar:
a) Regras mais claras e padronizao de procedimentos, documentos e prazos,
o que gerou uma melhoria da relao fisco-contribuinte, com uma maior
confiana deste ltimo nos atos de fiscalizao;
b) A adoo de uma postura fiscal mais formal trouxe maior respeito do
contribuinte em relao ao cumprimento da obrigao tributria;
c) Desafogamento das atividades fazendrias, com a separao das competncias
de cada setor, sobretudo no que tange ao servio municipal de atendimento
ao pblico), cabendo fazenda pblica somente as atividades prprias de
arrecadao, fiscalizao e procedimentos tributrios;
d) Implantao do sigilo fiscal;
e) Valorizao do setor.
Ressalta-se que a anlise aqui apresentada bastante restrita, uma vez que para
considerar o impacto real das medidas do CODAP outras variveis precisam ser
estudadas em conjunto com a implementao do projeto. Um exemplo o ISSQN,
cujo impacto pode no somente estar atrelado a um projeto de fiscalizao tributria,
mas tambm com o crescimento do setor de servios no municpio assim como
nos anos em que h uma reduo, tambm pode ser influncia de um resultado de
queda no setor de servios , fica assim a necessidade da investigao do quanto
de fato a fiscalizao do CODAP influencia no resultado final dos incrementos da
arrecadao desses municpios.
Alm disso, outras dificuldades apontadas, como as de cunho financeiro para
participao de forma mais efetiva nos contratos de programa mencionados, as
rivalidades instauradas entre alguns municpios em relao ao titular do produto
da arrecadao do ISSQN13 e mesmo a multiplicidade de objetivos, que exigiu do
consrcio uma atuao simultnea em diversos programas distintos tambm, tem
impacto sobre o programa.
13 Garcia (2012) aponta a existncia de rivalidades entre municpios pela diviso do ISSQN, em especial entre
Congonhas e Ouro Branco, no que se refere ao imposto devido pela Gerdau Aominas, que embora superadas
em parte com a posse dos prefeitos eleitos em 2005, foi trazida tona com a proposta de fiscalizao unificada
pelo CODAP. Segundo Roseane Seabra, o programa acabou gerando um impasse entre a administrao desses
dois municpios visto que o municpio de Congonhas, que possua melhor estrutura para efetuar a fiscalizao
da empresa, no concordava quando era apurado que o ISSQN era devido ao municpio vizinho, Ouro Branco
e acabava por colocar obstculos fiscalizao conjunta do imposto. Assim, os municpios citados, na ocasio,
chegaram a um acordo de unificar a fiscalizao apenas em relao aos cartrios, para apurao do ITBI.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 217-248, dez. 2013

243

Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim

Contudo, diante dos dados apresentados, percebe-se que h um empenho dos


municpios analisados para aumentar a eficincia na arrecadao tributria, afastando
aquela ideia negativa que se tem de que os gestores municipais no empreendem
esforos para o incremento da arrecadao prpria, pelo seu aspecto impopular,
preferindo ainda depender das transferncias constitucionais. De qualquer forma,
ainda h um longo caminho a percorrer em termos de eficincia tributria no Alto
Paraopeba.

5 CONSIDERAES FINAIS
Nessa pesquisa, o foco foi a governana fiscal e tributria por meio da atuao
do Consrcio Pblico para o Desenvolvimento do Alto Paraopeba. Procurou-se
responder ao problema proposto inicialmente nessa pesquisa, ou seja, se os
Consrcios Pblicos, no contexto da governana pblica, representam um
instrumento de gesto alternativo na perspectiva do paradigma da eficincia.
Sem dvida, em tese, a ferramenta dos consrcios de Administrao Tributria
afirma-se como uma tentativa de processualizar a inorgnica, pontual e incipiente
ao arrecadatria dos municpios. Aperfeioar processos, reduzir, racionalizar e
qualificar o gasto pblico para produzir melhores resultados com menor esforo
enquadra-se, sem dvida, como uma ao eficiente.
Afirmar que o CODAP, ao implementar o projeto de fiscalizao tributria, est
promovendo a eficincia pode ser uma resposta precipitada, necessrio ampliar
as variveis do contexto tributrio e socioeconmico para uma melhor apurao.
No entanto, nas aes j implementadas, como as relativas ao ISSQN, Taxa de
Poder de Polcia e ao VAF, observa-se um movimento positivo, ainda que um
pouco incerto em funo das oscilaes, mas bastante voltado para a promoo do
crescimento da arrecadao com menor desgaste da maquina pblica e com uma
maior racionalizao do gasto.
Em tempos de governana pblica, os entes da federao buscam alternativas
em suas formas de gesto e, no caso do CODAP, nota-se que j h um esforo
significativo no sentido de alcanar a eficincia. visvel, contudo, que ainda h
um longo percurso a percorrer para a Administrao Tributria dos municpios do
Alto Paraopeba, mas o primeiro passo est dado. Sem esquecer de Becker (1972)
que, na descrio do manicmio jurdico tributrio j denunciava a doena fiscal
brasileira, pode-se dizer que este primeiro passo j muito, embora no seja bastante.
E porque o CODAP nasce em Minas, e porque iniciativa das Gerais no triste
e inalterado cenrio descrito por Becker, quase meio sculo atrs, (2007, p. 3 a 11),
pode-se dizer como Rosa (2001, p. 391): Qualquer amor j um pouquinho de
sade, um descanso na loucura.
244

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 217-248, dez. 2013

Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria


a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP

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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 217-248, dez. 2013

Repblica e seus efeitos na vida do cidado


Fbio Mauro de Medeiros
Procurador da Fazenda Nacional,
Mestre e Doutor pela PUC/SP.
Membro do Grupo de Estudos de Poltica Fiscal e
Cidadania do Centresaf/SP/ESAF PRFN
3a Regio/SP. E-mail: fabmauro2013@gmail.com

Resumo
A Repblica tem uma srie de implicaes polticas,
administrativas e de organizao do Estado em
que o cidado o agente e o foco principal de
ateno. Apesar da circunstncia republicana, o
cidado comum no faz a associao dos elementos
republicanos com sua vida. A Repblica s existe
efetivamente se houver a participao popular em
seus diversos aspectos, pois a forma de governo do
povo para o povo e pelo povo. Para manter seus
desgnios, h a necessidade tambm de submisso
do governante lei, da eleio dos governantes pelos
cidados e a limitao temporal de seus mandatos.
A participao no um direito, mas uma condio
de existncia da Repblica, um nus da cidadania.

Palavras-chave
Repblica. nus da participao. Cidadania.

Abstract
The republic is the kind of government made for
the people. For your truly work, it is necessary the
citizenss participation. The government in the
republic is submitted to the law, it is chosen for
the citizens and limited tenure. There is a duty of
participation.

Keywords
Republic, Duty of Participation and Citizenship.

1 INTRODUO
Embora o tema repblica tenha entrado
no cotidiano com certa naturalidade,
nota-se que no est no senso comum
a noo republicana e, ento, h a
necessidade de rediscutir seu contedo e
notar qual a sua extenso nas atividades
do cidado e na repercusso para a
definio do comportamento estatal.

O tema republicano d explicaes


para uma srie de procedimentos e
formalidades no compreendidas
pelo pblico em geral, o que leva o
indivduo comum a enxergar o Estado
com estranheza, pois a Administrao
Pblica no toma de maneira gil
procedimentos que qualquer particular
tomaria naturalmente e com celeridade.
A anlise do princpio republicano
importante para o exerccio da cidadania,
para o reconhecimento da organizao
do Estado e para a educao fiscal. Logo,
embora com referncias polticas e
jurdicas, este texto destina-se a qualquer
pblico.
Uma viso mais completa do Estado
contemporneo levaria em considerao
a Repblica, a Democracia em sufrgio
universal, o individualismo exacerbado
da ps-modernidade e a relativamente
recente Administrao Pblica eletr
nica, alm da explorao dos limites
entre cada princpio. Neste texto, sero
abordadas apenas as implicaes do
princpio republicano sobre o Estado e
a sua consequncia para o cotidiano dos
cidados.
Tentar-se- responder aos seguintes
questionamentos: o que Repblica?
Por que a instalao da Repblica
como forma de governo? E quais as
consequncias de se adotar tal forma de
governo?
Escolheu-se extrair das leis e da Consti
tuio as principais linhas de identificao
da Repblica com a organizao do
Estado e interface com o cidado. Assim,
embora haja a pesquisa doutrinria neste
texto, ela comparativamente menos

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 249-271, dez. 2013

249

Fbio Mauro de Medeiros

citada, pois, geralmente, foca-se na explanao da crtica poltica ou dos elementos


abstratos que informam, no direito, o esprito das leis, no a extenso do princpio
em identificar suas consequncias na lei e na organizao do Estado.
Este o desafio!

2 REPBLICA
Em que pese a existncia de vrias experincias revolucionrias ao longo da
histria do Brasil,1 a forma de governo2 republicana est presente na organizao
do Brasil desde o Decreto no 1/1889, primeiro ato oficial aps a proclamao da
Repblica pelo Marechal Deodoro da Fonseca em 1889, aparecendo, desde ento,
em todas as Constituies posteriores. Por um pequeno perodo, por determinao
constitucional expressa, aceitou-se a rediscusso do tema em um plebiscito previsto
no art. 2o dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio
Federal de 1988, realizado em 21 de abril de 1993. Na consulta ao povo, a Repblica
foi a escolha da maioria dos cidados brasileiros, contando com a expressa adeso de
66,28% do eleitorado como a forma de governo ideal para o Brasil. A Monarquia
foi indicada por apenas 10,26%, havendo um percentual de votos nulos e brancos
naquele perodo.3
As repblicas no so iguais, logo, os autores tentam apontar alguns dados comuns
a todas elas. Neste contexto, indica-se como caractersticas bsicas da Repblica a
temporariedade de mandato, a eletividade e a responsabilidade poltica do chefe
de governo (DALLARI, 1991, p. 193). Estas caractersticas, na realidade, so das
repblicas tpicas ocidentais contemporneas. O Brasil insere-se nesta ltima
categoria e ela que o texto explorar.
Quanto definio de Repblica, excelente a apresentada por Carrazza (2004,
p. 52): Repblica o tipo de Governo, fundado na igualdade formal das pessoas, em
que os detentores do poder poltico exercem-no em carter eletivo, representativo
(de regra), transitrio e com responsabilidade.
A repblica, como palavra, formada da expresso latina res publica, significa coisa
do povo. Houaiss (2009, p. 1.648) indica que o significado da expresso pode ser
coisa pblica, o Estado e administrao do Estado. Do ponto de vista poltico,
um grande avano, a sociedade no mais tribal deixa de ter como ponto de
1 Alm da Conjurao Mineira e da Confederao do Equador, o ideal republicano estivera por trs de episdios
como a Guerra dos Mascates, de 1710, em Pernambuco; a Revolta dos Alfaiates (tambm chamada de Conjurao
Baiana), de 1798; a Revoluo Pernambucana, de 1817; a Sabinada, de 1837, na Bahia; a Revoluo Farroupilha,
de 1835, no Rio Grande do Sul; e a Revoluo Praieira de 1848, novamente em Pernambuco. (GOMES,
2013, p. 150).
2 Classificam a Repblica como forma de governo: AGRA, 2005, p. 12; HOUAISS, 2009, p. 1648; ACCIOLI,
1985, p. 297; AZAMBUJA, 1973, p. 211; DALLARI, 1991, p. 192.
3 Dados extrados do resultado consolidado do Tribunal Superior Eleitoral. Disponvel em: <http://www.
justicaeleitoral.jus.br/arquivos/plebiscito-de-1993>. Acesso em: 16 jul. 2013.

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Repblica e seus efeitos na vida do cidado

coeso o poder de um monarca, seja qual for sua denominao, e passa a ter sua
coeso fundada na colaborao dos cidados iguais, que igualmente colaboram
para o bem da coletividade. A expresso historicamente associada com o perodo
ps-monrquico da Roma Antiga, com as decises compartilhadas entre assembleias
e o senado. No entanto, o esprito republicano criado com a democracia na
antiga cidade grega de Atenas. Entre os cargos pblicos por sorteio ou eletivos,
havia mandato certo, prestao de contas e, portanto, responsabilidade do agente
pblico. Ilustra-se, particularmente, esta estrutura durante os relatos da Guerra
do Peloponeso: a insatisfao pela guerra e pela peste levou a populao ao fim do
mandato de estratego de Pricles, a tomar suas contas e, no concordando com elas,
a conden-lo pesada multa. Posteriormente, o povo ateniense corrigiu seus erros de
julgamento em relao ao grande personagem histrico, mas os fatos ilustram como
funcionava a repblica grega (PLUTARCO, 1991, p. 346; RESTG, 1970, p. 136).
A Repblica, politicamente, significa a prevalncia do interesse da coletividade sobre
os demais interesses e nessa premissa que os temporrios governantes devem exercer
sua liderana ou magistratura (em termos mais antigos). Esta novidade poltica
est no contraste com a monarquia em que o interesse pblico se confunde com a
vontade do governante, rei ou monarca. Mais do que a diferena entre o nmero de
exercentes do poder, a diferena entre as formas de governo para quem se dirige
o Poder. Nas precisas palavras de JANINE RIBEIRO (2008, p. 18), repblica
no indica quem manda, e sim para que manda. O autor completa dizendo que
Ao contrrio de outros regimes, e em especial o da monarquia, na repblica no
se busca a vantagem de um ou de poucos, mas a do coletivo.
2.1 A IGUALDADE FORMAL
A repblica como superao da monarquia faz mais sentido se estudada em contraste
com a outra forma de governo. A grande diferena entre a monarquia e a repblica
que esta pressupe a igualdade de todos, inclusive governantes, ao passo que a
monarquia pressupe a diferena essencial entre o governante e seus sditos.
Claro que existem leis em monarquias, mas o rei tempera a sua eficcia conforme
seus interesses polticos ou pessoais. Assim, as pessoas no so iguais entre governante
e governados e nem entre os governados entre si. A monarquia cria uma categoria
intermediria entre o monarca e o povo, que so os nobres, patrcios ou qualquer
nomenclatura que d um estatuto diferenciado a estes em detrimento do povo.
Por direito, os nobres so superiores ao povo, por sua honra, por sua dedicao
sociedade ou por dedicao ao rei. Inerente noo de nobreza, esto os privilgios,
ou seja, uma srie de prerrogativas dadas pessoa que ostenta o ttulo que no
usufruda por qualquer pessoa e nem mesmo se destina conduo de negcios
pblicos, mas um conjunto de prerrogativas que decorrem simplesmente do ttulo.
So poderes pessoais. Estes privilgios variam no tempo e nas diversas sociedades,
mas significando sempre maior acesso ao rei, privilgios variados no extensveis
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Fbio Mauro de Medeiros

aos demais. Entre as prerrogativas, podem estar a de ocupao de postos estatais


de interesse pblico, como membros de conselhos, ministrios, atividades judiciais
ou executivas, isenes de impostos, pagamentos pblicos dissociados de qualquer
atividade, honrarias, etc.
Decorre da estrutura monrquica um fato social claro: no alcanam os cargos os
indivduos melhores e mais preparados, aqueles que se dedicam e merecem ocupar
um posto de relevncia social. O fator de ocupao do cargo manter a dedicao
ao rei, independentemente de realizar a atividade para o qual o cargo foi criado.4
Da a necessria insatisfao gerada na populao, pois todos sabem para que serve
uma ocupao pblica e, pouco tempo depois do incio de seu desempenho, fica
claro se seu ocupante ou no talhado para a atividade. O critrio de ocupaes
de cargos na monarquia a satisfao da nobreza. Assim, o magistrado no a
pessoa mais prudente ou grande conhecedor das leis e costumes, mas a funo
desempenhada pelo baro, visconde ou seus apadrinhados. O ministro das finanas
no aquele que bem administra o errio, mas quem tem ttulo elevado o suficiente
para ocupar tal posto.
Evidente que, em uma monarquia, o bom governo o produto da sorte de ser o
rei uma pessoa equilibrada e voltada para o interesse da coletividade ou nao, de
que o nobre seja tambm uma pessoa que entenda das ocupaes para o qual fora
designado.
Pode o leitor fazer o comparativo do que foi dito anteriormente com as monarquias
atuais que ainda existem na Europa. Relembra-se que todas as monarquias existentes
foram republicizadas a partir de algum mecanismo poltico. Tal processo de
republicanizao no cessou e continua a existir.5 Via de regra, as atividades de
governana so desempenhadas por civis, no nobres, cujo fator de escolha depende
da observncia de critrios definidos em leis editadas pelo parlamento e no da
escolha pessoal do rei. Neste sentido, podem existir monarquias mais republicanas
do que autodenominadas repblicas que so monarquias no hereditrias que forjam
estruturas republicanas numa constituio poltica baseada num governante nico.
Ento, ao se fazer uma verdadeira repblica, a sociedade d um grande passo. Escolhe
no depender da tutela de um governante ou de sua vontade e passa a ter mecanismos
4 Neste sentido, autores associam a nobreza ao alto grau de tirania das monarquias absolutistas, dizendo que
quando os reis so maus, padece a sociedade. E quando os reis so bons, so enganados pela nobreza e cortesos,
padecendo a sociedade. Destaca-se trecho de uma lio: [...] chegando-se os homens maus ao mau tirano, um e
outro se fazem pssimos; mas os malvados, chegando-se ao bom tirano, se fingem de bons e o enganam. E isso
sucede todos os dias; de modo que em regra a tirania no reside na pessoa do tirano mas no seu poder abusivo
e inquo administrado pela maldade necessria de seus cortesos (ALFIERI, 1975, p. 67).
5 Veja o exemplo da cobrana de impostos da famlia real da Blgica, especialmente da rainha, em que medidas de
reestruturao das finanas e combate crise acabou por restringir as pessoas com privilgios reais e aumentar
a solidariedade social, ampliando o campo da igualdade entre os cidados na cobrana de impostos (ver pgina
do Mundo P, disponvel em: <http://www.publico.pt/mundo/noticia/belgica-obriga-familia-real-a-pagarimpostos-1596602>. Acesso em: 11 jan. 2014). Ver tambm pgina do Terra, disponvel em: <http://noticias.
terra.com.br/mundo/europa/realeza-da-belgica-perde-parte-de-subsidios-e-tera-de-pagar-impostos,5bc1b16998
31f310VgnCLD2000000dc6eb0aRCRD.html>. Acesso em: 11 jan. 2014.

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Repblica e seus efeitos na vida do cidado

de colher a vontade dos cidados. Surge, ento, a igualdade de todos. Todos so


iguais perante a lei, no se aceitando ponderaes pessoais ou de pertencimento a
esta ou aquela classe social ou estamento. Diante de determinado comportamento,
todos tero o mesmo destino previsto no comando legal. Substitui-se o arbtrio do
governante, que pode ser benigno, tolerante, rgido ou esdrxulo, pelo bom senso
do cidado conforme o interesse social. O interesse social mediado pelo comando
legal. Da vontade do governante, circunstancial e altamente vinculado ao perfil
psicolgico do rei ou monarca, passa-se para o critrio previsvel e objetivo fixado
em lei. Enfim, todos so iguais na sociedade, logo h o que se chama em direito
em igualdade perante a lei. Esta igualdade no a atual, igualdade democrtica,
que verifica a capacidade de colaborao de cada um, mas a igualdade republicana
o tratamento uniforme de todos perante a lei, igualdade formal. A consequncia
poltica da igualdade entre os cidados a abolio da nobreza e de seus privilgios.6
No por outra razo que a nossa primeira constituio republicana trazia o
seguinte dispositivo expresso: A Republica no admitte privilegios de nascimento,
desconhece fros de nobreza, e extingue as ordens honorficas existentes e todas
as suas prerogativas e regalias, bem como os titulos nobiliarchicos e de conselho.7
Claro que, como toda construo social, a Repblica no nasce perfeita e no se
desenvolve absolutamente focada no interesse social em todas as atividades ao mesmo
tempo.8 O sistema vai amadurecendo e espalhando-se pelos diversos aspectos da
vida social.
Deve-se aprofundar a situao da igualdade do cidado. Um aspecto j foi tratado, o
da igualdade de direitos e do tratamento uniforme. Logo, governantes e governados
passam a ser iguais perante o Estado e perante a lei. Como os cidados que se
beneficiam da sociedade, nada mais justo do que cada um deles zele pela comunidade
toda. Inicialmente, em Atenas, a noo de igualdade era tamanha que era garantida a
vontade popular pelo exerccio da atribuio por cidados no eleitos ou escolhidos
por algum, mas por amostragem, por sorteio. Tanto atividades executivas como
judicirias eram desempenhadas por cidados sorteados.9 A vontade mostrada no
6 Constituio do Mxico: Artculo 12. En los Estados Unidos Mexicanos no se concedern ttulos de nobleza,
ni prerrogativas y honores hereditarios, ni se dar efecto alguno a los otorgados por cualquier otro pas. Pgina
do governo da Argentina, disponvel em: <http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/cn16.pdf>.
Acesso em: 5 fev. 2014. No mesmo sentido: art. 21 da Constituio da Venezuela, art. 16 da Constituio da
Argentina.
7 Art. 72, 2o da Constituio de 1891. Pgina eletrnica da Presidncia da Repblica Federativa do Brasil,
disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao91.htm>. Acesso em:
5 jan. 2014.
8 Na Frana contempornea, os regimes polticos sempre seguem determinadas regras, sob a forma de uma
Constituio. Mas preciso muito mais tempo para elaborar uma Constituio que para derrubar um regime;
por isso um novo regime s atinge a fase constitucional regular e legtima, depois de um perodo mais ou menos
longo de vigncia provisria. (AGUILHON, 1991, p. 33).
9 Todos os altos funcionrios encarregados da administrao regular so escolhidos por sorteios, salvo o
tesoureiro dos fundos militares, os controladores do fundo para espetculos e o superintendente das fontes
Estes altos funcionrios so eleitos pelo voto ostensivo pelas mos e seu mandato dura de uma panatia a outra.
[...] Os prstanes tm um nico chefe escolhido por sorteio, o qual preside por uma noite e um dia, no podendo
faz-lo por mais uma segunda vez. Ele atua como guardio das chaves dos templos que alojam o dinheiro e os

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conselho ou no jri seria a amostra da vontade dos cidados e ela era soberana.
Em Atenas, apenas os cargos similares ao de ministro da fazenda e o de estratego,
espcie de cargo chefe da defesa do Estado, eram escolhidos conforme o mrito de
seu desempenhante um general experimentado, um combatente valoroso, um
bom administrador.10
Esta noo importantssima. A Repblica no um mero espao de garantia de
direitos, mas uma organizao poltica de prevalncia da vontade dos cidados
manifestada na forma de lei. Logo, ter o nome Repblica na designao do Estado
ou uma estrutura republicana no significa ser uma repblica, o cidado tem o nus
de fazer valer a igualdade. A maneira como uma Repblica se mantm viva e fiel ao
seu desgnio por meio da participao. O cidado no um terceiro em relao
ao Estado, mas ele parte do Estado. O cidado da Repblica aquele que entende
porque existe o Estado e sabe separar o seu interesse pessoal do interesse pblico. Se
consegue discernir, em regra, os interesses, sabe tambm que o exerccio da tarefa
pblica um exerccio da virtude11 ou da abnegao12, ou seja, de prevalncia do
interesse pblico e no do privado. Janine Ribeiro (2008, p. 60) lembra que princpio
da repblica a virtude que exige colocar o bem comum acima do particular. Para
manter a igualdade (igualdade formal tratamento uniforme do Estado ignorando
as diferenas reais entre cada pessoa), o cidado deve participar13 e, participando,
deve pautar-se pelo interesse pblico. Relembra-se que os gregos tinham uma
nomenclatura para aqueles que poderiam participar das assembleias e escolher
considerando os prprios interesses e deixavam para que os outros escolhessem o
rumo poltico em seu lugar os idiotas.14 Na prtica, ao no participarem, os idiotas
anuam ou concordavam com a escolha da maioria, beneficiando-se ou no dela.
Logo, se h o nus da participao, no se deve protestar para que outros realizem
as atividades desejadas pelo povo, ele que deve fazer sua vontade, valendo-se dos
mecanismos disponveis.
documentos do Estado, e tambm pelo selo pblico. [...] Tambm encarregados do policiamento da gora so
eleitos por sorteio cinco para o Pireu, cinco para a cidade alta. A eles atribuda pelas leis a superintendncia
de todo tipo de mercadorias, objetivando impedir a venda de artigos adulterados e esprios. [...] Os juzes dos
Tribunais so escolhidos por sorteio pelos nove arcontes, cada um para a sua prpria tribo, e o escrivo dos
legisladores da dcima tribo (ARISTTELES, 2012, 95/97/104/120).
10 Neste sentido: Slon estabeleceu em Atenas que se nomearia por escolha para todos os cargos militares e que os
senadores e juzes seriam eleitos por sorteio. Quis que se desse por escolha as magistraturas civis que exigissem
grandes despesas e que as outras fossem dadas por sorteio (MONTESQUIEU, 1996, p. 22).
11 Neste sentido: Podemos definir esta virtude: o amor s leis e ptria. Este amor, que exige que se prefira
continuamente o interesse pblico ao seu prprio interesse, produz todas as virtudes particulares; elas consistem
apenas nesta preferncia (MONTESQUIEU, 1996, p. 46).
12 Neste sentido: Por ela Montesquieu entende o que chamaramos de abnegao, a capacidade de ceder a um
bem superior as vantagens e desejos pessoais, ou de negar a si prprio em favor de algo mais alto. (JANINE
RIBEIRO, 2008, p. 17).
13 Neste sentido: Contudo, para promover a coisa pblica, imprescindvel que o prprio pblico a controle.
Ele no pode ser s o beneficirio, tem que ser o responsvel, o autor do bem comum (JANINE RIBEIRO,
2008, p. 65).
14 Neste sentido: [...] a expresso idites, em grego, significa aquele que s vive a vida privada, que recusa a poltica,
que diz no poltica. [...] o idiota no livre porque toma conta do prprio nariz, pois s livre aquele que
se envolve na vida pblica, na vida coletiva. (CORTELLA, JANINE RIBEIRO, 2011, pp. 8 e 9).

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Repblica e seus efeitos na vida do cidado

Desses fatores, como igualdade formal, nus de participao e prevalncia do


interesse pblico decorre uma srie de regras do direito nacional.
A igualdade formal informa, por exemplo, a maneira de acesso aos cargos pblicos,
por concurso pblico.15 Ou seja, visando selecionar os melhores quadros para a
Administrao Pblica, realiza-se, sob critrios objetivos definidos em edital,
a seleo de pessoas que se submetem a provas ou demonstram sua aptido por
meio da combinao de desempenho e apresentao de ttulos (Muitas vezes,
a Administrao se vale da opinio qualificada de seus quadros para fazer valer o
interesse pblico). O mesmo critrio utilizado na licitao, em que se garante
igualdade entre as partes para selecionar a melhor proposta para a Administrao.16
Novamente, h um edital que, diante do interesse pblico concreto, constatado a
partir de um diagnstico da necessidade pblica (projeto bsico que escolhe o que
fazer diante de um problema concreto),17 lana regramento uniforme e objetivo,
dando igualdade de condies entre os particulares qualificados e interessados na
contratao pblica.18 Se as condies iguais so estabelecidas no edital, natural que
15 Constituio Federal de 1988, Art. 37 [...] II a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao
prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do
cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em
lei de livre nomeao e exonerao.
16 Lei Geral de Licitaes e Contratos (Lei no 8.666/93): Art. 3o A licitao destina-se a garantir a observncia
do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a administrao e a
promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e ser processada e julgada em estrita conformidade
com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes
so correlatos.
17 Lei Geral de Licitaes e Contratos (Lei no 8.666/93): Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se: [...] IX Projeto
Bsico conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar
a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes
dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto
ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do
prazo de execuo, devendo conter os seguintes elementos: [...]
18 Lei Geral de Licitaes e Contratos (Lei no 8.666/93): Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de
ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o
tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentao
e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte: I objeto
da licitao, em descrio sucinta e clara; II prazo e condies para assinatura do contrato ou retirada
dos instrumentos, como previsto no art. 64 desta Lei, para execuo do contrato e para entrega do objeto
da licitao; III sanes para o caso de inadimplemento; IV local onde poder ser examinado e adquirido
o projeto bsico; V se h projeto executivo disponvel na data da publicao do edital de licitao e o local
onde possa ser examinado e adquirido; VI condies para participao na licitao, em conformidade
com os arts. 27 a 31 desta Lei, e forma de apresentao das propostas; VII critrio para julgamento, com
disposies claras e parmetros objetivos; VIII locais, horrios e cdigos de acesso dos meios de comunicao
distncia em que sero fornecidos elementos, informaes e esclarecimentos relativos licitao e s condies
para atendimento das obrigaes necessrias ao cumprimento de seu objeto; IX condies equivalentes de
pagamento entre empresas brasileiras e estrangeiras, no caso de licitaes internacionais; X o critrio de
aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o caso, permitida a fixao de preos mximos e vedados
a fixao de preos mnimos, critrios estatsticos ou faixas de variao em relao a preos de referncia,
ressalvado o disposto nos pargrafos 1o e 2o do art. 48; XI critrio de reajuste, que dever retratar a variao
efetiva do custo de produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista para
apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de
cada parcela; XII (VETADO) XIII limites para pagamento de instalao e mobilizao para execuo de
obras ou servios que sero obrigatoriamente previstos em separado das demais parcelas, etapas ou tarefas;
XIV condies de pagamento, prevendo: a) prazo de pagamento no superior a trinta dias, contado a partir
da data final do perodo de adimplemento de cada parcela; b) cronograma de desembolso mximo por perodo,

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no se possa modificar a contratao substancialmente a ponto de descaracterizar


a oportunidade oferecida no edital, excetuado o permissivo legal inspirado na
eficincia. Caso contrrio, a Administrao poderia promover uma licitao pouco
atraente e, posteriormente, sabendo quem o vencedor, melhorar as condies do
contrato sem estender a mesma oportunidade aos demais (romper-se-ia a igualdade e
dar-se-ia o privilgio). Em caso de mudanas drsticas, deve a Administrao revogar
a licitao e lanar novo edital, alm de estender todos os atrativos para todos os
potenciais interessados. Naturalmente, se houver a transgresso igualdade nesses
certames, h forte reao punitiva do Estado em relao ao transgressor.19
Exemplo interessante de igualdade praticado pelos tribunais, certo que os
magistrados, no sentido moderno, devem decidir conforme a lei,20 mas a lei pode
possuir variaes que mudam o contedo do direito, conforme se tome uma linha
ou outra de interpretao. A igualdade geralmente utilizada pelos causdicos ao
reforar sua argumentao judicial com a existncia de um precedente ou mesmo
com jurisprudncia consolidada.21 A jurisprudncia apontada pela doutrina jurdica
como elemento de previsibilidade final da deciso, portanto do que se chama de
segurana jurdica. Contudo, na releitura do instituto luz da Repblica, outro fator
agregado, o da nova manifestao da igualdade, pois se j foi decidido em favor
de um cidado em determinada linha, justo e republicano dar o igual tratamento
pessoa em circunstncias semelhantes a caso j decidido.
Tambm na releitura republicana encontram-se os chamados regulamentos (decretos
emanados dos Chefes dos Poderes Executivos, portarias, orientaes, resolues,
instrues normativas, pareceres normativos, entre outros). Os regulamentos so
expedidos para a fiel execuo da lei.22 Assim, alm de explicarem o contedo da
em conformidade com a disponibilidade de recursos financeiros; c) critrio de atualizao financeira dos valores
a serem pagos, desde a data final do perodo de adimplemento de cada parcela at a data do efetivo pagamento;
d) compensaes financeiras e penalizaes, por eventuais atrasos, e descontos, por eventuais antecipaes de
pagamentos; e) exigncia de seguros, quando for o caso; XV instrues e normas para os recursos previstos
nesta Lei; XVI condies de recebimento do objeto da licitao; XVII outras indicaes especficas ou
peculiares da licitao.
19 Cdigo Penal: Art. 311-A. Utilizar ou divulgar, indevidamente, com o fim de beneficiar a si ou a outrem, ou
de comprometer a credibilidade do certame, contedo sigiloso de: I concurso pblico; II avaliao
ou exame pblicos; III processo seletivo para ingresso no ensino superior; ou IV exame ou processo seletivo
previstos em lei: Pena recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos e multa. (Includo pela Lei no 12.550. de 2011)
[...] Art. 335 Impedir, perturbar ou fraudar concorrncia pblica ou venda em hasta pblica, promovida
pela administrao federal, estadual ou municipal, ou por entidade paraestatal; afastar ou procurar afastar
concorrente ou licitante, por meio de violncia, grave ameaa, fraude ou oferecimento de vantagem: Pena
deteno, de seis meses a dois anos, ou multa, alm da pena correspondente violncia. Pargrafo nico
Incorre na mesma pena quem se abstm de concorrer ou licitar, em razo da vantagem oferecida. H tambm
crimes especficos na lei de licitaes.
20 Exemplificativamente: s cabe ao juiz resolver as controvrsias nos casos concretos e no lhe compete formular
regras gerais, abstratas e impessoais. Constituem, arrematam, as suas decises mero processos de aplicao da lei
(BANDEIRA DE MELLO, 1969, p. 190). obrigatrio observar a lei, no o seguir determinada jurisprudncia:
non exemplis sed legibus judicandum est julgue se em obedincia s leis, no s decises de casos semelhantes.
(MAXIMILIANO, 2005, p. 152).
21 [...] parece prefervel s chamar jurisprudncia ao uniforme e constante pronunciamento sobre uma questo
de direito, da parte dos tribunais; e simples precedentes, s deliberaes das cmaras legislativas e s decises
isoladas dos magistrados. (MAXIMILIANO, 2005, p. 153).
22 Ver art. 84, IV da Constituio Federal de 1988.

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Repblica e seus efeitos na vida do cidado

lei aos executores, servem de mecanismo de reduo da liberdade do administrador


individual diante da interpretao de leis que comportem muitas alternativas de
ao e promovem a uniformidade de entendimentos para alcanar a igualdade de
todos perante a lei.23
O nus da participao manifesta-se em diversos institutos. Inicia-se pela prpria
votao, o voto obrigatrio24 Muito criticado pelos adeptos da liberdade pura e
simples, este instituto primordial para diminuir o impacto de fraudes eleitorais
e compra de votos e, assim, evitar distores da vontade popular. A ideia bsica do
voto obrigatrio que o cidado tende a escolher o candidato que melhor atende aos
seus interesses e, com a presena da totalidade dos votantes, diminuir a importncia
dos votos comprados, dos votos fraudados ou das coeres pblicas ou privadas no
dia da eleio. s imaginar que se um candidato compra 100 votos em uma eleio
em um colgio eleitoral de 1.000 votantes, estar eleito se o voto for facultativo e
se no houver a presena massiva dos demais eleitores, ao passo que dificilmente
se eleger se uma boa parcela do colgio eleitoral no votar no mesmo candidato.
Relembra-se que tal fenmeno no brasileiro, mas mundial, a exemplo do que se
pode constatar no incio da democracia britnica:
Sobre a distoro da vontade popular pelo apadrinhamento, nepotismo e coao,
veja trecho adiante de do contexto britnico no sculo XIX: s vezes, o patro
ou proprietrio estava em condies de impor suas escolhas aos eleitores, que no
eram seno uma pequena parcela de seus dependentes. Mais freqentemente, ele
era obrigado a distribuir dinheiro e favores para manter sua dominao sobre
o burgo e excluir seus rivais. Alguns proprietrios podiam dar ordens, outros
precisavam oferecer propinas. Alguns eleitores mostravam uma independncia
obstinada. Alguns burgos eram volveis [fickle] ou indisciplinados [unruly];
outros resistiam a qualquer tentativa de controle. Os eleitores desses lugares
onde o jogo era aberto dedicavam sua sugestiva alcunha ao candidato favorito:
Mr. Most [Senhor O Mais (generoso)] (JAFFRELOT apud CANDO, 2005, p. 218)
(Grifo do autor).

23 Da que o regulamento discricionariamente as precede e, assim, cerceia a liberdade de comportamentos dos


rgos e agentes administrativos para alm dos cerceios da lei, impondo destarte, padres de conduta que
correspondem aos critrios administrativos a serem obrigatoriamente observados na aplicao da lei aos casos
particulares. Sem estes padres impostos na via administrativa, os rgos e agentes administrativos guiar-se-iam
por critrios dspares ao aplicarem a lei, do que resultariam tratamentos desuniformes aos administrados.
A mesma lei seria executada de maneiras distintas. Donde, a expedio de regulamentos ditada, como ao diante
melhor se dir, por exigncias jurdicas inescusveis derivadas do princpio da igualdade, firmado, entre ns, no
art. 5o, caput, da Carta Magna. (BANDEIRA DE MELLO, 2012, 357 e 358).
24 Constituio Federal de 1988, Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo
voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: [...] 1o O alistamento
eleitoral e o voto so: I obrigatrios para os maiores de dezoito anos; II facultativos para: a) os analfabetos;
b) os maiores de setenta anos; c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos.

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Fbio Mauro de Medeiros

A fraude eleitoral em seus diversos aspectos crime,25 mas at que seja desbaratada
a farsa, tende a distorcer a vontade popular e corromper o Estado. A prtica tem
menor importncia hoje em dia pela existncia de mtodos avanados de votao
desenvolvidos pela Justia Eleitoral, mas foi objeto de muitos reclamos durante o
perodo imperial26 e na repblica velha.27 Assim, o voto obrigatrio, juntamente
com o voto secreto, um remdio contra a fraude eleitoral, alm de um dos aspectos
do nus republicano de participao.
Manifesta-se o princpio republicano na formao da vontade do Estado nas decises
penais no jri. Este instituto a adaptao do antigo direito ibrico realidade
25 Cdigo Eleitoral Brasileiro, exemplos de comportamento proibido (tiradas as penas que no nos interessam
neste estudo): Art. 289. Inscrever-se fraudulentamente eleitor: [...]. Art. 290 Induzir algum a se inscrever
eleitor com infrao de qualquer dispositivo dste Cdigo. [...]. Art. 291. Efetuar o juiz, fraudulentamente,
a inscrio de alistando. [...]. Art. 292. Negar ou retardar a autoridade judiciria, sem fundamento legal, a
inscrio requerida: [...]. Art. 293. Perturbar ou impedir de qualquer forma o alistamento: [...] Art. 295.
Reter ttulo eleitoral contra a vontade do eleitor: [...]. Art. 296. Promover desordem que prejudique os
trabalhos eleitorais; [...]. Art. 297. Impedir ou embaraar o exerccio do sufrgio: [...]. Art. 298. Prender
ou deter eleitor, membro de mesa receptora, fiscal, delegado de partido ou candidato, com violao do disposto
no Art. 236: [...]. Art. 299. Dar, oferecer, prometer, solicitar ou receber, para si ou para outrem, dinheiro,
ddiva, ou qualquer outra vantagem, para obter ou dar voto e para conseguir ou prometer absteno,
ainda que a oferta no seja aceita: [...]. Art. 300. Valer-se o servidor pblico da sua autoridade para coagir
algum a votar ou no votar em determinado candidato ou partido: [...]. Art. 301. Usar de violncia ou grave
ameaa para coagir algum a votar, ou no votar, em determinado candidato ou partido, ainda que os fins
visados no sejam conseguidos: [...] Art. 302. Promover, no dia da eleio, com o fim de impedir, embaraar
ou fraudar o exerccio do voto a concentrao de eleitores, sob qualquer forma, inclusive o fornecimento
gratuito de alimento e transporte coletivo: [...]. Art. 303. Majorar os preos de utilidades e servios necessrios
realizao de eleies, tais como transporte e alimentao de eleitores, impresso, publicidade e divulgao
de matria eleitoral [...]. Art. 304. Ocultar, sonegar aambarcar ou recusar no dia da eleio o fornecimento,
normalmente a todos, de utilidades, alimentao e meios de transporte, ou conceder exclusividade dos
mesmos a determinado partido ou candidato: [...]. Art. 305. Intervir autoridade estranha mesa receptora,
salvo o juiz eleitoral, no seu funcionamento sob qualquer pretexto: [...]. Art. 306. No observar a ordem em
que os eleitores devem ser chamados a votar: [...]. Art. 307. Fornecer ao eleitor cdula oficial j assinalada ou
por qualquer forma marcada: [...]. Art. 308. Rubricar e fornecer a cdula oficial em outra oportunidade que
no a de entrega da mesma ao eleitor. [...]. Art. 309. Votar ou tentar votar mais de uma vez, ou em lugar
de outrem: [...]. Art. 311. Votar em seo eleitoral em que no est inscrito, salvo nos casos expressamente
previstos, e permitir, o presidente da mesa receptora, que o voto seja admitido: [...]. Art. 312. Violar ou tentar
violar o sigilo do voto: [...]. Art. 313. Deixar o juiz e os membros da Junta de expedir o boletim de apurao
imediatamente aps a apurao de cada urna e antes de passar subseqente, sob qualquer pretexto e ainda
que dispensada a expedio pelos fiscais, delegados ou candidatos presentes: [...]. Art. 315. Alterar nos mapas
ou nos boletins de apurao a votao obtida por qualquer candidato ou lanar nesses documentos
votao que no corresponda s cdulas apuradas: [...]. Art. 316. No receber ou no mencionar nas atas da
eleio ou da apurao os protestos devidamente formulados ou deixar de remet-los instncia superior: [...].
Art. 317. Violar ou tentar violar o sigilo da urna ou dos invlucros. [...].
26 Descrevendo as eleies no perodo imperial, relata: As eleies eram de fachada, pautadas pela fraude e pela
perseguio dos opositores. Frequentemente roubadas, as urnas reapareciam mais tarde recheadas de votos
que davam vitria confortvel ao chefo regional e, s vezes, por descuido, somavam mais do que o total de
eleitores registrados. Como o voto no era secreto, os coronis locais vigiavam a escolha dos seus protegidos
e usavam a polcia para impedir que eleitores da oposio votassem. (GOMES, 2013, p. 105).
27 Descreve Hlio Silva sobre as eleies a partir de 1900: O exame das atas revelava que as eleies oficiais
eram uma farsa. O marechal Almeida Barreto, paraibano, demonstrou, por meio de uma justificao judicial,
feita nas vsperas do comcio, que o governador havia dado ordem a todas as intendncias para negarem aos
oposicionistas quaisquer certides referentes s eleies. No dia da apurao, os candidatos oposicionistas
encontraram fechadas as reparties onde deviam reunir-se as juntas. Ningum sabia onde eram forjadas as
atas. Dias depois, apareceram duas edies do rgo oficial, contendo cada qual uma apurao diferente.
As atas de certo distrito mostravam que haviam votado os alistados vivos, mortos e ausentes e mais 104 alm
das inscries! [...] O Congresso, instalado em 1900, ia iniciar uma era de mentira eleitoral, de inautenticidade
da representao que viria a ser o cancro que correria as instituies e constituindo a mais sria justificativa da
Revoluo de 30, que destruiu a Repblica Velha. (SILVA, 1975, pp. 101-102).

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Repblica e seus efeitos na vida do cidado

republicana da vontade do povo no momento do julgamento dos crimes contra a


vida.28 A seleo do corpo de jurado ocorre por sorteio29 e a atividade obrigatria.30
Inevitvel a comparao com a estrutura antiga ateniense.
Outro exemplo o prprio sistema de recepo de votos que tambm pressupe
o nus da participao. o caso dos mesrios perante a Justia Eleitoral nas
eleies gerais.31 A atuao desinteressada32 dos mesrios, quanto aos candidatos
e comprometida com os ditames da lei, garante a lisura da votao e a ausncia de
distores que comprometam a captao da vontade dos cidados.
Alm do mais, todos os cidados concorrem com os custos do Estado para manter
o aparato da liberdade. Da a inevitvel obrigatoriedade do pagamento de tributos,33
pois sem o Estado organizado, nem as liberdades, nem a ordem pblica, nem os
direitos mais modernos seriam possveis. Novamente, apresenta-se a participao,
desta vez financeira. No perodo republicano puro, o tributo costuma ser de mesmo
valor para todos ou em igual percentual, tanto para ricos como para pobres. Assim
28 Constituio Federal de 1988, Art. 5o, XXXVIII reconhecida a instituio do jri, com a organizao
que lhe der a lei, assegurados: a) a plenitude de defesa; b) o sigilo das votaes; c) a soberania dos veredictos;
d) a competncia para o julgamento dos crimes dolosos contra a vida;
29 Formao do Jri no Cdigo de Processo Penal: Art. 432. Em seguida organizao da pauta, o juiz presidente
determinar a intimao do Ministrio Pblico, da Ordem dos Advogados do Brasil e da Defensoria Pblica
para acompanharem, em dia e hora designados, o sorteio dos jurados que atuaro na reunio peridica.
Art. 433. O sorteio, presidido pelo juiz, far-se- a portas abertas, cabendo-lhe retirar as cdulas at completar o
nmero de 25 (vinte e cinco) jurados, para a reunio peridica ou extraordinria. 1o O sorteio ser realizado
entre o 15o (dcimo quinto) e o 10o (dcimo) dia til antecedente instalao da reunio. 2o A audincia de
sorteio no ser adiada pelo no comparecimento das partes. 3o O jurado no sorteado poder ter o seu nome
novamente includo para as reunies futuras. Art. 434. Os jurados sorteados sero convocados pelo correio ou
por qualquer outro meio hbil para comparecer no dia e hora designados para a reunio, sob as penas da lei. [...]
30 Cdigo de Processo Penal: Art. 436. O servio do jri obrigatrio. O alistamento compreender os cidados
maiores de 18 (dezoito) anos de notria idoneidade. 1o Nenhum cidado poder ser excludo dos trabalhos do
jri ou deixar de ser alistado em razo de cor ou etnia, raa, credo, sexo, profisso, classe social ou econmica,
origem ou grau de instruo. 2o A recusa injustificada ao servio do jri acarretar multa no valor de
1 (um) a 10 (dez) salrios-mnimos, a critrio do juiz, de acordo com a condio econmica do jurado.
31 Cdigo Eleitoral Brasileiro: Art. 120. Constituem a mesa receptora um presidente, um primeiro e um
segundo mesrios, dois secretrios e um suplente, nomeados pelo juiz eleitoral sessenta dias antes da
eleio, em audincia pblica, anunciado pelo menos com cinco dias de antecedncia 1o No podem ser
nomeados presidentes e mesrios: I os candidatos e seus parentes ainda que por afinidade, at o segundo grau,
inclusive, e bem assim o cnjuge; II os membros de diretrios de partidos desde que exera funo executiva;
III as autoridades e agentes policiais, bem como os funcionrios no desempenho de cargos de confiana do
Executivo; IV os que pertencerem ao servio eleitoral. 2o Os mesrios sero nomeados, de preferncia entre
os eleitores da prpria seo, e, dentre estes, os diplomados em escola superior, os professores e os serventurios
da Justia. 3o O juiz eleitoral mandar publicar no jornal oficial, onde houver, e, no havendo, em cartrio, as
nomeaes que tiver feito, e intimar os mesrios atravs dessa publicao, para constiturem as mesas no dia e
lugares designados, s 7 horas. 4o Os motivos justos que tiverem os nomeados para recusar a nomeao, e que
ficaro a livre apreciao do juiz eleitoral, somente podero ser alegados at 5 (cinco) dias a contar da nomeao,
salvo se sobrevindos depois desse prazo. 5o Os nomeados que no declararem a existncia de qualquer dos
impedimentos referidos no 1o incorrem na pena estabelecida pelo Art. 310. Art. 124. O membro da mesa
receptora que no comparecer no local, em dia e hora determinados para a realizao de eleio, sem justa
causa apresentada ao juiz eleitoral at 30 (trinta) dias aps, incorrer na multa de 50% (cinqenta por cento)
a 1 (um) salrio-mnimo vigente na zona eleitoral cobrada mediante slo federal inutilizado no requerimento
em que fr solicitado o arbitramento ou atravs de executivo fiscal.
32 Ausncia de interesse pessoal.
33 Cdigo Tributrio Nacional: Art. 3o Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor
nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade
administrativa plenamente vinculada.

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Fbio Mauro de Medeiros

que chega o sufrgio universal, modifica-se e aperfeioa-se o sistema, passando-se a


verificar a capacidade econmica dos contribuintes.
Tambm h a participao na defesa do Estado e do territrio nacional pela
obrigatoriedade do servio militar.34
Outras prerrogativas so preservadas aos cidados para agir em nome do Estado ou
em favor do Estado. Estas atividades no so obrigatrias, mas constituem importante
mecanismo de participao em defesa da ordem35 ou das instituies. Entram aqui
as atividades da magistratura eleitoral, o ministrio pblico eleitoral, que atuam na
atividade de verificao da lisura eleitoral. Os membros de bancas examinadoras
e fiscais de concursos pblicos que garantem a igualdade de oportunidades aos
candidatos. Estas atividades podem ser remuneradas ou no, mas constituem efetivo
meio de controle republicano sob a maneira de selecionar quadros para o Estado,
seja na classe poltica, seja na esfera burocrtica.
Outros graus de participao passam pelo elemento republicano, como a atividade
de opinio sobre determinados assuntos, como ocorre no plebiscito, referendo e
iniciativa popular.
Se o cidado empenha-se em manter o aparato pblico em seu favor, no pode o
agente pblico desviar-se do rumo da legalidade, sob pena de prejudicar os fins
do Estado. Naturalmente, o agente pblico deve prestar contas ao rgo tcnico
especializado, aos representantes do povo36 e ao prprio cidado.37
Geralmente, as leis meramente republicanas tm trs preocupaes: atualizar a
legislao conforme os costumes correntes, garantir a justia por igualdade entre
os cidados e afirmar as instituies republicanas.

34 Constituio Federal de 1988: Art. 143. O servio militar obrigatrio nos termos da lei. 1o s Foras
Armadas compete, na forma da lei, atribuir servio alternativo aos que, em tempo de paz, aps alistados,
alegarem imperativo de conscincia, entendendo-se como tal o decorrente de crena religiosa e de convico
filosfica ou poltica, para se eximirem de atividades de carter essencialmente militar. 2o As mulheres e
os eclesisticos ficam isentos do servio militar obrigatrio em tempo de paz, sujeitos, porm, a outros
encargos que a lei lhes atribuir.
35 Cdigo de Processo Penal: Art. 301. Qualquer do povo poder e as autoridades policiais e seus agentes devero
prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.
36 Constituio Federal de 1988, Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I apreciar as contas prestadas anualmente
pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de
seu recebimento; II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder
Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte
prejuzo ao errio pblico.
37 Constituio Federal de 1988, Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal,
na forma da lei. 1o O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio dos Tribunais de
Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver.
[...] 3o As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer
contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

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Repblica e seus efeitos na vida do cidado

O cidado tambm pode controlar a res publica por meio do Poder Judicirio em uma
ao prpria, a Ao Popular,38 em que o titular de direitos polticos atua em nome
prprio em favor do interesse pblico e contra danos decorrentes de atividades de
agentes pblicos. Algo assemelhado a possibilidade de representao ao Tribunal
de Contas sobre qualquer ilegalidade ou irregularidade que eventualmente venha
ao seu conhecimento.39
De maneira interessante ocorre a participao em atividades mais especializadas
e setoriais, como ocorrem com os membros de conselhos de cidadania que so
representantes de organizaes setoriais.40 O principal foco desses conselhos a
interferncia de pessoas entendidas em temas especficos em polticas desenhadas
pela burocracia. Pretende-se com isso que membros da sociedade civil opinem sobre
a eficcia de polticas pblicas e deem detalhes culturais ou especificidades locais
que impeam o resultado almejado pela Administrao com o meio inicialmente
escolhido. Por meio desses mecanismos, o elemento republicano tempera e combina
decises tcnicas e burocrticas com sua eficcia social por meio da participao
de membros da sociedade civil (representantes setoriais). Nos ltimos tempos, tais
conselhos tm desempenhado funes deliberativas, o que lhes do, s vezes, carter
de formulador de polticas ou de rgo de controle do Estado.
Em mbito de defesa de interesse pblico combinado com o interesse privado
dominante existem tambm o mandado de segurana, o habeas corpus e o habeas data.
Todas estas aes servem como forma de controle concreto de atividades pblicas.41
Esse fato pode acontecer seja quando se pratica ilegalidades ou abuso de poder nas
atividades gerais de administrao, seja na ameaa ou priso sem motivo legal, seja
na manuteno de informaes que no correspondam realidade ou no tenham
o devido contexto nos dados mantidos pela Administrao ou por terceiros em
banco de dados abertos ao pblico.
Outro aspecto extremamente relevante a postura do cidado protegido do Estado
e, portanto da sociedade, em relao ao prprio Estado. da lgica da iniciativa
38 Constituio Federal de 1988, Art. 5o [...] LXXIII qualquer cidado parte legtima para propor ao popular
que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada
m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;
39 Constituio Federal de 1988, Art. 74. [...] 2o Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato
parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas
da Unio.
40 Exemplificativamente por setor: Idosos art. 6o da Lei no 8.842/94; Crianas e Adolescentes art. 88 da Lei
no 8.069/90; Sade Art. 12o da Lei no 8.080/90.
41 Constituio Federal de 1988, Art. 5o LXVIII conceder-se- "habeas-corpus" sempre que algum sofrer ou
se achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de
poder; LXIX conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado por
"habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade
pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico; [...] LXXII conceder-se-
"habeas-data": a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes
de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b) para a retificao de
dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;

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privada adotada pela Constituio Brasileira a liberdade de preos. O particular


pode fixar o preo que desejar e obter sua subsistncia em maior ou menor grau
dependendo de quanto pago por seus produtos ou servios por quem os adquire.
Se h compradores, lcita a prtica de livres valores, sem muito abuso.42 O Estado
republicano pode ser dos clientes compradores e ele deve pagar pelo que adquire.
No entanto, por elemento de moralidade pblica, o fornecedor do Estado no
deve praticar preos maiores com o Estado, em ltima anlise, ou com a sociedade
que o protege, maiores do que praticaria com outros agentes do mercado. A lgica
simples, ao praticar preos maiores (superfaturamento), est a explorar toda a
sociedade no aspecto econmico. J no aspecto moral, o particular fica em uma
situao de ingratido por praticar preos mais altos justamente com o ente que
o protege. O particular tambm interessado no bom desempenho do Estado,
mesmo porque tambm recebe as vantagens da prtica do interesse pblico. Da a
proibio do superfaturamento e da corrupo no s diante dos agentes pblicos,43
mas tambm do cidado que explora a repblica44 e, com isto, contraria a lgica
da prpria sociedade. Assim, a moralidade pblica se impe a agentes pblicos e
aos cidados.
Note-se que toda repblica impe o dever de participao, apenas o que obrigatrio
diferencia-se. Em paralelo com os Estados Unidos da Amrica, h Estados que
tm como eletivo os cargos de juzes e promotores, por outro lado, o voto l no
obrigatrio.
O desempenho da repblica leva propenso a uma meritocracia, ou seja, a sociedade
que deseja se desenvolver tenta obter critrios de seleo de lideranas conforme sua
capacidade para exercer as funes sociais. Assim, parlamentares so selecionados
42 Cdigo Civil: Art. 157. Ocorre a leso quando uma pessoa, sob premente necessidade, ou por inexperincia, se
obriga a prestao manifestamente desproporcional ao valor da prestao oposta. 1o Aprecia-se a desproporo
das prestaes segundo os valores vigentes ao tempo em que foi celebrado o negcio jurdico. 2o No se
decretar a anulao do negcio, se for oferecido suplemento suficiente, ou se a parte favorecida concordar
com a reduo do proveito. Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor: Art. 4o A Poltica Nacional das
Relaes de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito sua
dignidade, sade e segurana, a proteo de seus interesses econmicos, a melhoria da sua qualidade de vida,
bem como a transparncia e harmonia das relaes de consumo, atendidos os seguintes princpios:
43 Lei de Improbidade Administrativa (Lei no 8.429/1992): Art. 9o Constitui ato de improbidade administrativa
importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio
de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1o desta lei, e notadamente:
I receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem econmica,
direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto
ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente
pblico; [...]
44 Lei de Improbidade Administrativa (Lei no 8.429/1992): Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa
que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1o desta lei, e
notadamente: [...] V permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior
ao de mercado; Cdigo Penal: Art. 333 Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionrio pblico, para
determin-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofcio: Pena recluso, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.
(Redao dada pela Lei no 10.763, de 12.11.2003) Pargrafo nico A pena aumentada de um tero, se, em
razo da vantagem ou promessa, o funcionrio retarda ou omite ato de ofcio, ou o pratica infringindo dever
funcional.

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Repblica e seus efeitos na vida do cidado

entre benfeitores pblicos, bons servidores entre pessoas com conhecimentos dos
deveres legais, juzes conforme a prudncia, conhecimento da lei ou notoriedade
para o desempenho da atividade.45
2.2 ELETIVO
H vrios tipos de Repblica,46 mas, no caso brasileiro, a sociedade j est no nvel de
evoluo em que a escolha dos governantes ocorre pela escolha dos cidados. Assim,
considerando que a Repblica Federativa do Brasil coloca cada cidado sob a proteo
de trs entes federativos simultaneamente Unio,47 Estado48 e Municpio,49
ele cidado que escolhe os executores e os legisladores de cada esfera. Por isso, h a
eleio para mais de um tipo de cargo nas mesmas esferas.
Relembra-se que outra tcnica que visa prevenir a concentrao de poder e a criao
de sociedades tirnicas que suprimem a liberdade e a igualdade entre as pessoas
a separao de poderes. No uso da tcnica americana dos freios e contrapesos,
de inspirao em Montesquieu, um poder do Estado limita a atuao do outro.
A separao de poderes no o foco de anlise do presente texto.
2.3 REPRESENTATIVO
Todo o Poder estatal deve ser desempenhado em nome do povo e em seu interesse.
Assim, o Presidente no um monarca com poderes absolutos no perodo de seu
exerccio do cargo, mas um representante do povo que exerce a funo para o
desempenho do interesse pblico dentro da legalidade.
Deste compromisso com o povo, surge a proibio de se prevalecer do cargo para
o benefcio prprio ou de seus conhecidos e de no prejudicar seus desafetos.
Tais comandos so trazidos para o mundo jurdico por meio do princpio da
45 Constituio Federal de 1988: Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, dispor
sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princpios: I ingresso na carreira, cujo cargo inicial
ser o de juiz substituto, mediante concurso pblico de provas e ttulos, com a participao da Ordem dos
Advogados do Brasil em todas as fases, exigindo-se do bacharel em direito, no mnimo, trs anos de atividade
jurdica e obedecendo-se, nas nomeaes, ordem de classificao;
46 Neste sentido: Quanto s repblicas, geralmente so classificadas em aristocrticas e democrticas. Nas primeiras,
o direito de eleger os rgos supremos do poder reside em uma classe nobre ou privilegiada, com excluso
das classes populares. o que se dava nas repblicas italianas de Veneza, Florena, Gnova etc. Na Repblica
democrtica o direito de eleger e ser eleito pertence a todos os cidados, sem distino de classe, respeitadas
apenas as exigncias legais e gerais quanto capacidade de praticar atos jurdicos. (AZAMBUJA, 1973, p. 213
e 214). Para efeitos didticos, podemos vislumbrar duas formas de repblica: a de classes e a democrtica.
A chamada repblica de classes aquela na qual se admite que a soberania possa estar destinada e adstrita a certas
classes de que se compe a sociedade. Observe-se que a repblica de classes que constitua forma ocidental e
tinha carter histrico, surgiu novamente na Unio Sovitica. Ao contrrio, a repblica democrtica no aceita
essa diferenciao. Diferentemente, ela se apia na soberania de toda a sociedade. (ACCIOLI, 1985, p. 296).
47 Ver arts. 45, 46, 77 da Constituio Federal de 1988.
48 Ver art. 27 da Constituio Federal de 1988.
49 Ver art. 29 da Constituio Federal de 1988.

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impessoalidade.50 Embutido no princpio est a proibio de prevalecer-se do cargo


para fins de enaltecimento ou enriquecimento prprio, de terceiros e a proibio de
quebrar a igualdade seja pelo beneficiamento de alguns ou do afastamento de outros.
Imperativo para a prpria legitimao da repblica que as prerrogativas dadas aos
agentes pblicos sejam usadas estritamente para o benefcio pblico. Assim, mesmo
que materialmente seja indiferente quem desempenha um cargo em comisso, de
confiana de certa autoridade, probe-se que sejam ocupados por parentes e afins.
H verdadeira presuno de locupletamento em casos como estes. Da a proibio
do chamado nepotismo.51
Chama-se a ateno para mais um fator que decorre da representatividade
republicana que a indisponibilidade dos bens pblicos. Contrariamente ao que
ocorre em monarquias, em que boa parte dos bens pertence coroa,52 na Repblica,
os bens pblicos pertencem coletividade e no aos governantes. Logo, o agente
pblico pode usar os bens para a promoo do interesse pblico, mas no pode
apropriar-se dos bens,53 do-los ou se desfazer-se deles,54 exceto com o permissivo
legal.55 Tal premissa no vale s para o administrador na atividade executiva
do Estado, mas tambm vale para o magistrado que venha a condenar o Poder
Pblico no chamado reexame necessrio, exceto quando o controle restar
antieconmico.56
50 Constituio Federal de 1988: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...] 1o A publicidade dos atos, programas, obras,
servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social,
dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou
servidores pblicos.
51 No mbito da Unio Federal, Decreto no 7.203, de 4 de junho de 2010: Art. 3o No mbito de cada rgo e de
cada entidade, so vedadas as nomeaes, contrataes ou designaes de familiar de Ministro de Estado, familiar
da mxima autoridade administrativa correspondente ou, ainda, familiar de ocupante de cargo em comisso ou
funo de confiana de direo, chefia ou assessoramento, para: I cargo em comisso ou funo de confiana;
II atendimento a necessidade temporria de excepcional interesse pblico, salvo quando a contratao tiver
sido precedida de regular processo seletivo; e III estgio, salvo se a contratao for precedida de processo
seletivo que assegure o princpio da isonomia entre os concorrentes.
52 A maturidade de naes monarquistas geralmente constatada quando o Estado passa a diferenciar o que so
bens pessoais do monarca dos bens destinados ao interesse pblico. Monarquias republicanizadas.
53 Cdigo Penal: Peculato Art. 312 Apropriar-se o funcionrio pblico de dinheiro, valor ou qualquer outro
bem mvel, pblico ou particular, de que tem a posse em razo do cargo, ou desvi-lo, em proveito prprio
ou alheio: Pena recluso, de dois a doze anos, e multa. 1o Aplica-se a mesma pena, se o funcionrio
pblico, embora no tendo a posse do dinheiro, valor ou bem, o subtrai, ou concorre para que seja subtrado,
em proveito prprio ou alheio, valendo-se de facilidade que lhe proporciona a qualidade de funcionrio.
54 Dano Art. 163 Destruir, inutilizar ou deteriorar coisa alheia: Pena deteno, de um a seis meses, ou multa.
Dano qualificado Pargrafo nico Se o crime cometido: III contra o patrimnio da Unio, Estado,
Municpio, empresa concessionria de servios pblicos ou sociedade de economia mista; [...]
55 Ver exemplificativamente art. 64 do Decreto-Lei no 9.760/1946, arts. 18 e 30 da Lei no 9.636/1998 e art. 17 da
Lei no 8.666/1993.
56 Cdigo de processo civil: Art. 475. Est sujeita ao duplo grau de jurisdio, no produzindo efeito seno
depois de confirmada pelo tribunal, a sentena: I proferida contra a Unio, o Estado, o Distrito Federal, o
Municpio, e as respectivas autarquias e fundaes de direito pblico; II que julgar procedentes, no todo ou
em parte, os embargos execuo de dvida ativa da Fazenda Pblica (art. 585, VI). 1o Nos casos previstos
neste artigo, o juiz ordenar a remessa dos autos ao tribunal, haja ou no apelao; no o fazendo, dever o
presidente do tribunal avoc-los. 2o No se aplica o disposto neste artigo sempre que a condenao, ou o
direito controvertido, for de valor certo no excedente a 60 (sessenta) salrios-mnimos, bem como no caso de

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Repblica e seus efeitos na vida do cidado

O fato da maior parte das decises importantes e cotidianas serem tomadas por
representantes, no exclui a participao direta do cidado. Ao contrrio, a prpria
Constituio prev a deciso direta do povo em plebiscito e referendo, alm da
propositura de leis por iniciativa popular.57
As definies sobre a participao popular de forma mais direta esto na Lei
no 9.709/1998:
Art. 2o Plebiscito e referendo so consultas formuladas ao povo para que
delibere sobre matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional,
legislativa ou administrativa.
1o O plebiscito convocado com anterioridade a ato legislativo ou
administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe
tenha sido submetido.
2o O referendo convocado com posterioridade a ato legislativo ou
administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificao ou rejeio.
[...]
Art. 13. A iniciativa popular consiste na apresentao de projeto de lei
Cmara dos Deputados, subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado
nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs
dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.

O fato da possibilidade de consulta direta aos cidados no prejudica e no elimina


a predominncia da expresso da vontade da cidadania por representantes.
2.4 TRANSITRIO
O detentor do cargo pblico de comando exerce sua funo por um prazo certo.
No caso do Poder Executivo brasileiro, os mandatrios s podem concorrer
reeleio sucessivamente por uma vez.58 O cargo de presidente da repblica,59
de governador de Estado ou Distrito Federal 60 ou de Prefeito 61 pode ser
desempenhado por quatro anos, assim como dos respectivos cargos de vice.
procedncia dos embargos do devedor na execuo de dvida ativa do mesmo valor. 3o Tambm no se aplica
o disposto neste artigo quando a sentena estiver fundada em jurisprudncia do plenrio do Supremo Tribunal
Federal ou em smula deste Tribunal ou do tribunal superior competente.
57 Constituio Federal de 1988: Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto
direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I plebiscito; II referendo;
III iniciativa popular.
58 Constituio de 1988: Art. 14. [...] 5o O Presidente da Repblica, os Governadores de Estado e do Distrito
Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substitudo no curso dos mandatos podero ser reeleitos
para um nico perodo subseqente.
59 Ver art. 82 da Constituio de 1988.
60 Ver art. 28 da Constituio de 1988.
61 Ver art. 29, I da Constituio de 1988.

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Fbio Mauro de Medeiros

No caso dos deputados62 e senadores,63 os mandatos so, respectivamente,


de quatro e oito anos, conforme j visto na Constituio Federal. Deputados
estaduais,64 deputados distritais e vereadores65 tambm tm mandato de quatro
anos e, para qualquer dos cargos legislativos, no h proibio de reeleio.
A transitoriedade no cargo tem dupla funo. De um lado, importante para que
haja o compromisso dos governantes com o eleitorado, renovado a cada eleio.
De outro, porque havendo a substituio no Poder entre vrios cidados, tende-se
a dar estruturao de polticas e instituies que atendam vrios segmentos sociais
e aperfeioar estruturas que ora so o centro das preocupaes da sociedade,
ora so relegados a segundo plano por alguns governantes.
2.5 RESPONSABILIDADE
Uma grande distino entre monarquia e repblica est na responsabilizao do
agente pblico. Mesmo nos sistemas monrquicos contemporneos,66 o rei est
acima da lei, logo, no pode ser responsabilizado por seus atos. O que ocorre na
Repblica o contrrio, o detentor do cargo responde por seus atos.
A noo de responsabilizao do agente pblico no governo vem tambm de
atenienses e romanos antigos, porm com a modernizao americana.
Os atenienses responsabilizavam seus lderes inclusive por atos contrrios
religio: caso de seis almirantes da marinha ateniense que ganharam difcil
batalha naval em 406 a. C. (Arginusas) e no conseguiram recolher os mortos
e nem os sobreviventes dos barcos naufragados por haver uma tempestade. Os
comandantes desta frota foram condenados morte (COSTA, [...] p. 809 e 810).
Talvez no por acaso, a derrota de Atenas na Guerra do Peloponeso tenha se
dado na batalha naval de Egosptamos (405 a. C.). Assim, um dos fatores da sua
derrota foi atitude exacerbada de responsabilizao dos comandantes atenienses
(COSTA, [...] p. 822).

62 Ver art. 44, pargrafo nico da Constituio de 1988.


63 Ver art. 26, 1o da Constituio de 1988.
64 Ver art. 72, 1o da Constituio de 1988.
65 Ver art. 29, I da Constituio de 1988.
66 Constituio da Espanha: Artculo 56, 3. La persona del Rey es inviolable y no est sujeta a responsabilidad.
Sus actos estarn siempre refrendados en la forma establecida en el artculo 64, careciendo de validez sin dicho
refrendo, salvo lo dispuesto en el artculo 65.2. (Pgina eletrnica do Senado Espanhol, <http://www.senado.
es/web/conocersenado/normas/constitucion/detalleconstitucioncompleta/index.html#t2>, consultado em
17/01/2014). Ver tambm Art. 88 da Constituio da Blgica; Art. 5o da Constituio da Noruega; Part III, 13
da Constituio da Dinamarca.

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Repblica e seus efeitos na vida do cidado

Tebanos67 e romanos68 conseguiram entender que as atividades de Estado, ainda que


malogradas, mas em razo do interesse pblico, deviam permanecer e no ensejar
a responsabilizao direta e pessoal do governante.
Depreende-se das lies antigas, que a responsabilidade poltica, que implica sua no
reeleio constante na histria das repblicas, mas a responsabilidade pessoal do
governante no vai ao ponto de responsabiliz-lo por atividades e riscos inerentes
aos desafios da sociedade. Ou seja, para promover o interesse pblico, a sociedade
assume riscos que no podem ser suportados pelo governante, mas por toda a
sociedade.
A responsabilizao do governante ocorre quanto sua inteno de prejudicar os
cidados ou s prprias estruturas de garantia ao cidado, no de tomar as medidas
necessrias ao interesse pblico. Inerente ao exerccio do poder em nome do povo
a vinculao ao interesse pblico. Pode ser que o interesse pblico seja impopular
no momento de sua deciso, mas necessrio para o desenvolver da sociedade.
Assim, no podem ser criadas regras que venham a gerar o medo da deciso, pois
se inibiria a prpria capacidade do Estado de promover o bem pblico. Esta noo
aparece claramente na legislao nacional ao se criar regramentos protetivos aos
magistrados69 e de proteo aos detentores de mandato que s perdem o cargo em
razo de comportamento incompatvel com o exerccio do Poder, seja por condies
pessoais, seja por ameaar a prpria estrutura do Estado.70
67 Aps a Guerra do Peloponeso, houve longa hegemonia de Esparta sob as cidades gregas. Tal hegemonia foi
quebrada pela cidade de Tebas que venceu a batalha de Leuctras em 371 a.C. Iniciou-se um ataque antiga
opressora. Da invaso tebana, no Peloponeso, libertaram-se os escravos espartanos que reconstruram duas
cidades fortificadas Mantineia e Messnia ambas hostis aos espartanos. Apesar de triunfal o resultado
para Tebas, Epaminondas e Pelpidas, os generais tebanos, foram acusados de no retornarem para
renovar seu mandato frente das tropas. No julgamento, Epaminondas demonstrou os feitos da cidade
levando o tribunal evidente concluso de que a falta de atuao poderia por em risco a preponderncia
tebana, a liberdade de duas cidades e o risco de reorganizao de Esparta. Logo, apesar da irregularidade do
trmino do mandato, por estar conforme o interesse pblico, os generais foram absolvidos. Neste sentido:
SCOTT, 2012, p. 122.
68 Na 2a Guerra Pnica, o lendrio general cartagins Anbal invadira a Itlia e venceu as melhores tropas
romanas na batalha de Trbia em 218 a. C. A necessidade de renovao dos exrcitos e romanos e de no
deixar os cartagineses instalarem-se na pennsula levou o general romano Fbio Mximo a criar a estratgica
de perseguio das tropas de Anbal sem batalhas. Se os cartagineses tentassem sitiar uma cidade ficariam
esmagados entre as defesas da cidade e o exrcito romano. Os cartagineses comearam a fugir dos romanos.
Novos generais romanos pregaram a necessidade de uma vitria rpida sobre Anbal, porm, no enfrentamento
direto, os romanos foram derrotados (Mincio e Terncio Varro). O segundo general reuniu o maior
exrcito que Roma j tinha operado em campo de batalha at ento, 88 mil homens. O grande estrategista
Anbal venceu a batalha. Ambos os derrotados perderam o posto de comando dos exrcitos. Neste sentido:
PLUTARCO, 1991, p. 362 a 365.
69 Lei Orgnica da Magistratura (Lei Complementar no 35/1979): Art. 49 Responder por perdas e danos o
magistrado, quando: I no exerccio de suas funes, proceder com dolo ou fraude; [...]
70 Constituio Brasileira de 1988: Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica
que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente, contra: I a existncia da Unio; II o livre exerccio
do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais das unidades
da Federao; III o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais; IV a segurana interna do Pas;
V a probidade na administrao; VI a lei oramentria; VII o cumprimento das leis e das decises judiciais.
[...] Art. 86. Admitida a acusao contra o Presidente da Repblica, por dois teros da Cmara dos Deputados,
ser ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infraes penais comuns, ou perante
o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade. [...]

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O que importante definir nas atividades do Estado brasileiro que o Estado


responde sempre na repblica perante aqueles que forem prejudicados, mas o
governante ou agente pblico s responde pessoalmente por dolo ou culpa.71
2.6 DA TENDNCIA DE EXPANSO DA CIDADANIA NAS REPBLICAS
Nas repblicas verdadeiras, a liberdade muito importante. Logo, para que a
legislao tenha eficcia e a populao venha a aderir ao projeto republicano, mais
do que a justia nas decises, o Estado tende a ampliar o nmero de cidados e,
assim, dividir o fardo da repblica com um nmero maior de indivduos.
Propositadamente, este texto empregou o termo cidado e no populao ao longo
da explanao, pois, no surgimento das repblicas, poucas pessoas tinham a qualidade
de cidados, havendo muitos excludos do Poder Poltico. No entanto, pela natureza
republicana, a tendncia histrica a expanso da cidadania para abranger mais e mais
pessoas. O crescimento ocorre at o sufrgio universal, momento em que o elemento
republicano passa a ser qualitativamente alterado pelo princpio democrtico, mas
este um tema que merece ateno em outra oportunidade.
Nota-se que esta expanso ocorreu em cidades da antiguidade como Atenas e Roma.
E, nos 3 ltimos sculos, na Europa e suas ex-colnias como a Nova Zelndia, os
Estados Unidos e o Brasil.
Nos Estados Unidos da Amrica, concedeu-se o direito de votar independentemente
da raa em 1870;72 voto s mulheres em 192073 e uniformizao de direito de voto
para maiores de 18 anos em 1967.74
No caso brasileiro, v-se que o grau de participao no perodo imperial era nfimo.
Para participar das instituies imperiais o cidado deveria ser homem, ter mais
de 25 anos e ter riquezas para votar e muito mais riqueza para ser votado (voto
censitrio). Com a primeira constituio republicana de 1891, caiu o voto censitrio,
mas continuaram clusulas de impedimento prtico os eleitores no poderiam ser
analfabetos, teriam que ser homens e contarem com 21 anos de idade. Em 1934, caiu
a idade para a participao poltica para 18 anos e foram inseridas as mulheres no
cenrio poltico como eleitoras. A possibilidade de voto dos analfabetos s ocorreu
71 Constituio Brasileira de 1988: Art. 37 [...] 6o As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
72 15a Emenda: Igualdade do Direito de Voto para Todas as Raas O direito de voto dos cidados dos Estados
Unidos no poder ser negado ou cerceado pelos Estados Unidos ou por qualquer Estado por motivo de raa,
cor ou anterior estado de servido. (ALVAREZ; NOVAES FILHO, 2008, p. 83).
73 19a Emenda: Direito de Voto para Ambos os Sexos O direito de voto dos cidados dos Estados Unidos no
ser negado ou cerceado pelos Estados Unidos ou por qualquer Estado em razo do sexo (ALVAREZ; NOVAES
FILHO, 2008, p. 86).
74 26a Emenda: Maioridade Eleitoral O direito de voto aos cidados dos Estados Unidos de 18 anos de idade
ou mais no ser negado ou cerceado pelos Estados Unidos ou por qualquer Estado por motivo de idade.
(ALVAREZ; NOVAES FILHO, 2008, p. 97).

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Repblica e seus efeitos na vida do cidado

em 1985, s vsperas da mais recente constituio que manteve a obrigatoriedade


do voto para os cidados em geral, mas permitiu a facultatividade do voto para
maiores de 16 e menores de 18 anos, maiores de 70 anos e analfabetos. Inegvel,
portanto, a evoluo republicana da cidadania ao longo dos mais de 125 anos de
sua existncia no Brasil.
Um fato interessante que a Repblica tende a construo de instituies que atuam
independentemente do governo. O governante pode acelerar o desenvolvimento
das instituies, atras-las ou atrapalh-las, mas a instituio d respostas sociais a
mdio e longo prazo. Enquanto a monarquia no abriu a possibilidade de aumento
da participao de 1822 a 1889 (o voto permaneceu censitrio no mesmo valor de
fortuna), a Repblica, mesmo com as distores iniciais, ampliou a participao
poltica por meio da ampliao da educao pblica, ainda que seu funcionamento
esteja distante do ideal. O mesmo pode ser dito quanto ampliao do atendimento
sade pblica, reduo de mortalidade de vida, aumento da expectativa de vida, etc.
Com a estrutura relatada e as instituies desenvolvidas por inspirao republicana,
preparou-se historicamente o pas para o sufrgio universal, a democracia e a prpria
transformao do Estado.

3 CONSIDERAES FINAIS
A Repblica no a mera expresso da coisa do povo, mas o exerccio do poder
para o povo e depende, portanto, de sua participao. O uso da Repblica como
forma de governo previne a tirania e o abuso de poder e permite que haja o pleno
desenvolvimento da liberdade e igualdade entre os cidados. Em razo dessas
finalidades, que o cidado ou agente republicano tem mais do que a prerrogativa
de participar, mas o nus de participar, o dever de igualdade e o respeito coisa
pblica. Em consequncia, o governante cidado deve exercer a atividade estatal
no interesse pblico, submetido lei, no perodo em que pode exercer a atividade
e sendo responsvel por seus atos. Tal estrutura explica vrias das organizaes
estatais atuais e o sentido de suas mudanas. Ao contrrio do que parece, ao se ler
uma constituio republicana, a Repblica no um modelo acabado, mas uma
construo com tendncia de crescimento da participao e da transparncia que
tende ao fim de sempre dar respostas ao cidado.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 249-271, dez. 2013

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Fbio Mauro de Medeiros

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270

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 249-271, dez. 2013

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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal


no Estado de Santa Catarina
Andr Luiz SantAna Ferrari

Abstract

Analista de Finanas e Controle do Tesouro Nacional


desde 2007. Bacharel em Economia e Mestre em
Administrao pela Universidade Federal do Esprito
Santo (UFES). Ministra cursos de Siafi Gerencial,
Siafi Operacional e Contabilidade Pblica pela Escola
de Administrao Fazendria (Esaf). Foi Conselheiro
Fiscal da CPTM no perodo de 2012 a 2013.
E-mail: andre.ferrari.br@gmail.com

The aim of this study was to evaluate the quality


of information evidenced by the Annex of Fiscal
Risks (ARF) 2014 of the State of Santa Catarina.
Therefore, we conducted a case study with a
qualitative approach. The ARF was a novelty
introduced by the Fiscal Responsibility Law
(Complementary Law n. 101 of 4/5/2000). The
Annex of Fiscal Risks of Santa Catarina was
evaluated in light of the Fiscal Procedures Manual,
published by the National Treasury, which brings
the minimum standard for the statement of fiscal
risks. The quality of disclosure of fiscal risks by State
of Santa Catarina was also compared with the best
practices used by the Union and by the States of
Minas Gerais and So Paulo. The results of the risk
assessment indicate a low quality of the information
shown by the ARF of the State of Santa Catarina
and a worrying debt of the State with the Union.

Eli Martins Senhoras


Professor de graduao e de programas de mestrado
da Universidade Federal de Roraima, nas reas de
economia e polticas pblicas. Bacharel em Cincias
Econmicas e em Cincia Poltica, especialista,
mestre, doutor e ps-doutorando em Cincias
Jurdicas. Coordenador-orientador do Ncleo de
Tributos e Receitas (NTR), na edio de 2013, do
Grupo de Pesquisa em Finanas Pblicas (GPFP)
da Escola de Administrao Fazendria (Esaf),
quando contou com a participao dos seguintes
pesquisadores: Andr Luiz SantAna Ferrari, Bruno
Martins Coutinho e Cludia Ferreira da Cruz.
E-mail: eloisenhoras@gmail.com

Resumo
O objetivo deste trabalho foi avaliar a qualidade
das informaes evidenciadas pelo Anexo de Riscos
Fiscais (ARF) de 2014, do Estado de Santa Catarina.
Para tanto, foi realizado um estudo de caso com
abordagem qualitativa. O ARF foi uma novidade
introduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar n. 101 de 4/5/2000). O Anexo
de Riscos Fiscais de Santa Catarina foi avaliado
luz do Manual de Demonstrativos Fiscais, publicado
pela Secretaria do Tesouro Nacional, que traz o
padro mnimo para o demonstrativo de riscos
fiscais. A anlise da qualidade da evidenciao
dos riscos fiscais catarinenses tambm foi balizada
pelas melhores prticas utilizadas pela Unio e pelos
Estados de Minas Gerais e So Paulo. Os resultados
da avaliao dos riscos fiscais apontam uma baixa
qualidade nas informaes evidenciadas pelo ARF
de Santa Catarina e uma preocupante dvida do
Estado junto Unio.

Palavras-chave
Anexo de riscos fiscais. Lei de Responsabilidade
Fiscal. Evidenciao. Manual de demonstrativos
fiscais. Santa Catarina.

Keywords
Fiscal Risks. Fiscal Responsibility Law. Disclosure.
Fiscal Procedures Manual. Santa Catarina.

1 INTRODUO
Paulatinamente, a partir da publicao
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
em 2000, todos os entes da federao
foram obrigados a dar mais transparncia
situao fiscal e passaram a publicar,
entre outros, os seguintes documentos:
Relatrio de Gesto Fiscal; Relatrio
Resumido de Execuo Oramentria;
Anexo de Metas Fiscais; e Anexo de
Riscos Fiscais.
A publicao dos demonstrativos
deveria permitir o acompanhamento,
por parte do cidado, da situao fiscal
do seu municpio. Contudo, at 2007
no havia uma regra padronizada
para todos os poderes de todos os
entes da Federao. Somente em 2008,
com a publicao do 1 o Manual de

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 273-303, dez. 2013

273

Andr Luiz SantAna Ferrari/Eli Martins Senhoras

Demonstrativos Fiscais (MDF), pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), foram


divulgadas regras unificadas e padres mnimos de evidenciao fiscal. Contudo,
mesmo aps 13 anos da publicao da LRF, muitos entes ainda no atingiram o
padro mnimo para a evidenciao da informao fiscal.
Com base nessas discusses, a presente pesquisa abordou uma das novidades
introduzidas pela LRF, o Anexo de Riscos Fiscais (ARF), por meio da anlise da
edio 2014 para o caso do Estado de Santa Catarina a fim de verificar a qualidade
da evidenciao dos riscos fiscais.
O artigo est estruturado em seis sees complementares: 1) Introduo;
2) Inovaes da LRF na evidenciao da informao fiscal; 3) MDF: padres mnimos
para evidenciao dos riscos fiscais; 4) Procedimentos metodolgicos; 5) Estudo
das lacunas informacionais no ARF do Estado de Santa Catarina; e, finalmente,
6) Consideraes finais.
2 INOVAES DA LRF NA EVIDENCIAO
DA INFORMAO FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), publicada em 4 de maio de 2000, tem como
objetivo estabelecer normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade
na gesto fiscal, como pode ser evidenciado no prprio art. 1o da lei, ao apresentar
uma clara definio legal para a gesto fiscal responsvel:
[...] ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento
de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e
condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal,
da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de
crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio
em Restos a Pagar (BRASIL, 2000).

A LRF introduziu instrumentos e conceitos na gesto fiscal brasileira. As novidades


da LRF ampliaram a importncia da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
O trabalho seminal de Nascimento e Debus (2002) apontou que a LRF elegeu a
LDO como o instrumento mais importante para a obteno do equilbrio das
finanas pblicas. Aps a publicao da LRF, a LDO passou a contar com dois
anexos diretamente associados ao planejada e transparente: o Anexo de Riscos
Fiscais (ARF) e o Anexo de Metas Fiscais (AMF).
O ARF, de acordo com o a LRF, deve avaliar os passivos contingentes e outros
riscos capazes de afetar as contas pblicas, alm de informar as providncias a serem
tomadas, caso os riscos se concretizem. O AMF, por sua vez, deve trazer metas
anuais para as receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida
pblica. De acordo com a LRF (BRASIL, 2000), o AMF tambm deve conter as
seguintes informaes:
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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina

I avaliao do cumprimento das metas;


II memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos;
III evoluo do patrimnio lquido;
IV avaliao da situao financeira e atuarial.

Apesar de a LRF trazer uma srie de inovaes na gesto fiscal, os estudos sobre finanas
pblicas posteriores publicao da Lei Complementar no 101/2000 se concentraram
em duas temticas: 1) a relao de causa e efeito entre a LRF e sustentabilidade fiscal
(GERIGK; CLEMENTE, 2011; SANTOS; ALVES, 2012; GADELHA, 2011;
LOCATELLI; FERREIRA; PATAH, 2013), e 2) a transparncia na divulgao das
informaes fiscais (SANTANA JUNIOR, 2008; CRUZ et al., 2012; CASTOLDI;
SANTOS, 2013). Ainda incipiente a produo de pesquisas sobre a qualidade do
planejamento inerente gesto fiscal responsvel.
De acordo com Bazerman (2002), os indivduos devem ser julgados pelo processo
e pela lgica utilizada na tomada de deciso e no pelos resultados obtidos. Um
tomador de deciso pode utilizar as melhores tcnicas para tomar uma deciso
(por exemplo, levando em considerao os riscos do projeto) e, ainda assim, obter
resultados negativos. De acordo com Bazerman (2002), o tomador de deciso
diligente deve ser premiado e no punido, pois os resultados podem ser afetados
por uma variedade de fatores externos sobre os quais o tomador de deciso no
tem controle.
Os entes federativos tambm devem ser avaliados pelas prticas de planejamento,
pela avaliao prvia dos riscos fiscais e pela qualidade do processo decisrio.
Contudo, pesquisas envolvendo finanas pblicas e a LRF, normalmente, no
fazem a distino entre a qualidade do planejamento (um dos pontos da gesto fiscal
responsvel) e os resultados fiscais obtidos. Dalmonech, Teixeira e Bispo SantAnna
(2011) argumentam que a LRF no definiu parmetros, variveis e mtricas para
possibilitar uma avaliao clara do desempenho do gestor pblico. Ainda assim,
os autores buscaram estabelecer uma relao entre a LRF e as seguintes variveis:
i. Despesa Corrente Lquida com Pessoal do Poder Executivo;
ii. Receita Corrente Lquida;
iii. Produto Interno Bruto dos Estados; e
iv. ndice de Despesa Corrente Lquida com Pessoal do Executivo.

O estudo realizado por Amaral, Marino Junior e Bonacim (2008) analisou a evoluo
das receitas e despesas de municpios paulistas de pequeno porte, em termos reais,
no perodo de 2000 a 2005. Apesar de o estudo no ter abordado a qualidade da
gesto fiscal (conforme regido na LRF), os autores chegaram concluso de que o
gasto pblico est diretamente relacionado ao crescimento da receita governamental
e no tem qualquer relao com a qualidade do gasto pblico.1
1 O resultado encontrado talvez esteja mais relacionado ao elevado grau de rigidez oramentria e vinculao
de receitas do que publicao da LRF. As despesas com educao esto atreladas, por exemplo, arrecadao
de ICMS, IPI e Imposto de Renda.

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Andr Luiz SantAna Ferrari/Eli Martins Senhoras

A pesquisa de Silva, Silva Filho e Silva (2010) analisou o crescimento econmico


do Estado do Rio Grande do Norte no perodo de 1997 a 2006 e concluiu que a
economia potiguar avanou na gesto fiscal e apresenta um ritmo de crescimento
econmico relativamente sustentvel e com baixa probabilidade de interrupo na
trajetria ascendente.2 Porm, os autores no avaliaram se os demonstrativos fiscais
do Rio Grande do Norte seguem as diretrizes da LRF no que diz respeito gesto
fiscal responsvel.
Em um relevante estudo, Araujo e Loureiro (2005) apresentaram uma proposta
de metodologia pluridimensional de avaliao da LRF por meio de cinco eixos
avaliativos: 1) Planejamento de receitas, despesas e dvidas; 2) Publicidade da gesto
fiscal; 3) Controle dos gastos e do endividamento; 4) accountability; 5) Nova regra
de proibio do socorro entre governos.
A abordagem de Araujo e Loureiro (2005) foi um contraponto aos estudos sobre
a LRF realizados at ento. Os autores argumentaram que inmeros trabalhos
buscavam avaliar os resultados fiscais da LRF, tinham um enfoque quantitativo e
utilizavam modelos matemticos. Araujo e Loureiro (2005) mencionaram estudos
que tentavam estimar o sucesso da LRF com os seguintes enfoques: a) reduo do
gasto pblico com pessoal; b) reduo do montante da dvida pblica; e c) resultado
primrio do setor pblico.
Ainda, segundo Araujo e Loureiro (2005), h a recomendao de que, a cada
propsito da LRF (planejamento fiscal, publicidade da gesto fiscal, controle dos
gastos e do endividamento, accountability e uma nova regra de proibio do socorro
entre governos), deveriam ser identificados produtos e impactos.
De acordo com a metodologia proposta pelos autores, deveria se buscar mensurar a
eficcia e a eficincia da LRF em atingir as metas desejadas a partir de pesquisas de
avaliao de processos, empregando-se mtodos quantitativos. No caso especfico
do eixo do planejamento, Araujo e Loureiro (2005) sugerem algumas perguntas para
ajudar a identificar a qualidade da gesto fiscal:
Como o planejamento desejado pela LRF foi institudo?
O planejamento, de fato, ocorreu, ou seja, ele introduziu novas prticas de
efetiva previso de receitas e gastos?
Que diferena o planejamento fez para a manuteno intertemporal do
equilbrio das contas pblicas estaduais?
O planejamento e a transparncia fiscal foram abordados por Oliveira (2004), que
analisou uma das inovaes da LRF: o Demonstrativo da Margem de Expanso
2 No segundo quadrimestre de 2012, a despesa com pessoal do RN correspondia a 48,01% da receita corrente
lquida (RCL), acima do limite prudencial de 46,55% e muito prximo ao limite legal (49%). Em dezembro de
2006, a despesa com pessoal representava 46,88% da RCL.

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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina

das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado3 (DOCC). O autor concluiu


que o demonstrativo um potencial instrumento de controle fiscal, mas carece de
ajuste, padronizao e refinamento conceitual para sua efetiva utilizao. Segundo
Oliveira (2004), as seguintes perguntas sobre o demonstrativo DOCC ainda no
haviam sido respondidas:
Qual o conceito de despesas obrigatrias de carter continuado?
Qual o perodo a ser considerado no clculo dos efeitos financeiros do ato
que crie ou aumente despesas obrigatrias?
O que reduo permanente de despesa?
Quais so os parmetros bsicos/metodolgicos para estimar o impacto
oramentrio-financeiro da legislao e de sua compensao?
Trs anos aps a publicao do estudo de Oliveira (2004), outro trabalho acadmico,
o de Assis (2007), abordou o mesmo tpico, apresentando respostas para os
questionamentos de Oliveira (2004). A proposta do trabalho de Assis (2007) culmina
em um novo modelo de demonstrativo para as DOCC. O demonstrativo incorpora
os seguintes elementos:
1. Padronizao da terminologia;
2. Detalhamento das variveis envolvidas e dos parmetros empregados (tanto
para o realizado quanto para as projees);
3. Apresentao das fontes para financiar a expanso das despesas;
4. Projeo dos efeitos para o ano que se refere LDO e para os dois anos
seguintes;
5. Comparao entre o estimado e o realizado.
A importncia do planejamento das despesas e o impacto delas sobre o equilbrio
fiscal foi abordado tanto por Oliveira (2004) quanto por Assis (2007). Ambos
ressaltaram que o modelo atual do demonstrativo DOCC no suficiente para:
1) expressar a ao planejada; e 2) disponibilizar informaes necessrias para os
rgos de controle.
Paula Jnior e Borges (2008) tambm abordaram as DOCC ao realizar um estudo para
verificar o impacto da LRF sobre as finanas pblicas do Municpio de Caic/RN.
A metodologia aplicada ao estudo envolveu tanto a anlise de peas oramentrias
quanto a aplicao de questionrios aos gestores do municpio.
Os questionrios buscavam extrair informaes sobre a gesto fiscal. Uma das
perguntas buscou investigar se os efeitos financeiros das despesas criadas eram
3 O Art. 17 da LRF informa que: considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de
lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo
por um perodo superior a dois exerccios.

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Andr Luiz SantAna Ferrari/Eli Martins Senhoras

compensados, nos perodos seguintes, mediante a reduo permanente de despesa ou


o aumento permanente de receita. Contudo, os autores no validaram as respostas
apresentadas pelos gestores por meio da comparao delas com os demonstrativos
publicados pelo municpio.
Outra inovao da LRF, o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO)4
foi analisado por Ribeiro et al. (2010). A partir da anlise dos RREOs de 2001 a
2008 das capitais brasileiras, os autores concluram que a qualidade das informaes
disponibilizadas nos RREOs ainda no atingiu o padro de excelncia.
Uma vez apresentada a LRF, o presente artigo ir abordar o padro mnimo do
Anexo de Riscos Fiscais (ARF), na prxima seo, com o objetivo de aprofundar a
discusso, ao demonstrar a sua relevncia como uma ferramenta voltada para ajudar
os entes da federao na gesto dos riscos fiscais.

3 MANUAL DE DEMONSTRATIVOS FISCAIS: PADRES


MNIMOS PARA EVIDENCIAO DOS RISCOS FISCAIS
A primeira edio do Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF), publicada em
2008, foi denominada Manual Tcnico de Demonstrativos Fiscais. Desde ento,
a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) publicou outras quatro edies, uma a
cada ano. A edio de 2008 tinha 349 pginas. A ltima, publicada em 2012, conta
com 699 pginas.5
a) Evoluo do Manual de Demonstrativos Fiscais (2008 a 2012)
A Seo II do captulo IX da LRF (BRASIL, 2000), o qual trata da transparncia
do controle e da fiscalizao, aborda especificamente questes sobre a escriturao
e a consolidao das contas pblicas e define que: 1) Caber ao rgo central de
contabilidade da Unio6 (enquanto no for criado o conselho de gesto fiscal) a edio
de normas gerais para consolidao das contas pblicas; e 2) O Poder Executivo da
Unio promover a consolidao, nacional e por esfera de governo, das contas dos
entes da Federao.
Dessa forma, a legislao estabeleceu quem responsvel pela definio das normas
de consolidao (rgo central de contabilidade STN) e quem est sujeito s
normas (todos os poderes de todos os entes da Federao). Contudo, ainda no h
um entendimento uniforme por parte de todos os entes da federao (e os poderes
de cada ente) sobre quem responsvel pela definio das normas para a publicao
dos demonstrativos fiscais. Somente a partir de 2009, a questo comeou a ser
4 O RREO traz uma srie de informaes, entre elas: balano oramentrio; apurao da receita corrente lquida;
receitas e despesas previdencirias; resultados nominal e primrio; e restos a pagar.
5 O MDF aborda, entre outros: o Anexo de Metas Fiscais, o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria,
o Relatrio de Gesto Fiscal e a Legislao referente ao tema.
6 O rgo central de contabilidade faz parte da estrutura organizacional da Secretaria do Tesouro Nacional.

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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina

pacificada com as decises do Conselho Nacional de Justia que versavam sobre a


primazia da STN na determinao das normas fiscais e a necessidade dos Tribunais
de Justia seguirem as orientaes do MDF.
A elaborao de cada edio do MDF precedida por debates realizados no mbito
dos Grupos Tcnicos7 (GT). O setor de contabilidade da STN organiza anualmente,
desde 2007, os encontros dos GTs. Cada encontro dura normalmente trs dias e
conta com a participao de representantes de diversos setores da sociedade civil.8
As recomendaes dos grupos tcnicos so os pilares do Manual de Demonstrativos
Fiscais.
Ao longo das cinco edies, o MDF foi aprimorado tanto no aspecto conceitual
quanto na qualidade das orientaes disponibilizadas para os entes da Federao.
Em 2008, a parte do MDF destinada ao Anexo de Riscos Fiscais, por exemplo, tinha
apenas trs pginas. Na quinta edio (2012), o MDF trouxe 13 pginas para o ARF.
O maior nmero de pginas possibilitou a divulgao de conceitos mais refinados
sobre riscos fiscais, exemplos dos principais riscos fiscais, instrues mais detalhadas
sobre o preenchimento (e prazos para a publicao) do Demonstrativo de Riscos
Fiscais e as eventuais sanes caso os responsveis no publiquem os demonstrativos
de acordo com a legislao vigente (BRASIL, 2012).
b) Padro Mnimo do Demonstrativo de Riscos Fiscais (5a edio do MDF)
Um dos propsitos do MDF orientar a elaborao do Anexo de Riscos Fiscais e
estabelecer um padro mnimo para a evidenciao dos riscos fiscais. Para facilitar
a aplicao do padro mnimo, a STN divulga, por meio do MDF, as instrues
para o preenchimento do ARF e um exemplo do demonstrativo (Figura 1). O MDF
tambm apresenta conceitos e definies de riscos fiscais.

7 Os Grupos Tcnicos esto organizados em trs diferentes eixos: Grupo Tcnico de Padronizao de Relatrios
(GTREL), Grupo Tcnico de Padronizao de Procedimentos Contbeis (GTCON) e Grupo Tcnico de
Sistematizao de Informaes Contbeis e Fiscais (GTSIS).
8 Os GTs contam com a participao de pesquisadores, professores, servidores dos Tribunais de Contas (Unio,
Estados e municpios) e servidores da Fazenda (Unio, estados e municpios).

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Figura 1 Modelo de padro mnimo para evidenciao de riscos fiscais

Fonte: Brasil, 2012.

O MDF ressalta a importncia de os entes da Federao adotarem uma gesto de


riscos fiscais e tambm informa que o ARF abrange apenas uma parte da gesto de
riscos. De acordo com o MDF, a gesto de riscos fiscais compreende as seis funes
abaixo, enquanto o ARF engloba apenas as funes 1, 2 e 4:
1. Identificao do tipo de risco e da exposio ao risco;
2. Mensurao ou quantificao dessa exposio;
3. E
 stimativa do grau de tolerncia das contas pblicas ao comportamento
diante do risco;
4. Deciso estratgica sobre as opes para enfrentar o risco;
5. I mplementao de condutas de mitigao do risco e de mecanismos de
controle para prevenir perdas de correntes do risco;
6. M
 onitoramento contnuo da exposio ao longo do tempo, preferencialmente
atravs de sistemas institucionalizados (controle interno).
Conforme a ltima edio do MDF (BRASIL, 2012), os riscos fiscais podem
ser conceituados como a possibilidade da ocorrncia de eventos que venham a
280

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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina

impactar negativamente as contas pblicas e podem ser agrupados de acordo com


a transparncia9 e com a possibilidade de ocorrncia.10
Ao abordar o preenchimento do ARF, o MDF informa que o campo passivos
contingentes deve identificar riscos fiscais de correntes de compromissos firmados
pelo Governo em funo de lei ou contrato e que dependem da ocorrncia de um
ou mais eventos futuros que podem ou no ocorrer para gerar compromissos
de pagamento.
No campo providncias, o ente federativo dever identificar as providncias a
serem tomadas em relao aos respectivos riscos fiscais, caso estes se concretizem.
O MDF prossegue com instrues sobre o preenchimento das linhas (por exemplo:
Demandas judiciais, Assuno de passivos, Outros passivos contingentes, Frustrao
de arrecadao) e das colunas. O MDF apresenta uma relao (no exaustiva) de
itens capazes de afetar as finanas pblicas. No Quadro 1, podem ser observados
alguns dos riscos fiscais listados no MDF.
O setor pblico no o nico sujeito a padres mnimos e (ou) regras para
a evidenciao contbil. Pesquisas abordaram o tema de adoo de regras de
evidenciao contbil por parte de empresas de capital aberto. Os estudos de Dars
e Borba (2005) e de Costa Jnior (2003) analisaram as demonstraes contbeis de
empresas brasileiras e chegaram mesma concluso: a grande maioria das companhias
abertas no seguia as regras da Instruo Normativa 235 da CVM, de 23/6/1995, que
dispe sobre a divulgao, em nota explicativa, do valor de mercado dos instrumentos
financeiros, reconhecidos ou no nas demonstraes financeiras das companhias
abertas e d outras providncias.

9 De acordo com o MDF: Explcitas estabelecidas por lei ou contrato; ou implcitas obrigao moral ou
esperada do governo, em razo de expectativas do pblico, presso poltica ou histrica interveno do Estado
na Economia.
10 De acordo com o MDF: Diretas de ocorrncia certa, previsveis e baseadas em algum fator bem conhecido;
ou Contingentes associadas ocorrncia de algum evento particular, que pode ou no acontecer, e cuja
probabilidade de ocorrncia e magnitude so difceis de serem previstas; em outras palavras, as obrigaes
contingentes podem ou no se transformar em dvida, dependendo da concretizao de determinado evento.

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Andr Luiz SantAna Ferrari/Eli Martins Senhoras

Quadro 1 Riscos fiscais listados no MDF


Risco Fiscal

Origem do risco

Demandas judiciais

a) Demandas judiciais contra a atividade reguladora do Estado:


b) Indexao e controles de preos;
c) De ordem tributria e previdenciria;
d) Outras demandas judiciais;
e) Demandas judiciais contra empresas estatais dependentes;
f) Demandas judiciais contra a administrao direta e indireta:
g) Privatizaes, liquidao ou extino de rgos ou empresas;
h) Reajustes salariais;
i) Demandas trabalhistas contra o ente federativo;
j) Outras demandas judiciais.

Assuno de passivos

k) De rgos da administrao direta ou indireta;


l) De entidades privadas;
m) De Regime Prprio de Previdncia Social dos Servidores Pblicos;
n) De Entes da Federao;
o) Do Regime Geral de Previdncia Social;
p) Do Banco Central; e
q) Da assuno de outros passivos.

Discrepncia de projees

r) Taxa de crescimento econmico;


s) Taxa de inflao;
t) Taxa de cmbio;
u) Taxa de juros;
v) Salrio-mnimo;
w) Outros indicadores.

Fonte: Elaborao dos autores, adaptada de Brasil (2012).

Na mesma linha, Ponte e Oliveira (2004) investigaram a prtica da evidenciao de


informaes nas demonstraes contbeis das empresas brasileiras e apontaram o
baixo nvel de transparncia e a qualidade insuficiente na divulgao das informaes
contbeis. Estudo recente de Fonteles et al. (2012) apontou que as companhias
abertas no seguem as diretrizes do Comit de Pronunciamentos Contbeis 25 que
trata de provises, passivos contingentes e ativos contingentes.
c) Anexo de Riscos Fiscais: melhores prticas
O ARF da Unio um exemplo positivo de como os riscos fiscais devem ser
abordados e apresentados. A pesquisa de Rodrigues e Lopes (2006) analisou os
ARFs da Unio e de outros entes federados brasileiros, no perodo de 2002 a 2006,
e indicou que o ARF da Unio em 2006 j mencionava, identificava, avaliava,
quantificava e estimava de maneira satisfatria os riscos fiscais. No estudo, os autores
classificaram em quatro grupos (em uma escala decrescente da qualidade do ARF)
os entes da Federao:11
11 Desde 2006, a qualidade do ARF melhorou substancialmente. De 2006 a 2013, tanto a Unio (que j estava
no grupo especial), quanto os Estados de So Paulo (Grupo I em 2006) e de Minas Gerais (Grupo III em 2006)
aprimoraram a evidenciao dos riscos fiscais.

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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina

Especial: somente a Unio foi classificada neste grupo;


G
 rupo I: entes que evidenciam de forma mais completa os riscos fiscais,
aproximando-se do padro do ARF da Unio. Demonstram maior
preocupao com as contas pblicas;
G
 rupo II: entes que buscam apenas atender formalmente a LRF. O ARF
apresenta qualidade insatisfatria;
G
 rupo III: entes que no divulgaram as LDOs nos respectivos stios ou, se
divulgaram, no fizeram constar no texto da lei, o respectivo ARF.
O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) de 2014 da Unio (BRASIL,
2013) traz o ARF, um documento com 42 pginas e rico em detalhes, tcnicas para
mensurao de riscos e pormenorizao de conceitos. Quadro 2, o ndice do ARF
permite vislumbrar o alcance dos riscos abordados pela Unio.
O ARF da Unio utiliza a tcnica de teste de estresse para mensurar os riscos
associados dvida pblica. O ARF (BRASIL, 2013) explica como o teste feito:
O teste composto pela simulao do impacto de um choque de 3 desviospadro sobre a mdia da taxa de juros Selic real e da desvalorizao cambial real
acumuladas em 12 meses. Este choque aplicado sobre as parcelas do estoque da
DPF remuneradas por taxas de juros flutuantes ou pela variao cambial. Por se
tratar de uma avaliao do impacto de choques reais, diferentemente da anlise
de sensibilidade marginal, este teste no se aplica dvida indexada inflao.
Quadro 2 ndice do ARF do PLDO de 2014 da Unio
Riscos abordados pela Unio PLDO ARF 2014
1 RISCOS ORAMENTRIOS
1.1 RISCOS RELATIVOS S VARIAES DA RECEITA
1.2 RISCOS RELATIVOS S VARIAES DA DESPESA
2 RISCOS DE DVIDA
2.1 RISCOS RELATIVOS ADMINISTRAO DA DVIDA PBLICA MOBILIRIA
2.1.1 Risco de refinanciamento
2.1.2 Risco de mercado
2.2 RISCOS DECORRENTES DOS PASSIVOS CONTINGENTES
2.2.1 Demandas judiciais contra a administrao direta da Unio (PGU)
2.2.2 Demandas judiciais contra a unio de natureza tributria (PGFN)
2.2.3 Demandas judiciais contra as autarquias e fundaes (PGF)
2.2.4 Demandas judiciais das empresas estatais dependentes da Unio
2.2.5 Demandas judiciais contra o Banco Central
2.2.6 Passivos contingentes oriundos de dvidas da Unio em processo de reconhecimento
pela TN
2.2.7 Passivos contingentes decorrentes das garantias e contragarantias prestadas pelo
Tesouro Nacional
2.2.8 Outros passivos da unio.
3 ATIVOS CONTINGENTES
Fonte: Brasil, 2013.

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Andr Luiz SantAna Ferrari/Eli Martins Senhoras

Outra tcnica utilizada pela Unio a anlise de sensibilidade. A tcnica foi utilizada
para mensurar o impacto de variveis macroeconmicas sobre a receita administrada
pela Receita Federal do Brasil. O ARF (BRASIL, 2013) explicita como foi aplicada
a anlise de sensibilidade:
[...] mostra o efeito da variao percentual de 1% (um por cento) dos principais
parmetros ao total de tributos que compem a receita administrada pela RFB
tomando-se como base os parmetros estimados pela Secretaria de Poltica
Econmica SPE, do Ministrio da Fazenda, em 07 de maro de 2013.

De acordo com o ARF da Unio, o crescimento econmico (PIB) e a medida de


inflao (calculada a partir do IPCA e do IGP-DI) so os dois parmetros mais
influentes sobre a receita total administrada pela Receita Federal. O ARF traz uma
tabela para ilustrar os efeitos da variao de 1% dos parmetros sobre a receita
(Tabela 1).
Tabela 1 Efeito sobre a receita administrada pela Receita Federal do Brasil
pela variao de 1% dos parmetros
PARMETRO

RECEITA ADMINISTRADA PELA RFB


EXCETO PREVIDENCIRIA

PREVIDENCIRIA

PIB

0,60%

0,11%

Inflao (IER)

0,56%

0,10%

Cmbio

0,09%

Massa salarial

0,07%

0,73%

Juros (OVER)

0,04%

Fonte: Brasil, 2013.

Ao tratar das demandas judiciais, o ARF da Unio apresenta informaes sobre o


tema, o requerido/rgo interessado, o tipo de risco, a natureza da ao, o andamento
do processo e uma estimativa do impacto fiscal. A seguir, apresentada a demanda

judicial referente ao Fundo de Compensao de Variaes Salariais.

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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina

Quadro 3 Demanda judicial referente ao Fundo de Compensao de Variaes Salariais


Tema: Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS).
Ru/rgo interessado: Caixa Econmica Federal.
Demais interessados: Secretaria do Tesouro Nacional.
Tipo de risco: Econmico.
Natureza da ao: Civil.
Objeto: Muturios do Sistema Financeiro de Habitao de contratos antigos celebrados com a
Caixa Econmica Federal sustentam ter havido cobrana a maior, pois no observado o reajuste
de acordo com a variao do salrio mnimo, alm de entenderem indevida a utilizao do
Coeficiente de Equiparao Salarial. A Unio suportaria eventual condenao uma vez que o
Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS) garantidor do Sistema Financeiro de
Habitao (SFH).
Instncia atual: Superior Tribunal de Justia (para decidir recurso repetitivo).
Estimativa de temporalidade para eventual pagamento: no h previso.
Estimativa de impacto (em R$ bilhes): R$ 45,61 bilhes.
Fonte: Superintendncia Nacional de Fundos de Governo da Caixa Econmica Federal.

O ARF da Unio traz um levantamento dos ativos contingentes. A dvida ativa da


Unio o ativo contingente mais representativo, pois soma o montante de R$ 1,37
trilho. O ARF apresenta a composio do estoque da dvida e a sua evoluo ao
longo do tempo, mas no analisa a possibilidade de recebimento dos crditos e/ou
a necessidade de inscrever parte dos crditos em estimativa de perdas.
Os Estados de So Paulo e de Minas Gerais so exemplos positivos na apresentao
dos riscos fiscais. Ambos trazem informaes detalhadas sobre as demandas judiciais
e quais parmetros podem afetar negativamente a arrecadao de ICMS (o principal
tributo arrecadado por estes estados). O Governo de Minas Gerais (MINAS
GERAIS, 2013), assim como a Unio, faz uma anlise de sensibilidade para apurar
o impacto dos parmetros macroeconmicos sobre a arrecadao.
Tabela 2 Impacto dos parmetros macroeconmicos sobre a arrecadao
do Estado de Minas Gerais
Parmetro

Estimativa de variao do Impacto no ICMS para variao Impacto no ICMS para variao
parmetro para 2014 (%)
de 1% no parmetro (%)
de 1% no parmetro (R$)

IPCA

5,71

0,97

367.372.287,14

PIB

3,5

0,47

178.005.128,82

Fonte: Minas Gerais (2013).

Alm da anlise de sensibilidade, observada na Tabela 2, o ARF do Estado de


Minas Gerais, tambm, descreve quais setores da economia so considerados mais
importantes para a arrecadao de ICMS do ponto de vista macroeconmico e como
a arrecadao proveniente desses setores pode ser afetada:
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 273-303, dez. 2013

285

Andr Luiz SantAna Ferrari/Eli Martins Senhoras

Os setores econmicos do ICMS sujeitos variao de preos administrados


(combustveis, energia eltrica e telecomunicaes) devero responder por
39,4% do total da arrecadao em 2013 [...] Sessenta por cento e seis dcimos
(60,6%) da arrecadao de ICMS encontram-se sujeitos variao de preos
de mercado, estando seu desempenho influenciado pela evoluo dos ndices
de preos ao consumidor [...] continua pendente a tramitao no Supremo
Tribunal Federal STF das Aes Diretas de Inconstitucionalidades ADIn
no [sic] 2.675 e 2.777, ajuizadas pelos governadores de Pernambuco e So Paulo,
contra dispositivos de leis estaduais prprias, que asseguram a restituio da
diferena do valor de ICMS pago a maior [...] (MINAS GERAIS, 2013).

4 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
O presente trabalho tem por objetivo avaliar a qualidade das informaes
evidenciadas pelo Anexo de Riscos Fiscais de 2014 do estado de Santa Catarina. Para
tanto, foi realizado um estudo de caso com uma abordagem qualitativa. Inicialmente,
realizou-se pesquisa bibliogrfica para verificar o enquadramento doutrinrio do
assunto. Verificou-se a escassez de referncias sobre o Anexo de Riscos Fiscais.
A escolha do Estado de Santa Catarina foi intencional em razo de o Estado ser uma
das referncias na adoo das novas prticas de contabilidade pblica.
A anlise do Anexo de Riscos Fiscais de 2014 do Estado de Santa Catarina foi
norteada por uma interpretao abrangente da Lei de Responsabilidade Fiscal.
De acordo com a LRF (Art. 4o, 3o), o ARF deve apresentar os riscos capazes de
afetar as contas pblicas. A LRF no limita temporalmente o impacto do risco
fiscal.12 Desta forma, os entes da federao devem estar atentos trajetria de longo
prazo dos riscos fiscais.
Quadro 4 Roteiro da anlise
1

Apresentao do Anexo de Riscos Fiscais do Estado de Santa Catarina (LDO 2014)

Identificao dos eventuais riscos fiscais abordados em outros documentos e/ou relatrios
disponibilizados pela Secretaria de Estado da Fazenda, mas que no foram evidenciados no
Anexo de Riscos Fiscais

Indicao de riscos fiscais que no foram evidenciados pelo Governo de Santa Catarina

Avaliao da qualidade da informao evidenciada pelo Anexo de Riscos Fiscais

Fonte: Elaborao dos autores para a anlise emprica.

Para identificar os possveis riscos capazes de afetar negativamente as contas pblicas


catarinenses, foram adotados os seguintes procedimentos: reviso da literatura,
verificao dos riscos enumerados no MDF e identificao dos principais riscos
elencados nos ARFs da Unio e dos estados de So Paulo e Minas Gerais. Aps o
12 A LRF aborda efeitos (e riscos) fiscais alm de um nico exerccio fiscal. Por exemplo, as metas fiscais so para
um perodo de trs exerccios, e os clculos atuariais chegam a contemplar um horizonte de 40 anos.

286

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 273-303, dez. 2013

Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina

mapeamento, os riscos foram enquadrados em trs situaes: 1) riscos evidenciados


no ARF de Santa Catarina; 2) riscos abordados em outros documentos do Estado
de Santa Catarina e 3) riscos no evidenciados pelo Estado de Santa Catarina.
A Figura 2 apresenta o fluxo para se mapear e enquadrar os riscos fiscais.
Figura 2 Fluxo de mapeamento e enquadramento dos riscos fiscais de Santa Catarina

Fonte: Elaborao dos autores.

5 ESTUDO DAS LACUNAS INFORMACIONAIS NO ANEXO DE


RISCOS FISCAIS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
O mapeamento de lacunas informacionais no ARF do Estado de Santa Catarina,
ao envolver um estudo complexo e minucioso, foi estruturado em quatro etapas, as
quais so, respectivamente: 1) Apresentao do ARF do estado; 2) Identificao de
riscos fiscais abordados em outros documentos/relatrios do estado; 3) Discusso
dos riscos fiscais que no foram evidenciados pelo governo de Santa Catarina; e,
finalmente, 4) Avaliao do ARF de 2014.
5.1 APRESENTAO DO ANEXO DE RISCOS FISCAIS DO ESTADO
DE SANTA CATARINA
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2014 de Santa Catarina (SANTA
CATARINA, 2013a) traz o Anexo de Riscos Fiscais. O Estado seguiu as orientaes
do Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF) no que diz respeito formatao do
padro mnimo do demonstrativo. O Anexo de Riscos Fiscais (ARF) do Estado
apresentado na ntegra na Figura 3.

Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 273-303, dez. 2013

287

Andr Luiz SantAna Ferrari/Eli Martins Senhoras

Figura 3 Anexo de riscos fiscais do Estado de Santa Catarina

Fonte: Santa Catarina (2013a).

De acordo com o ARF, os riscos fiscais totalizam R$ 7,8 bilhes e esto restritos
a cinco grupos de litgios judiciais: Invesc, Celesc, Deinfra, Letras do Tesouro de
SC e Udesc. Contudo, o estado deixa transparecer a precariedade no controle dos
litgios, uma vez que ainda no h um sistema informatizado para acompanhar de
forma mais efetiva os processos judiciais e administrativos.
No constam informaes adicionais no ARF sobre o que originou os processos
ou em que fase eles se encontram. A providncia apresentada no ARF descreve o
desenvolvimento de um sistema para monitorar os processos (Mdulo do SIGEF),
mas no aborda a questo fiscal. O ARF no deixa claro de onde viro os recursos
para honrar as despesas oriundas dos litgios judiciais, caso o Estado venha a ser
condenado nas aes.
Observa-se ademais que o ARF desconsidera a eventual possibilidade de riscos
resultantes de situaes plausveis, como frustrao da arrecadao, discrepncia
de projees ou de qualquer outro risco fiscal.
288

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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina

5.2 RISCOS FISCAIS ABORDADOS EM OUTROS DOCUMENTOS/


RELATRIOS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
O poder executivo do Estado de Santa Catarina disponibiliza uma variedade de
informaes nos portais eletrnicos. Para esta anlise, foram coletadas informaes
disponibilizadas no endereo eletrnico da Secretaria da Fazenda, destacando-se os
seguintes documentos:
1. Balano Geral do Estado de 2012 (SANTA CATARINA, 2013b);
2. Relatrio da Dvida: Relatrio da Diretoria de Captao de Recursos e da
Dvida Pblica 1o Quadrimestre de 2013 (SANTA CATARINA, 2013c);
3. Relatrio PAF 2012: Programa de Reestruturao e Ajuste Fiscal (SANTA
CATARINA, 2013d);
4. Boletim Informativo 2012: Santa Catarina Perfil Econmico, Financeiro e
Social (SANTA CATARINA, 2012);
5. Clipping de notcias (SANTA..., 2013; AVANAM..., 2012; SECRETRIO...,
2012; PR-CONFAZ..., 2013; ALERTA..., 2013).
5.2.1 BALANO GERAL DO ESTADO DE SANTA CATARINA 2012

Santa Catarina uma referncia positiva na adoo das normas de contabilidade


aplicadas ao setor pblico. Os demonstrativos contbeis publicados pelo Estado
procuram evidenciar a situao patrimonial do ente federativo. Uma das seces
do Balano Geral 2012 (SANTA CATARINA, 2013b) apresenta informaes
detalhadas sobre riscos fiscais e passivos contingentes.13
O Balano Geral de 2012 relata que as participaes nas receitas da Unio so uma
importante fonte de recursos estaduais. Contudo, em 2012, houve queda nos

repasses das Contribuies de Interveno no Domnio Econmico (CIDE) e do


Imposto sobre produtos industrializados (IPI)14 (SANTA CATARINA, 2013b).

O documento tambm aborda a questo previdenciria.15 Em 2012, o Tesouro


Estadual repassou R$ 1,9 bilho ao Instituto de Previdncia para cobrir a insuficincia
financeira16 com as despesas com os inativos (SANTA CATARINA, 2013b).
13 A informao sobre riscos apresentada no Balano Geral semelhante informao contida na publicao
quadrimestral Relatrio da Diretoria de Captao de Recursos e da Dvida Pblica.
14 A CIDE e o IPI so de competncia tributria da Unio. Com o objetivo de estimular a atividade econmica
em 2012, a Unio reduziu as alquotas do IPI incidentes sobre automveis e a linha branca de eletrodomsticos
(por exemplo, geladeiras). A Unio tambm reduziu a alquota da CIDE combustveis para conter o aumento
do preo da gasolina. A reduo das alquotas representou uma queda na arrecadao dos dois tributos e
consequente diminuio no repasse de receitas aos Estados.
15 A LRF estabelece que os entres federativos devem publicar no anexo de Metas Fiscais a projeo atuarial do
regime prprio de previdncia social dos servidores pblicos. Em termos nominais, o resultado previdencirio
passou de R$ 705 milhes negativos em 2008 para R$ 1,6 bilho negativo em 2012.
16 O Sr. Leonardo Rolim Guimares, Secretrio do Ministrio do Planejamento, afirmou que preocupante o
dficit previdencirio. Os Estados tm dficit de R$ 2,1 trilhes; a Unio tem um dficit de R$ 1,25 trilho; e
os municpios tm dficit de R$ 350 bilhes. Para Rolim, a situao dos Estados a mais preocupante.

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289

Andr Luiz SantAna Ferrari/Eli Martins Senhoras

5.2.2 RELATRIO DA DVIDA PBLICA

O Relatrio da Dvida Pblica (SANTA CATARINA, 2013c) uma publicao


quadrimestral que traz informaes detalhadas sobre as operaes de crdito, fontes
de financiamento e avaliao do cumprimento do Programa de Reestruturao e
Ajuste Fiscal (PAF). O Relatrio tem uma seco especfica sobre os riscos fiscais,
na qual so apresentados conceitos e definies sobre riscos fiscais, alm de detalhes
sobre as demandas judiciais capazes de afetar as finanas pblicas do Estado.
Os cinco17 riscos apresentados no Relatrio da Dvida Pblica so os mesmos
apresentados no Balano Geral e no Anexo de Riscos Fiscais, contudo o Relatrio
da Dvida Pblica apresenta a informao com um nvel de detalhamento muito
maior que o do ARF. Se o ARF traz apenas as siglas Invesc, Celesc, Deinfra, Letras
do Tesouro de SC e Udesc, o Relatrio da Dvida (SANTA CATARINA, 2013c)
informa a origem do litgio judicial e o andamento processual:
1. Invesc: Santa Catarina Participao e Investimentos S.A., empresa constituda
em 30/10/95, com o objetivo de gerar recursos para alocao em investimentos
pblicos. O Estado de Santa Catarina tem 99,5% das aes da empresa. Em 1995
a empresa emitiu debntures e captou recursos na ordem de R$ 104 milhes.
As debntures vencidas em 31/10/00 e no resgatadas pela Invesc esto sendo
cobradas judicialmente.
2. Celesc: Dvida que a Centrais Eltricas de Santa Catarina S.A. cobra do
Estado, relativa ao perodo de novembro de 1985 a dezembro de 2007.
3. Deinfra: Demandas judiciais nas esferas cvel, trabalhista e tributria
so os principais riscos fiscais associados ao Departamento Estadual de
Infraestrutura.
4. Letras do Tesouro de SC: Letras Financeiras do Tesouro do Estado de Santa
Catarina que foram emitidas em 1996, com amparo na Lei no 10.168, de
11/07/1996, e custodiadas na Central de Custdia e de Liquidao Financeira
de Ttulos Privados (Cetip).
5. Udesc: Litgios judiciais movidos contra a Universidade do Estado de Santa
Catarina. As aes se concentram na esfera cvel. Em geral, o objeto das
aes refere-se ao ensino distncia.
O Relatrio da Dvida Pblica apresenta situaes que podem afetar negativamente
as finanas do Estado. Contudo, as situaes no recebem a denominao de risco
fiscal. O Relatrio da Dvida Pblica (SANTA CATARINA, 2013c) aborda os
itens a seguir:

17 Invesc, Celesc, Deinfra, Letras do Tesouro de SC e Udesc.

290

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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina

D
 vida junto Unio (PAF): referente Lei Federal n o 9.496/97
(refinanciamento das dvidas dos Estados). Em 1998, ano da contratao
do refinanciamento, o Estado de Santa Catarina devia R$ 4,1 bilhes. Em
31/12/2012, a dvida era de R$ 8,4 bilhes. De acordo com a Secretaria
Estadual da Fazenda, um dos motivos para o aumento do saldo devedor
(em termos nominais) o fato de a dvida ser indexada ao IGP-DI.
O documento informa ainda que as clusulas do contrato de refinanciamento
sacrificam pesadamente as contas pblicas e os investimentos demandados
pela sociedade;
P
 recatrios: o saldo de precatrios a pagar em 31/12/2012 era de R$ 1,2
bilho. Desde 2009, tramitava uma Ao Direta de Inconstitucionalidade
questionando a forma de pagamento dos precatrios.18 O relatrio informa
que na hiptese de o Estado no liberar tempestivamente os recursos para
o pagamento dos precatrios, poder haver sequestro nas contas pblicas
at o valor no liberado;
P
 asep: dbitos no valor de R$ 280 milhes referentes ao Programa de
Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep). Desde 2005, o Estado
ajuizou Aes Ordinrias Cveis para contestar os dbitos. O documento
informa que, no entendimento da Procuradoria-Geral do Estado, as chances
de xito do Estado so remotas.
5.2.3 RELATRIO PROGRAMA DE REESTRUTURAO
E AJUSTE FISCAL 2012

O Relatrio do Programa de Reestruturao e Ajuste Fiscal (PAF) deve ser elaborado


anualmente pelo Governo de Santa Catarina e, posteriormente, encaminhado
para o Tesouro Nacional. A elaborao do Relatrio est prevista no contrato de
refinanciamento da dvida firmado entre a Unio e o Estado em 1998. O Relatrio
deve apresentar uma viso geral das finanas pblicas do Estado e a anlise do
cumprimento das metas estabelecidas entre a Unio e Estado.
O Relatrio PAF 2012 (SANTA CATARINA, 2013d) aborda itens j mencionados
no Relatrio da Dvida Pblica e/ou no Balano Geral 2012 (por exemplo: os cinco
riscos fiscais, os precatrios e a questo previdenciria). Contudo, traz informao
nova e relevante sobre as empresas estatais dependentes.
Conforme Relatrio PAF 2012, o Estado de Santa Catarina tem quatro empresas
estatais dependentes: Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrcola SC
(Cidasc), Companhia de Habitao do Estado de Santa Catarina (Cohab), Empresa
de pesquisa Agropecuria e Extenso Rural de Santa Catarina (Epagri) e Santa
18 Em 2013, a ADI foi julgada pelo STF e o resultado da deciso deve debilitar o caixa dos entes federativos.
A questo to relevante para as finanas pblicas dos entes federados que a Prefeitura de So Paulo apresentou
proposta sugerindo um teto de 3% da receita corrente lquida (RCL) para pagar precatrios. Hoje o pagamento
pode ser de apenas 1% da RCL quando a dvida for de pequeno valor.

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Andr Luiz SantAna Ferrari/Eli Martins Senhoras

Catarina Turismo S/A (Santur). A Tabela 3 apresenta um resumo com a situao


dessas empresas (SANTA CATARINA, 2013d).
Segundo o Relatrio PAF, em 2012, o Tesouro do Estado repassou R$ 403 milhes
para as quatro empresas (R$ 24 milhes a mais que em 2011).19 O Relatrio PAF 2012
apresenta tambm uma descrio sucinta da situao operacional das empresas. No
caso da Epagri (empresa que recebe mais repasses do Tesouro Estadual), o Relatrio
PAF informa que as diminutas receitas da estatal foram afetadas negativamente pela
reduo do nmero de convnios firmados (SANTA CATARINA, 2013d).
Tabela 3 Resumo da situao de empresas estatais dependentes
Santa Catarina: situao das estatais dependentes em 2012 (R$ milhes)
Estatal Dependente

Repasses recebidos
do Tesouro Estadual

Passivos contingentes

Receitas

Despesas

Cidasc

26,7

147,2

120,7

9,1

Epagri

15,5

275,6

252,7

97,2

Santur

52,4

23,9

22,9

0,2

Cohab

12,1

27,9

6,9

10,6

Total

106,7

474,6

403,2

117,1

Fonte: Adaptado de Santa Catarina (2013d).

5.2.4 BOLETIM INFORMATIVO 2012

O Boletim Informativo 2012 (SANTA CATARINA, 2012) aborda uma srie de


itens que poderiam ser considerados riscos fiscais. Contudo, o documento do Estado
no utiliza o termo risco fiscal ao apresentar as situaes que afetaram as finanas
pblicas no passado e podem voltar a afet-las no futuro.
O Boletim Informativo 2012 ressalta que boa parte da receita Estatual comprometida
com a folha de pagamento, o dficit previdencirio e a dvida pblica. De acordo
com o documento, em 2012, a arrecadao foi inferior ao planejado em R$ 1,16
bilho, devido reduo na atividade econmica.
O Boletim (SANTA CATARINA, 2012) considera que os itens relacionados a
seguir so preocupantes para as finanas pblicas de Santa Catarina: 1) perdas de
arrecadao no montante de R$ 770 milhes em 2012, em face da Resoluo no 13
do Senado Federal20; 2) presso do Governo Federal para a reduo dos tributos
nos setores de energia, combustveis e comunicaes (principais fontes de recursos
do governo catarinense); e 3) possibilidade de redues nos repasses da Unio de
IPI, CIDE e FPE.
19 O Tesouro Estadual repassou R$ 306 milhes em 2009 e R$ 351 milhes em 2010. Em termos nominais, os
repasses aumentaram quase R$ 100 milhes entre 2009 e 2012.
20 A Resoluo estabelece alquotas do Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre
Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), nas operaes
interestaduais com bens e mercadorias importadas do exterior.

292

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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina

5.2.5 CLIPPING DE NOTCIAS

A Secretaria de Fazenda disponibiliza no seu endereo eletrnico (www.sef.sc.gov.


br/noticias) notcias sobre assuntos fazendrios. Algumas das notcias publicadas,
entre novembro de 2012 e abril de 2013, abordaram temas de relevncia, os quais
so apresentados no Box 1, a ttulo exemplificativo.
Box 1 Notcias extradas do portal da Secretaria da Fazenda
Legislao federal que pode reduzir a arrecadao estadual (unificao do ICMS interestadual e Fundo
de Participao dos Estados):
O governador de Santa Catarina, Raimundo Colombo, se posicionou de forma dura contra a
aprovao da unificao do ICMS proposta pela Unio [...] Para o governador, essa mais uma
medida que vem para paralisar o Estado. As decises nacionais tm reduzido nossa arrecadao
e aumentado nossos custos continuamente, sem oferecer nenhuma outra fonte de recursos,
apontou. A posio do Palcio do Planalto pela mudana. Segundo o secretrio Gavazzoni, assim
que aprovada a unificao, Santa Catarina passa a perder R$ 2 bilhes por ano em arrecadao
(SANTA..., 2013).
Legislao federal que pode aumentar as despesas estaduais (piso do magistrio e autonomia financeira
da defensoria pblica):
Uma das principais causas do comprometimento da receita dos Estados, a poltica de pisos nacionais
como o piso nacional dos professores foi outro ponto que recebeu consenso durante a reunio
do Confaz. Todos os secretrios apoiaram a proposta da comisso de notveis de elaborao de
uma emenda constitucional para impedir que o Congresso Nacional delibere sobre matrias que
causem impacto nas folhas de pagamento dos Estados (AVANAM..., 2012).
Dvida junto Unio (PAF) e a necessidade de se alterar o indexador (IGP-DI):
O secretrio da SEF, Nelson Serpa, descreveu a atual situao de Santa Catarina no contexto
nacional. O valor da dvida com a Unio, atualmente, de R$ 10 bilhes, mas alerta: de cada
R$ 3 reais pagos, R$ 2 reais so designados para encargos e apenas R$ 1 real para amortizar a
dvida. Esse sistema prejudicial. O IGP-DI est muito mais vinculado poltica cambial do que
correspondncia com a receita dos estados. Ento se assume uma conta em que a indexao da
correo no guarda proporcionalidade com a receita (SECRETRIO..., 2012).
Forma de pagamento dos precatrios:
A deciso do Supremo Tribunal Federal que elimina a possibilidade de parcelamento dos dbitos
de precatrios tambm ocupou a pauta de discusses na manh de quinta-feira. Para os estados, a
sistemtica anterior, instituda em 2010, estava funcionando bem. Alguns estados alegaram que
tm emprstimos com o BNDES [Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social],
o que exige adimplncia com precatrios, e por isso a mudana vai causar outro tipo de problema
(PR-CONFAZ..., 2013).
Risco da despesa com pessoal do Poder Executivo ultrapassar o limite legal estabelecido na LRF:
Se continuar acima do limite em abril, que quando ocorrem as avaliaes quadrimestrais da LRF,
o Governo ficar legalmente impedido de conceder aumentos de salrios, criar cargos ou funes,
nomear novos servidores e ou contratar horas extras (ALERTA..., 2013).
Fonte: Elaborao dos autores, com base nas fontes supracitadas.

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Andr Luiz SantAna Ferrari/Eli Martins Senhoras

5.3 RISCOS FISCAIS QUE NO FORAM EVIDENCIADOS


PELO GOVERNO DE SANTA CATARINA
Considerando as informaes disponibilizadas pelo Estado de Santa Catarina
possvel apontar, no mnimo, cinco riscos fiscais que no foram abordados com
clareza pelo Governo Estadual:
1. Risco cambial: a operao de crdito junto ao Bank of America Merrill
Lynch, no valor de USD 726 milhes est sujeita ao risco cambial.
O contrato de financiamento foi assinado em 27/12/2012. Sete meses aps
a assinatura, o custo do financiamento j estava aproximadamente 10% mais
caro devido valorizao do Dlar frente ao Real;21
2. Risco da taxa de juros: a dvida referente ao parcelamento da Lei
no 11.941/2009, no valor de R$ 400 milhes, est indexada Selic;
3. Situao difcil enfrentada pelas estatais dependentes: O governo catarinense
no abordou a necessidade de o Tesouro Estadual ter de repassar, no futuro,
quantias ainda mais significativas para cobrir o rombo das empresas;
4. Questo previdenciria: Apesar de o governo explicitar os repasses do Tesouro
Estadual para cobrir a insuficincia financeira do regime de previdncia,
no h qualquer meno ao equilbrio de longo prazo da previdncia e ao
impacto dos repasses do Tesouro Estadual sobre as finanas do Estado;
5. Toda e qualquer projeo est sujeita discrepncia de projees: No passado as
contas pblicas catarinenses foram afetadas, por exemplo, pelo crescimento
da economia menor que o projetado, alteraes na legislao e pela evoluo
do IGP-DI maior que o previsto. sensato supor que, no futuro, os valores

projetados para a receita, despesa e dvida pblica sejam diferentes dos


valores realizados.

5.4 AVALIAO DO ANEXO DE RISCOS FISCAIS DE 2014


O Anexo de Riscos Fiscais (ARF) de Santa Catarina segue a estrutura do padro
mnimo definido pelo Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF) e apresenta cinco
riscos fiscais capazes de afetar as finanas pblicas do Estado. Contudo, o ARF no
contempla os seguintes pontos:

21 De acordo com a Secretaria de Fazenda, o Estado utilizar os recursos provenientes do emprstimo para
amortizar parte da dvida contrada junto ao Governo Federal (PAF Lei no 9.496/97). O Estado trocou parte
de uma dvida antiga com encargos de aproximadamente 14% ao ano (IGP-DI mais 6% ao ano) por um novo
contrato de 4% de juros anuais mais variao cambial. Em 27/12/2012 o Dlar estava cotado em R$ 2,04. Em
meados de 2013, o Dlar oscilou entre R$ 2,20 e R$ 2,45.

294

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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina

1. Detalhes e informaes adicionais sobre os cinco riscos evidenciados


b. No disponibilizada informao sobre o andamento processual e/ou


o tipo de litgio (civil, trabalhista, fiscal ...);

a. No h descrio detalhada das siglas. O analista externo ter que


descobrir por conta prpria o significado de Udesc, por exemplo;

c. No so indicadas as providncias a serem tomadas caso os riscos se


materializem; e
d. No informado quando o risco pode ocorrer, ou se possvel identificar
quando o risco pode ocorrer. A questo temporal relevante em finanas
pblicas. Aes tomadas hoje podem ter impactos nefastos somente no
longo prazo. Pode-se citar como exemplo, no caso federal, o Fundo de
Compensao de Variaes Salariais (FCVS) evidenciado no ARF da Unio.
O FCVS foi criado em 1967 com o objetivo de garantir a quitao dos saldos
remanescentes de financiamentos imobilirios concedidos aos muturios
finais do Sistema Financeiro de Habitao (SFH). Em 31/12/2012, o FCVS
apresentava um dficit tcnico de R$ 84,4 bilhes. Ou seja, 45 anos aps a
sua criao, o FCVS representa um custo bilionrio para toda a sociedade
brasileira.

2. Demandas judiciais so controladas manualmente


a. Este no um problema do ARF em si, mas pode significar a existncia de
passivos contingentes ainda no identificados pela administrao pblica.
O estudo de Cebotari et al. (2008) aponta que os passivos contingentes,
dentre eles as demandas legais, tendem a ser uma preocupao cada vez
mais relevante para os gestores. Logo, a falta de um controle sistematizado
pode estar encobrindo riscos fiscais;
3. Possvel omisso de riscos fiscais
a. O ARF no aborda a possibilidade de o Tesouro Estadual, no futuro, ser
obrigado a transferir quantias cada vez maiores de recursos para cobrir as
despesas previdencirias e/ou para manter as empresas estatais dependentes.
4. Outros documentos/relatrios do Estado
a. O Balano Geral e o Relatrio da Dvida Pblica apresentam informaes
de forma mais completa e detalhada sobre os cinco riscos evidenciados no
ARF e, alm disso, abordam outras situaes que preocupam o equilbrio
fiscal do Estado.
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Andr Luiz SantAna Ferrari/Eli Martins Senhoras

5. ARF no menciona a gesto da dvida pblica


a. Em dezembro de 2012, o Estado alterou o perfil da dvida pblica: trocou
parte da dvida atrelada ao IGP-DI + juros fixos (dvida junto Unio)
por uma dvida em dlar + variao cambial (Bank of America Merrill
Lynch). A inteno do governo era melhorar o fluxo de caixa do Estado
em 2013 e 2014. Os gestores acreditavam que os custos da dvida em Dlar
Americano seriam menores que os da dvida junto Unio. Contudo, a
recente valorizao do Dlar pode ter eliminado qualquer vantagem obtida
na mudana no perfil do endividamento.
6. Elaborao do ARF de Santa Catarina no adota benchmarking de evidenciao
de riscos
a. A elaborao do ARF de Santa Catarina no adotou as melhores prticas
de evidenciao de riscos j implementadas por outros Estados ou pela
Unio. Recorrentemente, os gestores catarinenses expressam preocupao
com a arrecadao de ICMS e com a trajetria da dvida pblica (PAF).
Entretanto, essas preocupaes no foram contempladas no ARF de Santa
Catarina.
b. O ARF do Estado de So Paulo evidencia os dois riscos.
i. Em primeiro lugar, a viso sobre a questo do ICMS:
Os principais riscos macroeconmicos so aqueles associados a
variaes nos determinantes da previso dos principais itens da
receita estadual. O principal item individual da receita estadual
a arrecadao do ICMS, que em 2012 respondeu a 68% da receita
total. A receita do ICMS impactada pelo crescimento do PIB, pela
variao dos preos da economia e tambm pela taxa de cmbio, uma
vez que o imposto incide sobre as importaes. Para o ano de 2013,
uma queda do PIB de um ponto percentual em relao ao previsto
na LDO, reduziria a receita do ICMS em 1,02%. J uma variao
no IPCA inferior previso em um ponto percentual, reduziria a
estimativa desta receita em 1,0% (SO PAULO, 2013).
ii. Em segundo lugar, a viso do estado de So Paulo em relao dvida
junto Unio:
No que se refere dvida, o risco mais importante para o oramento
o decorrente de eventuais variaes no ndice geral de preos (IGP-DI),
na taxa de cmbio e nos juros internacionais, que impactam no servio
da dvida. O servio da dvida renegociada com o governo federal
(Lei 9.496/97) impactado nica e exclusivamente pela variao do
IGP-DI, uma vez que a taxa de juros fixada em 6% ao ano. Uma
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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina

eventual variao a maior do IGP-DI, entretanto, no se transfere para


o oramento de 2014, uma vez que o servio da dvida est limitado a
13% da Receita Lquida Real (RLR). O servio no pago capitalizado
ao saldo devedor do contrato. Como o Estado j compromete
13% da sua RLR com o servio da dvida, no h risco de que uma
variao do IGP-DI superior prevista impacte o oramento de 2014
(SO PAULO, 2013).
Com base nessas discusses, o Quadro 3 foi organizado a ttulo sinttico,
contemplando os riscos evidenciados no ARF, os riscos abordados em outros
documentos/relatrios do Governo catarinense e outros riscos que poderiam ter
sido evidenciados, mas no foram tratados pelo estado.
Quadro 3 Resumo dos riscos fiscais
Santa Catarina: quadro-resumo dos riscos fiscais
Anexo de Riscos Fiscais

1. Demandas Judiciais: Invesc, Celesc, Deinfra, Letras do Tesouro de


SC e Udesc

Outros documentos
do Governo

1. Legislao federal que pode reduzir a arrecadao estadual e/ou


aumentar as despesas do Governo de Santa Catarina
2. Dvida junto Unio (PAF)
3. Trajetria das despesas com pessoal (possibilidade de extrapolar o
limite da LRF)
4. Rigidez oramentria (comprometimento das receitas com a folha
de pagamento, o dficit previdencirio e a dvida pblica)
5. Executivo ultrapassar o limite legal das despesas com pessoal
estabelecido na LRF

Riscos no evidenciados

1. Risco Cambial
2. Risco da taxa de juros
3. Risco associado s estatais dependentes
4. Risco associado sade financeira do Regime Previdencirio
5. Risco associado projeo de parmetros

Fonte: Elaborao dos autores.

A partir da anlise possvel afirmar que o ARF de Santa Catarina apresenta graves
lacunas informacionais, pois o demonstrativo fiscal catarinense no aponta alguns
riscos capazes de comprometer severamente as finanas pblicas estaduais. Vrias
lacunas poderiam ser eliminadas caso o governo publicasse no ARF os riscos que
so abordados em outros documentos do Estado (por exemplo, a dvida junto
Unio). Contudo, o fato de o ARF catarinense ter poucas informaes no significa
que o governo catarinense seja relapso em relao s variveis que podem afetar o
equilbrio fiscal do Estado.

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6 CONSIDERAES FINAIS
O presente trabalho teve por objetivo avaliar a qualidade das informaes
evidenciadas pelo Anexo de Riscos Fiscais (ARF) de 2014 do Estado de Santa
Catarina. possvel concluir que o ARF catarinense no segue os preceitos da gesto
fiscal responsvel, pois no elenca alguns dos principais riscos capazes de prejudicar
severamente as contas pblicas do Estado. Contudo, no possvel concluir que o
Estado de Santa Catarina no tenha uma gesto fiscal responsvel, uma vez que
o Governo catarinense abordou os riscos fiscais em outros documentos.
A dvida do Estado de Santa Catarina junto Unio (PAF) talvez seja o principal risco
fiscal catarinense. O Relatrio da Dvida Pblica aponta que o PAF representa um
pesado sacrifcio s contas pblicas do Estado. O Relatrio utiliza uma terminologia
hermtica para relatar os pesados sacrifcios sobre as contas pblicas dos estados
participantes do PAF: a inalterabilidade das bases contratuais at o final dos ajustes
implicar a permanncia do endividamento dos entes federados, com a permanncia
de resduos para alguns deles (SANTA CATARINA, 2013b).
De acordo com as regras do PAF, os estados tm at 360 meses para quitar a dvida.
Durante os 360 meses, parte do valor que os estados devem pagar mensalmente
Unio est sujeito a um teto (13% da Receita Lquida Real Mensal do estado). No
caso de um determinado estado no conseguir quitar a dvida no prazo de 360 meses
(o prazo comea a vencer a partir de 2027), o ente ter um prazo adicional de 120
meses para quitar toda a dvida, mas no haver mais um teto para o pagamento.
O Estado de Santa Catarina j considera perturbador utilizar 13% da Receita Real
Lquida para amortizar a dvida junto Unio. No alentador imaginar qual ser
o cenrio a partir de 2027, caso o Estado precise quitar a dvida sem a possibilidade
de limitar o pagamento mensal.
Apesar de o Estado demonstrar a preocupao com a capacidade de investimento
e o nvel de endividamento, talvez falte uma apreciao mais criteriosa dos eventos
histricos. Atualmente, os cidados catarinenses pagam dvidas que foram contradas
no passado para destinar recursos para: saneamento bsico, moradia, sade, estatais
deficitrias e infraestrutura. Segundo o prprio Relatrio da Dvida, a origem

da dvida pblica do Estado proveniente de contratos de financiamento que


tinham como objetivos principais:

[...] a construo de moradias, o saneamento bsico, o desenvolvimento urbano,


a aquisio de equipamentos e construo de postos de sade, a pavimentao
e a drenagem de estradas e sistemas virios, a capitalizao do BRDE [Banco
Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul] e do BADESC [Agncia de
Fomento do Estado de Santa Catarina S.A.], a recomposio de dvidas, entre
outros (SANTA CATARINA, 2013b, p. 6).

Talvez o padro de endividamento do Estado de Santa Catarina esteja se repetindo.


O Relatrio da Dvida aponta que em 2012 o Estado contratou operaes de crdito
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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina

junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) no


valor de R$ 3,5 bilhes. Deste total, o montante de R$ 3 bilhes ter os seguintes
destinos:
Infraestrutura e Logstica Acelera SC Investimentos em sade, segurana
pblica, educao, justia e cidadania, preveno de desastres naturais,
assistncia social, trabalho e habitao, infraestrutura referente logstica e
mobilidade regional, saneamento bsico e quitao integral da operao de
crdito BNDES CELESC/CRC (SANTA CATARINA, 2013b, p. 35).

Estas discusses prvias demonstram que para cumprir os preceitos da LRF, o Estado
de Santa Cataria deveria evidenciar para os seus cidados os atuais riscos fiscais e
os possveis resultados futuros das aes tomadas no presente, a fim de garantir
padres de transparncia de facto sobre informaes com relevncia estratgica para
o interesse pblico.
6.1 FUTURAS PESQUISAS
O estudo dos riscos fiscais ganha relevncia na conjuntura atual das finanas pblicas
brasileiras. Nos ltimos dois anos, os Estados e a Unio encontraram dificuldades
tanto para gerar supervit primrio quanto para reduzir a dvida bruta. Futuros
estudos sobre os riscos fiscais podero iluminar o rumo trilhado pelos entes da
federao no que diz respeito sustentabilidade fiscal.
O presente estudo atingiu o seu objetivo ao apontar o estado atual da evidenciao
dos riscos fiscais catarinenses, contudo, outros questionamentos surgiram ao longo
da elaborao da presente pesquisa, como por exemplo, quais so os incentivos e
as penalidades capazes de influenciar os entes da federao no sentido de melhorar
a evidenciao dos riscos fiscais.
Futuras outras pesquisas poderiam avanas em outras discusses, abordando,
a ttulo de sugesto, os seguintes tpicos: a) Como os Tribunais de Contas avaliam
os Anexos de Riscos Fiscais; b) A evoluo do Anexo de Riscos Fiscais antes e
depois do MDF: um estudo longitudinal envolvendo todos os estados e capitais
do Pas; c) A importncia dos Grupos Tcnicos para o aprimoramento do ARF;
e, d) A elaborao de um padro mnimo para evidenciar os riscos referentes
ao PAF.

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