05/11/13

Ao por improbidade no ao civil pblica - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peas

Jus Navigandi
http://jus.com.br

Ao por improbidade no

ao civil pblica
http://jus.com.br/artigos/25695
Publicado em 11/2013

Andr Lus Alves de Melo (http://jus.com.br/973838-andre-luis-alves-de-melo/artigos)

A ao por improbidade no se confunde com ao civil pblica, pois se trata de ao de

responsabilizao e no de defesa de direitos coletivos, difusos ou individuais homogneos.
Tem sido comum confundir ao civil pblica com ao por improbidade. Contudo, ao por improbidade no espcie de ao
civil pblica (ACP), so aes distintas, uma vez que a primeira prevista na lei 8429/92 (LIA) e a segunda na lei 7347/85 (LACP).
Ressalta-se ainda que no h em nenhuma das duas leis a previso de aplicao subsidiria de uma em relao outra.
Este tema tem pouca discusso, embora haja algumas opinies no sentido de que ao de improbidade seja ao civil pblica, em
geral, estes argumentos partem do equvoco de que tudo que no interesse individual seria regido por um sistema nico de direitos
coletivos, o que no correto, pois h vrias espcies de ritos na defesa dos direitos coletivos, assim como existe na rea dos interesses
individuais.
A lei de improbidade tem objetivo principal de responsabilizao e no de reparao do dano como na ao civil pblica, logo a
lei de improbidade no foca em direitos coletivos, difusos ou individuais homogneos. A ao por improbidade tem como objetivo sanes
como suspenso dos direitos polticos, aplicao de multas, impedimentos de contratar com ente pblico e outros bem diferentes da ao
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civil pblica.
Ademais a legitimao ativa expressa no art. 17 da lei 8429/92:
Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro
de trinta dias da efetivao da medida cautelar. (grifo nosso)
1 vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata o caput.

No tocante ao termo pessoa jurdica interessada, claro que se refere pessoa jurdica que recebeu a verba, ou que repassou,
ou que foi responsvel pelo ato de improbidade, ou cujo dirigente cometeu o ato de improbidade. Afinal, interpretao no tocante
legitimidade ativa deve ser restritiva em se tratando de lei de carter punitivo e responsabilizador, sob pena de se violar a ampla defesa e
os direitos do acusado.
Reafirmando que alguns julgados partem do equivocado princpio de que todo ao de natureza pblica ao civil pblica.
Porm, isto seria o mesmo que dizer que como a Unio pode propor ao civil pblica e tambm a Execuo fiscal, ambas seriam ao civil
pblica. Este um equvoco, afinal o rito e a legitimao diferencia a ao penal e estas restries so impostas pelo legislador at mesmo
como garantia da ampla defesa e do direito do acusado.
Eventual ampliao excessiva da legitimao ativa para propositura de ao de improbidade poderia ter efeito diverso e caminhar
no sentido de banalizao e descrdito com usos meramente polticos em pleitos eleitorais.
Argumento contrrio seria o mesmo que sustentar que a ao penal tem como objetivo direitos coletivos e individuais, ou seja, teria
foco principal a segurana pblica e a reparao dos dano, e no mais carter sancionador.
A rigor, no se pode inferir que toda ao civil seja de legitimidade pblica, pois isto seria o mesmo que alegar que a execuo
fiscal ou a ao para aplicao de medidas scio educativas na lei 8069/90 (ECA) so aes civis pblicas, logo com o rol de legitimados
amplo da LACP.

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Ou ainda, que a ao popular tambm teria interesse pblico e no mais apenas ajuizada pelo cidado, mas por qualquer dos
legitimados da LACP. Em suma, nesta amplitude de interpretao quanto aos legitimados ativos, poderia ento o cidado (pessoa fsica)
ajuizar ACP e at ao por improbidade, com base na lei de ao popular ou ADIn, pois tambm de interesse pblico e coletivo.
Portanto, neste sentido amplo de legitimidade sustentado por alguns, ento o cidado poderia propor ao civil pblica e ao por
improbidade, isto por analogia legitimidade da ao popular.
Alm disso, caso a ao por improbidade seja considerada como ao civil pblica tambm no far coisa julgada em caso de
improcedncia e exporia o ru a nova tentativa de aes com outros argumentos.
A Lei de improbidade tem rito prprio como a defesa preliminar, prazo de prescrio diferenciado, perda de funo pblica e
suspenso direitos polticos, bem como prev no texto da LIA que se aplica o CPP (art. 17, 12: Aplica-se aos depoimentos ou inquiries
realizadas nos processos regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e 1, do Cdigo de Processo Penal).
Exemplificando, se o ato foi cometido pelo Municpio ou o dano foi sofrido pelo Municpio apenas o Municpio ou o Ministrio Pblico
podem ajuizar ao por improbidade, exceto se a verba foi repassada pela Unio, e neste caso, tambm haveria interesse federal.
O objetivo principal da ao por improbidade punitivo e no de ressarcimento, nada impedindo que a ao civil pblica seja
proposta paralelamente com foco mais especifico. Portanto, se o ato foi cometido por ONG envolvendo verba pblica, como a APAE,
apenas a APAE, o Ministrio Pblico ou quem repassou a verba podem propor a ao por improbidade.
Ou seja, se uma entidade sem fins lucrativos contrata a Defensoria para prestar assistncia jurdica, no pode a Defensoria, em
nome prprio, ajuizar ao de improbidade contra os seus contratantes, pois seria uma espcie de fiscal e quebra da confiana da
assistncia (assessoria). Contudo, pode a diretoria da APAE propor ao por improbidade contra ex-dirigentes e tendo a Defensoria como
assistente jurdica e eventualmente substituindo por outro advogado particular, se for do interesse. Se a verba foi repassada pela Unio,
esta tambm seria pessoa jurdica interessada.
Para diferenciar a legitimidade para responsabilizao da legitimidade para assistncia jurdica

destaca-se que seria como

diferenciar o SUS da ANVISA. O mdico do SUS tem apenas atribuio de assistncia mdica e no poder de polcia ou responsabilizao,
enquanto o mdico da ANVISA tem poder de polcia e responsabilizao.

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A OAB tambm pode propor ao de improbidade, mas seomente se for contra ex-dirigentes da prpria OAB e no por atos de
outras entidades. Ou seja, a legitimao restritiva, e o termo pessoa jurdica interessada deve restringir-se ofensa direta entidade.
Afinal, o objetivo da LACP reparar dano e no punir (jus puniendi), conforme se observa pelos artigos da Lei 7347/85 a seguir:
Art. 1 Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de responsabilidade por danos morais e
patrimoniais causados..
....................
Art. 3 A ao civil poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer

Ainda que se entenda que a ao por improbidade uma espcie de ao coletiva, no significa que uma ao civil pblica.
Caso contrrio, todas as aes com objetivo difuso como a ao popular, a ADIn, o Mandado de Segurana Coletiva, a ao para
aplicao de medida scio-educativa no ECA, e outras, teriam a legitimidade ativa ampliada se tudo fosse um sistema nico.
De fato, o tema relativo aos direitos coletivos em sentido amplo pouco estudado nas escolas de Direito e pouco usado na prtica
em relao s aes de interesse individual e patrimonial. Contudo, h autores que defendem ser o sistema de direitos coletivos um
modelo integrado. Porm, neste modelo seria como se todas as aes coletivas com base no interesse pblico e um direito difuso teriam
objetos amplos e legitimidade tambm.
Ou seja, conforme j dito alhures, neste caso, o cidado poderia propor ao popular, ao por improbidade, ao civil pblica,
ADIn e at ao para destituio de Magistrado e Membro do Ministrio Pblico do cargo, pois todas estas tm interesse pblico e uma
base difusa ou coletiva. No entanto, o fato de ser direito coletivo no impede de haver peculiaridades na legitimidade ou no objeto, embora
haja opinies contrrias. Afinal, nas aes individuais patrimoniais existem vrios tipos de aes com procedimentos, objetos e legitimidade
diversas.
Conforme destacado, o termo interessada na lei 8429/92 no se refere funo da pretenso material ou eventual obscuro
interesse pblico, e sim, condio processual de interesse de agir, na qual consiste a exigncia do Estado de que o interesse
processual deve representar utilidade, o que consiste na necessidade concreta da jurisdio e adequao. Isto , qualificao de legtimo
inteiramente processual, ligada a dados processuais, o que previsto no art. 17 da lei 8429/92
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Portanto, como a legitimidade para ajuizar ao por improbidade est prevista na Lei de Improbidade, esta no pode ser ampliada
por interpretaes extensivas
Contudo, nada impede que uma ONG, ou a APAE, contrate algum rgo de assistncia jurdica para peticionar em juzo pleiteando
a condenao de algum dirigente por improbidade, o que no pode o rgo de assessoria jurdica virar fiscal e propor a ao por
improbidade em nome prprio.
Ante o exposto, verifica-se que a ao por improbidade no se trata de ao civil pblica, mas de ao prpria, com regramento
especfico e legitimidade ativa restrita por se tratar de ao de responsabilizao e no de defesa de direitos coletivos, difusos ou
individuais homogneos, devendo, em caso de parte ilegtima ajuizar ao por improbidade o juiz intimar o Ministrio Pblico, e a Pessoa
Jurdica com interessada (interesse jurdico de agir).

Autor

Andr Lus Alves de Melo (http://jus.com.br/973838-andre-luis-alves-de-melo/artigos)

Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais. Mestre em Direito Pblico. Professor universitrio.

Informaes sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT):
MELO, Andr Lus Alves de. Ao por improbidade no ao civil pblica. Jus Navigandi, Teresina, ano 18 (/revista/edicoes/2013), n. 3779
(/revista/edicoes/2013/11/5), 5 (/revista/edicoes/2013/11/5) nov. (/revista/edicoes/2013/11) 2013 (/revista/edicoes/2013) . Disponvel em:
<http://jus.com.br/artigos/25695>. Acesso em: 5 nov. 2013.

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