UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

A insero dos conselhos municipais de polticas pblicas na

arquitetura de controles democrticos no eleitorais em Porto
Alegre

Trabalho preparado para apresentao no V

Seminrio Discente da Ps-Graduao em
Cincia Poltica da USP, de 04 a 08 de maio
de 2015.

Bruno Grisotto Vello (DCP/USP)

Maio
2015

Resumo
Este trabalho tem por objetivo analisar a o repertrio brasileiro de inovao democrtica
a partir da ideia de controles democrticos no eleitorais e compreender os
intercmbios realizados dentro dele por uma de suas instncias: conselhos municipais de
polticas pblicas. Procura-se investigar o objeto de estudo a partir de duas perspectivas.
A primeira, horizontal, diz respeito s relaes dos conselhos municipais com outras
instituies de controle social no mbito municipal; a segunda, vertical, entre instncias
de diferentes esferas de governo. O primeiro movimento de anlise procurar conceber
uma imagem acerca do universo de instncias de controle em que os conselhos
municipais esto inseridos e do papel desempenhado por eles nesse universo. O segundo
se concentrar nas decises tomadas pelos conselhos de forma articulada. O objetivo
encontrar conexes entre estas decises, de um lado, e aquelas tomadas sem qualquer
aluso articulao, de outro. Os resultados apontam para ganhos na captao da
riqueza das relaes entre os conselhos e diferentes experincias de controle.

1. A inovao democrtica: um problema terico e emprico

Democracias aliam em apenas um mecanismo eleies dois propsitos
diferentes: escolher as melhores polticas ou os melhores polticos e, simultaneamente,
controlar a atuao destes, uma vez integrantes do governo. Por um lado, racional
utilizar o voto para ambos os propsitos. Como o desempenho anterior de um governo
uma boa forma de antecipar seu desempenho futuro, mesmo que os eleitores votem de
forma prospectiva, eles tendem a levar em conta informaes referentes ao passado. Por
outro lado, no entanto, votar no deixa de envolver uma espcie de troca, em que a
escolha prospectiva do melhor representante ocorra em detrimento de um controle
retrospectivo mais efetivo sobre o governo. Essa constatao permite flagrar o carter
limitado das eleies como mecanismos suficientes para assegurar que os governantes
maximizem o bem-estar dos cidados. Tal limitao, por sua vez, evidencia a
importncia da inovao democrtica e da criatividade institucional, como meios para
potencializar a capacidade de controle dos governados sobre seus representantes
(MANIN, PRZEWORSKI, STOKES, 2006, p. 132-3).
Este trabalho tem por objetivo analisar a o repertrio brasileiro de inovao
democrtica e compreender os intercmbios realizados dentro dele por uma de suas
instncias: conselhos municipais de polticas pblicas. Procura-se investigar o objeto de
estudo a partir de duas dimenses. A primeira, horizontal, diz respeito s relaes dos
conselhos municipais com outras instituies de controle social de mbito municipal e
local; a segunda, vertical, entre instncias de diferentes esferas de governo estadual e
federal. Representando um primeiro movimento aps a criao do projeto de dissertao
de mestrado, a ideia , neste momento, realizar uma primeira anlise de dados pautada
em decises tomadas pelos conselhos municipais, e, a partir dela, apontar possibilidades
a serem contempladas no futuro.
Uma vez que a democracia no formada por instituies operando no vcuo,
pensar na inovao de seu desenho institucional , em boa medida, pensar na inovao
de uma mirade de instituies conectadas e interdependentes. Esforos tericos
voltados compreenso dessa conexo tm sido empreendidos pela recente tendncia
dos estudiosos do tema em analisar a relao entre deliberao e democracia a partir de
uma abordagem sistmica. Em decorrncia da complexidade institucional que envolve o

regime poltico democrtico, o ajuste do olhar realizado por essa literatura, concentrada
nos chamados sistemas deliberativos, traz uma srie de vantagens. Em primeiro lugar,
permite ampliar a escala de anlise para pensar a tomada de deciso a partir de uma
variedade de loci de deliberao que interagem entre si em um ambiente poltico
marcado por interesses, negociao e conflito. Em segundo, possibilita compreender o
papel de uma instituio a partir de sua relao com os papeis desempenhados por
outras instituies. Ou seja, viabiliza a compreenso da diviso de trabalho que existe
entre partes de um sistema, cujas funes podem apresentar relaes, tanto de
complementariedade, quanto de deslocamento (displacement). Por fim, permite olhar
para as limitaes de um sistema deliberativo de forma mais localizada, e prescrever
instituies de maneira mais precisa para dar conta de seus problemas (MANSBRIDGE,
BOHMAN, CHAMBERS, CHRISTIANO, FUNG, PARKINSON, THOMPSON,
WARREN, 2012)1.
Olhar para o mundo poltico dessa forma permite avistar um vasto campo de
experimentao, movimentos de descentralizao poltica, criao de instituies de
controle dentro do aparato estatal, e pluralizao de experincias de participao social,
no apenas no Brasil, como tambm em outros pases, tais quais Colmbia, Mxico,
frica do Sul e China (ISUNZA VERA, GURZA LAVALLE, 2013), e mesmo no
hemisfrio norte (PAPADOPOULOS, 2012). O repertrio contempla
[...] instncias colegiadas para a definio e fiscalizao de polticas, para a
elaborao de prioridades no terreno do planejamento ou da atribuio de gasto
pblico, comits participativos em diferentes instncias da administrao
pblica, ombudsman, leis de transparncia, instituies eleitorais de carter
civil, observatrios cidados, comisses de vigilncia, ouvidorias, vedorias e
comits cidados, painis cidados, jurados cidados, para mencionar apenas
alguns casos (ANSELL, GINGRICH, 2006; ISUNZA, GURZA LAVALLE,
2010 apud GURZA LAVALLE, ISUNZA VERA, 2011).

Essa literatura terica opera a partir de um registro normativo, considerando que uma democracia
saudvel deve apresentar qualidade deliberativa a partir de uma perspectiva geral. Nesse sentido,
possvel que haja instituies que cumpram pouco, ou at negativamente os ideais deliberativos, mas que,
quando analisadas em conjunto com outras instituies, possam representar parte de uma diviso de
trabalho que, no geral, traga um bom sistema deliberativo. Minha inteno em mobilizar essa ideia
argumentar que olhar para instituies polticas de maneira isolada pode trazer dficits cognitivos
importantes no que tange compreenso do papel desempenhado por ela.

No caso brasileiro, essa pluralizao de experincias visvel principalmente

aps 1988. Para se ter uma ideia da dimenso dessa pluralizao no pas, somente no
caso dos conselhos gestores de polticas pblicas, no nvel municipal, existem 43.156
instncias (BUVINICH, 2014). Na esfera estadual, so um total de 541 em
funcionamento, sendo em mdia, 20 por estado (ALMEIDA, TATAGIBA, 2012). H
ainda, 31 conselhos nacionais sediados no Distrito Federal (IPEA, 2013).
Talvez mais instigados pelos questionamentos trazidos pela experincia
brasileira do que pela dimenso terica do problema da inovao democrtica e dos
sistemas deliberativos, mas, de qualquer forma, oferecendo insumos para o
entendimento da relevncia de uma abordagem sistmica, autores comeam a olhar
instituies participativas (IPs) e outras instncias de controle social, a partir da relao
entre elas. Alguns buscam caracterizar a diversidade de experincias como elementos de
uma arquitetura da participao, ou como regimes de controle social democrtico em
escalas municipal, estadual ou nacional (ISUNZA VERA, GURZA LAVALLE, 2012,
p. 106). Para esses autores,
diagnosticar as principais caractersticas arquitetnicas dessas inovaes
institucionais encerra a promessa de aproveitar a riqueza da anlise detalhada a
respeito de instncias especficas de participao e representao cidad e da
sociedade civil, sem, contudo, abrir mo de uma viso sinttica que permita
identificar regimes nacionais e subnacionais de controles democrticos
(Ibidem, 108).

De maneira igualmente relevante, outras autoras, focando os conselhos,

argumentam que essas instncias estabelecem-se sobre uma dupla ancoragem poltica
(societal e institucional). Esto imersas em um cenrio hipertrfico de mecanismos de
controle social cujas atribuies especficas conformam fronteiras nebulosas e cujas
relaes ocorrem no apenas no registro da diferenciao e complementao, mas,
principalmente, no da superposio e conflito. Considerando esse cenrio, essas autoras
argumentam ser insuficiente analisar instncias participativas com base apenas em suas
dinmicas internas, sendo necessrio ampliar o horizonte de problemas a considerar
(ALMEIDA, TATAGIBA, 2012, p. 72).

Ademais, o fomento dessas experincias e da articulao entre elas coloca-se

tambm como uma questo poltica estratgica para o governo federal. Segundo Abers,
Serafim e Tatagiba (2014, p. 326), o governo Lula contou com uma entrada na
burocracia estatal de ativistas que, conectados aos movimentos sociais, teriam buscado
elevar o campo de ao de espaos participativos para alm dos mbitos municipais.
plausvel imaginar que entre os frutos desse movimento esteja o aumento da mdia
anual do nmero de conselhos nacionais criados, que passou de 1,16 entre 1990 e 2002
para 2,28 entre 2003 e 2010. (BUVINICH, 2014). O interesse de governo tambm pde
ser evidenciado na tentativa de organizar as diferentes experincias a partir do Decreto
8.243 de 2014, que buscou oficializar a Poltica e o Sistema Nacional de Participao
Social2. Ao padronizar nomenclaturas e atribuies de diferentes instncias e
mecanismos de participao, o Executivo Federal tornou pblicas suas intenes de
fortalec-la a partir de uma perspectiva articulada. Isso fica claro quando se analisa o
contedo do Decreto. Entre seus objetivos, constava a promoo da articulao entre
instncias e mecanismos de participao (BRASIL, 2014, grifos do autor), o que se
traduzia, por exemplo, no caso dos conselhos, na diretriz de que estes deveriam
acompanhar as conferncias de polticas. Outro objetivo declarado pela legislao
envolvia o incentivo para a criao de conselhos e o fortalecimento da participao nos
diferentes nveis da federao responsabilidade assumida, ento, pela prpria
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, ator protagonista na negociao em torno
da pea legal (ibidem).
Em suma, vertentes tradicionais da Cincia Poltica reconhecem as limitaes do
voto, as quais levam ao fortalecimento dos mecanismos no eleitorais de controle. Em
perspectiva terica, essa questo tem sido enfrentada a partir de uma abordagem
sistmica (sistemas deliberativos). No Brasil, ela se coloca como um problema no
apenas terico, mas tambm emprico a ser resolvido, tanto do ponto de vista da parcela
da academia debruada sobre experincias de inovao surgidas na nova
institucionalidade poltica, quanto do ponto de vista da prtica poltica operada no
governo federal.

Apesar de frustrada a tentativa de manter vigente o decreto, olhar para o seu contedo suficiente para
entender o horizonte de possibilidades do governo contemplava a preocupao em articular as diferentes
experincias de inovao democrtica.

2. Inovao democrtica vista pela tica dos controles democrticos no eleitorais

Mas como dar conta da grande variedade de experincias? Ou ainda, como considerlas de forma que possam ser analisadas conjuntamente? A sada analtica escolhida por
este trabalho coloc-las sob o quadro desenvolvido por Isunza Vera e Gurza Lavalle
(2013), dos controles democrticos no eleitorais (CDNE). Em busca da definio de
um conceito, CDNE so experincias de controle, na medida em que atendem
definio relacional de Dahl:
[] a relation among actors such that the preferences, desires, or intentions of
one or more actors bring about conforming actions, or predispositions to act,
of one or more actors. Control is thus a causal relationship: the actions of one
actor are interpreted as having been brought about, or caused by, the
preferences of other actors. For example, Alphas desires cause Beta to do x,
or intend to do x, or acquire a predisposition for doing x (1982, p. 17).

Todavia, se tal definio abrange essa variedade de experincias, ela tambm laxa o
bastante para compreender expedientes de controle que esto do lado de fora do escopo
da inovao, tais como ideia de pesos e contrapesos associada ao pensamento poltico
norte-americano tradicional. necessrio limitar o conceito. So controles
democrticos, no sentido de que so os cidados (individual e coletivamente, de forma
informal, bem como por meio de organizaes civis) que incidem sobre as aes das
autoridades polticas. Por fim, so no eleitorais, uma vez que a dificuldade de captlos advm justamente do fato de que so eclipsados pela ateno dada s eleies, afinal
de contas, eles ocorrem do lado de fora dessa regio central da vida poltica (ISUNZA
VERA, GURZA LAVALLE, 2013, p. 10-2).
Utilizar esse conceito permite dividir as experincias em trs tipos distintos. Em
primeiro lugar, controles institucionais, que compreendem a prestao de contas
horizontal (dentro do prprio Estado), mas passvel de ativao por iniciativa da
sociedade. Esses so os casos, por exemplo, das ouvidorias e controladorias pblicas.
Em segundo lugar, iniciativas institucionais mistas, ou hbridas, em que o controle
exercido por representantes da sociedade inseridos formalmente no Estado, geralmente
sob a mediao de atores estatais. Os casos brasileiros emblemticos so os conselhos
gestores de polticas pblicas e os oramentos participativos. Por fim, o conceito

tambm permite trabalhar com experincias extra-institucionais que correm do lado de

fora do escopo oficial do Estado e exercem controle por meio de um canal no prestabelecido ou regulado. So os casos de protestos ou de redes da sociedade civil,
como, por exemplo, a Rede Nossa So Paulo (GURZA LAVALLE, CARLOS,
GUICHENEY, DOWBOR, 2013) 3.
Considerando a seo anterior e passando a inserir as experincias de inovao
institucional da democracia sob o arcabouo conceitual dos CDNE , pode-se
argumentar que a interlocuo entre as partes de um sistema de CDNE no uma
questo irrelevante. Mas por que seria importante atac-la a partir de conselhos gestores
de polticas pblicas? Esta seo argumenta que, apesar de atribuir efeitos articulao
dos CDNE e colocar os conselhos em um lugar privilegiado nesse exerccio, a literatura
de IPs no o tem feito a partir de uma ateno mais sistemtica riqueza do mundo de
controles onde se inserem seus objetos de estudo. E procurando preencher esta lacuna
que este trabalho se insere.
Conselhos gestores de polticas pblicas so instncias de controle e
representao societal compostas de forma conjunta entre sociedade e Estado, e voltadas
incidncia sobre uma rea ou setor de polticas pblicas, ou sobre aspectos
intersetoriais de duas ou mais reas (TATAGIBA, 2002). Na arquitetura de CDNE, os
conselhos figuram, como j dito acima, nos controles institucionais mistos.
Diferentemente de outras instncias de carter hbrido, os conselhos destacam-se pelo
seu elevado grau de institucionalizao, o qual lhes fornece maior capacidade de
sobrevivncia no interior da estrutura estatal, sendo capazes de resistir a mudanas entre
governos de diferentes orientaes. Essas caractersticas despertam o interesse da
literatura sobre IPs, tornando os conselhos foco crescente dos estudos sobre o tema
(ALMEIDA, CAYRES, TATAGIBA, no prelo).
A despeito das diferentes nfases e expectativas acerca do papel exercido por
esses espaos, e da considervel variedade de significados atribudos ao termo
articulao4, a capacidade dos conselhos de, em alguma medida, colocar-se
3

H um elenco completo desse repertrio nas pginas 74 e 75.

Sem pretenso de realizar uma anlise exaustiva, as diferentes concepes de analistas quanto ao
significado de articulao dos conselhos podem organizadas em duas principais categorias. A primeira
delas, horizontal, remete s relaes desses espaos com outras instncias de CDNE presentes na mesma
4

politicamente em relao a outras arenas e comportarem, em seu interior, atores de

diferentes origens, tem sido vista por seus estudiosos, e pelos que militam no campo,
como um aspecto crucial para o sucesso desses espaos. Mais ainda, apesar de a ateno
voltada para as IPs como parte de uma arquitetura de controle social ser uma investida
mais recente da literatura (ISUNZA VERA, GURZA LAVALLE, 2012; TEIXEIRA,
SOUZA, LIMA, 2012), a articulao dos conselhos tem sido valorizada j h mais de
uma dcada. Mais ou menos determinados pela respectiva concepo utilizada,
diagnsticos possveis quanto aos efeitos da articulao dos conselhos tm apontado
para o fortalecimento da gesto pblica; a legitimao dos espaos participativos como
locais de representao da sociedade; a formao de uma agenda participativa comum; a
superao da fragmentao setorial das polticas pblicas; o empoderamento da
sociedade civil; e, por fim, o fortalecimento do poder poltico dos conselhos, como
instncias capazes de pressionar o Executivo e o Legislativo (SOUTO, PAZ, 2003).
Alguns desses diagnsticos tm sido reiterados mais recentemente. J no registro dos
CDNE, autores afirmam que a participao estratgica da sociedade civil por meio de
filiaes superpostas em espaos institucionais mistos pode, por exemplo, criar redes
societrias de controle que ampliam seu campo de atuao e sua influncia sobre o
Estado. Afirmam ainda que a articulao dos CDNE entre si tem o poder de
potencializar seus alcances sobre a atividade das instituies polticas (GURZA
LAVALLE, CARLOS, GUICHENEY, DOWBOR, 2013).
No entanto, quanto realmente se sabe sobre essas questes? Antes mesmo de
pensar nas possveis implicaes da articulao, parece ser vlido perguntar-se como ela
ocorre na prtica. Como a academia identifica isso, levando em considerao a
relevncia de se estudar instncias de controle no eleitoral para alm de apenas uma
realidade especfica?
Desde o incio da dcada, a relao dos conselhos que vem sendo mais
fortemente problematizada, tanto na perspectiva horizontal quando vertical, diz respeito
s conferncias de polticas pblicas. Estas instncias tm sido vistas como experincias
esfera (oramentos participativos, fruns temticos de polticas pblicas, conferncias de polticas, entre
outros); com movimentos sociais e atores da sociedade civil; ou com conselhos de outras reas,
explorando a ideia de intersetorialidade das polticas pblicas. A segunda concepo de articulao,
vertical, por sua vez, refere-se s relaes entre conselhos e instncias de controle presentes em diferentes
esferas de governo (SOUTO, PAZ, 2003).

que canalizam as demandas dos movimentos sociais, locais de articulao de

comunidades de polticas voltadas reforma das polticas pblicas setoriais No caso da
sade, por exemplo, a aliana entre atores em direo reforma do sistema teria se
solidificado nos conselhos, manifestando-se, em seguida, nas conferncias (CRTES,
2002). A partir de uma tica mais institucionalista, no obstante a grande influncia que
processos conferencistas sofrem de mudanas macropolticas e orientaes ideolgicas
dos governos, a literatura afirma que:
[...] os conselhos de polticas pblicas, particularmente em nvel nacional, so
decisivos no estabelecimento das regras complementares das conferncias, por
meio da produo de resolues que definem a dinmica de trabalho de cada
processo(NASCIMENTO, 2004; MULLER et al., 2006, apud CRTES,
2011, p. 140).

H tambm alguma referncia da literatura, neste caso a partir da perspectiva

vertical, sobre as relaes entre conselhos em diferentes esferas de governo. No entanto,
em muitos desses estudos, essas relaes no passam de suposies, sobre as quais os
textos discorrem sem muita problematizao.
Em anlise realizada por Crtes (2009, p. 68), a autora afirma que, por meio de
ao estratgica, uma comunidade de poltica reformadora na rea da sade conseguiu
estabelecer-se como o ator preponderante dentro do Conselho Nacional de Sade. No
entanto, a comunidade acabou se isolando no conselho e o centro de deciso sobre a
poltica pblica foi deslocado para outro espao - as comisses intergestores bipartites e
tripartite. Ao realizar essa anlise, Crtes afirma: "[o] Conselho Nacional, com sua
capacidade de influir sobre os conselhos estaduais e municipais, tornava-se o principal
veculo de consolidao da nova comunidade". interessante notar que esta a ltima
frase do texto, de forma que essa capacidade dada, e nada mais dito sobre ela. A
mesma autora, voltada desta vez rea da assistncia social, afirma que os conselhos
nacionais, constitudos a partir de cima, integram o nvel superior de um grande
arranjo interorganizacional de organizaes intermedirias, que interagem com
organizaes [...] pertencentes ao nvel inferior, formados a partir de baixo (CRTES,
2015, p. 129). Para Almeida e Tatagiba (2012), por sua vez, os conselhos so
articulados desde o nvel federal. Seguindo essa ideia, Isunza Vera e Gurza Lavalle
(2012, p. 120), tambm trazem sua prpria suposio. Para eles, a estrutura conselhista

opera em uma lgica federativa que corre nos dois sentidos, de cima para baixo e viceversa, isto , do plano municipal para o federal.
Essas proposies so plausveis, afinal, conselhos esto intimamente ligados s
reas de polticas pblicas, as quais operam de acordo com o sistema federativo. No
entanto, no se sabe com maior preciso como essa articulao ocorre, e como isso se
traduz na atuao dos conselhos5. Apesar de no parecer bvia, essa questo vem
figurando recentemente (e de forma recorrente) na argumentao dos autores, porm de
forma pouco problematizada. Essa constatao parece encontrar guarida em anlise
bibliomtrica recente de 537 artigos, dissertaes e teses sobre conselhos publicados
entre 2000 e 2011. 70% dos estudos analisados concentram-se em uma esfera especfica
de governo, entre elas principalmente a municipal (53%). Esforos de comparao de
diferentes esferas, por sua vez, representam 20% dos estudos, e consistem em um
movimento iniciado com mais vigor nos ltimos anos, o que pode sugerir que essa
abordagem pouco problematizada da questo seja fruto de um interesse ainda recente
em ampliar o foco de anlise sobre o tema (ALMEIDA, CAYRES, TATAGIBA, no
prelo).
Por outro lado, a academia parece ter escolhido instncias especficas
(conferncias, conselhos nacionais), para ento aferir (ou supor) os intercmbios
realizados entre elas e os conselhos. plausvel faz-lo, na medida em que uma srie de
expectativas foi depositada sobre elas e sobre a possibilidade de que esses intercmbios
levassem a um incremento da capacidade da sociedade civil de imputar preferncias e
demandas no Estado. No obstante, dada a notvel pluralidade de experincias de
CDNE na realidade poltica nacional, possvel que partes desses intercmbios estejam
sendo negligenciadas, e que essa capacidade esteja sendo cumprida por outras vias que
no as convencionalmente analisadas. Dessa forma, um olhar mais atento a essas
diferentes possibilidades de articulao pode ser capaz de melhor iluminar o
funcionamento dos conselhos como partes de uma arquitetura nacional de controle
democrtico no eleitoral.

Acredito que seja importante destacar aqui a recorrente aluso dos pesquisadores a uma questo que,
apesar de no problematizada a fundo, no me parece bvia (nem sua ocorrncia, nem suas implicaes),
e que todavia, parece fazer parte de um desenvolvimento mais recente da literatura.

3. Conselhos, decises, e arquitetura de CDNE

Este trabalho oferece um primeiro olhar sistemtico sobre as instncias de
CDNE com as quais os conselhos lidam quando tomam suas decises, buscando
padres que possam ser contrastados com aqueles apresentados at agora pela literatura.
Para isso sero analisados os atos administrativos emitidos pelos conselhos municipais
de Porto Alegre, RS, entre os anos 2005 e 2011.
De forma geral, essa abordagem parte de um esforo de maior escopo pautado
no debate recente da literatura em torno da efetividade das instituies participativas
(AVRITZER, 2010; PIRES, 2011), ou seja, de sua capacidade de gerar impactos
(outcomes) sobre a qualidade das polticas pblicas. Diante da dificuldade de encontrar
boas variveis independentes que expliquem esses impactos, Gurza Lavalle (2011)
defende que, em vez de concentrar o olhar para outcomes, devem ser utilizados outputs
dos conselhos como unidade emprica. Essa estratgia, ao relacionar aquilo que os
conselhos efetivamente produzem com variveis de performance de polticas pblicas,
permitiria escapar da tentao de utilizar argumentos causais pouco convincentes.
Ao trabalho aqui desenvolvido, possvel aproveitar dados produzidos a partir
desta unidade emprica (e assim economizar esforos) pela seguinte razo: em um
nmero no desprezvel de seus atos administrativos, conselhos informam as
articulaes que empreenderam para tomar suas decises; mais ainda, algumas dessas
decises so direcionadas diretamente a outras instncias de CDNE. Dessa forma
possvel flagrar a atuao articulada do conselho no a partir da escolha anterior de uma
ou outra instncia especfica de CDNE com a qual ele se relaciona, mas a partir de uma
viso geral de todas as instncias com as quais lida ou em direo s quais fluem suas
decises.
O ponto de partida para a anlise o banco montado para o projeto
Desigualdade Poltica e Representao Extra-parlamentar, desenvolvido no mbito do
Centro de Estudos da Metrpole (CEM). O projeto realiza a descrio sistemtica das
decises tomadas pelos conselhos municipais de polticas pblicas. Para isso, foram
desenvolvidos bancos de dados constando todas as decises tomadas por essas IPs em

algumas capitais brasileiras, entre os anos de 2005 e 2011. Entre essas cidades encontrase Porto Alegre, escolhida para o presente trabalho.
A anlise realizar dois principais movimentos. Em primeiro lugar, um mais
descritivo, procurando conceber uma imagem acerca do universo de instncias de
CDNE em que os conselhos municipais de Porto Alegre esto inseridos e o papel
desempenhado por eles nesse universo. Um segundo movimento, mais analtico,
concentrar-se- no exatamente na articulao, mas nas decises tomadas pelos
conselhos de forma declaradamente articulada. O objetivo ser encontrar conexes entre
estas decises, de um lado, e aquelas tomadas sem qualquer aluso a outras instncias
de CDNE, de outro.

Papel dos conselhos em relao s instncias articuladas

Para este primeiro movimento, foram consideradas, como unidade emprica,
menes realizadas pelos conselhos, quando da publicao de seus atos administrativos,
s diferentes instncias de CDNE. Nesse sentido, o mesmo ato normativo pode trazer
menes a diferentes instncias, de forma que o nmero total de menes (342) maior
que o nmero total de decises (317), as quais sero analisadas na prxima parte.
Quatro conselhos de Porto Alegre lideram o nmero de menes a instncias de
CDNE, concentrando juntos 95,32% delas: Conselho Municipal de Assistncia Social
(52,34%), Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (30,99%),
Conselho Municipal de Sade (9,36%) e Conselho Municipal de Educao (2,63%).
Esses quatro conselhos podem ser colocados dentro de um mesmo grupo, se
considerarmos uma varivel chamada induo federal, qual autores atribuem papel
determinante para a conformao do perfil e do alcance territorial dos conselhos. Essa
varivel diz respeito a esforos realizados pelo governo federal para potencializar a
capilaridade de determinados conselhos no territrio nacional (GURZA LAVALLE,
BARONE, no prelo). Consoante a diferentes doses de induo federal, esses espaos
podem ser divididos em trs padres. Em primeiro lugar, com maior alcance, esto
exatamente os quatro conselhos citados acima (C1, na tabela 1), os quais fazem parte de
sistemas de polticas e geralmente exercem controle sobre fundos oramentrios

setoriais. Sua difuso foi marcada por uma forte induo do operada pelo governo
federal, o qual condicionou, criao dessas instncias, a transferncia de recursos para
administraes estaduais e municipais. Em segundo lugar, h os conselhos e induo
federal moderada e existncia irregular de fundos. Esse conjunto (C2), que apresenta
uma vinculao menos estruturada a suas respectivas reas de polticas, formado por
conselhos de cultura, habitao, meio ambiente, entre outros. H, por fim, um terceiro
conjunto (C3), formado por conselhos pertencentes a aspectos transversais das reas da
polticas, cuja criao e manuteno depende em grande medida da discricionariedade
dos prefeitos municipais. No caso de Porto Alegre, possvel constatar o papel
perifricos dos tipos C2 e C3 quanto ao nmero de menes a outras instncias.
A tabela 1 apresenta os dados descritos acima, e organiza as menes entre
aquelas direcionadas a instncias de CDNE presentes no municpio (perspectiva
horizontal) e aquelas de atuao estadual ou federal (perspectiva vertical).

Tabela 1 Nmero de menes a instncias de cdne realizadas por cada conselho

CONSELHOS (POR
TIPO DE INDUO
FEDERAL)
C1
CMAS
CMDCA
CME
CMS
C2
CMC
COMAM
COMATHAB
COMEMP
COMUI
C3
CMAA
CMJS
COMCET
TOTAL

MENES
(HORIZONTAL)

MENES %
(HORIZONTAL)

MENES
(VERTICAL)

MENES %
(VERTICAL)

TOTAL

TOTAL
%

272
158
92
0
22
10
2
2
1
1
4
5
2
1
2
287

94,77%
55,05%
32,06%
7,67%
3,48%
0,70%
0,70%
0,35%
0,35%
1,39%
1,74%
0,70%
0,35%
0,70%
1

54
21
14
9
10
1
0
1
0
0
0
0
0
0
0
55

98,18%
38,18%
25,45%
16,36%
18,18%
1,82%
1,82%
1

326
179
106
9
32
11
2
3
1
1
4
5
2
1
2
342

95,32%
52,34%
30,99%
2,63%
9,36%
3,22%
0,58%
0,88%
0,29%
0,29%
1,17%
1,46%
0,58%
0,29%
0,58%
100,00%

A comparao horizontal-vertical torna-se interessante quando analisadas as

instncias que so objeto de meno dos conselhos. O espalhamento da presena dos
conselhos municipais no mundo de controles no eleitorais em Porto Alegre chama

ateno ao observarmos a tabela 2. Instncias de CDNE extra-institucionais (CDNE-EI)

so objeto de 17,42% das menes realizadas pelos conselhos. De um lado, elas
compreendem comisses e comits municipais para discusso de temas especficos,
bem como eventos criados ad-hoc (3,83%). De outro, a grande maioria das menes s
instncias de CDNE-EI so os pouco estudados fruns temticos (13,59%) instncias
constitudas pela sociedade civil para discusso de temas relacionados a polticas sociais
principalmente direitos da criana e do adolescente, e direitos dos idosos.

Tabela 2 Nmero de menes recebidas por cada instncia de CDNE

INSTNCIAS ARTICULADAS
CDNE-IM
AUDINCIA PBLICA
CONFERNCIA DE POLTICAS
CONSELHO GESTOR DE POLTICAS PBLICAS
INSTNCIA SUBORDINADA A CONSELHO
ORAMENTO PARTICIPATIVO
CDNE-I
MINISTRIO PBLICO
CDNE-EI
COMISSES, COMITS E EVENTOS AD-HOC
FRUM TEMTICO
TOTAL

MENES
MENES % MENES
(HORIZONTAL) (HORIZONTAL) (VERTICAL)
237
82,58%
45
2
0,70%
0
34
11,85%
6
10
3,48%
39
115
40,07%
0
76
26,48%
0
0
5
0
5
50
17,42%
5
11
3,83%
5
39
13,59%
0
287
100,00%
55

MENES %
(VERTICAL)
81,82%
10,91%
70,91%
9,09%
9,09%
9,09%
9,09%
100,00%

TOTAL

TOTAL %

282
2
40
49
115
76
5
5
55
16
39
342

82,46%
0,58%
11,70%
14,33%
33,63%
22,22%
1,46%
1,46%
16,08%
4,68%
11,40%
100,00%

Os outros 82,58% de menes direcionadas ao plano municipal e local dizem

respeito a instncias de CDNE institucionais mistas (CDNE-IM). Conferncias
municipais e o oramento participativo so os destinatrios de 11,85% e 26,48% das
demandas respectivamente. Este resultado interessante, pois, apesar de ser esperada
uma presena forte do oramento participativo, dado o peso que ele carrega na histria
poltica de Porto Alegre, o nmero de referncias s conferncias municipais menor
do que o esperado, principalmente se considerarmos o protagonismo normalmente
atribudo aos conselhos na organizao e conduo dessa IP. Por fim, a maior
concentrao de menes dos conselhos de Porto Alegre, na perspectiva horizontal, est
em instncias que lhes so subordinadas, com 40,07% das menes. Essas instncias
podem

ser

consideradas

conselhos

submunicipais

de

programas

ou

equipamentos/unidades da poltica pblica. Envolvem conselhos locais e distritais de

sade, conselhos tutelares e comisses regionais de assistncia social (CORAS). Elas

esto espalhadas pelas diferentes regies da cidade e, apesar de pouco se saber acerca
delas, parecem funcionar como braos regionalizados dos conselhos.
Quando consideramos a perspectiva vertical, padro diferente emerge. H
tentativas, por parte dos conselhos, de recorrer ao ministrio pblico, buscando ativ-lo
para realizar alguma investigao, o que se pode considerar um caso de CDNE
institucional (CDNE-I). No entanto, o grande protagonismo dos conselhos estaduais e
nacionais de polticas pblicas, com 70,91% das menes, seguidos pelas conferncias
presentes, tambm nestes nveis, com 10,91%. Por um lado, esperada a constatao de
que a atuao do conselho no sentido vertical seja circunscrita a menos instncias do
que ocorre no sentido horizontal, at porque no h instncias subordinadas aos
conselhos em outros nveis, e, a despeito da existncia de experincias supramunicipais
de oramento participativo, seu peso realmente maior no nvel local. No entanto,
interessante notar que, no fossem as arquiteturas nacionais de conferncias e conselhos
gestores, aluses a instncias de outras esferas se restringiriam a um nmero muito
reduzido de menes ao ministrio pblico e a alguns eventos ad-hoc. Ainda assim, era
esperada uma maior presena das conferncias, tanto municipais, quanto estaduais e
nacionais no mundo de articulaes dos conselhos de Porto Alegre. Levando em conta
ambas as perspectivas (horizontal e vertical), elas figuram em quarto lugar quanto ao
nmero de menes por parte dos conselhos presentes na cidade.
Mas como exatamente o conselho se coloca nesse mundo de instncias de
controle? Com qual propsito os conselhos de Porto Alegre fazem aluso a elas nos atos
administrativos que emitem nos dirios oficiais? Para responder a essas perguntas foi
criada a varivel tipo de articulao, que busca apreender a substncia das menes
realizadas pelos conselhos, principalmente no que tange noo de autoridade presente
nelas. Duas categorias dizem respeito a decises em que essa autoridade mais
diretamente direcionada. Incide sobre a categoria utilizada quando o conselho o
sujeito do fluxo de autoridade direcionado sobre outra instncia. Nesses casos essa
instncia a prpria destinatria do ato administrativo emitido. Recorre a/obedece diz
respeito a decises cujo fluxo de autoridade oposto em relao primeira categoria.
Nesses casos, o conselho toma decises em que recorre ao apoio poltico de outra
instncia, ou afirma obedecer a regras ou prazos estabelecidos por ela. Novamente, o

destinatrio desses atos administrativos so as instncias articuladas. A terceira

categoria, Participa/publica informaes compreende decises que, em si, no
envolvem exerccio de autoridade. So decises em que o conselho apresenta a escolha
de representantes para participarem de reunies e eventos organizados por outras
instncias, ou decises em que o conselho apenas publica informaes referentes a elas.
No primeiro caso, o destinatrio da deciso o prprio conselho; no segundo, a
instncia cujas informaes esto sendo comunicadas. Finalmente, a quarta categoria,
Considera, envolve um fluxo difuso de autoridade e compreende os casos em que o
conselho, ao tomar decises, reconhece formalmente a autoridade de outra instncia.
Por exemplo, o conselho pode considerar diretrizes ou demandas estabelecidas por uma
instncia para regulamentar uma poltica local, assim como pode tomar decises
baseando-se em uma avaliao realizada por uma instncia subordinada a ele. Este o
nico caso em que o destinatrio direto da deciso no o conselho, tampouco a
instncia com a qual se articula (esta apenas citada), mas, comumente, o poder pblico
ou associaes da sociedade civil. Algumas vezes, a articulao que ocorre aqui uma
forma de o conselho legitimar suas decises.
A tabela 3 ilustra como essa varivel, tipo de articulao, se distribui nas
diferentes menes realizadas pelos conselhos. Sua anlise, juntamente com as anlises
realizadas acima, permite fechar o quadro acerca do papel que exercem os conselhos de
Porto Alegre em relao ao mundo de CDNE que os envolve. Limitando-se a Porto
Alegre, a maioria das menes dos conselhos municipais classificada nas categorias
Considera (51,22%) e Incide sobre (40,42%). O primeiro caso costuma envolver a
considerao de demandas do Oramento Participativo para a transferncia de recursos
de fundos oramentrios especiais a entidades da sociedade civil, bem como a
determinao, s entidades cujos convnios com a prefeitura passam pelo crivo do
Conselho de Assistncia Social, de que estas estejam sujeitas avaliao de instncias
de CDNE, tais como as Comisses Regionais de Assistncia Social (CORAS). Os
segundo caso, por sua vez, refere-se principalmente ao exerccio, por parte do conselho,
de regulao e gesto das instncias que lhes so subordinadas. Um exemplo a gesto
eleitoral do processo de escolha de conselheiros tutelares que tero cadeiras no
Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente.

Tabela 3 Nmero de menes realizadas a instncias de cdne por cada tipo de

articulao
TIPO DE ARTICULAO

HORIZONTAL

CONSIDERA
INCIDE SOBRE
RECORRE A/OBEDECE
PARTICIPA/PUBLICA INFORMAES
OUTROS
TOTAL

147
116
0
23
1
287

HORIZONTAL
VERTICAL
TOTAL
VERTICAL
TOTAL
(%)
(%)
(%)
51,22%
26
47,27%
173
50,58%
40,42%
1
1,82%
117
34,21%
0,00%
5
9,09%
5
1,46%
8,01%
17
30,91%
40
11,70%
0,35%
6
10,91%
7
2,05%
100,00%
55
100,00%
342 100,00%

Ao considerarmos a dimenso vertical, o desenho se altera consideravelmente.

Em 9,09% dos casos os conselhos recorrem a instncias presentes em outras esferas
para buscar apoio poltico (conselhos nacionais e estaduais), realizar denncias
(ministrio pblico), ou afirmar obedecerem a prazos estabelecidos por elas
(conferncias nacionais). A maioria dos casos (aproximadamente 78%), todavia,
envolve a participao dos conselhos de Porto Alegre em conselhos e conferncias
estaduais e nacionais (30,91%) e a considerao, por parte dos primeiros, de diretrizes e
normatizaes produzidas por essas instncias acerca dos desenhos das polticas
pblicas (47,27%). Ou seja, as dimenses horizontal e vertical tm em comum apenas a
a forte presena da categoria considera. Ainda assim, a forma como isso feito no
municpio (considerao de demandas e reconhecimento da autoridade de avaliao de
instncias locais) e diferente da forma como isso ocorre em relao a outras esferas
(considerao de diretrizes e normatizaes estabelecidas pelas instncias, como forma
de legitimar decises locais).

As decises tomadas pelos conselhos de forma articulada

Passemos agora para a anlise dos atos administrativos emitidos pelos conselhos.
A ideia aqui no olhar para a forma como o conselho se posiciona em relao a outras
instncias de CDNE, mas concentrar-se sobre os tipos de decises que tomam quando o
fazem de forma articulada. A principal pergunta que guiar esta parte : h diferena
entre o perfil de decises tomadas pelos conselhos se compararmos aquelas em que h
articulao com aquelas em que isso no ocorre?

Para responder a essa pergunta, ser utilizada a tipologia produzida em Gurza

Lavalle, Voigt e Serafim (no prelo, p. 22) para classificar as decises tomadas pelos
conselhos. O tipo 1, denominado Definio Geral da Poltica, envolve a definio dos
objetivos, metas/resultados esperados da gesto, como por exemplo a aprovao do
planos e metas municipais. O tipo 2, "Fiscalizao da Poltica contempla aes que
fiscalizam, sancionam ou desaprovam uma poltica j executada (decises ex-post).
Esses casos incluem tanto a prestao de contas exercida pelo prprio conselho, quanto
a aprovao/denegao de contas realizadas por parte de rgos da administrao ou de
agentes executores da poltica. O tipo 3, "Gesto Administrativa", remete atuao do
conselho sobre a aplicao dos critrios e diretrizes estabelecidos anteriormente para a
poltica. Esses atos podem envolver diferentes graus de discricionariedade por parte dos
conselhos, porm sua incidncia na poltica ocorre de maneira indireta, isto , pelos
efeitos que pode suscitar sobre ela o exerccio das atribuies de gesto. So includas
desde a certificao e registro de entidades da sociedade civil, a homologao de
procedimentos e decises ou simplesmente a publicao de informaes de curso legal,
at a aprovao e denegao de projetos apresentados por atores da sociedade civil e
convnios firmados entre estes e o poder pblico, bem como a gesto de repasses de
recursos para programas. O tipo 4, Autorregulao e Autogesto inclui todas as
decises que tm o prprio conselho como destinatrio. Essas decises dizem respeito
ao funcionamento interno do conselho e conduta de seus conselheiros. Esse tipo
tambm inclui decises em que o conselho informa a escolha de indivduos que o iro
representar em eventos e instncias externas, o que, como ser visto, de interesse para
este trabalho. Por fim, o tipo 5, Regulao de Outras Instncias que Envolvem
Participao, diz respeito a toda ao de regulao sobre instncias setoriais (IPs ou
no) que envolvem participao e permanecem sobre superviso direta do conselho.
Inclui a definio de critrios para organizao e funcionamento dos processos eleitorais
dessas instncias.
A tabela 4 apresenta, a partir da tipologia descrita acima, quatro conjuntos de
atos administrativos emitidos pelos conselhos: aqueles em que h meno a instncias
de CDNE em Porto Alegre (horizontal; N=267); aqueles em que h meno a instncias
de CDNE provenientes de outras esferas (vertical; N=50); todos os outros atos
administrativos emitidos sem referncia a outras instncias de CDNE (sem articulao;

N= 1836); e o total de atos administrativos emitidos pelos conselhos municipais de

Porto Alegre entre 2005 e 2011 (total; N=2153).

Tabela 4 Decises tomadas de forma articulada (horizontal e vertical) e de forma no

articulada
TIPO DE DECISO
DEFINIO GERAL DA POLTICA
%
FISCALIZAO DA POLTICA
%
GESTO ADMINISTRATIVA
%
AUTOGESTO E AUTORREGULAO
%
REGULAO DE OUTRAS INSTNCIAS
%
OUTROS
%
TOTAL

ARTICLAO
HORIZONTAL
9
3,37%
4
1,50%
175
65,54%
46
17,23%
31
11,61%
2
0,75%
267

ARTICLAO
VERTICAL
13
26,00%
5
10,00%
13
26,00%
17
34,00%
1
2,00%
1
2,00%
50

SEM
ARTICULAO
177
9,64%
206
11,22%
1282
69,83%
156
8,50%
2
0,11%
13
0,71%
1836

TOTAL
199
9,24%
215
9,99%
1470
68,28%
219
10,17%
34
1,58%
16
0,74%
2153

Quando comparados aos atos emitidos sem meno a instncias de CDNE (sem
articulao), os atos do primeiro conjunto (articulao horizontal) apresentam um perfil
de mais baixa incidncia sobre a poltica. A maior concentrao est naqueles
classificados como Gesto Administrativa (65,54%). Alm disso, este primeiro
conjunto (articulao horizontal) apresenta uma maior concentrao de atos de
Autogesto e Autorregulao do que o conjunto dos atos emitidos sem articulao
(17,23% contra 8,50%). Os casos de gesto administrativa se traduzem, quando na
atuao dos conselhos em relao s instncias de CDNE, principalmente nas decises
em que so consideradas demandas ou indicaes de instncias para o direcionamento
de recursos de fundos, e nas decises em que os conselhos consideram a participao
em instncias de CDNE como critrio para a habilitao de entidades em editais de
financiamento de projetos. Autogesto e autorregulao, por sua vez, refere-se tanto
aos casos em que os conselhos escolhem membros para represent-los em comits,
comisses e eventos ad-hoc realizados na cidade, quanto para regular e gerir os
processos de escolha de membros de instncias subordinadas para comporem algumas
de suas cadeiras.

Um perfil decisrio diferente emerge quando observamos atos que envolvem

articulao vertical. Se em nos casos de articulao horizontal, sem articulao e
total, a concentrao de atos de Gesto Administrativa varia aproximadamente
entre 75 e 79%, nas decises tomadas de forma articulada verticalmente, ou seja, entre
instncias de diferentes esferas, esse tipo de ato representa apenas 26% da distribuio.
Ao mesmo tempo, quando comparado aos casos em que no h articulao, os casos de
articulao apresentam uma concentrao maior de atos de Autogesto e
Autorregulao (34,00% contra 8,50%), bem como de atos de Definio Geral da
Poltica (26,00% contra 9,64%). Este ltimo caso envolve atos em que os conselhos
municipais, como forma de legitimar decises que desenham polticas pblicas
municipais, pautam-se em princpios norteadores presentes em resolues de conselhos
e conferncias estaduais e nacionais. No caso anterior (Autogesto e Autorregulao),
os conselhos municipais escolhem, entre os seus membros, aqueles que os representaro
em reunies ampliadas de conselhos de outras instncias, bem como de etapas mais
avanadas dos processos conferencistas.
Para se ter uma viso mais precisa de como essas distribuies se traduzem em
diferentes capacidades dos conselhos em termos de produtividade e de incidncia sobre
a poltica pblica local, so utilizados dois ndices. O ndice de Produtividade, ao
comparar o peso de atos de autorregulao em relao s demais decises, assume que,
quanto maior a proporo de atos de autogesto e autorregulao, menor a
produtividade do conselho 6. Ao analisar a tabela 5, percebe-se que as decises tomadas
de forma articulada, tanto horizontal quanto verticalmente, apresentam os ndices mais
baixos de produtividade, quando comparadas com decises tomadas de forma no
articulada (respectivamente 4,76 e 1,88, contra 10,69). Esse resultado se deve ao peso
que representam as decises de autogesto e autorregulao para os atos emitidos de
forma articulada, j descritos acima.
Padro diferente e interessante emerge, todavia, quando so analisados os
valores do ndice de Incidncia, que mede o peso das decises mais claramente

O ndice de Produtividade dos conselhos calculado da seguinte forma: a somatria dos atos de
Definio da Poltica, Fiscalizao da Poltica, Gesto Administrativa e Regulao de Outras Instncias,
dividida pela somatria dos atos de Autorregulao e Autogesto. (GURZA LAVALLE, VOIGT,
SERAFIM, no prelo, p. 29).

orientadas para a definio e controle das polticas7. Enquanto as decises envolvendo

articulao horizontal apresentam o mais baixo valor deste ndice (0,05), aquelas
tomadas via articulao vertical apresentam a maior capacidade de incidncia sobre a
poltica mais que o dobro quando comparadas s decises tomadas sem articulao.
Isso ocorre no sentido de que decises de participao em reunies de outras instncias,
em casos de articulao vertical, so compensadas por uma concentrao importante de
decises que incidem diretamente sobre a poltica.

Tabela 5 ndices de produtividade e incidncia das decises tomadas de forma articulada

(horizontal e vertical) e no de forma no articulada

NDICE DE PRODUTIVIDADE
NDICE DE INCIDNCIA

ARTICULAO
HORIZONTAL
4,76

ARTICULAO
VERTICAL
1,88

SEM
ARTICULAO
10,69

0,05

0,58

0,27

TOTAL
8,76
0,24

4. Implicaes dos resultados e horizonte de pesquisa

A partir das anlises anteriores, podemos dizer que, em Porto Alegre, os
conselhos apresentam um papel preponderante sobre uma rede articulada de controles,
de um lado exercendo autoridade direta sobre instncias que lhes so subordinadas e, de
outro, funcionando como centro decisrio de alocao de recursos pblicos sobre reas
especficas de polticas sociais. Para a realizao desta ltima atividade, no apenas
considera demandas e indicaes de outras instncias para tomar suas decises (tais
como o oramento participativo) como tambm distribui a autoridade de avaliao para
outras instncias. No entanto, se considerarmos a incidncia sobre a poltica, ou mesmo
a produtividade dos conselhos, esses atos representam baixa capacidade.
O cenrio se altera quando consideramos a forma como os conselhos se colocam
em relao a instncias de CDNE fora do escopo municipal. Neste caso, os conselhos
lidam principalmente com conselhos e conferncias nos nveis estadual e nacional. Isso
aparece em suas decises de duas formas. A primeira, a partir da participao em
7

Esse ndice calculado pela razo entre a somatria de atos de Definio da Poltica e Fiscalizao
da Poltica e a somatria de todos os outros atos.

reunies promovidas por essas instncias; a segunda, a partir da considerao de

princpios norteadores das polticas, emitidos por elas, como forma de legitimar
decises de alta incidncia sobre as polticas municipais. Essas decises de carter mais
forte parecem trazer consigo um potencial de gerar atrito poltico. E nesse sentido
tambm que, s vezes, pode-se flagrar casos em que os conselhos recorrem a essas
mesmas instncias buscando apoio diante de momentos polticos mais delicados no
mbito local.
Ampliar a perspectiva de anlise, para vislumbrar conselhos a partir de sua
insero em um mundo de instncias de controle democrtico no eleitoral pode trazer
ganhos na captao da riqueza de relaes entre essas diferentes instncias.
Experincias que no tm sido objeto de estudos da literatura, tais como instncias
locais subordinadas aos conselhos, e fruns de polticas, figuram em parte no
desprezvel dessas relaes, de forma que podem estar exercendo um papel relevante, e
no observado, no exerccio do controle democrtico. Por outro lado, tambm parece ser
necessria uma maior compreenso acerca da associao observada entre, de um lado, a
articulao dos conselhos municipais com instncias estaduais e federais de controle, e,
de outro, sua capacidade de incidncia sobre a poltica pblica local, a partir de decises
que envolvem de tal articulao.

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