UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE POLTICA
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA
DOUTORADO EM CINCIAS HUMANAS: SOCIOLOGIA E POLTICA

PROCESSO POLTICO E DIMENSO NORMATIVA: NOTAS SOBRE

DEMOCRACIA E PARTICIPAO POLTICA

Trabalho apresentado como avaliao parcial

da disciplina O Processo Democrtico:
Origens e Dilemas da Democracia,
ministrada pela Prof. Leonardo Avritzer, no
doutorado em Cincias Humanas da UFMG,
no segundo semestre de 2003.

OSVALDO ROSA VALENTE

Belo Horizonte/Minas Gerais
Abril/2004

I Introduo: a dimenso normativa na participao poltica

Em editorial publicado em 25 de junho de 2000, o jornal O Estado de So Paulo

reproduziu a seguinte afirmativa de George Kelling, pesquisador do Manhattan Institute
e, juntamente com James Q. Wilson, um dos principais divulgadores da teoria das
Janelas Quebradas1 que, por sua vez, est na base do programa de combate ao crime
denominado de Tolerncia Zero aplicado na cidade de Nova York a partir de 1994.
Disse, ento, o pesquisador em um programa de entrevistas brasileiro: "O crime ,
basicamente, um problema local. Falo de uma pesquisa nos EUA, mas na Europa e na
Austrlia tambm assim. Isso significa que o criminoso opera perto de casa e que
diferentes crimes significam coisas diferentes em comunidades diferentes.
O alvo que o professor quer alcanar com uma afirmativa aparentemente to
bvia como essa que, quando se tem um sistema policial muito centralizado, difcil
concentrar-se em questes locais e entender que os problemas de um bairro so
diferentes dos de outro. Evidentemente isso coloca um desafio para o gerenciamento da
segurana pblica em qualquer cidade. A grande questo como pegar um sistema
centralizado e faz-lo focalizar os problemas especficos das comunidades.
A resposta dada pelo pesquisador americano a aposta no policiamento
comunitrio e no policiamento para soluo de problemas. Poucas pessoas sabem que o
programa Tolerncia Zero , na verdade, uma combinao destas duas propostas de
policiamento. Mais uma vez, vale a pena reproduzir o que o mesmo jornal diz a respeito
do policiamento comunitrio em editorial de 23 de junho de 2000. Diz o dirio,
sintetizando um dos princpios do policiamento comunitrio:
Entre as inovaes que, comprovadamente, deram certo, est a que fez os policiais
deixarem as viaturas e sarem para as ruas, a p. Disse o professor que no funcionava mais
o velho sistema de s patrulhar as cidades com viaturas e responder rapidamente aos
chamados. Concluiu-se, l, que o bom trabalho policial tinha que ser feito no contato direto
e constante com os cidados, para com eles tentar definir e desenvolver um consenso, a
respeito dos principais problemas que afetam a comunidade, no campo da segurana. Pois
dessa forma que a polcia deixa de ser vista como uma fora estranha, impondo a lei e a
ordem de fora para dentro, e passa a trazer essa exigncia, de respeito lei, de dentro da
prpria comunidade.
1

O mesmo jornal, em editorial do dia 24 de junho de 2000, reproduz uma sintetizao da teoria das
Janelas Quebradas fornecida pelo prprio George Kelling: Assim como uma janela que deixada
quebrada sinal de que ningum se importa e acaba levando a outros danos, determinados
comportamentos, se ignorados, so sinais de que ningum se importa e acabam levando a crimes mais
graves e decadncia urbana. Cf. tambm os artigos j clssicos de KELLING e WILSON (1982 e
1989).

No cabe aqui se alongar sobre as especificidades do policiamento comunitrio e

o tamanho dos desafios que esta prtica lana para o policiamento como ele ainda hoje
concebido. Cabe lembrar, entretanto, que a polcia uma das corporaes mais fechadas
interferncia externa no seu trabalho, tanto que foi uma das ltimas instituies
democrticas a serem objeto de investigao pela academia2.
No Brasil as experincias de Policiamento Comunitrio tm se multiplicado nos
ltimos anos, especialmente a partir da dcada de 1990. Mas, se se quer ser fiel a datas,
foi na dcada de 1980 que surgiram as primeiras experincias neste campo. Sob o
influxo dos movimentos populares de forte carter reivindicativo que surgiram logo nos
primeiros momentos da transio democrtica brasileira, muitas instituies estatais
procuraram se abrir para uma maior participao das camadas populares. A rea de
segurana no foi uma exceo. Belo Horizonte foi uma das capitais brasileiras que
primeiro fez experincias com Conselhos de Segurana com participao da
comunidade. Seja como for, vrias unidades da federao tm se utilizado desta forma
de policiamento (ou, para ser mais exato, de alguns de seus aspectos) como meio de
combate ao crime, com resultados diversos.
O modelo brasileiro de policiamento baseado na comunidade foi basicamente
desenhado pelo movimento Viva Rio da cidade do Rio de Janeiro. Neste modelo ocupa
um papel de destaque, alm do policial que patrulha uma regio a p, os Conselhos
Comunitrios de Segurana. Destes conselhos espera-se mais que uma simples
identificao dos problemas relativos segurana que afetam uma determinada
comunidade. Espera-se que eles funcionem como instncias deliberativas. A
comunidade, juntamente com a polcia deve decidir o que ser feito para resolver
problemas de segurana. Assim, os Conselhos comunitrios de Segurana so instncias
que visam implementar, no policiamento, aquilo que em teoria se chama de
accountability (responsabilizao) e de responsiviness (responsividade).
As primeiras experincias de policiamento comunitrio implementadas j na
dcada de 1980 fracassaram. Belo Horizonte foi uma das primeiras capitais a conhecer o
seu fracasso (BEATO, s/d). Tanto que teve que redesenh-los. Um dos motivos
geralmente apontados para o fracasso daquelas experincias pioneiras foi que diante de
uma corporao comprometida primeiramente com a hierarquia de cunho militar
2

Como nota Egon Bittner, a polcia teve de esperar mais de 150 anos depois de sua criao nos moldes
modernos para se tornasse um objeto digno de investigao sociolgica. Cf. BITTNER, Egon, Pesquisa
policial e trabalho policial, em BITTNER (2003).

(referimo-nos especialmente Polcia Militar), os Conselhos de Segurana pouco

puderam fazer no que se refere deliberao das aes a serem implementadas o que
fere de morte a idia de responsividade , menos ainda naquilo que se refere a quem os
policiais deveriam responder por seus atos o que relega a segundo plano toda a idia
de responsabilizao perante a comunidade.
A questo, contudo, no passa apenas pelo fato de se ter uma corporao fechada
interferncia externa. Se assim fosse, as experincias internacionais de policiamento
comunitrio tambm seriam marcadas pelo fracasso. Ser impermevel interferncia de
outros grupos no , evidentemente, uma particularidade da polcia brasileira. Talvez a
questo de fato seja a experincia de participao ativa da populao na vida cvica. Em
outras palavras, talvez o que importe seja o fato de a populao perceber a interferncia
nos assuntos pblicos como uma das dimenses da cidadania. Afinal, opinar, interferir,
propor solues, identificar e delimitar problemas, so algumas das vrias dimenses
daquilo que costumeiramente se designa como participao na vida poltica. Neste
sentido, opinar, propor solues e etc., no que se refere a um problema especfico de
segurana vivido por uma comunidade uma forma de participao poltica. E mais: a
clara percepo de tal participao tem claros reflexos no contedo normativo de tais
polticas. A rigor, falar-se em questo normativa em poltica um pleonasmo. Toda
poltica ou deciso politicamente informada est imersa desde sempre de um forte
contedo normativo.
No caso do policiamento comunitrio, uma das suas dimenses mais importantes
o seu reflexo sobre a prpria noo do que se considera ordem em uma comunidade.
Se se est diante de um programa com os resultados esperados, espera-se que a noo de
ordem da polcia seja alterada em funo da sua interao com a comunidade. Ou seja, a
comunidade possui uma definio muito particular do que seja uma vida ordenada, do
que considera desordem no espao pblico e isso deve influenciar ou ser levado em
conta na atuao da polcia.
Tais questes ou formas de participao indicam uma forma ampliada de
participao poltica. E no se deve esquecer que a segurana uma questo poltica por
excelncia. Talvez a mais clssica destas questes. Se levarmos em conta as
consideraes de TILLY (1996) sobre como o Estado foi progressivamente assumindo
responsabilidades que de incio no se propunha resolver notadamente questes
voltadas para o exerccio do poder de forma mais rigorosa e intensiva nas questes
4

internas ao seu territrio , podemos ver que a segurana, a resoluo de conflitos entre
os seus cidados se constitui numa de suas atribuies mais importantes.
Este trabalho vai explorar algumas contribuies recentes sobre o tema
participao e vida poltica democrtica. Ainda que alguns dos autores escolhidos sejam
tericos que procuram acentuar a importncia da participao mais direta da populao
na gesto dos recursos do Estado, nem sempre eles concordam quanto ao que se poderia
chamar de varejo da teoria. Assim, por um lado, tem-se uma perspectiva devida
basicamente ao trabalho se Putnam segundo a qual a participao na vida cvica
basicamente um produto da histria daquela comunidade, e, por outro, a posio de
Cohen, Rogers e Fung, segundo a qual a participao atravs de associaes civis na
vida poltica pode ser tambm produto de uma interveno deliberada, isto , atravs de
incentivos, que proponha um novo desenho institucional para o funcionamento das
instncias deliberativas do Estado. A esses autores, vai-se contrapor a teorizao
importante de Joseph Schumpeter, espcie de paradigma quando se trata de teoria da
democracia moderna.

II A Forma Tradicional de Concepo e Estruturao da Vida Poltica

Democrtica

Em teoria poltica h um debate que est longe de ser concludo sobre uma das
questes cruciais na vida poltica moderna. Trata-se de uma definio conceitual de
democracia. Esta forma de governo desprezada por um autor clssico como Plato, que
a responsabilizava pela decadncia de Atenas, ocupa lugar central na tradio terica
ocidental moderna. Se no por nada, pelo simples fato de que ela a forma de governo
que acompanha os pases que apresentam o maior desenvolvimento econmico e social
modernos. Esse fato tem orientado o debate sobre se estes dois fenmenos influenciamse mutuamente, ou se um pr-condio de outro.
Como quer que seja, o fato que subsiste a dificuldade de conceituao. A
resposta que apontada como a mais sinttica a de Joseph SCHUMPETER (1962).
Este Autor um procedimentalista. Para ele o conceito de democracia, como forma de
governo, sofre de srios problemas de ambigidade e de impreciso quando definido em

termos de fonte de autoridade e de propsitos. Segundo ele, no cabe no conceito

afirmaes de que a democracia uma forma de governo que visa o bem comum,
simplesmente porque no se sabe exatamente o que esse bem comum. Em
sociedades fragmentadas como as modernas sociedades capitalistas, divididas por
classes e grupos sociais diversos e com interesses muitas vezes conflitantes, cada grupo
apresenta a sua prpria idia do que seria o bem comum. Sendo mais provvel que este
coincida com os prprios interesses de cada um desses grupos.
Schumpeter tambm rejeita uma definio baseada no nmero de governantes.
Uma democracia no se diferencia de outras formas de governo porque governada
pela maioria da populao (definio mais clssica do termo). Conhecedor da teoria das
elites, Schumpeter sabe que isso nunca teve lugar na histria. Sabe tambm que regimes
democrticos nunca se caracterizaram por esta singularidade.
A definio de Schumpeter , ento, uma tentativa de expurgar a definio de
democracia destas caractersticas normativas. Para isso ele assenta sua definio em um
aspecto puramente procedimental ou processual. Segundo esta perspectiva, o mtodo
democrtico o arranjo institucional para se chegar a decises polticas em que os
indivduos adquirem poder de decidir atravs de uma luta competitiva pelos votos do
povo. Complementando este procedimento de base, que implica em periodicidade de
eleies e voto universal ou expandido para boa parte da populao , h algo mais
que caracteriza um regime democrtico pleno: necessrio que existam as liberdades
civis e polticas classicamente definidas e defendidas pelo pensamento liberal, isto ,
liberdade de expresso, de publicao, de reunio e de organizao. Estas garantem o
debate poltico e aquilo que fundamental para um processo poltico de eleio: a
escolha. Este o contedo mnimo do estado democrtico, segundo BOBBIO (1986).
Dito desta forma, a definio de Schumpeter parece apenas um decalque da forma
como as sociedades liberais-democrticas ocidentais estruturaram, aps longo perodo
de experimentos, seus regimes polticos. Partidos polticos competem periodicamente
por votos e estes lhes do a legitimidade necessria para o exerccio do poder, segundo
os seus programas. sociedade cabe avaliar e assim responsabilizar os ocupantes do
governo. Aos partidos de oposio cabe o jogo da ocupao de espaos via vigilncia
crtica das aes do governo. Note-se que aqui no h algo que seja necessariamente
correto ou incorreto. Um escndalo governamental pea de ao poltica, abre espao
para se acuar politicamente o governo, no interessando se isso de maior ou menor
6

importncia. Schumpeter pensa os partidos como competidores em um jogo cujo prmio

a assuno ao poder. Nada mais. Este jogo se renova periodicamente e isso que
caracteriza os regimes democrticos. H muito de realismo poltico nesta definio.
H pelo menos duas ordens de observaes que se pode fazer a esta teoria. A
primeira diz respeito ao seu esforo de expurgar da teoria democrtica todo seu
contedo normativo. A segunda diz respeito a sua forma de conceber o universo dos
participantes do jogo poltico.
No que se refere primeira ordem de consideraes, no deixa de ser curioso o
esforo de expurgo da dimenso normativa da poltica pelo realismo que se pretende
imprimir, dado os procedimentos a serem respeitados. Evidentemente nem de longe a
dimenso normativa est aqui expurgada. Certamente no se pensa que a democracia
seja um regime com tais ou quais propsitos a priori. Mas, o prprio procedimento
uma norma em si, portanto, um valor que se est ratificando. Isto no fica, de forma
alguma, claro na exposio de Schumpeter. Defender eleies peridicas significa
defender um mecanismo de responsabilizao bsico. Partidos competidores livremente
organizados tambm s podem ser defendidos normativamente, caso contrrio tudo se
passaria como se tudo no passasse de um assalto ao poder do Estado por vias
democrticas. Quanto ao voto, especialmente o voto ampliado tpico das democracias
liberais, pode-se lembrar John Stuart Mill e dizer que voto poder mitigado e poder
mitigado poder controlado, portanto um dos imperativos normativos sobre os quais
est montado o edifcio liberal-democrtico moderno.
Assim, se o propsito de Schumpeter foi expurgar a definio de democracia de
sua dimenso normativa, esse foi um exerccio levado a contento somente pela metade.
O procedimento uma norma, um valor. A ausncia de normas indica uma outra gama
de valores que no so os democrticos.
Quanto segunda ordem de consideraes, pode-se observar que h algo que falta
nesta definio. Se ela se pretende realista, alm de expurgada de caractersticas
normativas, ela deixa de fora, curiosamente, os vrios desvos em que grupos
organizados podem fazer valer seus interesses, independentemente do partido poltico
no poder e independentemente de ser ou no perodo eleitoral ou no. E essa uma
curiosidade acerca de Schumpeter. Ele pensa a poltica democrtica como um jogo
exclusivo entre partidos polticos. No se nota em sua teorizao nenhuma reflexo

sobre a influncia da sociedade civil sobre os destinos polticos da sociedade como um

todo. Excessivamente centrada no Estado e nos partidos polticos talvez para fugir das
dificuldades da teoria de extrao marxista, excessivamente centrada na sociedade ,
sua teoria acerca da democracia deixa escapar a interao entre Estado e Sociedade
Civil ou, para ser um pouco mais especfico, na interao entre grupos no poder e
grupos organizados localizados nas franjas do poder.
Por hiptese pode-se supor que ele veja nos partidos polticos a expresso dos
interesses localizados na sociedade civil. Isso , evidentemente correto. Mas, incorreto
supor que os interesses da sociedade civil expressam-se apenas atravs dos partidos
polticos. Da que as formas de organizao hodiernas extrapolem a organizao
partidria.
Essas duas ordens de consideraes crticas so, por assim dizer, lugar-comum.
Os dois aspectos falhos criticados acima so por demais evidentes. Uma questo para
a qual no se tem uma resposta saber por que Schumpeter no as contemplou em sua
teoria da democracia. Uma resposta bvia indicaria que o que se chama hoje de novos
movimentos sociais no possuam ento a projeo que ora possuem. Poder-se-ia levar
o argumento adiante e dizer que os tais movimentos sociais sequer possuam existncia
quando da elaborao shumpeteriana. Tudo seria uma questo de contextualizao de
uma teoria. Contudo, se isso serve se aplica aos novos movimentos sociais, no serve
para os velhos, forjados por atores situados na sociedade civil, que sabiam como fazer
valer seus interesses na instncia decisria do Estado. Sindicatos profissionais, grupos
de presso e lobbies no so exatamente atores polticos recentes e sempre atuaram no
sentido de fazer valer suas demandas.
Talvez a melhor forma de se compreender Schumpeter seja tentar ver seu
empreendimento como uma forma enxuta de conceituar a democracia. Tudo se
passaria, portanto, como se, ciente de que h presses que vm da sociedade civil e
influenciam fortemente a deciso poltica, o economista austraco tenha preferido se ater
ao que considerou fundamental para a diferenciao e conseqente compreenso da
democracia moderna.
Para o que nos interessa aqui, entretanto, parece certo que:
1 H pouqussimo espao em sua concepo de democracia para instncias
decisrias que no aquelas localizadas no aparelho estatal;

2 A idia e mesmo a possibilidade de responsabilizao um fenmeno apenas

sazonal, no podendo ser exercida seno por intermdio do voto.
3 Toda a idia de responsividade e, mesmo, sua possibilidade, parece
terminantemente prejudicada diante de seu estreitamento nos partidos polticos como
atores polticos por excelncia. O Estado seria responsivo apenas aos interesses dos
partidos.
Diante de uma tal teoria, com tais caractersticas, parece claro que pouco espao
h para se pensar na importncia e desejabilidade de outras fontes de legitimao da
ao estatal (outras que no apenas o voto), de fontes alternativas dos aspectos
normativos desta mesma atuao e de formas institucionais outras de deliberao de
deciso poltica. Assim, nessa teoria, no h sequer a possibilidade de se pensar em
movimentos sociais que se ocupem de questes relativas segurana (pois, haveria j
uma instncia burocrtica j habilitada para tanto e o apoio de uma boa votao) e nem
a possibilidade de pensar a questo a partir do local, do que singular, particular, tal o
grau de centralizao que parece estar presente na teoria na figura do partido poltico e
no aparelho estatal.

III Putnam: Associativismo, Civismo e Histria

A seo anterior procurou indicar uma deficincia na teoria mais tradicional

acerca da democracia. Em resumo, procurou indicar que uma anlise mais realista
desta forma de governo deve sim incorporar a presena da influncia de grupos
organizados na vida poltica ou no governo.
Outro no foi o esforo da teoria dos grupos de presso seno tentar da conta
desta presena de interesses especficos influenciando as tomadas de deciso dos
governos em sociedades democrticas. Talvez pecando, segundo Theda Sckopcol, pela
nfase inversa, isto , de ser demasiadamente centrada na sociedade, a teoria poltica
americana investigou a presena de tais grupos e como sua atuao influenciou na
agenda de vrios governos americanos.

O livro j clssico de Robert Putnam (2002) conhecido como um estudo sobre

os fundamentos para um governo democrtico combinado com eficincia administrativa
governamental. So bem conhecidas tambm as variveis implicadas em seu estudo: a
eficincia governamental est condicionada pela participao cvica da populao. Esta
ltima pode ser avaliada pelo grau de associativismo encontrado na sociedade. Desse
nvel de associativismo, por outro lado, depende o Capital Social interno de uma
comunidade. Regies com maior capital social apresentam tambm melhor desempenho
institucional, sendo tal eficcia governamental uma conseqncia da vida cvica local.
Uma noo central na sua teoria a de Capital Social, definido por ele como os
aspectos das organizaes sociais, tais como as redes, as normas e a confiana, que
facilitam a ao e a cooperao para o benefcio mtuo. (PUTNAM, 2002, p. 177)
Dada a influncia do livro de Putnam, vale retomar sua argumentao com mais
vagar e coment-la com mais pormenor.
Tentando responder questo da razo de alguns governos democrticos terem
bom desempenho e outros no, o cientista poltico americano, primeiramente, afirma
que o bom desempenho de um governo est diretamente relacionado com o bom
desempenho das suas instituies. Para ter um bom desempenho, uma instituio
governamental tem que cumprir duas exigncias: ser ao mesmo tempo sensvel e eficaz.
Sensvel, primeiramente, s demandas de seu eleitorado e, depois, eficaz na utilizao
de recursos limitados para atender a essas demandas. (PUTNAM, 2002, p. 25) Pode-se
ver, portanto, j uma espcie de equilbrio entre demanda e atendimento, em um nvel,
combinada com o que chama de sensibilidade, basicamente um nvel que o partido ou
governo eleito no se comportaria como um grupo que tomou de assalto o aparelho
estatal.
Mas, claramente, essas afirmaes so comuns a qualquer anlise poltica mais
ponderada. O que fez do estudo de Putnam um clssico, foi o fato de ter se perguntado
(e proposto a investigar e depois teorizar) quais seriam as condies necessrias para
criar instituies fortes, responsveis e eficazes.
Seu grande laboratrio, como se sabe, foi a Itlia, mais especificamente o
processo de criao e implementao dos governos regionais. Observando este processo
de mudana institucional ao longo do tempo, Putnam observou que a regio norte do
pas possui instituies com um melhor desempenho em comparao com as
instituies da regio sul. Ao mesmo tempo, observou que isso coincide com o fato de a
mesma regio (a regio norte) ter apresentar maior desenvolvimento scio-econmico
10

em contraste com o sul. Ele se prope, ento, a investigar se os dois fatores podem
explicar as diferenas na atuao das instituies e no desenvolvimento das
comunidades; se a modernidade scio-econmica, isto , as conseqncias da
Revoluo Industrial, e a comunidade cvica, que tem como caractersticas a
participao dos cidados nas questes publicas e a solidariedade social, influem sobre
o grau de desempenho das instituies democrticas.
Putnam possui uma perspectiva mais afinada com a teoria explicativa do
desenvolvimento social apoiada por Tocqueville, que diz haver uma associao entre os
costumes de uma sociedade e suas prticas polticas. Sendo assim, apesar de levar em
considerao a importncia do desenvolvimento econmico para uma boa atuao
institucional, Putnam acredita que o nvel de cultura cvica das comunidades italianas
que determina o grau de desempenho das suas instituies. Segundo ele,
Historicamente, argumentamos, regras e redes de engajamento cvico promoveram e no
inibiram o crescimento econmico. Esse efeito continua at hoje. Durante as duas dcadas
desde o nascimento dos governos regionais, reas cvicas cresceram mais rpido do que regies
com menor nmero de associaes e maior hierarquia... A teoria elaborada neste captulo,
relacionada s redes horizontais de engajamento cvico, melhora o desempenho da poltica e da
economia: sociedade forte, economia forte, sociedade forte, Estado forte. (Putnam, 2000, p. 176)

Neste sentido, Putnam no s coloca mais peso explicativo na comunidade cvica

como explicao para a maior eficincia institucional, como explica o desenvolvimento
econmico pelo grau de associativismo presente em determinadas comunidades. Assim,
no trabalha com duas frentes explicativas, mas apenas uma. Essa sua grande aposta
terica.
O passo seguinte diferenciar as formas de associativismo, pois, segundo o
Autor, as variaes de cultura cvica nas comunidades so influenciadas pelo tipo de
associativismo nelas dominante. Assim, Putnam distingue dois tipos bsicos de
associativismo: o horizontal e o vertical. O primeiro caracterizado pela interao entre
membros de igual poder, ou seja, no h relaes de subordinao hierrquica entre seus
membros. Esse a base do engajamento cvico. No associativismo vertical, os membros
no possuem a mesma fora e, por isso, esto organizados hierarquicamente (caso de
relaes familiares muito fortes, relaes de clientela poltica, e, para se usar o termo
consagrado por Roberto Schwartz, de relaes baseadas no favor pessoal). Em suma,
horizontalidade de relaes supes igualdade e verticalidade hierarquia
Assim, em sociedades onde existe um grande nmero de associaes horizontais,
o engajamento cvico maior, ou seja, h maior participao dos cidados na vida
pblica, se comparado quelas onde as associaes verticais predominam. As

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associaes horizontais surgem em ambientes onde h confiana, normas e redes de

solidariedade. Quando as pessoas se associam, elas unem foras na busca de interesses
comuns, mesmo que elas no tenham em mente trazer benefcios para outros, alm de si
prprio. Desta forma, o associativismo essencial para a ao coletiva. Em ambientes
marcados pela verticalidade das relaes sociais, por outro lado, predomina a
desconfiana, que um empecilho para que os indivduos ajam conjuntamente.
A partir da noo da importncia do associativismo horizontal para a promoo
da participao cvica, Putnam diferencia dois tipos de comunidades: as comunidades
cvicas e as menos cvicas.
As comunidades cvicas que se sustentam das tradies, caracterizam-se pela

participao cidad nos negcios pblicos, nos quais o interesse prprio sensvel aos
interesses dos outros, pela existncia de densa rede de associaes locais, pela confiana
e observncia da lei. Nestas comunidades, as pessoas participam da vida social
colaborando com o governo para o alcance dos objetivos coletivos e exercendo o
controle pblico sobre a ao governamental. A ao conjunta entre governo e a
sociedade necessria pois esta amplia a confiana e transparncia, permitindo a
implementao de polticas pblicas maximizadoras do bem-estar geral.
Nas comunidades menos cvicas, a constante desconfiana e no cooperao,
reforada pela diviso vertical do poder poltico, pelas relaes clientelistas e pela
corrupo, originam instituies fracas, sem sustentao na sociedade. Nelas, as pessoas
assumem o papel de suplicantes alienados, j que geralmente esto distantes dos
problemas coletivos e s procuram as instituies e governantes para barganhar
interesses prprios.
Neste ponto fica desde j claro que em comunidade cvicas a responsabilizao e
a responsividade dos governos perante a comunidade maior. Na verdade, esses dois
fenmenos polticos s podem ter existncia na medida em que se tem associativismo
forte na comunidade. Tudo se passa como se o fato de as pessoas estarem associadas,
mesmo que em associaes no diretamente com propsitos polticos (caso especfico
dos partidos polticos), elas discutissem mais os seus problemas cotidianos e assim
desenvolvessem uma maior conscincia dos seus interesses. Aliado a essa maior
conscincia, viria um ganho substancial na dimenso da responsabilizao na medida
em que no s se discutem resultados de polticas especficas, mas tambm desenhos de
solues oriundas de camadas no localizadas no interior do aparelho estatal. O crculo

12

seria, portanto, virtuoso e no vicioso. Civismo , sabidamente, uma virtude na vida

poltica. Mas tal virtude s conquistada e mantida cotidianamente, atravs das
interaes muito especficas nessas instituies que, como quaisquer outras instituies,
supem a existncia de normas, punies e gratificaes para os seus membros. E esse
um aspecto fundamental na teorizao de Capital Social como feita por Putnam. Para
ele, capital social no est a desde sempre, ele mantido atravs das instituies sociais
(associaes, mas especificamente); no permanente, por outro lado, sendo sua
manuteno algo devido obedincia de regras expressas da instituio. Capital Social
articula-se com associao, portanto.
Alm disso, h algo mais que deve ser ressaltado. A anlise de Putnam costura
bem os dados sincrnicos necessrios para uma boa governana democrtica, mas
ressalta, em captulo especialmente dedicado ao assunto, a tradio histrica de
associativismo de uma determinada parte da populao italiana. E isto feito em um
claro debate com os tericos neo-institucionalistas. No fundo pode-se dizer que sua
afirmao mais categrica seja a de que o arranjo institucional pouca influncia tem
sobre o bom funcionamento das instituies pblicas, sendo mais importante tradies
histricas de associativismo para a explicao da eficincia institucional e para a prpria
explicao da existncia de associaes horizontais no momento presente. Assim, a
percepo por parte do investigador de sries diacrnicas tornam o fenmeno da
eficincia governamental sob um novo arranjo institucional mais perfeitamente
perceptvel e explicvel.

IV Algumas consideraes finais

O que foi dito at o momento teve como motivao algo bem simples: fazer um
contraste entre uma teoria baseada mais no Estado e outra que foca seu interesse na
Sociedade Civil. A rigor, a comparao possui algo de injusto: Schumpeter teorizou as
bases da vida democrtica moderna e no as bases para a eficincia governamental. Isto
torna, pode-se afirmar a princpio, as duas teorias incomensurveis, ou pouco
comparveis.

13

Por outro lado, pode-se afirmar que Putnam no se prope a apresentar uma teoria
da democracia, mas uma teoria da eficincia institucional em regimes democrticos. A
rigor, portanto, uma no desqualifica a outra, mas se complementam. O ambiente no
qual as associaes da sociedade civil podem funcionar e fazer valer seus interesses o
ambiente de liberdades democrticas bsicas descrito por Schumpeter.
Dito isto, faz-se necessrio mais uma qualificao. O ator poltico de Putnam
mais plural que aquele identificado por Schumpeter. Essa uma distino que possui
largo alcance. Em primeiro lugar, esse alargamento do espectro de atores polticos
permite que se pense em formas no-estatais de influncia sobre as decises polticas e
sobre o funcionamento das instituies estatais. Um tal alargamento permite-nos,
portanto, em alargar o paradigma democrtico.
Mas necessrio que se evite cair numa postura naf diante desse alargamento.
Um dos problemas que podem surgir quando se abrem as instituies para a
maior participao de grupos sociais que isso pode significar a abertura do flanco para
a faccionalizao. Assim, pode-se, querendo tornar as polticas mais includentes, apenas
aprofundar a sua excludncia. No caso do policiamento comunitrio e do policiamento
para soluo de problemas, por exemplo, esse um problema muito apontado pelos seus
estudiosos. Os conselhos, como se disse acima, foram pensados para permitirem essa
prtica. Contudo, a experincia dos conselhos tem demonstrado que h um claro
desnvel entre a participao de comunidades mais abonadas (de setores mdios para
cima) e as comunidades menos favorecidas (bairros populares). Isso, concretamente,
significa um melhor policiamento em reas mais ricas da cidade e a continuao de
prticas apenas repressivas nas reas degradadas ou pobres. Ou seja, a pura e simples
criao de conselhos no significa um policiamento mais eficiente, como se poderia
pressupor a partir de Putnam.
nesse ponto que as consideraes feitas por COHEN e ROGERS (s/d ) e FUNG
(2001 e 2003) ganham certa importncia. Os primeiros se esforam por afastar a
afirmao mais peremptria de que o engajamento de grupos organizados na cena
poltica significque necessariamente uma faccionalizao do jogo poltico, gerando,
portanto, um maior aprofundamento de desigualdades quanto distribuio dos recursos
pela sociedade. O que Fung acrescenta algo bem mais interessante. Analisando a
experincia de policiamento comunitrio como praticada em Chicago, ele reafirma o

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fator positivo de uma maior participao das comunidades para o alcance de melhores
resultados, ou seja, eficincia. Mas, se se ler com ateno suas consideraes, est ali
escrito que a abertura para a participao da comunidade deve ser necessariamente
acompanhada pela maior qualificao desta participao. O tema da segurana, como
qualquer outro tema (seja ele meio ambiente, sade, etc.) possui especificidades que
precisam ser conhecidas para que a participao seja qualificada, bem informada. Caso
contrrio a participao fica prejudicada. Como discutir, caso isso no acontea, com
um burocrata que conhece os meandros das leis que normatizam o assunto, dos vrios
aspectos que, enfim, esto ali envolvidos? A experincia estudada por Fung indica que
qualificar a comunidade um aspecto fundamental para que haja legitimidade nesta
participao. Isso significa um certo alargamento da prpria noo de legitimidade.
Talvez esse ltimo ponto seja uma das crticas mais pertinentes teoria de
Putnam sobre eficincia institucional em regimes democrticos. Em termos mais
precisos afirma-se que a prpria eficincia da participao tem os seus pr-requisitos.
No se nega que o conhecimento local dessas comunidades no tenha em si o seu valor.
O que se chama ateno para o fato de que elas vo interagir com atores qualificados,
senhores de saberes especficos e para com eles dialogar (sem carem na armadilha do
discurso competente, que no aceita o dilogo) necessrio que o conheam.

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BIBLIOGRAFIA CITADA

BEATO, Cludio C. - Reinventando a polcia: a implementao de um programa de

policiamento comunitrio, Belo Horizonte: CRISP-UFMG, s/d (a).
BOBBIO, Norberto O Futuro da Democracia: uma defesa das regras do jogo, Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1986.
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governance, IN: COHEN 7 ROGERS (eds.), Associations And Democracy: The
real utopias project, v. 1, Londres, Verso, s/d.
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Chicago Schools and Policing, Politiccs and Society, Vol. 29, No. 1 (Maro
2001).
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de 2003.
SCHUMPETER, Joseph Capitalismo, Socialismo e Democracia, Rio de Janeiro:
Zahar, 1962.
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Monthly; Volume 263, Number 2, pages 46-52, February 1989.

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