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Cadernos
de Finanas
Pblicas
Nmero 13
Dezembro 2013
Tributao e concorrncia
Srgio Augusto G. Pereira de Souza e Amadeu Braga Batista Silva
Ministrio da Fazenda
Escola de Administrao Fazendria Esaf
Cadernos de
Finanas Pblicas
Nmero 13
Dezembro 2013
ISSN 1806-8944
p. 5-355
dez. 2013
GOVERNO FEDERAL
MINISTRIO DA FAZENDA
ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA
Reviso de texto
Valdinea Pereira da Silva
Editorao eletrnica e capa
Samuel Tabosa de Castro
SUMRIO
Resumo
Este artigo tem como objetivo avaliar se o marco
regulatrio para o incremento da formalizao
dos micro e pequenos empreendimentos no Brasil,
a partir da Constituio de 1988, especialmente
a Lei Complementar no 123/2006, contribuiu
de forma eficiente, eficaz e efetiva para a reduo
da informalidade. Busca o artigo registrar a
evoluo da legislao brasileira a partir da
Constituio at o advento da Lei Complementar
n o 128/2008, que institucionalizou a figura
do microempreendedor individual. A anlise
da srie histrica de formalizao de pequenas,
microempresas e empreendedores individuais aps
1988 aponta para uma lenta, mas afirmativa ao
do Estado brasileiro no sentido de criar um cenrio
mais favorvel implantao e sobrevivncia
desses empreendimentos. A pesquisa revela um
importante grau de efetividade desde a introduo
de um comando nacional, cuja demorada ausncia
no sistema jurdico ptrio ocasionou a criao de
um emaranhado legal complexo e desarmnico,
incompatvel com a necessidade de simplificao
administrativa demandada pelos destinatrios
da norma. Tambm identifica que a renncia de
receita decorrente dos regimes de incentivo anteriores
no alcanaram resultados relevantes a no ser
aps a edio da Emenda Constitucional no 42,
de 19 de dezembro de 2003, regulamentada pela
Lei Complementar no 123/06, quando se verifica
expressiva formalizao de empreendimentos
de pequeno porte, sobretudo, aps o terceiro
ano de sua edio, quando implementado o
regime do microempreendedor individual pela Lei
Complementar no 128/08.
Abstract
This paper aims to assess whether the regulatory
framework to increase the formalization of
micro and small enterprises in Brazil, the 1988
Constitution, especially the Complementary Law
no 123/2006, contributed to efficient, effective and
efficacious way to reduce informality. Search Article
registering the evolution of Brazilian law from the
Constitution until the advent of Complementary
Law no 128/2008, which established the figure of
small entrepreneurs. The analysis of time series
of formalization of small entrepreneurs after
1988 points to a slow, but the Brazilian state
affirmative action towards creating a more favorable
environment for implantation and survival of these
enterprises. The survey reveals a substantial degree
of effectiveness since the introduction of a national
command, whose long absence in the national
legal system led to the creation of complex and
disharmonious, inconsistent legal tangle with the
need for administrative simplification demanded
by the recipients of the standard. It also identifies
that the waiver of revenue arising from the previous
incentive schemes have not achieved significant
results unless after the Issue of Constitutional
Amendment no 42, dated December 19, 2003,
regulated by the Complementary Law 123/06,
when there is significant formalization of small
business ventures, especially after the third year of its
publication, when the regime of small entrepreneurs
implemented by Complementary Law no 128/08.
Keywords
Fiscal Disclaimer. Micro and small enterprises.
Constitutional Amendment no 42/03. Complemen
tary Law no 123/06. Complementary Law 128/08.
Efficiency. Effectiveness. Efficacy. Informality.
National simple. Small entrepreneurs.
1 INTRODUO
Palavras-chave
princpio da eficincia, no caput do art. 37, alm de adotar outras tantas medidas
que visaram induzir o Estado brasileiro reforma gerencial.
No entanto, quando se discute a respeito da aplicabilidade de tal princpio
administrao tributria, o debate se limita eficincia das medidas arrecadatrias.
Quase no se discute a respeito da eficcia das medidas exonerativas, de natureza
extrafiscal, adotadas pelo Estado brasileiro.
O trabalho em tela visa abordar especialmente a eficincia, a eficcia e a efetividade
de um rol de medidas exonerativas fiscais voltadas a salvaguardar e promover o
empreendedorismo de pequeno porte no Brasil.
Tais medidas exonerativas, inicialmente introduzidas no sistema tributrio
brasileiro mediante a edio do Estatuto da Microempresa (Lei no 7.256, de 27 de
novembro de 1984), tiveram sua importncia reconhecida pelo constituinte de 1988,
com o acolhimento do tema pelo Captulo I da Ordem Econmica (art. 179) e,
posteriormente com a incluso da alnea d, do inciso III, do art. 146 da Constituio
da Repblica (CFRB), pela Emenda Constitucional no 42, de 19 de dezembro de 2003.
No entanto, as exigncias sociais impem que se aprofundem as discusses sobre
eficincia, eficcia e efetividade dessas medidas estatais de renncia. O interesse
pblico transpassa ao trivial e a execuo de uma poltica de exonerao macia sem
a preocupao quanto melhor forma de externar a ao estatal e sem uma reflexo
crtica quanto aos resultados delas pode afrontar no s as bases do equilbrio
fiscal, mas tambm de adulterar os princpios da onerao geral e da solidariedade.
Busca-se implantar no Brasil uma administrao gerencial forte. No entanto,
uma administrao gerencial pressupe planejamento e, por sua vez, um bom
planejamento pressupe a definio precisa do cenrio. No Brasil, a informalidade
dos atores econmicos compromete a percepo da realidade. As decises estatais
fundam-se na percepo do universo formal, fazendo com que o potencial das aes
a serem implementadas seja ora superavaliado, ora subestimado.
No campo da poltica fiscal, esse problema agrava-se no s porque afeta a percepo
do cenrio econmico, mas porque tal distoro da realidade compromete a
implementao de uma poltica fiscal justa, ancorada no princpio republicano da
diviso equitativa dos encargos no financiamento dos servios pblicos por meio
dos tributos.
A informalidade representa um obstculo ao desenvolvimento empresarial, diminui
a receita tributria direta, produz desequilbrio concorrencial e aumenta o encargo
dos envolvidos na economia formal.
Alm do mais, o cenrio da informalidade tambm afeta negativamente a
participao poltica de um setor expressivo da sociedade. Os agentes entregues
informalidade procuram se manter distantes da esfera pblica e no s deixam
6
Apenas para facilitar o recorte do objeto tratado nesse trabalho, daqui em diante,
passa-se a designar como agente econmico toda e qualquer pessoa fsica, jurdica
ou sociedade de fato que pratique atividade econmica ou que tenha repercusso
econmica.
Tambm de forma a facilitar a compreenso do fenmeno da informalidade
dos agentes econmicos no Brasil, adiante buscar-se- classificar o agente sujeito
atividade informal quanto: i) ao tipo de agente; ii) motivao do agente para
manter-se na informalidade; e iii) licitude da atividade econmico-profissional
praticada.
Quanto ao tipo de agente econmico informal, identifica-se a existncia de duas
categorias: a) a pessoa natural (arts. 1o ao 6o do Cdigo Civil Brasileiro), que via
de regra se confunde com o trabalhador no empregado; e b) as sociedades no
personificadas, categoria que se subdivide em outras duas: b.1) o empreendedor
individual que, caso exercesse atividade formal, se encaixaria no conceito de o
empresrio individual (art. 44, VI do CCB); e b.2) as sociedades comuns (art. 986
do CCB), que so sociedades que operam de fato, independentemente de inscritos
seus atos constitutivos na forma recomendada pela lei.
J quanto motivao do agente econmico para estar ou manter-se na informalidade,
possvel classificar: a) a informalidade voluntria, na qual o agente se abstm por
vontade prpria de obter sua insero formal no sistema a fim de furtar-se ao controle
estatal ou s consequncias da atividade formal (obrigaes administrativas, sociais,
fiscais, etc.); b) a informalidade involuntria na qual o agente, em razo de sua
vulnerabilidade socioeconmica ou educacional, no consegue obter a formalizao
de sua existncia (certido de nascimento ou registro dos atos constitutivos); de seu
1 Com o passar do tempo, o termo passou a ser utilizado tambm para atividades econmicas realizadas fora
do enquadramento estabelecido pelos setores pblico e privado, tendo sido cunhado por Keith Hart o termo
economia informal. Aqui o conceito de informalidade abrange tambm a proliferao do autoemprego e das
atividades no regularizadas no terceiro mundo (HART, 1987).
10
que se mantm margem do sistema formal e utilizado, cada vez mais, os meios
informatizados para verificao e cruzamento de dados que lhe permitam um
monitoramento mais eficaz e uma atuao mais efetiva.
Assim, embora a capacidade tributria no dependa de formalizao (inciso III, do
art. 126, do Cdigo Tributrio Nacional), a experincia comum permite concluir
que a atividade estatal de controle direcionada para aqueles que esto, no mnimo,
registrados. Isto significa dizer que: necessrio avanar na implementao das
medidas focadas na simplificao do sistema formal que possam incrementar a
adeso das pessoas a ele.
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Embora formalmente justificada tal renncia, ano a ano, edio aps edio
desses regulamentos, de forma a atender determinao da Lei Complementar
no 101, para instituio de tais regimes diferenciados de tributao, garantindo-se
que a exonerao tributria desses empreendedores fosse compensada por fontes
alternativas de receita, a efetividade destas medidas de renncia nunca foi diretamente
medida em relao ao fim ltimo da norma: reduzir da informalidade. E sobre os
conceitos de eficincia, eficcia e efetividade dessas medidas que esse artigo busca
se debruar.
Segundo o relatrio da Comisso de Finanas da Cmara dos Deputados, de autoria
do Deputado Cludio Puty (PUTY 2011), os pequenos e microempreendimentos
tm respondido a partir de 2008 [...] por aproximadamente 50% do emprego formal
privado ofertado no mbito da economia brasileira e 40% massa de remunerao
paga pelo conjunto das empresas com atuao no Brasil.
Tal relatrio tambm revela que esses empreendimentos contriburam para
fortalecer a balana de pagamento da economia brasileira nos ltimos anos em
razo de uma trajetria de expanso de insero no mercado externo e que
tambm tiveram efetiva participao no mbito da adoo de prticas inovadoras,
requisito essencial ao desenvolvimento da competitividade da economia brasileira.
(PUTY, 2011).
Contudo, no se pode afirmar, a priori, que esse quadro seja decorrente das
medidas de renncia ora estudadas. O aumento do nmero de empregos formais,
do volume de exportaes e de registros de patentes e propriedades imateriais, pode
resultar tanto do crescimento de alguns empreendimentos quanto da formalizao
daqueles que estavam margem do sistema.
Alm disso, a adequao da norma de renncia Lei Complementar no 101/00
apenas a torna vlida (eficiente), mas no demonstra a sua eficcia e menos ainda
sua afetividade.
Universalmente, o conceito de eficincia sempre ligado perfeio dos processos
e dos sistemas. Processos corretos, com materiais adequados, para o atingimento de
uma determinada finalidade com o menor gasto de energia possvel.
Embora poucos se preocupem em estudar tais conceitos com mais afinco, no
mundo do direito, a eficincia de uma norma medida pela sua validade. Ou seja,
a norma eficiente aquela que havendo passado por processo legislativo adequado
(validade formal), introduz comandos materialmente aceitveis no sistema jurdico
constitucional (validade material).
Normas no eficientes geram conflitos (anomalias do sistema) que, por sua vez,
geram gastos estatais com a movimentao de uma carssima maquinaria judiciria;
geram retrabalho quando declaradas no vlidas (inconstitucionais), sobrecarregando
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4 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. In: Curso de Direito Administrativo, 14. ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002, p. 104; FIGUEIREDO, Lcia Valle Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 5. ed. So
Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 63. A referncia a um princpio da eficincia inadequada ao direito
Brasileiro e sua insero no texto constitucional um arremedo do direito norte-americano e italiano.
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2008
2009
SF *
SN **
SN
2010
SN
2011
MEI
SN
2012
MEI
SN
2013
MEI
SN
MEI
2.626.158 2.728.853 2.951.071 3.476.011 70.278 4.592.296 843.734 5.700.408 1.659.314 7.014.527 2.736.144
Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados disponveis no portal do Simples Nacional e Informaes da
Receita Federal do Brasil sobre o nmero de declaraes entregues pelo Simples Federal.
Notas: * Optantes pelo Simples Federal no regime da Lei no 9.317/96.
** Optantes pelo Simples Nacional no regime da Lei Complementar no 123/2006, j includos os
Microempreendedores Individuais (Mei).
7.014.527
5.700.408
4.592.296
3.476.011
2.626.158
2007
2.951.071
2.728.853
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Perodo
Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados do Portal do Simples Nacional.
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos estudos publicados pela FGV/ETCO 2011 e 2013.
23
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2008
592.091
Sudeste
Sul
663.356
126.841
615.245
113.796
8,14
7,82
8,09
11,46
7,65
8,32
2009-2008
%
3.476.011
767.770
1.307.887
151.791
554.837
693.726
SN
935.879
4.592.296
17,79
1.731.340
235.941
788.649
900.487
SN
32,11
21,90
32,38
55,44
42,14
29,80
2011-2010
%
2011
15,74
19,34
19,67
16,41
17,92
2010-2009
%
2010
Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados do Portal do Simples Nacional.
Total
109.514
476.606
Norte
442.753
426.091
588.313
Nordeste
543.125
SN
2009
522.686
Optantes Optantes
Simples Simples
Federal Nacional
(SF)
(SN)
2007
Centro-Oeste
Regio
5.700.408
1.100.796
2.191.585
308.227
988.877
1.110.923
SN
24,13
17,62
26,58
30,64
25,39
23,37
2012-2011
%
2012
7.014.527
1.294.265
2.717.480
393.322
1.228.246
1.381.214
SN
23,05
17,58
24,00
27,61
24,21
24,33
157,05
110,37
168,01
245,64
177,41
154,31
2013-2012 2013-2008
%
acum. %
2013
2010
2011
2012
2013
172.034
921,64
333.147
93,65
557.948
67,48
224,32
4.540
183.825
3.949,01
338.112
83,93
531.025
57,06
188,88
63.059 40.064,97
118.198
87,44
187.168
58,35
196,81
Sudeste
32.538
157
306.710
842,62
642.448
109,46
1.070.434
66,62
249,01
Sul
16204
118106
628,87
227409
92,55
389569
71,31
229,85
Total
70.278
843.734
1.100,57 1.659.314
96,66
2.736.144
64,90
224,29
Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados do Portal do Simples Nacional.
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Esse fato sem dvida significa uma substancial renncia das receitas voltadas
sustentao da Seguridade Social.
Segundo o 1o, do art. 14, da Lei Complementar no 101/2006 (Lei de Responsabilidade
Fiscal LRF), a renncia abrange quaisquer situaes que tenham ou teriam impacto,
em uma forma abrangente, nas receitas disponveis ao ente poltico.
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza
tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de
estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva
iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes
oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies: I demonstrao
pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita
da lei oramentria, na forma do art. 12, e de que no afetar as metas de
resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias;
II estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado
no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas,
ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
1o A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido,
concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou
modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos
ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento
diferenciado.
2o Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata
o caput deste artigo decorrer da condio contida no inciso II, o benefcio s
entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado
inciso. (grifei)
27
28
1% a 3%
5,80%
Contribuies a terceiros
20%
INSS (empregador)
5,80%
1% a 3%
20%
R$ 9.198,00
TOTAL
R$ 13.758,00
R$ 2.400,00
R$ 1.800,00
R$ 390,00
R$ 1.728,00
R$ 2.880,00
R$ 750,00
no se aplica
R$ 750,00
iseno
iseno
iseno
iseno
5,80%
1% a 3%
20%
iseno
iseno
iseno
iseno
R$ 33,90
R$ 6,00
R$ 1,00
R$ 5,00
Mei
10 O regime do Simples Nacional, assim como dos demais descritos na tabela, denominado de regime de bases presumidas. A base de clculo dos tributos decorre de presunes
da legislao, presume-se o valor do lucro, da mo de obra assalariada em certas atividades, aplicando-se uma alquota prevista na legislao. Este regime facultativo para
as empresas que podem optar por no presumir e adotar o regime de base certa, regime conhecido como lucro real, no qual a base de clculo do tributo corresponde ao seu
valor efetivo.
iseno
R$ 2.400,00
R$ 1.200,00
R$ 1.200,00
no se aplica
iseno
iseno
iseno
iseno
iseno
R$ 1.650,00
R$ 7.758,00
R$ 2.400,00
no se aplica
R$ 1.800,00
R$ 390,00
R$ 1.728,00
R$ 1.440,00
ISS
R$ 10.200,00
ICMS
R$ 390,00
PIS
R$ 1.800,00
R$ 648,00
CSLL
COFINS
R$ 720,00
Comrcio
IRPJ
Tributos
Fonte: Elaborao dos autores, a partir da LC no 123/2006 e das Leis no 9.430/1996; no 9.249/1995 e no 8.981/1995.
R$ 60.000,00
Base de clculo
(Anual)
29
7 CONSIDERAES FINAIS
Desde 1984, o estado brasileiro busca enfrentar o problema da informalidade
mediante seguidas concesses de regimes de tributao diferenciados. Tais regimes
30
31
32
REFERNCIAS
BANCO MUNDIAL. PIB da Argentina. Disponvel em: <http://www.
worldbank.org/en/country/argentina>. Acesso em: 22 ago. 2013.
BARBOSA FILHO, Fernando de Holanda. An Estimation of the Underground
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<http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 5 jul. 2013.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013
33
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35
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Palavras-chave
Rosaldo Trevisan
Pesquisador em matria tributria (UFPR e UCB)
e aduaneira (Unicamp). Assessor de Modernizao
Aduaneira da Organizao Mundial de Aduanas.
Consultor do FMI nas reas tributria/aduaneira.
Conselheiro do Carf/MF. Auditor-Fiscal da Receita
Federal do Brasil. Doutorando (UFPR) e mestre
(PUC/PR) em Direito.
Resumo
O presente estudo busca analisar um procedimento
brasileiro alinhado estratgia de facilitao
comercial, sem descuidar da segurana no controle
aduaneiro: o despacho aduaneiro expresso, um
programa de promoo da conformidade s
normas aduaneiras, conhecido como Linha Azul.
A Linha Azul surgiu em Viracopos, Campinas, em
1998, como resultado de parceria entre a Receita
Federal, a Infraero, importadores, empresas areas
e agentes de cargas, buscando viabilizar a liberao
de cargas com maior agilidade. Como as empresas
habilitadas Linha Azul respondem por significativo
percentual das importaes e exportaes brasileiras,
a cada habilitao de empresa passa a haver uma
substancial reduo do volume de parametrizaes
para canais vermelho e amarelo, liberando a mo
de obra aduaneira para atividades com maior nvel
de risco. A metodologia deste trabalho encontra-se
fundamentada em pesquisa quali-quantitativa,
com pesquisa de campo tipo survey. Os resultados
da pesquisa aplicada mostraram que os usurios
mais frequentes da Linha Azul so indstrias
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 37-68, dez. 2013
Abstract
This study seeks to analyze a Brazilian customs
procedure, in line with trade facilitation strategy,
and closely following customs control security
standards. Express Customs Clearance is the
customs compliance program, also known as Blue
Line. Blue Line started in the airport of Viracopos
(Campinas/Sao Paulo, Brazil), in 1998, as a result
of a partnership between customs, Infraero (airport
trustee), importers, airlines, and cargo agents seeking
to facilitate the movement of goods. As certified Blue
Line companies represent a significant percentage
of Brazilian imports and exports, each certified
company substantially reduces the number of
selections for red and yellow channels. This, in turn,
allows customs workers more time for activities with
higher risk levels. The methodology of this study
looks at qualitative and quantitative data collected
through field research (survey type). The results of
applied research showed that the most frequent
users of Blue Line are machinery and equipment
industries, mostly located in the state of Sao Paulo.
Use of Blue Line has accelerated customs clearance
and reduced supply chain costs. However, difficulties
in customs regulatory and procedural framework
of foreign trade and trade facilitation can be seen
in our research. The resolution of these flaws will
improve customs control mechanisms and broaden
the base of Blue Line certified companies.
Keywords
Trade facilitation. Blue line. Customs. Foreign
trade.
37
1 INTRODUO
A Aduana, no Brasil e internacionalmente, teve entre suas principais funes histricas
a arrecadao dos tributos devidos na importao e na exportao. Contudo, como
fruto de sucessivas rodadas de negociaes internacionais multilaterais, os tributos
aduaneiros1 passam a representar percentualmente cada vez menos uma fonte de
financiamento estatal. A Aduana, no Sculo XXI, passa a assumir outras funes
ainda mais significativas de controle do fluxo de comrcio exterior, tendo como
desafio o balanceamento entre a facilitao comercial (buscando mecanismos para
no obstaculizar o comrcio lcito, simplificando-o) e a segurana do comrcio
(combatendo as prticas comerciais ilcitas).
O presente estudo busca analisar um procedimento brasileiro alinhado estratgia de
facilitao comercial, sem descuidar da segurana no controle aduaneiro: o despacho
aduaneiro expresso, que ficou conhecido como Linha Azul.
O regramento da atividade aduaneira demanda arcabouo normativo prprio,
cujo objeto ser analisado na Seo 2, buscando identificar de que forma o Direito
Aduaneiro possibilita o exerccio das modernas funes aduaneiras, em especial no
Brasil.
Na Seo 3, trata-se da insero da facilitao comercial nas atividades aduaneiras,
analisando-se desde o tratamento internacional do tema, que ocupa lugar de relevo na
Rodada Doha da Organizao Mundial de Comrcio, at a tormentosa incorporao
(e substituio) do termo na estrutura aduaneira brasileira.
Identifica-se, na Seo 4, a Linha Azul como uma das significativas medidas de
facilitao comercial no Brasil, revelando-se suas origens procedimentais, gerenciais
e normativas, seus aperfeioamentos e sua situao atual. Busca-se, ainda, eliminar
confuses muito comuns sobre a caracterizao do procedimento simplificado,
e sua natureza (de certa forma contratual) como um regime, ou como o Operador
Econmico Autorizado brasileiro.
Presente o que deve ser a Linha Azul, na Seo 5, passa-se a buscar a visualizao do
que de fato ela est sendo na tica das empresas habilitadas, por meio de pesquisa de
campo. Assim, possibilita-se a evidenciao dos principais benefcios e a identificao
de pontos de melhoria normativos e procedimentais.
1 No presente estudo, adota-se a classificao estabelecida nos arts. 19 e 23 do Cdigo Tributrio Nacional, que
inclui, na categoria de tributos sobre o comrcio exterior (tributos aduaneiros), os impostos de importao e
de exportao. No Brasil, existem outros tributos exigveis na importao, como o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI), o Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de
Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), a Contribuio de Interveno
no Domnio Econmico Combustveis (Cide-Combustveis), as contribuies para os Programas de Integrao
Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/Pasep-Importao), e para o Financiamento
da Seguridade Social (Cofins-Importao). Esses outros tributos possuem funo niveladora, estabelecendo
tratamento isonmico entre o bem nacional e o estrangeiro (TREVISAN, 2008, p. 48-49).
38
A metodologia desse trabalho encontra-se fundamentada em pesquisa qualiquantitativa, do tipo exploratria (utilizando-se de suporte bibliogrfico e
documental), com pesquisa de campo tipo survey. A pesquisa survey do tipo
descritiva e obtm dados sobre caractersticas, aes ou opinies de determinada
populao-alvo, sendo til quando se deseja saber o que est acontecendo em
determinado contexto (FREITAS et al., 2000). Pode ser considerada tambm
pesquisa aplicada, que, segundo Silva e Menezes (2005), tem como objetivo gerar
conhecimentos para aplicao prtica e solues de problemas especficos.
Derradeiramente, verifica-se a evoluo do procedimento em um cenrio de aumento
das empresas habilitadas e como isso afeta o balanceamento entre facilitao e
segurana no comrcio internacional.
39
XV; 20, III; 22, VIII (1a parte); e 153, I e II. H que se destacar ainda a compatibilidade
com os princpios constitucionais estabelecidos para a ordem econmica (art. 170),
como livre concorrncia, defesa do consumidor e busca do pleno emprego.
Podem ser identificados, decompondo o mencionado art. 237, cinco elementos
caracterizadores da norma de fixao de competncia, analisados a seguir.
2.1 ELEMENTOS MATERIAIS
Os elementos materiais da competncia estabelecida no art. 237 so representados
pelos termos que designam o que deve ser exercido pelo rgo indicado no
dispositivo: a fiscalizao e o controle. Ambos tm relao direta com o exerccio
do poder de polcia.
O poder de polcia caracterizado como um poder negativo,5 que preordena que o
indivduo deixe de praticar determinadas condutas que seriam nocivas coletividade,
obtendo-se uma utilidade pblica por via indireta. Em sentido contrrio, uma
prestao positiva do indivduo em prol da coletividade seria, v.g., a prestao de
um servio pblico.6
No que tange ao exerccio desse poder, considera-se que tendo a Constituio
Federal outorgado determinada matria ao mbito de competncia legislativa de
alguma das entidades federativas, ser de tal entidade a competncia para exercer
o poder de polcia.
Uma vez que o Estado exerce o poder de polcia em vrios campos de atuao, essas
atividades esto distribudas em vrios rgos pblicos, no se podendo apontar
apenas um rgo, ou um grupo de servidores, como os responsveis pela polcia
administrativa.7
A atuao concreta do Estado, no exerccio do poder de polcia, conhecida como
ato de fiscalizao, que pode se dar, em uma primeira perspectiva, tanto de modo
preventivo como repressivo.8
5 Sobre o fato de ser conhecida como uma atividade negativa, Batista Jnior (2001, p. 115) assim se expressou:
Usualmente, essa caracterstica apresentada como um trao diferenciador entre o poder de polcia e o servio
pblico. De um lado, colocam o poder de polcia como limite conduta individual e, portanto, atividade
negativa; e de outro, o servio pblico, como atividade positiva, que se traduz em atividade da Administrao
que vai trazer um acrscimo aos indivduos. Assim, ainda usual encontrarmos em alguns estudos a referncia
ao poder de polcia apenas como proibies e restries negativas atividade individual, que se manifestam,
por isso, como imposies de deveres de no fazer.
6 Bandeira de Mello (2009, p. 823).
7 bastante amplo o crculo em que se pode fazer presente o poder de polcia. Com efeito, qualquer ramo de
atividade que possa contemplar a presena do indivduo rende ensejo interveno restritiva do Estado. Em
outras palavras, no h direitos individuais absolutos a esta ou quela atividade, mas ao contrrio, devero estar
subordinados aos interesses coletivos. Da pode dizer-se que a liberdade e a propriedade so sempre direitos
condicionados, vistos que sujeitos s restries necessrias a sua adequao ao interesse pblico. (CARVALHO
FILHO, 2013, p. 84).
8 Em que pese o exposto, h quem veja o ato de fiscalizao como meramente preventivo. Na opinio de Bandeira
de Mello (2009, p. 829), a atividade de fiscalizao est voltada precauo de danos sociedade, atuando, enfim,
preventivamente atitude dos indivduos que tenham lesividade potencial ao interesse pblico.
40
41
esto sob controle aduaneiro,14 quer-se dizer que a pessoa que detm sua guarda
(durante armazenam ou transporte) deve prestar informaes (e eventualmente
garantias) Aduana, e que a partir de tais informaes, entre outros fatores, pode
(ou no) haver efetiva fiscalizao.
de se endossar ainda o exposto a partir da norma que regulamenta o planejamento
das atividades fiscais na RFB, Portaria RFB no 3.014/2011, que exige, em regra,
um Mandado de Procedimento Fiscal para procedimentos de fiscalizao, por ela
conceituados como
aes que objetivam a verificao [...] da correta aplicao da legislao do
comrcio exterior, podendo resultar em lanamento de ofcio com ou sem
exigncia de crdito tributrio, apreenso de mercadorias, representaes
fiscais, aplicao de sanes administrativas ou exigncias de direitos comerciais.
Pelo exposto, chega-se a uma viso antagnica inicialmente apontada (de que o
controle seria uma espcie de fiscalizao). Controle um termo muito mais amplo,
na legislao aduaneira, podendo (ou no) resultar em fiscalizao. E a fiscalizao,
por sua vez, pode (ou no) culminar na lavratura de auto de infrao.15 Tal viso no
substancialmente diversa da manifestada no campo do Direito Administrativo.16
Assim, em que pese a controvrsia apresentada sobre a abrangncia das expresses
fiscalizao e controle, em parte sanada na prpria legislao aduaneira, sobre
tais termos que recai o elemento material da competncia inscrita no art. 237 da
Constituio Federal.
2.2 ELEMENTO FINALSTICO IMEDIATO
Todos os atos administrativos tm por finalidade o interesse pblico, e o exerccio
do poder de polcia no constitui exceo. Contudo, determinadas prticas a cargo
do Estado demonstram uma finalidade mais claramente desejada pelo legislador.
Presente, assim, a finalidade mais explicita e facilmente constatvel, estaramos
diante de um elemento finalstico imediato da norma jurdica.
14 Veja-se que o Regulamento chega a dispor, no art. 420, sobre controle aduaneiro informatizado.
15 de se destacar aqui que no se tem por objetivo maior em uma fiscalizao necessariamente a lavratura de
um auto de infrao (em que pese em alguns formulrios da RFB designarem a fiscalizao que culmine na
autuao de fiscalizao com resultado). A fiscalizao pode ter por objetivo a verificao se a empresa faz
jus a determinado benefcio/prmio, falando-se ento, na feliz expresso utilizada por Bobbio (2007, p. 23-32),
em sanes positivas (ou ainda premiais). Um exemplo brasileiro, na rea aduaneira, seria a fiscalizao ligada
ao procedimento de habilitao para utilizao do Sistema Integrado de Comrcio Exterior (SISCOMEX), que
culmina, em regra, na premiao (habilitao).
16 Carvalho Filho (2013, p. 941) conceitua controle sobre a Administrao Pblica como conjunto de
mecanismos jurdicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e de reviso da
atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder. Em um sentido semelhante, Meirelles (1991, p. 562):
Controle, em tema de administrao pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder,
rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.
42
17 Nesse ponto, vale mencionar que embora seja admitido que o Direito Aduaneiro possa disciplinar a entrada e
a sada de pessoas do territrio de um pas, a competncia fixada no art. 237 somente abrange aquilo que pode
se sujeitar legalmente atividade comercial (mercadoria), o que, por bvio, no abrange a pessoa humana.
O trfico internacional de pessoas, assim, no seria tratado na seara do Direito Aduaneiro, mas pelo Direito
Penal, em sua vertente internacional.
18 V.g. arts. 37, XXII; 127 e 134 da Constituio Federal de 1988.
19 Veculos usados. Proibio de sua importao (Portaria Secex no 08/91). legtima a restrio imposta
importao de bens de consumo usados, pelo Poder Executivo, ao qual foi claramente conferida, pela
Constituio, no art. 237, a competncia para o controle do comrcio exterior, alm de guardar perfeita
correlao lgica e racional o tratamento discriminatrio, por ela institudo. Recurso extraordinrio conhecido
e provido. (STF, RE no 224.861-0/CE, Relator Ministro Octavio Gallotti, DJ de 6/11/1998).
43
3 FACILITAO COMERCIAL
O comrcio internacional, no qual se inclui o comrcio exterior brasileiro,
tem passado por alteraes significativas em termos de volume transacionado.
Conforme se extrai da Tabela 1, o volume transacionado no comrcio internacional
quintuplicou-se, e as importaes brasileiras multiplicaram-se por dez. A participao
brasileira relativa nas importaes mundiais passou de 0,63% em 1990 para 1,29%
em 2011.
44
Mundo
3.550.000
3.632.000
3.881.000
3.875.000
4.428.000
5.283.000
5.544.000
5.737.000
5.681.000
5.921.000
6.724.000
6.483.000
6.742.000
7.867.000
9.568.000
10.860.000
12.444.000
14.311.000
16.536.000
12.733.000
15.457.000
18.381.000
Brasil
Participao brasileira
22.524
22.950
23.068
27.740
35.997
54.137
56.792
63.291
61.135
51.909
59.053
58.640
49.716
50.859
66.433
77.628
95.838
126.645
182.377
133.678
191.491
236.870
0,63%
0,63%
0,59%
0,72%
0,81%
1,02%
1,02%
1,10%
1,08%
0,88%
0,88%
0,90%
0,74%
0,65%
0,69%
0,71%
0,77%
0,88%
1,10%
1,05%
1,24%
1,29%
45
46
dos pases em desenvolvimento. Esses autores criaram indicadores para 112 pases
usando dados para o perodo 2004-2007, e os agrupam em duas dimenses, uma
dimenso de infraestrutura hard e uma soft. A infraestrutura hard inclui a infraestrutura
fsica que mede o nvel de desenvolvimento e qualidade de portos, aeroportos e
ferrovias, e a infraestrutura de Tecnologia de Informao e Comunicaes (TIC),
que contm indicadores que medem a disponibilidade, uso, absoro e prioridade
dos governos no uso das TIC. J a infraestrutura soft inclui medidas de eficincia
de transporte e fronteiras, tais como o tempo, custo e nmero de documentos
necessrios para os procedimentos de exportao e importao, bem como medidas
do ambiente regulatrio e de negcios, como indicadores de pagamentos irregulares,
transparncia governamental e medidas de combate corrupo.23
Alm disso, as especificidades da internacionalizao das empresas e da economia,
como, por exemplo, as cadeias globais de valor, e estratgias de distribuio global
eficazes, demandam das administraes aduaneiras procedimentos cleres para no
obstaculizar as operaes comerciais, favorecendo os investimentos.
Quanto questo das cadeias globais de valor (Global Value Chain GVC),
LAWRENCE, HANOUZ et al.24 (2012), asseveram que:
[] Trade facilitation is most effective when it is designed to support global
value chains. Countries, like companies, increasingly specialize in tasks rather
than products, adding value to intermediate products that cross many borders.
Consequently, when countries enable trade, the benefits are not just local or
bilateral but global. But global disaggregation of value chains through trade has
brought challenges as well as opportunities.
47
26 p. 66-67.
27 p. 111-118.
28 Checking the goods. At an early stage governmental customs agencies will concentrate on checking the physical flow
of goods. Countries at this stage of development typically have the attitude of trying to control every single imported
and exported good physically. [] Checking the information. At the second stage, government agencies focus their
efforts on making sure the correct information concerning the traded goods is conveyed to them. The correct value
assessment and characterization of the goods enable customs authorities to optimize revenue collection of traded goods
and to counter fraud. Typically, at this stage, the information of all incoming goods is checked. This information
is exchanged electronically, usually before the physically upon arrival. [] Checking the process. At the third stage,
governments concentrate on controlling the clearance processes. At this stage, regulatory controls focus more on
the extent to which a companys internal processes and systems are leak proof and secure in order to ensure that the
information concerning traded goods is accurate and fully representative of the traded volumes at all times. The need
for physical checks is determined electronically, while the need for information checks is minimized. Selective audits
are organized to assess accuracy, quality and security of information transmitted and to assess the clearance agents
internal controls, inventory management and information systems (APPELS; STRUYE DE SWIELANDE,
1998, p. 113).
48
Estgio II
Estgio III
Verificao da mercadoria
Verificao do processo
Trabalho intensivo e
burocracia.
Algumas informaes so
trocadas eletronicamente antes
da chegada das mercadorias.
nfase na caracterizao e
avaliao de fraude no valor
das mercadorias.
Minimizao da verificao
fsica por meio da gesto de
risco da operao processada
eletronicamente.
Combate fraude.
Otimizao da arrecadao.
49
50
51
No tarde ento para concluir que a modernidade, no caso, refere-se a uma leitura
moderna do texto normativo antigo, da dcada de 1960. E a concluso aqui externada
no busca nem o mrito do diploma normativo editado no perodo militar, nem o
demrito da norma editada em 1999. O propsito to somente identificar a real
origem normativa do dispositivo, e a evoluo da interpretao de tal comando, at
chegar, por fora de uma experincia, ao que passou a se denominar de Linha Azul.
Como se destaca no prprio stio da Receita Federal,35
A filosofia por trs da Linha Azul buscar maximizar o aproveitamento
dos recursos limitados da Administrao Pblica em oposio ao crescente
volume de comrcio exterior. Com esse intuito, a administrao aduaneira
34 No caput do art. 32 da referida IN fica claro que a simplificao j era utilizada localmente antes mesmo da
publicao da norma nacional: Art. 32. As pessoas jurdicas que se encontrem, na data da publicao desta
Instruo Normativa, autorizadas, pelas Alfndegas dos Aeroportos Internacionais de So Paulo, de Viracopos
e do Galeo-Antonio Carlos Jobim, e dos Portos de Santos e do Rio de Janeiro, a adotar procedimentos
simplificados de despacho aduaneiro, podero utilizar a Linha Azul, em carter precrio, at 30 de junho
de 2000.
35 Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/aduana/linhaazul/orientgerais.htm>. Acesso em:
30 set. 2013.
52
Assim, ganha a Aduana com a melhor alocao de seus recursos humanos e ganham
os operadores de comrcio exterior com a reduo de custos logsticos. Como
resultado, cresce a competitividade de empresas brasileiras no mercado global.
A ttulo ilustrativo, destaca-se que as 43 empresas habilitadas Linha Azul em
2011 responderam por 15% das declaraes de importao e 7% das declaraes de
exportao registradas no ano, e, como foram objeto de verificao apenas 3,93%
de tais operaes, reduziu-se em cerca de 40 mil o nmero de intervenes sobre
operadores de baixo risco.36
A relao entre as empresas habilitadas e a Aduana , assim, assemelhada a um
contrato: a empresa demonstra voluntariamente, por meio do atendimento
de determinados requisitos, que confivel/previsvel, e a Aduana, em
retribuio, oferece simplificaes procedimentais que conferem maior celeridade
no desembarao aduaneiro.
A IN SRF no 153/1999 foi sucedida pela de no 47/2001, por sua vez substituda
pela IN SRF no 476/2004, vigente at hoje (com alteraes promovidas em 2005,
2006 e 2007).
4.2 REQUISITOS PARA HABILITAO LINHA AZUL
Com a edio da IN SRF no 153/1999, abre-se a possibilidade de que as pessoas
jurdicas habilitadas pela Receita Federal obtivessem os benefcios procedimentais
(sendo a celeridade o principal deles), desde que operassem em locais e recintos
tambm igualmente confiveis (credenciados pela RFB, aps o cumprimento de
requisitos especficos).
Os requisitos para credenciamento dos locais/recintos alfandegados (entre eles o
de possuir scanner/equipamento de raio-X) foram o primeiro grande obstculo
Linha Azul, tendo sido a IN SRF no 153/1999 alterada em 2000 (pela IN SRF
no 64, de 08/06/2000), para permitir que os escneres no necessitassem ser
adquiridos, bastando que fosse objeto de contrato de arrendamento operacional, de
aluguel ou de comodato. Tal permisso (de arrendamento operacional, emprstimo
ou comodato) foi mantida na IN SRF no 47/2001 (e ampliada, por meio da IN SRF
no 123/2002, para abarcar arrendamento mercantil do tipo financeiro). Contudo,
a IN SRF no 476/2004, que atualmente rege a matria, dispensou o credenciamento
de locais/recintos, permitindo que as operaes de importao, exportao e trnsito
36 RFB. Documento de Estudo. Viso de Futuro para a Aduana Brasileira. Jun. 2012. Disponvel em: <http://
www.dsbh.org.br/docs/documentoaduana.pdf>. Acesso em: 30 set. 2013.
53
54
55
56
Uma nova vantagem46 surge em 2010, trazida pela Medida Provisria no 497
(posteriormente convertida na Lei no 12.350/2010): a possibilidade de retificao
de declaraes em bloco, sem a necessidade de pagamento da multa de 1% sobre o
valor da mercadoria (prevista no art. 67 da Medida Provisria no 2.158-35/2001,
e disciplinada no art. 711 do Regulamento Aduaneiro), por ficar caracterizada a
denncia espontnea. Veja-se o que dispe a Exposio de Motivos no 111/MF/
MP/ME/MCT/MDIC/MT, que acompanha a Medida Provisria no 497/2010:
40. A proposta de alterao do 2o do art. 102 do Decreto-Lei no 37, de 1966,
visa a afastar dvidas e divergncia interpretativas quanto aplicabilidade do
instituto da denncia espontnea e a consequente excluso da imposio de
determinadas penalidades, para as quais no se tem posicionamento doutrinrio
claro sobre sua natureza.
41. No que diz respeito ao mrito da incluso da alterao na proposta de
incentivo exportao, cabe destacar que a indefinio jurdica relacionada
matria tem sido, conforme relatado por diversas entidades representativas de
importadores e exportadores brasileiros, o principal bice participao de
grandes empresas ao programa de Despacho Aduaneiro Expresso Linha
Azul e, como consequncia, ao regime aduaneiro de Entreposto Industrial
sob Controle Informatizado RECOF, em funo da exigncia de ingresso
naquele programa como requisito de habilitao a esse regime aduaneiro.
42. Destaque-se que o RECOF j um dos principais regimes de industrializao
voltada exportao do Pas. No ano de 2008, antes da crise econmica global,
as empresas beneficirias do RECOF exportaram o valor de aproximadamente
13 bilhes de dlares dos Estados Unidos da Amrica. Em 2009, mesmo com
a crise mundial, as exportaes do RECOF representaram aproximadamente
8 bilhes de dlares.
43. Fundamentalmente, o Linha Azul um procedimento simplificado
que propicia s empresas habilitadas um menor percentual de seleo
para os canais de verificao amarelo e vermelho e conferncia aduaneira
das declaraes selecionadas realizada prioritariamente, inclusive com
compromisso de tempo mximo para essa conferncia estipulado. Esse
procedimento segue a orientao internacional de Operadores Econmicos
Autorizados OEA, ou seja, de credenciamento de operadores legtimos
e confiveis para operar no comrcio exterior com menores entraves
burocrticos.
44. A avaliao sistmica da empresa candidata ao Linha Azul inclui a
realizao, previamente adeso, de uma auditoria de controles internos para
autoavaliao de seus controles e procedimentos aduaneiros, referente, no
46 Cabe informar que a vantagem no exclusiva das empresas habilitadas Linha Azul, em que pese ser esta a
justificativa externada para a alterao normativa. Mas resta ntida a preocupao da Aduana com o segmento
(inclusive com a ampliao do universo de habilitados), e com o regime de RECOF. Algumas Instrues
Normativas recentes endossam a diferenciao de tratamento para empresas habilitadas Linha Azul, como a
IN RFB no 1.288/2012 (que, em seu art. 2o, I, a, 2, trata de habilitao na modalidade expressa, reiterando
vantagem j constante na IN RFB no 650/2006) e a IN RFB no 1.361/2013 (art. 11, 4o, c, que, tanto em
sua verso original quanto na alterada pela IN RFB no 1.404/2013, trata de dispensa de garantia na admisso
temporria por empresas habilitadas Linha Azul).
57
47 H que se aclarar, contudo, em relao exposio de motivos, que a Linha Azul apresenta profunda distncia
da figura do Operador Econmico Autorizado (OEA), pois trata to-somente de um operador, ignorando
a integralidade da cadeia de suprimento (ainda mais com as ltimas alteraes normativas, que expurgam a
necessidade de credenciamento de locais/recintos). A associao (a nosso ver, remota) ao OEA feita tambm
no stio da RFB. Ainda h que se evoluir bastante no Brasil (em aspectos informatizados, procedimentais e
normativos) para que se possa avaliar a relao entre operadores, identificando cadeias de suprimento seguras.
No se nega a importncia da linha azul nessa jornada, mas apenas a alegao de que ela corresponda ao OEA.
58
LINHA AZUL
46
HOMOLOGADAS
RECOF
33
UTILIZAM RECOF
E LINHA AZU L
8
SEM RECOF
13
UTILIZAM APENAS
LINHA AZU L
5
59
No que se refere distribuio espacial, o Grfico 2 mostra que 59% das empresas
esto no Estado de So Paulo.
Grfico 2 Distribuio espacial das empresas Linha Azul
13%
So Paulo
Amazonas
13%
59%
6%
9%
Minas
Paran
Outros
7%
13%
Agilidade no desembarao
40%
7%
27%
Previsibilidade
6%
Tratamento Prioritrio
11%
Abaixo de 10%
34%
22%
22%
11%
61
14%
SIM
NO
86%
Fonte: Elaborao dos autores.
Cumprimento da legislao
e suas alteraes
17%
Problemas internos
da organizao
22%
17%
39%
6 CONSIDERAES FINAIS
A Linha Azul mostra o alinhamento da legislao aduaneira brasileira com as
melhores prticas internacionais em termos de facilitao comercial, sem descurar
dos controles necessrios.
Criada h quinze anos, a Linha Azul, modelo brasileiro de prtica de cumprimento
voluntrio de normas (exemplo brasileiro de customs compliance), mostra-se til
no sentido de uma Aduana mais competitiva, em um cenrio de aumento das
importaes e de prticas comerciais que se convencionou chamar de cadeias
globais de valor.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 37-68, dez. 2013
63
64
REFERNCIAS
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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 37-68, dez. 2013
65
67
68
Andrei Aguiar
Especialista em Direito Pblico pela
Universidade de Braslia
Procurador da Fazenda Nacional PRFN-3a
Regio/SP. E-mail: andrei.aguiar@pgfn.gov.br
Resumo
O presente artigo tem por objetivo examinar
alguns aspectos do federalismo fiscal brasileiro.
Inicialmente, faz-se uma contextualizao das
principais questes envolvendo o federalismo fiscal.
Analisam-se argumentos favorveis e desfavorveis
em relao descentralizao de competncias
e recursos para os entes subnacionais. Aps,
examinam-se as particularidades do federalismo
fiscal no Brasil, em especial como ocorre a
distribuio de competncias materiais entre os
vrios entes da federao e os mecanismos de repasse,
aprofundando-se na recente polmica sobre os
percentuais do Fundo de Participao dos estados.
Em seguida, so analisadas outras distores do
federalismo brasileiro, em particular a questo
da guerra fiscal e de sua possvel amenizao
pela instituio de um IVA federal. Finalmente,
conclui-se que o federalismo fiscal brasileiro
precisa de estudos mais aprofundados para o seu
aperfeioamento.
Palavras-chave
Federalismo fiscal. Fundo de participaes. Guerra
fiscal.
Abstract
The present article aims to examine some aspects
of the Brazilian fiscal federalism. Firstly, we
contextualize the main issues regarding fiscal
federalism. We analyze favorable and unfavorable
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 69-84, dez. 2013
Keywords
Fiscal Federalism. Fiscal Equalization Transfers.
Tax Competition.
1 INTRODUO
At pouco tempo atrs, discusses
envolvendo federalismo fiscal no
tinham grande importncia na sociedade.
Como afirma Tanzi, ou os estados eram
unitrios ou eram federais e assim
permaneciam. Estados tradicionalmente
unitrios no tinham a inteno de se
transformar em estados federais e viceversa. Entretanto, recentemente, em
razo de uma srie de fatores, questes
envolvendo federalismo fiscal ganharam
importncia em vrios pases.1
Entender o federalismo fiscal implica
conhecer qual a sua definio. Entretanto,
para que isso ocorra, deve-se primeiro
analisar o que vem a ser o federalismo.
Federalismo pode ser definido como
uma forma de estado. Trata-se de uma
1 TANZI, Vito. On fiscal federalism: issues to worry
about. Disponvel em: <https://www.imf.org/
external /pubs/ft/seminar/2000/fiscal/tanzi.pdf>.
Acesso em: 12 nov. 2013.
69
70
71
7 JEANNEAU, Benoit. Droit Constitutionnel et Institutions Politiques. 3. ed. Paris: Librarie Dalloz, 1972.
p. 7. Apud BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. 1. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1986, p. 47-48.
8 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. 19. ed. So Paulo: Malheiros,
2003. p. 127.
9 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 1. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006,
p. 28.
72
73
74
75
3 DISTORES E DESAFIOS
DO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO
Conforme visto na parte introdutria, a configurao do sistema financeirotributrio parte da definio essencial do pacto federativo, pois possibilita a
autonomia financeira aos entes da federao. A distribuio das competncias
entre os entes federativos, demonstrada na segunda parte deste trabalho, no
18 REZENDE, Fernando. Federalismo fiscal no Brasil. Revista de Economia Poltica, v. 15, n. 3, p. 5-17,
jul./set., 1995, p. 13.
19 GASPARINI, Carlos Eduardo e MELO, Cristiano Santos Lcio de. Equidade e Eficincia Municipal:
Uma Avaliao do Fundo de Participao dos Municpios FPM. Braslia: ESAF, 2003. 72 p. Monografia
premiada em 1o lugar no VIII Prmio Tesouro Nacional 2003, Tpicos Especiais de Finanas Pblicas,
Braslia (DF), p. 44- 60. Disponvel em: <http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/Premio_TN/VIIIPremio/
financas/1tefpVIIIPTN/1premio_tfdp.pdf>. Acesso em: 9 dez. 2013.
76
constitui uma carta em branco. Diz-se isto pois a competncia tributria, alm de
ser exercida dentro dos rgidos limites constitucionais e legais, deve ser direcionada
a atender aos princpios e objetivos da Repblica Federativa do Brasil, dentro do
federalismo de cooperao anteriormente referido.
Contudo, na prtica, o federalismo fiscal de cooperao brasileiro no tem
funcionado de forma a atender aos princpios e objetivos do pas, em decorrncia
de algumas distores, conforme ser demonstrado.
Primeiramente, tal como visto, verifica-se que a Unio concentra a maior
parcela da arrecadao fiscal e realiza uma srie de transferncias para estados e
municpios, a fim de propiciar o equilbrio federativo. O critrio de rateio de
tais fundos, inversamente proporcional renda da unidade da federao, deveria
funcionar como equalizador na distribuio de recursos pblicos em benefcio
das regies mais pobres. Nos ltimos anos, entretanto, suas regras incentivaram
a proliferao de centenas de novas unidades municipais, na maioria dos casos,
muito pequenas e sem a menor condio de se sustentarem sem os repasses do
governo federal.20, 21 Alm disso, esses municpios acabam recebendo volume
maior de verbas em detrimento dos municpios com maior populao, que teriam
maiores necessidades de recursos.
Em relao aos estados, cabe salientar que a concentrao da arrecadao pela
Unio implicou a necessidade de endividamento dos primeiros, dvida que tem
de ser periodicamente renegociada. Dados do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA) demonstram que o elevado custo da renegociao das dvidas
estaduais, decorrentes de emprstimos e subsdios contrados com a Unio,
tem impactos relevantes sobre os governos estaduais, bem como demonstra o
favorecimento de alguns estados em detrimento de outros.22
Outra distoro presente no federalismo fiscal brasileiro a multiplicidade de
legislaes tributrias estaduais, no que tange ao ICMS. Nesse contexto, verifica-se
que este o principal tributo na arrecadao do pas, e como est no mbito dos
estados, o contribuinte obrigado a enfrentar praticamente 27 diferentes legislaes
estaduais sobre o tributo. Alm de atentar contra o princpio da simplificao,
tal aspecto contribui para o acirramento da guerra fiscal, por meio da qual os
20 GOMES, Gustavo Maia; MAC DOWELL, Maria Cristina. Descentralizao poltica, federalismo fiscal e
criao de Municpios: o que mau para o econmico nem sempre bom para o social. Texto para discusso
n. 706/Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Braslia: Ipea, fevereiro de 2000, p. 14.
21 Isto cessou apenas com a EC no 15/96, que alterou o pargrafo 4o, do art. 18 da Constituio. Artigo nico.
O 4o do art. 18 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 18 ...............................................................................................................................................................
4o A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro
do perodo determinado por lei complementar federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito,
s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados
e publicados na forma da lei.
22 SILVA, Alexandre Manoel ngelo da; NETO, Aristides Monteiro; GERARDO, Jos Carlos. Dvidas estaduais,
federalismo fiscal e desigualdades regionais no Brasil: percalos no limiar do Sculo XXI. Texto para
discusso/ Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Braslia: Rio de Janeiro: Ipea, outubro de 2013, p. 10.
77
estados alteram sua legislao para conceder isenes e outros benefcios fiscais a
fim de atrair e facilitar a instalao de novas empresas em seu territrio.23
Saliente-se que a guerra fiscal trava-se revelia da LC no 24/75, e da LC no 87/96,
as quais vedam a concesso de isenes e outros incentivos relacionados ao
ICMS, sem prvia previso em convnio do Conselho de Poltica Fazendria
(CONFAZ), que congrega todos os estados e o Distrito Federal. A lei determina
que a aprovao da concesso de um benefcio fiscal depende de deciso unnime
dos estados representados, prevendo penalidades em caso de inobservncia de
seus dispositivos.
importante referir que alguns estados, principalmente So Paulo e Minas Gerais,
esto adotando medidas para evitar o prejuzo que sofrem em razo da adoo
do critrio de origem do ICMS para fins de tributao. O Comunicado CAT
36/2004 alerta os contribuintes paulistas para a possibilidade de terem crditos do
ICMS glosados pela Secretaria da Fazenda, nos casos em que a mercadoria tenha
se beneficiado, no estado de origem, de incentivos fiscais concedidos revelia
do CONFAZ, o que vedado pela Constituio. Estas providncias tem gerado
grande controvrsia na doutrina e tribunais, pela potencialidade de ofensa ao
princpio da no cumulatividade do ICMS.24
O Supremo Tribunal Federal (STF) tambm j se posicionou contrrio
concesso de benefcios fiscais sem prvio convnio. O referido Tribunal declarou
inconstitucionais leis de seis estados e do Distrito Federal que concederam
benefcios relativos ao ICMS. Ao decidir 14 aes diretas de inconstitucionalidade,25
os ministros concluram que estavam configurados casos de guerra fiscal. Para os
ministros do STF, os benefcios como reduo ou iseno de ICMS somente podem
23 AFONSO, Jos Roberto; RAIMUNDO, Jlio Csar Maciel; ARAJO, Erika Amorim. Breves Notas sobre
o Federalismo Fiscal no Brasil, p. 20. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/
default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/bf_bancos/e0000168.pdf>. Acesso em: 27 nov. 2013.
24 A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia, em julgado recente, posicionou-se contra a desconsiderao
do benefcio fiscal concedido pelos Estados de origem pelos Estados prejudicados. AgRg no Resp 1312486/
MG, 2 a T, Rel. Min. Humberto Martins (DJe 17/12/2012): TRIBUTRIO. ICMS. OPERAO
INTERESTADUAL. CONCESSO DE CRDITO PRESUMIDO AO FORNECEDOR NA ORIGEM.
PRETENSO DO ESTADO DE DESTINO EM LIMITAR O CREDITAMENTO DO IMPOSTO AO
VALOR EFETIVAMENTE PAGO NA ORIGEM. DESCONSIDERAO DO BENEFCIO FISCAL
CONCEDIDO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Esta Corte reconhece que o benefcio fiscal
concedido pelo Estado de origem no altera o clculo do imposto devido, apenas resulta em recolhimento a
menor em razo da concesso de crdito presumido; assim, deveria ser autorizado o creditamento devido ao
estado destinatrio. 2. Diferentemente do entendimento esposado pelo Tribunal de origem, o STJ j asseverou
que, segundo orientao do STF, a ADI o nico meio judicial de que deve valer-se o estado lesado para
obter a declarao de inconstitucionalidade da lei de outro estado que concede benefcio fiscal do ICMS sem
autorizao do Confaz, e no simplesmente autuar os contribuintes sediados em seu territrio.
25 ADI 2906/RJ, rel. Min. Marco Aurlio, 1o.6.2011. (ADI-2906); ADI 2376/RJ, rel. Min. Marco Aurlio, 1o.6.2011.
(ADI-2376); ADI 3674/RJ, rel. Min. Marco Aurlio, 1o.6.2011. (ADI-3674); ADI 3413/RJ, rel. Min. Marco
Aurlio, 1o.6.2011. (ADI-3413); ADI 4457/PR, rel. Min. Marco Aurlio, 1o.6.2011. (ADI-4457); ADI 3794/
PR, rel. Min. Joaquim Barbosa, 1o.6.2011. (ADI-3794); ADI 2688/PR, rel. Min. Joaquim Barbosa, 1o.6.2011.
(ADI-2688); ADI 1247/PA, rel. Min. Dias Toffoli, 1o.6.2011. (ADI-1247); ADI 3702/ES, rel. Min. Dias Toffoli,
1o.6.2011. (ADI-3702); ADI 4152/SP, rel. Min. Cezar Peluso, 1o.6.2011. (ADI-4152); ADI 3664/RJ, rel. Min.
Cezar Peluso, 1o.6.2011. (ADI-3664); ADI 3803/PR, rel. Min. Cezar Peluso, 1o.6.2011. (ADI-3803); ADI 2549/
DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 1o.6.2011. (ADI-2549).
78
79
4 CONSIDERAES FINAIS
As presentes reflexes fazem uma anlise crtica do federalismo fiscal brasileiro.
Algumas das reflexes e crticas trazidas nesse trabalho em relao ao nosso sistema
de federalismo fiscal no diferem, em sua essncia, da teoria e da discusso sobre
federalismo fiscal enfrentada em diversos outros pases no mundo.
O tema federalismo fiscal no envolve exclusivamente os pases que adotam a forma
de estado federalista. Diz respeito, sobretudo, maneira como se relacionam as
competncias materiais (despesas) e as formas de seu financiamento (receitas) nos
diferentes nveis de governo. O federalismo fiscal est, portanto, intrinsecamente
relacionado descentralizao administrativa e fiscal.
28 O ICMS e o futuro IVA-F so tributos indiretos, de forma que a repercusso econmica transferida para o
consumidor final, embutidos no preo das mercadorias e servios. Em decorrncia de tal aspecto, a cobrana de
tais tributos nem sempre respeita a capacidade contributiva e a progressividade, visto que mesmo os que no tm
tal capacidade, tem que adquirir uma srie de produtos, pagando os tributos neles embutidos. A regressividade
consiste em que sujeitos sem capacidade contributiva acabem arcando, indiretamente e proporcionalmente,
com uma carga tributria mais elevada do que os sujeitos que possuam maior capacidade contributiva. No
Brasil, esta regressividade mais forte em razo de a matriz tributria estar fortemente fundamentada sobre o
consumo. Para ver mais sobre matriz tributria brasileira e tributao sobre o consumo, confira: GASSEN,
Valcir. Equidade e eficincia da matriz tributria brasileira: dilogos sobre Estado, Constituio e Direito
Tributrio. Braslia: Editora Consulex. 1. ed. 2012, p. 250.
29 Texto disponvel em: <http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara /1766/reforma_tributaria_
legislacao_ participativa.pdf?sequence=1>. Acesso em: 27 nov. 2013.
80
81
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REFERNCIAS
AFONSO, Jos Roberto; RAIMUNDO, Jlio Csar Maciel; ARAJO, Erika
Amorim. Breves Notas sobre o Federalismo Fiscal no Brasil. Disponvel em:
<http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/
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BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. 1. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 1986.
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. 19. ed.
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COELHO, Isaas. Reforma do FPE sai tardia e imperfeita. Revista Consultor
Jurdico, 18 de julho de 2013. Disponvel em <http://www.conjur.com.br/2013jul-18/isaias-coelho-reforma-fundo-participacao-sai-tardia-imperfeita>. Acesso
em: 9 dez. 2013.
COSTA, Jean Mrio Arajo; CUNHA, Maria Couto; ARAJO. Rosimeire
Barana M. de. Federalismo cooperativo brasileiro: implicaes na gesto da
educao municipal. Jornal de Polticas Educacionais, n. 08, julho-dezembro
de 2010, p. 14-23. Disponvel em: <http://www.jpe.ufpr.br/n8_2.pdf>. Acesso
em: 27 nov. 2013.
GASPARINI, Carlos Eduardo; MELO, Cristiano Santos Lcio de. Equidade e
Eficincia Municipal: Uma Avaliao do Fundo de Participao dos Municpios
FPM. Braslia: ESAF, 2003. Monografia premiada em 1o lugar no VIII Prmio
Tesouro Nacional 2003, Tpicos Especiais de Finanas Pblicas, Braslia (DF).
Disponvel em: <http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/Premio_TN/VIIIPremio
/financas/1tefpVIIIPTN/1premio_tfdp.pdf>. Acesso em: 9 dez. 2013.
GASSEN, Valcir. Equidade e eficincia da matriz tributria brasileira: dilogos
sobre Estado, Constituio e Direito Tributrio. Braslia: Editora Consulex,
1. ed., 2012.
GOMES, Gustavo Maia; MAC DOWELL, Maria Cristina. Descentralizao
poltica, federalismo fiscal e criao de Municpios: o que mau para o
econmico nem sempre bom para o social. Texto para discusso n. 706. Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia: Ipea, fev 2000.
HARADA, Kiyoshi. Reforma Tributria. IVA-F. In: mbito Jurdico, Rio
Grande, XI, n. 51, mar 2008. Disponvel em: <http://www.ambito-juridico.
com.br/site/ index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2763>.
Acesso em: 27 nov. 2013.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 69-84, dez. 2013
83
Resumo
O objetivo do presente artigo discutir os mecanismos
de avaliao da Lei de Responsabilidade Fiscal no
Brasil, os quais so concentrados no princpio da
responsabilizao da gesto fiscal, por meio de
critrios quantitativos de tetos legais, bem como
identificar as principais alternativas de avaliaes
que levem em considerao os princpios da
transparncia, planejamento e controle. Com base
neste arcabouo terico-legal, a pesquisa parte de um
mtodo exploratrio com a finalidade de identificar
a relao entre gesto fiscal responsvel, com base em
limites, e, responsabilidade fiscal, tomando como
fundamento as pilastras do planejamento, controle
e transparncia, por meio de um estudo de caso
focalizado em uma amostra de 25 municpios mdio
porte do Estado de Santa Catarina. Transcorrida
mais de uma dcada aps a aprovao da Lei
de Responsabilidade Fiscal, persiste o desafio de
definir parmetros de avaliao de seus efeitos
e desdobramentos nos mecanismos de gesto,
principalmente de municpios, motivo pelo qual a
pesquisa traz um constructo de anlise, o qual trouxe
quatro concluses a partir da anlise de dados do
exerccio de 2011: A) Bons resultados nos indicadores
de responsabilidade na gesto fiscal demonstram
que houve cumprimento dos limites legais, porm
com reduzido nvel de transparncia fiscal; B) H a
necessidade de melhoria no processo de planejamento,
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013
Palavras-chave
Avaliao. Responsabilidade Fiscal. Gesto Fiscal.
Municpios. Santa Catarina.
Abstract
The purpose of this article is to discuss the evaluation
mechanisms of the Fiscal Responsibility Law in
Brazil which are concentrated on the principle of
fiscal accountability through quantitative criteria
of legal ceilings as well as identifying the main
alternatives to apply a better evaluation that takes
into account the principles of transparency, planning
and control. Due to a case study focused on a sample
of 25 medium-sized municipalities from state of
Santa Catarina and inspired on a theoretical-legal
framework this research has been structured through
an exploratory method that aims to identify the
relationship between responsible fiscal management,
based on limits, and responsible fiscal management,
that takes for granted the principles of planning,
control and transparency. Challenges remain mainly
in municipalities in order to define parameters for
evaluating effects and consequences of the public
management mechanisms since the adoption of the
Fiscal Responsibility Law over a decade ago. Due to
these challenges this research brings into discussion
a construct of analysis based on the data from 2011
that has four conclusions for the case of study in the
municipalities of Santa Catarina: A) Good results
in indicators of responsible fiscal management
demonstrate compliance with legal limits, but with
low level of fiscal transparency; B) There is a need
for improvement in the planning process because
municipalities in general underestimated revenue
collection and committed less than three quarters
of the fixed costs; C) Fiscal transparency showed
negative relationship but not significant with the
indices of fiscal responsibility; and finally, D) The
representing variable for the control pillar did not
show minimal variability to be considered in the
analysis.
Keywords
Evaluation. Fiscal Management. Fiscal Responsibility.
Municipality. Santa Catarina.
85
1 INTRODUO
No fim do sculo XX, a Administrao Pblica mundial iniciou um processo de
transformao, cujo objetivo era alcanar eficincia na administrao dos recursos
pblicos disponveis (MARQUES, 2009). A nfase desse processo estava na adoo
da administrao gerencial ao invs da burocrtica, modelo adotado em pases como
Inglaterra, Estados Unidos da Amrica, Nova Zelndia e Mxico, e tambm na
influncia pelas concepes difundidas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI).
No perodo citado, o Brasil, considerando todos os entes federativos, passava
por uma situao de desequilbrio das contas pblicas, aliada s instabilidades no
cenrio econmico. O Programa de Estabilidade Fiscal (PEF) iniciado em 1998 foi
o responsvel por introduzir o processo de ajuste fiscal na agenda do governo e um
dos marcos significativos do processo de mudana na adminstrao pblica foi a
edio da Lei Complementar no 101/2000 (BRASIL, 2000), a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF). Embora sua aprovao tenha sido motivada tambm por fatores
externos, principalmente ligados a questes econmicas, a Constituio Federal
dispunha sobre a edio de uma lei complementar que regulamentasse tpicos
relacionados s finanas pblicas, a serem observados pelos trs nveis de governo.
A necessidade de mecanismos que promovam o equilbrio fiscal tanto no mbito
federal, quanto estadual e municipal e tambm os dispositivos previstos na
Constituio Federal colaboraram para a aprovao da LRF, com a sua inequvoca
aplicabilidade a todos os entes da federao brasileira.
Dalmonech, Teixeira e Sant'anna (2011) afirmam que o principal objetivo da LRF
era estabelecer a simetria informacional, com obrigatoriedade de publicaes de
relatrios governamentais, aes planejadas e transparentes, e estabelecer uma
relao entre as despesas e as receitas com o objetivo de equilibrar as contas pblicas.
O texto da Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira tem seus quatro pilares
estruturantes fundamentados na experincia de outros pases e tambm nas
recomendaes de organismos internacionais no que tange razoabilidade de
critrios para avaliao da responsabilidade na gesto fiscal.
Embora seja possvel encontrar alguns textos acadmicos sobre a responsabilidade
fiscal de entidades pblicas anteriores a 2000, torna-se evidente, a partir de
levantamentos de bibliometria, o crescimento das pesquisas no Brasil sobre o tema
aps a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal naquele ano.
Nos dispositivos legais e na literatura correlata, o conceito de responsabilidade na
gesto fiscal encontra-se associado s ideias de planejamento, controle, transparncia
e responsabilidade no cumprimento de limites de gastos e atingimento de metas.
Porm, uma das grandes questes ainda sem consenso refere-se forma como a
responsabilidade fiscal de uma entidade pblica deve ser avaliada.
86
87
2 REFERENCIAL TERICO
A reviso da literatura que deu origem sistematizao do referencial terico
estruturou-se com base em dados secundrios obtidos em peridicos, livros e
relatrios de instituies nacionais e internacionais a fim de permitir um amplo
mapeamento sobre responsabilidade na gesto fiscal, planejamento, transparncia
e controle.
2.1 RESPONSABILIDADE NA GESTO FISCAL
Um dos principais desafios dos estudos empricos que objetivam avaliar o
equilbrio ou a gesto fiscal de entidades pblicas est na dificuldade de encontrar
conceitos e proxies adequadas. Muitos estudos empricos realizados sobre o tema
88
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Assim, a avaliao da gesto fiscal transparente poder ser verificada para uma
diversidade de entes a partir dos requisitos definidos na LRF. Essa verificao pode
se referir tanto a informaes de exerccios correntes, quanto de perodos passados
e ainda projees para perodos vindouros.
A transparncia no deve se reportar somente a fatos presentes praticados pela
Administrao Pblica, mas tambm ser garantida para informaes de perodos
anteriores, o que possibilita estudos de carter evolutivo e comparativo acerca da
atuao dos gestores. Dessa forma, a transparncia cumpre a funo de aproximar
o Estado e a sociedade e ampliar o nvel de acesso do cidado s informaes sobre
a gesto pblica (SILVA, 2000).
Destarte, a LRF previu a possibilidade de divulgao dos instrumentos de
transparncia da gesto fiscal, ao determinar que a esses instrumentos ser dada
ampla divulgao em meio eletrnico de acesso pblico. Entre os diversos meios
em que possvel promover ampla divulgao de informaes concernentes
gesto pblica, destaca-se o ambiente eletrnico ou virtual.
Uma gesto pblica transparente vai alm da divulgao informaes oramentrias
e fiscais, mas estende-se concretizao do conceito de accountability, quando
possibilita que os cidados acompanhem e participem efetivamente dos atos da
Administrao Pblica que causam impactos em toda a sociedade.
Icerman e Sinason (1996), a partir de um estudo sobre a accountability governamental
nos Estados Unidos, alertam que, apesar do apoio popular e da importncia da
accountability governamental, ainda permanece uma discrepncia entre o que
os governos esto dispostos a disponibilizar em termos de informao e o que os
cidados esperam.
Mais recentemente, foi aprovada a Lei no 12.527/2011 tambm denominada de
Lei de Acesso Informao (LAI), a qual regulamenta o acesso a informaes
de interesse pblico e dispe que
Art. 3o Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o
direito fundamental de acesso informao e devem ser executados em
conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as
seguintes diretrizes:
I observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo;
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013
95
O texto da INTOSAI acrescenta ainda que o controle interno deve ser um processo
integrado e dinmico com adaptaes contnuas s mudanas enfrentadas pela
organizao. A direo e o corpo de funcionrios, de todos os nveis, devem estar
envolvidos no processo, para enfrentar os riscos e oferecer razovel segurana do
alcance da misso institucional e dos objetivos gerais.
O Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO, 2011)
define controle interno como um processo desenvolvido para fornecer segurana
razovel quanto realizao dos objetivos da entidade nos aspectos relacionados
96
97
3 METODOLOGIA
Os procedimentos metodolgicos da anlise emprica tomaram como referncia
dados primrios disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), bem como a coleta de dados secundrios disponveis nos stios eletrnicos
dos municpios com mais de 50 mil habitantes; na Confederao Nacional dos
Municpios (CNM); e no portal da Federao das Indstrias do Rio (FIRJAN).
3.1 AMOSTRA DE ESTUDO
Conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2012),
levantados no Censo Populacional de 2010, o Brasil possui uma populao de
190,75 milhes de habitantes, os quais esto distribudos em 5.565 municpios.
Desse total, 10,9% dos municpios possui populao superior a 50.000 habitantes
(IBGE, 2012), ou seja, 89,1% dos municpios so pequenos ou muito pequenos.
Os municpios com populao superior a 50.000 habitantes abrigam cerca de 126,75
milhes de habitantes, ou seja, 66,4% do total da populao brasileira. Nessa
pesquisa, optou-se por considerar os municpios de grande porte situados no estado
de Santa Catarina, localizado na regio Sul do Brasil. Esse estado protagonista na
adoo de novos padres de contabilidade, em processo de adoo no pas, com o
objetivo de aperfeioar as informaes contbeis divulgadas e fortalecer o processo
de accountability.
A Tabela 1, a seguir, apresenta o quantitativo de municpios do Estado de Santa
Catarina, com destaque para os 27 municpios com mais de 50 mil habitantes, que
so objeto dessa pesquisa.
Tabela 1 Municpios do Estado de Santa Catarina
PopMun > 50 mil hab
Pop Total SC
Mun > 50 mil hab
Mun SC
FR
3.609.287
6.248.436
27
293
57,8%
100%
9,2%
100%
99
100
Essa dimenso, em geral, avaliada a partir dos critrios propostos na LRF: limites
relacionados a despesas com pessoal, da seguridade social, dvidas consolidada e
mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso
de garantia e inscrio em restos a pagar.
No Brasil, os ndices agregados de avaliao de responsabilidade fiscal que mais se
difundiram nos ltimos anos foram o ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de
Gesto (IRFS) e o ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF), os quais so calculados
considerando somente a responsabilidade dos municpios no cumprimento dos
limites impostos pela LRF.
a) ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gesto (IRFS)
O IRFS desenvolvido pela Confederao Nacional dos Municpios (CNM), a qual a
define como um instrumento que objetiva disseminar a cultura da responsabilidade
fiscal associada responsabilidade social. O IFRS reflete anualmente o desempenho
dos municpios sob trs ticas, oferecendo um parmetro simples e, ao mesmo
tempo, amplo de avaliao das administraes municipais.
O IRFS subdividido em trs subndices (Fiscal, Social e Gesto) que, por sua
vez, so compostos por outros 16 ndices especficos. Esses ndices so calculados a
partir das informaes prestadas pelas prprias prefeituras Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) e a outros rgos oficiais.
O subndice fiscal (irf_cnm), que varia de 0 a 1, calculado pela mdia dos valores
padronizados das variveis endividamento, suficincia de caixa, gasto com pessoal e
supervit primrio, todas tendo como denominador a receita corrente lquida, sendo
a padronizao feita pela atribuio do valor 0,500 ao valor mdio de cada varivel.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013
101
Interpretao
Parmetro
Gesto de Excelncia
Boa Gesto
Gesto em Dificuldade
Gesto Crtica
a) Transparncia
As avaliaes de transparncia, no contexto brasileiro, podem ser fundamentadas
nas orientaes da LRF do que sejam instrumentos de transparncia relacionados
gesto fiscal responsvel. Conforme citado, a Lei no 131/2009 apresentou maior
detalhamento aos itens de divulgao para o acompanhamento da transparncia
da gesto fiscal, conforme apresentado no Quadro 2, a seguir. As unidades de
informao foram verificadas nas homepages oficiais dos municpios e consideradas
a partir de uma lgica binria, sendo o indicador de transparncia (transp_fisc)
mensurado de 0 a 1, conforme o percentual de atendimento aos itens requeridos.
102
Prestao de Contas
10
11
12
13
14
Fonte: Elaborao dos autores, com base nos dispositivos das Leis Complementares no 101/20000 e no 131/2009.
LRF, artigo 48
LRF, artigo 48
LRF, artigo 48
LRF, artigo 48
LRF, artigo 48
LRF, artigo 48
LRF, artigo 48
LRF, artigo 48
BASE
Plano Plurianual
UNIDADE DE DIVULGAO
NO
103
a) Planejamento
Varivel fundamentada na ideia de acurcia do planejamento, tendo em vista que
a responsabilidade se concretiza por meio da ao planejada. O pressuposto dessa
ideia que quanto mais acurado for o processo de previso de receitas e fixao
de despesas, um municpio tende a apresentar maior equilbrio em suas finanas
e, consequentemente, maior responsabilidade na gesto fiscal (GLEICH, 2003;
SILVA, 2012).
Evidncias encontradas na literatura, fundamentadas em pesquisas empricas,
consideram que oramentos realistas so associados a maior equilbrio nas
contas pblicas. Por sua vez, oramentos superestimados abrem espao para
discricionariedade dos gestores nas decises que envolvem prioridade na alocao
de recursos e apresentam maior tendncia de desequilbrio.
Medidas relacionadas anlise de processos de planejamento conduzem avaliao
de oramentos otimistas, pessimistas e realistas. Os oramentos realistas so os
condizentes com a lgica da administrao gerencial, em que os instrumentos
oramentrios auxiliam a tomada de deciso dos gestores. Os oramentos em que
se verifica maior acurcia na previso das receitas e despesas tendem a apresentar
maior equilbrio.
Os indicadores utilizados para avaliao da acurcia do processo de execuo do
oramento nos municpios, os quais constituem um constructo dessa pesquisa, so
apresentados no Quadro 3, a seguir.
104
Codificao
Clculo
Interpretao
Acurcia
da previso
ac_prev_rec_tot
das receitas
oramentrias
totais
Acurcia
da previso
das receitas
correntes
ac_prev_rec_cor
ac_prev_rec_cap
Acurcia da
previso das
receitas de
capital
O planejamento das
receitas de transferncias
correntes ter maior acurcia
quanto mais o indicador se
aproximar de 1.
O planejamento das
receitas de transferncias de
capital ter maior acurcia
quanto mais o indicador se
aproximar de 1.
Acurcia
na fixao
ac_fix_desp_tot
das despesas
oramentrias
totais
Acurcia
na fixao
das despesas
correntes
ac_fix_desp_cor
ac_fix_desp_cap
cober_desp_rec
Autonomia
financeira
Acurcia na
fixao das
despesas de
capital
Cobertura
das Despesas
com Receitas
auton_finac
105
Considera-se ainda que a escolha das proxies por si s j impe limitaes ao estudo.
Ressalta-se, porm, que so estas as informaes disponveis e que nesse estudo
admite-se que essas informaes no sofreram grandes mudanas ao longo do tempo,
podendo ser consideradas caractersticas dos municpios estudados.
Mximo
Mdia
Desvio-padro
Varincia
pop2010
51.562
515.288
139.425
119196
14207731041
Ifgf
0,5215
0,9560
0,7314
0,0945
0,0089
irf_cnm
0,4620
0,6360
0,5257
0,0372
0,0014
transp_fisc
0,2857
0,9286
0,5143
0,1650
0,0272
ac_prev_rec_tot
0,5065
1,3996
1,0892
0,2064
0,0426
ac_prev_rec_cor
0,4807
1,3279
1,0082
0,1847
0,0341
ac_prev_rec_cap
0,0177
2,5163
0,4740
0,6467
0,4183
ac_prev_rec_transf_cor
0,8333
1,3138
1,0513
0,1388
0,0193
ac_prev_rec_transf_cap
0,0000
2,2065
0,4397
0,5174
0,2677
auton_financ
0,2036
0,7269
0,3981
0,1113
0,0124
ac_fix_desp_tot
0,4539
0,9614
0,7281
0,1376
0,0189
ac_fix_desp_cor
0,7513
0,9792
0,8897
0,0732
0,0054
ac_fix_desp_cap
0,1505
1,0650
0,4379
0,2486
0,0618
cober_desp_rec
0,8569
1,0271
0,9546
0,0443
0,0020
107
com a 11a maior populao do Estado de Santa Catarina (108.089 habitantes), que
tambm foi o municpio com a terceira melhor posio no ranking nacional do ifgf.
O menor valor do ifgf foi verificado no municpio de Laguna (51.562 habitantes).
J em relao do irf_cnm, que tambm um indicador de gesto fiscal calculado com
base em limites legais, o maior valor foi 0,636, verificado no municpio de Rio do Sul
(61.198 habitantes), enquanto o menor valor de 0,462 foi verificado no municpio
de Florianpolis, segundo municpio mais populoso e tambm capital do Estado.
Com valores mdios acima de 0,5, os municpios catarinenses considerados na
amostra apresentaram bons resultados nos indicadores de gesto fiscal, calculados
com base no cumprimento dos limites legais. As medidas de disperso, desvio padro
e varincia amostral, de ambos os indicadores apontam tratar-se de um conjunto com
baixa heterogeneidade. Ao se considerar os parmetros de anlise do ifgf, verifica-se
que na mdia os municpios tm Conceito B, que revela uma Boa Gesto, uma vez
que o ifgf mdio foi de 0,731.
Quanto varivel transp_fisc, que se refere ao resultado na avaliao das informaes
relativas transparncia fiscal, conforme as disposies da Lei Complementar
no 131/2009, verifica-se uma mdia de divulgao mais reduzida, 51,43%, o que
indica que os municpios, em geral, tm disponibilizado pouco mais da metade das
informaes requeridas pela lei. O municpio com maior transparncia fiscal foi
Florianpolis, a capital do Estado e os municpios de So Bento do Sul e Rio do Sul
apresentaram apenas 28,6% das informaes relacionadas no modelo de observao.
O desvio-padro e a varincia para essa varivel revelam uma maior disperso no
conjunto de dados.
Em relao aos indicadores da acurcia na previso de receitas na lei oramentria
dos municpios, verificou-se que os municpios arrecadaram, em mdia, 108,9%
das receitas totais estimadas, porm observa-se uma diferena significativa entre os
valores mximo e mnimo. Enquanto o Municpio de Cambori arrecadou em torno
de 140% da receita estimada no oramento, no municpio de Gaspar o percentual
de arrecadao foi de 50,6% do previsto. O desvio padro indica considervel
heterogeneidade na amostra quanto aos valores referentes acurcia da previso
das receitas oramentrias totais (ac_prev_rec_tot).
Foram calculadas tambm a acurcia da previso das receitas correntes (ac_prev_
rec_cor) e a acurcia da previso das receitas de capital (ac_prev_rec_cap). A acurcia
mdia na previso das receitas correntes foi superior das receitas de capital. Essa
constatao se justifica pela maior regularidade das receitas correntes nos municpios,
que em geral tm as receitas tributrias e as transferncias constitucionais obrigatrias
como fontes mais relevantes de recursos.
Por sua vez, as receitas de capital nos municpios tm origem principalmente nas
operaes de crdito, alienao de bens e transferncias de capital. Essas ltimas, em
108
109
superior das despesas de capital. Isso pode ser explicado pelo fato de que a maior
parte das despesas de carter obrigatrio e continuado executada pelos municpios
classificada como despesa corrente. Os investimentos, que na classificao pela
natureza da despesa, se enquadram como despesas de capital, conforme Cruz et al.
(2012) so ainda muito reduzidos na esfera municipal, em decorrncia principalmente
das muitas atribuies sob responsabilidade desses entes e tambm da baixa
autonomia financeira.
O ndice de cobertura das despesas com receitas (cober_desp_rec), que indica quanto
foi empenhado de despesa oramentria para cada real de receita arrecadada,
apresentou uma mdia de 0,9546, sendo 0,8569 e 1,0271 os valores mnimo e mximo,
respectivamente. Em geral, os municpios da amostra no empenharam despesas sem
cobertura de receita arrecadada, o que tende a contribuir para situaes de equilbrio
e responsabilidade fiscal. Dos 25 municpios da amostra, quatro (Brusque, Tubaro,
Navegantes e Laguna) apresentaram ndice superior a 1, o que aponta que os valores
empenhados superaram a arrecadao no ano de 2011.
Para analisar a relao entre as variveis estudadas foram realizados testes de
correlao e anlise de covarincia, com a utilizao do programa Statistical Package
for the Social Sciences (SPSS) verso 17.0. As variveis foram submetidas a testes de
normalidade, cujos resultados so apresentados na Tabela 3, a seguir.
Tabela 3 Testes de normalidade das variveis
Kolmogorov-Smirnova
pop2010
Shapiro-Wilk
Statistic
Sig.
Statistic
Sig.
0,231
0,001
0,733
0,000
Ifgf
0,124
0,200
0,971
0,670
irf_cnm
0,132
0,200
0,942
0,165
transp_fisc
0,215
0,004
0,911
0,032
ac_prev_rec_tot
0,114
0,200
0,947
0,214
ac_prev_rec_cor
0,093
0,200
0,958
0,375
ac_prev_rec_cap
0,281
0,000
0,658
0,000
ac_prev_rec_transf_cor
0,087
0,200
0,969
0,614
ac_prev_rec_transf_cap
0,228
0,002
0,785
0,000
auton_financ
0,147
0,170
0,918
0,047
ac_fix_desp_tot
0,095
0,200
0,969
0,622
ac_fix_desp_cor
0,185
0,027
0,876
0,006
ac_fix_desp_cap
0,192
0,018
0,889
0,011
cober_desp_rec
0,108
0,200
0,970
0,633
passaram pelo teste de normalidade e outras no, optou-se por realizar as verses
paramtrica (Pearson) e no paramtrica (Spearman) dos testes de correlao.
O coeficiente de correlao uma medida da intensidade da relao entre duas
variveis, que varia de 0 a 1, sendo mais prximo de 1, maior ser a correlao
entre as variveis. Porm, a existncia de correlao no implica que um causa o
outro. Em uma anlise de correlao, pode-se dizer que duas variveis x e y esto
correlacionadas, mas no que x causa y ou que y causa x. Na mdia eles simplesmente
esto relacionados ou associados um com o outro.
A Tabela 4 a seguir apresenta o resultado do teste de correlao do indicador de
responsabilidade fiscal ifgf com as variveis consideradas no estudo. Os testes de
correlao de Pearson e Spearman foram executados para verificar a correlao entre
o ifgf, a populao e variveis representativas dos pilares da LRF: planejamento e
transparncia.
Tabela 4 Testes de correlao do ifgf com as demais variveis
Pearson
Correlation
Ifgf
1,00000
irf_cnm
0,45200
Sig.
(2-tailed)
Spearman's
rho
Sig.
(2-tailed)
1,00000
0,02338**
0,51400
0,00856*
pop2010
-0,10379
0,62150
0,10385
0,62132
transp_fisc
0,03997
0,84954
-0,02072
0,92168
ac_prev_rec_tot
0,37360
0,06583***
0,40200
0,04618**
ac_prev_rec_cor
0,28998
0,15970
0,33692
0,09957***
ac_prev_rec_cap
0,42500
0,03412**
0,24769
0,23257
ac_prev_rec_transf_cor
0,26199
0,20582
0,26538
0,19980
ac_prev_rec_transf_cap
-0,07174
0,73327
-0,06540
0,75612
auton_financ
0,48400
0,01422**
0,35692
0,07987***
ac_fix_desp_tot
0,12407
0,55459
0,11231
0,59301
ac_fix_desp_cor
0,26761
0,19591
0,22692
0,27535
ac_fix_desp_cap
0,27580
0,18205
0,25923
0,21082
cober_desp_rec
-0,24855
0,23090
-0,15541
0,45820
111
Sig.
(2-tailed)
Spearman's
rho
Sig.
(2-tailed)
0,51400
0,00856*
Ifgf
0,4520
irf_cnm
1,0000
pop2010
-0,2564
0,2159
0,00885
0,96651
transp_fisc
-0,3245
0,1135
-0,27619
0,18141
ac_prev_rec_tot
0,3923
0,0524***
0,37676
0,06339***
ac_prev_rec_cor
0,3403
0,0960***
0,31133
0,12980
ac_prev_rec_cap
0,1860
0,3735
0,28670
0,16468
ac_prev_rec_transf_cor
0,3050
0,1382
0,27978
0,17558
ac_prev_rec_transf_cap
0,3907
0,0535***
0,10393
0,62105
auton_financ
0,0686
0,7444
0,10545
0,61592
ac_fix_desp_tot
0,0934
0,6571
0,12546
0,55015
ac_fix_desp_cor
0,1841
0,3783
0,10506
0,61722
ac_fix_desp_cap
0,0497
0,8133
0,15855
0,44906
cober_desp_rec
0,6060
0,0013*
-0,67900
0,00019*
0,0234**
1,00000
Pearson
N.N.S.
P.N.S.
P.S.
P.N.S.
P.S.
P.N.S.
N.N.S.
P.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
N.N.S.
Spearman
P.N.S.
N.N.S.
P.S.
P.S.
P.N.S.
P.N.S.
N.N.S.
P.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
N.N.S.
Pearson
N.N.S.
N.N.S.
P.S.
P.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.S.
irf_cnm
Spearman
P.N.S.
N.N.S.
P.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
P.N.S.
N.S.
113
114
0,0016
0,0018
0,0062
-0,0010
ac_fix_desp_tot
ac_fix_desp_cor
ac_fix_desp_cap
cober_desp_rec
-0,0010
0,0004
0,0005
0,0005
0,0003
0,0072
0,0015
0,0043
0,0022
0,0029
-0,0019
0,0013
0,0004
0,0075
-0,0015
0,0037
0,0087
-0,0128
-0,0068
0,0268
-0,0036
-0,0019
0,0261
0,0304
-0,0006
-0,0015
0,0076
0,0179
-0,0013
0,0499
0,0181
0,0727
0,0327
0,0016
0,1178
0,0187
0,0538
0,0186
0,1207
0,0540
0,4015
ac_
ac_prev_
prev_
rec_cap
rec_cor
0,0335
0,0084
0,0197
0,0003
0,0553
0,0192
0,0833
0,0361
0,0409
0,0049
0,0250
ac_prev_rec_cap
auton_financ
0,0049
ac_prev_rec_cor
0,0033
0,0070
ac_prev_rec_tot
-0,0034
0,0006
transp_fisc
ac_prev_rec_transf_cap
####
irf_cnm
ac_prev_rec_transf_cor
0,0086
ifgf
ifgf
transp_ ac_prev_
irf_cnm
fisc
rec_tot
0,0010
0,0196
0,0067
0,0103
-0,0038
0,0374
0,0185
-0,0029
0,0585
0,0125
0,0364
-0,0172
0,2570
-0,0012
-0,0008
-0,0003
-0,0008
0,0119
ac_prev_ ac_prev_
rec_
rec_
auton_
transf_
transf_ financ
cor
cap
0,0002
0,0301
0,0058
0,0182
ac_fix_
desp_tot
0,0005
0,0106
0,0051
0,0011 0,0019
0,0593
5 CONSIDERAES FINAIS
O presente estudo teve como objetivo identificar a relao entre responsabilidade
fiscal responsvel fundamentada em limites e gesto fiscal responsvel, sob a
perspectiva do planejamento, transparncia e controle, considerando municpios
de grande e mdio porte do Estado de Santa Catarina. A amostra da pesquisa foi
composta por 25 municpios, entre os mais populosos do Estado, com dados do
exerccio de 2011. A anlise dos dados foi elaborada a partir de estatsticas descritivas
e anlise bivariada (correlao e covarincia).
Mesmo depois de mais de uma dcada de aprovao da Lei de Responsabilidade
Fiscal, continua atual o desafio de definir critrios ou parmetros de avaliao de
seus efeitos, principalmente nos mecanismos de gesto dos municpios, que so os
entes federados com menor acesso a recursos.
Os indicadores de equilbrio fiscal tm revelado situaes heterogneas, as quais
podem ser compreendidas de modo mais adequado a partir das caractersticas dos
municpios e tambm pela anlise dos princpios que a LRF disps como pilares de
uma gesto fiscal responsvel.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 85-120, dez. 2013
115
REFERNCIAS
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120
Keywords
Public Administration. Integrative Review.
Legislation. Transparency.
1 INTRODUO
Resumo
O presente artigo discute os principais marcos
normativos que impactaram na transparncia na
Administrao Pblica ao longo de 20 anos, entre
1993 e 2013, com o objetivo de se fazer um balano
evolutivo. A pesquisa foi estruturada por meio de
um mtodo dedutivo de natureza exploratria que
toma como referncia uma reviso integrativa de
literatura sobre transparncia a fim de se apreender
por meio de um estudo comparativo sobre quais so
as principais dimenses tericas e quais delas foram
incorporadas nos marcos legais brasileiros. Com
base nessas discusses, subsdios so fornecidos para
uma apreenso crtica da transparncia, tanto pelo
ponto de vista terico, quanto pelo ponto de vista
fenomenolgico, de maneira a desvelar os avanos
e os desafios persistentes no pas.
Palavras-chave
Administrao Pblica. Legislao. Reviso
Integrativa. Transparncia.
Abstract
This article discusses the main normative
frameworks impacting on transparency in the
public administration over 20 years between
1993 and 2013 in order to make an evolutionary
121
Lei no
8.666/1993
Lei de Licitaes e
Contratos
(LLC)
Lei
Complementar
no 101/2000
Lei de
Responsabilidade
Fiscal
(LRF)
Portaria no
6/2006 do MEC
Instituio do
SIOPE
Lei
Complementar
no 131/2009
Lei da
Transparncia
(LT)
Lei 12.527/2011
Lei de Acesso
Informao
(LAI)
Lei
Complementar
141/2012
Transferncia de
Recursos para a
Sade
ETAPAS
1a
2a
3a
4a
5a
6a
Fonte: Elaborao dos autores com base em Mendes et al. (2008) e Whittemore e Knafl (2005).
Tal reviso teve como tema a Transparncias na Gesto Pblica e como questo
norteadora: como se define, junto literatura nacional, transparncia na gesto
pblica? Nesse sentido, foram realizadas pesquisas nos stios de peridicos da
CAPES e Google Acadmico. Para realizao da busca, foram utilizadas as seguintes
Palavras-chave: Transparncia na Gesto Pblica; Transparncia Fiscal e
Transparncia na Administrao Pblica.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 121-149, dez. 2013
123
[1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11]
100
90,91
72,73
27,27
Accountability
36,36
Transparncia ativa
27,27
Transparncia passiva
18,18
Qualidade da informao
18,18
Informaes mnimas
18,18
125
Com fundamentao nos aspectos mais citados, pode-se dizer que uma gesto pblica
transparente tem como principais caractersticas o acesso pblico s informaes
compreensveis e relevantes para todo o cidado com vistas ao exerccio do
controle social.
Registra-se que a transparncia no se limita a um contexto de permisso de acesso
a dados, mas, antes, abre possibilidade para todo cidado obter e interpretar a
informao completa, relevante, oportuna, pertinente e confivel, sobre qualquer
assunto da gesto pblica, ressaltados os sigilosos.
De um modo geral, a transparncia deve caracterizar todas as atividades realizadas
pelos gestores pblicos, de maneira que os cidados tenham acesso e compreenso
daquilo que os gestores governamentais tm realizado a partir do poder de
representao que lhes foi confiado (CRUZ; SILVA; SANTOS, 2009).
Definidos os parmetros de transparncia na gesto pblica a partir da reviso
integrativa, necessrio analisar os principais marcos legais da transparncia, a fim
de se identificar qual a sua natureza fenomenolgica no Brasil e propriamente quais
so os eixos de focalizao normativa.
126
127
129
131
133
Ainda nessa discusso, faz-se necessrio destacar que alm da seo especfica,
indicada no captulo da Transparncia, Controle e Fiscalizao, a LRF dispe de
outros mecanismos de transparncia, os quais so identificados, respectivamente,
nos arts. 8o, 67 e 73.
O art. 8, 4o, dispe que at o fim dos meses de maio, setembro e fevereiro,
o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada
quadrimestre, em audincia pblica na comisso mista permanente de senadores e
deputados ( 1o do art. 166 da Constituio) ou equivalente nas Casas Legislativas
estaduais e municipais.
Por sua vez, o art. 67 da presente lei determina a divulgao de anlises, estudos e
diagnsticos sobre o acompanhamento e a avaliao da poltica e da operacionalidade
da gesto fiscal, de maneira contnua, a fim de estruturar um padro de construo
da transparncia no longo prazo.
J o art. 73 dispe que um amplo nmero de stakeholders, como um cidado, partido
poltico, associao ou sindicato, parte legtima para denunciar ao respectivo
Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o descumprimento
das prescries estabelecidas na LRF.
Desse modo, pode-se afirmar que a transparncia na LRF est consubstanciada
num ciclo composto de trs momentos distintos. O primeiro estabelece que a
transparncia da gesto fiscal ser assegurada por meio da participao popular e
da realizao de audincias pblicas, durante o processo de elaborao e discusso
dos planos, LDO e oramentos.
O segundo momento a determinao de que os instrumentos de transparncia
da gesto fiscal sero objetos de ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos
de acesso pblico, principalmente pela internet, uma vez que, esses instrumentos
s podem servir de instrumentos de um controle social com a devida publicao
e garantia da acessibilidade ao pblico.
Tal determinao ainda complementada com a constante no art. 49, que trata da
obrigatoriedade de que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo fiquem
disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo
tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados
e instituies da sociedade.
O terceiro momento, tambm relacionado a controle, trata-se da obrigatoriedade
de realizao de audincias pblicas quadrimestrais, as quais devem ser realizadas
pelo Poder Executivo para a demonstrao e avaliao do cumprimento das metas
fiscais estabelecidas. Essas audincias devem ser realizadas at o fim dos meses de
maio, setembro e fevereiro nas casas do Poder Legislativo (art. 9o, 4o).
134
135
intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como s liberdades e
garantias individuais.
Fundamentada na regra que a informao pblica e o sigilo a exceo, a lei
estabeleceu todos os critrios para uma informao ser considerada como sigilosa,
estabelecendo a classificao da informao quanto ao grau e prazos de sigilo
(art. 23 e 24), a proteo e o controle das informaes sigilosas (art. 25 e 26), alm
dos procedimentos de classificao, reclassificao e desclassificao (art. 27 a 30).
O captulo V da LAI trata das condutas ilcitas que ensejam responsabilidades dos
agentes pblicos, alm de prever as respectivas sanes e ainda dispor que a pessoa
fsica ou entidade privada que detiver informaes em virtude de vnculo de qualquer
natureza com o poder pblico estar sujeita s sanes estabelecidas no art. 33.
A LAI foi um grande avano para a transparncia na Gesto Pblica, uma vez que
estabeleceu a transparncia como regra, surgindo a necessidade de passar da cultura
do sigilo para a cultura da transparncia. Tal mudana cultural longa e exige tanto
a reestruturao dos processos e rotinas, quanto a compreenso de cada agente
pblico da importncia da transparncia para a sociedade da qual ele faz parte e
passe a adot-la em seu dia a dia.
3.4 TRANSPARNCIA SOCIAL
A Constituio estabelece que Unio, estados, Distrito Federal e municpios devem
aplicar valores mnimos em aes e servios pblicos de sade (2o e 3o do art. 198)
e em educao (art. 212 e art. 60 do ADCT). Com os objetivos de dar transparncia e
visibilidade sobre a aplicao dos recursos pblicos nessas reas, o governo criou dois
sistemas de informaes sobre oramentos pblicos, um para cada rea: Sistema de
Informao sobre Oramento Pblico em Sade (SIOPS) e Sistema de Informaes
sobre Oramentos Pblicos em Educao (SIOPE).
a) Pilastra da Sade (SIOPS)
A Lei Complementar no 141, de 13 de janeiro de 2012, foi publicada com a finalidade
de regulamentar o 3o do art. 198 da Constituio Federal para dispor sobre os
valores mnimos a serem aplicados anualmente pela Unio, estados, Distrito Federal
e municpios em aes e servios pblicos de sade.
Tal lei dispe sobre a definio das aes e dos servios pblicos de sade, e quais os
recursos mnimos que cada ente deve aplicar em sade. De um lado, a Unio deve
aplicar no mnimo o valor empenhado no exerccio financeiro anterior, acrescido
de o percentual correspondente variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB)
ocorrida no ano anterior ao da lei oramentria anual (Art. 5o). De outro lado, os
estados e o Distrito Federal devem aplicar 12% da sua receita em aes e servios
pblicos de sade, por sua vez, os municpios e o Distrito Federal devem aplicar
15% da sua receita.
136
Mais alm de uma perspectiva quantitativa de pisos alocativos para recursos aplicados
na rea da sade, observa-se a relevncia do captulo IV da referida lei, o qual trata
de uma perspectiva qualitativa sobre a Transparncia, a Visibilidade, a Fiscalizao
e o Controle estabelecendo no art. 31:
Art. 31. Os rgos gestores de sade da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios daro ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos
de acesso pblico, das prestaes de contas peridicas da rea da sade, para
consulta e apreciao dos cidados e de instituies da sociedade, com nfase
no que se refere a:
I comprovao do cumprimento do disposto nesta Lei Complementar;
II Relatrio de Gesto do SUS;
III avaliao do Conselho de Sade sobre a gesto do SUS no mbito do
respectivo ente da Federao.
Pargrafo nico. A transparncia e a visibilidade sero asseguradas mediante
incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante
o processo de elaborao e discusso do plano de sade.
137
4 CONSIDERAES FINAIS
Apoiando-se em indicadores objetivos que avaliam o nvel de transparncia no pas,
na percepo subjetiva do brasileiro e em uma srie de estudos polticos, observa-se
uma clara indicao da existncia de um padro difuso e sistmico de corrupo na
vida pblica e privada do pas.
Em termos de marcos legais, a Constituio Federal de 1988 trouxe a vanguarda
do princpio de publicidade e, em decorrncia disso, a noo de transparncia,1 no
obstante no tenham sido criadas leis complementares que viessem regulament-los
adequadamente, o que implicou a ausncia de uma materialidade de aes para a
participao da sociedade civil ou para o combate corrupo.
Segundo o art. 5, inciso XXXIII da Constituio Federal, todos tm direito a
receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, o que somente possvel por meio da efetivao de um direito
subjetivo pblico derivado do princpio de publicidade com contedo tanto erga
omnes quanto erga partes, que possibilite o desenvolvimento da transparncia estatal.
1 No Brasil, a transparncia considerada uma pilastra-mestre da gesto fiscal responsvel que se deriva do princpio
constitucional da publicidade. Todavia, a transparncia um conceito mais amplo do que a publicidade. Isso
porque uma informao pode ser pblica mas no ser relevante, confivel, oportuna e compreensvel ao cidado
em seu dia a dia (VIEIRA, 2011).
139
141
profunda as relaes entre estado e sociedade, o que sugere otimismo para o Brasil,
no obstante seja registrada a falta de uma campanha governamental mais efetiva
para incentivar a fiscalizao cidad, o retardo ou mesmo averso institucional dos
Poderes Legislativo e Judicirio, bem como a enorme dificuldade dos governos
estaduais e, sobretudo, municipais para cumprir a nova legislao.
Com base na reviso integrativa e no levantamento dos marcos legais, previamente
abordados sobre a transparncia, pode-se elaborar um quadro comparativo entre
os aspectos de transparncia priorizados pela literatura e aqueles manifestados na
legislao nacional por meio dos recortes contratual, fiscal e informacional, a fim
de se identificar os hiatos existentes entre o ideal e o real.
Tomando como referncia os marcos tericos da reviso integrativa, sob uma
perspectiva comparativa com as dimenses materializadas nos marcos legais
brasileiros, verifica-se que a legislao ainda no atingiu um patamar satisfatrio
de transparncia segundo a literatura, apenas em relao obrigatoriedade da
publicidade das informaes, informaes mnimas a serem divulgadas e definio
clara das funes e responsabilidades. As trs legislaes bsicas cumprem o que a
literatura determina.
Quadro 4 Marcos tericos da transparncia fiscal absorvidos pela legislao
Dimenses da Transparncia
Contratos
Fiscal
Informao
Social
143
Dessa forma, o marco normativo que chega mais prximo de um conceito ideal de
transparncia a transparncia social, haja vista que os dois sistemas apresentados
tem entre os objetivos fortalecer os mecanismos de controle legal e social dos gastos
na manuteno e desenvolvimento do ensino e das aes voltadas sade.
Ademais, nota-se que tanto o SIOPE, quanto o SIOPS, apresentam entre seus
objetivos a gerao de indicadores para subsidiar a definio e a implementao de
polticas pblicas, sendo os nicos instrumentos que tratam de informaes para
subsidiar a tomada de decises.
Quanto LAI, ela trouxe uma inovao importante, qual seja: dispor claramente
sobre transparncia passiva, na qual qualquer cidado pode solicitar informaes
que no estejam disponveis em primeiro momento, atendendo demandas especficas
dos cidados. Alm disso, a LAI dispe sobre o controle social e da transparncia
ativa, que j tinha sido tratada na LRF.
Tal problema menor em relao ao SIOPE e ao SIOPS, uma vez que as informaes
de todos os entes esto em um mesmo lugar, e as informaes so padronizadas, uma
vez que os entes devem prestar informaes em formulrios padres, aumentando
com isso a disponibilidade e a qualidade das informaes.
A principal evoluo da LRF foi a transparncia ativa, na qual a lei dispe de um
conjunto mnimo de informaes para divulgao, alm da realizao de audincias
pblicas. Percebe-se, no entanto, que houve um grande avano na legislao, mas na
prtica a dificuldade ainda existe, principalmente pela ausncia ou pouca fiscalizao,
por exemplo, em busca em stios de transparncia se encontra informaes
incompletas e desatualizadas, links inexistentes, alm da dificuldade em se achar a
informao desejada.
A LLC foi a primeira lei a tratar sobre transparncia, mas em um conceito mais de
publicidade em si do que transparncia, tanto que um dos princpios da Licitao
Pblica a publicidade, dispondo que a licitao no ser sigilosa e que todos os
atos de seu procedimento so pblicos, salvo quanto ao contedo das propostas,
at a respectiva abertura.
Em segundo lugar, a partir do quadro comparativo, possvel apreender que na
transparncia fiscal existe uma srie de situaes que dificultam a transparncia,
por exemplo: relatrios elaborados exclusivamente para atendimento legislao,
demonstrando uma total falta de preocupao com os interesses e necessidades dos
usurios.
Por um lado, um problema decisivo identificado na pesquisa est relacionado
utilizao de meios restritivos para acesso, como publicao das contas pblicas
no Dirio Oficial, stios da internet com erro, alm de informaes incorretas,
incompletas e desatualizadas. Por outro, percebe-se que a legislao acabou
144
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146
147
149
Resumo
Este artigo discute as exportaes de commodities no
Brasil e seus efeitos sobre a indstria nacional. Na
introduo, a amplitude e a profundidade do tema
sero debatidas, com nfase na dependncia relativa
em relaes s commodities entre os diversos pases.
Em seguida, feita uma anlise da balana comercial
do Brasil e da importncia e perspectivas do comrcio
brasileiro no mundo. Observou-se uma mudana
estrutural ou, pelo menos, um aprofundamento de
tendncia j existente, na balana comercial aps a
crise de 2008. As exportaes cresceram menos que
as importaes, em especial pela queda nas vendas de
manufaturados e pelo aumento das importaes de
bens durveis e no durveis. A partir de 2011, os
preos dos bens exportados pelo pas comearam a cair,
enquanto os dos bens importados se mantiveram.
E houve uma concentrao no comrcio com a
China. H certo consenso internacional e domstico
de que as perspectivas para o comrcio brasileiro
no so promissoras ao se manter o modelo de
desenvolvimento. Na terceira seo, a anlise focada
especificamente no efeito das commodities brasileiras
sobre a desindustrializao do pas. Mostra-se
que o empobrecimento da pauta de exportaes
combinado com um processo de desindustrializao
no pas. Essa conjuntura compartilhada por
economistas de diversas correntes. Entre os culpados
pela desindustrializao, certamente figura o ganho
comercial das commodities dos ltimos anos, que
pode ter gerado a chamada doena holandesa,
dentre outros fatores, como a elevao dos salrios
que prejudica mais fortemente a indstria. Diante do
quadro da economia mundial no mdio prazo, no se
vislumbra mudana no perfil do comrcio brasileiro.
Em concluso, o Brasil no gerou no passado e no
h razo para supor que alcanar no futuro um
Palavras-chave
Commodities. Desindustrializao. Desenvolvimento.
Abstract
This article raises the question whether the Brazilian
exports of commodities have harm the national
industry recently and what are the perspectives. In the
introduction, it is presented the breadth and depth of
the topic, with emphasis on the relative dependence
on the commodity exports among diverse countries.
Then, it shows an analysis of Brazils trade balance
and the importance and prospects of Brazilian trade
in the world. It was observed a structural change,
or at least a deepening of already existing trend,
in the trade balance after the 2008 crisis. Exports
rose less than imports, particularly by lower sales of
manufactured goods and the increase in imports of
durables and non-durables. From 2011 onwards, the
prices of goods exported by the country began to fall,
while those from imported goods presented stability.
And there was a concentration on trade with
China. There is some international and domestic
consensus that the outlook for the Brazilian market
is not promising if the country keeps his model of
development. In the third section, the analysis focuses
specifically on the effect of Brazilian commodities on
the deindustrialization of the country. It is possible
to see that the impoverishment of Brazilian exports
is combined with a process of deindustrialization of
the country. Different currents of economists agree
with that analysis. The commodities exports are
among the culprits, since they may have generated
the so-called Dutch disease, among other factors,
such as higher wages that have stronger impact
on the manufacturing sector. Given the context
of the global economy in the medium term, we
do not see change in the profile of Brazilian trade.
In conclusion, Brazil did not reach in the past nor it
is foreseen in the future any sustainable development
based on the world market. Brazil must look to
their domestic challenges to pursue its development.
The world market is too volatile to boost sustainable
development for the country.
Keywords
Brazilian Commodities. Deindustrialization.
Development.
151
1 INTRODUO
Na obra O Senhor dos Anis, o renomado escritor J. R. R Tolkien fala da Terra
Mdia, que o cenrio de batalhas entre, de um lado, homens, anjos e elfos e,
de outro, monstros, drages e anjos cados. uma terra de fantasia. Contudo
nos remete a uma associao do nome Terra Mdia com as foras econmicas e
polticas que movem as exportaes e tambm a industrializao brasileira. No que
Tolkien tenha falado do assunto, seu reino de fantasia est muito mais relacionado
ao seu catolicismo, tampouco que o Brasil viva em um reino de fantasia. Mas
que as exportaes e a industrializao do Brasil mostram um pas que est no
meio, no meio de campo do progresso, em uma batalha ferrenha entre modelos
de desenvolvimento, com grandes riscos para regredir, mas tambm com capital
(natural, financeiro e humano) e capacidade de atuao em todos os setores (agrcola,
energtico, manufatureiro e de servios) para avanar.
Pretende-se aqui estudar as exportaes brasileiras, com foco nas commodities e na
possvel desindustrializao do Brasil, que vem sendo mais fortemente debatida nos
jornais e textos acadmicos a partir de 2010. Seguramente, nas eleies presidenciais
de 2014, os candidatos a gerir o pas iro discutir se as commodities e a indstria
brasileiras esto tendo problemas para se adaptar a um mundo cada vez mais
globalizado e em constante mudana poltica e tecnolgica. Em uma eleio, o
debate fica resumido e rpido, mas h temas profundos e importantes relacionados
s exportaes brasileiras.
Por exemplo, pode-se comear perguntando o que indstria? produzir avies
ou havaianas ou as duas coisas? Na estrutura da Classificao Nacional de Atividade
Econmica (CNAE), fazem parte da indstria de transformao (o foco do
debate sobre industrializao): pescado, fumo, vesturio, couro, carne, madeira,
biocombustveis, metalurgia, mquinas e equipamentos, veculos, aeronaves e
tambm informtica. Esses setores so bastante heterogneos, mas todos podem ter
avanos tecnolgicos importantes e alavancar a economia. Os avanos tecnolgicos
no so restritos a determinado setor e um aprimoramento tecnolgico em um setor
pode ter efeitos benficos em outros setores. Tem-se o que se chama de spillovers
effects (efeitos de transbordamento). Por outro lado, um crescimento na indstria
de transformao no significa progresso tecnolgico do pas.
E o que so commodities? Geralmente se define commodities como mercadorias com
caractersticas uniformes, que passariam por pouco ou nenhum processo industrial,
produzidas em larga escala e comercializados mundialmente. No entanto, essa
definio no deixa de ser problemtica, pela simples dificuldades de se definir
uniformidade e processo industrial. O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior (MDIC) considera commodities produtos que vo desde milho
at gasolina, passando por soja, minrio de ferro e suco de laranja. Como lembra
152
muito bem Lazzarini, Jank e Inoue (2013), so falsidades e mitos considerar que:
1) commodities tm pouco valor adicionado, menor que computadores, por
exemplo; 2) commodities incorporam pouca tecnologia; ou 3) necessariamente
commodities causem deteriorao dos termos de troca e a chamada doena
holandesa.
Claro que, aprofundando ainda mais, poder-se-ia perguntar o que realmente o
chamado Produto Interno Bruto (PIB). Apesar de haver comits de estatsticas
internacionais que procuram uniformizar os conceitos, os pases adotam medidas
dspares. Em 2013, os Estados Unidos realizaram uma grande reavaliao da
composio do PIB, com clculos retroativos desde 1929, mudando inclusive
conceitos. Essa reviso incorporou como fator de crescimento inclusive bens
intangveis, como pesquisa e desenvolvimento e tambm considerou filmes e sries
de TV como investimentos. Os Estados Unidos tm o maior investimento em
pesquisa do mundo e tambm a maior indstria cinematogrfica. O que foi feito l
no serve para os outros pases, que podem fazer mudanas de conceito no clculo
do PIB, mas devem observar suas caractersticas naturais, culturais e econmicas.
Por exemplo, Dasgupta (2001), no arcabouo do desenvolvimento sustentvel,
fala da necessidade de incorporao de recursos naturais (tambm chamado capital
natural) disponibilidade do pas, o que faria o Brasil ter um salto no clculo do
PIB, na medida em que o pas no destrua esse capital, com devastao de florestas
sem ganho em outro tipo de capital.
Avanando ainda mais, poder-se-ia discutir o que o bem-estar econmico. Ser
que um aumento do PIB est relacionado ao bem-estar das pessoas? Ou o bem-estar
tem um sentido bem mais amplo, que seguramente leva em conta fatores fora do
conjunto de variveis econmicas normalmente consideradas pelos analistas?
Todo esse debate extremamente importante, e ele deve ser levado em conta
quando se discute fatores econmicos mundiais. Contudo, ficarei bem aqum dessa
discusso aqui. Considero que a capacidade requerida para escrever sobre isso est
above my pay grade (bem acima de minha capacidade). Apenas ressalta-se que isso
tudo fica pendente quando se discute desindustrializao, pois se toma todas essas
questes como resolvidas. Define-se desindustrialziao como perda de participao
da indstria no PIB nacional. Ou como um fenmeno caracterizado pela retrao
relativamente expressiva do emprego no setor manufatureiro vis--vis os demais
setores. Ento, deve-se ter em mente estas questes.
As commodities tiveram dois booms nas dcadas recentes, o primeiro na dcada de
1970 e o outro nos anos 2000. Recentemente, no incio da dcada 2010, houve certa
indefinio por causa da crise econmica que permanece nos pases desenvolvidos
desde 2008, mas tambm por causa de incertezas quanto economia chinesa,
grande propulsora do boom da dcada de 2000. Os analistas so quase unnimes
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013
153
Fonte: Bloomberg.
154
Fonte: Bloomberg.
* Valores ajustados para abril/2014 pelo ndice de Inflao ao Consumidor dos Estados Unidos.
155
Cabe ainda mencionar que as quatro maiores economias do mundo, Estados Unidos,
China, Japo e Alemanha so importadores lquidos de commodities, assim como a
ndia. Esses cinco pases atravessam perodos de desenvolvimento diferentes e tm
contextos sociopolticos bem diversos, esta diversificao ajuda os exportadores de
commodities, para diversificar o destino dos produtos.
O Deustche Bank fez uma avaliao sobre quais economias emergentes so mais
sensveis a uma queda persistente dos preos de commodities. A resposta foi
que Rssia seria a maior perdedora. Coreia do Sul e Turquia figurariam entre
os principais ganhadores. A Indonsia, o Brasil, a frica do Sul e o Mxico,
nesta sequncia, so bem menos sensveis, pois possuem menor nvel lquido de
exportaes de commodities. Ento, o Brasil, pelos clculos do Deustche Bank, no
est to nas mos do mercado de commodities, est no meio-termo.
Contudo, esse fato no significa que as commodities no sejam extremamente
relevantes para a economia brasileira. Os produtos bsicos, desde 2010, representam
a maior fatia de nossas exportaes, especialmente por conta de cinco commodities:
minrio, soja, leo, acar e carne. Kohlscheen (2013) mostrou at com facilidade que
os preos internacionais desses cinco produtos determinaram a variao cambial real
da moeda brasileira de 1999 a 2012 e no os juros domsticos praticados pelo pas.
Ele calculou que uma variao real de 25% nos preos desses produtos determina
uma variao real de 10% na moeda. O Banco Central do Brasil (2013), no seu
Relatrio de Inflao de setembro de 2013, mostrou que as exportaes totais do
Brasil no sofrem impacto significativo da taxa de cambial real efetiva, apenas da
demanda global, o que pode ser explicado pelo peso importante das commodities na
pauta de exportaes brasileira. Apenas as exportaes de produtos manufaturados
que, pelos clculos do Banco, foram afetadas pela taxa de cmbio real efetiva.
A profundidade do impacto das commodities na economia brasileira tambm
pode ser vista em Barufi (2013). Ela exibe uma faceta importante das commodities,
o fluxo migratrio domstico. Em sua anlise, a autora conclui que a dinmica ligada
explorao de commodities guiou grande parte dos movimentos migratrios no
Brasil na dcada de 2000.
H tambm a questo de capacidade macroeconmica para absorver choques nas
exportaes. Uma pesquisa do banco espanhol BBVA mostra preocupao com o
impacto no crescimento econmico do Brasil, Chile, Colmbia e Peru em caso de
queda nos preos das commodities. O banco avaliou que impacto de queda moderada
dos preos das commodities seria de aproximadamente 1,2 ponto percentual do PIB
no Brasil, na Colmbia, no Peru e no Chile. J no cenrio de queda bem maior dos
preos, o impacto sobre o crescimento aumentaria para 2,5 pontos percentuais e
seria duradouro. Alm disso, o banco destaca o caso brasileiro. Para eles, Colmbia,
Peru e Chile tm posies mais slidas e mais espao para polticas contracclicas,
fiscal e monetria, do que o Brasil, para o caso de um eventual choque de preos
de matrias-primas. O espao para polticas contracclicas est mais reduzido no
Brasil, por causa de presses inflacionrias significativas.
156
O prprio FMI (2013) analisou o impacto de um declnio nos preos das commodities
de energia e metais. Entre os 30 pases latino-americanos, o Brasil est entre 12
que perderiam com este declnio. Os pases que mais sofreriam seriam Chile, Peru
e Bolvia, nesta ordem. Entre os 12, o Brasil 7o colocado em perda econmica,
em posio pior do que Colmbia, Mxico e Argentina. Tomando em conta o
conjunto dos pases BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul), o assunto
commodities tem contextos bem dspares, o que pode dificultar a negociao
comercial entre esses pases, com o Brasil se aproximando mais do que acontece
na frica do Sul. O FMI (2013) mostra que, entre os cinco pases, um declnio de
preos das commodities metlicas e de energia seria prejudicial para Brasil, Rssia
e frica do Sul, mas no para China e ndia.
Tambm a Conferncia das Naes Unidas para Comrcio e Desenvolvimento
(UNCTAD), em maro de 2013, tratando da dependncia de commodities para as
receitas de exportaes em pases em desenvolvimento, relatou que 81% dos pases
africanos dependem de commodities para receitas de exportaes, 56%
dos pases da Amrica Latina e Caribe e 28% dos pases em desenvolvimento da
sia. Tal dependncia cresceu mais de 20% entre 2009-2011. A participao dos
pases em desenvolvimento em exportaes de commodities no mundo passou
de 40% em 1995 para 51% em 2011. Entre 1995 e 2002, o valor das exportaes de
commodities aumentou em 3% por ano, porm, entre 2003 e 2011, esse incremento
foi de 19% ao ano. Com tudo isso, o Brasil colocado como um pas em que entre
60% e 80% de suas exportaes dependem de commodities, assim como a frica do
Sul, mas acima da dependncia do Mxico e bem acima da China.
Deve-se considerar, como mostra a evoluo da UNCTAD, que isso no
esttico, obviamente. Por exemplo, as descobertas de leo combustvel na camada
pr-sal dentro da fronteira martima brasileira podem alterar consideravelmente
nossa dependncia de importao de commodities e ampliar nossas exportaes,
possivelmente concentrando nossas compras em bens industriais que, eventualmente
possam ser produzidos no Brasil. Tudo isso possibilidade sujeita capacidade de
gerenciamento econmico e poltico do pas.
Em suma, o Brasil precisou e precisa bastante das commodities para alavancar seu
crescimento econmico e o assunto bem complexo, mesmo porque depende
especialmente da natureza.
Hornbeck (2012) lembrou que mesmo com todo avano tecnolgico o ser humano
ainda depende dos recursos naturais. As commodities so basicamente recursos
naturais e, como disse Landes (1999), a natureza no justa. Regies prximas tm
diferentes capacidades de produo de commodities. Carneiro (2012) mostrou que
modelar economicamente o meio ambiente bastante complexo, por conta da
abrangncia da varivel. Essa modelagem depende de preferncias intertemporais
entre diversos fatores ambientais e incertezas quando existncia ou mesmo
necessidade desses fatores no futuro, das instituies, da efetividade do governo, de
imperfeies cognitivas, entre outros fatores.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013
157
158
159
Com relao aos termos de troca, houve uma melhora significativa a partir de
meados da dcada de 2000, at atingir o maior valor da srie em setembro
de 2011, passando pela queda provocada pela crise de 2008. Porm, aps 2011, houve
piora, apesar de manuteno em patamar elevado historicamente. O aumento dos
termos de troca resultou tanto em aumento das exportaes como das importaes
(ver Grficos 6 e 7).
Grfico 6 Exportaes, importaes e termos de troca (2006 = 100)
160
Apesar do avano das exportaes de 2000 a 2012, a rentabilidade delas ficou abaixo
da mdia histrica, atingindo o menor nvel histrico em setembro de 2009. Esse
fato certamente resultado especialmente da valorizao cambial, que encarece
os insumos, e aumento do custo de trabalho, resultando que o custo de produo
domstico aumentou muito em relao aos preos que poderiam ser obtidos
no mercado internacional, a partir de 2002. O Grfico 8 mostra a evoluo dos
rendimentos reais e da taxa de cmbio efetiva real desde 2002.
161
Fonte: Funcex.
* Mdia em 12 meses finda em setembro de 2013.
162
163
Em resumo dessa seo, aps a crise de 2008, especialmente aps 2011, h uma
mudana estrutural ou pelo menos uma aprofundamento de uma tendncia
secular existente no Brasil de basear seu crescimento econmico em exportaes
de commodities. Mostrou-se que as exportaes brasileiras historicamente evoluem
na mesma magnitude que as importaes, mas que de 2000 a 2012, as exportaes
tiveram melhor desempenho que as importaes, puxadas pelos produtos primrios
(commodities), que assumiram a primeira posio entre os fatores agregados.
As exportaes beneficiaram-se da melhora nos preos dos produtos brasileiros no
exterior. O pas mostrou melhora significativa nos termos de troca de 2000 at 2011.
Contudo, considerando o perodo ps-crise 2008, h um quadro diferente.
As exportaes cresceram menos que as importaes, em especial pela queda nas
vendas de manufaturados e pelo aumento das importaes de bens durveis e no
durveis. A partir de 2011, os preos dos bens exportados pelo pas comearam a
cair, enquanto os dos bens importados se mantiveram. Em quantum, as exportaes
estabilizaram, e as importaes subiram. Os termos de troca tambm sofreram
piora a partir de 2011. Em relao aos parceiros comerciais brasileiros, o destaque
164
a China, que assumiu a dianteira entre 2012 e 2013 tanto entre os compradores
de produtos brasileiros, como em fornecedora de produtos ao pas.
Na subseo a seguir, comparou-se o poder do comrcio brasileiro com pases
relevantes da economia mundial, observando como a balana comercial brasileira
acompanhou o comportamento do comrcio do mundo e quais so as perspectivas
para as exportaes brasileiras.
2.1 COMPARAO INTERNACIONAL
Quando se compara internacionalmente o relacionamento comercial do Brasil, em
alguns aspectos, o quadro que se delineia mostra o Brasil aqum da Terra Mdia,
abaixo da posio intermediria. Por exemplo, observando a razo importaes de
bens e servios sobre o PIB, do Banco Mundial, muitos definem o Brasil como o pas
mais fechado ao comrcio do mundo, uma posio que atrapalha o desenvolvimento
econmico do pas. O Brasil est bem abaixo da mdia mundial, nos clculos do
Banco. De 1960 a 2012 a mdia no mundo foi de 20,0% e a do Brasil alcanou
apenas 9,1%. Em 2012, o pas ficou acima da sua mdia do perodo 1960-2011, mas
continua com a menor razo na comparao com as outras naes e longe da mdia
do mundo, 13,9% contra 30,3%, respectivamente.
Grfico 12 Importaes de bens e servios/PIB (mdia 1960-2012 e em 2012)
165
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
China
Estados Unidos
Alemanha
Japo
Pases Baixos
Frana
Coreia do Sul
12
12
12
12
11
11
12
Rssia
17
17
15
13
13
12
13
12
Itlia
Hong Kong
11
11
11
11
12
13
13
11
11
12
10
Reino Unido
10
10
10
11
11
Canad
10
10
10
11
12
13
13
12
Blgica
10
10
10
10
13
Tailndia
24
24
25
25
25
25
27
25
25
24
13
Cingapura
16
14
13
14
14
14
14
14
14
14
14
Arbia Saudita
23
22
19
18
18
18
15
18
18
15
15
Mxico
13
13
14
15
15
15
16
15
15
16
16
Taiwan
14
16
17
16
16
17
18
17
16
17
17
Emirados rabes
30
28
26
24
22
19
19
19
19
20
18
ndia
31
31
20
29
28
26
23
21
20
19
19
Espanha
15
15
16
17
17
16
17
16
17
18
20
Austrlia
25
26
27
27
26
27
24
23
21
21
21
Brasil
26
25
24
23
23
24
22
24
22
22
22
Malsia
18
19
18
19
19
20
21
22
13
25
24
Sua
19
18
21
21
20
21
20
20
24
23
25
Indonsia
28
30
32
31
31
32
31
29
28
26
26
Polnia
33
32
31
30
29
28
29
27
26
27
27
Sucia
21
20
20
20
21
22
25
28
27
28
28
ustria
22
21
22
22
24
23
26
26
29
29
29
Repblica Tcheca
34
34
33
33
32
30
30
32
30
30
31
167
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Estados Unidos
China
Alemanha
Japo
Reino Unido
Frana
Pases Baixos
Hong Kong
11
11
11
11
11
12
13
10
10
Coreia do Sul
14
13
13
13
13
13
10
12
10
ndia
24
24
22
17
17
16
14
14
13
13
10
Itlia
11
Canad
10
10
10
10
10
12
11
12
12
12
Blgica
10
11
11
13
Mxico
12
14
14
14
14
14
16
16
16
16
14
Cingapura
15
15
15
15
15
15
15
15
15
14
15
Rssia
23
22
24
20
18
17
17
17
18
17
16
Espanha
13
12
12
12
12
11
11
13
14
15
17
Taiwan
16
16
16
16
16
18
18
18
17
18
18
Austrlia
20
19
19
21
21
21
21
19
19
19
19
Tailndia
22
23
25
22
24
26
25
25
22
22
20
Turquia
27
25
23
23
20
19
20
24
21
20
21
Brasil
29
31
30
28
28
28
24
26
20
21
22
Emirados rabes
30
29
27
27
27
27
26
21
26
25
23
Sua
17
17
18
19
19
23
23
20
24
23
24
Malsia
18
21
20
24
23
25
28
27
25
27
25
Polnia
25
26
26
26
26
20
19
22
23
24
26
Indonsia
34
37
34
30
31
32
30
31
29
28
27
ustria
19
18
17
18
22
22
22
23
27
26
28
Sucia
21
20
21
25
25
24
27
28
28
29
29
Repblica Tcheca
32
30
28
29
29
29
29
29
30
30
31
169
ficando mais similares, as vantagens comparativas estariam ficando cada vez mais
fracas entre os pases. Isto aponta desafios para todos os pases.
Nesse mesmo relatrio, a OMC (2013) projetou o comrcio mundial at 2035,
considerando i) demografia; ii) investimentos; iii) tecnologia; iv) disponibilidade
de energia (e outros recursos naturais); v) custos de transportes; e vi) instituies
como o fatores fundamentais para moldar o futuro do comrcio internacional. Nas
simulaes, a OMC argumentou que em uma situao de dinamismo e abertura
econmica, os pases em desenvolvimento superariam os pases avanados tanto
em exportaes como em crescimento do PIB por um fator de dois ou trs no
futuro. Todavia, em uma situao de pessimismo econmico que regularmente
vem acompanhada de protecionismo, as exportaes desses pases sero menores
do que as dos pases avanados.
E como fica o Brasil nesses dois cenrios? A OMC mostrou a posio do Brasil em
1980, 2011 e projetou para 2035.
O cenrio positivo da OMC de crescimento mdio de 1,31% anualmente para
o Brasil at 2035. China, Rssia e ndia cresceriam mais, acima de 2%, enquanto
Estados Unidos, Japo e Unio Europeia cresceriam abaixo de 1%, nesse cenrio.
Para o cenrio pessimista, o Brasil teria queda de 1,01% anualmente em mdia.
China, Rssia e ndia cairiam mais, acima de 1,5%, enquanto os Estados Unidos,
Japo e Unio Europeia cairiam menos, por volta de 0,10%. Ento, O Brasil cresce
menos no cenrio positivo que os outros pases emergentes, mas, por outro lado,
tem menor queda no PIB do que eles no cenrio negativo.
Na anlise da OMC, o Brasil, no futuro, no teria ganho comercial relativo,
permanece representando por volta de 1% das exportaes mundiais. Entretanto,
ndia e China tm um salto nas participaes. Em exportaes totais, a ndia mais
do que dobra sua participao no cenrio otimista e ainda aumenta sua participao
no cenrio pessimista em 1 ponto percentual, enquanto a China passa dos atuais
15% para 24% no cenrio otimista, mas tem queda no cenrio pessimista para 11%.
A Rssia consegue aumento de 1 ponto percentual no cenrio otimista, mantendo
sua participao no cenrio pessimista. Os pases avanados tendem a perder
participao quando a economia mundial est dinmica e a manter participao
em condies de recesso. A lgica a mesma para exportao de manufaturados.
Para o setor de servios, a China aumenta sua participao em ambos cenrios,
com destaque para o aumento em trs vezes da participao no cenrio otimista.
ndia e Rssia pelo menos mantm sua participao no cenrio pessimista. Brasil,
no entanto, perde participao nos dois cenrios. Os pases avanados tambm
perdem participao em ambos cenrios, com exceo do Japo que mantm sua
fora no cenrio pessimista (ver Grficos 16, 17 e 18).
170
171
172
Fonte: Fundo Monetrio Internacional. World Economic Outlook de abril de 2014, atualizado com dados resultados
divulgados at 30 de maio de 2014.
173
174
Grfico 21 Preos das exportaes por fator agregado (com ajuste sazonal)
Fonte: Funcex.
175
Fonte: Funcex.
176
Mdia 1989-2013
Minrios de ferro
Soja mesmo triturada
leos brutos de petleo
Farelo e resduos de leo de soja
Acar de cana
Caf
Carne e midos de frango
Automveis de passageiros
Avies
Pasta de madeira
Mdia 2000-2013
Minrios de ferro
leos brutos de petleo
Soja mesmo triturada
Acar de cana
Carne e midos de frango
Avies
Automveis de passageiros
Farelo e resduos de leo de soja
Caf
Operaes especiais
Mdia 1989-1993
Minrios de ferro
Farelo e resduos de leo de soja
Calados
Caf
Semimanufaturados de ferro
Soja mesmo triturada
Partes para automveis de tratores
Pasta de madeira
Fumo em folhas e desperdcos US$
Automveis de passageiros
Mdia 207-2013
Minrios de ferro
leos brutos de petleo
Soja mesmo triturada
Acar de cana
Carne e midos de frango
Caf
Farelo e resduos de leo de soja
Avies
Operaes especiais
Automveis de passageiros
No Grfico 24, observa-se que seguramente o maior responsvel pelo maior fatia
das commodities na pauta de exportaes so minrios de ferro, que sempre esteve
em primeiro lugar na pauta de exportaes desde 1989, mas que a partir de 2007 o
Brasil acelerou em muito as exportaes deste produto. Em 2011, os minrios de
ferro representaram sozinhos 16,3% das exportaes totais. Depois, h a entrada
mais forte das exportaes de leos brutos de petrleo, que saram aos poucos de
participao nula para mais de 8,0% das exportaes totais aps 2010. Em seguida,
temos o incremento das exportaes de soja e acar. Carne, farelo de soja e pasta de
madeira mantiveram a fatia na pauta. Em 2012, o Brasil sofreu queda acentuada nas
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 151-191, dez. 2013
177
179
181
Fonte: IBGE.
Fonte: Bloomberg.
182
183
184
Fonte: Bloomberg.
185
Fonte: Bloomberg.
4 CONSIDERAES FINAIS
Poder-se-ia resumir o discutido aqui argumentando que ocorre um empobrecimento
da pauta de exportaes brasileiras desde meados dos anos 2000, um fenmeno
que ocorreu em cima de uma pauta que j era tradicionalmente concentrada.
Esse empobrecimento revela-se na concentrao de exportaes para a China,
aprofundado pela crise econmica de 2008. A fonte disso foi a grande valorizao
das commodities no mercado internacional da dcada de 2000 que trouxe receitas
comerciais considerveis, mas tambm efeitos perversos sobre a indstria nacional,
186
187
REFERNCIAS
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188
189
191
Jaime Crozatti
Doutor em controladoria e contabilidade pela
FEA/USP, Professor e pesquisador da Escola
de Artes, Cincias e Humanidades da USP,
Coordenador de projetos de pesquisa
Resumo
O propsito deste artigo desenvolver uma
anlise da influncia do gasto pblico em sade
dos municpios e estados brasileiros, no perodo
entre 2000 e 2009, sobre a variao do ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) Expectativa
de Vida (EV) entre 2000 e 2010 em uma base
correspondente a todos os 5.504 municpios
brasileiros com dados de gasto pblico registrados na
base do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea). Com essa base, estabeleceu-se uma indicao
da efetividade do gasto em sade, e, decorrente dessa
estimativa, foi calculada a eficincia relativa dos
municpios no gasto com sade.
Para esse fim, empregou-se a regresso mltipla
com estimativa robusta. Esta tcnica corresponde
reproduo do estudo realizado por Barrios e
Schaechter (2008), que utilizaram procedimentos
similares na estimativa da curva de efetividade do
gasto pblico em educao para os pases da Unio
Europeia (UE).
Encontrou-se, nesse trabalho, uma relao direta
entre o gasto pblico municipal em sade e a
variao no ndice IDH EV, revelando a
efetividade do gasto. Alm disso, obteve-se uma
avaliao relativa da eficincia do gasto em sade,
que poder ser utilizada em estudos futuros quando
forem identificadas as causas de alta ou baixa
eficincia encontradas nos municpios.
As principais contribuies do artigo so a
identificao da efetividade do gasto pblico
municipal em sade, a adaptao de um modelo
usualmente aplicado para naes para o uso
Palavras-chave
Qualidade do gasto pblico. Gasto pblico em sade.
Desenvolvimento humano.
Abstract
In this paper we present an analysis of the influence
of public expense on healthcare in Brazilian cities
and states in the period between 2000 and 2009 on
the variation of the Human Development Index
(HDI) Life Expectancy between the measurements
of 2000 and 2010. The study comprises 5504
Brazilian municipalities based on data recorded
on Institute of Applied Economic Research (IPEA).
We stablished an indication of the effectiveness of
healthcare expense and, as a secondary result, the
relative efficiency of municipalities in healthcare
expense was calculated.
To this end, we used multiple regression with
robust estimation. This technique correspond to the
reproduction of the study of Barrios and Schaechter
(2008), who used similar procedures to estimate the
curve of effectiveness of public spending on education
for the countries of the European Union (EU).
It was found, in this study, a direct relationship
between the municipal public health expense and
variation of the HDI Life Expectancy index,
revealing the degree of effectiveness of the expense.
In addition, we obtained a relative assessment of
the efficiency of health spending; that could be used
in future studies when the causes of high or low
efficiency found in the municipalities are identified.
The main contributions of this paper are to identify
the effectiveness of municipal public spending
on healthcare, the adaptation of a model usually
applied to nations for use in municipalities and a
tool for calculating the relative efficiency of public
expediture applicable in policy formulation in the
area of healthcare.
Keywords
quality of public expense. healthcare expense. human
development.
193
1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 define, no art. 6o, como direitos sociais a todo
cidado [...] a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana,
a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados (BRASIL, 1988). Esse dispositivo constitucional fez nascer um
movimento em prol da universalizao dos servios de sade de uma forma que
no se tinha observado no pas, at ento.
A transferncia da responsabilidade da gesto dos servios de sade, a partir da
Constituio Federal de 1988, das esferas supranacionais unio e estados para
os municpios, tem como fundamento o fortalecimento do poder local, em um
processo de descentralizao da gesto de polticas pblicas, estabelecendo um
novo modelo institucional para os diversos servios de sade demandados pela
populao. O processo de descentralizao das polticas pblicas sociais passou a
fazer parte da agenda do estado no perodo ps-constituio (ARRETCHE, 2000).
Passados mais de 20 anos da Constituio Federal, nota-se que a sade no Brasil,
apesar de significativos avanos, principalmente os relacionados universalizao
da oferta dos servios, ainda se ressente de uma melhor equidade, bem como de
avaliaes que contemplem a qualidade do atendimento e a efetividade dos gastos
diante dos servios prestados populao. A funo sade movimenta o segundo
maior volume de recursos, atrs da educao.
Textos que discorrem sobre a eficincia, a eficcia e a efetividade do gasto com a
poltica pblica de sade no pas e no exterior so escassos e no elucidativos em
relao ao papel que o Estado tem realizado na melhoria da qualidade de vida da
populao e aos consequentes impactos na economia do pas. Outros temas, como
a judicializao do acesso a medicamentos, nvel de tecnologia versus abrangncia
dos servios oferecidos, gastos totais e per capita, terceirizao de servios, esto
entre aqueles que devem passar por maior reflexo a partir de estudos que possam
descrever as polticas pblicas como ao estruturada do Estado. Ou seja, h
carncia de uma srie de investigaes sistemticas e estruturadas sobre o bom uso
do recurso social na funo sade e os resultados na qualidade de vida da populao
e na economia do pas.
Os diversos instrumentos de regulao da ao do estado, que buscaram criar uma
estrutura de servios descentralizados, tornando o municpio o mais relevante
ator no cenrio da prestao dos servios de sade, tm como principal diretriz
criar condies para a gesto do complexo sistema de servios de sade, uma
vez que h falta de capacitao gerencial nesses entes federativos (ARRETCHE,
2000). Uma vez que a gesto de polticas pblicas nos municpios est em situao
de fragilidade, aps a Constituio de 1988, a continuidade da descentralizao
ocorreu com a insero de diversos atos normativos que levaram significativa
alterao efetividade dos servios oferecidos pelo sistema pblico de sade.
194
195
2 REVISO DA BIBLIOGRAFIA
2.1 POLTICAS PBLICAS DE SADE
Para se compreender o contexto no qual esse trabalho se insere, necessrio
tecer algumas consideraes sobre polticas pblicas. A poltica pblica rea
de conhecimento multidisciplinar e nasceu da interseco de vrios campos do
conhecimento, e os mais citados so a administrao pblica, a economia, o direito e a
cincia poltica (DELEON, 2006; PETERS; PIERRE, 2006; RODRIGUES, 2010).
O que est no foco das anlises a atuao do estado, como principal articulador
das regras e aes que organizam e aplicam os recursos da sociedade. A poltica
pblica, como rea de atuao acadmica, tem recebido considervel incremento de
ateno nos ltimos anos no Brasil, motivado por maior necessidade da observao
da eficincia do gasto pblico, em um estado que recolhe considervel parcela de
recursos da sociedade e presta servios com questionvel nvel de qualidade.
A criao de cursos de bacharelado na rea de polticas pblicas no Brasil tem
contribudo para o surgimento de um novo profissional no mercado de trabalho,
um profissional de nvel superior com capacitao para analisar e avaliar o efeito da
ao do estado na sociedade, alm das condies de reprogramar tal ao.
Uma contribuio relevante da compreenso do papel das polticas pblicas no
atendimento s demandas da sociedade pode ser observada em Peters e Pierre
(2006. Os autores elaboram uma anlise de polticas pblicas em pases do ocidente
e afirmam que nas ltimas dcadas houve significativas alteraes na compreenso
do papel do estado nesses pases. Os autores fundamentam sua anlise em trs
aspectos que observaram na atuao do estado em tempos recentes:
a) a mudana do papel do estado na sociedade, deixando de ter o comando e o
controle para ser fiscalizador das polticas pblicas;
b) o aumento da participao das entidades subnacionais na execuo das
polticas pblicas, at mesmo daquelas que no podiam anteriormente ser
consideradas como papel do estado na sociedade;
c) uma tendncia forte para que a oferta de servios e produtos pelo Estado
seja considerada em contexto de competio de mercado, uma vez que o seu
papel nesse modelo de governana no produzir todos os servios e sim
coordenar a oferta de tais produtos e servios.
196
Nesse sentido, a poltica pblica passa, ento, a ser a ao do Estado que se organiza
para coordenar as aes dos diversos entes da sociedade que prestam servios
populao de forma descentralizada, nos entes subnacionais. Observa-se, em
perodo recente, como foi descrito na introduo, o fortalecimento do papel das
prefeituras municipais como brao forte do estado eficiente. A Constituio cidad
de 1988 tem o fortalecimento do poder local como uma de suas diretrizes, visto
que, no art. 1 define-os como membros da Repblica. Sade e educao bsicas tm
sido as reas mais visadas nesse processo.
Em foco acadmico, na busca de conceituar poltica pblica, Souza (2006, p. 26)
afirma que este [...] o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo,
colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e,
quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel
dependente). Souza (2006) faz referncia aos autores que se debruaram sobre
o tema nos ltimos anos e sintetiza os modelos de anlise das polticas pblicas
de diversos deles. Para os autores citados por Souza (2006), no modelo que se
convencionou chamar de novo gerencialismo pblico, a eficincia do gasto o
principal objetivo da poltica pblica, [...] aliada importncia do fator credibilidade
e delegao das polticas pblicas para instituies com independncia poltica
(p. 34). A autora conclui seu pensamento afirmando que h poucas pesquisas
empricas guiadas pelo desenho das polticas pblicas nesse formato.
Longe da anlise crtica para mudana do modelo, a busca pela eficincia no gasto
ou na atividade pblica uma exigncia da sociedade moderna. O Estado a
instituio contempornea capaz de direcionar os esforos da sociedade para que as
realidades especficas e gerais encontrem caminhos de superao das discrepncias
entre os indivduos, desde que o iluminismo na Frana alterou a compreenso de
indivduo, sociedade e governo (CHANLAT, 2002).
O presente trabalho pretende contribuir com a discusso da ao do Estado na busca
da oferta de oportunidades iguais aos brasileiros de todas as regies geogrficas e
de todos os portes de cidades brasileiras. A sade apresenta-se como um caminho
eficaz para a reduo das desigualdades, para a busca de incremento do bem-estar
social e para a construo da cidadania. Por essa discusso, percebe-se a relevncia
desse estudo, uma vez que o maior montante de gastos em sade, no modelo de
governana pblica atual, tem nos municpios um ator estratgico e relevante.
2.2 A REGULAO DA SADE NO BRASIL E O DESENVOLVIMENTO
DO SUS: ALGUNS ASPECTOS HISTRICOS
A histria das polticas de sade no pas marcada por um conjunto de caractersticas
que no a diferenciam de outras atividades do poder pblico nacional, apesar da
relevncia que tem para a populao e para o estado de direito que marca o Brasil
como nao soberana e independente.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 193-215, dez. 2013
197
Para esse autor, que produziu um dos textos mais utilizados na rea de gesto
da sade em escola de nvel superior, o cenrio descrito na citao uma das
premissas que marcam a histria das polticas de sade no Brasil. Ele aponta outras
seis premissas que marcam tal histria e fazem dela uma das que menos receberam
ateno sistmica do governo, apesar da amplitude de interesses que contempla.
No perodo do descobrimento at o Primeiro Imprio, o pas dispunha de
estrutura natural de ateno sade, uma vez que esta [...] limitava-se aos prprios
recursos da terra (plantas, ervas) e, queles que, por conhecimentos empricos
(curandeiros), desenvolviam as suas habilidades na arte de curar (POLIGNANO,
2013, p. 3). Com a vinda da famlia imperial portuguesa em 1888, a situao mudou
um pouco, uma vez que foi criada, no Rio de Janeiro, uma estrutura de sade
para dar suporte corte instalada s pressas na colnia. Onde no havia mdicos,
realidade em grande parte do territrio, os boticrios, aqueles prticos-profissionais
que aprenderam o ofcio com outro boticrio experiente e eram licenciados aps
exame de fisicatura, recebiam a carta de habilitao (POLIGNANO, 2013, 3).
No perodo seguinte, que vai at 1930, a sade foi tratada por rgo criado para
esse fim, cujo desafio era a de profilaxia de doenas que atingiam a populao,
colocando a atividade econmica do pas em risco. Oswaldo Cruz e Carlos Chagas
foram figuras de destaque nesse perodo. Eles eram os principais articuladores das
aes do governo central na sade pblica. Com mtodos impositivos, as aes de
combate s endemias produziram resultados positivos ao mesmo tempo em que
reclamaes sistemticas da populao, que era obrigada a se sujeitar s aes de
sade do governo se multiplicaram. Vacinaes em massa e aes de limpeza de
desinfeco de espaos pblicos e privados com caractersticas de contaminao
eram feitas por determinao das autoridades sanitrias. Algumas doenas como a
lepra, a tuberculose e as doenas venreas, receberam ateno especial com a criao
de departamentos especializados em sua ateno (POLIGNANO, 2013, p. 5).
No incio do Sculo XX, com a imigrao de europeus e o estabelecimento,
principalmente no eixo Rio-So Paulo, de uma nova base econmica no pas,
o fortalecimento da economia industrial, os anos de 1917 e 1919 viram duas
greves gerais organizadas pelo movimento operrio. Este movimento conquistou
alguns direitos trabalhistas. Em 1923, a Lei Eloy Chaves deu incio Previdncia
Social no Brasil, um sistema previdencirio estruturado em caixas de previdncia
198
individualizadas por empresa. No sistema das Caixas, estabelecido pela lei Eloy
Chaves, as prprias empresas deveriam recolher mensalmente o conjunto das
contribuies das trs fontes de receita e depositar diretamente na conta bancria
da sua CAP. (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 1989).
No Estado Novo, as Caixas de Aposentadorias deram lugar aos Institutos de
Aposentadoria e Penso (IAP), que eram organizados por categorias profissionais.
Os benefcios foram ampliados desde o peclio na aposentadoria a atendimento
hospitalar, mdico e farmacutico. Em 1930, foi criado o Ministrio da Educao
e Sade Pblica (POLIGNANO, 2013, p. 10), que se desmembrou, em 1953, no
Ministrio da Sade (MS) com poucas atribuies distintas das anteriores.
A dcada de 1960 viu nascerem os atos regulatrios da Previdncia Social e do
FUNRURAL, respectivamente para as aposentadorias dos trabalhadores urbanos
e rurais. Com a revoluo militar de 1964, houve condies favorveis para a
unificao dos servios de previdncia, uma vez que:
O processo de unificao previsto em 1960 se efetiva em 2 de janeiro de 1967,
com a implantao do Instituto Nacional de Previdncia social (INPS), reunindo
os seis Institutos de Aposentadorias e Penses, o Servio de Assistncia Mdica
e Domiciliar de Urgncia (SAMDU) e a Superintendncia dos Servios de
Reabilitao da Previdncia Social (POLIGNANO, 2013, p. 14).
199
200
201
Expectativa de vida 20
83,2 20
IAME x IAEE 0
0,951 0
(2)
AME 0
13,2 0
202
(1)
AEE 0
20,6 6
(3)
(4)
ln (PIBpc) ln (163)
ln (108,211) ln (163)
IDH = IEV x IE x IR
(5)
(6)
203
3 METODOLOGIA
Definidos os conceitos de efetividade e eficincia na administrao pblica, cabe
agora apresentar a equivalncia do conceito para o gasto pblico. Com esse
propsito, adotam-se os seguintes conceitos operacionais para a efetividade e a
eficincia do gasto pblico, inspirados nas definies de Barrios e Schaechter (2008):
a) a efetividade do gasto pblico representada pelo coeficiente beta (inclinao)
da varivel constituda a partir da soma dos gastos pblicos empregados em sade
e saneamento, tanto municipais como estaduais, em uma anlise de regresso
mltipla cuja varivel dependente a variao do componente IDH-Expectativa de
Vida de cada municpio; b) a eficincia obtida pelo clculo da diferena percentual
entre o valor predito pela anlise de regresso construda a partir da relao entre
os gastos e a variao do IDH-Expectativa de Vida e o valor observado da variao
do IDH-Expectativa de Vida em cada municpio.
A obteno dos indicadores de efetividade e eficincia, portanto, depende da
anlise economtrica empregada na equao (7). Nessa, pode-se observar as
variveis apresentadas na Tabela 1, que incluem, alm das variveis independentes,
representadas pelo gasto pblico municipal (GM) e pelo gasto pblico estadual
(GE), e da varivel de resposta, representada pela variao do IDH-Expectativa
de Vida entre 2000 e 2009, a participao de quatro variveis intervenientes, cujo
propsito na equao representar fatores alheios ao controle dos gestores pblicos
municipais e estaduais, porm importantes para a efetividade do gasto.
204
Descrio
Nome
Dependente
D_L_2010_2000
Independente
Independente
Interveniente
Interveniente
Interveniente
Interveniente
DistCapUf
(7)
Para esse estudo, foram consolidados dados de diversas fontes: os dados do
IDH foram extrados do Atlas de Desenvolvimento Humano do Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2003), do website do Ipeadata
(IPEA, 2013), e de relatrio do Ministrio da Sade do Cadastro Nacional de
Estabelecimentos de Sade (CNES) de 2007, dados relativos quantidade de
funcionrios em servios de sade financiados por rgos federais de servios.
O nmero de funcionrios pblicos federais foi utilizado como proxi dos gastos
federais nos municpios, uma vez que o sistema de contabilidade federal no
capaz de identificar o montante total dos gastos da Unio diretamente em cada um
dos 5.565 municpios brasileiros.
Convm destacar que a varivel dependente proposta nesse trabalho diferente dos
estudos dos gastos pblicos comumente realizados (QUEIROZ; POKER, 2012).
Nesse estudo, no se fez uso do crescimento econmico (Produto Interno Bruto
(PIB) ou o valor absoluto do ndice de desenvolvimento humano) como varivel
dependente. Portanto, o propsito foi diferente da busca por testar proposies
da teoria econmica, como a relao entre o gasto pblico e o desenvolvimento
econmico, ou, ainda, determinar o tamanho timo da estrutura governamental.
Esse estudo relaciona os gastos pblicos com a variao do ndice IDH-Expectativa
de Vida, contrastando, assim, com Rocha e Giuberli (2007), Davies (2009) e Divino
e Silva (2010), a relao entre as variveis no foi pressuposta como quadrtica, ao
contrrio, pressups-se uma relao linear entre o gasto e a variao do ndice, uma
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 193-215, dez. 2013
205
vez que se utiliza um indicador para a condio inicial apresentada pelo municpio.
Tal indicador, nesse artigo, representado pelo IDH-Expectativa de Vida do incio
do perodo, considerado como uma varivel interveniente na equao.
Mesmo com a construo da varivel proposta como apresentado, testou-se o
modelo com os gastos quadrticos em lugar da suposio de linearidade associada
a um indicador de condio inicial. No entanto, ao testar a colinearidade das
variveis, constatou-se que o valor do ndice VIF (Variable Inflation Factor)
superava os valores recomendados pela literatura, alcanando valores acima de 15,
sendo o valor sugerido inferior a 8.
Os dados utilizados compreendem um total inicial de 5.565 municpios. Contudo,
em razo da ausncia de informaes completas para alguns municpios, a base
utilizada foi de 5.504 municpios. Os 61 municpios excludos da anlise no
contavam com relatrios de seus gastos pblicos disponveis para anlise. Apesar
da perda de informao desses municpios, o estudo pode ser considerado
populacional, levando em conta a populao com informaes reportadas e a
perda inferior a 1,1% dos municpios do pas.
Para esse estudo, foi empregado o software de anlise de dados Stata (2011), em sua
verso 12.1, cujos resultados so apresentados na prxima seo.
4 ANLISE DE RESULTADOS
4.1 ANLISE DA EFETIVIDADE DO GASTO
Utilizando-se dos dados descritos, foram desenvolvidas as anlises de regresso
mltipla, considerando, em primeiro lugar, uma anlise diagnstica da base de
dados. O primeiro teste realizado foi o de heterocedasticidade de Breuch-Pagan.
Para esse teste, obteve-se estatstica de 69,8 (valor-p de 0,000), indicando claramente
uma forte heterocedasticidade. Assim, os dados foram tratados com a regresso
robusta, conforme indicado pela literatura (NETER et al., 1996).
Em seguida, foram analisadas as estatsticas do teste VIF (Variance Inflation Factor)
conforme Tabela 2, identificando-se os valores inferiores a 2, cujo valor, conforme
Neter et al. (1996) e Hair et al. (1994), corresponde a um valor suficientemente
baixo para no configurar problemas de colinearidade, que seriam indicados, no
teste seguinte, com valores de estatstica superiores a 8.
206
VIF
1,74
1,59
1,18
1,04
1,02
1,01
Mdia
1,26
Coeficiente
Teste-t
Valor-P
0,00000538
1,85
0,064
0,00000287
0,45
0,654
-0,00008280
-3,79
0,000
-0,02511240
-13,09
0,000
2,21775900
1,67
0,095
-0,23093440
-53,38
0,000
Constante
0,20978020
69,97
0,000
207
208
Muncipio
Eficincia Relativa
SC
Lindoia do Sul
150%
SC
Cordilheira Alta
146%
SC
Iomer
140%
PR
Quatro Pontes
123%
RS
So Joo do Polsine
120%
MG
Itajub
113%
ES
Vitria
111%
RS
Victor Graeff
110%
SP
Mirandpolis
110%
SC
Pinheiro Preto
108%
RS
Anta Gorda
107%
RS
Ivor
105%
SP
Guaratinguet
105%
PR
Nova Aurora
105%
SP
Andradina
104%
SC
Rio do Sul
104%
SP
Suzano
102%
SC
Balnerio Cambori
96%
SP
96%
MA
Pao do Lumiar
94%
RS
Baro de Cotegipe
94%
SC
94%
PR
Cafelndia
93%
SC
Siderpolis
92%
SP
Cruzlia
92%
SC
Erval Velho
91%
RS
Pejuara
89%
SC
Arabut
89%
MA
So Jos de Ribamar
88%
SC
Porto Unio
88%
209
O valor observado deve ser analisado com cuidado, uma vez que a eficincia pode
tanto ser decorrente de programas de desenvolvimento bem formulados, como ser
decorrente do uso dos servios pblicos desenvolvidos por municpios vizinhos
ou decorrentes de fatores no capturados na anlise, como o investimento privado
e o investimento federal. Esta uma hiptese plausvel, haja vista a evoluo do
sistema de sade implementado no pas a partir da dcada de 1980, como relatado
no tpico 2 desse trabalho.
Alguns exemplos ilustrativos podem ser obtidos ao se comparar a eficincia relativa
dos municpios listados com a eficincia relativa dos municpios sede de suas
Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDRs): Seara, sede da SRD do municpio
de Lindoia do Sul, primeiro no ranking listado, apresentou eficincia relativa
de -69%. Da mesma forma, diversos municpios com alta eficincia apresentam
cidades de maior desenvolvimento na vizinhana com menor eficincia relativa.
Tais evidncias podem significar que alguns municpios se valem dos gastos em
sade e saneamento de municpios melhor equipados nesse servio pblico para
ter melhorias nos indicadores de qualidade de vida, como o IDH-Expectativa de
Vida usado nesse trabalho.
Tabela 5 Eficincia relativa no gasto pblico em sade e saneamento nas capitais estaduais
Estado
Municpio
Eficincia Relativa
ES
Vitria
PB
Joo Pessoa
111%
AL
Macei
68%
RJ
Rio de Janeiro
68%
71%
PE
Recife
61%
MG
Belo Horizonte
46%
SE
Aracaju
45%
BA
Salvador
44%
MS
Campo Grande
44%
SP
So Paulo
41%
PR
Curitiba
35%
MT
Cuiab
32%
RN
Natal
31%
CE
Fortaleza
27%
PI
Teresina
27%
SC
Florianpolis
21%
RS
Porto Alegre
-14%
GO
Goinia
-17%
210
5 CONSIDERAES FINAIS
A possibilidade de as polticas pblicas no Brasil serem aplicadas de maneira
equivocada no pode ser desconsiderada nos modelos de avaliao do gasto com
aes do governo, seja ele municipal, estadual ou federal. Dada a lentido com
que a sociedade brasileira observa as mudanas em indicadores de qualidade de
vida, pode-se prever que os gastos no demonstram efetividade nem to pouco
eficincia.
Este trabalho objetivou avaliar a efetividade e a eficincia do gasto pblico com
sade na dcada de 2000 a 2009 e a correspondente variao do IDH-Expectativa
de Vida em todos os municpios brasileiros. Considerando os dados dos gastos
com sade e saneamento de cada municpio, do estado ao qual pertence bem como
da estimativa do gasto do governo central nos mesmos municpios, o trabalho
avaliou se houve efetiva alterao do indicador da qualidade de vida da sade,
nesses mesmos municpios.
Os resultados evidenciam que gastos municipais, gastos estaduais, distncia do
municpio com a capital do estado, percentual de populao na zona rural e
funcionrios em servios federais de sade, esto significativamente relacionados
com a melhoria da qualidade de vida IDH-Expectativa de Vida nos municpios
brasileiros. As anlises evidenciaram tambm que os gastos pblicos com sade
nos municpios brasileiros demonstram um nvel mdio de aproximadamente
34%, o que representa grade potencial de melhoria na eficincia do gasto com
sade pblica.
A avaliao e as consideraes exposta nesse trabalho podem ser includas nas
anlises necessrias para explicitar o caminho que a gesto de polticas pblicas,
bem como das aes de efetividade e eficincia do gasto devem ser direcionadas.
Os resultados corroboram para afirmativas de que os gastos pblicos no pas
tm contribudo para a melhoria de vida da populao de uma forma geral e
em particular da expectativa de vida. A literatura usada como referencial desse
trabalho no conclusiva quanto aos efeitos da efetividade do gasto no bem-estar
da populao. Esse trabalho alinha-se entre aqueles que afirmam que a eficincia
e a efetividade do gasto pblico em sade no Brasil pode ser observado, apesar de
no responder a todos as melhorias.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 193-215, dez. 2013
211
212
REFERNCIAS
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p. 155-177, jan./fev. 2008.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 193-215, dez. 2013
213
Anexo 1
Eficincia do Gasto em Educao e Sade
Este anexo est disponvel em PDF no link:
https://portalgestao.esaf.fazenda.gov.br/a_esaf/biblioteca/cadernos-de-financas-publicas
215
Resumo
A governana pblica consolida-se como a fase
atual da gesto dos recursos pblicos, com destaque
para o paradigma da eficincia e a sinergia entre os
atores sociais, abrindo espao para o setor pblico
repensar em sua forma de atuao, potencializando
suas aes por meio de parcerias entre os entes
federativos e instituies do setor privado e da
sociedade civil organizada. Nesse nterim, surgem,
entre outras formas de gesto, os consrcios
pblicos como instrumento de cooperao para
superao de desafios locais. Assim, esse artigo tem
por objetivo estudar o caso do Consrcio Pblico
para o Desenvolvimento do Alto Paraopeba,
especificamente para verificar se a implementao
do projeto de fiscalizao tributria promoveu a
eficincia na arrecadao das receitas prprias dos
municpios. O mtodo utilizado foi o estudo de caso,
com anlise descritiva dos dados, e os resultados
demonstraram que houve uma pequena melhora
para alguns anos na arrecadao do ISSQN e da
Taxa de Poder de Polcia, mas com um painel de
indicadores com muita oscilao ao longo dos anos
analisados, aliado ao grau altssimo de dependncia
das receitas de transferncias. Conclui-se que, apesar
do esforo, ainda h um longo caminho a percorrer
em termo de eficincia tributria no Alto Paraopeba.
Palavras-chave
Governana pblica. Consrcios pblicos.
Fiscalizao tributria. Eficincia.
Abstract
Public governance is consolidated as the current
phase of the management of public resources, with
Keywords
Public Governance. Public Consortia (public
consortium).Tax Audit. Efficiency.
1 INTRODUO
A Administrao Pblica, no seu
processo de construo histrica, passou
por diversas fases: patrimonialista,
burocrtica e gerencialista. Essas fases
no necessariamente se alternaram ao
longo do tempo, e sim se percebe que no
dia a dia da gesto pblica o que ocorre
uma mescla das trs prticas citadas.
No tocante fase gerencialista, observada
contemporaneamente, vieram no seu
arcabouo prtico questes relacionadas
eficincia, eficcia e efetividade dos atos
relacionados ao setor pblico e um dos
conceitos que surge nesse contexto o
de governana.
217
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
A governana pode ser aplicada aos diversos setores que conformam o ambiente
social: setor pblico, setor privado e terceiro setor. Interessa, no mbito dessa
pesquisa, a governana aplicada ao setor pblico, ou seja, a governana pblica
entendida aqui como um movimento que indica a mudana da ideia de governo puro
e simples para um Estado estratgico, com seu papel redefinido em aspectos, como
a reduo da produo do bem pblico em prol de servir de garantia produo do
bem pblico; a passagem de um Estado que promove suas aes solitariamente para
um Estado ativador e coordenador das relaes dos atores para que produzam com
ele; e ainda [] de um Estado dirigente ou gestor para um Estado cooperativo,
onde o bem pblico produzido em conjunto (KISSLER; HEIDEMANN, 2006
apud DIAS; CRIO, 2012, p. 5, grifos dos autores).
Com relao ao grifo citado, uma das evidncias da aplicao prtica do modelo
de governana pblica so os consrcios pblicos. O consrcio pblico pode ser
considerado um instrumento de cooperao e
constitui um instrumento para superao de desafios locais, como, por exemplo,
a ampliao e ordenamento da oferta de servios, a compra de servios e
flexibilizao da remunerao de profissionais com pagamento de incentivos,
e a otimizao dos recursos regionais disponveis, de forma a melhorar o acesso
e a qualidade dos servios. []. Considera-se, portanto, que os consrcios
aumentam a eficincia e a qualidade dos servios ofertados e, por isso, devem
ser incentivados. (TEIXEIRA, MACDOWELL; BUGARIN, 2001, p. 2)
2 ASPECTOS TERICOS
Buscando amparar a construo dessa pesquisa, esta seo apresentar os conceitos
relacionados governana pblica, consrcios pblicos, federalismo fiscal e
dificuldades na arrecadao tributria e indicadores de eficincia.
2.1 GOVERNANA PBLICA E A APOLOGIA
AO PRINCPIO DA EFICINCIA
Administrao pblica em sua abordagem terica uma rea que est voltada para a
gesto de processos de mudana que visem lograr valores societrios publicamente
definidos (DENHARDT, 2011, p. 30). Nessa perspectiva, a Administrao Pblica
regida por cinco princpios bsicos: legalidade, moralidade, impessoalidade,
publicidade e eficincia (BRASIL, 1998). Para a pesquisa em questo, o princpio
de eficincia ser destacado e estudado no contexto da governana pblica.
Segundo Moraes (2003) e Melo (2006) apud Schulze (2011, p. 1):
Este o propsito do princpio da eficincia, ou seja, que o Estado alcance o
seu fim com presteza, perfeio, imparcialidade, neutralidade, transparncia,
participao e aproximao dos servios pblicos da populao com eficcia
e de forma desburocratizada. Em ltima anlise, o princpio da eficincia
materializa uma faceta do princpio da boa administrao.
219
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
E2
E3
E4
E5
220
221
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
222
223
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
5 A velha distino weberiana entre poltica e administrao tende ao desaparecimento, visto que, na Administrao
Pblica, tanto polticos quanto burocratas exercem funes polticas e funes administrativas. Com isso, podem
se tornar concorrentes ao invs de complementares, o que exige esforos no sentido de alinhar os objetivos.
224
225
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
226
Populao
ISS, IPTU,
ITBI per capita
ISS, IPTU,
ITBI/Receitas
correntes
ISS, IPTU,
ITBI/
Transferncia
de ICMS
Receitas
FPM/
Receitas
correntes
R$ 483,40
21,57%
104,83%
5,53%
100.000 e 300.000
R$ 178,81
11%
58%
16%
10.000 e 100.000
R$ 132,29
8%
40%
30%
At 10.000
R$ 81,19
4%
19%
48%
Fonte: Elaborao das autoras, a partir de dados do Finbra 2011 (STN, 2013).
227
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
IPTU
ISS
Por ser um imposto incidente basicamente sobre indstrias e profisses, ele apresenta
srias dificuldades para os governos locais, exigindo a existncia de auditores-fiscais para
evitar a evaso fiscal, tarefa que dificultada pelo fato de que muitas das empresas so
pequenas e, portanto, no mantm uma contabilidade regular.
ITBI
Muito embora seja o imposto que impe menos dificuldade na sua administrao
no quadro dos Municpios menores (existncia de apenas um cartrio, que realiza
as transaes, facilitando a atuao da fiscalizao), a falta de cadastros atualizados e
de pessoal para atuar na fiscalizao e atendimento ao contribuinte tem reduzido a
capacidade arrecadatria do imposto.
228
N de Municpios
80
60
40
20
0
At 10%
Entre
10% e
30%
Entre
30% e
50%
Entre
50% e
100%
Mais de
100%
Fonte: Elaborao das autoras, a partir de dados do Finbra 2011 (STN, 2013).
229
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
60
50
40
30
20
10
-
At
10%
Entre
10% e
30%
Entre
30% e
50%
Entre
50% e
100%
Mais de
100%
Fonte: Elaborao das autoras, a partir de dados do Finbra 2011 (STN, 2013).
231
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
3 ASPECTOS METODOLGICOS
Esta seo apresenta os aspectos metodolgicos que nortearam a elaborao da
pesquisa em governana fiscal e tributria.
O trabalho foi realizado com pesquisa bibliogrfica, uma vez que ela possibilita
apresentar argumentos de autores que j exploraram o tema proposto (VIEIRA;
ZOUAIN, 2006) e que se desenvolve por meio de materiais j elaborados,
principalmente livros e artigos cientficos. A complementao veio de pesquisa
documental, que se caracteriza por [...] exigir a consulta a arquivos pblicos,
imprensa, a arquivos particulares [...] e permite a investigao de fontes que sejam
9 Um primeiro ponto foi admitir que o art. 241, da CR comportaria a formao de Consrcios na seara tributria.
Muitos sustentam a utilizao dos Consrcios para gesto compartilhada de atividades que vo alm dos servios
pblicos na sua concepo restrita (utisinguli e utiuniversi). Nesse sentido, a professora Cristiana Fortini (2007)
admite sua utilizao inclusive para funes administrativas de cunho fiscal ou tributrio, que incluam o poder
de polcia, desde que a natureza adotada para esses consrcios, seja de direito pblico, em razo da limitao
prevista no art. 37, XXII, da Constituio Federal de que tais atividades sejam exercidas por servidores de carreiras
especficas. Alm disso, no que diz respeito competncia ou capacidade para arrecadao e fiscalizao de
tributos, no se estaria efetivando delegao aos Consrcios de competncia privativa dos entes federativos, haja
vista que apenas a competncia legislativa tributria seria indelegvel (art. 7o do Cdigo Tributrio Nacional
Lei no 5.172, de 1966).
233
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
235
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
236
237
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
ITENS 1 E 2
Congonhas
Ouro Branco
Jeceaba
TOTAL
R$ 12.100,00
ITENS 3 E 4
Contribuio
Valor Mensal
( %)
49,59
41,33
4,95
4,13
100
ITENS 3 E 4
Contribuio
Valor Mensal
(%)
Congonhas
49,59
Ouro Branco
41,33
4,95
Jeceaba
4,13
TOTAL
100
Valor Total
Contribuio
Congonhas
R$ 7.800,00
22,41%
R$ 4.500,00
12,93%%
Jeceaba
R$ 7.500,00
21,56%
Ouro Branco
R$ 15.000,00
43,10%
TOTAL
R$ 34.800,00
100%
239
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
i)
Contrato de programa para implementao da fiscalizao tributria
(ISSQN e Taxas de Poder de Polcia): foram realizados nos municpios
contratantes o diagnstico da situao fiscal municipal; a capacitao de
pessoal; modernizao de legislao, inclusive de obrigaes; nomeao
e unificao termos de fiscalizao; padronizao da notificao fiscal;
consultoria a respeito dos recursos e impugnaes.
ii)
Contrato de programa para implementao da fiscalizao do VAF: colocou
em prtica a capacitao de pessoal, a respeito do programa estadual do
VAF e da forma correta de preenchimento da declarao, para viabilizar
a fiscalizao correta das informaes; capacitao da Lei Complementar
Federal no 63, de 1990 e do regulamento estadual do VAF (Decreto no
38714, de 1997); apurao dos valores do VAF nos anos anteriores (2010 e
2011); levantamento dos contribuintes; consultoria a respeito dos recursos
e impugnaes.
Muitos municpios, conforme informado pela consultora Roseane Braga, sequer
tinham conhecimento da legislao existente e dos procedimentos de fiscalizao e
autuao. No faziam fiscalizaes em loco nas empresas e nem sabiam estruturar
um processo administrativo fiscal, desde o seu incio, com o auto de infrao, at
as defesas que poderiam ali ser formalizadas.
Do ponto de vista da eficincia, quase todos os municpios obtiveram ganhos na
arrecadao dos tributos objeto do projeto de fiscalizao, logo no primeiro ano
de implementao do projeto. Os quadros seguintes demonstram o crescimento
da arrecadao tanto do ISSQN, como da Taxa de Poder de Polcia para todos os
municpios consorciados, aps a implementao dos servios contratados.
Quadro 7 Incremento percentual da arrecadao do ISSQN nos municpios
integrantes do CODAP (2009 a 2012)
MUNICPIO
% ISSQN
2009
2010
2011
2012
Belo Vale
100
-3
40,24
81,27
Congonhas
-22,3
10,76
26,32
-97,49
Conselheiro Lafaiete
-14,1
44,76
45,44
14,08
5,59
39,22
30,25
28,81
Jeceaba
100
100,53
3,22
-40,03
Ouro Branco
-36,13
4,31
51,43
26,53
So Brs do Suau
659,11
-27,12
-21,05
38,96
Fonte: Elaborado pelas autoras, com base na Finbra 2009 a 2012 (STN, 2013).
Dos sete municpios, Jeceaba apresentou o pior resultado, uma vez que pouco
incrementou o ISSQN em 2010 e 2011 e ainda reduziu sua arrecadao em 2012.
240
Por sua vez, Belo Vale apresentou um resultado expressivo em 2011 e 2012, e, neste
ltimo ano, dobrou a arrecadao de ISSQN (81,27% em 2012 versus 40,24% em
2011). Congonhas conseguiu incrementar sua arrecadao em 2010 e 2011, porm
apresentou uma queda brusca em 2012 (-97,49%). Conselheiro Lafaiete apresentou
aumentos percentuais expressivos em 2010 (44,76%) e 2011 (45,44%), porm com
queda do incremento para 2012 (14,08%). Entre Rio de Minas manteve o incremento
com menos oscilaes entre 2010, 2011 e 2012, porm, em uma perspectiva
decrescente (39,22%, 30,25%, 28,81% respectivamente). Ouro Branco incrementou
a sua arrecadao em 2010, 2011 e 2012, porm, em 2012 o incremento apresentou
queda (26,53% em 2012 versus 51,43% em 2011). Por fim, So Brs do Suauin
apresentou incremento positivo nos anos de 2010 e 2011, mas mostra reao em
2012, com aumento de 38,96% na arrecadao de ISSQN.
Quadro 8 Incremento da arrecadao das taxas de poder de polcia nos municpios
integrantes do CODAP (2009 a 2012)
MUNICPIO
2010
2011
2012
Belo Vale
100,00
112,58
47,20
-68,83
Congonhas
-28,71
-95,38
-91,04
1.503,32
Conselheiro Lafaiete
63,78
-92,03
-79,94
-25,53
28,59
298,16
-96,89
1.511,84
Jeceaba
100,00
1.461,63
1.918,92
-99,77
Ouro Branco
0,00
100,00
10.649,22
-6.746,00
So Brs do Suau
84,84
167,43
-94,28
11,33
Fonte: Elaborado pelas autoras, com base na Finbra 2009 a 2012 (STN, 2013).
241
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
Grau de Dependncia
2008
2009
2010
2011
2012
Belo Vale
14,06
16,61
18,12
10,01
-39,71
11,08
10,68
Congonhas
2,71
-9,68
3,28
21,07
4,38
33,8
2,93
-33,08
Conselheiro Lafaiete
4,85
5,2
7,07
4,7
-9,63
3,87
-17,6
3,85
-0,51
6,58
10,02
52,38
10,62
5,99
10,5
-1,14
12
14,25
0,66
0,39
-40,85
0,56
42,27
1,14
104,14
Ouro Branco
3,66
4,53
23,74
5,51
21,56
3,9
-29,12
3,5
-10,29
So Brs do Suau
14,8
7,32
-50,46
7,55
3,02
8,89
17,84
9,04
1,69
Jeceaba
Fonte: Elaborado pelas autoras, com base na Finbra 2009 a 2012 (STN, 2013).
Outro bom indicador que as execues fiscais tm como objeto, em sua maioria,
dvidas de IPTU, uma vez que as discusses relativas aos crditos de ISS e ITBI se
iniciam e terminam no prprio processo administrativo fiscal, raramente levando
inscrio dos dbitos referentes a tais impostos em dvida ativa municipal.
Embora o foco desse artigo seja eficincia, em termos de efetividade, a modernizao
da gesto tributria proporcionada aos municpios consorciados trouxe resultados
bem positivos, entre os quais, pode-se citar:
a) Regras mais claras e padronizao de procedimentos, documentos e prazos,
o que gerou uma melhoria da relao fisco-contribuinte, com uma maior
confiana deste ltimo nos atos de fiscalizao;
b) A adoo de uma postura fiscal mais formal trouxe maior respeito do
contribuinte em relao ao cumprimento da obrigao tributria;
c) Desafogamento das atividades fazendrias, com a separao das competncias
de cada setor, sobretudo no que tange ao servio municipal de atendimento
ao pblico), cabendo fazenda pblica somente as atividades prprias de
arrecadao, fiscalizao e procedimentos tributrios;
d) Implantao do sigilo fiscal;
e) Valorizao do setor.
Ressalta-se que a anlise aqui apresentada bastante restrita, uma vez que para
considerar o impacto real das medidas do CODAP outras variveis precisam ser
estudadas em conjunto com a implementao do projeto. Um exemplo o ISSQN,
cujo impacto pode no somente estar atrelado a um projeto de fiscalizao tributria,
mas tambm com o crescimento do setor de servios no municpio assim como
nos anos em que h uma reduo, tambm pode ser influncia de um resultado de
queda no setor de servios , fica assim a necessidade da investigao do quanto
de fato a fiscalizao do CODAP influencia no resultado final dos incrementos da
arrecadao desses municpios.
Alm disso, outras dificuldades apontadas, como as de cunho financeiro para
participao de forma mais efetiva nos contratos de programa mencionados, as
rivalidades instauradas entre alguns municpios em relao ao titular do produto
da arrecadao do ISSQN13 e mesmo a multiplicidade de objetivos, que exigiu do
consrcio uma atuao simultnea em diversos programas distintos tambm, tem
impacto sobre o programa.
13 Garcia (2012) aponta a existncia de rivalidades entre municpios pela diviso do ISSQN, em especial entre
Congonhas e Ouro Branco, no que se refere ao imposto devido pela Gerdau Aominas, que embora superadas
em parte com a posse dos prefeitos eleitos em 2005, foi trazida tona com a proposta de fiscalizao unificada
pelo CODAP. Segundo Roseane Seabra, o programa acabou gerando um impasse entre a administrao desses
dois municpios visto que o municpio de Congonhas, que possua melhor estrutura para efetuar a fiscalizao
da empresa, no concordava quando era apurado que o ISSQN era devido ao municpio vizinho, Ouro Branco
e acabava por colocar obstculos fiscalizao conjunta do imposto. Assim, os municpios citados, na ocasio,
chegaram a um acordo de unificar a fiscalizao apenas em relao aos cartrios, para apurao do ITBI.
243
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
5 CONSIDERAES FINAIS
Nessa pesquisa, o foco foi a governana fiscal e tributria por meio da atuao
do Consrcio Pblico para o Desenvolvimento do Alto Paraopeba. Procurou-se
responder ao problema proposto inicialmente nessa pesquisa, ou seja, se os
Consrcios Pblicos, no contexto da governana pblica, representam um
instrumento de gesto alternativo na perspectiva do paradigma da eficincia.
Sem dvida, em tese, a ferramenta dos consrcios de Administrao Tributria
afirma-se como uma tentativa de processualizar a inorgnica, pontual e incipiente
ao arrecadatria dos municpios. Aperfeioar processos, reduzir, racionalizar e
qualificar o gasto pblico para produzir melhores resultados com menor esforo
enquadra-se, sem dvida, como uma ao eficiente.
Afirmar que o CODAP, ao implementar o projeto de fiscalizao tributria, est
promovendo a eficincia pode ser uma resposta precipitada, necessrio ampliar
as variveis do contexto tributrio e socioeconmico para uma melhor apurao.
No entanto, nas aes j implementadas, como as relativas ao ISSQN, Taxa de
Poder de Polcia e ao VAF, observa-se um movimento positivo, ainda que um
pouco incerto em funo das oscilaes, mas bastante voltado para a promoo do
crescimento da arrecadao com menor desgaste da maquina pblica e com uma
maior racionalizao do gasto.
Em tempos de governana pblica, os entes da federao buscam alternativas
em suas formas de gesto e, no caso do CODAP, nota-se que j h um esforo
significativo no sentido de alcanar a eficincia. visvel, contudo, que ainda h
um longo percurso a percorrer para a Administrao Tributria dos municpios do
Alto Paraopeba, mas o primeiro passo est dado. Sem esquecer de Becker (1972)
que, na descrio do manicmio jurdico tributrio j denunciava a doena fiscal
brasileira, pode-se dizer que este primeiro passo j muito, embora no seja bastante.
E porque o CODAP nasce em Minas, e porque iniciativa das Gerais no triste
e inalterado cenrio descrito por Becker, quase meio sculo atrs, (2007, p. 3 a 11),
pode-se dizer como Rosa (2001, p. 391): Qualquer amor j um pouquinho de
sade, um descanso na loucura.
244
REFERNCIAS
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Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 217-248, dez. 2013
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Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
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Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
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Resumo
A Repblica tem uma srie de implicaes polticas,
administrativas e de organizao do Estado em
que o cidado o agente e o foco principal de
ateno. Apesar da circunstncia republicana, o
cidado comum no faz a associao dos elementos
republicanos com sua vida. A Repblica s existe
efetivamente se houver a participao popular em
seus diversos aspectos, pois a forma de governo do
povo para o povo e pelo povo. Para manter seus
desgnios, h a necessidade tambm de submisso
do governante lei, da eleio dos governantes pelos
cidados e a limitao temporal de seus mandatos.
A participao no um direito, mas uma condio
de existncia da Repblica, um nus da cidadania.
Palavras-chave
Repblica. nus da participao. Cidadania.
Abstract
The republic is the kind of government made for
the people. For your truly work, it is necessary the
citizenss participation. The government in the
republic is submitted to the law, it is chosen for
the citizens and limited tenure. There is a duty of
participation.
Keywords
Republic, Duty of Participation and Citizenship.
1 INTRODUO
Embora o tema repblica tenha entrado
no cotidiano com certa naturalidade,
nota-se que no est no senso comum
a noo republicana e, ento, h a
necessidade de rediscutir seu contedo e
notar qual a sua extenso nas atividades
do cidado e na repercusso para a
definio do comportamento estatal.
249
2 REPBLICA
Em que pese a existncia de vrias experincias revolucionrias ao longo da
histria do Brasil,1 a forma de governo2 republicana est presente na organizao
do Brasil desde o Decreto no 1/1889, primeiro ato oficial aps a proclamao da
Repblica pelo Marechal Deodoro da Fonseca em 1889, aparecendo, desde ento,
em todas as Constituies posteriores. Por um pequeno perodo, por determinao
constitucional expressa, aceitou-se a rediscusso do tema em um plebiscito previsto
no art. 2o dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio
Federal de 1988, realizado em 21 de abril de 1993. Na consulta ao povo, a Repblica
foi a escolha da maioria dos cidados brasileiros, contando com a expressa adeso de
66,28% do eleitorado como a forma de governo ideal para o Brasil. A Monarquia
foi indicada por apenas 10,26%, havendo um percentual de votos nulos e brancos
naquele perodo.3
As repblicas no so iguais, logo, os autores tentam apontar alguns dados comuns
a todas elas. Neste contexto, indica-se como caractersticas bsicas da Repblica a
temporariedade de mandato, a eletividade e a responsabilidade poltica do chefe
de governo (DALLARI, 1991, p. 193). Estas caractersticas, na realidade, so das
repblicas tpicas ocidentais contemporneas. O Brasil insere-se nesta ltima
categoria e ela que o texto explorar.
Quanto definio de Repblica, excelente a apresentada por Carrazza (2004,
p. 52): Repblica o tipo de Governo, fundado na igualdade formal das pessoas, em
que os detentores do poder poltico exercem-no em carter eletivo, representativo
(de regra), transitrio e com responsabilidade.
A repblica, como palavra, formada da expresso latina res publica, significa coisa
do povo. Houaiss (2009, p. 1.648) indica que o significado da expresso pode ser
coisa pblica, o Estado e administrao do Estado. Do ponto de vista poltico,
um grande avano, a sociedade no mais tribal deixa de ter como ponto de
1 Alm da Conjurao Mineira e da Confederao do Equador, o ideal republicano estivera por trs de episdios
como a Guerra dos Mascates, de 1710, em Pernambuco; a Revolta dos Alfaiates (tambm chamada de Conjurao
Baiana), de 1798; a Revoluo Pernambucana, de 1817; a Sabinada, de 1837, na Bahia; a Revoluo Farroupilha,
de 1835, no Rio Grande do Sul; e a Revoluo Praieira de 1848, novamente em Pernambuco. (GOMES,
2013, p. 150).
2 Classificam a Repblica como forma de governo: AGRA, 2005, p. 12; HOUAISS, 2009, p. 1648; ACCIOLI,
1985, p. 297; AZAMBUJA, 1973, p. 211; DALLARI, 1991, p. 192.
3 Dados extrados do resultado consolidado do Tribunal Superior Eleitoral. Disponvel em: <http://www.
justicaeleitoral.jus.br/arquivos/plebiscito-de-1993>. Acesso em: 16 jul. 2013.
250
coeso o poder de um monarca, seja qual for sua denominao, e passa a ter sua
coeso fundada na colaborao dos cidados iguais, que igualmente colaboram
para o bem da coletividade. A expresso historicamente associada com o perodo
ps-monrquico da Roma Antiga, com as decises compartilhadas entre assembleias
e o senado. No entanto, o esprito republicano criado com a democracia na
antiga cidade grega de Atenas. Entre os cargos pblicos por sorteio ou eletivos,
havia mandato certo, prestao de contas e, portanto, responsabilidade do agente
pblico. Ilustra-se, particularmente, esta estrutura durante os relatos da Guerra
do Peloponeso: a insatisfao pela guerra e pela peste levou a populao ao fim do
mandato de estratego de Pricles, a tomar suas contas e, no concordando com elas,
a conden-lo pesada multa. Posteriormente, o povo ateniense corrigiu seus erros de
julgamento em relao ao grande personagem histrico, mas os fatos ilustram como
funcionava a repblica grega (PLUTARCO, 1991, p. 346; RESTG, 1970, p. 136).
A Repblica, politicamente, significa a prevalncia do interesse da coletividade sobre
os demais interesses e nessa premissa que os temporrios governantes devem exercer
sua liderana ou magistratura (em termos mais antigos). Esta novidade poltica
est no contraste com a monarquia em que o interesse pblico se confunde com a
vontade do governante, rei ou monarca. Mais do que a diferena entre o nmero de
exercentes do poder, a diferena entre as formas de governo para quem se dirige
o Poder. Nas precisas palavras de JANINE RIBEIRO (2008, p. 18), repblica
no indica quem manda, e sim para que manda. O autor completa dizendo que
Ao contrrio de outros regimes, e em especial o da monarquia, na repblica no
se busca a vantagem de um ou de poucos, mas a do coletivo.
2.1 A IGUALDADE FORMAL
A repblica como superao da monarquia faz mais sentido se estudada em contraste
com a outra forma de governo. A grande diferena entre a monarquia e a repblica
que esta pressupe a igualdade de todos, inclusive governantes, ao passo que a
monarquia pressupe a diferena essencial entre o governante e seus sditos.
Claro que existem leis em monarquias, mas o rei tempera a sua eficcia conforme
seus interesses polticos ou pessoais. Assim, as pessoas no so iguais entre governante
e governados e nem entre os governados entre si. A monarquia cria uma categoria
intermediria entre o monarca e o povo, que so os nobres, patrcios ou qualquer
nomenclatura que d um estatuto diferenciado a estes em detrimento do povo.
Por direito, os nobres so superiores ao povo, por sua honra, por sua dedicao
sociedade ou por dedicao ao rei. Inerente noo de nobreza, esto os privilgios,
ou seja, uma srie de prerrogativas dadas pessoa que ostenta o ttulo que no
usufruda por qualquer pessoa e nem mesmo se destina conduo de negcios
pblicos, mas um conjunto de prerrogativas que decorrem simplesmente do ttulo.
So poderes pessoais. Estes privilgios variam no tempo e nas diversas sociedades,
mas significando sempre maior acesso ao rei, privilgios variados no extensveis
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 249-271, dez. 2013
251
252
253
conselho ou no jri seria a amostra da vontade dos cidados e ela era soberana.
Em Atenas, apenas os cargos similares ao de ministro da fazenda e o de estratego,
espcie de cargo chefe da defesa do Estado, eram escolhidos conforme o mrito de
seu desempenhante um general experimentado, um combatente valoroso, um
bom administrador.10
Esta noo importantssima. A Repblica no um mero espao de garantia de
direitos, mas uma organizao poltica de prevalncia da vontade dos cidados
manifestada na forma de lei. Logo, ter o nome Repblica na designao do Estado
ou uma estrutura republicana no significa ser uma repblica, o cidado tem o nus
de fazer valer a igualdade. A maneira como uma Repblica se mantm viva e fiel ao
seu desgnio por meio da participao. O cidado no um terceiro em relao
ao Estado, mas ele parte do Estado. O cidado da Repblica aquele que entende
porque existe o Estado e sabe separar o seu interesse pessoal do interesse pblico. Se
consegue discernir, em regra, os interesses, sabe tambm que o exerccio da tarefa
pblica um exerccio da virtude11 ou da abnegao12, ou seja, de prevalncia do
interesse pblico e no do privado. Janine Ribeiro (2008, p. 60) lembra que princpio
da repblica a virtude que exige colocar o bem comum acima do particular. Para
manter a igualdade (igualdade formal tratamento uniforme do Estado ignorando
as diferenas reais entre cada pessoa), o cidado deve participar13 e, participando,
deve pautar-se pelo interesse pblico. Relembra-se que os gregos tinham uma
nomenclatura para aqueles que poderiam participar das assembleias e escolher
considerando os prprios interesses e deixavam para que os outros escolhessem o
rumo poltico em seu lugar os idiotas.14 Na prtica, ao no participarem, os idiotas
anuam ou concordavam com a escolha da maioria, beneficiando-se ou no dela.
Logo, se h o nus da participao, no se deve protestar para que outros realizem
as atividades desejadas pelo povo, ele que deve fazer sua vontade, valendo-se dos
mecanismos disponveis.
documentos do Estado, e tambm pelo selo pblico. [...] Tambm encarregados do policiamento da gora so
eleitos por sorteio cinco para o Pireu, cinco para a cidade alta. A eles atribuda pelas leis a superintendncia
de todo tipo de mercadorias, objetivando impedir a venda de artigos adulterados e esprios. [...] Os juzes dos
Tribunais so escolhidos por sorteio pelos nove arcontes, cada um para a sua prpria tribo, e o escrivo dos
legisladores da dcima tribo (ARISTTELES, 2012, 95/97/104/120).
10 Neste sentido: Slon estabeleceu em Atenas que se nomearia por escolha para todos os cargos militares e que os
senadores e juzes seriam eleitos por sorteio. Quis que se desse por escolha as magistraturas civis que exigissem
grandes despesas e que as outras fossem dadas por sorteio (MONTESQUIEU, 1996, p. 22).
11 Neste sentido: Podemos definir esta virtude: o amor s leis e ptria. Este amor, que exige que se prefira
continuamente o interesse pblico ao seu prprio interesse, produz todas as virtudes particulares; elas consistem
apenas nesta preferncia (MONTESQUIEU, 1996, p. 46).
12 Neste sentido: Por ela Montesquieu entende o que chamaramos de abnegao, a capacidade de ceder a um
bem superior as vantagens e desejos pessoais, ou de negar a si prprio em favor de algo mais alto. (JANINE
RIBEIRO, 2008, p. 17).
13 Neste sentido: Contudo, para promover a coisa pblica, imprescindvel que o prprio pblico a controle.
Ele no pode ser s o beneficirio, tem que ser o responsvel, o autor do bem comum (JANINE RIBEIRO,
2008, p. 65).
14 Neste sentido: [...] a expresso idites, em grego, significa aquele que s vive a vida privada, que recusa a poltica,
que diz no poltica. [...] o idiota no livre porque toma conta do prprio nariz, pois s livre aquele que
se envolve na vida pblica, na vida coletiva. (CORTELLA, JANINE RIBEIRO, 2011, pp. 8 e 9).
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256
257
A fraude eleitoral em seus diversos aspectos crime,25 mas at que seja desbaratada
a farsa, tende a distorcer a vontade popular e corromper o Estado. A prtica tem
menor importncia hoje em dia pela existncia de mtodos avanados de votao
desenvolvidos pela Justia Eleitoral, mas foi objeto de muitos reclamos durante o
perodo imperial26 e na repblica velha.27 Assim, o voto obrigatrio, juntamente
com o voto secreto, um remdio contra a fraude eleitoral, alm de um dos aspectos
do nus republicano de participao.
Manifesta-se o princpio republicano na formao da vontade do Estado nas decises
penais no jri. Este instituto a adaptao do antigo direito ibrico realidade
25 Cdigo Eleitoral Brasileiro, exemplos de comportamento proibido (tiradas as penas que no nos interessam
neste estudo): Art. 289. Inscrever-se fraudulentamente eleitor: [...]. Art. 290 Induzir algum a se inscrever
eleitor com infrao de qualquer dispositivo dste Cdigo. [...]. Art. 291. Efetuar o juiz, fraudulentamente,
a inscrio de alistando. [...]. Art. 292. Negar ou retardar a autoridade judiciria, sem fundamento legal, a
inscrio requerida: [...]. Art. 293. Perturbar ou impedir de qualquer forma o alistamento: [...] Art. 295.
Reter ttulo eleitoral contra a vontade do eleitor: [...]. Art. 296. Promover desordem que prejudique os
trabalhos eleitorais; [...]. Art. 297. Impedir ou embaraar o exerccio do sufrgio: [...]. Art. 298. Prender
ou deter eleitor, membro de mesa receptora, fiscal, delegado de partido ou candidato, com violao do disposto
no Art. 236: [...]. Art. 299. Dar, oferecer, prometer, solicitar ou receber, para si ou para outrem, dinheiro,
ddiva, ou qualquer outra vantagem, para obter ou dar voto e para conseguir ou prometer absteno,
ainda que a oferta no seja aceita: [...]. Art. 300. Valer-se o servidor pblico da sua autoridade para coagir
algum a votar ou no votar em determinado candidato ou partido: [...]. Art. 301. Usar de violncia ou grave
ameaa para coagir algum a votar, ou no votar, em determinado candidato ou partido, ainda que os fins
visados no sejam conseguidos: [...] Art. 302. Promover, no dia da eleio, com o fim de impedir, embaraar
ou fraudar o exerccio do voto a concentrao de eleitores, sob qualquer forma, inclusive o fornecimento
gratuito de alimento e transporte coletivo: [...]. Art. 303. Majorar os preos de utilidades e servios necessrios
realizao de eleies, tais como transporte e alimentao de eleitores, impresso, publicidade e divulgao
de matria eleitoral [...]. Art. 304. Ocultar, sonegar aambarcar ou recusar no dia da eleio o fornecimento,
normalmente a todos, de utilidades, alimentao e meios de transporte, ou conceder exclusividade dos
mesmos a determinado partido ou candidato: [...]. Art. 305. Intervir autoridade estranha mesa receptora,
salvo o juiz eleitoral, no seu funcionamento sob qualquer pretexto: [...]. Art. 306. No observar a ordem em
que os eleitores devem ser chamados a votar: [...]. Art. 307. Fornecer ao eleitor cdula oficial j assinalada ou
por qualquer forma marcada: [...]. Art. 308. Rubricar e fornecer a cdula oficial em outra oportunidade que
no a de entrega da mesma ao eleitor. [...]. Art. 309. Votar ou tentar votar mais de uma vez, ou em lugar
de outrem: [...]. Art. 311. Votar em seo eleitoral em que no est inscrito, salvo nos casos expressamente
previstos, e permitir, o presidente da mesa receptora, que o voto seja admitido: [...]. Art. 312. Violar ou tentar
violar o sigilo do voto: [...]. Art. 313. Deixar o juiz e os membros da Junta de expedir o boletim de apurao
imediatamente aps a apurao de cada urna e antes de passar subseqente, sob qualquer pretexto e ainda
que dispensada a expedio pelos fiscais, delegados ou candidatos presentes: [...]. Art. 315. Alterar nos mapas
ou nos boletins de apurao a votao obtida por qualquer candidato ou lanar nesses documentos
votao que no corresponda s cdulas apuradas: [...]. Art. 316. No receber ou no mencionar nas atas da
eleio ou da apurao os protestos devidamente formulados ou deixar de remet-los instncia superior: [...].
Art. 317. Violar ou tentar violar o sigilo da urna ou dos invlucros. [...].
26 Descrevendo as eleies no perodo imperial, relata: As eleies eram de fachada, pautadas pela fraude e pela
perseguio dos opositores. Frequentemente roubadas, as urnas reapareciam mais tarde recheadas de votos
que davam vitria confortvel ao chefo regional e, s vezes, por descuido, somavam mais do que o total de
eleitores registrados. Como o voto no era secreto, os coronis locais vigiavam a escolha dos seus protegidos
e usavam a polcia para impedir que eleitores da oposio votassem. (GOMES, 2013, p. 105).
27 Descreve Hlio Silva sobre as eleies a partir de 1900: O exame das atas revelava que as eleies oficiais
eram uma farsa. O marechal Almeida Barreto, paraibano, demonstrou, por meio de uma justificao judicial,
feita nas vsperas do comcio, que o governador havia dado ordem a todas as intendncias para negarem aos
oposicionistas quaisquer certides referentes s eleies. No dia da apurao, os candidatos oposicionistas
encontraram fechadas as reparties onde deviam reunir-se as juntas. Ningum sabia onde eram forjadas as
atas. Dias depois, apareceram duas edies do rgo oficial, contendo cada qual uma apurao diferente.
As atas de certo distrito mostravam que haviam votado os alistados vivos, mortos e ausentes e mais 104 alm
das inscries! [...] O Congresso, instalado em 1900, ia iniciar uma era de mentira eleitoral, de inautenticidade
da representao que viria a ser o cancro que correria as instituies e constituindo a mais sria justificativa da
Revoluo de 30, que destruiu a Repblica Velha. (SILVA, 1975, pp. 101-102).
258
259
34 Constituio Federal de 1988: Art. 143. O servio militar obrigatrio nos termos da lei. 1o s Foras
Armadas compete, na forma da lei, atribuir servio alternativo aos que, em tempo de paz, aps alistados,
alegarem imperativo de conscincia, entendendo-se como tal o decorrente de crena religiosa e de convico
filosfica ou poltica, para se eximirem de atividades de carter essencialmente militar. 2o As mulheres e
os eclesisticos ficam isentos do servio militar obrigatrio em tempo de paz, sujeitos, porm, a outros
encargos que a lei lhes atribuir.
35 Cdigo de Processo Penal: Art. 301. Qualquer do povo poder e as autoridades policiais e seus agentes devero
prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.
36 Constituio Federal de 1988, Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I apreciar as contas prestadas anualmente
pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de
seu recebimento; II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder
Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte
prejuzo ao errio pblico.
37 Constituio Federal de 1988, Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal,
na forma da lei. 1o O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio dos Tribunais de
Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver.
[...] 3o As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer
contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
260
O cidado tambm pode controlar a res publica por meio do Poder Judicirio em uma
ao prpria, a Ao Popular,38 em que o titular de direitos polticos atua em nome
prprio em favor do interesse pblico e contra danos decorrentes de atividades de
agentes pblicos. Algo assemelhado a possibilidade de representao ao Tribunal
de Contas sobre qualquer ilegalidade ou irregularidade que eventualmente venha
ao seu conhecimento.39
De maneira interessante ocorre a participao em atividades mais especializadas
e setoriais, como ocorrem com os membros de conselhos de cidadania que so
representantes de organizaes setoriais.40 O principal foco desses conselhos a
interferncia de pessoas entendidas em temas especficos em polticas desenhadas
pela burocracia. Pretende-se com isso que membros da sociedade civil opinem sobre
a eficcia de polticas pblicas e deem detalhes culturais ou especificidades locais
que impeam o resultado almejado pela Administrao com o meio inicialmente
escolhido. Por meio desses mecanismos, o elemento republicano tempera e combina
decises tcnicas e burocrticas com sua eficcia social por meio da participao
de membros da sociedade civil (representantes setoriais). Nos ltimos tempos, tais
conselhos tm desempenhado funes deliberativas, o que lhes do, s vezes, carter
de formulador de polticas ou de rgo de controle do Estado.
Em mbito de defesa de interesse pblico combinado com o interesse privado
dominante existem tambm o mandado de segurana, o habeas corpus e o habeas data.
Todas estas aes servem como forma de controle concreto de atividades pblicas.41
Esse fato pode acontecer seja quando se pratica ilegalidades ou abuso de poder nas
atividades gerais de administrao, seja na ameaa ou priso sem motivo legal, seja
na manuteno de informaes que no correspondam realidade ou no tenham
o devido contexto nos dados mantidos pela Administrao ou por terceiros em
banco de dados abertos ao pblico.
Outro aspecto extremamente relevante a postura do cidado protegido do Estado
e, portanto da sociedade, em relao ao prprio Estado. da lgica da iniciativa
38 Constituio Federal de 1988, Art. 5o [...] LXXIII qualquer cidado parte legtima para propor ao popular
que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada
m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;
39 Constituio Federal de 1988, Art. 74. [...] 2o Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato
parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas
da Unio.
40 Exemplificativamente por setor: Idosos art. 6o da Lei no 8.842/94; Crianas e Adolescentes art. 88 da Lei
no 8.069/90; Sade Art. 12o da Lei no 8.080/90.
41 Constituio Federal de 1988, Art. 5o LXVIII conceder-se- "habeas-corpus" sempre que algum sofrer ou
se achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de
poder; LXIX conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado por
"habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade
pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico; [...] LXXII conceder-se-
"habeas-data": a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes
de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b) para a retificao de
dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;
261
262
entre benfeitores pblicos, bons servidores entre pessoas com conhecimentos dos
deveres legais, juzes conforme a prudncia, conhecimento da lei ou notoriedade
para o desempenho da atividade.45
2.2 ELETIVO
H vrios tipos de Repblica,46 mas, no caso brasileiro, a sociedade j est no nvel de
evoluo em que a escolha dos governantes ocorre pela escolha dos cidados. Assim,
considerando que a Repblica Federativa do Brasil coloca cada cidado sob a proteo
de trs entes federativos simultaneamente Unio,47 Estado48 e Municpio,49
ele cidado que escolhe os executores e os legisladores de cada esfera. Por isso, h a
eleio para mais de um tipo de cargo nas mesmas esferas.
Relembra-se que outra tcnica que visa prevenir a concentrao de poder e a criao
de sociedades tirnicas que suprimem a liberdade e a igualdade entre as pessoas
a separao de poderes. No uso da tcnica americana dos freios e contrapesos,
de inspirao em Montesquieu, um poder do Estado limita a atuao do outro.
A separao de poderes no o foco de anlise do presente texto.
2.3 REPRESENTATIVO
Todo o Poder estatal deve ser desempenhado em nome do povo e em seu interesse.
Assim, o Presidente no um monarca com poderes absolutos no perodo de seu
exerccio do cargo, mas um representante do povo que exerce a funo para o
desempenho do interesse pblico dentro da legalidade.
Deste compromisso com o povo, surge a proibio de se prevalecer do cargo para
o benefcio prprio ou de seus conhecidos e de no prejudicar seus desafetos.
Tais comandos so trazidos para o mundo jurdico por meio do princpio da
45 Constituio Federal de 1988: Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, dispor
sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princpios: I ingresso na carreira, cujo cargo inicial
ser o de juiz substituto, mediante concurso pblico de provas e ttulos, com a participao da Ordem dos
Advogados do Brasil em todas as fases, exigindo-se do bacharel em direito, no mnimo, trs anos de atividade
jurdica e obedecendo-se, nas nomeaes, ordem de classificao;
46 Neste sentido: Quanto s repblicas, geralmente so classificadas em aristocrticas e democrticas. Nas primeiras,
o direito de eleger os rgos supremos do poder reside em uma classe nobre ou privilegiada, com excluso
das classes populares. o que se dava nas repblicas italianas de Veneza, Florena, Gnova etc. Na Repblica
democrtica o direito de eleger e ser eleito pertence a todos os cidados, sem distino de classe, respeitadas
apenas as exigncias legais e gerais quanto capacidade de praticar atos jurdicos. (AZAMBUJA, 1973, p. 213
e 214). Para efeitos didticos, podemos vislumbrar duas formas de repblica: a de classes e a democrtica.
A chamada repblica de classes aquela na qual se admite que a soberania possa estar destinada e adstrita a certas
classes de que se compe a sociedade. Observe-se que a repblica de classes que constitua forma ocidental e
tinha carter histrico, surgiu novamente na Unio Sovitica. Ao contrrio, a repblica democrtica no aceita
essa diferenciao. Diferentemente, ela se apia na soberania de toda a sociedade. (ACCIOLI, 1985, p. 296).
47 Ver arts. 45, 46, 77 da Constituio Federal de 1988.
48 Ver art. 27 da Constituio Federal de 1988.
49 Ver art. 29 da Constituio Federal de 1988.
263
264
O fato da maior parte das decises importantes e cotidianas serem tomadas por
representantes, no exclui a participao direta do cidado. Ao contrrio, a prpria
Constituio prev a deciso direta do povo em plebiscito e referendo, alm da
propositura de leis por iniciativa popular.57
As definies sobre a participao popular de forma mais direta esto na Lei
no 9.709/1998:
Art. 2o Plebiscito e referendo so consultas formuladas ao povo para que
delibere sobre matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional,
legislativa ou administrativa.
1o O plebiscito convocado com anterioridade a ato legislativo ou
administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe
tenha sido submetido.
2o O referendo convocado com posterioridade a ato legislativo ou
administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificao ou rejeio.
[...]
Art. 13. A iniciativa popular consiste na apresentao de projeto de lei
Cmara dos Deputados, subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado
nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs
dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
265
266
267
268
3 CONSIDERAES FINAIS
A Repblica no a mera expresso da coisa do povo, mas o exerccio do poder
para o povo e depende, portanto, de sua participao. O uso da Repblica como
forma de governo previne a tirania e o abuso de poder e permite que haja o pleno
desenvolvimento da liberdade e igualdade entre os cidados. Em razo dessas
finalidades, que o cidado ou agente republicano tem mais do que a prerrogativa
de participar, mas o nus de participar, o dever de igualdade e o respeito coisa
pblica. Em consequncia, o governante cidado deve exercer a atividade estatal
no interesse pblico, submetido lei, no perodo em que pode exercer a atividade
e sendo responsvel por seus atos. Tal estrutura explica vrias das organizaes
estatais atuais e o sentido de suas mudanas. Ao contrrio do que parece, ao se ler
uma constituio republicana, a Repblica no um modelo acabado, mas uma
construo com tendncia de crescimento da participao e da transparncia que
tende ao fim de sempre dar respostas ao cidado.
269
REFERNCIAS
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270
271
Abstract
Resumo
O objetivo deste trabalho foi avaliar a qualidade
das informaes evidenciadas pelo Anexo de Riscos
Fiscais (ARF) de 2014, do Estado de Santa Catarina.
Para tanto, foi realizado um estudo de caso com
abordagem qualitativa. O ARF foi uma novidade
introduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar n. 101 de 4/5/2000). O Anexo
de Riscos Fiscais de Santa Catarina foi avaliado
luz do Manual de Demonstrativos Fiscais, publicado
pela Secretaria do Tesouro Nacional, que traz o
padro mnimo para o demonstrativo de riscos
fiscais. A anlise da qualidade da evidenciao
dos riscos fiscais catarinenses tambm foi balizada
pelas melhores prticas utilizadas pela Unio e pelos
Estados de Minas Gerais e So Paulo. Os resultados
da avaliao dos riscos fiscais apontam uma baixa
qualidade nas informaes evidenciadas pelo ARF
de Santa Catarina e uma preocupante dvida do
Estado junto Unio.
Palavras-chave
Anexo de riscos fiscais. Lei de Responsabilidade
Fiscal. Evidenciao. Manual de demonstrativos
fiscais. Santa Catarina.
Keywords
Fiscal Risks. Fiscal Responsibility Law. Disclosure.
Fiscal Procedures Manual. Santa Catarina.
1 INTRODUO
Paulatinamente, a partir da publicao
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
em 2000, todos os entes da federao
foram obrigados a dar mais transparncia
situao fiscal e passaram a publicar,
entre outros, os seguintes documentos:
Relatrio de Gesto Fiscal; Relatrio
Resumido de Execuo Oramentria;
Anexo de Metas Fiscais; e Anexo de
Riscos Fiscais.
A publicao dos demonstrativos
deveria permitir o acompanhamento,
por parte do cidado, da situao fiscal
do seu municpio. Contudo, at 2007
no havia uma regra padronizada
para todos os poderes de todos os
entes da Federao. Somente em 2008,
com a publicao do 1 o Manual de
273
Apesar de a LRF trazer uma srie de inovaes na gesto fiscal, os estudos sobre finanas
pblicas posteriores publicao da Lei Complementar no 101/2000 se concentraram
em duas temticas: 1) a relao de causa e efeito entre a LRF e sustentabilidade fiscal
(GERIGK; CLEMENTE, 2011; SANTOS; ALVES, 2012; GADELHA, 2011;
LOCATELLI; FERREIRA; PATAH, 2013), e 2) a transparncia na divulgao das
informaes fiscais (SANTANA JUNIOR, 2008; CRUZ et al., 2012; CASTOLDI;
SANTOS, 2013). Ainda incipiente a produo de pesquisas sobre a qualidade do
planejamento inerente gesto fiscal responsvel.
De acordo com Bazerman (2002), os indivduos devem ser julgados pelo processo
e pela lgica utilizada na tomada de deciso e no pelos resultados obtidos. Um
tomador de deciso pode utilizar as melhores tcnicas para tomar uma deciso
(por exemplo, levando em considerao os riscos do projeto) e, ainda assim, obter
resultados negativos. De acordo com Bazerman (2002), o tomador de deciso
diligente deve ser premiado e no punido, pois os resultados podem ser afetados
por uma variedade de fatores externos sobre os quais o tomador de deciso no
tem controle.
Os entes federativos tambm devem ser avaliados pelas prticas de planejamento,
pela avaliao prvia dos riscos fiscais e pela qualidade do processo decisrio.
Contudo, pesquisas envolvendo finanas pblicas e a LRF, normalmente, no
fazem a distino entre a qualidade do planejamento (um dos pontos da gesto fiscal
responsvel) e os resultados fiscais obtidos. Dalmonech, Teixeira e Bispo SantAnna
(2011) argumentam que a LRF no definiu parmetros, variveis e mtricas para
possibilitar uma avaliao clara do desempenho do gestor pblico. Ainda assim,
os autores buscaram estabelecer uma relao entre a LRF e as seguintes variveis:
i. Despesa Corrente Lquida com Pessoal do Poder Executivo;
ii. Receita Corrente Lquida;
iii. Produto Interno Bruto dos Estados; e
iv. ndice de Despesa Corrente Lquida com Pessoal do Executivo.
O estudo realizado por Amaral, Marino Junior e Bonacim (2008) analisou a evoluo
das receitas e despesas de municpios paulistas de pequeno porte, em termos reais,
no perodo de 2000 a 2005. Apesar de o estudo no ter abordado a qualidade da
gesto fiscal (conforme regido na LRF), os autores chegaram concluso de que o
gasto pblico est diretamente relacionado ao crescimento da receita governamental
e no tem qualquer relao com a qualidade do gasto pblico.1
1 O resultado encontrado talvez esteja mais relacionado ao elevado grau de rigidez oramentria e vinculao
de receitas do que publicao da LRF. As despesas com educao esto atreladas, por exemplo, arrecadao
de ICMS, IPI e Imposto de Renda.
275
276
277
278
7 Os Grupos Tcnicos esto organizados em trs diferentes eixos: Grupo Tcnico de Padronizao de Relatrios
(GTREL), Grupo Tcnico de Padronizao de Procedimentos Contbeis (GTCON) e Grupo Tcnico de
Sistematizao de Informaes Contbeis e Fiscais (GTSIS).
8 Os GTs contam com a participao de pesquisadores, professores, servidores dos Tribunais de Contas (Unio,
Estados e municpios) e servidores da Fazenda (Unio, estados e municpios).
279
9 De acordo com o MDF: Explcitas estabelecidas por lei ou contrato; ou implcitas obrigao moral ou
esperada do governo, em razo de expectativas do pblico, presso poltica ou histrica interveno do Estado
na Economia.
10 De acordo com o MDF: Diretas de ocorrncia certa, previsveis e baseadas em algum fator bem conhecido;
ou Contingentes associadas ocorrncia de algum evento particular, que pode ou no acontecer, e cuja
probabilidade de ocorrncia e magnitude so difceis de serem previstas; em outras palavras, as obrigaes
contingentes podem ou no se transformar em dvida, dependendo da concretizao de determinado evento.
281
Origem do risco
Demandas judiciais
Assuno de passivos
Discrepncia de projees
282
283
Outra tcnica utilizada pela Unio a anlise de sensibilidade. A tcnica foi utilizada
para mensurar o impacto de variveis macroeconmicas sobre a receita administrada
pela Receita Federal do Brasil. O ARF (BRASIL, 2013) explicita como foi aplicada
a anlise de sensibilidade:
[...] mostra o efeito da variao percentual de 1% (um por cento) dos principais
parmetros ao total de tributos que compem a receita administrada pela RFB
tomando-se como base os parmetros estimados pela Secretaria de Poltica
Econmica SPE, do Ministrio da Fazenda, em 07 de maro de 2013.
PREVIDENCIRIA
PIB
0,60%
0,11%
Inflao (IER)
0,56%
0,10%
Cmbio
0,09%
Massa salarial
0,07%
0,73%
Juros (OVER)
0,04%
284
Estimativa de variao do Impacto no ICMS para variao Impacto no ICMS para variao
parmetro para 2014 (%)
de 1% no parmetro (%)
de 1% no parmetro (R$)
IPCA
5,71
0,97
367.372.287,14
PIB
3,5
0,47
178.005.128,82
285
4 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
O presente trabalho tem por objetivo avaliar a qualidade das informaes
evidenciadas pelo Anexo de Riscos Fiscais de 2014 do estado de Santa Catarina. Para
tanto, foi realizado um estudo de caso com uma abordagem qualitativa. Inicialmente,
realizou-se pesquisa bibliogrfica para verificar o enquadramento doutrinrio do
assunto. Verificou-se a escassez de referncias sobre o Anexo de Riscos Fiscais.
A escolha do Estado de Santa Catarina foi intencional em razo de o Estado ser uma
das referncias na adoo das novas prticas de contabilidade pblica.
A anlise do Anexo de Riscos Fiscais de 2014 do Estado de Santa Catarina foi
norteada por uma interpretao abrangente da Lei de Responsabilidade Fiscal.
De acordo com a LRF (Art. 4o, 3o), o ARF deve apresentar os riscos capazes de
afetar as contas pblicas. A LRF no limita temporalmente o impacto do risco
fiscal.12 Desta forma, os entes da federao devem estar atentos trajetria de longo
prazo dos riscos fiscais.
Quadro 4 Roteiro da anlise
1
Identificao dos eventuais riscos fiscais abordados em outros documentos e/ou relatrios
disponibilizados pela Secretaria de Estado da Fazenda, mas que no foram evidenciados no
Anexo de Riscos Fiscais
Indicao de riscos fiscais que no foram evidenciados pelo Governo de Santa Catarina
286
287
De acordo com o ARF, os riscos fiscais totalizam R$ 7,8 bilhes e esto restritos
a cinco grupos de litgios judiciais: Invesc, Celesc, Deinfra, Letras do Tesouro de
SC e Udesc. Contudo, o estado deixa transparecer a precariedade no controle dos
litgios, uma vez que ainda no h um sistema informatizado para acompanhar de
forma mais efetiva os processos judiciais e administrativos.
No constam informaes adicionais no ARF sobre o que originou os processos
ou em que fase eles se encontram. A providncia apresentada no ARF descreve o
desenvolvimento de um sistema para monitorar os processos (Mdulo do SIGEF),
mas no aborda a questo fiscal. O ARF no deixa claro de onde viro os recursos
para honrar as despesas oriundas dos litgios judiciais, caso o Estado venha a ser
condenado nas aes.
Observa-se ademais que o ARF desconsidera a eventual possibilidade de riscos
resultantes de situaes plausveis, como frustrao da arrecadao, discrepncia
de projees ou de qualquer outro risco fiscal.
288
289
290
D
vida junto Unio (PAF): referente Lei Federal n o 9.496/97
(refinanciamento das dvidas dos Estados). Em 1998, ano da contratao
do refinanciamento, o Estado de Santa Catarina devia R$ 4,1 bilhes. Em
31/12/2012, a dvida era de R$ 8,4 bilhes. De acordo com a Secretaria
Estadual da Fazenda, um dos motivos para o aumento do saldo devedor
(em termos nominais) o fato de a dvida ser indexada ao IGP-DI.
O documento informa ainda que as clusulas do contrato de refinanciamento
sacrificam pesadamente as contas pblicas e os investimentos demandados
pela sociedade;
P
recatrios: o saldo de precatrios a pagar em 31/12/2012 era de R$ 1,2
bilho. Desde 2009, tramitava uma Ao Direta de Inconstitucionalidade
questionando a forma de pagamento dos precatrios.18 O relatrio informa
que na hiptese de o Estado no liberar tempestivamente os recursos para
o pagamento dos precatrios, poder haver sequestro nas contas pblicas
at o valor no liberado;
P
asep: dbitos no valor de R$ 280 milhes referentes ao Programa de
Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep). Desde 2005, o Estado
ajuizou Aes Ordinrias Cveis para contestar os dbitos. O documento
informa que, no entendimento da Procuradoria-Geral do Estado, as chances
de xito do Estado so remotas.
5.2.3 RELATRIO PROGRAMA DE REESTRUTURAO
E AJUSTE FISCAL 2012
291
Repasses recebidos
do Tesouro Estadual
Passivos contingentes
Receitas
Despesas
Cidasc
26,7
147,2
120,7
9,1
Epagri
15,5
275,6
252,7
97,2
Santur
52,4
23,9
22,9
0,2
Cohab
12,1
27,9
6,9
10,6
Total
106,7
474,6
403,2
117,1
292
293
21 De acordo com a Secretaria de Fazenda, o Estado utilizar os recursos provenientes do emprstimo para
amortizar parte da dvida contrada junto ao Governo Federal (PAF Lei no 9.496/97). O Estado trocou parte
de uma dvida antiga com encargos de aproximadamente 14% ao ano (IGP-DI mais 6% ao ano) por um novo
contrato de 4% de juros anuais mais variao cambial. Em 27/12/2012 o Dlar estava cotado em R$ 2,04. Em
meados de 2013, o Dlar oscilou entre R$ 2,20 e R$ 2,45.
294
295
Outros documentos
do Governo
Riscos no evidenciados
1. Risco Cambial
2. Risco da taxa de juros
3. Risco associado s estatais dependentes
4. Risco associado sade financeira do Regime Previdencirio
5. Risco associado projeo de parmetros
A partir da anlise possvel afirmar que o ARF de Santa Catarina apresenta graves
lacunas informacionais, pois o demonstrativo fiscal catarinense no aponta alguns
riscos capazes de comprometer severamente as finanas pblicas estaduais. Vrias
lacunas poderiam ser eliminadas caso o governo publicasse no ARF os riscos que
so abordados em outros documentos do Estado (por exemplo, a dvida junto
Unio). Contudo, o fato de o ARF catarinense ter poucas informaes no significa
que o governo catarinense seja relapso em relao s variveis que podem afetar o
equilbrio fiscal do Estado.
297
6 CONSIDERAES FINAIS
O presente trabalho teve por objetivo avaliar a qualidade das informaes
evidenciadas pelo Anexo de Riscos Fiscais (ARF) de 2014 do Estado de Santa
Catarina. possvel concluir que o ARF catarinense no segue os preceitos da gesto
fiscal responsvel, pois no elenca alguns dos principais riscos capazes de prejudicar
severamente as contas pblicas do Estado. Contudo, no possvel concluir que o
Estado de Santa Catarina no tenha uma gesto fiscal responsvel, uma vez que
o Governo catarinense abordou os riscos fiscais em outros documentos.
A dvida do Estado de Santa Catarina junto Unio (PAF) talvez seja o principal risco
fiscal catarinense. O Relatrio da Dvida Pblica aponta que o PAF representa um
pesado sacrifcio s contas pblicas do Estado. O Relatrio utiliza uma terminologia
hermtica para relatar os pesados sacrifcios sobre as contas pblicas dos estados
participantes do PAF: a inalterabilidade das bases contratuais at o final dos ajustes
implicar a permanncia do endividamento dos entes federados, com a permanncia
de resduos para alguns deles (SANTA CATARINA, 2013b).
De acordo com as regras do PAF, os estados tm at 360 meses para quitar a dvida.
Durante os 360 meses, parte do valor que os estados devem pagar mensalmente
Unio est sujeito a um teto (13% da Receita Lquida Real Mensal do estado). No
caso de um determinado estado no conseguir quitar a dvida no prazo de 360 meses
(o prazo comea a vencer a partir de 2027), o ente ter um prazo adicional de 120
meses para quitar toda a dvida, mas no haver mais um teto para o pagamento.
O Estado de Santa Catarina j considera perturbador utilizar 13% da Receita Real
Lquida para amortizar a dvida junto Unio. No alentador imaginar qual ser
o cenrio a partir de 2027, caso o Estado precise quitar a dvida sem a possibilidade
de limitar o pagamento mensal.
Apesar de o Estado demonstrar a preocupao com a capacidade de investimento
e o nvel de endividamento, talvez falte uma apreciao mais criteriosa dos eventos
histricos. Atualmente, os cidados catarinenses pagam dvidas que foram contradas
no passado para destinar recursos para: saneamento bsico, moradia, sade, estatais
deficitrias e infraestrutura. Segundo o prprio Relatrio da Dvida, a origem
Estas discusses prvias demonstram que para cumprir os preceitos da LRF, o Estado
de Santa Cataria deveria evidenciar para os seus cidados os atuais riscos fiscais e
os possveis resultados futuros das aes tomadas no presente, a fim de garantir
padres de transparncia de facto sobre informaes com relevncia estratgica para
o interesse pblico.
6.1 FUTURAS PESQUISAS
O estudo dos riscos fiscais ganha relevncia na conjuntura atual das finanas pblicas
brasileiras. Nos ltimos dois anos, os Estados e a Unio encontraram dificuldades
tanto para gerar supervit primrio quanto para reduzir a dvida bruta. Futuros
estudos sobre os riscos fiscais podero iluminar o rumo trilhado pelos entes da
federao no que diz respeito sustentabilidade fiscal.
O presente estudo atingiu o seu objetivo ao apontar o estado atual da evidenciao
dos riscos fiscais catarinenses, contudo, outros questionamentos surgiram ao longo
da elaborao da presente pesquisa, como por exemplo, quais so os incentivos e
as penalidades capazes de influenciar os entes da federao no sentido de melhorar
a evidenciao dos riscos fiscais.
Futuras outras pesquisas poderiam avanas em outras discusses, abordando,
a ttulo de sugesto, os seguintes tpicos: a) Como os Tribunais de Contas avaliam
os Anexos de Riscos Fiscais; b) A evoluo do Anexo de Riscos Fiscais antes e
depois do MDF: um estudo longitudinal envolvendo todos os estados e capitais
do Pas; c) A importncia dos Grupos Tcnicos para o aprimoramento do ARF;
e, d) A elaborao de um padro mnimo para evidenciar os riscos referentes
ao PAF.
299
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300
301
303
Tributao e concorrncia
Srgio Augusto G. Pereira de Souza
Procurador da Fazenda Nacional em So Paulo/SP,
Mestre em Direito Internacional Pblico
pela Universidade de So Paulo (USP) e
Doutor em Direito e Economia Internacional
pela Universidade de Barcelona (UB) Espanha.
E-mail: sergio.souza@pgfn.gov.br
Resumo
Direito e Economia interagem no mundo dos fatos e
nos estudos tericos, e de tal interao podem surgir
elementos de poltica e efetividade tributria que
impactem premissas bsicas do sistema econmico
vigente, como a concorrncia. Este estudo pretende
reconhecer tal interao e verificar a forma como os
elementos citados podem impactar a concorrncia,
propondo algumas abordagens jurdicas para o
enfrentamento da questo.
Palavras-chave
Direito. Economia. Concorrncia.
Abstract
Law and Economics interact in the world of facts
and in theoretical studies. From such interaction
can emerge some elements of tax policy and tax
effectiveness that impact basic premises of the current
economic system, such as the competition. This study
aims to recognize such interaction and to verify
how the above elements may impact competition,
proposing some legal approaches to address the issue.
Keywords
Law. Economics. Competition.
2 SISTEMAS
Direito e Economia sempre estiveram
presentes na sociedade humana, como
fatores de desenvolvimento dessa
mesma sociedade. Especialmente com
o surgimento dos Estados nacionais,
a centralizao do poder, seja jurdico
ou econmico, deu-se na pessoa do
soberano, o que determinava que, no
Estado absolutista, o desenvolvimento
de qualquer atividade econmica fosse
atrelada vontade do prprio Estado.
1 INTRODUO
305
306
Tributao e concorrncia
307
Tal perspectiva pode ser chamada de viso integral do Direito, pois persegue
ver o Direito como um todo, uno, ntegro. Esta perspectiva, portanto, no
se afasta da viso sistmica proposta pelos tericos antes mencionados, alm de
implicar a expressa conexo do Direito com todos os demais mbitos cientficos e
sociais existentes.
Assim, o Direito no se dissocia da Sociologia, da Economia, das Relaes
Sociais e Internacionais, da Lgica, da Biologia ou da Matemtica, todos esses
mbitos cientficos entendidos tambm como sistemas vivos, que interagem e se
retroalimentam de forma autopoitica, como definido por Maturana.
Desta feita, o estudo jurdico no pode prescindir de uma viso integrada de todos
os sistemas de Direito, alm da capacidade de fazer interagir tais sistemas com os
existentes em outros ramos cientficos, em especial aqueles que buscam retratar as
condies da realidade na qual se buscar a aplicabilidade do Direito. Tal premissa
fica especialmente ntida ao verificarem-se as interaes entre o Direito e a Economia.
Exatamente na anlise dessas interaes entre Direito e Economia que, ainda, deve
ser citado Posner. Esse autor, adepto da tradio norte-americana vinculada ao
realismo jurdico e ao pragmatismo, concebe a aproximao e a interao entre
Direito e Economia por meio do resultado de cunho econmico a ser buscado pelo
operador do Direito atravs dos sistemas de resoluo de controvrsias. Ou seja,
a dogmtica jurdica somente encontraria sentido pela apresentao de solues
que promovessem a maximizao das relaes econmicas, orientadas pela relao
custo-benefcio e ponderada por uma relevncia inferior do conceito de Justia.10
bvia, contudo, a dicotomia entre o pensamento de Luhmann e Posner, haja
vista que o primeiro milita pela anlise sistmica do Direito, a qual permite a
aproximao entre Direito e Economia nos moldes antes citado, justamente
buscando uma dogmtica que se afastasse da jurisprudncia de resultado, ao passo
que a aproximao feita por Posner funda-se, exatamente, na premissa de que a
dogmtica jurdica deve levar a uma jurisprudncia de resultado econmico.
Ambas as anlises, contudo, servem para demonstrar a real existncia de interaes
entre Direito e Economia, e certo que, independentemente da linha adotada,
a verificao de tais interaes permite ao operador do Direito a utilizao do
10 Nas palavras de Godoy: A economia a cincia das escolhas racionais, orientada para um mundo no qual
os recursos so inferiores aos desejos humanos. Nesse sentido, o homem um maximizador de utilizao
racional. As satisfaes so aumentadas na medida em que comportamentos so alterados. Custos informam
as opes, os custos sociais diminuem a riqueza da sociedade, os custos privados promovem uma realocao
desses recursos. Quem encontra um tesouro no aumenta a riqueza da sociedade (POSNER, 2003). Valor,
utilidade e eficincia norteiam escolhas. Quando percebemos decises jurdicas ou mtodos normativos como
escolhas, do juiz ou do legislador, conclui-se que essas decises poderiam se orientar pelos cnones de valor,
utilidade e eficincia, que se distanciam de concepes de justia, tericas e contemplativas. Admite-se tambm,
bem entendido, que o alcance da economia limitado, dado que se centra em valor, utilidade e eficincia. Essa
concluso comprova que o pragmatismo ponto comum na relao entre direito e economia. GODOY, A.
S. M. Direito e economia: introduo ao movimento law and economics. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/revista/rev_73/artigos/ArnaldoGodoy_rev73.htm>. Acesso em: 22 abr. 2014.
308
Tributao e concorrncia
309
Ora, a criao de tais sistemas, para manter a liberdade propalada pela Teoria
Econmica, se fez pela da construo do Direito Econmico.18 Como disciplina
jurdica, portanto, o Direito Econmico ocupa-se de regras gerais voltadas a todo o
processo econmico nacional, o que inclui tanto a atividade privada quanto a estatal.
Desta feita, essa disciplina jurdica engloba, internamente, tanto conceitos da Teoria
Econmica quanto princpios e diretrizes de ordem constitucional, que quando
voltados atividade econmica privada se encontram genericamente no captulo da
Ordem Econmica Constitucional e, quando ligados atividade estatal, alcanam
tambm as normativas constitucionais ligadas ao oramento e tributao.
Cabe, portanto, verificar, suscintamente, quais so essas premissas da Teoria
Econmica e da Ordem Econmica Constitucional, de forma a estabelecer-se as
interaes concretas que se buscam entre Economia e Direito e, especificamente,
entre concorrncia e tributao.
3 PREMISSAS
A Constituio Federal, nos arts. 1o a 4o, estabelece a estrutura bsica do Estado
brasileiro, seus fundamentos e objetivos, que so: a construo de uma sociedade
livre, justa e solidria; a garantia do desenvolvimento nacional; a erradicao da
pobreza e da marginalizao, com a reduo das desigualdades sociais e regionais;
e a promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade
e quaisquer outras formas de discriminao.
A consecuo desses objetivos se realiza por meio dos subsistemas constitucionais
como, por exemplo, o subsistema de direitos individuais trazido majoritariamente
no art. 5o, no concernente dignidade do ser humano (fundamento do Estado) e a
promoo do bem de todos.
Considerando os objetivos expostos, o mbito econmico adquire relevncia
impar, uma vez que por meio desse mbito que se constroem as perspectivas
reais de realizao prtica de tais objetivos. Por isso, mesmo o art. 170 da
Constituio configura-se como regra fundamental da abordagem econmica no
texto constitucional, referindo-se aos objetivos retromencionados. Importa, pois,
verificar o contedo do caput do art. 170 da Constituio Federal, a saber:
one individual by another, the enforcement of contracts voluntarily entered into, the definition of the meaning of
property rights, the interpretation and enforcement of such rights, and the provision of a monetary framework.
FRIEDMAN, M. Capitalism and Freedom. Chicago: The University of Chicago Press, Fortieth Anniversary
Edition, 2002. p. 15 e p. 27.
18 Nesse passo, a afirmao de Fonseca, no sentido de que o Direito Econmico tem a ver com normas concretas
direcionadas conduo do fenmeno econmico. Este, na verdade, um fenmeno plenamente situado,
visceralmente vinculado historicamente. FONSECA, J. B. L. Direito econmico. 5. ed. rev. e atual., Rio de
Janeiro: Editora Forense, 2005, p. 38.
310
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311
21 BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado 1988,
art. 146-A. Lei complementar poder estabelecer critrios especiais de tributao, com o objetivo de prevenir
desequilbrios da concorrncia, sem prejuzo da competncia de a Unio, por lei, estabelecer normas de igual
objetivo. (Includo pela Emenda Constitucional no 42, de 19.12.2003)
22 BRASIL. Lei no 12.529, de 30 de novembro de 2011, art. 19. Compete Secretaria de Acompanhamento
Econmico promover a concorrncia em rgos de governo e perante a sociedade cabendo-lhe, especialmente,
o seguinte: [...]
23 OLIVEIRA, R. Direito e economia da concorrncia. So Paulo: Editora Renovar, 2004. p. 137 e p. 138.
312
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Bem Pblico [...] so definidos como bens ou servios que apresentam dois
atributos. O primeiro de serem bens no rivais, isto , seu custo marginal
de suprimento para um consumidor adicional igual a zero. O segundo o
de serem no exclusivos, isto , a natureza do bem ou servio no permite
excluir uma parcela expressiva de consumidores.32
315
4 EXTERNALIDADES
Para os objetivos deste trabalho, no sentido de verificar-se a interao entre
tributao e concorrncia, cumpre examinar mais especificamente uma das falhas
de mercado anteriormente consignadas, a saber, as externalidades.
Como antes definido na expresso de Rodas, externalidades so situaes nas
quais custos ou benefcios gerados pelo processo produtivo no so devidamente
internalizados pelo agente econmico (produtor), o que acaba por determinar
uma formao de preos apartada da realidade do mercado que, ao arrepio da
concorrncia perfeita, possibilita a assuno de vantagens competitivas.
exatamente essa formao de preos apartada da realidade do mercado que, diante
da Teoria Econmica, determina a ocorrncia de uma externalidade.
De fato, transaes que gerem benefcios ou custos sociais no computveis no
mecanismo de preos de mercado determinam que tais benefcios ou custos sejam
externos ao mercado e, por isso mesmo, considerados externalidades positivas
ou negativas, respectivamente.
35 Nesse sentido: A certain amount of taxes is of course indispensable to carry on essential government functions.
Reasonable taxes for this purpose need not hurt production much. The kind of government services then supplied
in return, which among other things safeguard production itself, more than compensate for this. But the larger the
percentage of the national income taken by taxes the greater the deterrent to private production and employment.
When the total tax burden grows beyond a bearable size, the problem of devising taxes that will not discourage and
disrupt production becomes insoluble. FRIEDMAN, M. Capitalism and Freedom. Chicago: The University of
Chicago Press, Fortieth Anniversary Edition, 2002. p. 29.
36 Cabe a citao: Moreover, the decline of taxes on international trade with liberalization and the WTO as well as
increased competition for foreign investment have moved international concerns from the bottom to the top of the
tax policy action list in many countries. At the same time, in many countries, a new issue has risen to prominence on
the fiscal menu as decentralization made the question of setting up adequate sub-national tax systems an increasing
concern, not least in Latin America. BIRD, R. M. Taxation in Latin America: Reflections on Sustainability
and the Balance between Equity and Efficiency ITP Paper 306, Institute for International Business Joseph
L. Rotman, School of Management, University of Toronto, Ontario, 2003. Disponivel em: <http://www.
rotman.utoronto.ca/iib/ITP0306.pdf>, p. 13. Acesso em: 30 set. 2010.
316
Tributao e concorrncia
317
5 PRTICAS
Exemplos prticos podem aclarar a proposio anteriormente feita e, especialmente,
demonstrar a citada vantagem competitiva, bem como a dificuldade de resoluo de
situaes similares por meio de abordagens e anlises segmentadas que no faam
interagir a tributao e a concorrncia, como neste trabalho se pretende.
Tome-se a indstria de tabaco brasileira, responsvel por, aproximadamente, 22%
do comrcio mundial. Por anos, os rgos de arrecadao federal brasileiros (RFB
e PGFN) combatem, especificamente, as aes de um nico agente econmico do
setor, das quais resultaria um crdito tributrio a receber pelo Estado da ordem de,
aproximadamente, 1 (um) bilho de reais, decorrentes de ilcitos de contrabando,
exportao fictcia e sonegao do IPI e outros tributos incidentes sobre a produo
de cigarros e os resultados da atividade empresarial como um todo.
Tendo em vista o tamanho e a concentrao do mercado em questo, bem como
a carga tributria incidente sobre esse mesmo mercado, evidente a vantagem
competitiva auferida por tal agente econmico. Contudo, diante do valor do crdito
tributrio em questo, tambm flagrante o custo social que tal agente econmico
imps sociedade. A externalidade negativa e a vulnerao da concorrncia,
portanto, ficam caracterizadas.
Durante esse combate, contudo, a normativa tributria, isoladamente, no se fez
suficiente na interpretao e abordagem feitas pelo Poder Judicirio, na efetivao
do crdito tributrio e, muito menos, na efetivao de aes que constrangeriam
o agente econmico em questo a cumprir com o custo automtico tributrio
inerente ao mercado de tabaco, em especial a possibilidade de cassao do registro
especial de funcionamento de tal indstria.
Tal possibilidade, a cassao do registro especial, somente se fez efetiva por meio
da demonstrao da interao entre tributao e concorrncia, especialmente
pela caracterizao da vantagem competitiva indevida e da concorrncia desleal
perpetrada por tal agente econmico.39
A percepo de que tributao e concorrncia (Direito e Economia) interagem
continuamente, especialmente no sentido de que a carga tributria se revela como
uma externalidade econmica fica ntida tambm, por exemplo, no estudo de
Francisco Roberto Pinto (2008),40 no qual se demonstra o peso da evaso fiscal,
bem como de suas consequncias econmicas e ticas, na avaliao das estratgias
39 Veja-se: STF AC 1657/2008 e RCL 10128/2010, confirmadas no RE 550769/RJ em 22/05/2013. Por outro
lado, o trato conjunto dos temas de Direito e Economia, como aqui proposto, e aps a referida deciso judicial,
j tem alterado a percepo do Poder Judicirio, no sentido da aceitao da normativa tributria, em especial
o sistema SCORPIO de controle IN-RFB 769/07, como suficiente cassao do registro especial (Tribunal
Regional Federal da 3a Regio, no acrdo em Agravo de Instrumento n. 0014007-21.2013.4.03.0000. Relator:
MUTA, Carlos. Deciso de 17/10/2013).
40 PINTO, F. R. Evaso Fiscal e Estratgia Empresarial: A Percepo de Empresrios Brasileiros. Coimbra:
Universidade de Coimbra Faculdade de Economia, 2008.
318
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320
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47 A enumerao tem finalidade apenas ilustrativa das formas pelas quais os benefcios ou incentivos fiscais
podem ser materializados, sem excluir outras. Assim, a ttulo exemplificativo, pode ser realizada por doao
travestida de financiamento a longo prazo, sem juros ou correo monetria, do ICMS regularmente destacado
no documento fiscal. [...] atravs da criao de fundos estaduais de investimento atrelados renncia fiscal
do ICMS [...]. BRASIL. Conselho Administrativo de Defesa Econmica. Consulta n. 0038/99. Relator:
CALLIARI, Marcelo. Publicado no DOU, em 28 abril 2000. Disponvel em <http://www.cade.gov.br/
Default.aspx?e142d522e036c85baf53f145>. Acesso em: 2 fev. 2014. p. 3.
48 BRASIL. Lei Complementar no 24, de 7 de janeiro de 1975 Art. 10. Os convnios definiro as condies
gerais em que se podero conceder, unilateralmente, anistia, remisso, transao, moratria, parcelamento de
dbitos fiscais e ampliao do prazo de recolhimento do imposto de circulao de mercadorias.
49 BRASIL. Lei Complementar no 24, de 7 de janeiro de 1975 Art. 8o A inobservncia dos dispositivos desta
Lei acarretar, cumulativamente: I a nulidade do ato e a ineficcia do crdito fiscal atribudo ao estabelecimento
recebedor da mercadoria; II a exigibilidade do imposto no pago ou devolvido e a ineficcia da lei ou ato que
conceda remisso do dbito correspondente.
321
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6 CONSIDERAES FINAIS
Demonstrados os conceitos tericos inerentes ao trato dos temas relativos
tributao e concorrncia, sejam no mbito do Direito, sejam no mbito da
Economia, validados por uma anlise sistmica de verificao das interaes entre os
mbitos, bem como exemplificadas as prticas efetivas que se realizam no mundo dos
fatos a comprovar a interao propalada, configurando o que se chamou de conduta
tributria comissiva anticoncorrencial pelos agentes econmicos, pblicos ou
privados, cabe, agora, tecer breves consideraes, a ttulo de concluso e proposio.
Diante da interao efetiva entre tributao e concorrncia, especificamente presente
nas condutas tributrias comissivas anticoncorrenciais, como enfrentar tal tipo de
situao, em especial mantendo-se as premissas da Teoria Econmica, legitimadas em
nossa ordem constitucional, e, ainda, priorizando os objetivos do Estado Brasileiro,
preconizados no Diploma Constitucional?
Mais uma vez, aqui, se prope a anlise sistmica e conjunta das teorias de ambas as
disciplinas (Direito e Economia) na verificao das situaes concretas que surjam
no dia a dia dos operadores do Direito e dos agentes econmicos envolvidos na
tomada de deciso.
Ademais, acredita-se na conciliao entre tributao e concorrncia por meio da
efetiva aplicao do art. 146-A da Constituio Federal, estabelecendo-se, por
meio desse dispositivo, a regulao infraconstitucional necessria ao combate da
evaso fiscal, como mtodo de preservao da concorrncia, bem como ao efetivo
controle da concesso de benefcios e incentivos fiscais, como mtodo de preveno
concesso artificial de vantagens concorrenciais.
De fato, o art.146-A do Texto Magno permite ver um mbito de defesa
da concorrncia, o qual se apresenta diante de uma falha de mercado, as
externalidades negativas. Isso possibilita o surgimento de uma legislao tributria
de combate evaso fiscal e de controle aos incentivos fiscais que se enquadraria no
mbito da regulao setorial previsto no art. 174 da prpria Constituio.
Por fim, outras polticas de defesa da concorrncia, aplicadas ao ambiente tributrio,
podem tambm operar efeitos positivos na interao entre tributao e concorrncia,
a saber:
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 305-329, dez. 2013
325
326
Tributao e concorrncia
REFERNCIAS
ABEL, A. B.; BERNANKE, B. S.; CROUSHORE, D. Macroeconomics, 6th
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Relator: CALLIARI, Marcelo. Publicado no DOU, em 28 abril 2000. Disponvel
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________. Lei no 12.529, de 30 de novembro de 2011.
________. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Recurso Extraordinrio
n. 578.562/BA. Relator: GRAU, Eros Roberto. Publicado no DJ de
12-09-2008. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/
listarJurisprudencia>.
________. Supremo Tribunal Federal. Acordo na Ao Cautelar n. 1657-6/RJ.
Relator: BARBOSA, Joaquim. Publicado no DJ, de 31-08-2007. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia>.
________. Supremo Tribunal Federal. Acrdo na Reclamao n. 10.128. Relator:
MELLO, Francisco Tavares da Cunha. Publicado no DJ, em 16-11-1962. Disponvel
em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia>.
________. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Recurso Extraordinrio
n. 550769/RJ. Relator: MELLO, Marco Aurlio. Publicado no DJ, em
09-10-2014. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/
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BROWNING, E. K.; ZUPAN, M. A. Microeconomics: Theory & Applications.
US: John Wiley & Sons Inc., 2009. Chapter 2.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 305-329, dez. 2013
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Tributao e concorrncia
329
Resumo
Este trabalho avalia a efetividade e a eficincia
relativa do gasto em educao no Brasil com base
na variao do componente de educao da frmula
do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH),
no perodo entre 2000 e 2010. Pretende-se, assim,
contribuir para responder pergunta: os gastos com
educao esto melhorando o nvel educacional
medido pelo IDH-Educao? A qualidade do gasto
em educao um fator importante para explicar
se maiores gastos so capazes de gerar crescimento
econmico porque pode aumentar a produtividade
da economia. So propostos indicadores para avaliar
a efetividade e a eficincia relativa, com o objetivo
de desenvolver uma metodologia para a avaliao
da qualidade do gasto em educao, oferecendo
subsdios para orientar essa poltica pblica tanto no
que se refere alocao total quanto distribuio
do gasto na Federao. Para tanto, a metodologia
de fronteira de eficincia estocstica apresentada por
Barrios e Schaechter (2008) adaptada, substituindose o ndice PISA Score para o gasto em educao pelo
IDH-Educao, um indicador nacional similar com
dados disponveis. A efetividade representada pelo
coeficiente dos gastos em educao, em uma anlise
de regresso mltipla cuja varivel dependente a
variao do componente IDH-Educao de cada
municpio. A eficincia obtida pelo clculo da
diferena percentual entre o valor predito pela anlise
de regresso e o valor observado da variao do IDHEducao em cada municpio. O trabalho conclui
que a variao do IDH-Educao no perodo de 2000
a 2010 pode ser explicada pelo gasto em educao.
A anlise de fatores intervenientes permite, ainda,
inferir a presena de rent-seekers, notadamente nas
1 As opinies emitidas nessa publicao so de exclusiva responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, a opinio das instituies a que
esto vinculados.
Palavras-chave
Efetividade, eficincia relativa, despesa com educao,
IDH, crescimento econmico.
Abstract
This paper evaluates the relative effectiveness and
efficiency of education spending in Brazil based
on the variation of the education component of
the formula of the Human Development Index
(HDI) in the period between 2000 and 2010. It was
intended, therefore, to contribute to answering the
question: education spending are improving the
educational level measured by the HDI education?
The quality of education spending is an intervener
to explain if higher expenses are able to generate
economic development and economic growth
factor because it can increase the productivity of
the economy. Indicators are proposed to assess the
relative effectiveness and efficiency, with the aim of
developing a methodology for assessing the quality
of education spending, offering support to guide
this policy both with regard to the total allocation
as the distribution of spending in the Federation.
Therefore, the methodology of stochastic efficiency
frontier by Barrios and Schaechter (2008 ) was
adapted by replacing the PISA score index for
spending on education by the HDI Education,
a similar national indicator with available data
in Brazil. The effectiveness is represented by the
coefficient of spending on education, in a multiple
regression analysis in which the dependent variable
is the variation in HDI Education component of
each municipality. Relative efficiency is obtained
by calculating the percentage difference between
the value predicted by regression analysis and the
observed value of the variation in HDI Education
in each county. The paper concludes that the
variation in HDI Education in the period 20002010 can be explained by spending on education.
Analysis of influencing factors also infer the presence
of rent-seekers, especially in capitals with the highest
presence of conurbation. Moreover, the comparison
between municipalities of urban and rural, and
between the municipalities with the highest and
lowest HDI General also allows inferences about
future government policy.
Keywords
Quality of expenditure, relative efficiency, expendi
ture on education, economic development.
331
1 INTRODUO
Este trabalho prope-se a avaliar a efetividade e a eficincia relativa do gasto em
educao no Brasil, no perodo entre 2000 e 2010. O objetivo desenvolver uma
metodologia para a avaliao da qualidade do gasto em educao, oferecendo
subsdios para orientar essa poltica pblica tanto no que se refere alocao total
quanto distribuio do gasto na Federao.
No Brasil, o gasto com educao tem crescido significativamente desde a dcada
de 1990. Atualmente, para garantir o padro mnimo nacional do ensino pblico,
a Unio deve aplicar em manuteno e desenvolvimento do ensino 18% e os Estados,
o Distrito Federal e os municpios 25% da receita lquida dos impostos. Nas esferas
estadual e municipal, a receita dos impostos deve ser somada s transferncias
constitucionais decorrentes da repartio de receita dos impostos previstas nos
arts. 153, 5o, 157, 158 e 159, deduzida a parcela de imposto transferida aos entes
das demais esferas a ttulo de repartio de receita.
No obstante a expressividade dos recursos j utilizados, h propostas para
elevao desse gasto para 10% do PIB, sem que, no entanto, as propostas tenham
sido precedidas de uma avaliao de qualidade do gasto, e muito menos de sua
sustentabilidade vis--vis ao crescimento econmico gerado.1
A ideia de que a despesa com educao seria um fator determinante para explicar
endogenamente o crescimento econmico por meio de aumentos de produtividade
tem influenciado as polticas pblicas em vrios pases, com o amparo na literatura
acadmica, em especial na Teoria do Capital Humano, que chamou a ateno para
uma associao positiva entre o capital humano, crescimento e desenvolvimento
econmico. A hiptese terica inicial, no entanto, assentava-se no argumento de que
o aumento de produtividade da economia impulsionado pelos gastos com educao
geraria maiores taxas de crescimento econmico, o que faz com que tais gastos no
possam ser considerados apenas quantitativamente. Em outras palavras, a qualidade
do gasto em educao importa, pois maiores gastos no significam necessariamente
aumento de produtividade e podem, ao contrrio, afetar, de maneira negativa,
a gesto de recursos pblicos e, consequentemente, a taxa de crescimento econmico,
ao causarem crescente endividamento pblico. H, portanto, uma relao custo
benefcio que precisa ser considerada.
No lado do gasto, a taxa de retorno da educao para o crescimento econmico
pode ser um fator preponderante para explicar se maiores gastos em educao so
capazes de gerar maior crescimento econmico, o que depende de se saber o quanto a
educao capaz de gerar aumentos de produtividade. Posteriormente, seria preciso
1 O Plano Nacional de Educao, Projeto de Lei n. 8035, de 2010, na forma do Parecer aprovado pela Comisso
Especial da Cmara dos Deputados, prev: Meta 20: Ampliar o investimento pblico em educao pblica de
forma a atingir, no mnimo, o patamar de sete por cento do Produto Interno Bruto (PIB) do Pas no quinto
ano de vigncia desta Lei e, no mnimo, o equivalente a dez por cento do PIB ao final do decnio.
332
333
2 ASPECTOS TERICOS
2.1 RELAO ENTRE GASTOS PBLICOS E CRESCIMENTO
ECONMICO
As teorias que procuram explicar a relao entre gastos pblicos e crescimento
econmico dividem-se em trs correntes fundamentais:
1) K
eynes (1936), que prope que os investimentos pblicos sejam utilizados em
momentos de crise para compensar a falta de investimentos privados e, assim,
alavancar o crescimento econmico. Subjacente a essa tese, est a ideia de que
o efeito multiplicador dos investimentos seria capaz de explicar um maior
crescimento;
2) A chamada Lei de Wagner, que tambm prope que exista uma relao positiva
entre gasto pblico e crescimento econmico, embora com a causalidade
invertida, isto , medida que a economia crescesse haveria maior demanda
por bens pblicos, tais como segurana, educao e sade, o que provocaria um
aumento do Estado e dos gastos pblicos. Desta forma, os gastos do governo
seriam maiores em economias mais desenvolvidas;
3) B
arro (1990), que recupera a ideia da teoria da equivalncia ricardiana para propor
que, no longo prazo, o gasto pblico afetaria negativamente o crescimento
econmico, quando fossem considerados os impactos do seu financiamento pelo
aumento de dvida ou de carga tributria.
A literatura emprica que relaciona gasto pblico e crescimento econmico
bastante extensa e, em geral, toma como referncia esses trs trabalhos seminais,
realizando testes economtricos para pases especficos ou para conjuntos de pases
(anlises de dados em painel) e adotando diferentes metodologias, preponderando
as regresses Mtodos de Mnimos Quadrados Ordinrios (OLS) ou Mtodo dos
Momentos Generalizado (GMM).
334
335
Se, por um lado, razovel supor uma associao positiva entre capital humano,
crescimento e desenvolvimento econmico, por outro lado, tendo em vista que a
hiptese inicial era de aumento de produtividade, os gastos com educao tambm
no podem ser considerados apenas quantitativamente, pois a taxa de retorno da
educao para o crescimento econmico pode alterar as concluses. Alm disso, caso
a elevao da despesa com educao no gere o impacto desejado no crescimento
econmico, poder tornar-se insustentvel para as finanas pblicas. Nesse
sentido, a qualidade do gasto pblico importa, pois maiores gastos no significam
necessariamente aumento de qualidade e podem, ao contrrio, estar afetando de
maneira negativa a boa gesto de recursos pblicos. H, portanto, uma relao
custobenefcio que precisa ser considerada.
A taxa de retorno da educao para o crescimento econmico depender do tipo
de gasto e de sua capacidade de solucionar os problemas propostos com um custo
razovel. No que se refere ao tipo de gasto, em pases em desenvolvimento, o retorno
do investimento em educao bsica de qualidade tende a ser maior porque, para lidar
com a tecnologia existente, a qualificao mdia pode ser suficiente. A capacidade
de solucionar os problemas propostos com um custo razovel, por sua vez, depende
da construo de indicadores de eficcia, eficincia e efetividade das aes.
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 331-355, dez. 2013
337
339
uma observao relevante poderia levar a uma sobre avaliao global de eficincia.
Alm disso, um nmero muito grande de observaes poderia fazer com que todos
os municpios fossem considerados eficientes.
Os conceitos de eficincia e efetividade adotados neste artigo alinham-se aos
autores citados anteriormente e a metodologia adotada ser a fronteira de eficincia
estocstica, apresentadas por Barrios e Schaechter (2008) nas Figuras 1 e 2.
Figura 1 Os conceitos de eficincia e efetividade
4
5
6
7
8
9
341
3 METODOLOGIA
Com base nos conceitos de eficincia e efetividade apresentados na seo anterior,
cabe agora apresentar a equivalncia do conceito para o gasto em educao. Com
esse propsito, adotam-se os seguintes conceitos operacionais para a eficincia e
efetividade do gasto pblico, adequados metodologia de fronteira de eficincia
estocstica proposta por Barrios e Schaechter (2008): (a) a efetividade do gasto
pblico representada pelo coeficiente beta (inclinao) da varivel constituda
a partir da soma dos gastos pblicos empregados em educao, tanto municipais
como estaduais, em uma anlise de regresso mltipla cuja varivel dependente a
variao do componente IDH-Educao de cada municpio, (b) a eficincia obtida
pelo clculo da diferena percentual entre o valor predito pela anlise de regresso
construda a partir da relao entre os gastos e a variao do IDH-Educao e
o valor observado da variao do IDH-Educao em cada municpio.
Optou-se por empregar o ndice do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), denominado ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH), porque o objeto desse estudo a avaliao da qualidade do gasto, tendo
em vista que a relao entre gasto pblico e crescimento econmico depende
da capacidade de alcanar os resultados previstos. Assim, convm destacar que a
varivel dependente aqui proposta diferente daquela utilizada nos estudos de gastos
pblicos mais comumente realizados que investigam a relao entre o gasto pblico
e o desenvolvimento econmico, ou, ainda, procuram determinar o tamanho timo
da estrutura governamental, como os citados na primeira seo desta pesquisa.
342
Expectativa de vida 20
83,2 20
IAME x IAEE 0
0,951 0
(2)
AME 0
13,2 0
ln (PIBpc) ln (163)
ln (108,211) ln (163)
IDH = IEV x IE x IR
(1)
AEE 0
20,6 6
(3)
(4)
(5)
(6)
343
Descrio
Nome
Dependente
D_E_2010_2000
Independente
Independente
Interveniente
Interveniente
Interveniente
Interveniente
DistCapUf
(7)
Contrastando com Rocha e Giuberli (2007), Davies e Quinlivan (2006) e Divino e
Silva (2010), a relao entre as variveis no foi pressuposta como quadrtica. Ao
contrrio, pressups-se uma relao linear entre o gasto e a variao do ndice, desde
que se utilize um indicador para a condio inicial do municpio, representado pelo
IDH do incio do perodo, considerado como uma varivel interveniente na equao.
No obstante a utilizao da varivel proposta, testou-se tambm o modelo com os
gastos quadrticos em lugar da suposio de linearidade associada a um indicador de
condio inicial. No entanto, ao testar a colinearidade das variveis, constatou-se que
o valor do ndice VIF (Variable Inflation Factor) superava os valores recomendados
pela literatura (alcanando valores acima de 15, sendo o valor sugerido inferior a 8).
.3
.2
0
.1
D_E_20102000
.4
.1
.2
.3
.4
344
4 RESULTADOS
4.1 ANLISE DA EFETIVIDADE DO GASTO
Utilizando a metodologia descrita na seo anterior, foram desenvolvidas as anlises
de regresso mltipla considerando, em primeiro lugar, uma anlise diagnstica da
base de dados. O primeiro teste realizado foi o teste de heterocedasticidade de BreuchPagan. Este teste obteve estatstica de 58,2 (valor-p de 0,000), indicando claramente
uma forte heterocedasticidade, tratada com a regresso robusta, conforme indicado
pela literatura (NETER et al., 1996).
Em seguida, foram analisadas as estatsticas do teste VIF (Variance Inflation Factor)
conforme Tabela 2, identificando valores inferiores a 2, cujo valor, conforme Neter
et al. (1996) e Hair et al. (1994), corresponde a um valor suficientemente baixo para
no configurar problemas de colinearidade (que seriam indicados com estatstica
superior a 8).
Tabela 2 Estatstica VIF (Variable Inflation Factor)
Variveis
VIF
1,85
1,57
1,39
1,06
1,02
1,01
Mdia
1,32
345
Coeficiente
Teste-t
Valor-P
0,00000219
0,00000498
-0,00000205
-0,01118910
0,01272130
-0,42566180
0,41374810
5,55
5,67
-0,55
-3,81
0,03
-54,88
97,43
0,000
0,000
0,582
0,000
0,973
0,000
0,000
Municpio
Maracaj
Piratuba
Itaara
Diorama
Ouro Verde de Gois
Santa Rosa de Lima
Treviso
Barro Alto
Lagoa dos Trs Cantos
Taquaral
Montauri
Palestina de Gois
Jijoca de Jericoacoara
Chapado do Lageado
Garuva
Irani
Tabapor
Presidente Lucena
Guaraciama
Ceres
Sucupira
Bandeira do Sul
Sobral
Taquariva
Cndido Rodrigues
Brao do Trombudo
Barra do Rio Azul
Sinop
Rio Fortuna
Porto Nacional
Eficincia Relativa
77,2%
71,4%
68,9%
68,8%
65,8%
64,3%
64,0%
63,2%
63,0%
62,9%
62,6%
62,5%
62,4%
62,3%
62,0%
61,3%
58,8%
57,3%
56,4%
55,4%
53,9%
53,7%
53,2%
53,0%
53,0%
52,0%
52,0%
52,0%
51,9%
51,6%
347
O valor observado deve ser analisado com cuidado, uma vez que a eficincia relativa
pode tanto ser decorrente de programas de desenvolvimento bem formulados, como
do uso dos servios pblicos desenvolvidos por municpios vizinhos (rent-seekers)
ou mesmo de fatores no capturados na anlise, como o investimento privado e o
investimento federal.
Tabela 5 Eficincia relativa no gasto pblico em educao, nas capitais estaduais
Estado
PI
SC
SE
MS
GO
AL
PB
PE
MT
CE
BA
RN
MG
PR
ES
SP
RJ
RS
Municpio
Teresina
Florianpolis
Aracaju
Campo Grande
Goinia
Macei
Joo Pessoa
Recife
Cuiab
Fortaleza
Salvador
Natal
Belo Horizonte
Curitiba
Vitria
So Paulo
Rio de Janeiro
Porto Alegre
Eficincia Relativa
36,0%
31,0%
22,6%
19,8%
17,0%
14,9%
11,2%
11,0%
8,4%
6,6%
5,9%
0,1%
-0,8%
-1,2%
-7,4%
-14,0%
-14,3%
-21,4%
5 CONSIDERAES FINAIS
A principal limitao encontrada neste trabalho refere-se falta de sries histricas
suficientemente longas e com a abrangncia federativa adequada. No caso da Unio,
por exemplo, em virtude da dificuldade encontrada para saber qual o valor gasto
pela Unio em cada municpio, utilizou-se como proxy, a quantidade de funcionrios
pblicos federais na educao por habitante em 2007. A despesa da Unio com
348
349
inferncias sobre polticas pblicas futuras. No primeiro caso, fica claro que h uma
ineficincia relativa dos municpios com maior zona rural, indicando a necessidade
de polticas pblicas especficas como o desenvolvimento do ensino distncia, por
exemplo. No segundo caso, como os municpios com maior IDH-Geral precisam
dispender maiores recursos para sustentar o desenvolvimento obtido, talvez seja
preciso criar incentivos especficos para municpios maiores.
O trabalho, portanto, oferece subsdios para orientar a poltica pblica de educao
tanto no que se refere alocao total como distribuio do gasto na Federao. As
sugestes de continuidade envolvem, alm da superao de limitaes informacionais
j descritas, o aprofundamento de polticas pblicas e a utilizao dessa avaliao da
qualidade do gasto para aferir qual foi a taxa de retorno dos gastos com educao
para o crescimento econmico.
O debate sobre a relao entre gasto pblico e crescimento econmico poder
beneficiar-se da anlise da qualidade do gasto em educao, visto que pode ajudar
a sustentar ou a refutar a hiptese terica inicial de que o aumento dos gastos com
educao eleva a produtividade gerando maiores taxas de crescimento econmico. H
uma relao custo-benefcio que precisa ser considerada e pode alterar decisivamente
os termos desse debate.
350
REFERNCIAS
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351
353
ANEXO 1
Eficincia do Gasto em Educao e Sade
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