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SUMRIO
1. Introduo
sistema
de
comunicao
de
alcance
universal
promovendo
estrutura
horizontalizada
(substituio
das
hierarquias
pela
3. Conceitos de redes
O termo rede tem sido utilizado em diferentes disciplinas como a psicologia social
onde indica o universo relacional de um indivduo, ou seja, o conjunto de relaes
e estruturas de apoio scio-afetivo de cada um. A psicologia social identifica como
caractersticas estruturais das redes o tamanho, a densidade a composio
(distribuio), a disperso, a homogeneidade/heterogeneidade e os tipos de
funes que exercem.
Em sociologia estudam-se as redes de movimentos sociais que integram atores
diversos, articulando o local e o global, o particular e o universal (Scherer-Warren,
1993:10). Para alguns autores as redes so vistas como novas formas de
coordenao intermedirias decorrentes do processo de diferenciao funcional
dos subsistemas (Luhmann, 1987) ou mesmo como novas formas de organizao
social, do Estado ou sociedade, intensivas em tecnologia da informao e
baseadas na cooperao entre unidades dotadas de autonomia (Castells, 1996).
Na administrao de empresas a rede vista como a combinao de pessoas tecnologia-conhecimento que substituiu a corporao hierarquizada do modelo
fordista, baseado em trabalho-capital-gerenciamento (Albrechet, 1994:48).
Na gesto intergovernamental vista como um tpico emergente de juno das
disciplinas de poltica e administrao (Marando e Florestano, 1990), como um
modelo estratgico de gesto de polticas (Mandell, 1990) ou ainda como um novo
modelo de governana que envolve os nveis local e global (Rhodes, 1986).
De acordo com Brzel (1997) todas as disciplinas que trabalham com as redes de
polticas compartilham um entendimento comum no qual elas so vistas "como un
necessidades
atuais
de
coordenao
flexvel
de
mltiplos
atores
interdependentes.
A teoria da escolha racional (rational choice) pressupe que toda ao motivada
por uma deciso racional que maximiza os interesses pessoais. As organizaes
so vistas como entidades racionais que buscam maximizar sua utilidade racional
quando se engajam nas redes de trocas. Para Miller (1994:380), esta
pressuposio, ao ser levada at o limite de incluir como interesses egostas bens
intangveis como poder, afeto e lealdade perde qualquer capacidade explicativa.
A combinao dos supostos institucionalistas com aqueles da teoria da escolha
racional concebe as redes como instituies informais que se baseiam em regras
10
11
12
formam um terceiro tipo de estrutura social, distinta tanto do mercado quanto das
formas hierrquicas porque a qualidade da interao no mercado baseada no
interesse racional e nas hierarquias na obedincia, enquanto nas redes a
interao indeterminada.
Em relao aos estudos de gesto a concepo de redes tambm representa uma
inovao. Ainda que exista uma vasta contribuio dos estudos das relaes
intergovernamentais, que tem origem na tradio do federalismo e forte conotao
jurdica, somente quando o foco muda das relaes intergovernamentais para a
gesto intergovernamental que se supera a dicotomizao entre administrao e
poltica (Marando e Florestano 1990). A partir da, passa-se a incluir o contexto
decisrio multijuridicional e os vrios mixes entre autoridade central e local, as
redes de relaes interpessoais e organizacionais e o envolvimento do setor
governamental e do no-governamental.
Segundo Rhodes (1986), implcito concepo de redes est o argumento de que
a implementao um elemento chave no processo poltico, pois os objetivos
13
estratgias,
interesses
ao
setor
de
atuao
dos
participantes;
14
15
Acciones
Valor
Compartir objetivos
Confianza
y proyectos
4. Cooperar
Compartir actividades
Solidaridad
y/o recursos
3. Colaborar
2. Conocer
Reciprocidad
Conocimiento de lo que
Inters
el otro es o hace
1. Reconocer
Destinadas a reconocer
Aceptacin
Nesta anlise de redes o enfoque central est nas relaes sociais, ao invs dos
atributos de grupos ou indivduos. A partir das relaes possvel compreender o
sentido das aes sociais enquanto os atributos dizem respeito apenas aos seus
agentes. Tambm de acordo com a sociologia relacional, as instituies, a
estrutura social e as caractersticas dos grupos so cristalizaes dos
movimentos, trocas e encontros nas mltiplas e intercambiantes redes de
relaes ligadas e superpostas (Marques, 1999:3).
A nfase nas relaes pessoais passa a ser o pressuposto da anlise de redes
sociais j que o social estruturado por inmeras redes de relacionamento
pessoal e organizacional de diversas naturezas. A estrutura e as posies dos
atores na rede influenciam suas aes, preferncias, projetos e vises de mundo,
assim como o acesso aos distintos recursos de poder.
16
17
19
20
devido flexibilidade inerente dinmica das redes elas seriam mais aptas a
desenvolver uma gesto adaptativa que est conectada a uma realidade
social voltil, tendo que articular as aes de planejamento, execuo,
retroalimentao e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento
de gesto, e no de controle (1997).
22
processo
de
gerao
de
consensos
negociao
pode
ser
23
INTRAORGANIZACIONAL
INTERORGANIZACIONAL
24
25
rede (ou seja, o controle de recursos), como tambm das ligaes de cada
organizao a um padro mais amplo de organizaes. (Benson, 1975).
Na gesto das redes o foco est colocado nos processos de interao entre os
diferentes atores e os meios pelos quais estes processos podem ser estimulados,
mantidos ou mudados, quando necessrio. O conflito entre as organizaes
visto como um produto inevitvel das interdependncias entre elas e deve ser
ativamente gerenciado. O apoio a uma poltica que favorea os objetivos de vrios
atores uma estratgia da gerncia das redes, assim como a ativao seletiva por
meio do uso de incentivos para desenvolver arranjos organizacionais coalizes e interaes entre os atores (Klijn, 1996).
Os atores agem em funo de suas percepes em relao aos demais atores e
s expectativas de seus comportamentos. Com base nestas percepes, nos seus
recursos e interesses e nas regras estabelecidas, cada ator define sua estratgia
de ao. As redes so caracterizadas por configuraes especficas de
percepes que so relacionadas histria e natureza de cada rede (Klijn at all,
1995:440). A gerncia das redes muitas vezes deve se enfrentar a questes
relativas mudana das regras de interao, aos valores e s percepes, que
podem ser promovidas a partir de debates abertos, de processos de avaliao e
aprendizagem e/ou por meio da entrada de novos atores.
Os elementos condicionadores do xito da gesto de redes, apontados por
Agrannoff e Lindsay (1983), seriam:
-
26
Para Klijn at all (1995), a gerncia exitosa de redes deve basear-se nas seguintes
condies:
-
Como uma das caractersticas das redes o fato de serem policntrica, tambm
encontraremos que a gerncia no mais uma estratgia exclusiva para um ator.
O papel do gestor das redes de polticas , portanto, um importante aspecto a ser
pensado, j que ele pode ser desempenhado por cada um dos atores, por vrios
deles simultaneamente, ou mesmo por um mediador externo ou facilitador (Klijn,
1996:105).
Os padres tradicionais da teoria e prticas da administrao pblica no se
aplicam gerncia das redes de polticas, pois os gerentes de redes no
supervisionam o desempenho dos difusos participantes das redes. Neste caso, o
gestor deve buscar instrumentos que lhe permitam conduzir pesquisas regulares
sobre as alianas que possui e identificar pontos de coordenao do conjunto de
atores. (OToole, 1997).
Duas
habilidades
distinguem-se
como
imprescindveis
para
garantir
27
28
autor
identifica as
quatro
dimenses
do equilbrio
29
30
contnua
entre
grupo
tcnico
os
atores
polticos.
31
32
33
na
tomada
de
deciso,
gerando
ao
mesmo
tempo
34
35
36
2.1 - Introduo
Os desafios da administrao pblica como arena legtima no processo de
evoluo das democracias contemporneas no Ocidente intensificaram-se de
forma notvel durante a dcada de noventa, envolvendo a emergncia de
diferentes movimentos e estratgias de reformulao dos mais variados processos
de insero do Estado nas esferas pblica e privada, ou seja, de redefinio das
relaes e da dinmica de intercmbio de recursos entre este, a sociedade e o
mercado. Estas transformaes envolvem o surgimento de novas questes e
impasses em diferentes manifestaes da ao estatal relacionadas aos campos
social, econmico e poltico expandindo e potencializando a problemtica da
eficcia e da eficincia do Estado. Nesse contexto, emergem questes
fundamentais como a continuidade dos impasses relativos proteo social, os
impactos no mercado de trabalho provenientes da reorganizao produtiva
provocada pela crise fordista-taylorista, a nfase na necessidade de estender o
princpio de mercado como mecanismo de orientao da economia em detrimento
da conduo estatal, o intenso movimento de internacionalizao das economias,
37
38
administrao
pblica induziu
39
de
metas
indicadores)
compondo
uma
nfase
no
controle
de
resultados
do
que
de
40
41
42
conceitual
quanto
incorporao
de
diversos
instrumentos
Diferentemente da perspectiva
43
which
often
leads
to
confusion
and
44
meio
do
estabelecimento
de
relaes
de
interdependncia,
seja
45
(IGB)
established
or
mechanisms,
by
mutual
in
different
agreement
of
forms,
the
was
member
to
identify
selected
issues
for
focus
and
46
adaptations,
such
as
special
districts
and
para
se
desenvolvimento
referir
de
polticas
arranjos
interorganizacionais
pblicas,
sua
necessrios
implementao
ao
devida
47
IGM
involves
interorganizational
networking
and
constituent
authorities,
(3)
interpersonal
approaches
to
problem
resolution
48
buscavam
se
aprofundar
somente
em
questes
de
eficincia
de
estudos
comparativos
de
performance
de
redes
49
and the
traditional
forms
and practices
of
50
today. New
51
settings.
In
fact,
Conventional
theory
may
be
this
neglected
aspect
of
contemporary
52
53
Increasingly,
the
capacities
required
to
operate
54
organization.
The
classical,
mostly
intraorganizational-
knowledge
organizational
base
equivalent
authority
to
paradigm
the
of
hierarchical
bureaucratic
55
56
57
58
59
network
approaches
take
networks
as
an
methods
such
ascendant
hierarchical
concomitantemente.
Tal
60
61
by
government
representatives.
Simply
put,
62
63
64
aprofundamento
da
interdependncia
existente.
Esta
somente
quando
convergncia
institucional
para
65
no
interior
literatura
evidenciam,
embora
aparentemente
relaes
externas,
ou
seja,
interagem
fatores
tanto
intra
como
consistncia
terica,
abrindo
caminho
para
sua
operacionalizao posterior.
66
67
68
desterritorializao
da
produo,
descentralizao
poltico-
69
70
processo
de
negociao,
como
regras
estabelecidas
71
72
construdas
apresenta-se
como
etapa
fundamental
na
de
foras
polticas
que
resulta
na
formao
de
padres
de
73
baixo o nvel de agregao dos grupos, a organizao em rede ocorre por meio de
processos de convergncia de interesses e intercmbio de recursos entre grupos
setoriais.
O aspecto fundamental desta concepo de redes consiste na verificao
de que as caractersticas dos padres relacionais e da estrutura interativa
composta por grupos setoriais (e sub-setoriais) de interesses possuem relaes
de causalidade com os resultados das polticas desenhadas para aquele setor, ou
seja, tais relaes podem simplesmente influenciar, ou mesmo determinar, as
estratgias estatais. Num continuum de capacidade de influncia da rede, o
Estado tanto pode apresentar-se como um ator independente que fixa metas de
poltica de acordo com seus prprios objetivos, quanto ser instrumentalizado pelos
grupos de interesse.
Numa breve reviso da literatura sobre redes como sistemas de
intermediao de interesses, BORZEL (1998) identificou uma ampla diversidade
de tipologias que visavam delinear aspectos estruturais e padres relacionais
enfatizando caractersticas comparveis das redes de grupos de interesse. Nos
trabalhos examinados pela autora surge uma multiplicidade de elementos
componentes das tipologias, tais como nvel de institucionalizao das interaes,
permeabilidade, regras de conduta, relaes de poder, tipos de estratgias
empregados pelos atores, autonomia, capacidade de mobilizao, integrao,
distribuio de recursos, entre diversos outros.
No entanto, a tipologia de classificao de redes mais utilizada na literatura
da dcada de noventa, principalmente na comunidade acadmica britnica,
consiste na perspectiva desenvolvida por David Marsh e R. A. W. Rhodes (1992).
Segundo Marsh (1997a), tal tipologia classifica as redes de polticas num
continuum entre os tipos ideais de policy community e issue network. Policy
communities consistem em redes coesas compostas por poucos atores que
compartilham valores essenciais e intercambiam recursos constantemente,
enquanto as issue networks referem-se a redes frouxas com a presena de um
grande nmero de atores, com elevada rotatividade dos membros e pouca
continuidade de valores. A distino entre os dois tipos ideais realizada com
74
A Tabela 6
Nmero de
participantes
Tipos de interesses
Policy Community
Extremamente limitado,
alguns grupos so
conscientemente
excludos
Dominam interesses
econmicos e/ou
profissionais
Issue Network
Amplo
Integrao:
-
Freqncia de
interao
Continuidade
Consenso
Contatos flutuam em
freqncia e intensidade
Acessos flutuam
significativamente
Existe certa capacidade
de concordncia, mas os
conflitos esto presentes
constantemente
Recursos
-
Todos participantes
Distribuio de
possuem recursos; as
recursos no interior
relaes essncias so de
da rede
intercmbio e negociao
Distribuio de
recursos no interior
das organizaes
participantes
Capacidade de regular os
membros variada e
distribuda de forma
dispersa
Hierrquica; os lideres
podem cooptar os
membros
75
H igualdade relativa de
poder entre os membros.
Embora um grupo possa
dominar, o entendimento
de que este aspecto
beneficia a todos.
Consiste num jogo de
soma positiva.
Poder
Desigualdade de poder,
refletindo distribuio
desigual de recursos e de
acesso. Consiste num
jogo de soma zero.
76
77
78
79
80
HIERARQUIAS
REDES
Relaes de
ocupao
Mtuo
fortalecimento
Meios de
comunicao
preos
rotinas
Relacional
Mtodos de
resoluo de
conflitos
Disputas judiciais
recurso a cortes
Sano
administrativa superviso
Normas de
reciprocidade
reputational
concerns
Alto
Baixo
Mdio
baixo
mdio
Alto
Preciso e/ou
desconfiana
Formal,
burocrtico
Open-ended,
benefcios mtuos
Bases
Normativas
Grau de
flexibilidade
Nvel de
confiana entre
as partes
Ambiente
Preferncia ou
escolhas dos
independente
dependente
interdependente
atores
Fonte: Lowndes e Skelcher (1998, p. 319; adaptado de Powell, 1991).
81
82
83
de
circulao
de
informaes
competncias
amplia-se
performance
na
proviso
de
bens
servios,
solidificao
da
84
85
como nica forma eficaz de abord-los. Assim, as redes proporcionam uma base
de gesto capaz de desenvolver estratgias de convergncia de percepes,
interesses, objetivos e reduo das incertezas subjacentes, contribuindo para
formao de aes coletivas direcionadas resoluo desses problemas.
Agranoff e Mcguire (2001b), a partir de uma anlise das transformaes no
contexto da organizao federativa americana, afirmam que o modelo de gesto
em rede de relaes e programas intergovernamentais apresenta crescente
potencialidade de ampliar a efetividade dos resultados em tal contexto. Os autores
descrevem a existncia de quatro modelos empregados na gesto federativa, os
quais orientam a ao dos gestores em relaes verticais e horizontais
necessrias para executar um amplo conjunto de programas federais. Estes
programas so de diferentes naturezas e envolvem vrias bases jurdicas, alm de
instrumentos e estratgias desenhados para abranger atores pblicos (federais,
regionais e locais), privados e pblicos no-governamentais.
O modelo Top-down reflete a manuteno do controle da esfera federal
sobre as demais no estabelecimento de relaes necessrias implementao e
execuo de programas intergovernamentais. A manuteno do controle federal
enfatiza o emprego de instrumentos e de normas padronizadas desenhadas
unilateralmente, o monitoramento dos resultados, domnio de transferncias
financeiras e sua regulao centralizada, entre outros. O Modelo de Trocas
Mtuas enfatiza a construo de instrumentos de gesto e o alcance de objetivos
pela mtua dependncia entre os atores envolvidos. A base da gesto consiste
em processos de negociao a partir dos vnculos intergovernamentais
construdos pelo sistema federativo, em detrimento da dominao completa da
esfera federal.
O Modelo de Jurisdio adota como princpio de gesto o estabelecimento
por governos locais de bases normativas, estratgias e vnculos, necessrios ao
adequado cumprimento das funes que lhes foram atribudas por processo de
descentralizao.
87
the
analytic
focus
to
intersectoral
and
particular
problem
cannot
be
solved
unless
88
reafirmam
relaes
de
confiana
busca
de
objetivos
89
90
exemplo,
os
arranjos
de
proviso
resultantes
do
processo
de
as
an
unacceptable
policy
instrument
and,
91
92
3.1 - Introduo
manipulao do ambiente em que opera a rede, ou, como nas palavras de Keast
et al (2004, p. 364), a rede se desenvolve pelo trabalho coletivo especificamente
planejado a partir de um padro horizontal de interdependncias (in a network
structure people must actively work together).
Assim, fundamental entender que a literatura em administrao pblica
aponta a rede como um campo organizacional cuja composio pressupe o
desenvolvimento de uma estrutura, o que indica que a rede no consiste num
arranjo policntrico qualquer, ou seja, no simplesmente a composio
multicntrica a caracterstica que lhe confere singularidade. A composio
multicntrica uma condio necessria, mas no suficiente para a emergncia
plena da rede na manifestao de suas potencialidades.
O desenvolvimento da estrutura envolve um processo de institucionalizao
da interdependncia existente entre os atores que compem a rede. Este
processo de suma relevncia, uma vez que consiste numa precondio para que
a rede possa desenvolver as potencialidades apontadas na seo 2.4 do Captulo
2. Assim, de acordo com a argumentao desenvolvida na literatura, as
capacidades especiais da rede somente podero ser exploradas se houver uma
institucionalidade mnima para combinar, explorar e potencializar as mltiplas
capacidades provenientes dos atores ou organizaes componentes.
Logo, a interdependncia consiste no fator de orientao para o
desenvolvimento do processo de institucionalizao da rede, uma vez que ser
sobre os elementos que impulsionam a interdependncia que a estrutura da rede
se desenvolver.
No entanto, a existncia de interdependncia entre uma diversidade de
atores no configura condio suficiente para a proporcionar a emergncia da
rede, uma vez que existem diversos nveis de interdependncia. Assim, torna-se
necessrio que haja uma inteno deliberada de aprofundar e canalizar esta
interdependncia para a realizao de objetivos que proporcionam o mtuo
fortalecimento dos atores envolvidos.
A seo 2.3 apresentou os processos mnimos de estruturao da rede
como campo organizacional desenvolvido especificamente para aprofundar a
94
inicial
interorganizacional
para
institucionalizao
da
rede.
Esta
estrutura
95
96
caracterizada
somente
por
um
processo
de
cooperao
decisrias, grau de
97
Esta
necessidade
impe-se
uma
vez
que
novo
padro
de
COOPERAO
COORDENAO
Construo coletiva de
Regras e Formalidade
Metas e Atividades
Enfatizadas
objetivos individuais
objetivos conjuntos
Implicaes em termos
Transformao das
de articulaes verticais
articulaes verticais ou
articulaes verticais ou
horizontais
horizontais
Poucos recursos
intercambiados
intercambiados
Maior quantidade de
de atores do nvel
atores envolvimento de
operacional e ttico
(pouco freqente)
estratgico
e horizontais
Nvel dos Recursos
Envolvidos
Atores Diretamente
Envolvidos
Compartilhamento de
Poder
regras formais
Maior grau de
Pouco compartilhamento
compartilhamento de
poder
98
99
Como resultado
dos
diferentes
referenciais, emergem
percepes
100
101
102
103
Citizens
lack
the
know
how
and
104
105
proporciona
uma
oportunidade
de
rearticulao
de
interesses
redes,
uma vez
que
estas
so
conceituadas
como
structures
of
106
necessidade
de
construo
de
um
padro
de
governana
107
intelectual
Polticas, Programas e
freqentemente
Projetos
interrompido por
consideraes polticas
Estratgia de Jogos
(governana em rede)
Perspectiva
Atores mutuamente
autonomia e cuja
dependentes que
percepo do problema
processos de discusso e
negociao
Deciso
Respostas cientificamente
Compromissos polticos
fundamentadas
onde problemas so
a solues existentes e os
apropriados so
meios co-determinam a
108
escolha de objetivos
Informao
objetivos e informao
sobre a natureza do
posies e preferncias
nfase no acmulo de
Uso seletivo do
conhecimento cientfico.
conhecimento para
O emprego do
fornecer suporte de
conhecimento resulta em
argumentao a posies
melhores solues de
problemas
envolvidas
Reduo da diferena
Critrios de Sucesso
Progresso na posio do
e os critrios definidos
comparados com a
situao problema
ex ante
Falta de informaes
sobre as relaes
causais; ausncia de uma
Fatores de Falha
estrutura clara d
avaliao; planejamento
inadequado, ausncia de
meios, excesso de atores
Processo inadequado de
interao e troca de
informao de forma que
solues mtuas no so
desenvolvidos
envolvidos
Prescries
Mais informaes e
Aperfeioamento das
pesquisas; clarificao e
condies de cooperao
priorizao de objetivos;
e construo conjunta de
109
ampliar entrelaamento
entre planejamento e
facilitao, mediao e
centralizao; limitar e
arbitragem
estruturar a participao
Fonte: Koppenjan e Klijn (2004, p. 46).
110
objetivos
individuais
e as
metas
comuns
resultantes
de decises
compartilhadas.
No
entanto,
profundidade
das
relaes
de
coordenao
111
make
interaction,
cooperation
and
learning
112
113
114
estruturas
de coordenao
rede
est
intrinsecamente
relacionada
ao
processo
de
Institutionalization
processes
are
constantly
developing
115
situation they are in, and they are constantly drawing upon
resources in the networks to achieve end or create (new)
game situations. In doing this, they recreate and sustain the
rules and resources that constitute the network. Both rules
and resources are important in the constitution and recreation
of networks (KLIJN, 1996, p. 101).
Neste
sentido,
o estabelecimento de
estratgias
de coordenao
116
envolve
construo
de
relaes
de
coordenao
117
representative
brings
and
keeps
his/her
118
involves
jurisdiction-wide
time
and
agenda
encouraged
and
supported
throughout
an
mechanism
for
managers
(AGRANOFF
119
os
atores
envolvidos
procuram
empregar
estratgias
visando
120
121
122
interactions,
they
can
also
be
changed
by
no
desenvolvimento
das
redes
produz
estabilidade
123
than
are
bureaucratic
structures,
but
124
support
experienceare
services,
at
the
expertise,
disposal
of
information,
many
and
different
125
de
poder
tende
convergir
para
formas
estratgias
de
de
baixa
institucionalidade,
onde
as
relaes
126
mutually
interdependent
with
each
other.
In
some
members
recognize
their
mutual
127
128
129
130
131
entanto,
em
espaos
interorganizacionais
caracterizados
por
relativas
responsabilizao
comprometimento
devem
ser
fornecendo
suporte
de
articulao
de
integrao
ao
elemento
essencial
na
composio
de
um
padro
de
132
and
private
organizations
realize
that
working
133
mas
seria
limitado
imaginar
que
sua
mecanismos
compartilhados,
para
estratgias
fomentar
conjuntas,
percepes
valores
comuns,
bsicos
interesses
compartilhados,
134
componentes
da
rede
um
compromisso
com
objetivo(s)
considerado(s)
superior(es):
or
shared
goal
among
members
[].
In
structure,
however,
members
must
adopt
135
136
Tipo de
Fatores de Motivao
Objetivos
Institucional
- Necessidade de
articular e integrar
racionalidade sistmica na
bases de recursos e de
alocao de recursos;
Instncias competncias
de
Suporte
Estratgia eficincia
Tcnico e
Operacional
Promoo
de
- Garantia de flexibilidade
operacional;
- construo de elementos
- Necessidade de
(informaes,
relatrios,
acompanhar a evoluo
decisrio.
137
pblicas
- Compor estratgias de
- necessidade de
ampliao de
insero de interesses
Espaos
Internos
de
Pactao
representatividade
plurais;
- Desenvolver estratgias
- necessidade de
construir suporte poltico
Poltico
ao nvel do cluster de
de compartilhamento
decisrio
- Compor consensos e
atores e recursos
projetos hegemnicos
- reduo de
Prevenir bloqueios e
assimetrias de poder
impasses
- Necessidade de inserir
demandas e interesses
Canais
da rede em arenas
externos rede
externos
de
produzem impacto
Poltico
processo de definio de
parmetros da poltica
- Necessidade de
mobilizar recursos
e nacional
externos
Fonte: elaborao prpria.
Da mesma forma, como afirmado na seo 3.2, tais bases ou instncias
institucionais so ncleos de ativao das redes (arenas are activated parts of
networks), no sentido de que so canais internos e tambm externos de
composio de estratgias de racionalidade sistmica, de planejamento e de
suporte poltico decisrio (BUEREN, KLIJN e KOPPENJAN, 2003, p. 195). Nesse
sentido, a estruturao das instncias ao nvel do cluster de recursos da rede
possibilita a ampliao da governana necessria consolidao das relaes de
coordenao
interorganizacional,
indispensveis
emergncia
da
138
139
cluster que forma a rede. Neste caso, configura-se uma centralizao das
estratgias no compatvel como desenvolvimento de redes.
Por sua vez, os espaos internos de pactao relacionam-se dinmica de
poder que se desenvolve subjacente rede e que fornece sustentabilidade poltica
a esta. A composio de foras polticas em torno de um objetivo comum como
condio de formao da rede consiste num processo de difcil construo. Em
espaos interorganizacionais de baixa institucionalizao das relaes de
interdependncia, h predominncia de interesses particulares (organizacionais)
que podem e freqentemente geram conflitos que resultam em impasses e
bloqueios na execuo de polticas pblicas. Estes impasses e bloqueios esto
associados presena de incerteza estratgia, ou seja, resultam de diferenas
nos interesses, percepes e estratgias de ao dos componentes da rede
(BUEREN, KLIJN e KOPPENJAN, 2003). A incerteza estratgica gera uma
dinmica poltica resistente formao de projetos hegemnicos:
portanto,
um
processo
de
aprendizagem
estratgica
mediante
140
141
meaning languages and trust that will support and make their
interactions more predictable. [] Parties and networks
become linked and the further evolution of the policy game(s)
that develop around new problems or proposals for solutions
develops in a relatively uncomplicated context. There are now
provisions that facilitate and support the interaction between
parties. Parties know where to find one another, know how to
deal with one another, and can better shape their interaction
(KOPPENJAN e KLIJN, 2004, p. 128).
142
Baixa
Institucionalidad
e
Atividades
Foco Gerencial
particulares
(organizacionais)
Interdependncia Institucionalidad
em Rede
Atividades
complementares
e Elevada
Supremacia do
carter coletivo
das atividades
Nvel operacional,
Atores envolvidos
e amplitude de
Insero
Nvel operacional
ttico e
Nveis ttico e
e ttico
estratgico;
estratgico
Insero limitada
Ampla insero de
Insero seletiva
atores
Construo
Nvel de
Formalizao
coletiva de regras
Poucas regras
gerais e interativa
Alta formalidade
de regras
operacionais
Nvel mdio de
recursos
Poucos recursos
Recursos
comprometidos
envolvidos
Gesto dispersa
dos recursos
comprometidos
Desenvolvimento
de estratgias de
mecanismos de
gesto
Domnio elevado
de recursos por
um ator especfico
ou poucos atores
compartilhada dos
recursos
143
Dispersos e
exercido de forma
direta
Tende a enfatizar
as possibilidades
Foco de Poder
de cada ator de
acordo com as
assimetrias de
domnio de
recursos.
Construo de
formas e
estratgias de
compartilhamento
decisrio
Poder centralizado
Foco de poder
descentralizado e
compartilhado
Centralizao de
Foco fiscalizador
disperso em
Foco de controle
diversos
processos de
intercmbio
Foco
informaes e
complementar de
mecanismos de
sistemas
racionalidade
articulados
sistmica, tpica
Carter
de hierarquias
estratgico de
nfase na
suporte dinmica
dimenso
gerencial
fiscalizadora do
controle
Objetivos
metas singulares
compromisso em
de cada
torno de objetivos
organizao
maiores a partir
Realizao de
dos objetivos
objetivos isolados
particulares de
e sem
cada ator ou
coordenao
organizao
nfase exagerada
nos aspectos
coletivos podendo
centralizar
atividades e
processos, em
detrimento dos
objetivos
particulares.
144
Ausentes ou
pouco
Instncias
estratgicas de
coordenao
interorganizacion
al
desenvolvidas
Articulao
insipiente da base
de recursos
Ausncia de
estratgia de
racionalidade
sistmica
Inseridas no
cluster da rede
Definio flexvel e
compartilhada de
estratgias,
mecanismos e
parmetros de
articulao da
base de recursos
Estruturadas
estabelecidas fora
e acima da rede
Definio externa
e mais rgida de
estratgias,
mecanismos e
parmetros de
articulao da
base de recursos
Inseridas no
cluster da rede
Processo de
Aprendizagem
Ausentes ou
estratgica
pouco
Definio e
Espaos internos
desenvolvidos
redefinio
de pactao
Predomnio de
constante e
incerteza
compartilhada de
estratgica
objetivos
Formao e
redefinio de
Estabelecidas fora
do cluster da rede
Coordenao
poltica
centralizada
Definio externa
de objetivos,
estratgias e
projetos de poltica
pblica
projetos
hegemnicos
Canais externos
de articulao
Apenas
Processos de
Determinao
informalmente
definio
externa dos
desenvolvidos
compartilhada dos
principais
(articulao
parmetros
parmetros,
informal)
mnimos relativos
estratgias e
Predomnio de
ao formato
mecanismos de
incerteza
institucional da
coordenao da
145
institucional
rede
rede
Homologao das
estratgias e
consensos
construdos ao
nvel da rede
Fonte: elaborao prpria.
caracterizados
por
baixa
institucionalidade
coletiva
entanto,
profundidade
das
relaes
de
coordenao
146
grau
de
aprofundamento,
mediante
composio
de
147
148
maneira,
formaes
interorganizacionais
que
manifestam
149
os
municpios
estaro
dispostos
em
termos
dos
vnculos
150
funcionais
de
sade,
no
necessariamente
restritos
151
TERRITORIALIZAO
PLANEJAMENTO
Estratgia
APROFUNDAMENTO
DA
INTERDEPENDNCIA
MUNICIPAL
Objetivos Almejados
UNIVERSALIDADE
EQUIDADE
INTEGRALIDADE
EFICINCIA
RESOLUTIVIDADE
152
and
actors
perceptions
emerge.
Through
153
localizados
numa
mesma
base
territorial
so
estimuladas
pela
154
Estadual
de
Sade,
de
acordo
com
as
155
a compem, uma vez que esta delimitao toma como ponto de partida um
conjunto de critrios que demonstram a existncia de fluxos relacionais de
interdependncia que se manifestam por meio de vrias dimenses da estrutura
social subjacente ao conjunto municpios componentes de uma regio. Assim, o
aprofundamento da interdependncia municipal na estratgia da NOAS busca na
estrutura social a fonte de potencializao de sua ao, pois ao intensificar as
relaes no universo sanitrio, estas interagem com outros campos de relaes de
interdependncia como o econmico, o poltico, o cultural, entre outros.
Da mesma maneira, a lgica que orienta a estruturao assistencial de uma
regio/microrregio de sade impulsiona a intensificao da interdependncia no
interior destas, uma vez que procura tornar tais unidades territoriais uma base de
proviso caracterizada pela garantia de acesso da populao ao maior grau de
integralidade possvel de acordo com a infra-estrutura disponvel. Este aspecto
de extrema relevncia, uma vez que, quanto maior o grau de integralidade
oferecido pelo sistema interno regio/microrregio, menor ser o fluxo externo e
maior o interno, ampliando a interdependncia entre os atores e organizaes que
compem tais unidades territoriais.
Para tal, a estruturao assistencial das regies/microrregies envolve trs
estratgias que visam proporcionar maior capacidade de integralidade. A primeira
refere-se homogeneizao do acesso a mdia complexidade pela instituio de
mdulos assistenciais como unidades assistenciais mnimas de subdiviso das
regies/ microrregies:
MDULO
ASSISTENCIAL
resolubilidade
correspondente
mdulo
ao
territorial
primeiro
nvel
com
de
156
(GPAB-A),
com
capacidade
para
ofertar
mdulos
assistenciais
garante e
O conjunto de atividades que compem o primeiro nvel de referncia intermunicipal encontra-se definido
no Anexo III da NOAS, podendo ser consultado no Anexo I deste livro.
157
Complexidade
Ascendente:
A partir do
Mdulo
Assistencial, o
Adicional de
complexidade
definido de
acordo com a
estratgia de
regionalizao
adotada por
cada estado
MACRORREGIO
REGIO
DEFINIES
POSSVEL UNIDADE
TERRITORIAL
ADICIONAL DE
PLANEJAMENTO
REGIONALIZADO
BASES TERRITORIAIS
MNIMAS DE
PLANEJAMENTO
REGIONALIZADO
NVEL DE
COMPLEXIDADE ACIMA
DO MDULO
MICRORREGIO
MDULO ASSISTENCIAL
1 NVEL DE
REFERNCIA DEFINIDO
PELA NOAS
158
6b
Mdio e longo
prazos
6f
Curto, mdio e
longo prazos
6e
Curto, mdio e
longo prazos
6c
Mdio e longo
prazos
159
6c e
6.1.1
b
6.1.1
b
Mdio e longo
prazos
Mdio e longo
prazos
6.1.1
b
Mdio e longo
prazos
11
Curto, mdio e
longo prazos
14
Curto, mdio e
longo prazos
11
Curto, mdio e
longo prazos
9.4,
22
Curto, mdio e
longo prazos
15
Curto prazo
21.1
a
21.3
Curto, mdio e
longo prazos
18
e19
Curto, mdio e
longo prazos
22.1
Mdio e longo
prazos
30
Curto, mdio e
longo prazos
Porta
ria
MS
544,
Mdio e longo
prazos
160
populao
de 16
abr/0
1
33.3
Definio de limites financeiros para a assistncia
Curto, mdio e
a
longo prazos
estadual
33.7
Estabelecimento de termos de compromisso para
4 e Curto, mdio e
referenciamento fora da microrregio
37
longo prazos
Orientao do planejamento e atuao das centrais
Curto, mdio e
48
de regulao
longo prazos
Fonte: elaborao prpria com base na NOAS (BRASIL, 2002).
Como visto na Tabela 13 acima, a ao desses processos ocorre por meio
de atividades de elaborao, programao, organizao, implantao, execuo,
monitoramento, regulao e avaliao cobrindo um ciclo tradicional de produo
polticas pblicas. Tais atividades, na medida em que visam consolidar a
estratgia de territorializao da ateno sade, compem um conjunto de
padres institucionalizados de interao que representam impulsos constantes ao
aprofundamento das interdependncias municipais. Desta forma, os atores e
organizaes que se relacionam na arena sanitria de uma regio/microrregio
tm suas relaes de intercmbio intensificadas na medida em que desempenham
seus papis nos processos institudos pela NOAS.
O tempo de ao de cada processo consiste numa varivel importante, uma
vez que est relacionado continuidade do impulso fornecido pelo processo, ou
seja, sua capacidade de fomentar relaes estveis de interdependncia entre os
atores e organizaes de uma regio/microrregio, o que representa um
movimento essencial na institucionalizao das redes conforme argumentado nos
Captulos 2 e 3. Como pode ser visto na Tabela 13, a quase totalidade dos
processos apresenta um tempo de ao envolvendo o curto, o mdio e o longo
prazos.
De forma conclusiva, a anlise conduzida acima demonstrou como o
processo de territorializao da assistncia, componente fundamental da
estratgia de regionalizao da NOAS, possui um potencial expressivo no
aprofundamento da interdependncia municipal, tanto devido lgica que orienta
a estruturao assistencial como pela instituio de processos de composio do
161
162
PLANO
DIRETOR
DE
REGIONALIZAO
(PDR)
163
dos
regies/microrregies
territrios
e
mdulos
estaduais
assistenciais;
em
da
164
165
166
extremamente
inovadora
em
termos
de
relaes
aos
municpios,
desenvolveu-se
um
padro
de
relaes
167
CONSELHO ESTADUAL DE
SADE
Apreciao e deliberao
ESFERA FEDERAL
MINISTRIO DA SADE
Secretaria de
Assistncia
Sade
Secretaria de
Polticas de
Sade
Anlise de contedo e
viabilidade
COMISSO INTERGESTORA
BIPARTITE
Anlise e aprovao
COMISSO INTERGESTORA
TRIPARTITE
Encaminhamento inicial ao MS;
Deliberao e homologao aps
anlise do MS;
Em caso de necessidade de
alterao do PDR, encaminhamento
SES para reincio do fluxo.
168
169
170
processo a ser desempenhado apenas para a elaborao do PDR. Uma vez que o
processo de qualificao das regies/microrregies, que segue o mesmo trmite
do PDR, tem como base a configurao efetivada na verso deste homologada
pela CIT, as relaes de interdependncia entre estado e municpios no padro
estabelecido pela NOAS
tendem
regionalizao.
Da mesma forma, na medida em que a regionalizao concebida como
um processo dinmico que visa conformar sistemas funcionais e garantir o acesso
universal, eqitativo e integral, as interaes
do planejamento com a
que
sustentam
zoneamento
territorial
que
resulta
nas
171
a)
municipais,
aprovados
pelos
Conselhos
172
sistemas
funcionais
de
sade
orientada
pela
eficincia
aprofundamento
das
interdependncias
municipais
como
alicerce
do
173
de
operacionalizao
das
projees
desenvolvidas
para
Portanto, o
174
ao
desenvolver
suas
atividades,
tero
de
ampliar
as
175
esto
desenvolvidos
os
instrumentos
gerenciais
necessrios
176
funcionais
de
assistncia
sade
do
um
conjunto
de
aes
servios
177
178
179
mesmo
organizar
sistema
de
referncia
utilizando
180
da
materializao
da
configurao
territorial
de
referncias
181
Item da
NOAS
7.5
13.1 e
Anexo 7
Anexo 7
33 e Anexo
7
38
25,2
coalizes
polticas
que
determinam
moldam
formato
possvel
da
regionalizao.
Portanto, da mesma forma que o processo de planejamento via PDR e a
coordenao das estratgias de racionalidade sistmica, a instituio do gestor
estadual como condutor do pacto de compromisso, por meio do Termo de
Compromisso de Garantia de Acesso e das negociaes polticas na CIB,
fomentam e reforam uma relao de interdependncia direta entre as esferas
estadual e municipal. Assim, na medida em que os atores municipais desenvolvem
estratgias de afirmao de seus interesses, e coalizes para suportar tais
estratgias, consolidam um padro de governana onde as instncias estaduais
so preponderantes.
Sendo assim, o pacto de compromisso, como componente essencial na
garantia de materializao das estratgias e planos de regionalizao de acordo
com o formato escolhido pela NOAS, estreitam os vnculos entre os atores
municipais e a esfera estadual, visando garantir a interdependncia assistencial
entre os municpios.
183
184
critrios
que
demonstram
existncia
de
fluxos
relacionais
de
185
desempenhadas
por
atores
organizaes
na
consolidao
da
187
188
TERRITORIALIZAO
Definio da Regio de
Sade como referncia
Lgica de Estruturao
Assistencial
Processos Gerenciais de
Suporte a Regionalizao
PLANEJAMENTO
Forma de coordenao do
PDR
Forma de coordenao das
Estratgias de
Racionalidade sistmica
Forma de conduo do
Pacto de Compromisso
Estratgia
APROFUNDAMENTO
DA
INTERDEPENDNCIA
MUNICIPAL
Objetivos Almejados
UNIVERSALIDADE
EQUIDADE
INTEGRALIDADE
EFICINCIA
RESOLUTIVIDADE
189
190
visto
na
seo
4.2,
estabelece
oficialmente
uma
estratgia
de
aspectos
fundamentais
como
composio
por
atores
autnomos,
da Sociedade Civil
e do Mercado),
que mantm
relaes
de
voltada
especificamente
para
aprofundamento
da
191
as
potencialidades
das
redes
como
forma
de
coordenao
uma
institucionalidade
voltada
especificamente
para
configurao
da
estratgia
de
regionalizao
contribui
para
Da
195
na
construo
diria
da
rede
consistem
naqueles
inseridos
196
atores. Cabe verificar como a NOAS encaminha este desafio, uma vez que ele
essencial na determinao da trajetria do processo de regionalizao.
A primeira questo a ser analisada refere-se a quais so os atores inseridos
em termos de sua origem organizacional (nveis operacional, ttico e estratgico).
Este aspecto pode ser analisado tendo como referncia a forma de coordenao
do processo de planejamento. Uma vez que a NOAS estabelece estratgias,
mecanismos e atividades de obteno de racionalidade sistmica, como a
coordenao da PPI, as atividades controle, regulao e avaliao, o
desenvolvimento do Plano Diretor de Investimentos, entre outros, fica assegurada
a necessidade de participao dos nveis operacional e ttico, na medida em que
tais atividades demandam a gerao de informaes e a performance de atores
diretamente relacionados concepo e prestao de servios.
Da mesma maneira, a forma de coordenao do Plano Diretor de
Regionalizao, mediante a ao conjunta dos municpios com o gestor estadual,
implica necessariamente na insero dos atores municipais do nvel estratgico no
trabalho de coordenao das atividades da rede. Esta insero ocorre tanto por
meio do processo de concepo e elaborao do PDR quanto de sua anlise a
aprovao. O primeiro processo demanda integrar e compatibilizar programaes
e planos elaborados e decididos pelos gestores municipais, enquanto o segundo
ocorre no interior da CIB, implicando no envolvimento direto dos gestores de
elevada capacidade decisria no interior dos municpios.
Da mesma forma que a coordenao do PDR, a forma de conduo do
pacto
de
compromisso
tambm
garante
envolvimento
direto
197
198
carter
extremamente
dinmico,
uma
vez
que
as
relaes
de
diferentes
199
entre outros. Da mesma forma, consistem regras gerais as que definem o formato
da governana, ou seja, que estabelecem quais as arenas e etapas decisrias,
bem como os critrios acesso e a forma de participao nestas arenas. Estas
regras fornecem estabilidade s interaes e orientam o intercmbio de recursos.
O que transcende a esses parmetros de institucionalizao consiste em atos de
regulao que interferem na flexibilidade operacional da rede, uma vez que visam
determinar a forma de intercmbio de recursos, padronizar relaes de trabalho e
regular fluxos de interao, caracterizando elevada institucionalidade.
No que se refere estratgia expressa na NOAS, este aspecto de anlise
apresenta um desafio complexo, na medida em que torna-se difcil identificar o
impacto de determinadas diretrizes sobre as relaes de trabalho coletivo e de
composio da governana. Sendo assim, necessrio analisar ambos os
processoschave da NOAS, territorializao e planejamento, e identificar o nvel
de impacto destes em termos de formalizao das relaes no interior das regies
de sade.
Em termos de composio de regras gerais ou estabelecimento de
parmetros mnimos de organizao do trabalho coletivo, a territorializao
consiste no processo que fixa as bases de estruturao das estratgias de
regionalizao, de acordo com o definido na NOAS. O estabelecimento dos
mdulos assistenciais, das regies, microrregies, mdulos assistenciais,
municpios-sede e plo compem uma configurao que proporciona orientao
tanto em termos do papel de cada municpio no interior da rede, quanto de
acessibilidade, distribuio de recursos, resultados esperados em termos de
composio de pautas integrais de assistncia, entre outros. Neste sentido, a
territorializao fixa as referncias mnimas relacionadas composio do formato
da rede e do papel que cada municpio desempenha no processo de
aprofundamento de interdependncias.
Enquanto o processo de territorializao proporciona um quadro de
referncias que orientam a dinmica dos atores no interior e fora das regies de
sade e confere sentido s aes desempenhadas pelos atores que as realizam, o
200
que
sustentam
zoneamento
territorial
que
resulta
nas
202
203
estabelece
porque
distribuio
de
recursos
influencia
padro
de
Sendo assim, o estado, mesmo nos casos onde no o detentor das bases de
servios, o ator de maior poder por estar munido estar estabelecido como
autoridade planejadora e reguladora do emprego das bases de produo de
servios.
Sobre as relaes entre capacidade produtiva e poder no interior da regio
de sade, referente ao processo de regionalizao, torna-se necessrio frisar que
a integrao das bases de produo de servios gera referncias intermunicipais,
cuja pactao resulta na constituio da Programao Pactuada e Integrada
PPI, instituda pela NOB 01/96. Este processo de pactao realizado de forma
direta entre os municpios, sendo que as programaes so integradas e
compatibilizadas pelo gestor estadual. Sendo assim, esta forma de coordenao
da PPI tambm estabelece o gestor estadual como ator de relevncia. Embora
este processo de pactao, que envolve o compartilhamento de recursos tenha a
CIB como arena de resoluo de conflitos, evidente que o gestor estadual, assim
como os municpios-sede e plo detm maior poder sob este formato de
coordenao.
No que se refere capacidade financeira direcionada a promover a
regionalizao, ou seja, relativa tanto ao custeio das aes e procedimentos que
compem as referncias intermunicipais (dos municpios-sede e plo aos demais
municpios de uma regio de sade), quanto realizao de investimentos
visando ampliar a capacidade de promoo do acesso universal, eqitativo e
integral, esta provm do governo federal. No entanto, a forma de coordenao
destes recursos coloca o gestor estadual como o ator de maior poder no interior
da estratgia de regionalizao.
Alm da coordenao da PPI em mbito estadual, que define a alocao
dos recursos relativa s referncias intermunicipais e os tetos financeiros para
todos os municpios do estado, independente da condio de habilitao, cabe a
esfera estadual a coordenao dos procedimentos financeiros que visam garantir
que a configurao desenvolvida por meio da territorializao das bases
municipais de proviso de servios tenha efetividade, ou seja, para assegurar que
206
de
competncias
que
proporcionam
aperfeioamento
da
207
209
padro
de
concepo
de
controle
permanece
em
espaos
210
211
Assim, a leitura direta do texto da NOAS revela uma viso do controle como
funo assessria ao planejamento voltada para a obteno de metas coletivas.
Da mesma forma, o fato da norma indicar que as funes de controle, regulao e
avaliao sero definidas em processos de pactuao entre as trs esferas de
governo
impulsiona
formao
de
complementaridade
no
espao
212
213
de
foras
em
torno
do
aprofundamento
das
relaes
de
214
215
resultado
desta
pactao,
emerge
um
conjunto
de
fluxos
de
216
de
investimentos,
regulao
dos
sistemas
de
referncias
218
219
governana
necessria
consolidao
das
relaes
de
coordenao
apresentam-se
mecanismos
instrumentos
isolados
221
de
da
regio
de
sade,
caracterizando
um
padro
de
elevada
institucionalidade.
223
224
adequadas
para
desenvolvimento
de
um
processo
de
aprendizagem estratgica.
A anlise da construo da governana em espaos de pactao como
parte da estratgia de regionalizao estabelecida pelas diretrizes da NOAS pode
ser realizada a partir do processo-chave de planejamento. Como visto na seo
4.2, a concepo da regionalizao como um processo dinmico implica no
desenho de uma srie de novos instrumentos e mecanismos que buscam um
conhecimento mais apurado no s da distribuio espacial dos recursos
assistenciais, mas tambm do intercmbio destes recursos no interior do SUS. O
conhecimento resultante proporciona bases para projetar uma nova configurao
tanto da distribuio quanto do intercmbio de recursos de forma a compor
sistemas de sade dotados de maior capacidade de acesso, equidade e
integralidade. Ou seja, a ao destes instrumentos e mecanismos visa introduzir
racionalidade
sistmica
ampliando
velocidade
das
transformaes
no
225
sentido, como visto na seo 4.2, a NOAS estabelece que, para garantir que o
processo de planejamento da regionalizao expresso no PDR, que rearticula
recursos e atores de forma eficiente, ganhe expresso real e possa materializar os
princpios de universalidade, equidade e integralidade, torna-se necessria
composio de um pacto de compromisso entre o gestor estadual e os gestores
municipais no mbito de cada estado. Sendo assim, a NOAS delega a construo
do processo de governana da regionalizao relao entre a esfera estadual e
a municipal.
Este pacto de compromisso, como visto na seo 4.2, compreende o
estabelecimento de um acordo juridicamente definido onde esto previstas
diversas obrigaes mtuas para garantir a efetividade da estratgia de
regionalizao, sendo que ao estado a Unio entrega os meios financeiros para
conduzir o pacto de compromisso estabelecido como os municpios. No entanto, a
assinatura deste termo jurdico consiste na etapa final do processo de construo
do pacto de compromisso entre estado e municpios. Como afirmado na ocasio,
este pacto de compromisso perpassa todo o processo de construo de
instrumentos e mecanismos de integrao e articulao de recursos que
constituem
prprio
desenvolvimento
da
estratgia
de
regionalizao,
226
ter
autonomia,
sendo
as
decises
tomadas
com
base
na
227
como
espao
nico
de
pactao,
configuram
uma
relao
de
228
230
231
uma comprovao deste processo para que seja autorizada a alocao financeira
federal.
Portanto, de forma conclusiva, a ao dos canais externos de articulao
nos moldes, estabelecidos pela NOAS, no s estabelecem parmetros
institucionais gerais do sistema, mas tambm interferem na governana interna
das regies de sade, configurando elevada institucionalidade, de acordo com o
referencial estabelecido no Captulo 3.
232
233
as
potencialidades
destas
como
forma
de
coordenao
a composio de bases
que
modelam
formato
das
relaes
de
interdependncia
(2) Envolvimento dos atores dos nveis operacional, ttico e estratgico, com
insero seletiva destes atores (nfase nos gestores municipais em
detrimento da Sociedade Civil);
234
(9) Composio
compartilhada
dos
parmetros
relativos
ao
formato
235
de
formaes
interorganizacionais
em
rede
elementos
no estabelecer instrumentos
Interdependncia
Institucionalidade
Elevada
Supremacia do
carter coletivo das
atividades
Nveis ttico e
estratgico
Insero seletiva
Alta formalidade
Domnio elevado
de recursos por um
ator especfico ou
236
dos recursos
Foco de Poder
Dispersos e
exercido de forma
direta
Tende a enfatizar
as possibilidades
de cada ator de
acordo com as
assimetrias de
domnio de
recursos.
Desenvolvimento
de estratgias de
mecanismos de
gesto
compartilhada dos
recursos
Construo de
formas e
estratgias de
compartilhamento
decisrio
Foco de poder
descentralizado e
compartilhado
Foco de controle
Foco
complementar de
Foco fiscalizador
sistemas
disperso em
articulados
diversos processos
Carter estratgico
de intercmbio
de suporte
dinmica gerencial
Objetivos
Construo de um
compromisso em
torno de objetivos
maiores a partir
dos objetivos
particulares de
cada ator ou
organizao
Ausentes ou pouco
desenvolvidas
Instncias
Articulao
estratgicas de
insipiente da base
coordenao
de recursos
interorganizaciona
Ausncia de
l
estratgia de
racionalidade
sistmica
Espaos internos Ausentes ou pouco
Inseridas no cluster
da rede
Definio flexvel e
compartilhada de
estratgias,
mecanismos e
parmetros de
articulao da base
de recursos
Inseridas no cluster
poucos atores
Poder centralizado
Centralizao de
informaes e
mecanismos de
racionalidade
sistmica, tpico de
hierarquias
nfase na
dimenso
fiscalizadora do
controle
nfase exagerada
nos aspectos
coletivos podendo
centralizar
atividades e
processos, em
detrimento dos
objetivos
particulares
Estruturadas fora e
acima da rede
Definio externa e
mais rgida de
estratgias,
mecanismos e
parmetros de
articulao da base
de recursos
Estabelecidas fora
237
de pactao
Canais externos
de articulao
desenvolvidos
Predomnio de
incerteza
estratgica
Apenas
informalmente
desenvolvidos
(articulao
informal)
Predomnio de
incerteza
institucional
da rede
do cluster da rede
Processo de
Coordenao
Aprendizagem
poltica
estratgica
centralizada
Definio e
Definio externa
redefinio
de objetivos,
constante e
estratgias e
compartilhada de projetos de poltica
objetivos
pblica
Formao e
redefinio de
projetos
hegemnicos
Processos de
definio
compartilhada dos
Interferncia
parmetros
externa nos
mnimos relativos
principais
ao formato
parmetros,
institucional da
estratgias e
rede
mecanismos de
Homologao das
coordenao da
estratgias e
rede
consensos
construdos ao
nvel da rede
238
a integrao e a
239
Desta
maneira,
instituio
de
instrumentos
fundamentais
de
240
241
instrumentos
mecanismos
de
organizao
do
trabalho
coletivo
242
243
que
efetivamente
constroem
(operacionalmente)
estratgia
de
244
construo
da
regionalizao,
abre
espao
para
instituio
de
245
das
estratgias
de
coordenao
intermunicipal
esto
246
247
248