Rodovias - IPEA PDF

RODOVIAS BRASILEIRAS: GARGALOS, INVESTIMENTOS,
CONCESSES E PREOCUPAES COM O FUTURO
1 INTRODUO
O setor rodovirio brasileiro especialmente importante pela grande participao que detm no transporte de cargas. Ao longo das dcadas de 1990 e 2000,
o modal rodovirio respondeu por mais de 60% do total transportado no pas.
Excluindo-se o transporte do minrio de ferro que ocorre por ferrovia, as rodovias respondem por mais de 70% das cargas gerais. Esta situao reflete um
processo que se estendeu por vrias dcadas no qual predominou o crescimento
rpido do segmento rodovirio relativamente ao conjunto das demais modalidades. A dependncia excessiva do transporte brasileiro de carga em relao s
rodovias fica evidente quando se verifica a participao deste modal em outros
pases de dimenso continentais. Nos Estados Unidos, a participao das rodovias
no transporte de carga de 26%, na Austrlia de 24% e na China de apenas
8% (BARTHOLOMEU, 2006, p. 23).
Essa dependncia de rodovias maior no setor agrcola, tanto para o recebimento dos insumos quanto para o escoamento da produo para os mercados interno e externo. Por isso, a eficincia do transporte rodovirio reflete na renda dos
produtores agrcolas; na lucratividade das suas exportaes, que tem seus preos
determinados pelo mercado internacional, independente dos custos de produo
e de transporte; e nos ndices de inflao, j que o item alimentao corresponde,
aproximadamente, a 40% destes ndices.
A origem dessa dependncia est nos anos 1960 e 1970 do sculo passado,
quando a malha rodoviria federal pavimentada cresceu rapidamente, passando
de 8.675 km em 1960 para 47.487 km em 1980. A partir de ento cresceu lentamente, e em 2000 alcanou 56.097 km (DNER, 2001). Isto ocorreu porque
a malha rodoviria do pas foi construda por meio de recursos arrecadados pela
Unio imposto sobre combustveis e lubrificantes, imposto incidente sobre
a propriedade de veculos e outros , destinados implementao do Plano
Rodovirio Nacional e ao auxlio financeiro aos estados na execuo dos seus
investimentos rodovirios.
Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro
Contudo, esse arranjo passou a perder fora a partir de 1974, quando parte
dos recursos direcionados ao setor comeou a contemplar outras prioridades. Seu
trmino se deu com a Constituio Federal (CF) de 1988, que proibiu a vinculao de receita de impostos a rgos, fundos ou despesas predeterminadas. Desde
ento, a infraestrutura rodoviria depende quase exclusivamente de recursos ordinrios da Unio. Com a crise fiscal dos governos estaduais e federal, estes recursos
passaram a ser disputados por muitas reas e, apesar de receber em mdia 70%
dos recursos destinados aos investimentos em transportes nos ltimos dez anos, o
sistema rodovirio foi contemplado com baixos nveis de investimentos pblicos,
insuficientes at para a sua manuteno. Assim, os parcos recursos legados manuteno e recuperao das estradas brasileiras somados utilizao permanente e
em grande escala deste modal contriburam para a deteriorao das vias, que hoje
apresentam uma demanda de mais de R$ 180 bilhes em obras.
O abrandamento da crise no setor rodovirio, motivada pela acentuada escassez de recursos pblicos, estava considerada na prpria CF/88, no Art. 175,
que restabeleceu a possibilidade de empresas privadas investirem no setor, e de
prestarem servio de utilidade pblica, desde que se habilitem por meio de licitao. Este artigo foi disciplinado pela Lei no 8.987/1995, que entre outras determinaes, estabelece a poltica tarifria dos concessionrios de servios pblicos.
A Unio iniciou o Programa de Concesso de Rodovias Federais para a iniciativa privada em 1995, com a concesso da rodovia Rio Petrpolis Juiz de
Fora. Naquela ocasio, transferiu cinco trechos de estradas no total de 858,6 km.
Posteriormente, em 2007, licitou sete trechos de rodovias, ao redor de 2.600 km.
E em 2009, outra licitao, mais 680,7 km. Atualmente, a Agncia Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT) aguarda a aprovao do Tribunal de Contas da
Unio (TCU) para licitar mais 2.055 km. Em todas estas licitaes o vencedor
tem sido escolhido pelo critrio de menor tarifa de pedgio, sendo remunerado
integralmente pela arrecadao de pedgio dos usurios da rodovia. Para viabilizar
a participao privada em empreendimentos com pouca ou nenhuma rentabilidade financeira, o governo promulgou, em dezembro de 2004, a Lei no 11.079 que
regulamentou o estabelecimento de parcerias pblico-privadas (PPPs).
Em suma, constata-se que as concesses do governo federal comearam
modestamente, mas nos ltimos anos ganharam importncia e passaram a ser
realizadas em escala crescente. At estradas com pequeno fluxo de veculos, sem
viabilidade financeira para a iniciativa privada, podem ser licitadas na modalidade
de PPP, semelhana do que foi realizado pelo estado de Minas Gerais, em 2007.
Nesta modalidade, o governo complementaria com recursos fiscais a receita de
pedgio das concessionrias, o que permitiria ampliar as possibilidades de transferncia de rodovias para a iniciativa privada.
Nesse contexto, este captulo analisar as concesses rodovirias do governo

federal focando o longo prazo. A questo geral a discutir o impacto que as concesses provocaro no transporte de carga no futuro e especificamente, identificar
os riscos da atitude do governo federal que est acelerando o processo de concesses. Alm de sugerir aperfeioamentos para melhorar o modelo de concesso de
rodovias adotado pelo governo federal.
Para atingir esses objetivos o estudo foi organizado como se segue: na seo
2, realizada uma breve contextualizao sobre o setor; em seguida, na seo 3,
so discutidos os gargalos e demandas por obras no setor. Na seo 4, so analisados os canais de financiamento e investimento, abrindo-se espao para uma avaliao do maior programa de investimentos pblicos da atualidade, o Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC). A seo 5 apresenta um estudo detalhado
sobre a questo das concesses rodovirias, abordando a situao atual e as caractersticas dos contratos, seguidas por subsees de perspectivas e concluses. Por
fim, a seo 6 encerra resgatando as principais concluses do captulo.
2 CONTEXTUALIZAO
O modal rodovirio no Brasil respondia, em 1950, a apenas 38% do transporte

de cargas nacionais (BNDES, 2008). Com o Plano de Metas, no governo Juscelino Kubitscheck, as rodovias foram priorizadas buscando, entre outros objetivos,
estimular a indstria de transformao por meio da indstria automobilstica.
Foi natural concentrar a ateno no complexo de petrleo e derivados, e na
instalao da indstria mecnica e eletroeletrnica, como o passaporte para que a
civilizao brasileira penetrasse na modernidade (LESSA, 2009, p. 87).
O desenvolvimento das rodovias brasileiras foi possvel, basicamente, por
meio de recursos pblicos oriundos de fundos criados essencialmente para este
fim. A criao do Fundo Rodovirio Nacional (FRN) em 1945 permitiu o rpido
crescimento dos investimentos na infraestrutura rodoviria. Inicialmente o FRN
era formado pelo Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes Lquidos
e Gasosos (IUCL) e, posteriormente, com parte da arrecadao de um imposto
sobre os servios rodovirios de transporte de cargas e de passageiros e de uma taxa
incidente para a implantao da infraestrutura rodoviria. Parte destes recursos
era tambm destinada aos estados na execuo dos seus investimentos rodovirios.
Assim, em 1960 o modal rodovirio j respondia por 60% da matriz nacional de
transportes (BNDES, 2008), percentual que se mantm at a atualidade.
Contudo, esse arranjo financeiro comeou a perder fora a partir de 1974,
com a Lei no 6.093, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND).
Os recursos da arrecadao do imposto sobre combustveis foram progressivamente
transferidos para o FND e, em 1982, a sua vinculao ao setor rodovirio foi extinta.
Posteriormente, o imposto sobre combustveis e lubrificantes e o imposto sobre servios de transporte, de competncia federal, foram substitudos pelo Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), cuja arrecadao pertence integralmente aos estados. O mesmo ocorreu com o imposto sobre propriedade de veculos,
que era repartido entre Unio, estados e municpios, o qual foi substitudo, em 1985,
pelo Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), de competncia
estadual, compartilhado com os municpios, eliminando a participao da Unio
(LACERDA, 2005).
Assim, os recursos vinculados ao FRN foram severamente reduzidos.
Por outro lado, apesar da transferncia de receitas de impostos, no ocorreu
a proporcional transferncia para estados e municpios do nus da conservao da malha rodoviria. Por isso, o governo federal passou a administrar
as necessidades da infraestrutura rodoviria apenas com recursos oriundos
das dotaes previstas nos oramentos anuais, e a ter dificuldades em captar
recursos por meio de financiamento junto a bancos de desenvolvimento
nacionais e internacionais, em virtude do atraso na liberao de contrapartidas e do gradativo comprometimento da capacidade de endividamento dos
rgos rodovirios.
Por fim, a Constituio Federal probe vinculao de receita de impostos
a rgos, fundos ou despesas predeterminadas. Com o fim da vinculao de tributos, a infraestrutura rodoviria passou a depender quase exclusivamente de recursos ordinrios da Unio. Com a crise fiscal do governo federal, estes recursos
passaram a ser disputados por muitas reas, fazendo com que a infraestrutura rodoviria do pas atravessasse um gradativo e sistemtico processo de deteriorao
por falta de adequada e necessria manuteno.
Porm, a prpria CF/88 abriu a possibilidade para abrandamento da crise
no setor rodovirio. O Art. 175, que trata da concesso de servios pblicos, reza
que in verbis Incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Por este artigo, a CF/88 restabeleceu a possibilidade de empresas
privadas investirem no setor e de prestarem servio de utilidade pblica, desde
que, se habilitem por meio de licitao.
Nesse contexto, a partir da dcada de 1990, foram encaminhadas trs alternativas que visavam manter as rodovias federais, quais sejam:
Restabelecer as fontes de recursos para o setor rodovirio.
Conceder rodovias para operadoras privadas.
Delegar aos estados a administrao e a explorao de trechos de rodovias.
Para restabelecer a arrecadao de fundos direcionados s despesas das rodovias tentou-se, em 1988, instituir o selo-pedgio e, em 1990, a Taxa de Conservao Rodoviria. O selo-pedgio implicava na aquisio de um selo pelos usurios
que trafegavam em rodovias federais, tinha validade de um ms e daria o direito
de ir e vir quantas vezes fosse necessrio. A taxa de conservao, criada pela Lei
no 8.155/1990, consistia em um valor anual parcelado em quotas, conforme o
combustvel utilizado e o rendimento mdio do veculo. Porm, em funo de
resultados inexpressivos com as receitas obtidas pelo selo-pedgio, este foi extinto
por meio da Lei no 8.075, de 16 de agosto de 1990 e a taxa foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em 1993 (NEVES, 2006, p. 23).
Posteriormente, buscou-se retornar a vinculao de recursos por meio da
Contribuio sobre Interveno no Domnio Econmico (Cide-Combustveis)
instituda em 2001, que tem como um de seus trs objetivos financiar programas de infraestrutura de transportes. Contudo, apesar de sua destinao para fins
especficos, as receitas da Cide tm sido utilizadas para amortizar dvidas, pagar
funcionrios e custear a administrao federal. Neste sentido, cita-se, por exemplo, que, de acordo com dados disponibilizados pela Consultoria de Oramento e
Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, da arrecadao total da CideCombustveis, entre 2002 e 2004, de R$ 22,7 bilhes, apenas R$ 3,1 bilhes
ou 14% da arrecadao foram utilizados em investimentos em rodovias pelo
Ministrio dos Transportes. Em suma, no se conseguiu restabelecer as fontes de
recursos para o setor.
A implementao da captao de recursos da iniciativa privada para manter
rodovias federais passa a ganhar importncia e factibilidade quando o Art. 175 da
CF/88 foi disciplinado pela Lei no 8.987/1995 (Lei das Concesses), que estabeleceu em sntese as obrigaes e direitos das empresas concessionrias por exemplo,
que o concessionrio tem que executar um programa de investimentos a ser realizado ao longo do perodo de concesso que no caso das rodovias detalhado no
Programa de Explorao da Rodovia (PER) e a poltica tarifria dos concessionrios de servios pblicos. Inicia-se ento o Programa de Concesso de Rodovias
Federais, com a concesso da rodovia Rio Petrpolis Juiz de Fora, em 1995.
No ano seguinte, prosseguiu com a transferncia da rodovia Presidente Dutra
(Rio So Paulo), da ponte Rio Niteri e da rodovia Rio Terespolis Alm
Paraba. Esta etapa foi concluda em 1997, com a Osrio Porto Alegre Acesso
Guaba. Em suma representou a transferncia de 858,6 km1 de estradas iniciativa privada na modalidade Recuperar, Operar e Transferir (ROT) a rodovia para
o governo ao trmino do perodo estipulado.
1. De fato, inicialmente foram 1.482,4 km, referentes ao lote de concesses inicial 858,6 km em cinco trechos ,
realizado entre 1995 e 1997 mais 623,8 km referentes a concesses do Rio Grande do Sul que retornaram gide do
governo federal em 2000.
Cabe destacar que iniciativa privada somente interessam as rodovias que se

apresentem como um negcio rentvel, quando as receitas superam significativamente as despesas, isto , que apresentem viabilidade financeira. Esta restrio
intrnseca do setor privado limitava a possibilidade do governo em lhe conceder
um nmero expressivo de rodovias. Tal limitao foi superada pelo governo com
a promulgao da Lei no 11.079, de 30 de dezembro de 2004, conhecida como
Lei das parcerias pblico-privadas. Esta lei viabiliza a participao privada em
empreendimentos com pouca ou nenhuma rentabilidade financeira. Ela permite
constituir dois tipos de PPPs por meio de contrato de concesso. Um na modalidade patrocinada e o outro na modalidade administrativa, em que:
Concesso patrocinada: trata da prestao de servio pblico ao usurio, que paga pelo servio (tarifa) complementado pelo pagamento da
autoridade pblica.
Concesso administrativa: o usurio da prestao do servio a prpria administrao pblica. Esta adquire o servio com o objetivo de
disponibiliz-lo gratuitamente ao cidado. No h, portanto, cobrana
de tarifa do beneficirio.
Na prtica, o governo federal ainda no licitou nenhum empreendimento

na modalidade de PPP.2 Mas, esta nova modalidade de conceder rodovias iniciativa privada j foi testada e aprovada. A unidade da federao que saiu frente
foi Minas Gerais, que, em maio de 2007, assinou com um grupo privado o contrato de concesso patrocinada da primeira PPP rodoviria do pas, beneficiando
372 quilmetros da MG-050, que liga o sudoeste do estado de Minas Gerais ao
noroeste do estado de So Paulo.
Com relao alternativa do governo federal de delegar rodovias aos estados,
ela passa a ser implementada aps a aprovao da Lei Federal no 9.277/1996 denominada Lei das Delegaes regulamentada por meio da Portaria no 368/1996,
do Ministrio dos Transportes. A portaria estabeleceu os procedimentos para a
delegao de rodovias federais aos estados, Distrito Federal e municpios, que
podem solicitar a delegao de trechos de rodovias federais para inclu-los em seus
programas de concesso de rodovias.
Entre 1996 e 1998 foram assinados convnios de delegao com os estados
do Rio Grande do Sul, Paran, Santa Catarina e Minas Gerais. Para o Rio Grande
do Sul, foram transferidos 983,5 km de rodovias federais integradas a 674,3 km
2. Chegou a lanar, em setembro de 2006, um edital para as rodovias BR-116 e 324 na Bahia que pretendia recuperar
638 quilmetros de estradas, desde a divisa de Minas Gerais com a Bahia at Salvador. Porm, semelhana das obras
da ferrovia Norte Sul que o governo desistiu de fazer por meio de PPP, o Ministrio dos Transportes anunciou, em julho
de 2007, aps a realizao das audincias pblicas, que o governo abdicou de fazer uma PPP para recuperar as referidas
BRs. O ministro dos transportes comunicou que as rodovias so viveis economicamente e podem ser repassadas
iniciativa privada por concesso comum, ou seja, sem necessidade de investir dinheiro pblico (GOVERNO..., 2007).
de rodovias estaduais tambm concedidas iniciativa privada. J no Paran

foram transferidos 1.769,8 km de rodovias federais integradas a 581,3 km de
rodovias estaduais, que esto sob concesso. Chegou-se a incluir no programa
de delegao trechos de rodovias federais dos estados de Gois e do Par, mas
posteriormente foram retirados porque tais trechos, tal como apresentados, no
tinham viabilidade para concesso. Alm disso, face s dificuldades para implementao dos programas estaduais, por meio da Resoluo no 8, de 5 de abril de
2000, o Conselho Nacional de Desestatizao (CND) recomendou a reviso do
Programa de Delegao de Rodovias Federais, de que trata a Lei no 9.277/1996
(ANTT, 2010a). Em sntese o programa de delegao de rodovias no representou uma soluo para a manuteno das rodovias federais.
3 GARGALOS E DEMANDAS DO SETOR RODOVIRIO NACIONAL
Atualmente, 61% das cargas transportadas nacionalmente so deslocadas por

meio das rodovias. O Brasil possui mais de 61 mil quilmetros s em vias federais
pavimentadas. Desde o advento da rodoviarizao, na dcada de 1950, a matriz
de transporte brasileira tem se mantido desequilibrada, com larga vantagem para
este modal, cujos custos, muitas vezes, superam aqueles apresentados por outros.
De acordo com a Fundao Dom Cabral e o Frum Econmico Mundial
(FDC; FEM, 2009) o Brasil tem a terceira malha rodoviria mais extensa do
mundo, todavia apenas 12% destas vias so pavimentadas. Tambm em funo
disso, grande parcela das cargas que atravessam o pas o faz por meio das rodovias.
Uma possvel explicao para a persistncia da rodoviarizao nacional refere-se
aos custos relativos de construo das vias e ao foco de curto prazo dos planejamentos de transporte no pas. Alm disso, o transporte de cargas por rodovias
apresenta diversas vantagens como: a flexibilidade nas rotas; a movimentao de
pequenos volumes; menor custo de operao; e menores custos de embalagem.
Embora sejam amplamente distribudas no territrio nacional, as rodovias brasileiras no possuem a qualidade desejada. O indicador de qualidade mais divulgado
a Pesquisa Rodoviria CNT 2009, realizada em 89.552 quilmetros da malha
rodoviria pavimentada do pas. Destes, 75.337 km esto sob gesto pblica, com a
seguinte classificao: 37,7% entre timo e bom; 45,8% regular; e 26,4% entre ruim
e pssimo. Apesar da melhoria dos resultados da pesquisa nos ltimos cinco anos, a
m qualidade ainda verificada nas rodovias brasileiras eleva os custos operacionais do
transporte, os quais se encontram entre 19,3% e 40,6% mais altos do que seriam em
condies ideais. Alm disso, estradas danificadas geram um aumento na emisso de
poluentes e propiciam acidentes, aumentando as despesas hospitalares.3
3. Segundo estudo do Ipea e Denatran (2006), intitulado Impactos sociais e econmicos dos acidentes de trnsito nas
rodovias brasileiras, estima-se que o custo dos acidentes foi de aproximadamente R$ 6,5 bilhes para o ano de 2005.
comum no Brasil a construo de rodovias de asfalto, cujo preo,

em geral, inferior ao pavimento em concreto. Contudo, as vias asflticas
sofrem deformaes constantes dados o clima brasileiro e o peso das cargas
transportadas pelos caminhes, o que reduz a durabilidade e o desempenho
destas estradas. Apesar de representarem um maior custo inicial, rodovias em
concreto chegam a apresentar custos de manuteno at 85% mais baixos,
alm de benefcios como maior segurana e reduo na frenagem dos veculos
de at 40% em superfcie molhada , reduo de at 20% do consumo de
combustvel destes mesmos veculos e economia entre 30% e 60% no gasto
com energia eltrica na iluminao, devido superfcie clara oferecida pelo
concreto (PAVIMENTO..., 2000).
O transporte rodovirio , alm de um modal substituto em muitas transposies de carga, tambm um meio complementar por excelncia. por meio de
caminhes que atravessam as rodovias do pas que muitos carregamentos deixam
as reas de produo e alcanam ferrovias ou portos a partir do qual sero transportados para os mais diversos destinos. Alm disso, muito comum tambm o
transbordo de navios e trens para caminhes que realizam a entrega dos produtos
aos consumidores finais.
Tendo em vista a enorme importncia do setor rodovirio para a economia, o Ipea decidiu dimensionar e avaliar os gargalos e deficincias das rodovias nacionais. Para isso foi realizado um amplo levantamento das obras
identificadas como necessrias por diversos rgos competentes, presentes nos
documentos Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT) (BRASIL,
2007a), Plano Plurianual (PPA) (BRASIL, 2008-2011), Plano CNT de Logstica (CNT, 2008) e PAC (BRASIL, 2009a). A este levantamento chamou-se:
Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias.4
Nesse levantamento foi identificada a necessidade de R$ 183,5 bilhes
de reais em investimentos para sanar os problemas e impulsionar o setor rodovirio nacional, ampliando sua eficincia e seu impacto sobre a economia do
pas (grfico 1).
4. O Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias estar disponvel integralmente no Texto para Discusso Gargalos e demandas da infraestrutura rodoviria e os investimentos do PAC: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias (em elaborao).
GRFICO 1
Rodovias do Brasil, gargalos e demandas 2008

(Em R$ bilhes)
150,00
144,18
100,00
50,00
38,49
0,83
0,00
Recuperao,
adequao e duplicao
Construo e
pavimentao
Obras de arte
Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias.

Elaborao prpria.
O mapeamento identificou a necessidade de R$ 144,18 bilhes s em obras

de recuperao, adequao e duplicao, quase 80% do total das necessidades. Estes
nmeros refletem a extenso da malha rodoviria existente no pas, bem como a insuficincia da capacidade de trfego entre as localidades atendidas por estas rodovias.
Alm dos investimentos necessrios s rodovias existentes, foi identificada
uma demanda de quase R$ 40 bilhes para a construo e pavimentao de novas
vias federais, ou novos trechos em vias j existentes (grfico 2). Predominam nesta
categoria as demandas por novos trechos, que englobam 24 unidades federativas
(UFs) nas cinco regies do pas.
GRFICO 2
Demandas por construo e pavimentao de rodovias

(Em R$ bilhes)
31,01
30,00
20,00
10,00
7,03
0,45
0,00
Trecho
Elaborao prpria.
Contorno
Acesso
10
Merece destaque, tambm, a construo de contornos rodovirios municipais,

que implicam em uma opo para o trfego de carga, constituindo-se em uma alternativa ao enfrentamento do trfego urbano pelos caminhes. Estes contornos so
importantes, pois diminuem o trfego urbano, reduzindo a propenso formao
de engarrafamentos e emisso de poluentes nas reas mais densamente povoadas.
Alm disso, a retirada dos caminhes e veculos de carga do fluxo normal das vias
urbanas ajuda a preserv-las, mantendo-as em boas condies, por mais tempo, para
a movimentao de veculos de transporte pblico metropolitano e de passeio.
Outra categoria no mapeamento realizado se refere construo das chamadas obras de arte. Nesta categoria, so consideradas pontes, que visam conectar
diferentes centros urbanos e viadutos destinados ao descongestionamento das vias
intraurbanas (grfico 3).
GRFICO 3
Demandas por obras de arte

(Em R$ bilhes)
900,00
809,60
600,00
300,00
25,00
0,00
Ponte
Viaduto

Elaborao prpria.
Foram identificadas necessidades de investimento em 15 pontes que atendem a

12 estados da Federao, totalizando um volume de R$ 809,6 milhes dos quais 11%
para recuperao ou ampliao e o restante para construo de novas vias suspensas de
ligao. Ainda como obra de arte, contabiliza-se um viaduto, com valor de construo
estimado em R$ 25 milhes a serem investidos no municpio de Vila Rica MG.
Alm das obras citadas foram identificadas no PPA (BRASIL, 2008-2011)
47 obras de manuteno de trecho que se referem a 32 BRs em 19 estados brasileiros (tabela 1). importante salientar que a descrio destas obras no permite a
clara identificao dos trechos a serem atendidos, sendo possvel que estejam, em
parte, contabilizados no mapeamento.
11
TABELA 1
Manuteno de trechos
Por regio
Valor
(R$ milhes)
Nordeste
2.129,40
Sudeste
1.679,19
Centro-Oeste
1.260,54
Sul
577,83
Norte
103,77
Total
5.750,73
Fonte: Brasil (2008-2011).

Elaborao prpria.
Alm das manutenes de trechos, foi identificada a necessidade de ampliao de dez terminais rodovirios e da construo de mais 25, atendendo a
um total de 17 unidades federativas em todas as cinco regies. Finalmente, embora no incorporadas ao mapeamento que tem por foco as vias federais foi
identificado um total de R$ 14,65 bilhes em demandas por obras em rodovias
estaduais (tabela 2).
TABELA 2
Demandas em rodovias estaduais

Por regio
Valor
(R$ milhes)
Norte
1.336,27
Nordeste
3.734,64
Sul
391,47
Sudeste
2.260,01
Centro-Oeste
6.928,29
Total
14.650,68
Fontes: Brasil (2007a) e CNT (2008).

Elaborao prpria.
Vale lembrar que por meio das rodovias que se do os pequenos deslocamentos de carga, essenciais para que o produto siga das mos do produtor
para as do consumidor. Mesmo grandes cargas precisam, em geral, percorrer
alguma poro de rodovias para alcanarem seus destinos finais. Apesar de
sua extensa malha e da capilaridade de suas conexes rodovirias, o Brasil
no possui uma tradio de manuteno e conservao de suas estradas que
so construdas muitas vezes com a utilizao de materiais menos durveis e
reparadas de modo inadequado.
12
Sabe-se que as condies do pavimento das vias influem significativamente

no preo dos fretes, pois no apenas amplia o tempo de transporte, mas tambm
eleva o gasto de combustvel e acelera o desgaste dos veculos. De acordo com
a Pesquisa Rodoviria 2009 (CNT, 2009), o custo do transporte de carga por
rodovias, no Brasil, , em mdia, 28% mais caro do que seria caso as estradas
apresentassem condies ideais de pavimento. Neste ranking a regio mais prejudicada a Norte com aumento de 40,6% nos custos de frete , seguida pela
regio Nordeste (33,1%), enquanto a menos afetada a regio Sul, que alcana o
patamar de 19,3% de aumento nos custos de frete.
4 FINANCIAMENTO E INVESTIMENTOS
Para um setor cuja importncia econmica assume a dimenso verificada no setor

rodovirio, fica evidente o dever da iniciativa pblica de interferir por meio da
proviso de polticas que estimulem e fortaleam sua dinmica. Uma das formas
pelas quais o Estado pode atuar no desenvolvimento deste setor por intermdio
da celebrao de contratos de concesso com o setor privado. Estes tm de ser
atraentes para as concessionrias e garantir que os preos praticados sejam compatveis com a importncia estratgica do setor e da capacidade de pagamento do
usurio, os quais discutiremos mais frente.
Outra forma pela qual o governo pode atuar sobre este setor pela realizao
de investimentos diretos por meio da construo, manuteno e adequao das vias,
estimulando a economia nacional com a promoo de uma infraestrutura competitiva. Ou, ainda, pelo estabelecimento de arranjos federativos que possibilitem uma
reduo na burocracia e, consequentemente, uma maior eficincia do setor.
Como ressaltado, o setor rodovirio nacional passou por dificuldades em
termos de investimento a partir da dcada de 1980, quando deixou de receber os
recursos oramentrios fiscais antes destinados a ele. Anteriormente, haviam
recursos tributrios vinculados s obras de infraestrutura de rodovias e os nveis
de investimento eram altos, mas j nos ano 1970, tais recursos passaram a ser
direcionados a outras finalidades (LACERDA, 2005). Por fim, coube a CF/88
acabar com a vinculao dos impostos, o que resultou em baixos nveis de investimento para o setor nos anos seguintes.
Entre 1945 e 1988, o investimento pblico em rodovias era garantido por
lei. Neste perodo, vigorava um tributo sobre combustveis e lubrificantes, o
IUCL. Os recursos arrecadados por este imposto eram direcionados ao FRN,
utilizado no financiamento do Plano Rodovirio Nacional. Posteriormente, outros dois tributos foram criados para compor o fundo, o Imposto sobre Servio
de Transporte Rodovirio (ISTR) intermunicipal e interestadual de passageiros e
cargas em 1967 e a Taxa Rodoviria nica (TRU) em 1969.
13
Na dcada de 1970, iniciou-se a desvinculao tributria, com parte da arrecadao que iria ao FRN, sendo ento direcionada ao FND. Em 1982, toda vinculao foi extinta por lei, fato posteriormente reiterado pela CF/88. Em 1986, os
tributos do setor foram extintos, com o IUCL e o ISTR sendo substitudos pelo
ICMS e o TRU substitudo pelo IPVA (LACERDA, 2005), controlados pelos
estados. Assim, de 1982 a 1995 o setor rodovirio contou apenas com os recursos
oramentrios fiscais para financiar as obras de infraestrutura necessrias,
causando o sucateamento da malha rodoviria.
O ano de 1995 trouxe mudanas ao setor, com a introduo do sistema de
concesses rodovirias. A acentuada escassez de recursos pblicos e a crescente
deteriorao da infraestrutura rodoviria motivou o governo a procurar parcerias com o setor privado para financiar os vultosos investimentos na recuperao,
manuteno, operao e ampliao da malha rodoviria (SOARES; CAMPOS
NETO, 2006). Listam-se as seguintes justificativas para a realizao das concesses (BNDES, 2001, p. 7).
Necessidade de investimento para recuperao da malha viria, degradada pelo dficit de investimentos em anos anteriores.
Inexistncia de mecanismos de financiamento.
Introduo de servios alternativos, como auxlio a usurios resgate

mdico, socorro mecnico etc. , de modo a melhorar a qualidade do
servio ofertado, garantindo segurana e confiabilidade.
Aplicao de capital privado com recursos prprios.
As concesses viabilizaram a entrada do setor privado no processo de investimento em infraestrutura rodoviria. Isto permitiu o surgimento de linhas de
financiamento privadas para que tais inverses ocorressem. No Brasil, o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tem fundamental
importncia no financiamento de longo prazo de projetos de infraestrutura. Deste
modo, ele est entre os principais financiadores das concessionrias federais, sendo
responsvel por, em mdia, um tero do financiamento destas (LACERDA, 2005).
Alm do BNDES, as concessionrias contam com outras fontes de financiamento. Entre estas esto outros bancos Bradesco, Caixa Econmica
Federal, Unibanco etc. e instituies financeiras internacionais IFC e
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Ademais, parte dos investimentos deve ser financiado com capital prprio e tambm com os recursos
arrecadados com a tarifa cobrada nos pedgios. Desta forma, a distribuio
das fontes de recursos das concessionrias dada por: 25% de capital prprio;
58% com financiamentos internos e externos; e 17% com o caixa gerado pela
cobrana de tarifas (LACERDA, 2005).
14
Com a entrada da iniciativa privada, as rodovias concedidas foram recuperadas e houve um aumento no nvel de investimentos no setor, no entanto,
os trechos concedidos atualmente totalizam 4.763 km dos 56.000 km de rodovias federais. Portanto, para sua manuteno e expanso, o setor depende
majoritariamente dos recursos federais, que estavam restritos ao previsto pelo
Oramento Federal. Apenas em 2001 houve uma alterao nesta limitao com
a instituio da Cide pela Emenda Constitucional no 33 e a Lei no 10.336 de
2001. Em seu Art. 177, a Constituio Federal, determina que a arrecadao
desta contribuio cobrada sobre a importao e a comercializao de petrleo, seus derivados e outros combustveis deve ser dividida entre: i) subsdios a
combustveis; ii) financiamento de projetos ambientais relacionados a indstria
petrolfera; e iii) financiamento de obras de infraestrutura de transportes.
Porm, a Cide-Combustveis tem sido destinada apenas, parcialmente, para
os objetivos previstos pela Constituio. Os valores arrecadados esto sendo utilizados para saldar dvidas, pagar funcionrios e custear a administrao federal
(LACERDA, 2005). No grfico 4 apresenta-se o total de arrecadao deste tributo entre 2001 e 2008.
GRFICO 4
Arrecadao Cide-Combustveis
(Em R$ milhes)
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fonte: Brasil (2009b).

Elaborao prpria.
Com exceo do ano de 2008, quando o governo reduziu a alquota em

resposta crise econmica internacional, os valores arrecadados com o CideCombustveis foram crescentes. Em compensao, o valor investido em rodovias
foi aqum do arrecadado, como se ver adiante. Segundo Lacerda (2005), em
torno de apenas 14% da contribuio direcionada para o setor. Mesmo assim,
comparado com os investimentos pblicos de perodos anteriores, o patamar de
15
inverses federais em rodovias aumentou. Cabe, portanto, analisar os investimentos realizados em transportes e rodovias e a evoluo destes, para ento construir
o perfil do setor, particularmente quanto relevncia do setor pblico e da iniciativa privada para o seu desenvolvimento.
Ao se falar de investimento pblico, a principal fonte de dados a execuo
oramentria do governo federal.5 Dos desembolsos do governo direcionados
infraestrutura, possvel identificar as aplicaes em rodovias. O levantamento
dos dados referente aos investimentos privados dificultado pela caracterstica
estratgica desta informao. No entanto, alguns setores de transportes divulgam
tais informaes em relatrios anuais, para fins de regulao. Este o caso dos
setores rodovirio e ferrovirio federais. Assim, para o investimento privado, no
caso das aplicaes em rodovias e ferrovias, utiliza-se o valor divulgado pelas concessionrias federais.
Cabe ressaltar que os relatrios anuais das concessionrias rodovirias s
comearam a ser divulgados a partir de 2002. Isto implica a no disponibilizao
de dados originais para os investimentos no setor de 1999 a 2001. Outro ponto
que estes relatrios referem-se apenas as concessionrias federais,6 logo, considerando que grande parte do investimento em rodovias tambm realizado por
concessionrias estaduais, foi necessrio encontrar fonte de dados alternativa. Assim, a partir dos valores de desembolsos fornecidos pelo BNDES, estimam-se por
complementaridade os outros investimentos privados em rodovias, no realizados
pelas concessionrias federais, inclusive nos trs primeiros anos da srie.
No caso de portos e aeroportos, utiliza-se como estimativa os desembolsos
realizados pelo BNDES nos dois setores, supondo que estes representam 60% dos
investimentos privados em transportes, uma vez que o banco tem limites mximos em suas linhas de financiamento que esto em torno de 80% e nem todos os
investidores tomam emprstimos por meio desta instituio.7
A primeira informao que os dados revelam refere-se participao dos
investimentos em transportes no produto interno bruto (PIB). Em termos de
PIB, os recursos destinados ao setor de transporte subiram de uma participao
de 0,38% em 1999 para 1,15% em 2008. No entanto, este crescimento se deveu principalmente a maior participao da iniciativa privada em anos recentes.
Durante o perodo analisado, os investimentos pblicos oscilaram entre 0,1% e
0,2% do PIB, atingindo um mximo de 0,26% em 2002, enquanto que as inverses privadas cresceram de 0,24% para 1,05% do PIB (grfico 5).
5. Utiliza-se na contabilizao dos desembolsos do governo o conceito de despesa de capital (investimento) paga.
6. So elas: CRT, NovaDutra, Ecosul, Concepa, Ponte e Concer.
7. Metodologia utilizada originalmente nos Textos para Discusso, n. 1423 e n. 1465 do Ipea (CAMPOS NETO et al.,
2009, 2010).
16
GRFICO 5
Participao no PIB dos investimentos em transportes e rodovias

(Em % do PIB)
1,5
R$ 33,3 bi
R$ 24,7 bi
1,2
R$ 13,2 bi R$ 15,1bi
0,9
0,6
0,3
R$ 26,6 bi
R$ 19,5 bi
R$ 8,2 bi
R$ 11,7 bi
R$ 9,0 bi
R$ 5,1 bi R$ 5,3 bi
R$ 1,7 bi
R$ 2,6 bi
R$ 1,8 bi
R$ 5,4 bi
R$ 3,2 bi
R$ 3,1 bi
R$ 1,1 bi R$ 1,1 bi R$ 1,5 bi
0,0
1999
2000
2001
2002
2003
Transportes
2004
2005
Rodovias
2006
2007
2008
Fontes: Brasil (2009c, 2009d), BNDES (2007), ANTF (2009) e ANTT (2010b).
Elaborao prpria.
interessante observar a correlao entre o comportamento da participao

dos investimentos em transportes no PIB e a participao dos investimentos em
rodovias no PIB. A razo disto est na importncia relativa do setor rodovirio
para os transportes. Esta relevncia pode-se verificar na tabela 3 que apresenta
a evoluo dos investimentos totais em transportes e em transporte rodovirio,
oriundos tanto do governo federal quanto das concessionrias.
Os dados de investimento privado no setor de transportes tm como base
para estimao os investimentos de concessionrias e os desembolsos anuais totais
do BNDES, para portos e aeroportos. Os financiamentos do banco em transportes
so divididos entre: transporte areo, aquavirio e terrestre, destes foram utilizados
os valores do transporte areo e aquavirio. A partir da diferena em relao s inverses das concessionrias ferrovirias e rodovirias federais, chegou-se aos outros
investimentos rodovirios relacionados s concessionrias estaduais. Desta forma,
deve-se ter cuidado ao comparar as inverses pblicas e privadas, pois uma referese apenas ao governo federal e a outra inclui os valores das concesses estaduais.
No entanto, pode-se observar, em anos recentes, o aumento dos desembolsos
do BNDES, que se distanciam dos investimentos pblicos, refletindo a alternativa de
poltica pblica adotada pelo governo para a promoo do desenvolvimento a partir
do maior incentivo participao do setor privado nos investimentos em infraestrutura. A tendncia se mantm para os anos vindouros, pois as estimativas do BNDES
(BORA JR.; QUARESMA, 2010) para as inverses no setor para o perodo de 2010
a 2013 so de R$ 33 bilhes, um aumento de 45% frente ao perodo 2005-2008.
17
TABELA 3
Investimentos pblicos e privados em infraestrutura 1999-2008

Ano
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Investimento pblico
Investimento em
transportes
620,36
776,01
1.037,39
2.480,24
1.091,90
1.025,49
2.453,38
2.443,38
4.484,05
3.009,46
Investimento
em rodovias
442,81
485,74
533,19
1.289,26
385,12
757,43
1.516,25
1.618,12
2.788,88
1.725,80
71,38%
62,60%
51,40%
51,98%
35,27%
73,86%
61,80%
66,22%
62,20%
57,35%
Participao em
rodovias
Investimento privado
Investimento em
transportes
1.115,28
1.051,28
1.532,56
2.616,04
4.245,51
7.174,76
10.713,22
12.668,49
20.209,15
30.339,17
189,21
102,00
224,49
161,46
260,52
195,95
186,35
Concessionrias
federais1
Outros
investimentos em
rodovias
635,11
662,38
1.011,43
1.715,70
2.632,34
4.445,38
7.310,70
9.779,03
16.557,04
24.654,61
56,95%
63,01%
66,00%
72,82%
64,41%
65,09%
69,75%
79,25%
82,90%
81,88%
Participao
rodovias
Investimento total
Investimento
total em
rodovias
1.077,92
1.148,12
1.544,62
3.194,18
3.119,46
5.427,31
8.988,41 11.657,67 19.541,86 26.566,77
Elaborao prpria.
Nota: 1 Dados sobre os investimentos das concessionrias federais para os anos de 1999, 2000 e 2001 no disponveis.
Obs.: Valores constantes de 2008 em R$ milhes, deflacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).
Dessa tabela, segue o grfico 6, com a evoluo dos investimentos no setor rodovirio. Observa-se que os investimentos totais apresentaram uma forte
tendncia de crescimento, devido a maior participao da iniciativa privada no
setor. O distanciamento entre os investimentos pblicos e privados crescente,
chegando a um valor aproximado de R$ 23 bilhes em 2008. A mdia anual dos
recursos pblicos destinados ao setor foi de R$ 1,9 bilho, contra R$ 9,2 bilhes
da iniciativa privada. Isto reflete a importncia dos empresrios para a ampliao
do nvel de investimentos e, ao mesmo tempo, a escassez de fundos pblicos para
financiar as necessidades da infraestrutura nacional, apesar do leve crescimento
dos investimentos pblicos realizados.
18
GRFICO 6
Evoluo do investimento rodovirio pblico e privado

(Em R$ bilhes)
28,00
24,00
20,00
16,00
12,00
8,00
4,00
0,00
1999
2000
2001
2002
Pblico
2003
2004
Privado
2005
2006
2007
2008
Total
Elaborao prpria.
No grfico 7, apresentam-se as participaes relativas das inverses em rodovias

frente ao total de transportes, bem como a parcela destinada s rodovias dos investimentos privados e pblicos. No difcil perceber a relevncia do setor rodovirio para os
desembolsos em transportes. Em mdia 70% deles destinam-se a este modal. Os investimentos pblicos foram os que mais oscilaram, atingindo o mnimo em 2003, quando
apenas 30% dos recursos federais para transportes foram reservados ao setor. J para as
inverses privadas, os valores destinados ao setor foram ascendentes, destinando 57%,
em 1999, dos recursos s rodovias e evoluindo para aproximadamente 82%, em 2008.
GRFICO 7
Participao do setor rodovirio nos investimentos em transporte
Participao no total de
transportes
90%
70%
50%
30%
1999
2000
2001
2002
Pblico
2003
2004
Privado
Elaborao prpria.
2005
2006
Total
2007
2008
19
Outro ponto que se pode considerar refere-se ao baixo patamar de investimentos das concessionrias de rodovias federais frente ao total de inverses privadas e, tambm, quando comparados com a relevncia do setor para o governo
federal. Os investimentos das concessionrias federais corresponderam a apenas
13,1% das aplicaes do governo em rodovias via oramento fiscal (tabela 3).
A causa da baixa participao pode estar no pequeno nmero de rodovias
concessionadas, apenas seis at 2008, que em comparao com a extenso da
malha rodoviria federal representam menos de 3% desta.8 Alm disso, a partir
do Relatrio Anual de 2008 (ANTT, 2010c) verifica-se que os investimentos
realizados pelas concessionrias federais entre 2002 e 2008 representaram apenas
30% do total investido desde o incio das concesses, em 1995.
Visando reduzir os problemas gerados pela precariedade da infraestrutura nacional, em janeiro de 2007, a Presidncia da Repblica do Brasil lanou um programa
de investimentos que previa R$ 503,9 bilhes em obras de infraestrutura. Em 2009,
devido crise internacional e s expectativas de investimento na camada do pr-sal, o
governo federal anunciou uma expanso de mais R$ 142,1 bilhes em investimentos a
serem incorporados ao oramento do programa que alcanou o valor de R$ 646 bilhes,
dos quais apenas R$ 37,1 bilhes esto sendo destinados infraestrutura de transportes.
O PAC tem como objetivo criar condies macrossetoriais para o crescimento do pas a partir de 2007. Visando promover a acelerao do crescimento
econmico, o aumento do emprego e a melhoria das condies de vida da populao brasileira, o programa consiste em trs medidas: incentivar o investimento privado; aumentar o investimento pblico em infraestrutura; e remover
obstculos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos ao
crescimento (PGO; CAMPOS NETO, 2008, p. 7-8).
Segundo o relatrio da Fundao Dom Cabral (FDC) e Frum Econmico Mundial (FEM) (FDC; FEM, 2009), a maior parte dos projetos presentes no PAC so decorrentes de estudos e detalhamentos que vm sendo realizados desde a dcada de 1980.
Ainda de acordo com a FDC e o FEM , o PAC foi adotado pelo governo como um
pacote de infraestrutura nico, buscando uma melhor alocao dos recursos de modo
que o novo investimento fosse focado no aumento da produtividade e competitividade.
Quando se confronta o total das necessidades identificadas no Mapeamento
Ipea de Obras Rodovirias (apresentado na seo 3) e as projees de investimentos apresentadas no PAC (grfico 8), observa-se que o programa cobre aproximadamente 13% das demandas identificadas no setor. A categoria de demanda mais
contemplada a de obras de arte, com 61% de seus empreendimentos, seguida
por construo e pavimentao, com 34% de seu valor constante do programa.
8. Em 2010, eram 14 os trechos federais concessionados em uma extenso de 4.763,8 km, representando menos de
10% do total da malha rodoviria federal no perodo.
20
GRFICO 8
Demandas identificadas versus investimentos do PAC

(Em R$ bilhes)
150,00
144,18
100,00
50,00
38,49
13,02
9,75
0,83
0,51
0,00
Recuperao, adequao
e duplicao
Construo e
pavimentao
Demandas
Obras de arte
Investimentos do PAC

Elaborao prpria.
Percebe-se pelo grfico que, apesar do percentual atendido pelo PAC das
obras de arte ser o maior, sua relevncia frente s outras necessidades limitada.
De fato, os investimentos em obras de arte so bem reduzidos frente s outras
categorias, assim como so as demandas identificadas.
Ao analisar mais detalhadamente os investimentos do PAC sobre cada categoria, chega-se a concluso de que as obras de recuperao, adequao e pavimentao entre as quais 99% referem-se a trechos so as menos contempladas,
com apenas 7% de seu valor previsto no programa. Contudo, as necessidades de
construo e pavimentao de rodovias (grfico 9), apresentam uma abrangncia
de 34% do valor das necessidades por parte do PAC.
21
GRFICO 9
Demandas por construo e pavimentao de rodovias versus investimentos do PAC

(Em R$ bilhes)
31,01
30,00
20,00
8,32
10,00
7,03
4,25
0,45
0,45
0,00
Trecho
Contorno
Demandas
Acesso
Investimentos do PAC

Elaborao prpria.
A partir do grfico, possvel observar que quase todos os acessos esto

contemplados no PAC. Realmente, embora haja apenas dois acessos porturios
que necessitam de obras de construo ou pavimentao, ambas as obras esto
previstas pelo programa, o que refora, com esta amplitude, a importncia da
intermodalidade (rodovia porto) para o escoamento de cargas.
Com relao aos contornos rodovirios, foram identificadas demandas em
11 estados, com destaque para So Paulo, cuja obra do Rodoanel ultrapassa os
R$ 5 bilhes, sendo, sozinha, responsvel por mais de 72% das necessidades e
85% dos investimentos do PAC nesta categoria. relevante observar tambm
que, desconsiderado o Rodoanel de So Paulo, o Programa de Acelerao do
Crescimento no alcana 18% das necessidades de contornos rodovirios.
Em se tratando de trechos rodovirios, observa-se que, apesar de ser a categoria
mais contemplada pelo PAC em valor, ela representa um percentual muito pequeno
de empreendimentos quando contrastada com as necessidades identificadas. Esta categoria alcana no mais do que 27% do valor levantado pelo mapeamento realizado.
Outra maneira de analisar o efeito do PAC sobre as rodovias nacionais observando o percentual de necessidades por ele contemplado por regio do pas (grfico
10). Desta forma, alm de verificar os impactos do programa de modo mais localizado, possvel tambm constatar que no h nele quaisquer indicativo de uma tentativa de reduo das desigualdades regionais. Na verdade, observa-se que as necessidades
identificadas acompanham a quilometragem das malhas, isto , regies com malhas
22
mais extensas apresentaram maiores necessidades de investimento. Possivelmente por

conta dos fortes investimentos verificados em recuperao e manuteno, mas no em
expanso. Todavia, o PAC no acompanha esta escala nem apresenta uma ordenao
que indique preocupao com equidade entre as cinco regies do pas.
GRFICO 10
Malha federal, demandas e investimentos do PAC por regio

50,00
45,27
44,76
40,00
36,45
30,00
22,93
20,00
10,00
18,09
13,72
7,86
19,63
10,58
4,46
9,55
4,32
5,99
4,16
2,28
0,00
Sudeste
Demandas (R$ bilhes)
Sul
Nordeste
Norte
Centro-Oeste
Extenso da malha federal (1.000 km) Investimentos do PAC (R$ bilhes)
Fontes: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias e Guia do transportador rodovirio de cargas (2000).
Elaborao prpria.
Observa-se pelo grfico que apesar de possuir a maior malha e a maior demanda por investimento identificada, a regio Nordeste apenas a terceira na
ordenao dos investimentos do PAC, absorvendo apenas 18,7% dos recursos
do programa destinados a rodovias contra 34% destinados a regio Sudeste segunda em malha e demandas. Alm disso, verifica-se que, mesmo possuindo uma
malha e um valor de demandas superior, a regio Centro-Oeste preterida pela
regio Norte nos investimentos previstos do programa.
Com relao aos prazos de realizao das obras, destaca-se que, de acordo com
a Revista Veja (A VERDADE..., 2009) apenas 30% das obras do PAC esto dentro
do cronograma de execuo e, entre elas, as mais atrasadas referem-se ao eixo de
logstica ou transportes , cujas aes esto concentradas sob a responsabilidade
direta do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT).
Segundo o jornal Estado de So Paulo (RITMO..., 2009), nos primeiros
dois anos do PAC, o governo federal no conseguiu aplicar mais que 28% do
oramento destinado aos projetos. De modo que, para cumprir o cronograma de
investimentos at as prximas eleies, os ministrios precisariam investir R$ 37
bilhes em apenas um ano, o que, segundo clculos da Confederao Nacional
das Indstrias (CNI), soma o dobro das execues de 2007 e 2008.
23
Fatores como projetos executivos mal elaborados, falta de mo de obra para

conduo desses projetos, dificuldades para consecuo de licenciamento ambiental,
paralisaes determinadas pelo TCU por supostas irregularidades de processo etc.,
tm atrasado o cronograma executivo do PAC, que parece no ter chance de ser realizado a contento. Soma-se a isto o fato de que 2010 um ano eleitoral, restringindo
os investimentos realizados no ano, pois a partir de 1o de julho novas obras no podem ser iniciadas, gerando um entrave ainda maior ao cumprimento do programa.
Para o Valor Econmico (LULA..., 2009), Lula no conseguir inaugurar
mesmo as obras de maior impacto previstas no PAC. De acordo com o jornal, o
governo tem investido, ano a ano, percentuais cada vez menores em relao ao
programado, o que reflete o atraso no cumprimento do cronograma de obras e
compromete o funcionamento da economia.
5 CONCESSES RODOVIRIAS FEDERAIS
5.1 Situao atual
O programa nacional de concesses teve incio em 1995 com a rodovia Rio Petrpolis Juiz de Fora e, at 2010, j concedeu 14.853 km de rodovias iniciativa
privada (tabela 4). Este programa surgiu tmido entre 1995 e 1996, quando o governo federal celebrou os primeiros cinco contratos de concesso com a iniciativa
privada e, desde ento, tem crescido de modo contnuo. Somente o governo federal concedeu 4.763 km, enquanto os estados repassaram 10.090 km de rodovias
para o setor privado. Os destaques ficam com So Paulo, que transferiu 4.929 km,
Rio Grande do Sul 1.729 km, Paran 2.544 km. Alm destes, existem tambm
concesses de rodovias estaduais no Rio de Janeiro, no Esprito Santo, na Bahia,
em Minas Gerais e em Pernambuco.
Cabe lembrar que a primeira PPP rodoviria foi constituda no estado de
Minas Gerais, em junho de 2007, tem 371,4 quilmetros de estradas, localizadas
no Sistema MG-050/BR-265/BR-491, que esto sendo administrados pela Concessionria Nascentes das Gerais. Ademais, esta modalidade de concesso tem
atrado a ateno de vrios estados, que tambm possuem rodovias de baixo fluxo
de veculos, que veem na experincia mineira um caminho que podem trilhar.
TABELA 4
Concesso de rodovias federais e estaduais para a iniciativa privada

Nmero de concesses
Pista simples (km)
Pista dupla
(km)
Total
(km)
Governo federal1
13
2.686,6
2.076,4
4.763,0
So Paulo
17
1.332,0
3.597,0
4.929,0
1.915,1
628,6
2.543,7
Concedente
Paran
(Continua)
24
(Continuao)
Concedente
Nmero de concesses
Pista simples (km)
Pista dupla
(km)
Total
(km)
Rio Grande do Sul
1.711,3
17,6
1.728,9
Rio de Janeiro
140,3
85,0
225,3
Minas Gerais
371,4
0,0
398,4
Outros2
188,4
103,3
291,7
51
8.345,1
6.507,9
14.853,0
Total
Fontes: ABCR (2010) e ANTT (2010a).

Elaborao prpria.
Notas: 1 Inclui o polo rodovirio de Pelotas (623,4 km), que foi concedido iniciativa privada pelo Rio Grande do Sul e alguns
anos depois transferido para o governo federal.
2
Inclui os estados do Esprito Santo, da Bahia e de Pernambuco.
No perodo 1995-2009 os governos celebraram 51 contratos de concesso,

sendo 14 da esfera federal e 37 dos estados. As 51 empresas concessionrias que
foram constitudas passaram a deter a explorao de monoplios naturais, e muitas destas, por sua vez, passaram a ser controladas por empresas maiores. Entre
as controladoras destacam-se a Companhia de Concesses Rodovirias (CCR)
que, constituda em 1998, administra 1.452 km de rodovias por meio de seis
concessionrias: Ponte (RJ), Dutra (RJ/SP), Vialagos (RJ), Rodonorte (PR), Via
Oeste (SP) e Autoban (SP); e a empresa de origem espanhola do Brasil Obrascon Huarte Lain (OHL) Brasil S/A, que ingressou no mercado brasileiro operando concesses do estado de So Paulo e, em 2007, ganhou cinco licitaes de
rodovias federais, inclusive a Ferno Dias e a Rgis Bittencourt, controla nove
concesses e a primeira do pas em extenso com 3.225 km (GRUPO..., 2007).
Surge ento um mercado oligopolizado constitudo por duas grandes companhias que controlam empresas as quais detm monoplios naturais. Aparentemente esta caracterizao do mercado aumenta ainda mais as dificuldades das
agncias reguladoras do setor rodovirio em fiscalizar as concesses, na medida
em que deve aumentar o risco de serem capturadas pelos interesses privados. Este
risco possivelmente foi ampliado pelo fato da Agncia Nacional de Transportes
Terrestres, no caso federal, ter sido implantada aps a realizao das primeiras
concesses. A ANTT somente foi criada pela Lei Federal no 10.233, de 5 de
junho de 2001. Iniciou-se ento um longo processo para ter quadros tcnicos
prprios. A carreira dos funcionrios do rgo foi criada em 2004, pela Lei no
10.871. Em 2008, a agncia estava ainda fazendo concurso para preenchimento
de 355 vagas do quadro efetivo.
Esse duoplio tambm criaria dificuldades em vrias outras situaes, como
no caso de incluso de obras ou servios no previstos nos contratos. Neste caso, a
agncia deve aprovar a obra a ser realizada e fixar o aumento da tarifa de pedgio
para restabelecer o equilbrio econmico-financeiro (EEF) do contrato de concesso.
25
Isto, por si, j seria uma negociao difcil pois a concessionria detm o monoplio da estrada e tem a seu favor a assimetria das informaes e pode ficar ainda
mais difcil, com reflexos nos custos, em face da possibilidade de articulao de
vrias concessionrias sob a orientao de uma controladora.
No caso das concesses federais, o vencedor da licitao tem sido escolhido
pelo critrio de menor tarifa. Quanto s rodovias estaduais, existe uma diversidade
de mtodos aplicados, embora em todos eles a tarifa inicial tenha sido preestabelecida pelo poder concedente. Enquanto em So Paulo as concessionrias vencedoras
foram aquelas que propuseram maior oferta pela concesso, conhecido como valor
de outorga, que o pagamento que a concessionria faz ao estado para obter a explorao da rodovia. No Paran e no Rio Grande do Sul as vencedoras foram aquelas que propuseram o maior programa de conservao em quilmetros, incorporando sua administrao trechos adicionais de estradas sem cobrana de pedgio.
5.1.1 Diferenas entre a experincia nacional e a internacional
O Brasil possui em torno de 170.000 km de rodovias pavimentadas destas,

14.853 km (9%) esto nas mos da iniciativa privada, um percentual bem superior a mdia mundial. Segundo estudos realizados pela Associao Nacional
de Transportes de Cargas (NTC) (PRIVATIZAO..., 2003) a mdia mundial
de 2%. A NTC destaca que os Estados Unidos, que possui extensa malha rodoviria, vrias vezes maior que a nossa, tem ao redor de 7.150 km de rodovias
pedagiadas, a Frana possui 6.500 km de estradas concedidas, o Mxico (6.400
km), a Espanha (2.000 km) e a Itlia (6.175 km) (SOARES, 2004, p. 21-29).
A experincia internacional difere significativamente da brasileira na medida em que, na maioria dos pases, as concesses foram para a construo de
autopistas. Destaca-se que a primeira autoestrada que se construiu sob regime de
concesso, mediante pedgio, foi na Itlia, a Milano Laughi. Este modelo foi
adotado tambm na Inglaterra, em 1993, quando foi implantada a primeira autoestrada concedida, a Birmingham Northern Relief Road. Em alguns contratos
do Reino Unido adotada a modalidade Design, Build, Finance, Operate and
Transfer (DBFOT), pela qual o concessionrio assumiu a responsabilidade de
projetar, construir, financiar, operar e retornar a rodovia para o governo ao trmino do perodo estipulado. O modelo foi adaptado em vrios pases como Frana,
Espanha e Mxico. No caso espanhol, em 1996, foi institudo o Plano Nacional
de Autopistas que visava implantar 2.000 km de rodovias. Por sua vez, o Mxico
realizou 53 concesses, efetuando o que foi considerado em 1993 como o maior
programa de construo de rodovia do mundo (SOARES, 2004, p. 24). A mesma sistemtica foi adotada nos Estados Unidos e em outros pases. J no Brasil, o
modelo adotado no teve como objetivo construir novas autoestradas, buscava-se,
simplesmente, transferir as rodovias existentes para a iniciativa privada.
26
Dessa forma, o programa de concesses rodovirias no Brasil visou transferncia de ativos do setor pblico para o privado, enquanto que na maioria dos
pases um programa de criao de ativos. Possivelmente, por ser mais fcil e
rpido transferir, do que construir uma rodovia, o Brasil fez mais concesses do
que os demais pases.
Essa diferena entre o programa de concesso brasileiro e os internacionais mostra que no Brasil os investimentos realizados pelo setor privado
foram muito inferiores aos realizados no exterior. Este fato importante e
indica que no um procedimento aceitvel comparar o valor da tarifa de
pedgio brasileira com o de outros pases. Naturalmente a tarifa nacional
de pedgio, independentemente do fluxo de veculos, tem de ser significativamente menor do que a praticada em outros pases, em que as concessionrias tiveram que investir na construo das autoestradas. Alm disso,
se estaria comparando dois produtos diferentes. Uma coisa o preo para
utilizar uma autopista, como as construdas no exterior, outra o preo
para trafegar em rodovias de pistas simples, como na maioria das concesses
brasileiras, que transferiu para a iniciativa privada 8.345 km de rodovias de
pistas de mo-dupla.
Por outro lado, no existe uma tarifa de pedgio nacional que possa ser
comparada com a tarifa de outros pases. Em princpio, entende-se que cada concesso rodoviria deve ter uma tarifa, em funo, basicamente, da sua necessidade
de investimentos e do fluxo de veculos da rodovia; e que no haveria uma grande variao entre tarifas se os projetos fossem semelhantes. Entretanto, isto no
ocorre no Brasil. Aqui as tarifas so significativamente diferentes. Um exemplo na
esfera federal, para ir de So Paulo ao Rio de Janeiro, 402 km, se paga R$ 34,60
de pedgio, ou R$ 8,61 por 100 km. J o custo de So Paulo Curitiba, 401,6
km, de R$ 9,00, ou R$ 2,24 a cada 100 km. S neste caso, tem-se uma tarifa
que quatro vezes maior do que a outra, para distncias semelhantes, em uma
mesma regio. Fator que dificulta a definio de uma tarifa mdia brasileira para
fins de comparao internacional.
Outra caracterstica da Lei de Concesses brasileira que ela no estabelece
a obrigatoriedade do poder pblico (concedente) em manter trajetos ou vias alternativas livres de pedgio como condio prvia para a outorga de concesses.
Embora esta obrigatoriedade seja observada em outros pases, como no Mxico,
que por fora de lei mantm estradas alternativas, sem pedgio, na mesma rota,
para os usurios que preferirem recorrer aos trechos livres de pedgio para os
seus deslocamentos, embora trafeguem por estradas de pistas simples em vez de
auto-estradas (SOARES, 2004, p. 26).
27
5.1.2 Concesses rodovirias do governo federal
O processo de concesso de uma rodovia tem vrias etapas preparatrias, como a

elaborao da minuta do edital, a sua discusso em audincias pblicas e a aprovao pelo TCU. Vencidas estas etapas, ocorre a publicao do edital, que divulga e
detalha as especificaes referentes ao empreendimento, licitao e ao contrato.
As empresas interessadas podem ento calcular os investimentos, as despesas de
operao e manuteno e as receitas que tero com a concesso. O processo tem
continuidade com a licitao, quando os participantes oferecem seus lances por
meio da proposta comercial. Ganha o direito de operar a rodovia que oferecer
a menor tarifa de pedgio. O processo concludo com a empresa vencedora
assinando contrato com a ANTT poder concedente. A partir da, comea a
contar o prazo de 25 anos para a devoluo da rodovia ao poder concedente. Nos
primeiros seis meses, as concessionrias devem executar as obras emergenciais e de
recuperao da via previstas no edital contrato, bem como construir as praas
de pedgios. Cumprida estas obrigaes iniciais, elas passam a cobrar tarifas de
pedgio dos usurios e a executar as aes previstas no PER.
A tabela 5 mostra a primeira etapa do programa de concesso de rodovias
federais para a iniciativa privada. Deve-se mencionar que aps a denncia de
alguns convnios de delegao por parte do governo do Rio Grande do Sul, foi
incorporado s concesses federais um trecho de 623,8 km do polo rodovirio de
Pelotas,9 concedido pelo estado do Rio Grande do Sul iniciativa privada, em julho de 1998, aumentando, as concesses federais para 1.482,4 km, no ano 2000.
A segunda etapa do programa federal foi concluda em 2008 com a assinatura de sete contratos de concesso de rodovias, que transferiram mais 2.600,8 km
de trechos de rodovias federais iniciativa privada. Ainda nesta etapa, em 2009,
uma nova concesso foi realizada com a assinatura do contrato das BR-116/324
(BA) transferindo 680,7 km. A tabela 5 mostra ainda que esto previstas mais trs
concesses federais no estado de Minas Gerais, em trechos de estradas que somam
2.055 km. As minutas dos editais destas novas concesses aguardam o parecer do
TCU (O ESTADO..., 2010). Essas informaes de datas dos contratos e extenso
dos trechos concedidos indicam que as concesses esto sendo efetuadas de forma
mais acelerada nos ltimos anos.
9. Os agrupamentos de trechos, regionalmente realizados, deram origem ao conceito de Polo de Concesso Rodoviria.
Assim sendo, um polo seria formado a partir de um n rodovirio, centrado em determinado municpio, englobando-se
no mnimo trs e no mximo cinco trechos distintos. Por sua vez, as praas de cobrana estariam dispostas entre os
respectivos trechos, no sentido de cobrirem os principais acessos ao polo (SOUZA JR., 2007).
28
TABELA 5
Concesses de rodovias do governo federal

Concessionria
Rodovia
Trecho
1a Etapa
Extenso
(km)
Postos de
pedgio
1.482,40
39
402,00
10
Novadutra
BR-116/RJ/SP
RJ SP
Ponte
BR-101/RJ
Ponte Rio/Niteri
13,20
Concer
BR-040/MG/RJ
RJ Juiz de Fora
179,90
CRT
BR-116/RJ
RJ Terespolis Alm
Paraba
142,50
Concepa
BR-290/RS
Osrio Porto Alegre
121,00
Ecosul1
BR-116/293/392/RS
Polo de Pelotas
623,80
10
2.600,80
66
2a Etapa Fase I
Autopista Planalto Sul
BR-116/PR/SC
Curitiba Div. SC/RS
412,70
10
Autopista Litoral Sul
BR-376/PR - BR-101/SC
Curitiba Florianpolis
382,30
10
Autopista Rgis Bittencourt
BR-116/SP/PR
SP Curitiba
(Rgis Bitencourt)
401,60
12
Autopista Ferno Dias
BR-381/MG/SP
BH SP (Ferno Dias)
562,10
16
Autopista Fluminense
BR-101/RJ
Ponte Rio-Niteri Div.RJ/ES
320,10
Transbrasiliana
BR-153/SP
Div.MG/SP Div. SP/PR
321,60
Rodovia do Ao
BR-393/RJ
Div. MG/RJ
Entr.BR-116 Dutra
200,40
680,70
14
680,70
14
2.055,00
2a Etapa Fase II
Via Bahia
BR-116/324 BA
BR-116 Feira de Santana

BR-324 Salvador Feira de
Santana
BR-526/ BR-324/BR-528
BA-528/ BA-526/ Aratu
3 Etapa Fase I
a
Total
BR-381/MG
BH Governador Valadares
301,00
BR-116/MG
Alm Paraba Divisa Alegre
817,00
BR-40/MG
DF Juiz de Fora
937,00
6.818,90
119
Fonte: ANTT (2010a).

Nota: 1 O polo rodovirio de Pelotas foi concedido pelo estado do Rio Grande do Sul em julho de 1998. Em maio de 2000,
a concesso passou para o governo federal.
Em sntese, desde o incio do programa o governo federal j concluiu 14

processos de concesso, transferindo para iniciativa privada 4.763,9 km de rodovias federais, autorizando a instalao de 119 postos de pedgio incluindo
os 14 da ViaBahia que ainda no esto em operao. Os prazos das concesses,
29
na maioria das vezes, tm sido prefixados em 25 anos.10 O vencedor da licitao

tem sido escolhido pelo critrio de menor tarifa de pedgio. Ele compromete-se
a executar um plano de investimentos que visa recuperao, manuteno e
ampliao da rodovia, que deve ser parcialmente cumprido em tempo prvio ao
incio da cobrana de pedgio. Contemplando tambm exigncias de critrios de
segurana das rodovias, como o atendimento pr-hospitalar, o sistema de telefonia de emergncia, entre outras aes.
5.2 Caractersticas dos contratos
Os contratos de concesso estabelecem as condies e as normas que regulam o

negcio de administrao de rodovias, bem como as obrigaes e os direitos das
empresas concessionrias e do poder concedente. Entre as principais caractersticas destes contratos destacam-se: i) os objetivos das concesses e o programa de
obras conhecido como o PER; ii) a tarifa inicial do pedgio e as variveis determinantes; iii) os critrios para a manuteno da tarifa inicial reajuste e reviso;
e iv) o prazo dos contratos.
5.2.1 Objetivos das concesses e os Programas de Explorao da Rodovia
Os contratos de concesso rodoviria, assinados na primeira etapa do programa

explicitam que os objetivos dessas concesses eram: a recuperao, o reforo,
a monitorao, o melhoramento, a manuteno, a conservao, a operao e a
explorao da rodovia.11 Objetivos que confirmam o entendimento de muitos
analistas de que o governo tinha um patrimnio e no conseguia mant-lo em
condies operacionais em virtude da queda da arrecadao fiscal e da perda
de recursos vinculados ao setor e que encontrou na concesso uma soluo
para atrair recursos, evitando que o patrimnio se deteriorasse. Assim, o estado
aceita transferir as rodovias para quem assumir o compromisso de recuper-las e
conserv-las, em troca da sua explorao comercial.
Aparentemente, buscou-se resolver o problema emergencial que era ter uma
rodovia em boas condies operacionais. No se observa uma preocupao com o
futuro, isto , que no prazo da concesso poderia ocorrer expressivo crescimento
do fluxo de veculos nas estradas, o que demandaria uma oferta maior de infraestrutura rodoviria. Isto observado nos contratos, cujos objetivos no incluem a
construo, duplicao, ou mesmo a ampliao da rodovia. Assim, pode-se afirmar que a estrutura das estradas concedidas no se altera no prazo da concesso,
podendo gerar gargalos.
Na segunda etapa do programa de concesso, os objetivos dos sete contra10. Excetuando-se as concesses da Ponte Rio Niteri e da Rodovia Osrio Porto Alegre ambas com prazo de
20 anos e do polo de Pelotas que foi prefixado em 15 anos.
11. Contrato de concesso da primeira etapa, captulo II, seo I objeto. Disponvel em: <www.antt.gov.br>.
30
tos celebrados apresentam pequena diferena em relao aos cinco primeiros. Os

contratos desta fase explicitam que os objetivos da concesso so: recuperao,
manuteno, monitorao, conservao, operao, ampliao, melhorias e explorao, conforme apresentado no Programa de Explorao da Rodovia.12
A diferena entre os objetivos da primeira para a segunda etapa que na
segunda se excluiu o reforo e incluiu-se a ampliao. Esta troca indica que
o objetivo do segundo lote de concesses no somente com a manuteno das
estradas, mas tambm a ampliao das rodovias concedidas. Entretanto, os contratos no apresentam meta para a ampliao nem indicam o que vem a ser esta
ampliao. Uma omisso de dados que d margem a interpretao de que a manuteno das rodovias continua a ser o objetivo maior das concesses.
Esse entendimento, de que as concesses objetivam principalmente a manuteno das rodovias, tambm seria o da ANTT que afirma: a concesso de
rodovias com pagamento de pedgio garante o investimento e a manuteno
constante necessria em trechos rodovirios estratgicos para o desenvolvimento
da infraestrutura do pas. So rodovias com fluxo intenso de veculos e, consequentemente, com desgaste rpido do pavimento, que nem sempre consegue ser
recuperado com recursos pblicos. Alm da manuteno, as concessionrias tambm prestam servios de atendimento aos usurios (ANTT, 2010a, grifo nosso).
Ainda na segunda etapa do programa na chamada fase dois, o governo faz a
ltima concesso do perodo, com 680,9 km nas BRs-116/324, trecho da divisa
de Minas Gerais Feira de Santana Salvador Aratu. Os objetivos deste contrato, assinado em novembro de 2009, no diferem dos demais contratos assinados
na segunda etapa. Porm este traz uma inovao importante: relaciona o fluxo de
veculos com a duplicao da rodovia. Na verdade, a necessidade de duplicao
de vrios trechos desta concesso j existia e estas deveriam estar sendo realizadas.
Neste sentido, na prtica, como a demanda j existe e como o contrato concede
um prazo para o concessionrio realizar a obra, entende-se que esta concesso
tambm est orientada para o curto prazo.13
De modo geral, os objetivos dos contratos de concesso definem as responsabilidades do concessionrio, que so detalhadas e qualificadas no PER. O contrato de concesso define o programa de explorao como sendo o documento
que estabelece as condies em que os servios e obras sero executados pela concessionria, ou seja, o projeto bsico para execuo do contrato (ANTT, 2010d,
grifo nosso). O contrato estabelece claramente uma correspondncia entre os seus
objetivos e as aes detalhadas no PER. Apresenta esta relao nos seguintes ter12. Contrato de concesso da segunda etapa, captulo II, item 2.1 objeto. Disponvel em: <www.antt.gov.br>.
13. Os estudos realizados por consultoria contratada pelo governo federal, em 2004-2005, para conceder este trecho
como PPP j previam a necessidade de duplicaes.
31
mos: os objetivos e metas da concesso so os previstos no edital e seus anexos

e devem ser alcanados, sem prejuzo de outras disposies, mediante o integral
cumprimento do Programa de Explorao da Rodovia PER (ANTT, 2010e).
Esta correspondncia ntida no exame do PER uma vez que este documento tem
seis tpicos, um para cada objetivo definido no contrato de concesso, quais sejam:
i) recuperao geral da rodovia trabalhos iniciais e recuperao; ii) conservao;
iii) monitorao; iv) manuteno; v) melhoramento; e vi) operao.
A ANTT apresenta o PER como um documento que possui trs fases.
1.
Trabalhos iniciais: da assinatura do contrato at o 6o ms de concesso. a fase de eliminao de problemas emergenciais que signifiquem
riscos pessoais e materiais iminentes dotando a rodovia de requisitos
mnimos de segurana e conforto aos usurios.
2.
Recuperao: do 6o ms at o 5o ano de concesso. Os servios de

recuperao tm por objetivo restabelecer as caractersticas de projeto da via.
3.
Manuteno: at o final da concesso.
Essas trs fases do programa, que constam da pgina eletrnica da ANTT,14 no

deixam dvida que as obras que sero executadas so para a manuteno da rodovia.
Entretanto, o PER no o projeto bsico, no relaciona os investimentos
que sero realizados nem os problemas emergenciais que as empresas vencedoras
da licitao tero de eliminar nos primeiros seis meses. um conjunto de informaes e normas que espelham as diretrizes gerais a serem seguidas no detalhamento dos projetos executivos. (ANTT, 2010f, introduo, p. 2) Ou seja, uma
metodologia para identificar situaes que exigiriam a atuao do concessionrio
e de orientao na elaborao dos projetos. O PER , basicamente, um documento padro igual para todas as rodovias. O exame dos programas destinados
a Rodovia do Ao e a Ferno Dias mostra que as diferenas so mnimas. Estas
ocorrem nos tpicos 5.1 melhorias fsicas e operacionais, que trata de pequenas
obras, como correo de traado, execuo de variantes, execuo de ruas laterais,
melhorias de acesso, entre outras e no tpico 5.2 que trata de ampliao da
capacidade, mas tambm de forma limitada. Neste sentido cabe citar que no PER
da Rodovia do Ao consta a duplicao de 27,4 km, a ser concluda do segundo
ao sexto ano da concesso e execuo de 15,9 km de terceiras faixas entre o terceiro e o sexto ano. Enquanto o PER da Ferno Dias prev a execuo de terceira
faixa em 88 km da estrada a ser concluda entre o segundo e o quarto anos.
14. Disponvel em: <www.antt.gov.br>, consulta realizada em 2 de maro de 2010.
32
5.2.2 Tarifa inicial de pedgio e variveis determinantes
O critrio utilizado pelo governo federal para estabelecer o valor da tarifa inicial
de pedgio tem sido por meio de licitao. Ganha a concesso a empresa que
ofertar o menor preo. Este critrio o que apresenta maior preocupao com os
usurios, na medida em que no busca obter uma receita adicional das rodovias
concedidas por meio deles, como ocorreria se houvesse a cobrana de valor de
outorga, ou se fosse transferida para a concessionria a manuteno de trechos de
estradas no pedagiadas.
Os empresrios que participam da licitao tm a responsabilidade de definir qual a menor tarifa que podem ofertar, de modo a ganhar o contrato e ao
mesmo tempo auferir o lucro esperado. Para tanto, consideram muitas variveis
que afetam a tarifa inicial, entre elas cabe destacar duas que tm relao direta
com o valor inicial da tarifa, quais sejam: o volume do investimento especificado
no edital e os riscos do negcio. Quanto maiores os investimentos e/ou os riscos,
maior a tarifa, uma vez que os empresrios, ao constatar o risco, buscam um retorno maior para compens-lo, elevando a tarifa inicial.
Por outro lado, a demanda pelo servio fluxo de veculos projetado para
o perodo da concesso, apresenta uma relao inversa com a tarifa inicial de pedgio. Quanto maior o fluxo estimado de veculos, menor a tarifa. Entretanto, as
empresas interessadas no negcio so induzidas a fazer projees conservadoras
do fluxo de veculos, porque o edital estabelece que o risco do fluxo de veculos
durante todo o perodo da concesso de responsabilidade da concessionria.15
Por isso, acredita-se que as empresas tendem a fazer estimativas conservadoras
deste fluxo, basicamente, pela incerteza inerente ao longo prazo da concesso,
de at 25 anos. Geralmente ganha a licitao a empresa menos conservadora na
projeo do fluxo de veculos, porque esta tem condies de apresentar a menor
tarifa de pedgio.
Em outras palavras, de se esperar que, diante da incerteza existente ao
fazer o lance em uma licitao, o empresrio trabalhe com uma taxa de desconto
(retorno) mais alta. Este recurso ser adotado para acomodar o risco de que o
comportamento efetivo do fluxo de veculos seja inferior estimativa feita pela
firma para calcular o valor presente de suas receitas. Pois, no caso de um erro
por superestimao, isso significa que a tarifa inicial da concesso trar perda de
rentabilidade, enquanto que, em caso de subestimao (projeo conservadora),
15. Contrato de concesso, itens: 4.7) A concessionria assume, integralmente, o risco de trfego inerente a explorao
do lote rodovirio, neste se incluindo o risco de reduo do volume de trfego, inclusive em decorrncia da transferncia de trnsito para outras rodovias. 4.8) A assuno do risco de alterao do trfego no lote rodovirio constitui condio inerente ao regime jurdico da Concesso outorgada, no se admitindo reviso tarifria para fins de reequilbrio
econmico-financeiro do contrato de concesso, caso ocorra variao do volume de trfego real em relao ao trfego
projetado pela concessionria em sua proposta comercial.
33
a concessionria vencedora do leilo no sofrer nenhuma penalidade por isso.16

Deve-se frisar que, mesmo a concorrncia na disputa para ganhar a prpria concesso no implica uma melhor estimativa da previso de demanda pelo servio
(fluxo de veculos), se todos os concorrentes tiverem graus similares de averso
ao risco, pois a tendncia que todos sejam conservadores ao estimar a demanda,
em funo do risco envolvido no negcio. A questo central aqui a assimetria
de riscos envolvidos na tomada de deciso poder levar a concessionria a subestimar a demanda futura pelo servio, para ter um maior grau de segurana de
que a rentabilidade do empreendimento no seja inferior esperada (PIRES;
GIAMBIAGI, 2000, p. 11).
Outra questo importante que interfere no clculo da tarifa inicial referente taxa bsica de juros vigente no pas quando da licitao da concesso. Cabe
destacar que o empresrio, ao investir certa quantidade de recursos prprios em
um projeto, sabe que est deixando de ganhar um rendimento que lhe oferecido
pelo sistema financeiro, por diferentes mecanismos. Isto quer dizer que o investimento do capital tem um custo de oportunidade que no est contabilizado no
oramento de receitas e de custos. O Custo de Oportunidade do Capital (COC)
um custo financeiro que equivale perda que o capital investido sofre por estar
vinculado ao projeto e no poder ser investido em outra alternativa oferecida pelo
mercado (BUARQUE, 1984, p. 145).
Assim, para atrair o investidor privado a alocar recursos no projeto, a
taxa de retorno do investimento tem de ser superior taxa real que ele pode
obter no mercado financeiro. Ou seja, para que a concesso seja atrativa,
preciso que a taxa de retorno do negcio seja superior remunerao do capital, tornando o investimento oportuno. Ou ainda, taxa de juros do Sistema
Especial de Liquidao e Custdia (SELIC) de longo prazo estando elevada
no perodo da licitao, impacta de modo significativo o valor inicial da tarifa
de pedgio tanto por encarecer os emprstimos que o empresrio toma no
mercado quanto por elevar o COC.
Esses determinantes da tarifa inicial de pedgio explicam, em parte, porque
nas concesses federais as tarifas de pedgio das primeiras concesses so mais
elevadas que as tarifas da segunda etapa (tabela 6). Observa-se nas rodovias da
primeira etapa que para cada 100 km paga-se pedgio de: R$ 8,61 na Via Dutra;
R$ 8,68 na Osrio Porto Alegre; e R$ 12,51 na RJ Juiz de Fora, enquanto nas
rodovias da segunda etapa, para cada 100 km, paga-se: R$ 1,57 na Ferno Dias;
R$ 1,57 na Curitiba Florianpolis; R$ 2,24 na Rgis Bittencourt; R$ 3,51 na
Curitiba Divisa SC/RS; e R$ 5,09 na Rodovia do Ao.
16. A concessionria quando subestima a demanda recebe uma receita no considerada nos seus clculos.
34
A diferena entre as tarifas da primeira e segunda etapa tem vrias explicaes,

pode-se citar pelo menos trs que reduziram as tarifas da segunda.
1.
A reduo do COC: quando das primeiras concesses a SELIC real

superava 20% ao ano (a.a.) e caiu na segunda para algo em torno de
10% ao a.a.
2.
A reduo do risco poltico: na poca das primeiras concesses o risco

poltico era mais elevado porque no havia consenso entre os partidos do
governo e da oposio a respeito da necessidade de conceder iniciativa
privada a explorao de rodovias, o que aumentava os riscos do negcio,
especialmente, ao se considerar uma eventual mudana de governantes.
3.
A inverso das fases da licitao: hoje, primeiro so abertas as propostas de

preo, depois, apenas para o vencedor faz-se o exame da documentao.
Tambm se deve destacar que o tempo transcorrido da primeira para a segunda etapa (13 anos) explica, em parte, a diferena das tarifas de pedgio. Na medida
em que as tarifas das primeiras concesses foram anualmente reajustadas por ndice
superior a inflao do perodo, e porque no se deduziu dos reajustes os ganhos de
produtividade que as concessionrias tiveram (CAMPOS NETO; SOARES, 2007).
TABELA 6
Custo do pedgio para o usurio que faz uma viagem

Concessionria
Pista simples
(km)
Pista dupla
(km)
Total (km)
Tarifa bsica
de pedgio
Custo do
pedgio de
uma viagem
Custo do
pedgio por
100 km
1 Etapa
Nova Dutra (RJ SP)
Concer (RJ Juiz Fora)
CRT (RJ Terespolis Alm Par.)
Concepa (Osrio PA)
Ecosul (Polo Pelotas)
0,0
402,0
402,0
8,80
34,60
8,61
37,0
142,9
179,9
7,50
22,50
12,51
102,0
40,5
142,5
9,00
21,60
15,16
8,7
112,3
121,0
7,00
10,50
8,68
623,0
0,0
623,0
7,20
36,00
5,78
2 Etapa
Planalto Sul (Curitiba SC/RS)
412,7
0,0
412,7
2,90
14,50
3,51
Litoral Sul
(Curitiba Florianpolis)
382,3
0,0
382,3
1,20
6,00
1,57
33,0
368,6
401,6
1,50
9,00
2,24
0,0
562,1
562,1
1,10
8,80
1,57
320,1
0,0
320,1
2,60
6,50
2,02
Transbrasiliana (MG/SP SP/PR)
0,0
321,6
321,6
2,60
10,40
3,23
Rodovia do Ao (MG/RJ Dutra)
200,4
0,0
200,4
3,40
10,20
5,09
Rgis Bitencourt (SP Curitiba)

Ferno Dias (BH SP)
Fluminense (Ponte RJ/ES)

Elaborao prpria.
35
5.2.3 Critrios para a manuteno do valor da tarifa inicial de pedgio: reajuste e reviso
Com relao ao reajuste de tarifas, a Lei das Concesses estabelece que o edital
de licitao e o contrato contero os critrios e procedimentos a serem utilizados.
O critrio adotado de um mecanismo de atualizao, de uso peridico, que visa
repor a perda do poder aquisitivo da moeda nacional. Como o prazo de concesso
das rodovias de 25 anos, o reajuste dever manter o valor real da tarifa, que a
principal fonte de receita do negcio. Os reajustes so automticos, tm incidncia anual e baseiam-se em ndices de preos.
Nas primeiras concesses do governo federal, entre 1995 e 1996, adotou-se
uma cesta de ndices dos principais componentes de custos de obras rodovirias.17
No segundo lote de concesses realizado pelo governo federal, em 2008 e 2009,
foi definida a utilizao do ndice de Preo ao Consumidor Amplo (IPCA), que
utilizado para mensurar a inflao do pas. Portanto, pelo menos para os trechos
de estrada da segunda etapa, as tarifas de pedgio sero reajustadas visando repor a
inflao passada. Isso j um avano, porque, nos contratos anteriores, os ndices
utilizados nos reajustes superaram sistematicamente a inflao.
O reajuste com base na inflao mostrava-se necessrio antes da estabilizao
monetria e, possivelmente, foi necessrio, logo aps o Plano Real, em 1994, como
mais um mecanismo para dar segurana ao investidor privado. Atualmente, a manuteno da indexao plena pelo IPCA discutvel em face da realidade nacional
e da experincia internacional. Esta uma discusso necessria e relevante pela sua
repercusso nos ndices de inflao e seu rebatimento na poltica monetria.
Com relao a reviso da tarifa, observa-se que a concesso um contrato administrativo que contempla a possibilidade de sua alterao unilateral por
parte do poder concedente, tendo em vista que este representa um interesse que
se sobrepe ao interesse do particular. Por isso, a legislao garante s concessionrias de servio pblico, incluindo-se nelas as concessionrias de rodovias, uma
proteo contra riscos de abuso do poder pblico: a reviso contratual. Trata-se da
garantia do direito manuteno do EEF do contrato. Sempre que este equilbrio
for rompido pela ao do poder concedente, as concessionrias tm o direito de
solicitar sua recomposio por meio de reviso de tarifa.
A legislao que rege os contratos de concesso apresenta duplo carter:
de interesse pblico, por ser um servio pblico; e de interesse privado, dada
a explorao comercial que visa a resultado econmico. O regime jurdico destes contratos administrativos diferencia-se das regras aplicveis aos contratos
17. Os componentes de custos de obras rodovirias so distribudos em quatro grupos: terraplenagem, pavimentao,
obras de arte especiais e servios de consultoria. A Fundao Getulio Vargas (FGV), publica mensalmente estes ndices.
Para cada trecho rodovirio concedido so definidos os pesos de cada grupo. Somando a variao de cada grupo ajustada pelo seu peso respectivo, chega-se a um ndice ponderado de reajuste que se aplica anualmente sobre a tarifa.
36
privados em vrios aspectos, mas principalmente quanto reserva de poderes

especiais (privilgios) legados ao concedente. Dessa maneira, em todo contrato administrativo, embora a administrao pblica participe de um acordo de
vontades com um particular, ela sempre mantm alguns privilgios, as chamadas
clusulas exorbitantes, que lhe do poderes unilaterais.
As disposies legais que reconhecem poderes unilaterais administrao
pblica, lhe garantindo possibilidade de mudana na execuo do contrato, contemplam o interesse pblico. Por isso, h uma dificuldade em atrair o capital privado para investimento de longo prazo em infraestrutura. H o receio por parte
da iniciativa privada de que o poder concedente, ao utilizar as suas prerrogativas,
faa mudanas unilaterais no contrato, diminuindo o retorno do empreendimento. Para assegurar s empresas de que no existir uma reduo da rentabilidade a
legislao introduziu o conceito do EEF do contrato de concesso, que autoriza
concessionria se ressarcir das aes unilaterais do poder pblico. Para assegurar a
rentabilidade das concesses, a legislao Lei no 8.987/1995 garante concessionria a remunerao do capital investido ao estabelecer:
Art. 9o A tarifa do servio pblico concedido ser fixada pelo preo da proposta vencedora da licitao e preservada pelas regras de reviso previstas nesta
Lei, no edital e no contrato.
(...)
2o Os contratos podero prever mecanismos de reviso das tarifas, a fim de
manter-se o equilbrio econmico-financeiro.
(...)
4o Em havendo alterao unilateral do contrato que afete o seu inicial equilbrio
econmico-financeiro, o poder concedente dever restabelec-lo, concomitantemente alterao.
Art. 10 Sempre que forem atendidas as condies do contrato, considera-se mantido
seu equilbrio econmico-financeiro.
Em suma, a teoria do equilbrio econmico-financeiro vem como forma de

compensar as prerrogativas estatais. Aos poderes estatais de alterao e extino
de contratos, contrape-se o direito do concessionrio de obter lucro. Assim, toda
vez que o equilbrio for rompido por uma alterao contratual determinada pela
administrao pblica, o contratado tem o direito de solicitar a reviso do valor
da tarifa, para restabelecer a relao prevista inicialmente entre receitas e despesas.
Na teoria, pelo EEF, a tarifa inicial fica mantida por todo o tempo do contrato.
Na prtica, a tarifa inicial de pedgio pode at aumentar em termos reais ao
longo do prazo do contrato, porque ela reajustada automaticamente, anualmente,
37
por ndice de preo, que no caso das primeiras concesses federais superou a inflao. Mas no caso das concesses da segunda etapa, adotou-se o IPCA que a
medida oficial da inflao o que suficiente para manter a tarifa real ao longo do
prazo da concesso. Alm deste reajuste, a concessionria tem o direito de solicitar
reviso de tarifa sempre que julgar que o EEF do contrato foi rompido.
Face essas regras especiais de manuteno da tarifa real de pedgio deve-se
ter uma preocupao maior com a fixao da tarifa inicial. Porque, na prtica,
ela no mnimo se manter em termos reais no prazo do contrato de concesso.
Deste modo, se a tarifa inicial foi estabelecida em um momento em que o custo
de oportunidade do capital estava alto e/ou a demanda fluxo de veculos foi
subestimada e/ou o risco poltico estava elevado, pode-se acreditar que ela foi
fixada por um valor elevado, este valor ser o piso real que ser mantido durante
todo o prazo do contrato.
Outra questo preocupante surge do entendimento de que o contrato, ao
caracterizar as obrigaes e os riscos do poder concedente buscando dar garantias
ao concessionrio, no considerou que no prazo de 25 anos provvel que, para
algumas rodovias, ocorra um forte crescimento da demanda fluxo de veculos
criando a necessidade de incluir novas obras no definidas anteriormente no PER,
como retificao, ampliao ou duplicao de trechos rodovirios. O contrato simplesmente estabelece: O Poder Concedente assume os riscos decorrentes de seu
inadimplemento contratual, alteraes unilaterais no Contrato ou de fato do prncipe que provoque impacto econmico-financeiro do contrato de concesso.18
Assim, entende-se que havendo necessidade de realizar novas obras em virtude do crescimento da demanda, a opo do poder concedente provavelmente
seria a de negoci-las com a concessionria que detm o controle da rodovia.19
Possivelmente, esta ter interesse em negociar todas as etapas da obra, desde o
estudo das alternativas, a elaborao do projeto e sua execuo, at a reviso do
EEF. Contudo, a concessionria est em melhor condio de negociao que o
rgo concedente, pois tem a seu favor, alm da assimetria de informaes,20 o
fato de ser praticamente a nica opo para viabilizar a execuo da ao proposta. Isso aumentaria o custo da obra e, considerando que a maior parte do prazo
da concesso j transcorreu, o perodo que falta seria relativamente pequeno para
amortizar os novos investimentos, podendo provocar um expressivo aumento de
tarifa e/ou prorrogar a concesso. Estas opes ampliam as dificuldades dos representantes do concedente conclurem satisfatoriamente as negociaes.
18. Contrato de concesso, captulo IV, Risco do Poder Concedente, item 4.9.
19. Os itens 2.7 e 2.8 do contrato de concesso estabelecem que a concessionria detm o controle da rodovia formalmente por meio do documento Termo de cesso de bens.
20. Conhece melhor a rodovia, a demanda efetiva, o projeto e os custos da obra.
38
Em suma, em face de melhor posio negociadora da concessionria e como

j teria transcorrido boa parte do prazo da concesso, tm-se um desestmulo
prpria negociao. O mais provvel que nada seja feito e se aguarde o trmino
do contrato de concesso da rodovia para, ento, se buscar uma soluo para o
crescimento da demanda.
5.2.4 Prazo dos contratos de concesso
O prazo das concesses rodovirias no Brasil tem variado em funo do rgo

concedente. Normalmente de 25 anos para o governo federal, 15 anos no Rio
Grande do Sul, 20 anos em So Paulo e 24 anos no Paran. Entretanto, qualquer
que seja o concedente, observa-se que o prazo predefinido sem uma anlise
tcnica e econmica que o justifique. Os interessados no negcio so informados
pelo edital do prazo da concesso. Ou seja, o perodo que a empresa concessionria ter para explorar o negcio no considerado como uma varivel, mas sim
como um dado da concesso.
Confirma esta observao o fato de que algumas das rodovias do novo
lote de licitaes, como a Ferno Dias e a Rgis Bittencourt, recentemente
receberam expressivos investimentos do governo federal para a sua duplicao, de modo que as futuras concessionrias devero, basicamente, se preocupar com os custos de manuteno. Enquanto outras rodovias exigiro
recursos para recuperao e manuteno. Estes fatos deveriam ser levados
em considerao no processo licitatrio. No h porque estabelecer prazos
iguais, como de 25 anos, para rodovias que exigem aportes diferenciados de
recursos dos concessionrios.
Portanto, o prazo das concesses deve ser tratado como uma varivel
econmica, relacionando-se com o volume de recursos que ser aplicado na
rodovia despesas investimentos e com a demanda fluxo de veculos.
A empresa privada analisa o prazo sob a tica da taxa de retorno que ter o
negcio, o que lhe permite definir o valor da tarifa inicial de pedgio. J o
governo deveria analisar o prazo com duas vises. Uma sob a tica da demanda, estimando o crescimento do fluxo de veculos para definir quando haveria
necessidade de ampliar ou duplicar a rodovia. Outra, sob a tica da tecnologia
de construo de estrada, transferindo um ativo j construdo com base em
determinado traado prever quando seria necessrio modernizar a rodovia.
Observa-se o ano de incio e de trmino21 das concesses do governo
federal na tabela 7. Deve-se excetuar da anlise o polo rodovirio de Pelotas
21. Contrato de concesso, item 2.3. A contagem dos prazos da concesso se inicia a partir da data de publicao do
extrato deste contrato de concesso no Dirio Oficial da Unio (DOU).
39
(623,8 km) concedido em 1998 pelo estado do Rio Grande do Sul e depois
herdado pelo governo federal, porque o prazo desta concesso, assim como
todas as demais realizadas pelo Rio Grande do Sul de 15 anos. Nos demais
contratos, o governo federal definiu que o prazo seria de 25 anos e concedeu
4.005,9 km de estradas com este prazo. Por isso, somente em 2020 retornam ao governo federal as rodovias Presidente Dutra, a RJ Juiz de Fora e
a RJ Terespolis Alm Paraba, concedidas em 1995. A partir desta data
se poder, ento, realizar correes de trajeto (modernizaes), ampliaes,
duplicaes ou outras obras no previstas nos respectivos PER. Sem dvida, se houver disposio poltica, possvel realizar estas obras nas rodovias
concedidas com brevidade, mas o poder concedente ter de negociar com as
empresas e no fim ter que concordar com as compensaes solicitadas por
elas a fim de manter o equilbrio econmico-financeiro dos contratos.
Correes de trajeto e duplicaes possivelmente j so necessrias nessas rodovias. Por exemplo, a construo da Via Dutra de 1950, sendo que
alguns trechos da estrada so anteriores e foram aproveitados do traado da
antiga Rio So Paulo, como ocorreu com a descida da Serra das Araras.
O trecho, de 8 km de extenso, tem vrias curvas consideradas perigosas e
registra um dos maiores ndices de acidentes da rodovia. Destaca-se que a
soluo desta questo, que pode ser a duplicao do trecho de subida da Serra
das Araras ou a construo de nova estrada com novo traado, passa necessariamente pela concessionria da Via Dutra, que deve estudar as alternativas, elaborar o projeto, submet-lo aos rgos competentes para aprovao
e execut-lo (VIA..., 2006). Ao poder concedente cabe somente aprovar o
projeto encaminhado pela concessionria e negociar com a empresa o EEF
do contrato, o que normalmente se traduz em aumento da tarifa de pedgio.
O fato que o prazo da concesso no parece ter sido preocupao dos rgos concedentes. Este no seria um problema para uma autoestrada nova, construda por meio de pedgio, com exigncias atualizadas de traado e de qualidade,
ou se a demanda de servio da rodovia fosse declinante ou constante no tempo.
Porm, como no se trata de uma rodovia nova e moderna e como se acredita
que o fluxo de veculos de passageiros e de cargas tem tendncia ao crescimento,
previsvel que, no futuro, o prazo de trmino da concesso venha a se constituir
em um novo problema. Este impasse, com a modernizao e a ampliao duplicao de trechos de estrada, pode ocorrer bem mais cedo nas estradas de pista
simples, como nos 2.063 km de pistas simples concedidos em 2008, que somente
retornaro ao poder concedente em 2033.
40
TABELA 7
Ano de incio e de trmino das concesses federais

Ano de incio
Ano de trmino
Concesso em anos
Trechos concedidos (km)
1995
2015
20
13,2(1)
1995
2020
25
724,4(2)
1997
2017
20
121,0(3)
1998
2013
15
623,8(4)
2008
2033
25
2.600,8(5)
2009
2034
25
680,7(6)
Fonte: ANTT (2010a) e contratos de concesso.

Elaborao prpria.
Notas: 1 Ponte RJ Niteri.
2
Via Dutra, 402 km; Rio de Janeiro Juiz de Fora, 179,9 km; Rio de Janeiro Terespolis Alm Paraba, 142,3 km.
3
Osrio Porto Alegre, 121 km.
4
Polo de Pelotas.
5
Sete trechos de estradas da segunda fase de concesses.
6
BR-116 Aratu, 680,7 km.
5.2.5 Vantagens e desvantagens das concesses rodovirias
No tocante s rodovias concedidas, a principal vantagem que se encontram em

situao muito melhor do que as demais. Dados da Pesquisa Rodoviria (CNT,
2009), indicam que o estado geral das rodovias pedagiadas apresenta-se bastante
favorvel, uma vez que 87,8% destas foram classificadas como tima ou boa.
Enquanto, somente 37,7%, das rodovias administradas pelo setor pblico obtiveram esta classificao. A pesquisa mostra ainda que as rodovias concedidas
tm espao para melhorar, pois 10,7% delas foram classificadas como regular, e
1,4% como ruim (tabela 8).
TABELA 8
Estado geral das rodovias brasileiras 2009

Pavimento
Extenso total
Gesto pblica
Gesto concedida
km
km
km
timo
34.459
38
22.940
30
11.519
81
Bom
6.494
5.526
968
36.006
40
34.479
46
1.527
11
Ruim
9.097
10
8.896
12
201
Pssimo
3.496
3.496
89.552
100
75.337
100
Regular
Total
Fonte: CNT (2009).

Elaborao prpria.
14.215
100
41
Cabe ressaltar a melhoria observada entre 2005 e 2009. Neste perodo o percentual de estradas concedidas consideradas boas ou timas subiu 3,6 pontos
percentuais, enquanto para as estradas ruins ou pssimas houve uma queda de
2,4 pontos. No que se refere s rodovias geridas pelo poder pblico, o percentual
de vias consideradas boas ou timas passou de 19,7% para 37,7%, enquanto
as ruins e pssimas caram de 45,5% para 16,4% (CNT, 2005, 2009).
Essa uma vantagem importante para a sociedade porque tanto o abastecimento das grandes cidades quanto o fluxo de exportao e de importao passam por estas
vias. A eficincia do transporte rodovirio reflete na renda dos produtores agrcolas,
na lucratividade das suas exportaes que tm seus preos determinados no exterior,
independente dos custos de produo e de transporte e nos ndices de inflao, j
que o item alimentao corresponde, aproximadamente, a 40% destes ndices.
Entretanto, h a necessidade de relativizar a melhor situao das rodovias concedidas frente s demais. Esta melhor situao se deve em parte a gesto privada, que
recuperou e est mantendo as rodovias em boas condies operacionais, mas tambm
decorre do fato de que as concesses ocorreram nos estados que tinham as melhores
rodovias do pas. Ou seja, estas estradas j estavam em situao melhor quando da terceirizao. A pesquisa do Departamento Nacional de Estradas e Rodagens (DNER)
de 2001 mostra que a situao de conservao da malha rodoviria federal foi considerada como bom para 73,8% das rodovias de So Paulo, 73,9% do Paran, 61,9%
do Rio de Janeiro e 56,3% das estradas do Rio Grande do Sul. O estado de Minas
Gerais, que contava com somente 10,9% das rodovias federais classificadas como
bom, praticamente no participou da primeira fase de concesso (tabela 9).
TABELA 9
Estado de conservao da malha federal pavimentada por regies e UFs selecionadas

Regio
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Brasil
Estado de conservao (%)
Extenso levantada
(km)
Bom
Regular
Ruim
8.234,10
11,8
34,9
53,3
16.086,70
15,7
45
39,3
4.010,90
26
31,5
42,5
11.230,90
28,8
36,8
34,5
9.940,90
58,9
25
16
49.503,40
27,7
36,2
36,1
Unidades da Federao
Minas Gerais
7.511,70
10,9
43,1
46,1
Rio de Janeiro
1.804,70
61,9
28,3
9,7
So Paulo
1.340,50
73,8
14,1
12,1
Paran
2.972,00
73,9
15,7
10,4
Rio Grande do Sul
4.814,00
56,3
25,5
18,1
Fonte: Sistema de Gerncia de Pavimento (SGP)/DNER (2001).

Elaborao prpria.
42
Outras vantagens so as relacionadas com a qualidade dos servios ofertados

aos usurios, como o de comunicao, acesso telefnico a distncias preestabelecidas, resgate mdico, socorro mecnico, fiscalizao de velocidade e de cargas,
sinalizao etc.
Mas nem tudo so vantagens. Embora a poltica de concesso tenha
melhorado as condies das rodovias pedagiadas, chama ateno o grande
nmero de praas de pedgio que surgiram de maneira acelerada desde o
surgimento do programa de concesses. Neste sentido, destaca-se que em
2006 havia 321 postos de cobrana de pedgio em operao (SOARES;
CAMPOS NETO, 2006) e que quatro anos aps, no incio de 2010, existiam 432 pontos de cobrana de pedgio no Brasil considerando os 14
postos em construo nos 680,7 km da concessionria ViaBahia. Somente
sob concesso federal foram construdos 119, principalmente, nas regies
Sul e Sudeste. Os restantes, 313, so concesses estaduais concentradas tambm nestas regies, sendo 166 em So Paulo, 59 no Rio Grande do Sul, 56
no Paran, 12 em Minas Gerais, 12 no Rio de Janeiro e oito nos demais
estados (PRAAS..., 2010).
Essas praas de pedgio, administradas por concessionrias privadas,
controlam cerca de 90% das estradas com pista dupla, respondendo por
algo em torno de 40% do trfego de veculos nas rodovias brasileiras, embora signifique apenas 9% da malha rodoviria nacional. Em suma, a concesso de rodovias ao setor privado resolve parcialmente a questo da infraestrutura rodoviria, uma vez que a maior parte das estradas, devido a seu
elevado nmero e pequena densidade do fluxo de veculos, no passvel
de ser entregue explorao da iniciativa privada no modelo de concesso
comum, somente como PPPs.
Outra desvantagem desse sistema refere-se ao valor das tarifas de pedgio, principalmente, das primeiras concesses que alm de terem a tarifa
inicial de pedgio elevada, o que, como visto, se mantm em todo o prazo
da concesso, foram reajustadas por um ndice de preo que subiu mais que
a inflao no perodo.
Segundo Josef Barat (ANALISTAS..., 2007), especialista do setor, os valores do pedgio acabam sempre gerando polmicas porque os transportadores
de carga, que so quem percorrem grandes trechos. Eles utilizam em mdia dois
teros de estradas sem pedgios e em condies precrias e, quando pagam
tarifas altas nesse trecho menor, os ganhos em manuteno e velocidade no so
compensados. Essa preocupao pode ser exemplificada na movimentao da
safra agrcola de 2010. Neste ano, os agricultores colhem a maior safra do pas,
superior a 140 milhes de toneladas, somente o estado do Mato Grosso colhe
43
18,4 milhes. O aumento na produo e a coincidncia da colheita com outras

regies produtoras fizeram crescer a demanda por transporte. Em consequncia,
o frete do Mato Grosso at o Porto de Santos est mais caro, subiu 12%.22 Os
caminhoneiros culpam a precariedade das estradas pelos preos, especialmente
o trecho entre Cuiab e Rondonpolis, e o aumento no custo do pedgio no
Paran e em So Paulo. Alegam que a soja que sai pelo Porto de Santos paga R$
1.095,00 por viagem s de pedgio, sendo R$ 576,00 para ir e R$ 519,00 para
voltar (FRETE..., 2010). Neste caso, os caminhoneiros tm tanto uma despesa
elevada com a manuteno do caminho quanto com o custo do pedgio.
Mas, a principal desvantagem que as concesses de rodovias foram
adotadas em virtude da crise financeira do governo brasileiro. A preocupao era manter em bom estado de operao as rodovias existentes. Neste
sentido, pode-se entender que foi adotada uma soluo conjuntural, vlida
para o curto prazo. Aparentemente, no se considerou que 25 anos de prazo
para a concesso de uma rodovia, que j havia sido construda h algum
tempo, pudesse ser exagerado. Todavia, importante lembrar que neste perodo a estrutura rodoviria da estrada concedida fica engessada pelo prazo
do contrato de concesso, que em sua maioria no prev investimentos de
ampliao ou de duplicao.
Em virtude do crescimento da economia brasileira, em especial da indstria
automobilstica e do setor agrcola, destacadamente gros, acar e lcool, natural verificar um aumento no fluxo de veculos e de cargas nas rodovias pedagiadas.
Isso pode indicar que estas rodovias tero dificuldade em atender a demanda
futura, podendo representar, no longo prazo, um gargalo para o crescimento da
economia, em especial para o setor agrcola.
Um exemplo das razes de um maior fluxo de cargas a transitar nas rodovias
o crescimento da produo nacional de gros no perodo de 2000 a 2009, que
passou de 83 para 134,3 milhes de toneladas. A questo : qual a produo que o
Brasil poder ter em 2025? Uma hiptese razovel que a produo brasileira de
gros tenha taxa de crescimento equivalente a mdia de 2000 a 2002 em relao
mdia de 2007 a 2009. Neste caso, a produo de gros em 2025, seria de 262
milhes de toneladas. O que preocupa que as rodovias concedidas possivelmente no tero capacidade para escoar este acrscimo de produo sem custos
adicionais para os produtores e consumidores.
22. Segundo o diretor do Instituto Mato-Grossense de Economia Agrcola (Imea), o frete na principal regio produtora
agrcola subiu 12% desde janeiro. Ver Agncia Estado, noticirio cotidiano portos e logstica, 08 mar. 2010).
44
5.3 Perspectivas e sugestes

5.3.1 Sugestes para aperfeioar o modelo brasileiro de concesses rodovirias
O estudo indica que o modelo de concesso rodoviria adotado pelo governo

federal apresenta algumas dificuldades no longo prazo, na medida em que.
1.
Mantm inalterada a estrutura das rodovias concedidas. Este um problema para o pas que est em processo de crescimento, tanto da produo industrial, especialmente da indstria automobilstica, quanto da
produo agrcola, especialmente de gros, que passaram de 80 milhes
de toneladas em 2000 para 140 milhes em 2010 e podero superar
a 235 milhes em 2025.23 E que tem uma dependncia excessiva do
transporte de carga em relao ao modal rodovirio.
2.
Excede nas garantias ao concessionrio. O conceito do EEF usado de

modo amplo, como se pode observar nos contratos de concesso. Por
exemplo, o da Rodovia Ferno Dias se refere ao EEF em 30 situaes
distintas. Isto torna os contratos mais complexos, difceis de administrar dando margem a muitas pendncias que, de modo geral, pela assimetria de informaes, favorecem ao concessionrio.
3.
Eleva a tarifa inicial de pedgio. Como o risco de demanda (fluxo de

veculos) integralmente atribudo ao concessionrio, o que pode proporcionar prejuzo na hiptese de superestimao da demanda. A empresa se defende elevando a taxa de retorno do negcio, o que significa
que oferta, na licitao, uma tarifa inicial maior. Em virtude das regras
de reajuste e reviso pactuadas, esta tarifa mais alta se mantm elevada
por todo o perodo do contrato.
Mas essas dificuldades no so inerentes s concesses. Em certa medida,

elas so especficas do modelo adotado no Brasil. Uma alternativa de concesso
que restringe ou elimina alguns destes problemas o modelo chileno.24 A diferena bsica entre os modelos adotados nos dois pases o critrio para definir
o ganhador da licitao. Em vez de o licitante vencedor ser escolhido pelo
critrio da menor tarifa de pedgio, no Chile ele escolhido pelo critrio do
menor valor presente das receitas (MVPR), ou seja, pelo menor valor financeiro que os licitantes propuseram para cumprir todas as obrigaes contratuais
previstas no edital.
23. A produo nacional de gros no perodo de 2000 a 2010, em milhes de toneladas, passou de 83 para 140
milhes. Em 2000 (83), 2001 (100,3), 2002 (96,8), 2003 (123,2), 2004 (119,1), 2005 (114,7), 2006 (122,5), 2007
(131,8), 2008 (144,1), 2009 (134,3), 2010, (140)* (*estimativa).
24. Ver Nassif (2000), Pires e Giambiagi (2000), Barella e Zeitlin (2005), Barella (2005), Soares e Campos
Neto (2006).
45
No modelo chileno, o trmino do prazo da concesso acontece quando a

receita da concessionria, em termos de valor presente, atinge o montante que ela
mesma props quando da licitao. Desta maneira, o prazo de durao da concesso seria varivel de acordo com a realizao da receita e no fixo, como acontece
na maioria dos casos de concesses.
Este tipo de contrato foi utilizado pela primeira vez em fevereiro de 1998 no
prprio Chile, para a concesso rodoviria que liga Santiago, Valparaso e Via del
Mar. Tal projeto contemplava a obrigao do concessionrio realizar grandes intervenes no trecho, que incluem um prolongamento de alguns quilmetros e a
construo de trs tneis, os ltimos, com custos estimados em US$ 400 milhes
(BARELLA; ZEITLIN, 2005, p. 8).
O edital detalhava todas as obras e obrigaes que a empresa vencedora teria de
realizar no prazo da concesso. Bem como a tarifa de pedgio e a taxa de desconto
que a critrio do licitante podia ser fixa, predeterminada no edital, ou atrelada a
algum ndice oficial. Os licitantes puderam ento estimar suas despesas e investimentos e naturalmente acrescentam as despesas que teriam com a cobrana de pedgio
e o lucro esperado. Calculando e trazendo estes valores para o presente, as empresas
licitantes puderam obter o valor presente das receitas necessrias para realizar todas
as tarefas previstas no edital. Ganhou a licitao aquela que props o menor valor.
Entre as vantagens desse modelo destacam-se:
1. Ocorrendo o crescimento da demanda durante o perodo da concesso,
ele captado pela concessionria por meio de recebimentos maiores de
receita. Receitas maiores diminuem, correspondentemente, o prazo da
concesso. Neste caso, a rodovia retorna em menos tempo ao poder concedente que pode ento definir a sua ampliao e a maneira de faz-la, se
por meio de uma nova licitao ou como obra pblica.
2. Elimina o risco da demanda que, no caso brasileiro, integralmente assumido pelo concessionrio o que tira a importncia das previses de
trfego feitas pelos licitantes, que no geraro mais prejuzos ou lucros
excessivos para eles. Em outras palavras, risco menor implica que a taxa
de retorno do empreendimento pode ser menor, por isso, este tipo de
concesso teria possibilidade de reduzir as tarifas de pedgio.
3. Simplifica a administrao dos contratos por no ter mais a necessidade
de especificar inmeras situaes em que o equilbrio econmico-financeiro pode ser afetado. Permite que sejam acomodadas diferentes situaes como o nvel do reajuste de tarifa ou outras condies que venham
a influir na demanda, sem a necessidade de reequilbrios do EEF, j que
estes se daro de forma automtica, uma vez que o prazo no fixo.
46
4. Facilita ao poder concedente, no caso da necessidade de retomar a rodovia concedida, determinar o valor que o Estado deve ressarcir ao particular que simplesmente a diferena entre o valor presente licitado e o
valor presente das receitas j recebidas.
Segundo Barella e Zeitlin (2005, p. 7),
(...) um dos motivos principais que levou escolha deste tipo de concesso foi o fato
do poder pblico contar com um mecanismo simples de estabelecimento do valor
da concesso, caso um dia fosse decidido pelo seu trmino antecipado, uma vez
que haveria grande possibilidade da demanda crescer a um ponto em que a rodovia
fosse necessitar de uma ampliao no antecipada nesse contrato. Assim, previu-se
explicitamente que o poder pblico poderia retomar a concesso a qualquer momento, aps o dcimo segundo ano, compensando a concessionria pela diferena
entre o valor com o qual ela ganhou a licitao e o valor presente das receitas at
aquele momento, do qual seria subtrado ainda o valor correspondente a estimativa
da economia que a concessionria teria com os custos operacionais e de manuteno
devido ao trmino antecipado.
6 CONSIDERAES FINAIS
Este captulo apresentou a situao em que se encontra o setor rodovirio nacional, com foco, sobretudo, na infraestrutura fsica, nos investimentos e canais de
financiamento e na questo das concesses.
No que concerne s necessidades fsicas das vias, analisou-se a demanda
reprimida por servios rodovirios a partir do Mapeamento Ipea de Obras
Rodovirias. Por meio de obras identificadas por diversos rgos competentes,
e apresentadas em documentos oficiais PNLT 2007, PPA 2008-2011, Plano
CNT de Logstica 2008 e PAC 2009 o mapeamento exps uma necessidade
de mais de R$ 180 bilhes em obras de recuperao, adequao e duplicao
(R$ 144,18 bilhes); construo e pavimentao (R$ 38,49 bilhes); e obras
de arte (R$ 830 milhes).
Em termos de financiamento e investimento, observou-se que o setor passou por um renascimento na ltima dcada. Depois do abandono sofrido com
o fim das fontes de recursos na dcada de 1980, e com o incio das concesses,
em meados dos anos 1990, voltaram a fluir recursos, tanto privados quanto
pblicos, para atender s necessidades rodovirias. Alm disso, verificou-se uma
mudana de posicionamento do governo, que reassumiu seu papel de planejador e comea a programar seus investimentos de longo prazo, cujo resultado foi
a elaborao de planos e programas como o PNLT e o PAC.
47
Entre os resultados positivos provenientes das melhorias nos nveis de investimento destaca-se a recuperao de estradas federais e estaduais, com a entrada
da iniciativa privada, por meio das concesses, e maiores linhas de crditos para o
setor, por meio do BNDES. Alm disso, houve um crescimento dos investimentos pblicos federais de mais de 500% entre 1999 e 2008. Isto foi possvel mais
pela vontade poltica do governo ao destinar recursos oramentrios para este
fim do que pela criao da Cide-Combustveis, como se esperaria, uma vez que
esta acabou desvirtuada em seu propsito. Apesar de seu crescimento, os investimentos em 2008 mal chegaram a 1% do PIB brasileiro, mostrando que mesmo
com as melhorias, as inverses realizadas no setor ainda so pequenas, quando
considerada sua importncia na economia nacional.
Relativamente aos investimentos pblicos, destacou-se a atuao do PAC.
Com base no Mapeamento Ipea, foi possvel constatar que o programa federal
cobre aproximadamente 13% das demandas identificadas, e apenas 7% no que
se refere recuperao, adequao e duplicao das vias. Ademais, com base na
quilometragem das malhas regionais, no Mapeamento Ipea e no PAC, foi possvel
perceber que, embora os investimentos demandados em valor sejam maiores
quanto maior a malha rodoviria da regio, o mesmo no acontece com o PAC,
que tambm no apresenta quaisquer indcios de promoo da reduo das desigualdades regionais. No mais, destaca-se a necessidade de que as obras do PAC
sejam realizadas segundo seus cronogramas fsicos, o que no vem acontecendo,
de um modo geral.
O captulo mostrou, ainda, que em menos de 15 anos, o pas concedeu
14.853 km de rodovias iniciativa privada. Em um programa que surgiu tmido
em 1995, quando o governo federal celebrou os primeiros cinco contratos de
concesso e transferiu para a iniciativa privada 858 km de rodovias. Desde ento,
o programa tem crescido de modo contnuo. Somente o governo federal transferiu 4.763 km, basicamente, com prazo de 25 anos. Os estados, por sua vez,
transferiram 10.090 km de rodovias para o setor privado. Sendo 4.929 km de
So Paulo, 1.729 km do Rio Grande do Sul e 2.544 km do Paran. Alm disso,
existem tambm concesses de rodovias estaduais no Rio de Janeiro, no Esprito
Santo, na Bahia, em Minas Gerais e em Pernambuco.
Lembrou-se que o Brasil tem por volta de 170 mil quilmetros de rodovias pavimentadas, das quais aproximadamente 9% esto nas mos da iniciativa
privada, um percentual bem superior a mdia mundial. Segundo estudos realizados pela Associao Nacional de Transportes de Cargas (PRIVATIZAO...,
2003), a mdia mundial de 2%. Ademais, a experincia internacional difere
significativamente da brasileira na medida em que na maioria dos pases as
48
concesses visaram construo de autopistas, enquanto, no Brasil, buscou-se,

simplesmente, transferir as rodovias anteriormente construdas para a iniciativa
privada, com o objetivo de recuperao e manuteno. Em suma, o Programa
de Concesses Rodovirias no Brasil um programa de transferncia de ativos
do setor pblico para o privado, enquanto que na maioria dos outros pases
um programa de criao de ativos.
Possivelmente, por este motivo, por ser mais fcil e rpido transferir do
que construir uma rodovia, o Brasil fez mais concesses do que os demais pases.
Alm disso, no caso brasileiro facilita o processo de concesso o fato de as rodovias
estarem sendo transferidas pelo governo federal sem um projeto bsico ou pelo
menos uma relao detalhada das obras que devem ser executadas pelo concessionrio. O principal compromisso das empresas o de recuperar e manter a rodovia
conforme as orientaes estabelecidas no Programa de Explorao da Rodovia.
Neste quadro, a principal concluso do estudo de que a rodovia concedida
recupera sua condio operacional, mas a sua estrutura em termos de capacidade,
basicamente, no se altera pelo prazo da concesso. Assim, no curto prazo, o programa de concesso brasileiro deve apresentar uma resposta positiva, na medida
em que a rodovia em bom estado operacional atender a demanda de transporte.
Porm, considerando o prazo de 25 anos da concesso e admitindo-se a continuidade do processo de expanso da economia principalmente o crescimento das
safras de gros, que dobraram nos ltimos 15 anos e podem dobrar novamente
em perodo de tempo equivalente pode-se esperar que as estradas concedidas
tenham dificuldade em atender a demanda.
O cenrio imaginado para as rodovias concedidas aps o 15o ano da assinatura do contrato de que aumentaro significativamente as tonelagens transportadas, mas a qualidade da rodovia em termos da velocidade dos veculos e da
segurana estar pior, enquanto as tarifas de pedgios em termos reais no mnimo
se mantero. Este cenrio indica a necessidade da realizao de ampliaes e duplicaes das estradas. Obras que, possivelmente, no seriam acordadas por negociao em face da posio desfavorvel dos negociadores do poder concedente.
Outra concluso do estudo que h a necessidade de aperfeioar o modelo de concesso de rodovias adotado pelo governo federal, para atender a
este previsvel aumento da demanda, que pode ocorrer no prazo da concesso.
Uma sugesto neste sentido que se altere o critrio de escolha do vencedor da
licitao. Atualmente vence a licitao a empresa que oferece a menor tarifa de
pedgio, sugere-se substituir este critrio pelo do MVPR, como no modelo chileno. Ganharia a licitao o proponente que ofertasse o menor valor financeiro para
cumprir todas as obrigaes contratuais previstas no edital. Este critrio apresenta
trs vantagens em relao ao da menor tarifa, quais sejam:
49
1.
Ocorrendo o crescimento da demanda durante o perodo da concesso, isso seria captado pela concessionria por meio de recebimentos
maiores de receita.
2.
Eliminando o risco da demanda que atualmente integralmente

assumido pelo concessionrio.
3.
Simplificando a administrao do contrato e diminuiria os questionamentos.
Por fim, preocupa o prazo das concesses de 25 anos por ser muito longo e
porque, aparentemente, excessivo para a atividade de manuteno de rodovias.
Sugere-se que os prximos contratos tenham, pelo menos, prazo substancialmente menor, compatveis com a atividade que o concessionrio ir executar, com as
estimativas de crescimento do pas, especialmente com a realidade do setor agrcola nacional que pode ficar estrangulado por falta de transporte.
50
REFERNCIAS
AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (ANTT).

Concesses rodovirias/apresentao. Disponvel em: <http://www.ANTT.
gov.br>. Acesso em: jan. 2010a.
______. Rodovias reguladas pela ANTT: relatrio anual 2008. Disponvel em:
<http://www.antt.gov.br/relatorios/rodoviario/RelatorioAnual2008.pdf>. Acesso em:
30 mar. 2010b.
______. Relatrios anuais das concesses de rodovias (2002-2008). Disponvel em:
<http://www.antt.gov.br/relatorios/rodoviario/relatorios.asp>. Acesso em: 30 mar. 2010c.
______. Contrato de concesso: tpico de definies. Disponvel em: <www.
antt.gov.br>. Acesso em: 17 fev. 2010d.
. Contrato de concesso: captulo II, item 2.5. Disponvel em: <www.
antt.gov.br>. Acesso em: 2 mar. 2010e.
______. Contrato de concesso: anexo II, Programa de Explorao da Rodovia
(PER). Disponvel em: <www.antt.gov.br>. Acesso em: 2 mar. 2010f.
ANALISTAS divergem sobre o modelo de concesso de rodovias. Folha de So
Paulo, So Paulo, 10 out. 2007.
ASSOCIAO BRASILEIRA DE CONCESSIONRIAS DE RODOVIAS
(ABCR). Dados sobre setor de concesso de rodovias: trechos concedidos.
Disponvel em: <http://www.abcr.org.br/publi/pub_osetor_trechos.php>.
Acesso em: 13 dez. 2010.
ASSOCIAO NACIONAL DE TRANSPORTE FERROVIRIO (ANTF).
Home page. Disponvel em: <http://www.antf.org.br/ 2009>. Acesso em: 27
ago. 2009.
A VERDADE sobre o PAC. Revista Veja, ano 42, n. 23 ,10 jun. 2009. Edio 2.116.
BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (BNDES). As concesses rodovirias. Cadernos de Infraestrutura,
Rio de Janeiro, n. 17, ago. 2001.
______. Viso do desenvolvimento. 12 fev. 2007. Disponvel em: <http://www.
bndes.gov.br/conhecimento/visao/visao_24.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2009.
______. O transporte rodovirio de carga e o papel do BNDES. Revista do
BNDES, Rio de Janeiro, v. 14, n. 29, jun. 2008.
BARELLA, R. M. O novo modelo de concesso rodoviria. Valor Econmico,
p. a10, 7 jul. 2005.
51
BARELLA, R. M.; ZEITLIN, M. P. Parcerias pblico-privadas no mbito rodovirio. Revista de Prticas Administrativas, So Paulo, v. 1, jan./fev. 2005.
BARTHOLOMEU, D. B. Quantificao dos impactos econmicos e ambientais decorrentes do estado de conservao das rodovias brasileiras. Tese
(Doutorado) Universidade de So Paulo, Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz, Piracicaba, 2006. 159p.
BORA JR., G.; QUARESMA, P. Perspectivas de investimento na infraestrutura
2010-2013. Rio de Janeiro: BNDES, fev. 2010 (Viso do Desenvolvimento, n. 77).
BRASIL. Ministrio dos Transportes. Plano Nacional de Logstica e Transportes
(PNLT). Braslia, 2007a.
______. Governo Federal do Brasil. Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC). Braslia, 2007b.
______. Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MPOG). Plano
Plurianual (PPA). Braslia, 2008-2011.
______. Governo Federal do Brasil. Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC). Braslia, 2009a.
______. Ministrio da Fazenda. Receita Federal do Brasil. Arrecadao federal:
resultado da arrecadao (2002-2008). Disponvel em: <http://www.receita.gov.br/
Historico/Arrecadacao/ResultadoArrec/default.htm>. Acesso em: 12 dez. 2009b.
______. Senado Federal. Siga Brasil. Disponvel em: <http://www9.senado.gov.
br/portal/page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil>. Acesso em: 15 fev. 2009c.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Secretaria Executiva (SE). Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (DEST).
Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br>. Acesso em: 28 abr. 2009d.
BUARQUE, C. Avaliao econmica de projetos. Rio de Janeiro: Ed. Campus, 1984.
CAMPOS NETO, C. A. S.; SOARES, R. P. A eficincia do Estado e as concesses rodovirias no Brasil: preocupao com o valor do pedgio e sugestes
para operacionalizar a modicidade das tarifas. Braslia: Ipea, 2007 (Textos para
Discusso, n. 1286).
CAMPOS NETO, C. A. S. et al. Gargalos e demandas da infraestrutura porturia
e os investimentos do PAC: mapeamento Ipea de obras porturias. Braslia: Ipea,
out. 2009 (Texto para Discusso, n. 1423).
______. Gargalos e demandas da infraestrutura ferroviria e os investimentos do PAC: mapeamento Ipea de obras ferrovirias. Rio de Janeiro: Ipea, jan.
2010 (Texto para Discusso, n. 1465).
52
CONFEDERAO NACIONAL DOS TRANSPORTES (CNT). Boletim

estatstico. Braslia, dez. 2005. Disponvel em: <http://www.cnt.org.br/cnt/
downloads/becnt/becnt_122005.pdf>. Acesso em: 22 jan. 2006.
______. Plano CNT de Logstica. Braslia, 2008.
______. Pesquisa Rodoviria 2009. Braslia, nov. 2009.
DEMSETZ, H. Why regulate utilities? Journal of Law and Economics, Chicago,
v. 11, p. 55-66, Apr. 1968.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (DNER). Diretoria Executiva. Gerncia de Projetos. Sistema de gerncia de pavimentao. Set. 2001. Disponvel em: <http://www.transportes.
gov.br/ascom/DNERPesquisa.doc>. Acesso em: jan. 2010.
FUNDAO DOM CABRAL (FDC); FRUM ECONMICO MUNDIAL
(FEM). The Brazil Competitiviness Report. Rio de Janeiro, 2009.
FRETE da soja em algumas regies est 25% mais caro em 2010. Agncia
Estado. Disponvel em: <www.portosenavios.com.br/site/noticiario/portos-elogistica/1501-frete-do-soja-em-algumas-regioes-esta-25-mais-caro-em-2010>.
Acesso em: 8 mar. 2010.
GOVERNO troca PPP por concesso. O Estado de So Paulo, So Paulo, 2007.
Economia e Negcios. Disponvel em: <http://www1.dnit.gov.br/arquivos_internet/imprensa/clipping%2017-07-07.htm>. Acesso em: 15 jan. 2010.
GRUPO espanhol vence leilo de rodovias. Folha de So Paulo, So Paulo,
10 out. 2007.
GUIA DO TRANSPORTADOR RODOVIRIO DE CARGAS. Extenso da
malha rodoviria no Brasil. 2000. Disponvel em: <http://www.guiadotrc.com.
br/infra/malharodoviariabrasileira.asp>. Acesso em: 12 dez. 2009.
IPEA; DEPARTAMENTO NACIONAL DE TRNSITO (DENATRAN).
Impactos sociais e econmicos dos acidentes de trnsito nas rodovias brasileiras: Relatrio Executivo. Braslia, dez. 2006.
LACERDA, S. M. O financiamento da infra-estrutura rodoviria atravs de
contribuintes e usurios. BNDES, Rio de Janeiro, n. 21, p. 141-159, mar. 2005.
LESSA C. Infraestrutura e logstica no Brasil. In: CARDOSO JR., J. C. Desafios ao desenvolvimento brasileiro: contribuies do conselho de orientao do
Ipea. Livro 1. Braslia, 2009.
LULA deixar PAC inacabado para sucessor. Valor Econmico, 15 set. 2009.
Edio A4.
53
NASSIF, L. Uma nova regra para os pedgios. O Nefito - Informativo Jurdico.

2000. Disponvel em: <http://www.neofito.com.br/artigos/art02/trans80.htm>.
Acesso em: jan. 2010.
NEVES, L. G. Concesses de rodovia: o caso da Rodovia Dutra. Dissertao
(Mestrado) Universidade Federal Fluminense, Niteri, 2006.
O ESTADO das rodovias. Editorial do Estado de So Paulo de Antnio Carlos Pereira, 24 fev. 2010.
PAVIMENTO de concreto: nova tendncia para rodovias. Engenharia, n. 540,
2000. Disponvel em: <http://www.brasilengenharia.com.br/reportrodovias540.
htm>. Acesso em: 27 nov. 2009.
PGO, B.; CAMPOS NETO, C. A. S. O PAC e o setor eltrico: desafios para
o abastecimento do mercado brasileiro (2007-2010). Braslia: Ipea, fev. 2008
(Texto para Discusso, n. 1.329).
PEREIRA, A. C. O estado das rodovias. Editorial do O Estado de So Paulo,
So Paulo, 24 fev. 2010.
PIRES, J. C. L.; GIAMBIAGI, F. Retorno dos novos investimentos privados em
contextos de incerteza: uma proposta de mudana do mecanismo de concesso
de rodovias no Brasil. Rio de Janeiro: BNDES; PNUD, jul. 2000. Disponvel em:
<http://www.bndes.gov.br/conhecimento/td/Td-81.pdf>. Acesso em: jan. 2010.
PRAAS de pedgio. NTC. Disponvel em: <www.ntcelogistca.org.br>. Acesso
em: fev. 2010.
PRIVATIZAO questionada. NTC, 14 set. 2003. Disponvel
em:
<http://www.ntc.org.br/scripts/noticias/materia_completa.
asp?codigo=11446&vTipoNoti=N>. Acesso em: jan. 2010.
RITMO do PAC no reflete o discurso de Lula. O Estado de So Paulo, So
Paulo, 20 abr. 2009.
SOARES, M. F. A expectativa de longo prazo dos usurios de rodovias concedidas o caso da BR 040. Tese (Mestrado) Universidade Federal do Rio de
Janeiro, Rio de Janeiro, 2004.
SOARES, R. P.; CAMPOS NETO, C. A. S. Parcerias Pblico-Privadas
do Plano Plurianual: proposta de um conceito. Braslia: Ipea, 2002 (Texto
para Discusso).
______. Consideraes sobre o Projeto de Lei de Parcerias Pblico-Privadas (PPP): em face da experincia recente do Brasil. Braslia: Ipea, 2004
(Texto para Discusso).
54
______. Parceria pblico-privada: uma alternativa que se consolida. Esprito

Santo: Next Editorial, 2005 (artigo).
______. Das concesses rodovirias s parcerias plico-privadas: preocupao com o valor do pedgio. Braslia: Ipea, 2006 (Texto para Discusso, n. 1186).
SOUZA JR., R. T. As concesses rodovirias gachas luz do sistema de
Franchise Bidding: 1996/2007. Tese (Mestrado) Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, Porto Alegre, 2007.
VIA Dutra na mira de Cabral. O Dia, 4 nov. 2006. Disponvel em: <http//www.
odia.com.br>. Acesso em: jan. 2010.
55
ANEXO
Rodovias federais e estaduais concedidas iniciativa privada
(Em Km)
Concedente
Concessionria
Pista simples
Pista dupla
Total
Federal
Nova Dutra
0,0
402,0
402,0
Federal
Ponte
0,0
13,2
13,2
Federal
Concer
37,0
142,9
179,9
Federal
CRT
102,0
40,5
142,5
Federal
Concepa
8,7
112,3
121,0
RS/Federal
Ecosul
623,0
0,0
623,0
Federal
Autopista Planalto Sul
412,7
0,0
412,7
Federal
Autopista Litoral Sul
382,3
0,0
382,3
Federal
Autopista Rgis Bitencourt
33,0
368,6
401,6
Federal
Autopista Ferno Dias
0,0
562,1
562,1
Federal
Autopista Fluminense
320,1
0,0
320,1
Federal
Transbrasiliana
0,0
321,6
321,6
Federal
Rodovia do Ao
200,4
0,0
200,4
Federal
ViaBahia
567,4
113,2
680,6
So Paulo
Autoban
0,0
316,7
316,7
So Paulo
Autovias
82,2
234,3
316,5
So Paulo
Centrovias
75,0
143,2
218,2
So Paulo
Colinas
154,2
144,8
299,0
So Paulo
Ecovias dos Imigrantes
0,0
176,4
176,4
So Paulo
Intervias
255,6
124,8
380,4
So Paulo
Renovias
133,4
212,3
345,7
So Paulo
SPVias
288,9
227,8
515,7
So Paulo
Tebe
110,6
45,4
156,0
So Paulo
Tringulo do Sol
137,5
304,7
442,2
So Paulo
Vianorte
24,5
212,1
236,6
So Paulo
Viaoeste
41,2
120,9
162,1
So Paulo
Rodoanel Oeste
30,0
0,0
30,0
So Paulo
Rota das Bandeiras
0,0
269,9
269,9
So Paulo
Cart
0,0
388,2
388,2
So Paulo
Rodovias do Tiet
0,0
344,4
344,4
So Paulo
Via Rondon
0,0
331,1
331,1
Paran
Caminhos do Paran
405,3
0,6
405,9
Paran
Ecocataratas
421,2
87,4
508,6
Paran
Econorte
287,3
51,8
339,1
(Continua)
56
(Continuao)
Concedente
Concessionria
Pista dupla
Total
57,4
117,7
175,1
Pista simples
Paran
Ecovias
Paran
Rodonorte
322,3
245,7
568,0
Paran
Viapar
421,5
125,5
547,0
Rio Grande do Sul
Brita
135,5
8,6
144,1
Rio Grande do Sul
Convias
164,7
173,7
Rio Grande do Sul
Coviplan
250,4
0,0
250,4
Rio Grande do Sul
Metrovias
500,9
0,0
500,9
Rio Grande do Sul
Rodosul
132,7
0,0
132,7
Rio Grande do Sul
Santa Cruz
208,9
0,0
208,9
Rio Grande do Sul
Sulvias
317,8
0,0
317,8
Rio de Janeiro
Vialagos
0,0
60,0
60,0
Rio de Janeiro
Lamsa
0,0
25,0
25,0
Rio de Janeiro
Rota 116
140,3
0,0
140,3
Minas Gerais
Nascentes das Gerais
371,4
0,0
371,4
Bahia
CLN
170,9
46,3
217,2
Esprito Santo
Rodosol
17,5
50,0
67,5
Pernambuco
Via Parque
0,0
7,0
7,0
Total
51
8.345,7
6.508,0
14.852,7

Rodovias - IPEA PDF

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Rodovias - IPEA PDF

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

RODOVIAS BRASILEIRAS: GARGALOS, INVESTIMENTOS,

CONCESSES E PREOCUPAES COM O FUTURO

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Nesse contexto, este captulo analisar as concesses rodovirias do governo

O modal rodovirio no Brasil respondia, em 1950, a apenas 38% do transporte

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Restabelecer as fontes de recursos para o setor rodovirio.

Conceder rodovias para operadoras privadas.

Delegar aos estados a administrao e a explorao de trechos de rodovias.

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Cabe destacar que iniciativa privada somente interessam as rodovias que se

Na prtica, o governo federal ainda no licitou nenhum empreendimento

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

de rodovias estaduais tambm concedidas iniciativa privada. J no Paran

Atualmente, 61% das cargas transportadas nacionalmente so deslocadas por

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

comum no Brasil a construo de rodovias de asfalto, cujo preo,

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Rodovias do Brasil, gargalos e demandas 2008

Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias.

O mapeamento identificou a necessidade de R$ 144,18 bilhes s em obras

Demandas por construo e pavimentao de rodovias

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Merece destaque, tambm, a construo de contornos rodovirios municipais,

Demandas por obras de arte

Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias.

Foram identificadas necessidades de investimento em 15 pontes que atendem a

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Fonte: Brasil (2008-2011).

Demandas em rodovias estaduais

Fontes: Brasil (2007a) e CNT (2008).

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Sabe-se que as condies do pavimento das vias influem significativamente

Para um setor cuja importncia econmica assume a dimenso verificada no setor

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Inexistncia de mecanismos de financiamento.

Introduo de servios alternativos, como auxlio a usurios resgate

Aplicao de capital privado com recursos prprios.

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Fonte: Brasil (2009b).

Com exceo do ano de 2008, quando o governo reduziu a alquota em

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Participao no PIB dos investimentos em transportes e rodovias

interessante observar a correlao entre o comportamento da participao

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Investimentos pblicos e privados em infraestrutura 1999-2008

8.988,41 11.657,67 19.541,86 26.566,77

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Evoluo do investimento rodovirio pblico e privado

No grfico 7, apresentam-se as participaes relativas das inverses em rodovias

Participao do setor rodovirio nos investimentos em transporte

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Demandas identificadas versus investimentos do PAC

Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias.

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Demandas por construo e pavimentao de rodovias versus investimentos do PAC

Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias.

A partir do grfico, possvel observar que quase todos os acessos esto

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro