UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

INSTITUTO DE ECONOMIA
MONOGRAFIA

Autonomia Financeira e Oramentria das

Entidades Autrquicas em Regime Especial

LEONARDO JOS MATTOS SULTANI

ORIENTADOR: Prof. Alexandre Santos de Arago

JULHO 2005

As opinies expressas neste trabalho so da exclusiva responsabilidade do autor

 minha noiva,
incondicional.

ROBERTA,

pelo

apoio

Aos meus pais, SRGIO e GRAA, pela

confiana depositada.
Aos meus avs, ULYSSES e APARECIDA, pela
privao do convvio.

RESUMO

SULTANI, Leonardo Jos Mattos. Autonomia Financeira e Oramentria das Entidades

Autrquicas em Regime Especial. Orientador: Prof. Alexandre Santos de Arago. Rio de
Janeiro: UFRJ/IE; CVM, 2005. Monografia (Especializao em Regulao do Mercado de
Capitais).

Trata-se de estudo acerca da autonomia financeira e oramentria atribuda s

entidades autrquicas em regime especial, caracterstica intimamente ligada independncia
de tais entes. Busca-se enfatizar a sua importncia mediante a apresentao de alguns aspectos
legais e doutrinrios sobre a matria, questionando-se a sistemtica atualmente adotada para a
elaborao do oramento e a administrao dos recursos financeiros de tais entidades. O
presente estudo aborda determinada linha de interpretao, no esgotando as discusses sobre
o assunto, o qual ainda se apresenta controverso perante os rgos do governo. Objetiva-se,
por fim, propiciar o enriquecimento do debate em torno da questo, principalmente no que diz
respeito aos aspectos operacionais relacionados autonomia, raramente comentados pela
doutrina.

10

PRINCIPAIS ABREVIAES UTILIZADAS

ADIn Ao Direta de Inconstitucionalidade

ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica
BACEN Banco Central do Brasil
CRFB Constituio da Repblica Federativa do Brasil
CTN Cdigo Tributrio Nacional
GRU Guia de Recolhimento da Unio
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MF Ministrio da Fazenda
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
PPA Plano Plurianual
SE Secretaria Executiva
SOF Secretaria de Oramento Federal
SPOA Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao
STF Supremo Tribunal Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCU Tribunal de Contas da Unio

11

SUMRIO

INTRODUO
I ENTIDADES AUTRQUICAS: HISTRICO
II AUTONOMIA FINANCEIRA E ORAMENTRIA: FINALIDADE
III AUTONOMIA ORAMENTRIA

7
9
12
15

1 O oramento na Constituio da Repblica Federativa do Brasil

15

2 Natureza da autonomia oramentria das autarquias especiais

17

3 A realidade oramentria das autarquias especiais

19

IV AUTONOMIA FINANCEIRA

24

1 O financiamento das autarquias especiais

24

2 A taxa de fiscalizao como receita vinculada

26

3 A realidade financeira das autarquias especiais

30

CONCLUSO

36

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

38

12

INTRODUO

As entidades autrquicas em regime especial consistem em um instituto jurdico

correspondente a uma tcnica de administrao pblica. So dotadas de caractersticas
especficas, como autoridade administrativa independente, ausncia de subordinao
hierrquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, autonomia financeira e
oramentria, alm de personalidade jurdica e patrimnio prprios.

A independncia constitui a essncia dessas entidades. Definida a partir de

instrumentos jurdicos, somente se consagra se a autarquia detiver meios e instrumentos para
bem exercer suas funes. Nesse sentido, apesar da independncia contemplar todos os
interesses relacionados atividade desenvolvida pela entidade, perante a Administrao
central que o seu exerccio se mostra mais polmico.

Assim, diante da necessidade de assegurar a tais entidades a independncia que o

legislador pretendeu lhes conferir, torna-se pertinente a anlise de uma de suas caractersticas
em especial, cujos aspectos operacionais raramente so comentados pela doutrina. Trata-se da
autonomia oramentria e financeira, que compreende os recursos destinados ao custeio das
despesas necessrias ao funcionamento da entidade.

Uma atuao tcnica independente encontra-se diretamente vinculada liberdade que

a entidade possui para definir o seu planejamento estratgico e garantir a sua implementao.
Todavia, em que pese a legislao assim dispor, a autonomia financeira e oramentria ainda
no respeitada na prtica, sendo praticamente ignorada pela Administrao central.

Dessa forma, sero apresentados os principais aspectos relacionados ao assunto,

abordando-se especialmente a violao da autonomia financeira e oramentria luz da
doutrina, da legislao e dos entendimentos emanados pelos Tribunais, de maneira a
demonstrar a compatibilidade dessa autonomia com as demais regras e princpios gerais
existentes.
13

Objetiva-se, portanto, expor em termos prticos a problemtica em torno da questo da

autonomia financeira e oramentria, destacando, contudo, que a sistemtica ento adotada
nada mais do que o reflexo de um sistema no qual o desrespeito aos institutos jurdicos
fato comum.

14

I.

ENTIDADES AUTRQUICAS: BREVE HISTRICO.

A vida em sociedade pressupe necessariamente uma organizao. Considerando que

toda organizao, por sua vez, pressupe a existncia de regras e de um organismo capaz de
policiar a seu respeito, temos o surgimento do Estado.

Funo primordial de todo Estado o controle das atividades individuais em

detrimento do interesse da coletividade. Para tanto, o ente estatal encontra-se investido do
poder necessrio soluo dos conflitos sociais.

A propsito, no que diz respeito a determinadas atividades, esse papel de controle

mais bem executado pelo Estado se desempenhado por entes descentralizados, por ele
institudos, dotados de maior flexibilidade em relao tradicional forma de organizao
administrativa. A adoo de novas tcnicas que possibilitem uma gesto mais dinmica,
econmica e transparente faz com que sejam minimizadas as questes burocrticas que
normalmente retardam as decises, ou entravam a resposta a situaes imprevistas.

Dentre as vantagens apontadas por Themstocles CAVALCANTI 1 a respeito da

descentralizao como tcnica administrativa, duas merecem destaque: a descentralizao
dos encargos da administrao e a diferenciao, de acordo com a natureza peculiar dos
seus fins, dos diversos servios descentralizados.

Sobre o tema, nos ensina Alberto VENANCIO FILHO 2 que

essa tcnica ou processo de descentralizao serviu, antes de tudo, ao propsito de

evitar ou reduzir os empeos e os inconvenientes da excessiva burocratizao, pelo
descongestionamento da administrao central. Atribui-se, ento, personalidade
autnoma a certos servios pblicos, dotando-os de autogoverno e oramento prprio,
destacado do oramento geral, para que eles possam melhor atender s finalidades a
1

CAVALCANTI, Themstocles. Prefcio do Livro de MEYNAUD, JEAN. Aspectos Atuais da Empresa

Pblica na Frana. Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, 1957, p. 9.
2
VENANCIO FILHO, Alberto. A interveno do Estado no domnio econmico. Ed. Renovar, 1 ed., Rio de
Janeiro, 1968, p. 410.

15

que se destinam, gozando de maior liberdade de iniciativa, e de movimento, atravs de

um sistema de organizao, que se aproxime, tanto quanto possvel, daquela que se
adota nas empresas privadas. Assim se alivia a sobrecarga insuportvel da
administrao centralizada, que o intervencionismo estatal, sem esse corretivo,
transformaria num conjunto babilnico de reparties e rgos, condenado fatalmente
ineficincia, ao desgaste e paralisao progressiva da maquinaria em cujas
engrenagens se sufocaria toda a vida coletiva.

Assim, ganhou destaque a atuao estatal por meio de uma figura independente do
aparelho central, dotada de maior autonomia e feio tcnica, capazes de lhe assegurar uma
maior agilidade no cumprimento de sua misso. Trata-se da autarquia, que, nas palavras de
Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO 3 ,

refere-se ao instituto jurdico correspondente a uma determinada tcnica de

administrao pblica: a tcnica de administrar interesses pblicos atravs de
demiurgos, pessoas jurdicas auxiliares da administrao central (...); estar-se- diante
do fenmeno das autarquias sempre que o Estado lanar mo da tcnica de criar
pessoas para perseguir mencionados interesses, seja para prestao de servios, seja
para polcia de certas atividades, desde que, ao cri-las, no as coloque expressamente
sob o regime jurdico das relaes privadas.

Temos, dessa forma, que as autarquias fazem parte de um modelo de organizao do

Estado destinado ao alcance de objetivos especficos. Portanto, quanto mais tcnico e
independente tiver que ser o papel do Estado, mais apropriada ser a sua atuao por meio
dessa estrutura autnoma e especializada.

Alm disso, algumas autarquias so dotadas de caractersticas capazes de lhes

assegurar um reforo em sua autonomia. Tambm chamadas de autarquias em regime
especial, essas entidades possuem competncia para criar a regra, assegurar a sua aplicao e
reprimir as infraes porventura existentes. Para tanto, so dotadas de autoridade
administrativa independente, ausncia de subordinao hierrquica, mandato fixo e
estabilidade de seus dirigentes, autonomia financeira e oramentria, bem como de
personalidade jurdica e patrimnio prprios.

Conforme salienta Lus Roberto BARROSO 4 ,

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Natureza e Regime Jurdico das Autarquias. Ed. Revista dos
Tribunais, 1 ed., So Paulo, 1968, pp. 5 e 6.
4
BARROSO, Lus Roberto. Apontamento sobre as Agncias Reguladoras. Agncias Reguladoras (MORAES,
Alexandre de). Ed. Atlas, 1 ed., So Paulo, 2002, p. 121.

16

tais autarquias, porm, so dotadas de um conjunto de privilgios especficos que a

lei lhes outorgou, tendo em vista a consecuo de seus fins, pelo que so consideradas
autarquias de regime especial. A pedra de toque desse regime especial das agncias
reguladoras sua independncia em relao ao Poder Pblico. No desempenho de
suas atribuies, as agncias precisam ver preservado seu espao de legtima
discricionariedade, imune a injunes de qualquer natureza, sob pena de falharem em
sua misso...

No mesmo sentido orienta Hely Lopes MEIRELLES 5 , para quem

autarquia de regime especial toda aquela a que a lei instituidora conferir privilgios
especficos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns,
sem infringir os preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de
personalidade pblica.

Todavia, somente em conjunto tais caractersticas so capazes de assegurar s

autarquias especiais uma autonomia reforada. Caso contrrio, ou seja, sem alguma dessas
caractersticas, ficariam as autarquias sujeitas a ingerncias externas, o que, por certo,
comprometeria a independncia pretendida.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. Ed. Malheiros, 18 ed., So Paulo, 1993, p. 315.

17

II.

AUTONOMIA FINANCEIRA E ORAMENTRIA: FINALIDADE.

Seguindo o raciocnio anteriormente exposto, pode-se dizer que a autonomia tcnica

das autarquias especiais no prescinde da autonomia financeira e oramentria, pois de nada
adianta o mandato fixo de seus dirigentes e a ausncia de subordinao hierrquica se os
recursos destinados ao custeio das despesas necessrias ao funcionamento da entidade
estiverem indevidamente sujeitos a ingerncias de terceiros leia-se Administrao central.
Portanto, a autonomia financeira e oramentria das autarquias especiais constitui o
pressuposto lgico do exerccio de todas as suas demais autonomias.

Sobre o tema, entende Lus Roberto BARROSO 6 que

desnecessrio, com efeito, enfatizar que as agncias reguladoras somente tero

condies de desempenhar adequadamente seu papel se ficarem preservadas de
ingerncias externas inadequadas, especialmente por parte do Poder Pblico, tanto no
que diz respeito a suas decises poltico-administrativas quanto a sua capacidade
financeira. Constatada a evidncia, o ordenamento jurdico cuidou de estrutur-las
como autarquias especiais, dotadas de autonomia poltico-administrativa e autonomia
econmico-financeira.

Nesse sentido, o legislador buscou proporcionar s autarquias especiais, alm das

dotaes oramentrias gerais, outras fontes de receitas prprias, com recursos provenientes,
em regra:

da cobrana de taxa de fiscalizao;

da venda de publicaes, material tcnico, dados e informaes, inclusive para

fins de licitao pblica, de emolumentos administrativos e de taxas de
inscrio em concurso pblico;

de operaes financeiras que realizar;

da execuo de sua dvida ativa;

de convnios, acordos ou contratos celebrados com entidades, organismos ou

empresas, pblicos ou privados, nacionais ou internacionais;

18

de doaes, legados, subvenes e outros recursos que lhe forem destinados;

da venda ou do aluguel de bens mveis e imveis de sua propriedade.

da retribuio por servios de quaisquer natureza prestados a terceiros;

da arrecadao das receitas das multas resultantes das aes de fiscalizao.

A importncia da receita prpria para a independncia da autarquia refletida, por

exemplo, pela redao conferida ao pargrafo nico do art. 11 da Lei n. 9.427 de 26 de
dezembro de 1996, que institui a Agncia Nacional de Energia Eltrica:

Art. 11. Constituem receitas da Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL:

[...]
Pargrafo nico. O oramento anual da ANEEL, que integra a Lei Oramentria da
Unio, nos termos do inciso I do 5 do art. 165 da Constituio Federal, deve
considerar as receitas previstas neste artigo de forma a dispensar, no prazo mximo de
trs anos, os recursos ordinrios do Tesouro Nacional.

Ao determinar que a dispensa dos recursos provenientes do Tesouro Nacional no prazo

mximo de trs anos, pretendeu o legislador estabelecer uma fronteira precisa entre os
recursos prprios da entidade e aqueles destinados ao custeio da Administrao central.

Sobre o tema, ensina Alexandre Santos de ARAGO 7 que

a autonomia financeira requisito essencial para que qualquer autonomia se efetive

na prtica.

No mesmo sentido, Silvio SPAVENTA 8 observa que

para uma pessoa jurdica ser autnoma deve, alm dos arcabouos organizacionais
adequados, possuir as seguintes caractersticas: 1 que determine o prprio
oramento; 2 que as despesas obrigatrias que possuam no dependam do arbtrio de
quem quer que seja, mas que derivem da lei ou dos prprios estatutos.

Ainda, para Maral JUSTEN FILHO 9 , a autonomia financeira e oramentria pode ser
entendida como
6

BARROSO, Lus Roberto. Apontamentos sobre as Agncias Reguladoras. Agncias Reguladoras (MORAES,
Alexandre de). Ed. Atlas, 1 ed., So Paulo, 2002, p. 121.
7
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras. Ed. Forense, 2 ed., Rio de Janeiro, 2004, p. 331.

19

"um dos temas mais relevantes a propsito das agncias independentes consiste na
autonomia econmico-financeira e oramentria. O desempenho satisfatrio das
funes que se lhes reservam depende da disponibilidade de recursos materiais, Se no
forem institudos mecanismos que assegurem a obteno desses recursos de modo
automtico, a agncia acabar subordinada ao processo poltico usual".

Assim, temos que a autonomia financeira e oramentria tem por finalidade dotar a
entidade de liberdade para definir e implementar, de acordo com suas atribuies legais, um
planejamento destinado ao cumprimento de sua misso, o que fundamental para garantir a
sua independncia.

SPAVENTA, Silvio. La Giustizia nell Amministrazione. Giulio Einaudi Editore, 1949, p. 151.
JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes. Ed. Dialtica, So Paulo, 2002,
p. 473.
9

20

III.

AUTONOMIA ORAMENTRIA

Entende-se por autonomia oramentria a capacidade atribuda ao ente para determinar

o seu oramento. De maneira a propiciar uma melhor compreenso sobre o tema, torna-se
pertinente a sua organizao em sees, conforme a seguir exposto: 1 O oramento na
Constituio da Repblica Federativa do Brasil CRFB; 2 Natureza da autonomia
oramentria das autarquias especiais, e 3 A realidade oramentria das autarquias
especiais.

1.

O oramento na Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

Inspirada principalmente na Constituio da Repblica Federal da Alemanha, a CRFB

define os instrumentos de planejamento e oramento a serem adotados, estabelecendo a
chamada trade oramentria, formada pelo Plano Plurianual PPA, pela Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO e pela Lei Oramentria Anual LOA. As trs possuem total harmonia
entre si e tm por escopo o alcance de metas de curto e mdio prazos.

Atualmente, o processo de planejamento visa uma estratgia de desenvolvimento com

cinco dimenses: a) social: incluso social, acesso universal e de qualidade aos servios
pblicos, valorizao cultural, transmisso do aumento da produtividade a rendimento dos
trabalhadores; b) econmica: estabilidade macroeconmica, gerao de emprego e renda,
ampliao dos investimentos e da produtividade, conquista de mercados internacionais com
reduo da vulnerabilidade externa; c) regional: eqidade entre regies, desenvolvimento
regional e local; d) ambiental: harmonia entre desenvolvimento e meio ambiente, bem como
sustentabilidade ambiental, e e) democrtica: fortalecimento da cidadania, respeito aos
direitos humanos e gesto participativa das polticas pblicas.

O PPA, previsto no art. 165, inciso I, da CRFB, pode ser definido como uma tentativa
de planejamento das aes do Estado para se obter um controle das receitas e despesas
(equilbrio das contas pblicas), de modo a permitir o alcance de seus objetivos, dentre os
21

quais podem ser destacados a distribuio de renda, a realizao de investimentos

direcionados ao desenvolvimento econmico e, principalmente, a realizao de gastos
relacionados sade, educao de seguridade social.

A classificao do PPA como uma tentativa de planejamento no est relacionada a

uma fragilidade intelectual do Plano, mas sim ao fato de que o oramento considerado pela
doutrina 10 como lei formal, no criando qualquer direito subjetivo.

Nas palavras de Ricardo LOBO TORRES 11 ,

a teoria de que o oramento lei formal, que apenas prev as receitas pblicas e
autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributrias e
financeiras, , a nosso ver, a que melhor se adapta ao direito constitucional brasileiro.

Ao mesmo tempo em que se busca um conjunto de projetos estratgicos, segundo

eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, o PPA estabelece uma sistemtica que
facilita a visualizao e compreenso de todo o esforo governamental, permitindo o
acompanhamento centralizado da gesto dos agentes responsveis pelas aes pblicas na
consecuo dos objetivos da Administrao.

Dentro do seu escopo programtico, o PPA estipula os macroobjetivos a serem

alcanados pelo Estado, representados, atualmente, por centenas de programas, que se
encontram sob a responsabilidade de diversos rgos e entidades.

No que diz respeito a LDO, prevista no art. 165, inciso II, da CRFB, temos que essa
pode ser considerada a segunda etapa do planejamento, pois determina as metas e prioridades
da Administrao para cada exerccio. Sua principal funo orientar a elaborao da LOA,
que o Poder Executivo tem a obrigao constitucional de encaminhar anualmente ao
Congresso Nacional at o dia 31 de agosto. Disciplina, ainda, outras matrias, como a
execuo oramentria e as metas fiscais.

10

A teoria de que o oramento lei formal foi desenvolvida inicialmente na Alemanha, por Laband, que
entendia tratar-se de simples autorizao do Parlamento para a prtica de atos de natureza administrativa, ou
seja, praticamente um plano de gesto.
11
LOBO TORRES, Ricardo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. Ed. Renovar, 3 ed., Rio de Janeiro,
1996, p. 152.

22

Por fim, temos a LOA, prevista no art. 165, inciso III, da CRFB, que pode ser
considerada a etapa mais prxima da realidade em todo o planejamento feito pela
Administrao. Tal assertiva pode ser feita em razo da LOA possuir detalhadamente, rubrica
por rubrica, as fontes de recursos que serviro de contrapartida para cada uma das despesas,
ou seja, estima a receita e fixa os gastos. Cuida dos oramentos fiscal, da seguridade social, de
investimento, e da autorizao para contratao de operaes de crdito e emisso de ttulos
da dvida agrria.

2.

Natureza da autonomia oramentria das autarquias especiais.

Como entes integrantes da administrao indireta, as autarquias especiais tambm so

compreendidas pelo PPA, pela LDO e pela LOA. Possuem sob sua responsabilidade
programas especficos, assim entendidos os instrumentos de organizao da ao
governamental que visam a concretizao de seus objetivos.

Nesse sentido dispe o art. 165 da CRFB:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

I o plano plurianual;
II as diretrizes oramentrias;
III os oramentos anuais.
[...]
5 A lei oramentria anual compreender:
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades
da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico;
[...]

Sobre tal dispositivo, assevera Ricardo LOBO TORRES 12 que

o oramento deve conter todas as receitas e despesas da Unio, de qualquer natureza,

procedncia ou destino, inclusive a dos fundos, dos emprstimos e dos subsdios.

12

LOBO TORRES, Ricardo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. Ed. Renovar, 3 ed., Rio de Janeiro,
1996, p. 106.

23

Podemos verificar, dessa forma, que o oramento uno, ou seja, apenas uma lei
dispor sobre o oramento de todas as entidades integrantes da Administrao. Dessa forma,
no h que se falar em uma lei oramentria para a Unio e uma lei especfica para cada uma
das autarquias, pois a Constituio trata o assunto de maneira inequvoca ao estabelecer que a
lei oramentria anual compreender todos os oramentos.

Todavia, faz-se necessrio discutir a natureza da autonomia oramentria atribuda s

autarquias especiais, pois inadmissvel seria consider-la como letra morta na lei.

Assim sendo, entendemos que a autonomia em questo pode ser compreendida como a
liberdade que a autarquia possui para elaborar a sua proposta oramentria, considerando,
para tanto: (i) as diretrizes, objetivos e metas do programa integrante do PPA pelo qual se
encontra responsvel; (ii) o planejamento estratgico estabelecido; (iii) as receitas previstas
(dotaes oramentrias gerais e outras fontes de receitas prprias), e (iv) as despesas
estimadas.

Uma vez elaborada a proposta oramentria pela prpria entidade, a mesma deve ser
encaminhada ao Ministrio ao qual se encontra vinculada, de maneira a ser submetida ao
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG, rgo responsvel pela
centralizao e consolidao das propostas oramentrias, bem como pela elaborao do
projeto da LOA a ser encaminhado ao Congresso Nacional.

Seguindo tal raciocnio, teramos respeitado o princpio da unidade oramentria

estabelecido pela CRFB, pois a LOA compreenderia todos os oramentos, assim como a
autonomia atribuda por lei s autarquias especiais, uma vez que essas teriam liberdade para
elaborar as suas propostas.

Tal sistemtica fortaleceria a atuao das autarquias, tendo em vista que a proposta
oramentria encontra-se diretamente vinculada exeqibilidade do planejamento estratgico.
No h como se planejar aes finalsticas, assim compreendidas aquelas destinadas ao
cumprimento da misso institucional da entidade, sem prever e garantir os recursos
correspondentes sua execuo.

24

3.

A realidade oramentria das autarquias especiais.

Apesar do entendimento anteriormente exposto, tal sistemtica no tem sido adotada

na prtica. Conforme ser visto a seguir, as autarquias especiais no tm tido autonomia para
preparar suas propostas oramentrias, apesar de possurem fontes prprias de recursos.

De maneira a permitir a elaborao da LOA na forma prescrita pela CRFB, cada

autarquia elabora, anualmente, a sua proposta oramentria com base no planejamento para o
exerccio subseqente. Para tanto, considera as diretrizes, metas e objetivos previstos no PPA
e no planejamento estratgico, alm de observar a LDO. De tal proposta constam a estimativa
de despesa (para cada uma das aes integrantes do programa) e a expectativa de receita
(dotaes oramentrias gerais e outras fontes de receitas prprias).

Uma vez preparada a proposta oramentria, essa encaminhada para o Ministrio ao

qual a autarquia encontra-se vinculada, conforme j mencionado na seo anterior. No mbito
do Ministrio, compete Secretaria-Executiva SE a coordenao das atividades
oramentrias. Como exemplo, podemos citar o Ministrio da Fazenda MF, cujo Regimento
Interno de sua Secretaria-Executiva (Portaria n. 290, de 30 de setembro de 2004) assim
dispe:

Art. 1 A Secretaria Executiva, rgo de assistncia direta e imediata ao Ministro de

Estado, a ele diretamente subordinada, tem por finalidade:
I assistir ao Ministro de Estado na superviso e coordenao das atividades das
Secretarias integrantes da estrutura do Ministrio e das entidades a ele vinculadas;
II coordenar e supervisionar as atividades de organizao e modernizao
administrativa, bem como as relacionadas com os sistemas federais de planejamento e
de oramento, de administrao financeira, de contabilidade, de administrao dos
recursos de informao e informtica, de recursos humanos, de servios gerais e de
documentao e arquivos, no mbito do Ministrio e entidades vinculadas;
III auxiliar o Ministro de Estado na definio de diretrizes e na implementao das
aes da rea de competncia do Ministrio;
IV coordenar, no mbito do Ministrio, os estudos relacionados com projetos de leis,
medidas provisrias, decretos e outros atos normativos; e
V coordenar, no mbito do Ministrio, as atividades relacionadas ouvidoria.
Pargrafo nico. A Secretaria Executiva exerce, ainda, o papel de rgo setorial dos
Sistemas de Pessoal Civil da Administrao Federal SIPEC, de Administrao dos
Recursos de Informao e Informtica SISP, de Servios Gerais SISG, Nacional de

25

Arquivos SINAR, de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao

Financeira Federal e de Contabilidade Federal, por intermdio da Subsecretaria de
Planejamento, Oramento e Administrao.

Para o alcance de seus objetivos, a Secretaria-Executiva dotada de uma estrutura

organizacional adequada. No que diz respeito especificamente s aes relacionadas ao
oramento, temos que as mesmas competem Subsecretaria de Planejamento, Oramento e
Administrao SPOA, conforme a seguir exposto:

Art. 19. Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao compete:

I - administrar, planejar, coordenar e supervisionar a execuo das atividades de
organizao e modernizao administrativa, bem como as relacionadas com os
sistemas federais de planejamento e de oramento, de administrao financeira, de
contabilidade, de administrao dos recursos de informao e informtica, de recursos
humanos, de servios gerais e de documentao e arquivos, no mbito do Ministrio;
II - coordenar e supervisionar a execuo das atividades de organizao e
modernizao administrativa, bem como as relacionadas com os sistemas citados no
inciso I, no mbito das entidades vinculadas do Ministrio;
III - promover a articulao com os rgos responsveis pela coordenao central das
atividades de organizao e modernizao administrativa e dos sistemas federais
referidos no inciso I deste artigo e informar e orientar os rgos do Ministrio e
entidades vinculadas quanto ao cumprimento das normas administrativas
estabelecidas;
IV - coordenar a elaborao e a consolidao dos planos e programas das atividades
finalsticas do Ministrio e entidades vinculadas, e submet-los deciso superior;
V - examinar e manifestar-se sobre os regimentos internos dos rgos do Ministrio,
bem como das estruturas ou estatutos das entidades vinculadas, exceto as empresas
pblicas e sociedades de economia mista;
VI - desenvolver as atividades de execuo oramentria, financeira e contbil, no
mbito do Ministrio;
VII - realizar tomadas de contas dos ordenadores de despesa e demais responsveis
por bens e valores pblicos e de todo aquele que der causa a perda, extravio ou outra
irregularidade que resulte em dano ao errio; e
VIII - supervisionar, coordenar e orientar as Gerncias Regionais de Administrao do
Ministrio.

Nota-se, pela redao acima exposta, que a competncia da SPOA para atuar com
relao aos assuntos no mbito do Ministrio (inciso I) difere da competncia para atuar nos
assuntos no mbito das entidades a ele vinculadas (inciso II). Enquanto que no primeiro caso
a SPOA dotada de poder para administrar, planejar, coordenar e supervisionar, no segundo
s lhe competem a coordenao e a superviso.

26

No entanto, embora no haja qualquer normativo que d amparo SPOA para

propositura de alteraes nos oramentos definidos pelas entidades autrquicas, na prtica tal
falta de competncia praticamente ignorada. Operacionalmente, quando do encaminhamento
das propostas oramentrias SPOA, essa tece juzo de valor acerca do planejamento
efetuado, devolvendo, via ofcio, a proposta oramentria s autarquias para que as mesmas
sejam adequadas aos valores por ela determinados. Assim, encontram-se as autarquias
obrigadas a adequar suas propostas aos limites mencionados pela SPOA, que, regra geral, so
significativamente inferiores estimativa de arrecadao. Caso as autarquias no procedam s
alteraes determinadas pela SPOA, a prpria Subsecretaria efetua o redimencionamento do
oramento antes de encaminh-lo ao MPOG, prxima etapa do processo.

Na estrutura do MPOG, temos a Secretaria de Oramento Federal SOF, a quem

compete:
- coordenar, consolidar e supervisionar a elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias
e da Proposta Oramentria da Unio, compreendendo os Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social, em articulao com a Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos;
- preparar os projetos de lei de diretrizes oramentrias e de oramento da Unio;
- estabelecer as normas necessrias elaborao e implementao dos oramentos
federais;
- propor medidas para o aperfeioamento do Sistema de Planejamento e de Oramento
Federal;
- proceder, sem prejuzo da competncia atribuda a outros rgos, ao acompanhamento
gerencial, fsico e financeiro da execuo oramentria;
- lanejar e coordenar as atividades relativas tecnologia de informaes oramentrias;
- realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao aperfeioamento
do processo oramentrio federal;
- orientar, coordenar e supervisionar tecnicamente os rgos setoriais de oramento; e
- estabelecer a classificao funcional, em articulao com a Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos, e a classificao institucional, da receita e da despesa.

Conforme se pode observar, tambm no conferida SOF competncia para efetuar

alteraes nos oramentos das autarquias especiais. Suas atribuies se limitam
coordenao, consolidao, superviso, etc., no havendo qualquer dispositivo (mesmo que
infralegal) que possa amparar sua conduta nesse sentido. No entanto, quando da manifestao
27

da SPOA acerca dos limites oramentrios, essa, via de regra, alega formalmente via ofcio
que tais limites so estabelecidos pela SOF. Destaca, ainda, que os valores (j inferiores s
propostas originais das autarquias) no tm carter definitivo, estando sujeitos a ajustes
decorrentes da poltica fiscal.

Dessa forma, independentemente do planejamento elaborado pela autarquia, e mesmo

que a previso de receita supere as despesas estimadas 13 , o que geralmente ocorre, h sempre
uma interveno da Administrao central 14 no contedo da proposta apresentada, efetuando,
de plano, alguns cortes de despesas. Os limites de reduo propostos, alm de no
encontrarem qualquer amparo legal (ou at mesmo infralegal), no possuem, sequer,
correlao com a previso de receita (sendo sempre inferiores a essa).

Verifica-se, assim, que no se trata de uma atuao da Administrao central como

mera intermediria, como seria de se esperar. Ela acaba atuando diretamente na confeco da
proposta, deliberando, em regra, sobre o seu texto final. Portanto, a proposta oramentria
encaminhada ao Congresso Nacional acaba sendo elaborada pela Administrao central, e no
pela autarquia, o que fere a autonomia concedida pelo legislador.

Para agravar a situao, mesmo aps aprovada uma proposta oramentria em

montante significativamente inferior quele desejado e proposto pela autarquia, ainda so
efetuados contingenciamentos ao longo do exerccio, conforme previsto na prpria LDO, que
dispe sobre a limitao oramentria e financeira. Tal fato torna necessria a solicitao de
crditos suplementares, nos termos do art. 165, 8, da CRFB, colocando a autarquia,
novamente, sujeita ingerncia da Administrao central, pois o trmite operacional para
obteno de tais recursos em nada difere daquele anteriormente mencionado.

Assim, encontramos a sntese de tal situao nas palavras de Paulo Roberto

FERREIRA MOTTA 15 , para quem

13

Em alguns casos, o valor da proposta oramentria encaminhada ao Congresso Nacional no chega a alcanar
50% da receita estimada para arrecadao da taxa de fiscalizao. Dessa forma, caso no seja concedido crdito
suplementar ao longo do exerccio, conforme prev o 8 do art. 165 da CRFB, o excesso de arrecadao passa
a integrar o supervit fiscal.
14
Aqui compreendidos o Ministrio ao qual a entidade se encontra vinculada e o MPOG, que centraliza e
consolida as propostas oramentrias e elabora o projeto da LOA.

28

questo traumtica no atual panorama da Administrao Pblica brasileira est

presente na execuo oramentria dos rgos e entes da administrao. Isso porque
os oramentos pblicos no Brasil, no mais das vezes, no passam de peas de m
fico, em que os valores previstos e os valores realmente executados jamais se
encontram. Ademais, famosos so no Brasil os denominados contingenciamentos
oramentrios, que se constituem em atos administrativos baixados pelos ministros da
rea econmica, que probem os rgos e os entes da Administrao de executarem os
valores previstos na lei oramentria. Uma agncia reguladora, que venha a funcionar
como autoridade administrativa independente, jamais poderia sofrer nenhuma
restrio na execuo de seu oramento.

Por fim, considerando que a proposta oramentria elaborada pela autarquia tem por
base uma estimativa de despesa, pode-se concluir pela existncia de uma compatibilidade
entre os recursos a serem arrecadados e as necessidades da instituio, de modo a permitir a
elaborao de um planejamento destinado arrecadao de uma receita compatvel com os
gastos.

Portanto, torna-se imprescindvel citar observao feita pelo Sr. Procurador Geral do
Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio - TCU, em Representao16
apresentada quela Corte de Contas sobre o contingenciamento dos recursos da ANEEL:

"A ocorrncia de supervit financeiro decorrente da diferena entre a arrecadao da

taxa de fiscalizao sobre servios de energia eltrica e os desembolsos da ANEEL,
autorizados em seu oramento contingenciado, leva a que se conjecturem duas
situaes hipotticas. A primeira situao traduz-se naquela em que se constata que o
oramento contingenciado da ANEEL realmente insuficiente para que aquela
autarquia exera a contento todas as suas atribuies. Diante de um quadro como esse,
poder-se-ia chegar concluso de no haver justificativa para se proceder ao
contingenciamento. Afinal, se a cobrana da taxa de fiscalizao sobre servios de
energia eltrica presta-se justamente a custear o funcionamento da ANEEL, soa como
contra-senso fazer supervit com a arrecadao daquela taxa quando se verifica que,
por insuficincia de recursos, a agncia no est a funcionar adequadamente. A
segunda das situaes se configura como a constatao de que o oramento
contingenciado da ANEEL de fato o adequado para o adequado funcionamento
daquela agncia. Nessa hiptese, poder-se-ia concluir que o contingenciamento
oramentrio e a ocorrncia de supervit financeiro estariam a revelar que a cobrana
da taxa de fiscalizao sobre servios de energia eltrica estaria sendo praticada em
nveis acima do efetivamente necessrio, com conseqente majorao injustificada dos
preos dos servios pblicos de energia eltrica".

15
16

FERREIRA MOTTA, Paulo Roberto. Agncias Reguladoras. Ed. Manole, 1 ed., So Paulo, 2003, p. 102.
Processo 48512.067077/04-00.

29

IV.

AUTONOMIA FINANCEIRA

Autonomia financeira pode ser entendida como a capacidade conferida ao ente para
arrecadar e dispor dos recursos que lhe so atribudos pelo legislador. Nas palavras de Hugo
Nigro MAZZILLI 17 , significa

a capacidade de gesto e aplicao dos recursos destinados a prover as atividades e

servios do rgo titular da dotao. Essa autonomia pressupe a existncia de
dotaes que possam ser livremente administradas, aplicadas e remanejadas pela
unidade oramentria a que forem destinadas".

De modo semelhante ao que foi feito no captulo anterior, o tema ser organizado em
sees, conforme a seguir exposto, a fim de propiciar um melhor entendimento: 1 O
financiamento das autarquias especiais; 2 A taxa de fiscalizao como receita vinculada, e 3
A realidade financeira das autarquias especiais.

1.

O financiamento das autarquias especiais.

De maneira a viabilizar o alcance das atividades que constituem a sua finalidade

prpria, o Estado precisa desenvolver, paralelamente, uma atividade financeira, visando a
obteno, a administrao e o emprego de meios patrimoniais.

Nesse sentido, ensina Rubens Gomes de SOUSA 18 que

a atividade financeira do Estado desenvolve-se fundamentalmente em trs campos: a

receita, isto , a obteno de recursos patrimoniais; a gesto, que a administrao e
conservao do patrimnio pblico. E finalmente a despesa, ou seja, o emprego de
recursos patrimoniais para realizao dos fins visados pelo Estado. Sob este aspecto, a
atividade financeira das entidades pblicas assemelha-se dos particulares; mas
enquanto que para o particular a riqueza constitui um fim em si, para e Estado ela
apenas um meio de realizar as finalidades que lhe so prprias, e que se resumem na
17

Cf. GARCIA, Emerson. A Autonomia Financeira do Ministrio Pblico, in Revista dos Tribunais, vol. 803,
pp. 63/4.
18
SOUSA, Rubens Gomes de. Compndio de Legislao Tributria. Ed. Resenha Tributria, Edio Pstuma,
So Paulo, 1981, p. 31.

30

organizao, preservao e aperfeioamento da vida humana em sociedade: o que se

pode sintetizar dizendo que a finalidade essencial do Estado a realizao do interesse
pblico.

A propsito, ao classificar as receitas pblicas, assevera o autor 19 que

o trao caracterstico que realmente importa para uma classificao jurdica das
receitas pblicas a natureza das relaes que se verificam, para sua obteno, entre o
Estado que as arrecada e o particular que as fornece, uma vez que a existncia de tais
relaes entre o Estado e o particular um elemento constante em todas as receitas
pblicas de qualquer tipo.

Assim, alm de tal classificao da receita pblica, consagrada na doutrina, temos que
as autarquias especiais, por sua vez, so dotadas de fontes de receitas prprias, destinadas
realizao de seus fins. Trata-se da autonomia financeira, caracterstica atribuda pelo
legislador de modo a garantir a tais entidades uma independncia na sua atuao, tornando-as
livres de ingerncias externas.

Conforme nos ensina Alexandre Santos de ARAGO 20 ,

o prprio esprito originrio das autarquias j denotava a exigncia da autonomia

financeira frente ao Executivo central, porque, se no fosse para ser assim, no haveria
razo para que o Estado criasse uma pessoa jurdica para desempenhar parte das suas
funes, bastando que criasse mais um rgo integrante da sua estrutura hierrquica,
mas no uma autarquia, cuja prpria etimologia j denota a efetiva autonomia de que
deveria gozar.

A esse respeito, A. B. COTRIM NETO 21 asseverava ser

"sabido que um dos mais essenciais dos elementos usados na verificao do estado de
autarquia (...) a afetao de um patrimnio e a disponibilidade pelas entidades
descentralizadas de ao estatal de seus elementos financeiros".

19

SOUSA, Rubens Gomes de. Compndio de Legislao Tributria. Ed. Resenha Tributria, Edio Pstuma,
So Paulo, 1981, p. 36.
20
ARAGO, Alexandre Santos de. Consideraes sobre o Contingenciamento das Agncias Reguladoras, in
Revista da Associao Brasileira de Agncias Reguladoras. Porto Alegre, p. 3.
21
COTRIM NETO, A. B. Natureza e Extenso do Controle sobre Autarquias, Revista de Direito
Administrativo RDA. Seleo Histrica, p. 398.

31

Temos, dessa forma, que, ao financiar a execuo de determinada atividade, esperam

os contribuintes que os recursos sejam aplicados para tais fins, principalmente quando o
financiamento prprio se faz necessrio para assegurar que a atividade seja desempenhada
com independncia, como o caso das autarquias especiais.

Por conseqncia, tais recursos principalmente aqueles provenientes da cobrana de

taxa de fiscalizao no podem, sob qualquer pretexto, ser empregados em outras atividades
ou contribuir para a formao do supervit fiscal. Trata-se, em sntese, de observncia aos
princpios da moralidade e da boa-f.

2.

A taxa de fiscalizao como receita vinculada.

Dentre as fontes prprias de receita atribudas s autarquias especiais, uma delas

merece destaque: a taxa de fiscalizao. No se trata aqui de minimizar a importncia das
demais fontes de recursos, mas to-somente de identificar aquela que, pela sua prpria
natureza jurdica, capaz de melhor refletir a autonomia financeira de tais entidades.

Nas palavras de Maral JUSTEN FILHO 22 , a instituio de taxas em favor das

entidades autrquicas constitui

mecanismo para assegurar a captao pela agncia de recursos para sua manuteno.
Mais do que isso, assegura-se a autonomia financeiro-oramentria que impede a
reduo da autonomia da agncia em face de outras instituies estatais ou de
empresas privadas".

A instituio da taxa de fiscalizao est prevista no art. 145, inciso II, da CRFB.
Possui carter vinculado, por ser devida em decorrncia de uma prestao estatal especfica
em favor do contribuinte, e retributivo, por se basear no princpio do custo/benefcio.

Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os

seguintes tributos:
[...]

22

JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes. Ed. Dialtica, So Paulo, 2002,
p. 480.

32

II taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou

potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou
postos a sua disposio.
[...]

Alm da previso constitucional, tal tributo tambm previsto pelo Cdigo Tributrio
Nacional CTN:
Art. 77. As taxas cobradas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municpios, no mbito de suas respectivas atribuies, tm como fato gerador o
exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou potencial, de servio
pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio.

Conforme se pode depreender dos citados textos, a taxa encontra-se vinculada a uma
contraprestao especfica do Estado. Trata-se de uma fonte de financiamento atrelada a
determinada finalidade, que pode ser o exerccio do poder de polcia ou a utilizao, efetiva
ou potencial, de determinado servio.

Nas palavras de Ricardo LOBO TORRES 23 ,

a taxa um tributo contraprestacional, posto que vinculado a uma prestao estatal

especfica em favor do contribuinte. cobrada pela prestao de servios pblicos ou
pelo exerccio do poder de polcia.

Para Rubens Gomes de SOUSA 24 ,

taxas so receitas cobradas pelo Estado tendo em vista principalmente o interesse

pblico da atividade desempenhada pelo governo, mas considerando tambm que do
exerccio dessa atividade decorre diretamente para o particular um interesse individual
especfico (...); tributo institudo para remunerar um determinado servio ou atividade
especial do Estado, que seja cobrado somente dos contribuintes que de fato se utilizem
desse servio ou atividade, ou que os tenham sua disposio.

No mesmo sentido, Aliomar BALEEIRO 25 denotou que

23

LOBO TORRES, Ricardo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. Ed. Renovar, 3 ed., Rio de Janeiro,
1996, p. 344.
24
SOUSA, Rubens Gomes de. Compndio de Legislao Tributria. Ed. Resenha Tributria, Edio Pstuma,
So Paulo, 1981, pp. 37 e 169.
25
BALEEIRO, Aliomar de Andrade. Uma introduo cincia das finanas. Ed. Forense, 14 ed., Rio de
Janeiro, 1995, pp. 229, 230 e 232.

33

quem paga a taxa recebeu servio, ou vantagem: goza da segurana decorrente de ter
o servio sua disposio, ou, enfim, provocou uma despesa do poder pblico (...);
caracterstico da taxa a especializao do servio em proveito direto ou por ato do
contribuinte (...); taxas se devem revestir sempre do carter de contraprestao
inerente a essa espcie de tributo.

Ainda, na lio de GERALDO ATALIBA 26 ,

as taxas de polcia cabem para cobrir os custos administrativos com o exerccio do

poder de polcia diretamente referido a certas pessoas que o provocam, ou o exigem,
em razo de sua atividade. (...). Com base na lei, a administrao pblica licencia,
permite, autoriza, fiscaliza e controla as atividades privadas. Os custos desse controle
e fiscalizao so remunerados pelos interessados cujas atividades o exigem, mediante
taxas, chamadas de polcia".

Por fim, aps ampla demonstrao acerca do posicionamento doutrinrio sobre o tema,
que praticamente uniforme, faz-se necessrio destacar jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal STF 27 :

(...). Interpretando essa norma, assim como as que a precederam, seja na Constituio
anterior, seja no Cdigo Tributrio Nacional, a jurisprudncia do STF firmou-se no
sentido de que s o exerccio efetivo, por rgo administrativo, do poder de polcia, na
primeira hiptese, ou a prestao de servios, efetiva ou potencial, pelo Poder Pblico,
ao contribuinte, na segunda hiptese, que legitimam a cobrana de taxas, como a de
que se trata neste Recurso: taxa de localizao e funcionamento. (...).

Conclui-se, portanto, que qualquer ato que constitua emanao da atividade estatal de
disciplina da liberdade individual em benefcio do bem-estar geral, prestado ou posto
disposio do obrigado, constituir hiptese de incidncia da taxa.

Ainda, por estar essa espcie de tributo estritamente vinculada a uma contraprestao
especfica do Estado, inadmissvel seria a aplicao dos recursos provenientes das taxas de
fiscalizao atribudas s autarquias especiais para outras atividades, que no aquelas
relacionadas sua misso finalstica. Assim, a sua utilizao para objetivos diversos
representa um desvio da finalidade compensatria da taxa.

A esse respeito, observa Roque Antnio CARRAZA 28 que

26
27

ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. Ed. Malheiros, 5 ed., So Paulo, 1995, pp. 138/9.
STF, Primeira Turma, RE n. 140.278/CE, Relator Ministro Sydney Sanches, DJ de 22/11/1996.

34

conquanto no seja necessria uma perfeita coincidncia entre o custeio da atividade

estatal e o montante exigido a ttulo de taxa, deve haver, no mnimo, uma correlao
entre ambas. Queremos com tais palavras destacar que, ao contrrio do que acontece
com os impostos, as pessoas polticas no podem criar taxas com o fito exclusivo de
carrear dinheiro para os cofres pblicos. Alm disso, na medida em que o pagamento
das taxas est vinculado prestao de um dado servio pblico ou prtica de um
determinado ato de polcia, elas devem estar voltadas a seu custeio, e no de outros
servios ou atos de polcia, que no alcanam o contribuinte (ou que a ele no esto
disponibilizados, no caso dos servios pblicos). Ainda dentro desta linha de
raciocnio, no dado ao poder pblico manipular abusivamente os servios pblicos
ou as diligncias que levam ao exerccio do poder de polcia, s para incrementar
receitas.

Igualmente, Bernardo Ribeiro de MORAES 29 afirma que

"para que exista taxa, mister se faz que o produto da respectiva arrecadao seja
destinado ao servio por ela custeado. Enquanto que no imposto o produto da sua
arrecadao no tem destino especfico, na taxa no ocorre o mesmo. Taxa tributo
afeto a determinada despesa. O elemento essencial para caracteriz-la o destino
especial a ser dado ao produto da respectiva arrecadao".

Ainda, tal utilizao da taxa afrontaria o princpio da proporcionalidade, uma vez que,
conforme bem salienta Alexandre Santos de ARAGO 30 ,
... (a) a taxa no estaria sendo o meio adequado para financiar a atividade de poder
de polcia das agncias reguladoras, j que no estaria sendo efetivamente utilizada
com este escopo; e (b) estariam sendo cobrados, a ttulo de taxa, valores excedentes ao
custeio da atividade estatal que configura o fato gerador da taxa, vez que grande parte
deles estariam sendo contingenciados para fazer supervit fiscal.

Nesse sentido, cumpre transcrever, em complemento ao entendimento da doutrina, r.

deciso que demonstra ter o Colendo Supremo Tribunal Federal STF 31 entendido ser
aplicvel o princpio da proporcionalidade cobrana de taxas:
Sobre o tema da natureza jurdica dessa exao, o Supremo Tribunal Federal firmou
jurisprudncia no sentido de se tratar de tributo da espcie taxa (Representao 1.077).
Ela resulta da prestao de servio pblico especfico e divisvel, cuja base de clculo
o valor da atividade estatal deferida diretamente ao contribuinte. A taxa judiciria
deve, pois, ser proporcional ao custo da atividade do Estado a que se vincula. E h de
ter um limite, sob pena de inviabilizar, vista do valor cobrado, o acesso de muitos
Justia.
28

CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. Ed. Malheiros, 13 ed., So Paulo,
1999, p. 365.
29
MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compndio de Direito Tributrio. Primeiro Volume, Ed. Forense, 2 edio,
Rio de Janeiro, 1993, pp. 490 e 491.
30
ARAGO, Alexandre Santos de. Consideraes sobre o Contingenciamento das Agncias Reguladoras, in
Revista da Associao Brasileira de Agncias Reguladoras. Porto Alegre, p. 11.
31
STF, Tribunal Pleno, ADIN 948/GO, Relator Ministro Francisco Rezek, DJ de 17/03/2000.

35

Face ao exposto, no h dvidas quanto natureza jurdica da taxa de fiscalizao

atribuda s autarquias especiais, tendo em vista a clareza de sua definio na CRFB e no
CTN, bem como o entendimento pacificado pela doutrina e pelo STF.

3.

A realidade financeira das autarquias especiais.

As receitas arrecadadas pelas entidades autrquicas em regime especial ingressam nos

cofres pblicos por meio da Guia de Recolhimento da Unio GRU, nos termos da Lei n.
10.707, de 30 de julho de 2003, regulamentada pelo Decreto n. 4.950, de 09 de janeiro de
2004, e pela Instruo Normativa STN n. 3, de 12 de fevereiro de 2004.

Os recursos arrecadados por meio da guia ingressam pelo Banco do Brasil S/A, sendo
posteriormente encaminhados Secretaria do Tesouro Nacional STN, para proceder ao
registro contbil e, em seguida, repass-los s entidades de origem, conforme bem salienta
Roberto Bocaccio PISCITELLI 32
"O recolhimento ao Tesouro Nacional, neste caso (transferncias s entidades
supervisionadas, inclusive quando decorrentes de receitas vinculadas ou com
destinao especificada na legislao), constitui procedimento exclusivamente de
registro contbil, no ocorrendo a transferncia efetiva dos recursos ao Tesouro e
devoluo por este aos rgos ou entidades".

No entanto, pela matodologia atualmente adotada, tais valores ficam retidos na STN
at serem repassados aos rgos e entidades de origem, o que somente ocorre ao longo do
exerccio e nem sempre na sua totalidade, conforme ser visto a seguir. Trata-se, na verdade,
de uma sistemtica adotada pela Administrao central destinada a burlar a autonomia
financeira atribuda s autarquias especiais, pois, da forma como se apresenta, tais entidades
acabam no administrando os recursos em seu nome arrecadados inclusive os provenientes
da cobrana da taxa de fiscalizao.

32

PISCITELLI, Roberto Bocaccio. Contabilidade Pblica: uma abordagem da Administrao Financeira

Pblica. Ed. Atlas, 7 ed., So Paulo, 2002, p. 175.

36

Nesse sentido, importante a lio de Alexandre Santos de ARAGO 33 sobre o tema:

... inerente personalizao de centros de poder no mbito da Administrao Pblica

a atribuio a essas pessoas jurdicas de patrimnio prprio, e, conseqentemente, de
direitos de propriedade sobre certos bens e receitas, manifestao essencial da
personalidade jurdica. H, assim, diferenciao entre o patrimnio da pessoa jurdica
federativa (Unio, Distrito Federal, Estados e Municpios) e das pessoas jurdicas por
elas criadas, as entidades da sua Administrao Indireta (...). ... h um grupo restrito de
entidades da Administrao Indireta, entre as quais as agncias reguladoras, s quais,
por deciso do Legislador, foram atribudos bens e receitas prprias, e, nesses casos,
no se configuram, naturalmente, como bens e receitas da Unio. Por conseguinte, se
tais receitas no so da Unio, no podem ser tratadas como se integrassem o seu
patrimnio, fato que ensejaria violao ao direito de propriedade das entidades que
efetivamente detm a sua titularidade. Nesse sentido, cumpre esclarecer que a Unio,
no mximo, realiza a contabilizao destes recursos, sem, contudo, poder realizar um
juzo sobre a convenincia ou no de deixar que a entidade da Administrao Indireta
proprietria os utilize na consecuo de suas funes legais, sob pena de incorrer em
desvio de poder ....

A administrao de tais valores pela STN, por ser totalmente contrria independncia
financeira conferida s autarquias, acaba causando srios prejuzos s entidades, dentre os
quais podem ser destacados: (i) a falta de repasse dos recursos em tempo hbil execuo de
determinadas atividades; (ii) a falta de repasse da totalidade de recursos arrecadados em nome
da autarquia o saldo passa a contribuir para o supervit fiscal, e (iii) a inviabilizao da
obteno de recursos por meio de aplicaes financeiras, conforme previsto pelo legislador.

A respeito do atraso no repasse de recursos, vale-se a STN do disposto no art. 8 da

Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000):

Art. 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser
a lei de diretrizes oramentrias e observado o disposto na alnea c do inciso I do art.
4, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de
execuo mensal de desembolso.
[...]

Ocorre que o caso das autarquias especiais no se trata de um repasse de recursos,

conforme estabelecido no referido artigo, uma vez que a STN tem por funo to-somente a
contabilizao de tais valores. Assim, no deveriam as autarquias especiais ser alcanadas
33

ARAGO, Alexandre Santos de. Consideraes sobre o Contingenciamento das Agncias Reguladoras, in
Revista da Associao Brasileira de Agncias Reguladoras. Porto Alegre, pp. 14 e 16.

37

pelas Portarias Ministeriais e Interministeriais (MPOG MF) destinadas limitao de

movimentaes e empenhos no mbito dos Ministrios.

O fato dos recursos serem retidos pela STN e no serem repassados s autarquias em
tempo hbil execuo de determinadas atividades acaba prejudicando o alcance das
atribuies finalsticas que lhes foram conferidas pelo legislador. Caso a autonomia financeira
fosse realmente respeitada, tal problema seria evitado, pois, ao administrar os seus prprios
recursos, as autarquias teriam total controle da execuo de seu planejamento. Em suma, no
h como se administrar com eficincia sem ter garantido o fluxo de caixa para honrar os
compromissos firmados.

No que se refere falta de repasse s autarquias da totalidade de recursos arrecadados

em seu nome, temos que a STN se apropria do saldo existente com o intuito de utiliz-lo na
formao do supervit fiscal, destinado amortizao da dvida pblica. Tal prtica, alm de
prejudicar as atividades desempenhadas pelas autarquias, vai de encontro ao aqui falado a
respeito da receita pblica, principalmente no que se diz respeito a taxa de fiscalizao,
tributo de carter vinculado e retributivo.

Por fim, a respeito da obteno de receita por meio da realizao de operaes

financeiras, conforme dispe a Resoluo n. 2.108 do Banco Central do Brasil BACEN,
temos que essa fonte de recursos encontra-se gravemente prejudicada pela sistemtica
atualmente adotada, pois no h que se falar em receita proveniente de aplicaes financeiras
se as autarquias no administram os valores por elas arrecadados. Em sntese, a administrao
dos recursos pela STN representa uma reduo de receita para as entidades.

Dessa forma, conclui-se que a autonomia financeira conferida pelo legislador no

passa, na prtica, de uma fico, o que coloca em risco a principal caracterstica da entidade,
que a sua independncia, pois a pior captura que pode ocorrer aquela que engessa as suas
funes por falta de meios adequados ao seu exerccio.

Tal questo muito bem abordada por Eurico de Andrade AZEVEDO 34 , para quem
34

ANDRADE AZEVEDO, Eurico de. Agncias Reguladoras, Revista de Direito Administrativo RDA, vol.
213.

38

"o controle finalstico das autarquias (controle de resultados) foi sendo substitudo
pelo controle dos meios de sua atuao (admisso de funcionrios, folha salarial,
licitaes, etc.), resultando no engessamento de suas atividades, de tal sorte que pouco
se distinguiam as autarquias de um departamento de administrao direta".

Igualmente, A. Gonalves de OLIVEIRA 35 afirmava que

"tantas so as instrues expedidas pela Presidncia da Repblica, para observncia

por esses rgos autrquicos, que os tornam, novamente, em verdadeiras reparties
dos Ministrios, verdadeiros departamentos da administrao centralizadora".

Ainda, assevera Paulo Roberto FERREIRA MOTTA 36 que prticas dessa natureza
acabam

"impedindo o pleno funcionamento das atividades preventivas e fiscalizatrias das

agncias reguladoras, colocando-se por terra, ento, todo o esforo jurdico e
econmico para uma regulao tcnica, ou seja, despolitizada".

Ademais, alm de significar uma violao ao modelo autonmico das autarquias

especiais, tal prtica fere frontalmente a LRF, que estabelece normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal:

Art. 8 [...]

Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero

utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em
exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Conforme entendimento de Alexandre Santos de ARAGO 37 ,

O dispositivo deixa claro que, apesar da centralizao contbil a cargo da Unio, no
pode ela, como exposto no Tpico anterior, valer-se de verbas vinculadas aos
objetivos de outras pessoas jurdicas para, como se propriedade sua fossem, utiliz-las
desviadamente do seu fim. Nesse sentido, o pargrafo nico do art. 8 da LRF
determina que, ainda que em determinado exerccio no sejam gastas, as verbas
permanecem vinculadas s atividades especficas a que se destinam, no podendo a
35

OLIVEIRA, A. Gonalves. Descentralizao da Administrao Pblica Brasileira, in Revista de Direito

Administrativo RDA, Seleo Histrica, p. 326.
36
FERREIRA MOTTA, Paulo Roberto. Agncias Reguladoras. Ed. Manole, 1 ed., So Paulo, 2003, p. 116.
37
ARAGO, Alexandre Santos de. Consideraes sobre o Contingenciamento das Agncias Reguladoras, in
Revista da Associao Brasileira de Agncias Reguladoras. Porto Alegre, p. 19.

39

Unio delas valer-se para outros objetivos, mesmo que a entidade da Administrao
Indireta que delas seja titular no as tenha despendido no exerccio financeiro
correspondente.

Ainda, destaca o autor 38 que

A previso do no-dispndio destas receitas vinculadas no pode, de forma alguma,
ser entendida como uma autorizao para que a Entidade meramente contabilizadora e
repassadora a Unio Federal possa determinar a sua no-utilizao pela Entidade
que delas seja titular, proprietria, em virtude de, pelo menos, trs distintas razes: (a)
a no realizao de despesas previstas oramentariamente constitui uma patologia da
Administrao Pblica financeira, contrria aos princpios da eficincia e da
economicidade, no podendo, naturalmente, ser tratada como uma faculdade da
Administrao Pblica faculdade de no utilizar verbas to necessrias ao
atendimento do interesse pblico; (b) se a assertiva anterior verdadeira para a prpria
entidade qual a verba se destina, a fortiori o para a Unio Federal, que sequer
titular da receita; e (c) com o pargrafo nico do art. 8 da Lei de Responsabilidade
Fiscal LRF, o Legislador teve uma atitude de cautela para os casos em que no h
tempo suficiente pra a realizao da despesa no exerccio financeiro originrio (ex.,
licitaes que, por decises judiciais, no puderam ser finalizadas, contratos que
demandaram estudos complexos no previstos anteriormente, mudanas na estrutura
da entidade que atrasaram os seus processos decisrios, greves, etc.), deixando claro
ex ante imune a quaisquer interpretaes "mais criativas" que, como no poderia
deixar de ser, ainda nessas hipteses, as receitas continuam sendo de propriedade da
entidade setorial qual foram legalmente destinadas.

No mesmo sentido, afirma Pedro LINO 39 que:

"A inovao do dispositivo vai estar na dao de novo contedo jurdico ao princpio
da unidade de tesouraria ou da no-afetao pelo qual, originalmente, os recursos
que ingressavam no Tesouro poderiam e at deveriam ser, indistintamente,
utilizados no implemento de qualquer despesa. A partir de agora, fica evidente, s
podem ser utilizados para atender ao objeto de sua vinculao, claro que se tal existir
...".

Complementarmente posio doutrinria acima exposta, faz-se necessrio registrar

que na Ao Direta de Inconstitucionalidade - ADIn n. 2925, proposta pela Confederao
Nacional do Transporte contra o contingenciamento das dotaes vinculadas aos recursos da
chamada Contribuio de Interveno no Domnio Econmico CIDE-COMBUSTVEIS, o
Supremo Tribunal Federal STF 40 teve a oportunidade de reprovar estes contingenciamentos,
38

ARAGO, Alexandre Santos de. Consideraes sobre o Contingenciamento das Agncias Reguladoras, in
Revista da Associao Brasileira de Agncias Reguladoras. Porto Alegre, pp. 19/20.
39
LINO, Pedro. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. Ed. Atlas, So Paulo, 2001, p. 48.
40
Neste caso, a ao direta de constitucionalidade foi conhecida apenas porque a regra oramentria impugnada
foi, excepcionalmente, considerada geral e abstrata.

40

afirmando que o Governo central no pode, enquanto mero gestor e repassador destas verbas,
utiliz-las para outras finalidades, entre as quais o simples no repasse, instrumentalizvel de
diversas formas, para fazer supervit primrio.

Assim, considerando que a deciso do STF assentou que as competncias contbeis da

Administrao central em relao a todas as verbas pblicas no lhe permitem que tresdestine
(pelo no-uso para supervit primrio) receitas vinculadas, entendemos que tal precedente
poder ser aplicado s autarquias especiais, uma vez que tambm nesses casos h normas
constitucionais.

41

CONCLUSO

Segundo entendimento j consolidado na doutrina, as entidades autrquicas em regime

especial trazem em si condies de independncia de ao e liberdade administrativa que as
tornam instrumento flexvel e eficiente de ao. A gesto mais dinmica, econmica e
transparente faz com que sejam minimizadas as questes burocrticas que normalmente
retardam as decises do Estado quando do cumprimento de sua misso.

A respeito das caractersticas atribudas s autarquias especiais, temos que somente em

conjunto as mesmas so capazes de lhes assegurar uma autonomia reforada. A autonomia
tcnica no prescinde da autonomia financeira e oramentria, sendo essa fundamental para
livrar as entidades da ingerncia da Administrao central.

Nesse sentido, foi conferida s autarquias especiais competncia para determinar o seu
oramento, devendo ser observados, no entanto, a metodologia de planejamento estabelecida
pela CRFB e o princpio da unidade oramentria. Por outro lado, tais entidades contam com
fontes prprias de recursos dentre as quais pode ser destacada a taxa de fiscalizao,
destinados ao financiamento de suas atividades e capazes de lhes assegurar uma
independncia de atuao.

Todavia, a autonomia financeira e oramentria atribuda por lei s autarquias

especiais tem sido, na prtica, desrespeitada pela Administrao central. Por meio de
subterfgios, essa intercede na elaborao da proposta oramentria e administra os recursos
arrecadados em nome das entidades. Tal fato, alm de ser contrrio CRFB, a diversas Leis
Complementares (CTN e LRF), s leis ordinrias instituidoras das autarquias especiais,
doutrina e, finalmente, aos entendimentos dos Tribunais (STF e TCU), acaba por colocar em
risco a principal caracterstica das autarquias especiais, que a sua independncia.

Dessa forma, torna-se imperioso evitar que as autarquias especiais sejam alcanadas
pelas influncias centralizadoras de padronizao, uniformizao e controle. Caso contrrio, a
42

sua administrao se tornar quase to rgida quanto a do prprio Estado, fazendo desaparecer
as razes de convenincia que originaram sua instituio.

Portanto, em nome da sobrevivncia de to importante instituto, e em no havendo

previso para mudanas nas sistemticas atualmente adotadas pela Administrao central,
devem as autarquias especiais lutar pela sua autonomia financeira e oramentria na esfera
administrativa, por meio de representao junto ao TCU, ou no Poder Judicirio, na forma
prescrita na CRFB.

43

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ANDRADE AZEVEDO, Eurico de. Agncias Reguladoras, Revista de Direito

Administrativo RDA.
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras. Ed. Forense, 2 ed., Rio de Janeiro,
2004.
ARAGO, Alexandre Santos de. Consideraes sobre o Contingenciamento das Agncias
Reguladoras, Revista da Associao Brasileira de Agncias Reguladoras. Porto Alegre.
Texto solicitado em: http://www.abar.org.br. Acesso em: 28 de julho de 2005.
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. Ed. Malheiros, 5 ed., So Paulo,
1995.
BALEEIRO, Aliomar de Andrade. Uma introduo cincia das finanas. Ed. Forense, 14
ed., Rio de Janeiro, 1995.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Natureza e Regime Jurdico das Autarquias.
Ed. Revista dos Tribunais, 1 ed., So Paulo, 1968.
BARROSO, Lus Roberto. Apontamento sobre as Agncias Reguladoras. Agncias
Reguladoras (MORAES, Alexandre de). Ed. Atlas, 1 ed., So Paulo, 2002.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988). Constituio da Repblica
Federativa do Brasil. Organizao: Cludio Brando de Oliveira. Ed. Roma Victor, 2 ed.,
Rio de Janeiro, 2003.
BRASIL. Decreto n. 4.950, de 09 de janeiro de 2004. Dispe sobre a arrecadao das receitas
de rgos, fundos, autarquias, fundaes e demais entidades integrantes dos oramentos fiscal
e da seguridade social, e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do
Brasil, Braslia, DF, 12/01/2004. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 15
de julho de 2005.
BRASIL. Decreto n. 5.233, de 6 de outubro de 2004. Estabelece normas para a gesto do
Plano Plurianual 2004-2007 e de seus Programas e d outras providncias. Dirio Oficial da
Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 07/10/2004. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 15 de julho de 2005.
BRASIL. Decreto n. 5.379, de 25 de fevereiro de 2005. Dispe sobre a programao
oramentria e financeira e estabelece o cronograma mensal de desembolso do Poder
Executivo para o exerccio de 2005, e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, 25/02/2005 Edio Extra. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 15 de julho de 2005.

44

BRASIL. Instruo Normativa STN n. 6, de 29 de dezembro de 1998. Dispe sobre a

aplicao financeira a prazo fixo mediante registros especficos no Sistema Integrado de
Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI. Dirio Oficial da Repblica
Federativa
do
Brasil,
Braslia,
DF,
30/12/1998.
Disponvel
em:
http://www.stn.fazenda.gov.br. Acesso em: 15 de julho de 2005.
BRASIL. Instruo Normativa STN n. 3, de 2 de julho de 1999. Dispe sobre a aplicao
financeira a prazo fixo mediante registros especficos no Sistema Integrado de Administrao
Financeira do Governo Federal SIAFI. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil,
Braslia, DF, 05/07/1999. Disponvel em: http://www.stn.fazenda.gov.br. Acesso em: 15 de
julho de 2005.
BRASIL. Instruo Normativa STN n. 3, de 12 de fevereiro de 2004. Institui e regulamenta
os modelos da Guia de Recolhimento da Unio GRU, e d outras providncias. Dirio
Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 13/02/2004. Disponvel em:
http://www.stn.fazenda.gov.br. Acesso em: 15 de julho de 2005.
BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Dirio
Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 05/05/2000. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 03 de agosto de 2005.
BRASIL. Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispe sobre o sistema tributrio nacional
e institui normas gerais de direito tributrio aplicveis Unio, Estados e Municpios. Dirio
Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 27/10/1966, retificada em
31/10/1966. Organizao: Juarez de Oliveira. Ed. Saraiva, 25 ed., So Paulo, 1996.
BRASIL. Lei n. 9.427, de 26 de dezembro de 1996. Institui a Agncia Nacional de Energia
Eltrica ANEEL, disciplina o regime das concesses de servios pblicos de energia eltrica
e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF,
27/12/1996. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 15 de julho de 2005.
BRASIL. Lei n. 9.530, de 10 de dezembro de 1997. Dispe sobre a utilizao dos dividendos
e do supervit financeiro de fundos e de entidades da Administrao Pblica Federal Indireta,
e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF,
11/12/1997. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 15 de julho de 2005.
BRASIL. Lei n. 10.707, de 30 de julho de 2003. Dispe sobre as diretrizes para a elaborao
da lei oramentria de 2004 e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, 31/07/2003 Edio Extra, com retificao em
24/09/2003. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 15 de julho de 2005.
BRASIL. Lei n. 10.933, de 11 de agosto de 2004. Dispe sobre o Plano Plurianual para o
perodo 2004/2007. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF,
12/08/2004 Edio Extra e Suplemento. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. Acesso
em: 15 de julho de 2005.
BRASIL. Lei n. 10.934, de 11 de agosto de 2004. Dispe sobre as diretrizes para a
elaborao da lei oramentria de 2005 e d outras providncias. Dirio Oficial da
Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 12/08/2005 Edio Extra e Suplemento.
Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 15 de julho de 2005.

45

BRASIL. Lei n. 11.100, de 25 de janeiro de 2005. Estima a receita e fixa a despesa da Unio
para o exerccio financeiro de 2005. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil,
Braslia, DF, 26/01/2005. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 15 de julho
de 2005.
BRASIL. Portaria MF n. 290, de 30 de setembro de 2004. Aprova o Regimento Interno da
Secretaria Executiva do Ministrio da Fazenda. Dirio Oficial da Repblica Federativa do
Brasil, Braslia, DF, 01/10/2004. Disponvel em: http://www.fazenda.gov.br. Acesso em: 03
de agosto de 2005.
BRASIL. Resoluo BACEN n. 2.108, de 12 de setembro de 1994. Dispe sobre a aplicao
de disponibilidades das entidades da Administrao Federal Indireta e das fundaes
supervisionadas pela Unio. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia,
DF, 13/09/1994. Disponvel em: http://www.bcb.gov.br. Acesso em: 15 de julho de 2005.
CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. Ed. Malheiros,
13 ed., So Paulo, 1999.
COTRIM NETO, A. B. Natureza e Extenso do Controle sobre Autarquias, Revista de
Direito Administrativo RDA. Seleo Histrica.
CAVALCANTI, Themstocles. Prefcio do Livro de MEYNAUD, JEAN. Aspectos Atuais
da Empresa Pblica na Frana. Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, 1957.
FERREIRA MOTTA, Paulo Roberto. Agncias Reguladoras. Ed. Manole, 1 ed., So Paulo,
2003.
GARCIA, Emerson. A Autonomia Financeira do Ministrio Pblico, Revista dos
Tribunais, vol. 803.
JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes. Ed.
Dialtica, So Paulo, 2002.
LINO, Pedro. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. Ed. Atlas, So Paulo, 2001.
LOBO TORRES, Ricardo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. Ed. Renovar, 3 ed.,
Rio de Janeiro, 1996.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. Ed. Malheiros, 18 ed., So
Paulo, 1993.
MORAES, Alexandre de. Agncias Reguladoras. Ed. Atlas, 1 Ed., So Paulo, 2002.
MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compndio de Direito Tributrio. Primeiro Volume, Ed.
Forense, 2 edio, Rio de Janeiro, 1993.
OLIVEIRA, A. Gonalves. Descentralizao da Administrao Pblica Brasileira, Revista
de Direito Administrativo RDA. Seleo Histrica.
PISCITELLI, Roberto Bocaccio. Contabilidade Pblica: uma
Administrao Financeira Pblica. Ed. Atlas, 7 ed., So Paulo, 2002.

abordagem

da

46

SOUSA, Rubens Gomes de. Compndio de Legislao Tributria. Ed. Resenha Tributria,
Edio Pstuma, So Paulo, 1981.
SPAVENTA, Silvio. La Giustizia nell Amministrazione. Giulio Einaudi Editore, 1949.
Supremo Tribunal Federal, Primeira Turma, RE n. 140.278/CE, Relator Ministro Sydney
Sanches, Dirio de Justia de 22/11/1996. Disponvel em: http://www.stf.gov.br. Acesso em
03 de agosto de 2005.
Supremo Tribunal Federal, Tribunal Pleno, ADIN n 2925, Relator Ministra Ellen Gracie,
Dirio de Justia de 04/04/2005. Disponvel em: http://www.stf.gov.br. Acesso em 03 de
agosto de 2005.
Supremo Tribunal Federal, Tribunal Pleno, ADIN 948/GO, Relator Ministro Francisco
Rezek, Dirio de Justia de 17/03/2000. Disponvel em: http://www.stf.gov.br. Acesso em 03
de agosto de 2005.
VENANCIO FILHO, Alberto. A interveno do Estado no domnio econmico. Ed.
Renovar, 1 ed., Rio de Janeiro, 1968.

47