ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

DEPUTADO ELVINO BOHN GASS

PL 388/09- 1 -

Exmo. Sr. Deputado Alceu Moreira

M.D. Presidente da Comissão de Constituição e Justiça

O Deputado Elvino Bonh Gass, abaixo subscrito,

apresenta MANIFESTAÇÃO DE VISTA, com pedido de
diligências, ao parecer favorável do Deputado Iradir
Pietroski ao PL 388/2009, nos seguintes termos:

A proposição autoriza a Fundação de Atendimento Sócio-Educativo do

Estado do Rio Grande do Sul - FASE a alienar ou permutar imóvel situado no
Município de Porto Alegre.
A área é conhecida popularmente como sendo o lado oeste do “Morro
Santa Tereza” e trata-se de proposta de negociação do complexo pertencente ao
patrimônio da FASE localizado na avenida Padre Cacique, em Porto Alegre,
constituído das unidades CSE, CASEF, CASE POA I, CASE POA II, CIP Carlos
Santos, que foram inauguradas nas décadas de 70 e 80.
Estima-se que a área de terreno é de 735.588,12 m² compreendendo
26.806,64 m² de área construída.

De início deve-se consignar que não há polêmica em relação à

necessidade de reestruturação da Fase no sentido de sua adaptação às normas
federais relativas ao Sinase – Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo.
Este Deputado e a Bancada da qual é líder já expuseram publicamente sua total
concordância com a necessidade de modificação da atual estrutura da Fase.
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Todavia, a matéria da qual trata o PL 388/09 solicita a autorização para
alienação ou permuta de imóvel e destina os recursos para uma genérica
“construção de unidades descentralizadas para a execução das medidas sócio-
educativas de internação, conforme preconiza o Estatuto da Criança e do
Adolescente.”
O projeto não versa sobre “reestruturação da Fase”. Essa matéria, se for
do interesse do governo tornar cogente o “projeto RS Socioeducativo”, deveria ser
objeto de proposta específica, pois a Lei nº 13.122, de 09 de janeiro de 2009,
regulamentada pelo Decreto nº 46.706, de 23 de outubro de 2009, foi chamada de
“RS Socioeducativo” mas abrange apenas o tratamento dos egressos do sistema de
medidas socioeducativas, nada abordando sobre os internos e as medidas de semi-
liberdade.

Deve-se analisar o texto do PL, e demais documentos que o

acompanham no expediente administrativo do qual faz parte, de acordo com o
ordenamento jurídico em vigor e guiado pelos deveres constitucionais que orientam
a atividade parlamentar.

Ainda preliminarmente, manifesta-se a necessidade de retorno do

expediente ao Poder Executivo para que se proceda a diligências. Essas diligências
visam a complementar as informações da proposta e a propiciar oportunidade para
que o Poder Executivo reenvie o projeto em outro patamar.

Essas diligências se impõem principalmente em face das iniciativas do

próprio Executivo noticiadas na última terça-feira, dia 27/04/2010, quando o Comitê
de Acompanhamento Externo, instituído em fevereiro deste ano pela Secretaria da
Justiça e do Desenvolvimento Social, divulgou pontos para serem incluídos no PL
388/2010. O Diretor de Direitos Humanos da SJDS apresentou tais pontos na
reunião do grupo de trabalho constituído pela Comissão de Serviços Públicos
realizada no último dia 29/04 e também a imprensa divulgou a iniciativa. Os pontos
destacados pelo grupo designado pelo governo do Estado são os seguintes:
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“1- Sobre o fracionamento da área
Retificação, para menor, do registro da área do imóvel, destacando a
parcela a ser alienada da parcela ocupada pelas comunidades.

2- Sobre medidas compensatórias

Contribuição do empreendimento ao processo de regularização fundiária.

3- Sobre a utilização dos recursos resultantes da permuta ou

alienação da área
Os recursos obtidos mediante permuta ou alienação serão destinados à
construção de Unidades descentralizadas em Porto Alegre, Região
Metropolitana, Osório e Santa Cruz do Sul; e os recursos financeiros
porventura excedentes, resultantes do processo licitatório deverão ser
aplicados na melhoria das condições de trabalho da FASE e no
atendimento socioeducativo.

4- Sobre as áreas especialmente protegidas

Resguardo, por ocasião da permuta ou alienação da área, dos espaços
especialmente protegidos já existentes, respeitada a legislação
pertinente.

5- Comitê de Acompanhamento Externo

Constituição de Comitê de Acompanhamento Externo, formado pelos
poderes e instituições de Estado, Conselho Estadual da Criança e do
Adolescente e entidades representativas da sociedade civil, com a
atribuição de acompanhar a aplicação dos recursos oriundos da permuta
ou alienação da área.”

Então, como medida de economia processual, impõe-se que as

alterações sejam encaminhadas pelo Poder Executivo, para que a Comissão de
Constituição e Justiça não venha a efetuar a análise sobre uma proposta que não
será levada adiante. Ademais, o levantamento desses pontos já demonstra que
havia falhas e imprecisões na proposta original que necessitavam correções e
aperfeiçoamento.

Ademais, cabem algumas considerações sobre o parecer apresentado ao

Projeto em foco e já lido na reunião de 06/04.
O relator aponta que a proposta “encontra amparo constitucional no artigo
37, inciso XXI da Carta Política Federal” e também está de acordo com os ditames
legais da Lei de Licitações – Lei n.º 8.666, de 21 de julho de 1993, em seu artigo 17,
inciso I”.
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No entanto, o nobre relator deixou de considerar elementos que apontam
inconsistências e inconstitucionalidades da proposta apresentada.

1. Ilegalidade por falta de precisão e de clareza de conteúdo da proposta:

- A área total do terreno não está nitidamente especificada no projeto de lei, além
disto, a descrição apresentada engloba o registro principal da matrícula nº 5935 do
Registro de Imóveis da 2ª Zona e também a descrição do imóvel previsto no R2 da
matrícula nº 5935 que vem a ser a compra e venda de parte da área pela Televisão
Guaíba Ltda. Quer dizer, a descrição do imóvel engloba área da Fundação e área
que já foi alienada pela Febem em 1976.
Ora, sabe-se que a Lei Complementar Federal 95/98, em seu artigo 11,
impõe que as normas sejam redigidas com clareza, precisão e lógica. O mesmo
dispositivo determina que a norma deve ser redigida de modo a ensejar perfeita
compreensão dos objetivos da lei e a permitir que seu texto evidencie com clareza o
conteúdo e o alcance que o legislador pretende dar à norma.
Então, é preciso que seja confirmada a descrição da área pelo Poder
Executivo, caso contrário, a Assembleia Legislativa pode estar autorizando a
alienação de um imóvel que não pertence mais ao Estado, pois já está registrado em
nome de outro proprietário.

2. Ilegalidade por venda de área pública de “USO COMUM DO POVO”,

portanto, inalienável.
A área possui partes destinada à proteção ambiental, que segundo
informações da Secretaria Municipal do Meio Ambiente de Porto Alegre, estima em
16,8 hectares. O Código Civil Brasileiro em seu art. 100 estabelece que o imóvel
público de “USO COMUM DO POVO” é inalienável (não pode ser vendido). Áreas
ambientais (corregos, riachos, rios) ou de regularização fundiária (ruas, praças) não
podem ser vendidas.
Levantamento pericial, o Laudo de Cobertura Vegetal e Mapeamento
realizado pela Fundação Zoobotânica, detectou, além de cursos dágua e nascentes,
13 espécies da flora gaúcha ameaçadas de extinção, 3 em perigo e 10 na categoria
vulnerável. A proposta quer vender área com reserva de ambiente natural que o
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próprio Estado tem obrigação pública de defender. Pode-se citar de passagem os
artigos entre 250 e 259 da Constituição Estadual, o artigo 225 da Constituição
Federal, além dos Códigos de Meio Ambiente e Códigos Florestais da União e do
Estado, assim como a Lei Orgânica de Porto Alegre. Só a análise da proposta do
ponto de vista ambiental já ensejaria um estudo aprofundado e demandaria a
realização da demarcação das áreas no projeto de lei com vista a sua exclusão.

3. Área de ocupação consolidada, estimada pelo governo do Estado em

cerca de 17% da área, nas quais se encontram as chamadas Vilas Gaúcha, União
Santa Tereza, Prisma, Figueira, Ecológica e Padre Cacique. A estimativa sobre o
número de famílias que reside na área varia de 1.500 a 4.000, pois não há um
cadastro atualizado que estabeleça com precisão os moradores.
O parecer da relatoria argumenta que:
“Apesar de a Comissão ter competência para analisar somente os aspectos
supracitados, este Relator não pode deixar de mencionar os aspectos sociais
entorno da matéria.
Essa Casa tomou conhecimento, através de audiência pública realizada pela
Comissão de Serviços Públicos de que parte da área é habitada por dezenas de
famílias (não há um estudo oficial sobre o número de famílias ocupando a área),
há muitos anos, gerando uma preocupação coletiva acerca do futuro dessas
famílias, caso a área venha a ser alienada ou permutada, conforme quer a
proposta.
Esse Relator se solidariza com todas as famílias envolvidas na
problemática, que não se restringe a uma questão urbana ou social, é uma
questão de dignidade da pessoa humana, baseada no direito social à moradia,
expressamente garantido por nossa Carta Política Federal.” (grifamos)

Todavia, a situação retratada, a qual o relator reconhece é matéria

atinente à ordem constitucional e legal e não apenas “de mérito” como quer fazer
crer o parecer. Se a situação fática é reconhecida e trazida aos autos pelo relator,
deve ser enfrentada quando se analisa a constitucionalidade e legalidade da
proposição em tela. Neste sentido, agrega-se aos autos manifestação do Dr.
Jacques Távora Alfonsin, Procurador do Estado aposentado e notório militante da
área jurídica nas questões habitacionais e fundiárias, que aborda com lucidez e
maestria a matéria.
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Em suma, pode-se destacar que a moradia passou a constar na
Constituição federal como direito social no art. 6º, a partir da aprovação da Emenda
Constitucional nº 26/2000.
A Lei Federal 11.977/09 em seu inciso II do art. 47 considera “área
urbana consolidada” que visa à regularização de assentamentos irregulares e à
titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno
desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, regularização fundiária de assentamentos
irregulares ocupados, predominantemente, por população de baixa renda. Neste
sentido, as áreas ocupadas pelas comunidades já foram objeto de intervenção
pública, com sistemas de regularização fundiária (terrenos, ruas, moradias,
canalização de água, energia elétrica) e podem ser consideradas consolidadas nos
termos da moderna legislação vigente.
No entanto, a redação da proposta não faz qualquer menção às áreas
ocupadas ou às medidas que serão adotadas pelo Poder Público que é o
proprietário de parte expressiva da área em que se encontram as vilas. De acordo
com a legislação federal, em especial a Medida Provisória nº 2220/2001 e a Lei nº
11.977/09, essas pessoas já têm direito a serem mantidas, e não poderia lei
estadual, no caso de aprovação do PL 388/2009, subtrair-lhes esse direito ao alienar
suas áreas de moradia.

É preciso referir também que parte da área encontra-se sub judice, pois
tramita na 4ª Vara da Fazenda Pública, o processo 10900935948, uma ação civil
pública que o Ministério Público move contra o Estado e a FASE, visando a
regularização fundiária e urbanização das áreas da Vila Santa Tereza e da Vila
Gaúcha. Transcreve-se abaixo, parte da inicial desta Ação Civil no que pertine ao
direito à moradia:

“O direito à moradia pode ter diversos efeitos jurídicos, como adiante será
analisado. No caso desta ação, uma das eficácias jurídicas que se pretende
afirmar diz respeito ao reconhecimento da existência de um dever jurídico-
constitucional do Poder Público, de prover o acesso à moradia adequada
para uma determinada coletividade de pessoas carentes, que não possuem
recursos para obterem habitação por seus próprios esforços. O conteúdo
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mínimo do direito à moradia adequada deve conter ao menos as condições
básicas de bem-estar compatíveis com o princípio da dignidade da pessoa
humana, previsto no art. 1º, inciso III, da Constituição da República.
Assim, a ação civil pública pretende afirmar a existência de uma eficácia positiva
do direito fundamental à moradia, da qual se extrai o dever jurídico do Poder
Público de proporcionar serviços públicos para a implementação de condições
mínimas de moradia adequada para uma coletividade específica de pessoas
carentes, que neste momento, está submetida a condições habitacionais
incompatíveis com as exigências mínimas do princípio constitucional da
dignidade humana.” (grifos no original)

Além da legislação federal, em especial o Estatuto da Cidade e a MP

2220/2001 garantirem o direito à moradia aos ocupantes de áreas públicas, o
governo do Estado do Rio Grande do Sul, por vários atos, também reconheceu esse
direito. A Lei Complementar nº 9.752, de 10 de novembro de 1992, regulamentou
o art. 27 do ADCT da Constituição do Estado para autorizar o Poder Executivo a
doar áreas públicas ocupadas por moradores de baixa renda, respeitados os
requisitos estabelecidos neste diploma legal.
Na seara da regulamentação dessa Lei Complementar, veio o Decreto nº
40.276, de 05 de setembro de 2000, que instituiu a Comissão Regional de
Regularização Fundiária de Porto Alegre e incluiu as Vilas Ecológica e Gaúcha, que
estão na área da FASE, neste programa. O Decreto nº 39.737, de 28 de setembro
de 1999, autorizava a PGE a pedir a suspensão ou o arquivamento de processos
judiciais que objetivassem a desocupação de áreas do Estado que se
enquadrassem no Programa Estadual de regularização fundiária. Esse Decreto cita
expressamente em seu Anexo Único as Vilas Ecológica, Gaúcha e Área funcional
Febem/Padre Cacique, dentre as passíveis de incidência da norma. Em 2003, o
Decreto nº 42.660, de 18 de novembro, mantém o Programa de Regularização
Fundiária, criando Câmara Setorial no âmbito da Secretaria da Habitação da época.
Então, não há que se falar em mérito, mas sim, em inconstitucionalidade e
ilegalidade da proposta ao omitir-se diante da situação fática que envolve a área e
passar a falsa impressão de que se trata de imóvel livre e desembaraçado em sua
totalidade.

4. Avaliação do Imóvel - Têm surgido vários questionamentos sobre a

avaliação do imóvel em foco. O governo só enviou no dia 18 de março deste ano
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uma avaliação da área feita em 27 de dezembro do ano passado, 13 dias depois de
o projeto ter sido protocolado. Além do mais, a avaliação estimada é de R$ 1,082
milhão por hectare, o que é totalmente discrepante com outra operação – a venda
do Estádio dos Eucaliptos, próximo ao local – cujo hectare foi avaliado em R$ 10
milhões. Isto é, estamos diante de uma diferença de um para dez.
A avaliação do imóvel é imprescindível na análise do projeto de lei em
foco, pois compete ao Poder Legislativo “exercer a fiscalização e o controle dos
atos do Poder Executivo, inclusive na administração indireta” (art. 53, XIX, da
Constituição do Estado), bem como “autorizar previamente a alienação de bens
imóveis do Estado” (art. 53, XXVII, da C. E.).

Não é possível autorizar o que não se conhece ou o que gera

desconfiança. Além disto, e não menos importante, temos as determinações da Lei
Complementar nº 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que impôs deveres a
administração pública na gestão de seus bens.

O governo apresentou uma avaliação que atribui à área o valor de R$ 79

milhões. No entanto, o campo dos Eucaliptos, na mesma região, vale R$ 23 milhões
e são 2,5 hectares (08/09/2009 – Jornal do Comércio). Neste caso, houve alteração
do regime urbanístico da área antes da venda. Entende-se que a alteração de uso e
de regime urbanístico da área deveria ser medida precedente à autorização de
venda.

Essa alteração deveria ser aprovada pela Câmara de Vereadores, já que

a área está destinada a uso institucional, ambiental e de interesse cultural pela Lei
do Plano Diretor de Porto Alegre. Pode ser dito que essa alteração deve ser feita
após a autorização legislativa, para não envolver outros órgãos na discussão, em
especial a Prefeitura Municipal e a Câmara Municipal de Porto Alegre, sem saber se
a venda do imóvel será autorizada.

No entanto, os Deputados precisam dessa situação resolvida antes da

autorização legislativa para alienação/permuta para que a avaliação seja em bases
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mais sólidas do que as que foram apresentadas. Essa informação é necessária para
se aferir qual a avaliação que a área pode realmente ter para que possam ser
definidas as finalidades do recurso. Se fossem só os 79 milhões da avaliação, daria
apenas para a construção das unidades da Fase, mas se forem, por exemplo 700
milhões, o recurso excedente pode ser alocado em para outros fins.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 44) exige que alienação de bens

só possa ir para investimento ou previdência dos servidores, não pode ir para
despesas correntes.

“Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação

de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento
de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de
previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.”

O PL prevê que o recurso vá para investimento - construção das

unidades -, mas se este recurso for muito superior à avaliação apresentada, a lei
tem que estabelecer para onde irá o restante, pois não poderia ir para despesas
correntes da Fase ou mesmo do Estado.

O recente documento firmado pela Comissão de acompanhamento do

Eixo IV do RS Socioeducativo, indica que os recursos excedentes seriam “aplicados
na melhoria das condições de trabalho da FASE e no atendimento socioeducativo”,
portanto, em desacordo com a LRF.

Parte da área da Fase é identificada no Plano Diretor de Porto Alegre

como área especial institucional, ou seja, somente é permitido o uso para serviços
de caráter institucional, o que afasta o uso residencial, seja na forma de
condomínio horizontal, seja vertical, o uso comercial e industrial, ou para
serviços, etc. A alteração de uso deve ser objeto de lei complementar municipal
(porque modifica o Plano Diretor), que altere o uso e defina regime urbanístico -
índice de aproveitamento, altura, afastamentos, áreas non aedificandi, etc. Nesse
sentido, a avaliação com base na situação de uso atual reduz muito o valor do
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imóvel. Se houver modificação do regime urbanístico, o valor do imóvel fica muito
maior. Os documentos de fls. 100 a 126 do presente expediente corroboram essas
afirmações, em especial o de fl. 104 que especifica as “diretrizes UVE quanto ao
regime urbanístico com vistas à ocupação do solo” para a área da Fase e
mostra que a quota ideal deve ser definida por lei e que a “volumetria” será
“mediante projeto especial, atendendo condicionantes das demais secretarias”.

5. Possibilidade de permuta – O projeto de lei em análise autoriza a alienação

ou a permuta da área por área construída. No caso da permuta, o projeto carece
ainda mais de esclarecimentos, pois deveria ser especificado o valor da área a ser
construída e permutada.
Então, além da avaliação do imóvel da Fase ser imprescindível, também o é
a avaliação das unidades a serem construídas para futura permuta, pois trata-se de
requisito indispensável, como se observa na transcrição abaixo (Parecer nº 14801
da PGE):

“Veja-se, neste aspecto, a lição de Hely Lopes Meirelles (In Direito

Administrativo Brasileiro, 27ª ed., São Paulo: Malheiros, 1990, p. 446), ao
analisar a permuta no âmbito do Direito Administrativo:

"Permuta: Permuta, troca ou escambo é o contrato pelo qual as partes

transferem e recebem um bem, uma das outras, bens, esses, que se
substituem reciprocamente no patrimônio dos permutantes. ... A permuta
pressupõe igualdade de valor entre os bens permutáveis, mas é
admissível a troca de coisa de valores desiguais com reposição ou
torna em dinheiro do faltante. Essa complementação em pecúnia, para
igualarem-se os valores das coisas trocadas, não desnatura a permuta,
desde que a intenção precípua de cada parte é obter o bem da outra" (grifei)

Se a intenção do Poder Executivo for manter a possibilidade de permuta do

imóvel por área construída, então, o processo que acompanha o projeto de lei nº
388/2009, deveria conter anexo com as estimativas de custos das unidades
descentralizadas da FASE.
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6. Assim, tendo em vista as ponderações acima expostas, propomos o retorno
do expediente ao Poder Executivo para realização de diligências para elucidar os
seguintes pontos:
1) Qual a dimensão e definição geográfica, incluindo as confrontações, da
área da Fase descrita no PL 388/09 ?
2) Porque o PL 388/09 engloba na descrição a área que foi alienada para a
TV Guaíba em 1976?
3) A área a ser cedida na permuta envolve ocupação por terceiros, além das
instalações físicas realmente ocupadas pela FASE ?
4) Serão realizadas outras avaliações da área por profissionais habilitados?
5) Qual o projeto das unidades descentralizadas a serem construídas para a
FASE, especificando o custo de cada uma e a respectiva localização?
6) Estão sendo levantados os critérios para valorar as áreas e benfeitorias
que serão dadas em troca?
7) Onde será edificada a sede administrativa da FASE, tendo em vista que a
atual se encontra na área a ser alienada?
8) Por que não há previsão de que alguma das unidades da Fase permaneça
no local tendo em vista a proximidade com a Vila Cruzeiro de onde provêm muitos
internos, e tendo em vista a proximidade do centro de Porto Alegre e a facilidade de
acesso dos familiares?
9 Haverá alguma ação do Poder Público estadual para garantir o direito à
moradia dos ocupantes da área da Fase?
10) Se as áreas ocupadas serão excluídas do Projeto de Lei mediante
retificação do registro, serão contempladas áreas necessárias para promover a
regularização fundiária?
11) Quais as garantias que serão dadas em relação à proteção do meio
ambiente, tendo em vista que não basta garantir as já existentes, mas prover áreas
livres vegetadas e permeáveis para evitar alagamentos e outros danos ambientais?
12) Por que não houve fracionamento da área para venda de uma parte e não
o todo?
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13) Por que não foi promovida a alteração do uso da área e a definição de
regime urbanístico antes de realizar a avaliação, para propiciar o maior valor
possível?
14) Por que a proposta não prevê a instituição de um fundo para
investimentos da Fase que não integre sistema centralizado de administração de
recursos (Caixa Único)?

Ante ao exposto, encaminha a Vossa Excelência os questionamentos acima,

com vista ao retorno do expediente ao Poder Executivo para realização de
diligências.

Sala da Comissão, em 04 de maio de 2010.

Elvino Bohn Gass

Deputado Estadual