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O PROCEDIMENTO DE IDENTIFICAO, RECONHECIMENTO,

DEMARCAO E TITULAO DOS TERRITRIOS DAS COMUNIDADES
NEGRAS TRADICIONAIS NO BRASIL E NA COLMBIA: A LEGITIMIDADE
PARA ATUAO DA DEFENSORIA PBLICA

Eduardo Cesar Paredes de Carvalho 1

RESUMO

Os negros trazidos da frica para trabalhar como escravos nas colnias ibricas da Amrica,
durante os sculos XVI e XIX, tentavam reproduzir o modo de vida africano no alm-mar e,
ao mesmo tempo, buscaram alternativas para sobreviver opresso e tentativas de eliminao
por parte da grande sociedade branca e europia que aqui, comeava a ser construda, para
isso os negros criaram redutos de fuga e resistncia os quilombos ou palenques. No final do
sculo XX, aps vrios anos de esquecimento, que o direito de propriedade sobre as terras
que as comunidades negras tradicionais ocupam de forma ancestral foi consagrado pelas
constituies latino-americanas, com destaque para o Brasil e a Colmbia. Assim, o presente
artigo tem por objetivo estudar, de forma comparativa, o procedimento de titulao das
comunidades negras tradicionais no Brasil e na Colmbia, bem como a legitimidade de
atuao da Defensoria Pblica neste procedimento, a fim de verificar os pontos de semelhana
e de diferena entre os modelos.

Palavras-chave: Quilombo. Quilombola. Defensoria Pblica. Procedimento de titulao.

Defensor Pblico da Unio.

1.

INTRODUO

No plano internacional, o direito das comunidades tradicionais encontra-se previsto na

Conveno n. 169 da Organizao Internacional do Trabalho OIT (BRASIL, 2004),
vinculada Organizao das Naes Unidas ONU, da qual o Brasil e a Colmbia so
membros. A conveno consagra como Direitos Humanos o direito s terras que estas
comunidades ocupam tradicionalmente.
Enquanto isso, no mbito interno, o direito constitucional terra das comunidades
negras tradicionais no um fenmeno particular do Brasil e da Colmbia, outros pases da
Amrica do Sul e da Amrica Latina regulamentam o direito propriedade das terras
ancestrais que tais comunidades ocupam.
Na Amrica do Sul, o Brasil e a Colmbia possuem os maiores contingentes de negros
frutos da escravido, como salienta Ribeiro (2007), ambos possuem institutos jurdicos de
similares e possuem realidades sociais quase idnticas, alm disso, destacam-se pela
consagrao constitucional dos institutos de proteo das comunidades negras tradicionais,
com destaque para o procedimento de titulao das suas terras e a legitimidade da Defensoria
Pblica como instrumento de efetividade de tais direitos.
Assim, este artigo tem por escopo visualizar o modelo brasileiro e colombiano de
proteo jurdica conferido s comunidades negras tradicionais por meio da Defensoria
Pblica e a sua legitimao para atuar no procedimento de titulao da propriedade, atravs de
um estudo comparativo das simetrias e assimetrias dos dois sistemas, possibilitando a troca e
o aproveitamento das experincias comuns.

2.

PROCEDIMENTO

DE

IDENTIFICAO,

RECONHECIMENTO,

DEMARCAO E TITULAO DAS TERRAS QUILOMBOLAS NO BRASIL E A

LEGITIMIDADE PARA ATUAO DA DEFENSORIA
2.1. A legitimidade da Defensoria Pblica na defesa das Comunidades Quilombolas

A Defensoria Pblica no Brasil est construda normativamente na Constituio de

1988 pelos arts. 1, II2, III3 e IV4, 3, I5, II6, III7 e IV8, 5, LXXIV, e disciplinada no art. 134 e
ss. (BRASIL, 1988), bem como regulamentada pela Lei Complementar n. 80/1994 (BRASIL,
1994), a chamada Lei Orgnica da Defensoria Pblica.
A Constituio de 1988 abriu o dilogo democrtico com as comunidades tradicionais
por meio do reconhecimento dos seus direitos, fruto do pluralismo jurdico. Assim,
acompanhou a evoluo do modelo de Estado Nacional para o Estado Plural e Multi-tnico,
seguindo as ideologias que permeiam a ps-modernidade, que oriundo do processo histrico
e mundial de efetivao dos direitos das chamadas comunidades tradicionais.
Neste espao, se inseriu a Defensoria Pblica, que, por se tratar de instituio pblica
e oficial de defesa do povo brasileiro, tem por vocao a proteo das camadas
marginalizadas e estigmatizadas da sociedade brasileira, tendo como misso constitucional e
institucional a defesa e efetivao dos direitos das comunidades tradicionais, desta forma,
devendo tornar visveis os invisveis aos olhos da sociedade.
Neste sentido, dispe o art. 4, XI, da Lei Orgnica da Defensoria Pblica:

Cidadania.
Dignidade da pessoa humana.
4
Valores sociais do trabalho e da livre iniciativa.
5
Construir uma sociedade livre, justa e igualitria.
6
Garantir o desenvolvimento nacional.
7
Erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais.
8
Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao.
3

Art. 4 So funes institucionais da Defensoria Pblica, dentre outras:

XI exercer a defesa dos interesses individuais e coletivos da criana e do
adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades especiais, da mulher
vtima de violncia domstica e familiar e de outros grupos sociais vulnerveis que
meream proteo especial do Estado; (BRASIL, 1994, grifo nosso)

Portanto, cabe a Defensoria Pblica a defesa dos interesses individuais e coletivos dos
grupos vulnerveis que merecem a proteo especial do Estado, no caso, as comunidades
quilombolas. Alm disso, a participao direta no procedimento de titulao da Defensoria
Pblica est prevista expressamente no art. 16, pargrafo nico, do Decreto n. 4.887/2008,
qual seja:

Pargrafo nico. A Fundao Cultural Palmares prestar assessoramento aos

rgos da Defensoria Pblica quando estes rgos representarem em juzo os
interesses dos remanescentes das comunidades dos quilombos, nos termos do art.
134 da Constituio. (BRASIL, 2008, grifo nosso)

Destaca-se que a norma prev a hiptese de substituio processual para a Defensoria

Pblica ir a juzo na defesa dos interesses quilombolas, em nome prprio e em defesa de
interesse individual. No que tange a defesa do interesse coletivo, a legitimidade est previsto
no art. 5, II, da Lei n. 7.347/1985 (BRASIL, 1985), Lei das Aes Civis Pblicas. No
entanto, nos concentraremos na atuao extrajudicial e perante o procedimento de titulao,
objeto deste trabalho.
Desta maneira, a Defensoria Pblica instituio legtima na defesa dos interesses das
comunidades quilombolas, seja individualmente, seja coletivamente, e em especial, quanto
participao no procedimento de titulao de terras das comunidades quilombolas no Brasil.

2.2

O Procedimento de Identificao, Reconhecimento, Demarcao e Titulao dos

Territrios Quilombolas no Brasil

Uma vez verificada a legitimidade da Defensoria Pblica na defesa dos interesses das
comunidades quilombolas e no procedimento administrativo de titulao da propriedade,
passaremos a tentar estabelecer o conceito de comunidade quilombola, ou comunidade negra
tradicional, e aps, analisaremos o modelo de procedimento de titulao da propriedade no
Brasil, a fim de compar-lo com o modelo adotado na Colmbia.
O termo quilombo, afirma Campos (2010), usado desde que os negros foram trazidos
da frica para servirem de mo-de-obra escrava no Brasil, ganhando significado como forma
da resistncia negra ao senhoriato local e ao prprio Estado, especialmente atravs da fuga e,
em algumas vezes, atravs da aquisio da prpria liberdade, negro forro, buscando, nestes
casos, a comunidade como forma de reencontrar sua identidade africana e se proteger da
discriminao sofrida pela sociedade formal.
Assim, em um primeiro momento a expresso semntica quilombola, que tem a
palavra cimarrones como sinnimo nos pases latino-hispnicos, foi utilizada para definir os
moradores dos espaos de fuga e isolamento, que eram ocupados pelos negros na tentativa
de resistncia escravido e ao domnio branco, fenmeno social explicado por Arruti (2005).
Ou seja, quilombola o morador do quilombo.
A abolio formal da escravatura no ps fim ao quilombo, que continuou existindo
como forma de resistncia s opresses da grande sociedade branca e formal, que via no
negro e, em especial, no quilombola, uma forma de produto marginal e criminoso, tentando
exclu-lo da construo da sociedade brasileira, como explica Campos (2010), seja por
medida de incentivos imigrao europia, na tentativa de braquizao do povo brasileiro,

como acentua Ribeiro (2006a), seja pela no incluso dos quilombos na construo da
cidade-formal (CAMPOS, 2010, p. 83) e, em um mbito maior, da sociedade-formal.
Os contingentes negros excludos e marginalizados da propriedade, buscavam nos
antigos quilombos o local de morada, identidade e reconhecimento, mas em um segundo
momento, os quilombos passaram tambm a receber contingentes de pessoas que no eram
absorvidas pela cidade formal e na forma oficial de distribuio da propriedade, como ex.
os deficientes, desempregados, nordestinos, fenmeno tambm explicado por Campos (2010).
Desta forma, a expanso das cidades fez com que os quilombos se transformassem nas favelas
de hoje, fenmeno descrito por Campos (2010).
Em outro plano, as comunidades negras rurais (ARRUTI, 2005, p. 86) aqueles
situados fora das reas urbanas mantiveram-se distantes das cidades, porm, prximos s
outras formas de expanso agrcola, pastoril e extrativista e assim como o indgena, foram
alvos de diversos embates com estas frentes de expanso, resultando em guerras, dizimao e
deslocamento para lugares afastados e remotos da civilizao, que aqui ia se construindo, na
explicao de Ribeiro (2006).
Muito embora a questo quilombola tenha surgido desde o incio do trfico negreiro,
nosso ordenamento jurdico sempre a considerou como poltica criminal, assim, tipificou
como crime o quilombo, explica Arruti (2005), definindo que bastava para sua caracterizao
a reunio de cinco ou trs escravos fugidos, respectivamente, na legislao colonial e
imperial. Note-se a semelhana com o crime de bando ou quadrilha, previsto no art. 288 do
Cdigo Penal (BRASIL,1940) em vigor.
Aps a abolio da escravatura e a proclamao da Repblica, o quilombo foi
esquecido, ficou a margem da legislao e das polticas pblicas, bem como, deixou de ser
considerada uma atividade criminosa, mas, tal omisso no reverteu a sua marginalizao e
discriminao pela sociedade. Arruti (2005) salienta que foi no movimento negro dos anos

1970 e 1980 que o termo quilombo foi reapropriado, como smbolo da resistncia e da
histria negra.
Nesta poca, o Estado tambm passou a se preocupar com os quilombos como
patrimnio histrico e cultural brasileiro, como salienta Arruti (2005), entretanto, o giro
coprnico no tratamento jurdico da questo quilombola somente ocorreu com a Constituio
de 1988, quando as comunidades negras tradicionais receberam proteo constitucional do
Estado ao invs de recriminao e punio.
Deve ser ressaltado, que mesmo antes da Constituio de 1988 (BRASIL, 1988),
durante sua assemblia constituinte, foi criada a Fundao Cultural Palmares FCP, fundao
pblica vinculada ao Ministrio da Cultura, com a finalidade de promover a preservao dos
valores culturais, sociais e econmicos decorrentes da influncia negra na formao da
sociedade brasileira, que depois se tornou um dos instrumentos mais importantes do Estado
brasileiro na questo quilombola.
Assim, a Constituio de 1988 (BRASIL, 1988) consagrou os direitos das
comunidades quilombolas, que at ento no tinham sido ventiladas em nenhuma outra. No
entanto, em um nico artigo e no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, o que
deixa a desejar para uma constituio definida como analtica. De qualquer forma, o art. 68 do
ADCT, estabelece que aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam
ocupando suas terras reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os
ttulos respectivos (BRASIL, 1988).
Alm do art. 68 do ADCT, o art. 215 e ss. (BRASIL, 1988), ao tratar dos direitos
culturais, consagrou, ainda que textualmente de forma indireta, os direitos dos quilombolas,
como patrimnio histrico e cultural brasileiro. De qualquer forma, a preocupao do presente
artigo o direito propriedade das comunidades quilombolas e o seu procedimento de
titulao.

Assim, a Constituio estabelece que os remanescentes das comunidades dos

quilombos, que no momento da promulgao da Constituio de 1988 (BRASIL, 1988)
5/10/1988 ocupavam terras ancestrais, tm seu direito de propriedade garantido mediante
expedio de ttulo dominial coletivo, emitido pelo Estado, por meio de procedimento
administrativo.
Antes de adentrarmos ao procedimento de titulao, importante analisarmos o termo
remanescente das comunidades dos quilombos, que tem significado de quilombo
contemporneo; so as comunidades que estejam ocupando terras e se organizando
politicamente para reivindicar tal nominao pelo Estado e tem como conseqncia o
reconhecimento oficial da propriedade de suas terras, entretanto, no como forma de
resistncia escrava e do mundo africano entre ns (ARRUTI, 2005, p. 82), mas como um
esforo coletivo de proteo aos conflitos agrrios que esto envolvidas ou para fazer parte de
programas sociais especficos para os grupos que formam, como o Programa Brasil
Quilombola - PBQ9.
Portanto, a questo quilombola pode ser resumida em dois aspectos. O primeiro tangese questo agrria, envolvendo a titulao das terras quilombolas, que o objeto do
presente artigo. Quanto ao segundo aspecto, refere-se s questes envolvendo polticas
pblicas, que buscam fornecer, atravs de programas de governo e de instituies do Estado,
como a Defensoria Pblica, a implementao das condies necessrias existncia e a
adoo de medidas tendentes satisfao da dignidade da pessoa humana.
Na trajetria constitucional, o Governo Federal editou o Decreto n. 4.887/2003
(BRASIL, 2003), criando um procedimento administrativo de identificao, reconhecimento,
demarcao e titulao das terras quilombolas, podendo ocorrer no mbito federal, estadual,
municipal e distrital, com competncia concorrente. Entretanto, neste artigo nos
9

Programa do Governo Federal que visa implementao de polticas pblicas junto s comunidades
quilombolas, como por ex. aes de sade da famlia, fomento s prticas cooperativistas, etc.

concentraremos no procedimento federal de titulao, mas ressalvamos que nos outros entes o
procedimento simtrico ao modelo federal, ocorrendo apenas algumas peculiaridades ou a
mudana do nome de rgos de atribuio, como no caso da Defensoria Pblica do Estado, ao
invs Defensoria Pblica da Unio.
Deve ser destacado que o Partido da Frente Liberal PFL10 props Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 3239-D (2004) contra o Decreto n. 4.887/2003 (BRASIL, 2003), que
normatiza o procedimento administrativo de titulao da propriedade quilombola, sob o
argumento de violao ao art. 84, IV, da Constituio de 1988 (BRASIL, 1988), pois nosso
ordenamento jurdico somente admite decretos ou regulamentos autnomos nos casos de
organizao e funcionamento da Administrao Pblica, assim, devendo haver lei formal para
regulamentar o procedimento.
Muito embora no seja o objetivo deste trabalho, importante destacar que existem
diversos argumentos em defesa da constitucionalidade do Decreto, dentre os quais merece
destaque o de que os direitos fundamentais no precisam de concretizao legislativa para
surtirem os seus efeitos (SARMENTO, 2006, p. 7), na medida em que auto-aplicvel a
norma do art. 68 do ADCT. Neste caso, o Decreto tem a funo de estabelecer as regras do
procedimento demarcatrio no mbito da Administrao Pblica.
Depois de verificado o conceito de comunidade quilombola, passamos a analisar o
procedimento administrativo de titulao da propriedade quilombola, especificadamente no
plano federal, onde ele realizado no mbito do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria INCRA.
No que concernem as fases do procedimento, a auto-definio considerada a sua fase
prvia e inicia-se por requerimento da comunidade quilombola junto a Fundao Cultural
Palmares - FCP, usualmente, depois da comunidade constituir-se em associao, a fim de

10

Atual Democratas DEM.

10

facilitar a representatividade dos direitos de grupo, o que muitas vezes ocorre com a
orientao jurdica da Defensoria Pblica da Unio 11.
Aps, a comunidade quilombola inscrita no Cadastro Geral de Comunidades
Quilombolas CGCQ, junto Fundao Cultural Palmares - FCP, e expedida a respectiva
certido. Com a certido de inscrio no cadastro, a prpria comunidade quilombola, ou por
intermdio da Defensoria Pblica da Unio, formula requerimento administrativo junto ao
Instituto Nacional da Colonizao e Reforma Agrria INCRA, que tambm pode iniciar o
procedimento ex officio; trata-se da fase de requerimento.
Alm da Defensoria Pblica da Unio, o Ministrio da Cultura e a Secretaria Especial
de Polticas de Promoo da Igualdade Racial SEPIR assistem e acompanham todo o
procedimento, respectivamente, a fim de garantir os direitos tnicos e territoriais, bem como a
preservao da identidade cultural das comunidades quilombolas.
A segunda fase do procedimento a fase tcnica, compreendendo os estudos tcnicos
e multidisciplinares que vo aferir os elementos caracterizadores da comunidade quilombola e
a delimitao da rea objeto de titulao, com a participao e contribuio atravs de peas
tcnicas de diversos rgos do Governo, da prpria comunidade e da Defensoria Pblica da
Unio, quando esta instituio atuar em defesa dos interesses da comunidade.
Deve ser ressaltado que o Estado promover a desapropriao nas hipteses em que a
terra quilombola se circunscrever a uma propriedade particular, neste caso, observando ao
proprietrio a garantia da indenizao justa e prvia em dinheiro, conforme determina o art.
5, XXIV, da Constituio de 1988 (BRASIL, 1988).
Com a concluso da fase tcnica, inicia-se a fase de impugnaes, abrindo-se prazo
para os interessados impugnarem os estudos tcnicos e apresentarem documentos probatrios.
Caso no haja impugnaes ou se rejeitadas, o Instituto Nacional da Colonizao e Reforma

11

Experincia verificada na DPU/RS, DPU/MG, DPU/BA e DPU/CE.

11

Agrria INCRA concluir o procedimento, com a expedio de ttulo de reconhecimento da

propriedade fase de titulao, promovendo o registro cadastral no Cartrio do Registro de
Imveis na qual est inscrito o imvel fase de registro.
O ttulo de propriedade quilombola coletivo, pro-indiviso e expedido em nome da
comunidade12, tem clusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade,
alm disso, consagra o direito de propriedade das terras quilombolas s suas respectivas
comunidades, atendendo ao disposto no art. 68 do ADCT (BRASIL, 1988) e em observncia
Conveno n. 169 da Organizao Internacional do Trabalho OIT (BRASIL, 2004).

3.

O PROCEDIMENTO IDENTIFICAO, RECONHECIMENTO, DEMARCAO E

TITULAO DOS TERRITRIOS NEGROS TRADICIONAIS NA COLMBIA E A

LEGITIMIDADE PARA ATUAO DA DEFENSORA DEL PUEBLO
3.1

A legitimidade da Defensora del Pueblo colombiana na defesa das Comunidades

Negras Tradicionais

Uma vez verificado o modelo brasileiro de proteo das comunidades quilombolas e a

legitimidade da Defensoria Pblica para atuar no procedimento de titulao das terras
tradicionais, nos resta analisar o modelo colombiano e o seu procedimento, que apesar dos
dois pases terem realidades e sistemas parecidos, existem algumas diferenas que precisam
ser analisadas para concluso do presente artigo.
A Defensoria Pblica, instituio pblica e oficial de defesa do povo, funciona como
garantia de implementao dos direitos sociais e da justia distributiva, alm disso uma

12

Motivo pelo qual importante a constituio de uma associao.

12

criao dos pases latino-americanos. Nos pases de lngua espanhola, a Defensoria Pblica
denominada de Defensora Del Pueblo, de qualquer forma, em cada pas o modelo
particularizado, no podendo assim, ser considerado como um nico e idntico sistema de
proteo; em que pese haver um projeto embrionrio de Defensoria Pblica no Mercado
Comum do Cone Sul MERCOSUL atravs da Reunio Especializada dos Defensores
Pblicos Oficiais - REDPO13.
Na Colmbia, a Constituio de 1991 (COLMBIA, 1991) consagra a instituio
Defensora del Pueblo como integrante da estrutura administrativa do Ministrio Pblico,
exercendo o Defensor del Pueblo cargo similar ao Defensor Pblico-Geral suas funes
sob a superviso do Procurador General de La Nacin, o que seria no Brasil o cargo de
Procurador-Geral da Repblica14. Diferentemente, no Brasil, a Defensoria Pblica
instituio independente e no integra a estrutura do Ministrio Pblico, alm disso, por
sermos um estado federal, temos a Defensoria Publica da Unio e a Defensoria Pblica de
cada Estado.
Assim como no Brasil, a Constituio conferiu Lei Orgnica da Defensora Lei n.
24/1992 (COLMBIA, 1992) a regulamentao das funes institucionais, que so
praticamente as mesmas da nossa Defensoria Pblica, dadas algumas peculiaridades
nacionais. Alm disso, a lei orgnica, no art. 9, estabelece que alm das atribuies
assinaladas na Constituio, O Defensor Pblico ter as seguintes: 20. Zelar pelos direitos das
minorias tnicas e dos consumidores.15 (COLMBIA, 1992, traduo nossa, grifo nosso).

13

Maiores informaes no stio da Defensoria Pblica da Unio < http://www.dpu.gov.br>, no link REDPO.
Constituio colombiana de 1991: art. 281. El Defensor del Pueblo formar parte del Ministerio Pblico y
ejercer sus funciones bajo la suprema direccin del Procurador General de la Nacin. Ser elegido por la
Cmara de Representantes en el primer mes de sus sesiones, de terna integrada por candidatos de la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado con el voto favorable de la mayora absoluta
de sus miembros, para un perodo institucional de cuatro aos y no podr ser reelegido para el perodo
siguiente.
15
Art. 9. Adems de las atribuciones sealadas en la Constitucin, El Defensor del Pueblo tendr las
seguientes: 20.Velar por los derechos de las minoras tnicas y de los consumidores.
14

13

Da mesma forma que no Brasil, funo institucional da Defensoria Del Pueblo

colombiana a defesa dos direitos das comunidades negras tradicionais, desta maneira,
legitimada para participar do processo de demarcao das terras e, tambm, na defesa judicial
dos direitos que envolvam estas populaes.

3.2

O Procedimento de Identificao, Reconhecimento, Demarcao e Titulao dos

Territrios Negros Tradicionais na Colmbia

Ultrapassada a anlise da legitimidade da Defensora del Pueblo colombiana na defesa

dos direitos das comunidades negras tradicionais, em especial no procedimento de titulao
das suas terras, devemos observar como tratada a questo quilombola na Colmbia, o
procedimento de titulao da propriedade e a participao da Defensora del Pueblo.
Na Colmbia, o termo cimarrone (RODRGUEZ, 2003, p.2) ou afrocolombianos16 (MURILLO, 2003) e palenque (RODRGUEZ, 2003, p.3) so usados,
respectivamente, para denominar a populao quilombola e o quilombo, equivalentes
semnticos que servem para denominar o fenmeno ocorrido por todo o Novo Mundo, como
conseqncia do regime de mo-de-obra escravista utilizado no pacto colonial.
Assim, o palenque colombiano a mesma coisa que o quilombo brasileiro, inclusive
h uma verso colombiana do Quilombo dos Palmares17, chama-se Choc (MURILLO,
2003), verdadeira prova de que os fenmenos de resistncia negra ocorridos foram
semelhantes nos dois pases. Portanto, tudo o que foi abordado sobre as comunidades negras

16
17

O texto utiliza a palavra em ingls afro-colombians.

Conhecido quilombo-cidade brasileiro, tambm conhecido pela mtica figura de Zumbi, seu lder.

14

tradicionais no Brasil, no segundo captulo, em especial o que foi abordado sobre o quilombo
contemporneo e a questo quilombola se aplica realidade colombiana.
Da mesma forma que nossa Constituio, a colombiana foi pioneira na consagrao
dos direitos fundamentais das comunidades negras tradicionais, em especial no procedimento
de titulao da propriedade, pois no havia previso anterior no ordenamento jurdico
colombiano18. Assim como no Brasil, a Constituio colombiana disciplinou a titulao da
propriedade das comunidades negras tradicionais em um nico artigo e nas disposies
transitrias, trata-se do art. 55, que estabelece:
ARTIGO TRANSITRIO 55. Dentro dos dois anos seguintes da entrada em vigor
da presente Constituio, o Congresso expedir, estudo prvio atravs de uma
comisso especial que o Governo criar para tal efeito, uma lei que reconhea s
comunidades negras que estejam ocupando terras baldias19 20 [terras devolutas] nas
zonas rurais ribeirinhas dos rios da Bacia do Pacfico, de acordo com as suas
prticas tradicionais de produo, o direito propriedade coletiva sobre as reas
que sero demarcadas na mesma lei.
(...)
PARGRAFO 1. O disposto no presente artigo aplicar-se- outras zonas do pas
que apresentem condies similares, pelo mesmo procedimento e estudos prvios e
deciso favorvel da comisso especial aqui prevista.21(COLMBIA, 1991,
traduo nossa, grifo nosso)

O art. 55 exigiu a sua regulamentao por lei (Lei n. 70/1993) para produzir efeitos,
portanto, trata-se de norma de eficcia contida, na definio de Afonso dos Santos (2005),

18

Ressalvado o chamado Cdigo Negro Carolneo, que no chegou a entrar em vigor, e a rigor no protegia tais
comunidades, apenas regulava a situao do negro ou do escravo nas colnias hispnicas na Amrica. Para
maiores detalhes.
19
Tambm pode ser chamada de terras da Nao, a expresso foi usada entre aspas no artigo CUNIN,
Elizabeth. Identificao Territorial, Identificao tnica em Cartagena, Colmbia. In: Revista de Estudos AfroAsiticos, 2003, p. 123-143.
20
Seria o equivalente a nossas terras devolutas.
21
ARTICULO TRANSITORIO 55. Dentro de los dos aos siguientes a la entrada en vigencia de la presente
Constitucin, el Congreso expedir, previo estudio por parte de una comisin especial que el Gobierno crear
para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldas en
las zonas rurales ribereas de los ros de la Cuenca del Pacfico, de acuerdo con sus prcticas tradicionales de
produccin, el derecho a la propiedad colectiva sobre las reas que habr de demarcar la misma ley. (...)
PARAGRAFO 1o. Lo dispuesto en el presente artculo podr aplicarse a otras zonas del pas que presenten
similares condiciones, por el mismo procedimiento y previos estudio y concepto favorable de la comisin
especial aqu prevista.

15

entretanto, a norma constitucional brasileira art. 68 prev o reconhecimento das terras

quilombolas independente de lei, assim, de eficcia plena.
Desta maneira, as comunidades negras que ocupam as terras baldias22 das zonas rurais
ribeirinhas nos rios da Bacia do Pacfico ou em outras reas23, com prticas tradicionais de
produo, so garantidas o direito propriedade coletiva por meio de procedimento
administrativo de titulao. s comunidades que ocupem outras reas, tambm garantido o
direito de propriedade, mas desde que cumpram os mesmo requisitos que as da Bacia do
Pacfico.
Portanto, diferente do sistema brasileiro, em que no existem requisitos objetivos 24
para titulao da propriedade quilombola, as comunidades negras tradicionais na Colmbia
devem preencher os seguintes requisitos objetivos para que as reas que ocupem sejam
passveis de adjudicao da propriedade: (i) ocupar terras baldias, (ii) estas terras estejam
circunscritas zona rural, (iii) sejam comunidades ribeirinhas, ou seja, aquelas adjacentes aos
rios25; e (iv) local de prtica de formas tradicionais de produo.
Desta maneira, o constituinte colombiano definiu com preciso as comunidades
consideradas tradicionais que possuem o direito de terem suas propriedades tituladas. Neste
quadrante, as comunidades negras tradicionais colombianas so comunidades rurais e
ribeirinhas, que mantm o modelo tradicional de produo, assim como seus antepassados.
Enquanto isso, no Brasil basta a comprovao da posse ancestral das terras que ocupam,
mediante estudos tcnicos, para configurar o direito titulao.

22

Tierras baldas.
A Bacia do Caribe ou quaisquer outras reas, desde que cumpram os mesmos requisitos e aps, estudo do
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi IGAC.
24
Ressalvada a exigncia de estarem ocupando as terras antes da promulgao da Constituio de 1988, ou seja,
5 outubro de 1988.
25
Uma prova da caracterizao das comunidades negras tradicionais colombianas como verdadeiras
comunidades fluviais a utilizao como parmetro demarcatrio da regio da Bacia do Pacfico.
23

16

Alm destes requisitos objetivos, a legislao colombiana elenca uma srie de bens
que no podem ser adjudicadas26, dentre as quais merece destaque as reas urbanas
municipais e a propriedade privada. Desta maneira, quando se tratar de terras no
adjudicveis27, ainda que a comunidade negra tradicional cumpra aqueles requisitos objetivos,
no ter direito titulao da propriedade das terras que ocupam de forma ancestral.
No Brasil no h previso de bens no adjudicveis, no entanto, durante o
procedimento de titulao h previso de que a terra quilombola seja demarcada observando o
laudo tcnico, em especial o antropolgico, e critrios de conciliao, quando sobreponha-se
sobre bens pblicos, porm a propriedade particular no possui nenhuma proteo 28, salvo o
direito de sujeitar-se ao processo de desapropriao.
O procedimento de titulao da propriedade negra tradicional na Colmbia regulado
pela Lei n. 70/1993 (COLMBIA, 1993) e pelo Decreto n. 1.745/1995 (COLMBIA, 1995),
inicia-se por meio de fase prvia, quando formado um conselho comunitrio pela
comunidade, com natureza de pessoa jurdica, que eleger um representante, com diversas
funes, inclusive podendo dirimir conflitos internos por meio da conciliao. Alm disso, o
conselho que estabelecer os limites da rea a ser demarcada e realizar o requerimento
administrativo, como ser visto a seguir. No Brasil, a comunidade no est obrigada a
constituir-se em pessoa jurdica29, mas usual faz-lo para melhor conduo dos direitos de

26

ARTICULO 19. AREAS INADJUDICABLES. Las titulaciones de que trata el presente Decreto
comprenden. 1. Los bienes de uso pblico.2. Las reas urbanas de los municipios.3. Las tierras de resguardos
indgenas. 4. El subsuelo. 5. Los predios de propiedad privada. 6. Las reas reservadas para la seguridad y
defensa nacional. 7. Las reas del sistema de parques nacionales. 8. Los baldos que hubieren sido destinados
por entidades pblicas para adelantar planes viales u otros de igual significacin para el desarrollo econmico
y social del pas o de la regin, previo cumplimiento de la legislacin ambiental vigente. 9. Los baldos que
constituyan reserva territorial del Estado (Decreto 2664 de 1995, art. 9o., literal d).10. Los baldos donde estn
establecidas comunidades indgenas o que constituyan su hbitad (Ley 160 de 1994, art. 69, inciso final), y
11. Las reservas indgenas y los territorios tradicionales utilizados por pueblos indgenas nmadas y
seminmadas o agricultores intinerantes para la caza, recoleccin u horticultura que se hallaren ubicados en
zona de reserva forestal a La fecha de vigencia de la ley 160 de 1994 (Ley 160 de 1994, art. 85, pargrafos 5 y
6).
27
Inajudicables.
28
Ressalvada a garantia do pagamento de indenizao.
29
No caso, em associao.

17

grupo da comunidade. De qualquer forma, em ambos os pases utiliza-se o critrio da autoatribuio para definio da comunidade negra tradicional.
A segunda fase do procedimento a fase de requerimento, realizada pelo conselho
comunitrio atravs de requerimento administrativo 30, acompanhado de relatrio e
documentos probatrios, dirigidos ao Instituto Colombiano de Reforma Agrria INCORA31,
da mesma forma que no Brasil, ocorrendo o trmite do procedimento perante o rgo de
reforma agrria32.
Aps, inicia-se a fase tcnica, que se d por meio de visitas da equipe tcnica ao
territrio objeto de demarcao. A equipe tcnica ser composta por funcionrios do
Ministrio do Meio Ambiente, do prprio Instituto Colombiano de Reforma Agrria
INCORA e do Instituto Geogrfico Agustn Codazzi IGAC, que elaboraro o informe
tcnico da visita33, uma espcie de laudo tcnico. Por outro lado, o nosso decreto prev a
participao de diversos rgos na produo da fase tcnica, variando a equipe tcnica
conforme o caso em anlise, mas com a presena obrigatria de servidores do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma INCRA.
Depois disso, aberta a fase de oposies, quando pessoas interessadas podero
apresentar oposies s concluses do informe tcnico da visita, com a juntada de provas, ao
pedido de titulao. A oposio manejada por eventuais proprietrios das terras que as
comunidades tradicionais ocupam, pois na Colmbia a propriedade particular no pode ser
adjudicada e nem desapropriada. O sistema brasileiro tem fase idntica.
Julgadas improcedentes as oposies e verificada que a terra no compreende
propriedade particular, tratando-se ento de terras baldias, o procedimento ser reenviado
para comisso tcnica que far uma reviso ex ofcio do procedimento e, aps as concluses

30

Solicitude de titulacin.
Instituto Colombiano de La Reforma Agrria INCORA.
32
No Brasil, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA, uma autarquia federal.
33
Informe tcnico de la visita.
31

18

definitivas, ser expedida a resoluo constitutiva34, devidamente motivada, que poder titular
ou no s terras. Em caso de deferimento, o ttulo de propriedade ser levado ao registro no
Cartrio35 competente, correspondendo tais fases, respectivamente, a fase de concluso e a
fase de registro. No Brasil tambm existem as duas fases, com diferenas, apenas, de
nomenclatura de um sistema para o outro.
O ttulo de propriedade da comunidade negra tradicional, emitido ao final do
procedimento administrativo, segue o mesmo parmetro adotado no Brasil, ou seja: coletivo36,
com clusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e inembargabilidade 37, em ateno ao
dispositivo constitucional do artigo transitrio 55 (COLMBIA, 1991), a Lei n. 70/1993
(COLMBIA, 1993) e em observncia Conveno n. 169 da Organizao Internacional do
Trabalho OIT (BRASIL, 2004).
Por fim, deve ser destacado que a Lei n. 70/1993 (COLMBIA, 1993) e o seu decreto
regulamentar (COLMBIA, 1995) no prevem expressamente a participao da Defensora
del Pueblo no procedimento, como ocorre no sistema brasileiro. No entanto, isto no impede a
legitimidade de participao da Defensora no procedimento ou qualquer forma de atuao
que vise defesa dos direitos das comunidades negras tradicionais, na medida em que a
Constituio vrtice do ordenamento jurdico , regulamentada pela Lei Orgnica da
Defensora, norma materialmente constitucional, que consagra a instituio como legitimada
para defender as minorias tnicas (COLMBIA, 1993), no caso: as comunidades negras
tradicionais.

34

Resolucin constitutiva.
O termo correto Oficina de Registros de Instrumentos Pblicos.
36
No Brasil considerado pro - indiviso, mas a prpria acepo do termo coletivo o torna indivisvel, em
especial porque na Colmbia a comunidade deve constituir-se obrigatoriamente em pessoa jurdica.
37
No Brasil utiliza-se o termo impenhorabilidade.
35

19

4.

CONCLUSO

Em primeiro lugar, a Defensoria Pblica no Brasil e a Defensora del Pueblo na

Colmbia tm como misso constitucional, delineadas por sua lei orgnica, a defesa das
comunidades negras tradicionais. Assim, direito fundamental das comunidades negras
tradicionais a atuao da Defensoria Pblica nos procedimentos de titulao da propriedade.
O procedimento de identificao, reconhecimento, demarcao e titulao das
comunidades negras tradicionais so similares nos dois pases. O procedimento tramita
perante o rgo de reforma agrria, com a participao de outros rgos de governo,
entretanto, na Colmbia a comisso tcnica fixa, enquanto no Brasil varivel, porm
sempre com a presena de funcionrios da autarquia de reforma agrria.
As fases do procedimento so as mesmas, compreendendo a fase de requerimento, fase
tcnica, fase de defesa no Brasil ou de oposio na Colmbia, fase de concluso e a fase
de registro do ttulo. O ttulo coletivo, inalienvel, imprescritvel e impenhorvel, no Brasil,
ou inembargvel, na Colmbia, o que na prtica significam a mesma coisa.
Nos dois pases existe uma fase prvia ao procedimento administrativo e em ambas
utilizado o critrio da auto-atribuio para definio da comunidade negra tradicional. Na
Colmbia, a comunidade est obrigada a constituir-se em pessoa jurdica, denominada
conselho comunitrio, para formular o requerimento e produzir provas, no havendo a
necessidade de certificao da comunidade.
Enquanto isso, no Brasil, no exigido que a comunidade constitua-se em pessoa
jurdica, muito embora seja usual que instituam uma associao, a fim de dar
representatividade dos direitos do grupo. Alm disso, no Brasil, a comunidade deve ser
certificada como comunidade quilombola perante uma fundao pblica dedicada defesa

20

dos interesses negros, que por simples requerimento a inclui em um cadastro nacional, onde
aps, poder formular o requerimento administrativo com a juntada de provas para dar incio
ao procedimento de titulao.
A diferena substancial entre os dois sistemas sobre os requisitos para definio das
comunidades negras tradicionais que tm direito titulao da posse ancestral em
propriedade. Na Colmbia, o sistema taxativo, desta maneira, no so todas as comunidades
negras tradicionais que tm direito ao procedimento administrativo de titulao da posse
ancestral em propriedade. Assim, o sistema colombiano exige requisitos objetivos, quais
sejam: a terra seja baldia, em zona rural, ribeirinha e mantenha o modelo de produo
tradicional.
No Brasil, o sistema flexvel, reconhecendo-se o direito ao procedimento
administrativo de titulao da posse ancestral em propriedade a qualquer comunidade
quilombola. O sistema brasileiro implementado por meio de critrios subjetivos
remanescentes de quilombos verificados em laudo tcnico, em especial o antropolgico,
durante o iter procedimental.
Outro ponto de divergncia entre os dois sistemas refere-se s reas que podem ser
tituladas, ou na expresso do ordenamento colombiano: adjudicadas, com destaque para
propriedade privada. Na Colmbia, no pode haver a titulao de terras das comunidades
negras tradicionais em propriedades privadas, bem como, h um extenso rol de bens, todos
pblicos, de reas que no podem ser adjudicadas, o que diminui em muito as terras passveis
de serem tituladas, alm de no romper com as amarras das oligarquias locais e realizar um
resgate histrico das comunidades negras tradicionais, assim, demonstra-se como um
projeto tmido de soluo para o problema da terra.
No Brasil, o bem pblico pode ser objeto de titulao da propriedade quilombola,
contudo, como o sistema muito flexvel e desta forma, no h regras para superposio de

21

terras, acaba que o procedimento de titulao sofre um impasse, uma vez que no existe
soluo para a maioria dos casos, nem mesmo com o laudo antropolgico, ento o que parece
ser um direito de maior amplitude acaba revelando-se como inexequvel.
Um ponto relevante do sistema brasileiro a possibilidade de titulao da terra
quilombola na propriedade privada, servindo de instrumento importante de reforma agrria e
para correo do sistema da propriedade no Brasil, que est viciado desde o seu nascedouro,
ou seja, desde o sistema das capitanias hereditrias, passando pelas sesmarias e a lei de terras
devolutas no Brasil Imperial, e por ltimo com a lei de terras.
Destarte, podemos concluir que ambos os ordenamentos jurdicos so similares e
apresentam pontos positivos no trato da questo das comunidades negras tradicionais, no
entanto, esto longe de representarem a soluo do problema da terra para tais
comunidades, mas, de qualquer forma, um bom comeo para o fim destes quinhentos anos
de esquecimento. Alm disso, a Defensoria Pblica no Brasil e a Defensora Del Pueblo
colombiana so as instituies com a misso de defesa e proteo das comunidades negras
tradicionais, com vital importncia para consecuo dos objetivos e a ampliao do dilogo
democrtico entre estas comunidades, a sociedade e o Estado.

22

THE IDENTIFICATION, RECOGNITION, DEMARCATION AND TITLING

PROCEDURE OF THE TRADIONAL BLACK COMUNITIES IN BRAZIL AND
COLOMBIA: LEGITIMACY OF PUBLIC DEFENSE

ABSTRACT

Blacks brought from Africa to work as slaves in the Iberian`s colonies in America, during the
16th to 19th centuries, trying to do the African way of life in overseas lands, and the same time,
sought alternatives to survive the oppression and eliminations attempts of white and European
society which began to be built here, for this, the blacks have created places of resistance and
escape maroons. The property rights of the lands which the traditional black communities
occupy with ancestral form was consecrated in the Latin Americans constitutions, especially
Brazil and Colombia, only in the late 20th century, after several years of forgetfulness. Thus,
this article aims to studying, in a comparative way, the procedure of titling of traditional
blacks communities of Brazil and Colombia, as well as the performance legitimated of the
Public Defender in this procedure, to verify the points of similarity and difference between
both models.

Keywords: Maroons. Public Defender. Procedure for titling.

23

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