Anais do VII Seminrio Brasileiro sobre reas Protegidas e Incluso Social SAPIS e II Encontro

Latino Americano sobre reas Protegidas e Incluso Social ELAPIS. UFSC. Florianpolis. p 2534. 2015. ISBN 978-85-8328-055-2

CONSELHOS GESTORES DE REAS PROTEGIDAS NO BRASIL:

REFLEXES SOBRE A PARTICIPAO SOCIAL, DESAFIOS E
POSSIBILIDADES
Prado, Deborah Santos1; Araujo, Luciana Gomes2; Chamy, Paula 3; Dias, Ana Carolina Esteves4 & Seixas,
Cristiana Simo5
1.Doutoranda em Ambiente e Sociedade/NEPAM/UNICAMP e Colaboradora do grupo de Pesquisa e Extenso em
Gesto e Conservao de Recursos Comuns (CGCommons), deborah.stprado@yahoo.com.br
2.Pesquisadora de Ps doutorado, NEPAM/UNICAMP e Colaboradora do grupo de Pesquisa e Extenso em Gesto e
Conservao de Recursos Comuns (CGCommons)
3.Colaboradora do grupo de Pesquisa e Extenso em Gesto e Conservao de Recursos Comuns (CGCommons)
4.Mestranda em Ecologia, UNICAMP e Colaboradora do grupo de Pesquisa e Extenso em Gesto e Conservao de
Recursos Comuns (CGCommons)
5.Professora e Pesquisadora NEPAM/UNICAMP e Coordenadora do grupo de Pesquisa e Extenso em Gesto e
Conservao de Recursos Comuns (CGCommons)

RESUMO
Os Conselhos Gestores tm sido considerados instrumentos institucionais inovadores e
importantes no exerccio da democracia. Este artigo tem o objetivo de apresentar um histrico
dos marcos legais de regulamentao dos Conselhos de reas protegidas no mbito federal, no
que diz respeito evoluo de diretrizes e critrios de participao social includos nesses
documentos. Os resultados mostram que a participao social garantida em diversos aspectos
das normas analisadas, o que deve ser considerado uma conquista para a gesto de Unidades de
Conservao. Ainda assim, so apontados alguns paradoxos e desafios, incluindo questes de
representatividade, independncia, capacitao e compartilhamentos genunos de poder e de
tomada de deciso. Mais do que um resultado final, a participao pressupe um processo, que
tambm se reflete no histrico dos arranjos jurdicos.
Palavras-Chave: Unidades de Conservao; Conselhos Gestores; Gesto Participativa;
Representatividade; Capacitao.

1. Introduo

A criao de diversos mecanismos participativos no Brasil tem contrariado

afirmaes na literatura internacional ao longo das ltimas dcadas, de que as
caractersticas das instituies e padres de ao poltica de atores sociais latinoamericanos impediriam a existncia de canais institucionalizados de representao de
interesses societais (Crtes, 2007).
No campo socioambiental, foco especfico deste artigo, observa-se a
incorporao de prticas discursivas sobre participao social desde os anos 1970 em
fruns e documentos internacionais, como a Conferncia de Estocolmo, relatrio

Brundtland e Rio-92. Desde ento, a participao social na questo ambiental tem sido
colocada como condio para o sucesso da conservao aliada ao desenvolvimento
(Spnola, 2012). No Brasil, como salientam Ferreira e Tavolaro (2008), tambm se
iniciou uma mudana paradigmtica e um processo gradual de difuso da reflexo sobre
a temtica ambiental entre diferentes setores da sociedade, culminando em um
movimento ambientalista diverso e multifacetado.
Em busca da redemocratizao da sociedade no final da dcada de 1970, a
temtica da participao pblica ou popular pautava as demandas de protestos e
mobilizaes dos movimentos sociais no pas. Como resultado dessa efervescncia, a
profuso de conselhos gestores foi considerada uma das mais importantes inovaes
institucionais das polticas pblicas no Brasil democrtico na segunda metade da dcada
de 1980 (Gohn, 2011).
Os conselhos gestores podem ser concebidos como fruns pblicos de captao
de demandas e pacto de interesses especficos dos diversos grupos sociais, e como uma
forma de ampliar a participao dos segmentos com menos acesso ao aparelho do
Estado (Luchmann e Borba, 2008). Assim, os conselhos gestores constituem um espao
pblico onde indivduos interagem, debatem, apresentam demandas sobre questes
estratgicas, tornando a autoridade pblica sensvel s suas deliberaes (Avritzer,
2000).
Os conselhos esto previstos na Constituio de 1988, bem como em outras leis,
na qualidade de instrumentos de expresso, de representao e participao da
populao (Gohn, 2011), e tm o papel de mediar a relao entre sociedade e Estado
(Avritzer, 2000). Exemplos desses fruns na esfera socioambiental so os Conselhos de
Meio Ambiente (Nacionais, Estaduais e Municipais), os Conselhos de Recursos
Hdricos, os Comits de Bacias Hidrogrficas, os Conselhos de Unidades de
Conservao, entre outros.
importante ressaltar, no entanto, que a discusso e o debate acerca da
democracia desejvel (e possvel) vm percorrendo um caminho sinuoso que
atravessado por disputas sobre os sentidos da participao (Luchmann, 2006). Fonseca
(2011), por exemplo, problematiza a promoo descontextualizada da ideia de
participao por meio da replicao indiscriminada de instncias participativas e de
desenhos institucionais, dados por pacotes e frmulas prontas e preestabelecidas. O
autor (op.cit) denomina esses pacotes ou frmulas como manual da boa governana,
geralmente visto como necessrio e suficiente para o alcance eficiente da democracia

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participativa. Ainda segundo o autor, a simples obrigao legal de criao desses

espaos,
... sem observar e combater desigualdades nas relaes de poder, na
informao e na linguagem apresentadas, bem como nas restries
materiais e simblicas vivenciadas pelos participantes, faz com que a
utilizao desse importante instrumento de gesto ambiental possa
seguir a orientao pro forma e no cumprir com seus objetivos
principais de mobilizar a sociedade, fomentar capital social e
viabilizar um real controle social sobre as polticas (Fonseca, 2011 p.
22-23).

Frente a essa problemtica e com foco nos conselhos gestores de Unidades de

Conservao (UCs) no Brasil, este artigo tem como objetivo geral apresentar um
histrico dos marcos legais de regulamentao desses Conselhos no mbito federal, no
que diz respeito evoluo de diretrizes e ferramentas de participao includas nesses
documentos. Objetivamos ainda, discutir as principais mudanas em fatores que afetam
as possibilidades de participao e do controle social efetivos, elementos de governana
imprescindveis para incluso social em reas protegidas.

2. Mtodos de Pesquisa

Para analisar os marcos legais de regulamentao dos conselhos de UCs no

mbito federal, foram levantadas as principais normas jurdicas a eles relacionadas: (i)
Lei Federal n 9.985, de 18 de Julho de 2000, referncia inicial da anlise; (ii) Decreto
Federal n 4.340, de 22 de Agosto de 2002; (iii) Instruo Normativa do ICMBio n 02,
de 18 de Setembro de 2007 (doravante IN n 02/2007); (iv) Instruo Normativa do
ICMBio n 11, de 8 de Junho de 2010 (doravante IN n 11/2010) e (v) Instruo
Normativa do ICMBio n 09, de 05 de Dezembro de 2014 (doravante IN n 09/2014).
A anlise das normas foi realizada com base nos critrios de avaliao de
procedimentos de participao pblica propostos por Rowe e Frewer (2000). Estes
critrios tambm foram utilizados por Trimble et al. (2014) e Araujo (2014) para avaliar
a participao social em Conselhos Gestores de Unidades de Conservao da regio de
Paraty, estado do Rio de Janeiro.
Essa proposta de avaliao de procedimentos de participao pblica tem o
objetivo de verificar a efetividade da participao dos cidados em procedimentos de
gesto ambiental e de riscos, alm de permitir a comparao entre estudos com base nos

mesmos critrios de avaliao (Rowe e Frewer 2000). Esses critrios baseiam-se em

aspectos que ajudam a garantir o efetivo exerccio da participao e agrupam-se em dois
conjuntos, denominados de critrios de reconhecimento e processuais. O primeiro
agrega a representatividade, a independncia de coordenao, o envolvimento precoce
dos participantes, a capacidade do mecanismo de participao em influenciar polticas e
a transparncia do processo. Os critrios processuais incluem o acesso s informaes,
definio de objetivos, processo estruturado de tomada de decises e a disponibilidade
de recursos para a execuo do processo de participao.
Neste

estudo,

so

usados

os

critrios

de

reconhecimento

(i.e.

representatividade, a independncia de coordenao, o envolvimento precoce dos

participantes, a capacidade do conselho em influenciar polticas e a transparncia do
processo). Optamos por no analisar os critrios processuais nesse momento,
entendendo que os processos tambm devem ser analisados e acompanhados
localmente. Uma exceo foi dada ao critrio de estrutura do processo de tomada de
decises, por entend-lo como critrio extremamente importante para avaliar a
participao e para compreender como esse critrio se reflete nas normas legais.

3. Resultados e Discusso: A evoluo normativa dos Conselhos de UCs com base

em critrios de avaliao da participao social

A partir da anlise dos instrumentos jurdicos que regulamentam os conselhos

gestores (Quadro 1), foi possvel observar que as instrues normativas (INs) esto em
consonncia com o que dispem a Lei e o Decreto que regem o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao (SNUC), e existe uma tendncia de maior detalhamento da
estrutura e funcionamento dos mesmos desde a instituio da Lei n 9.985/2000 do
SNUC at a IN n 09/2014. importante reconhecer que no detalhamento das
Instrues Normativas, mecanismos de participao e representao so reforados,
como o princpio da paridade entre Estado e sociedade civil, a representao de grupos
sociais mais vulnerveis e a participao dos conselheiros na elaborao da estrutura e
regimento dos Conselhos.
A IN n 02/2007 trata dos Conselhos Deliberativos de Reservas Extrativistas
(RESEX) e Reservas de Desenvolvimento Sustentvel (RDS), enquanto a IN n 11 de
2010 aborda os Conselhos Consultivos, cabveis a todas as outras categorias de UCs. Os
conselhos consultivos e deliberativos apresentam diversas competncias comuns, mas
se distinguem especialmente pela caracterstica nica de conselhos de RESEX e RDS

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em deliberar sobre assuntos relacionados gesto da UC e emitir resolues. Os

conselhos consultivos, por sua vez, emitem manifestaes, recomendaes e moes,
cabendo o poder decisrio ao rgo gestor1.
Aps a publicao da IN n 9/2014, o ICMBio produziu uma cartilha de
orientao sobre os conselhos gestores intitulada Conselhos Gestores de Unidades de
Conservao: Um guia para gestores e conselheiros (Abirached et al. 2014). Diversas
orientaes do rgo que se mostram complementares s normas esto contidas nesse
documento, ainda que sem peso jurdico, como ferramentas metodolgicas para
identificao dos setores que comporo os Conselhos, entre outras atividades.

Os tipos de conselho podem variar de acordo com as categorias de UC no nvel estadual. Em alguns
casos de UCs estaduais da regio norte, como no Acre, Amazonas, Tocantins e Par, h variaes e outras
possibilidades de estabelecimento de conselhos deliberativos para alm de RESEX e RDS.

Quadro 1. Avaliao da evoluo das normas relacionadas aos Conselhos Gestores de Unidades de Conservao, de acordo com critrios de avaliao da participao pblica
propostos por Rowe e Frewer (2000).
Instrumentos Jurdicos
Critrios para
avaliao de
procedimentos
de participao
propostos por
Rowe e Frewer
(2000)

Representao

INSTRUO
NORMATIVA N 11 do
ICMBio - 08/06/ 2010

INSTRUO NORMATIVA N 09 do
ICMBio - 05/12/ 2014

Disciplina as diretrizes, normas e

procedimentos para a formao e
funcionamento
de
Conselhos
Consultivos em UCs federais.

Disciplina as diretrizes, normas e procedimentos

para formao, implementao e modificao na
composio de Conselhos Gestores de Unidades
de Conservao Federais*

Detalha a representao da
Representantes de entidades
sociedade civil
legalmente constitudas pelas
O conselho deve
(comunidade cientfica e
Idem ao Decreto n. 4340/2002.
populaes tradicionais da
ser constitudo por
ONGs ambientalistas,
Considera paridade, como a
Os participantes
Unidade; representantes de
representantes dos populao residente e do
representao diferenciada dos
devem constituir uma
formas organizativas e pessoas
rgos pblicos,
entorno, populao
diversos grupos sociais e a
amostra representativa
fsicas das populaes
de organizaes
tradicional, proprietrios
necessidade de promover a
da populao afetada
tradicionais da Unidade
da sociedade civil de imveis, trabalhadores e
participao equitativa e
pelas UCs.
legitimamente escolhidas. Devee da populao
setor privado); Sugere que
qualitativa dos grupos sociais
se garantir ou buscar a maioria
residente.
a representao seja
mais vulnerveis.
de representantes das populaes
paritria, considerando as
tradicionais.
peculiaridades regionais.

Refora o princpio de legitimidade das

representaes e a equidade de condies de
participao dos distintos setores da
sociedade civil e do Poder Pblico. A
composio, titularidade e suplncia,
paridade e representatividade sero definidas
em conjunto com os setores envolvidos,
considerando a realidade de cada UC e
observando os aspectos do Decreto n
4340/2002. Garante direito a voto para todos
os conselheiros e representao majoritria
das populaes tradicionais no caso dos
Conselhos Deliberativos.

LEI N 9.985
2000
Definio

Independncia

Os Conselhos devem
ser coordenados com
independncia dos
interesses do rgo
ambiental (ICMBio)

Envolvimento
precoce

Os participantes
devem ser envolvidos
o mais cedo possvel
no processo
participativo, antes
que julgamentos e
disputas se tornem
salientes.

Institui o Sistema
Nacional de
Unidades de
Conservao SNUC e d outras
providncias.

DECRETO N 4.340
2002

INSTRUO NORMATIVA
N 02 do ICMBio - 18/09/2007

Disciplina as diretrizes, normas e

Regulamenta artigos da Lei n procedimentos para formao e
9.985, de 18 de julho de 2000. funcionamento
do
Conselho
Deliberativo de RESEX e RDS.

Estipula a elaborao do
regimento interno, no
prazo de noventa dias,
contados da sua
instalao.

Possibilita que os conselhos

sejam demandados pelas
pop.tradicionais e garante a
participao em todas as
instncias, com exceo da
Presidncia do Conselho, que
deve ser do ICMBio. Antes da
aprovao final, o Regimento
Interno deveria ser encaminhado
diretoria especfica do ICMBio
para cincia e, quando
necessrio, sugestes de
alterao, mostrando
dependncia ao rgo executivo.

O processo de formao ainda de

responsabilidade do ICMBio, assim como
O processo de formao seria coordenao e presidncia. A IN possibilita
de responsabilidade do
a criao de cmaras temticas e GTs para
ICMBio, assim como
anlise e encaminhamento de especificidades
coordenao e presidncia. A da UC. Antes da aprovao final, o
IN possibilita a criao de
Regimento Interno tambm dever ser
cmaras temticas para anlise encaminhado coordenao regional do
e encaminhamento de
ICMBio para cincia e, quando necessrio,
especificidades da unidade.
sugestes
de
alterao,
mostrando
dependncia ao rgo executivo.

Indica a existncia de um GT
Indica participao das
para o processo de formao
populaes desde planejamento e do conselho consultivo desde a
formao dos Conselhos,
etapa de planejamento at a
incluindo diagnstico
sua formao, mas no enfatiza
socioambiental da UC.
a participao das populaes
locais neste momento.

Indica a existncia de um GT para o

processo de formao do conselho desde a
etapa de planejamento at a sua formao,
com
representantes
das
instituies
diretamente envolvidas com a UC e das
populaes beneficirias, quando houver,
incluindo como atividades a caracterizao
do territrio.

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Transparncia

O instrumento de
participao deve
garantir a
transparncia, de
forma que os
participantes possam
ver claramente os
processos em
andamento e como as
decises esto sendo
tomadas.

Influncia

Os resultados obtidos
da participao devem
ter um impacto
genuno sobre a
gesto

Estrutura de
Tomada de
Decises

O instrumento de
participao deve
oferecer mecanismos
adequados para
estruturar e expor o
processo de tomada
de decises

A reunio do Conselho da
UC deve ser pblica, com
pauta preestabelecida no
ato da convocao e
realizada em local de fcil
acesso.

Diretrizes sobre garantir a

Diretrizes sobre garantir a
transparncia e controle social
informao e condies para o
nos processos de gesto. O
debate e, quando pertinente,
conselho tambm deve
assessoramentos especficos.
formalizar suas orientaes por
Enfatiza que deve ser assegurada
meio de recomendaes e
a efetiva participao das
moes, as quais tambm
populaes tradicionais na
devero constar nas atas das
gesto da UC.
correspondentes reunies.

Competncias de demandar e propor aes

que promovam a qualidade de vida das
populaes tradicionais da Unidade;
Acompanhar a elaborao e implementao
de acordo de gesto e plano de manejo
participativo (para deliberativos); demandar
e propor aes de conservao, pesquisa,
educao ambiental, proteo, controle,
monitoramento e manejo que promovam a
conservao dos recursos naturais das UCs,
sua zona de amortecimento ou influncia;
(para ambos).
D diretrizes sobre garantir resposta oficial e
Tem como diretriz dar
encaminhamentos efetivos s manifestaes
O conselho deveria definir
encaminhamento s
e deliberaes dos Conselhos; para os
mecanismos de tomada de
orientaes emanadas pelo
conselhos deliberativos enfatiza estabelecer
deciso que assegurem a efetiva Conselho. Oferece mecanismo
os mecanismos de tomada de deciso que
participao das populaes
de elaborao de um Plano de
assegurem a efetiva participao das
Compete ao rgo executor
tradicionais na gesto da UC e
Ao que contenha o
populaes tradicionais na gesto da
prestar apoio participao
formalizar suas deliberaes por
cronograma de atividades e
Unidade de Conservao. Pela primeira vez
dos conselheiros nas
meio de resolues assinadas
mecanismos de avaliao anual
coloca como competncia acompanhar e
reunies, sempre que
pelo Presidente do Conselho
das atividades do Conselho.
propor aes para a elaborao,
solicitado e devidamente
Deliberativo e respaldadas por
No detalha a estrutura da
implementao, monitoramento, avaliao e
justificado.
ata. A IN menciona a garantia do
tomada de deciso, apenas a
reviso dos instrumentos de gesto da UC.
direito a voto para todos os
necessidade de formalizar as
Todos os membros do Conselho, inclusive o
conselheiros e anexa modelo de
orientaes do conselho por
representante do ICMBio devem participar
estrutura de regimento interno.
meio de recomendaes e
efetivamente dos processos de discusso
moes.
com direito a voto e s demais formas de
manifestao.
Competncias de propor
diretrizes e aes para
compatibilizar, integrar e
otimizar a relao com a
populao do entorno ou
do interior da UC,
conforme o caso; alm de
acompanhar a elaborao,
implementao e reviso
do Plano de Manejo da UC

Competncias de demandar e
propor polticas pblicas que
promovam a qualidade de vida
das populaes tradicionais da
UC; pesquisas e tecnologias que
visem a sustentabilidade
socioambiental, integrando o
conhecimento tcnico-cientfico
e o etnoconhecimento;
acompanhar a elaborao e
implementao do Plano de
Manejo Participativo

Diretrizes sobre assegurar a transparncia

dos processos de gesto com a adequao a
realidade local e a participao de diferentes
setores da sociedade, incluindo a promoo
de capacitao continuada da equipe gestora
e dos conselheiros. Refora sobre assegurar
o carter pblico das reunies dos Conselhos
e conferir publicidade s suas decises e
manifestaes, por meio de resolues que
tambm devero constar nas atas.

Competncias de demandar e
propor aes que promovam a
conservao dos recursos
naturais da UC e
sustentabilidade
socioambiental, integrando os
conhecimentos tcnicocientficos e saberes
tradicionais; educao
ambiental, monitoramento e
manejo da unidade.

*A partir da IN n 9 de 05 de Dezembro de 2014 revoga-se a Instruo Normativa n 02, de 18 de setembro de 2007, e a Instruo Normativa n 11, de 08 de junho de 2010,
que
disciplinavam,
respectivamente,
os
Conselhos
Deliberativos
e
os
Conselhos
Consultivos
de
Unidades
de
Conservao
federais.

Alm disso, o ICMBio possui uma Coordenao de Gesto Participativa e promove Ciclos de
Capacitao nessa temtica (que ocorrem desde 2010) para formao de seus gestores, o que tem
contribudo para que os Conselhos avancem em seu fortalecimento.
A evoluo das normas e seu desenho institucional sero discutidos a seguir, com base nos
critrios de avaliao da participao propostos por Rowe e Frewer (2000), tambm apresentados
no quadro 1.

3.1 Representao: Os princpios e diretrizes sobre representatividade dos conselhos se

mostraram historicamente assegurados pelas normas, desde o Decreto n 4.340/2002. Na IN n
2/2007 h a incluso de representantes no organizados como pessoa jurdica, dando espao para
representantes de comunidades tradicionais na qualidade de pessoa fsica. H de se destacar que a
participao da pessoa fsica ainda se consubstancia na representatividade de entidades
constitudas (Luchmann, 2008), ou de instituio-membro (IN n 9/2014) e no deve se confundir
com participao individual. Alm disso, a evoluo das normas refora a participao equitativa e
qualitativa dos grupos sociais mais vulnerveis e especifica que nos Conselhos Deliberativos a
maioria do Conselho deve estar representada pelas populaes tradicionais.
Embora a representao das populaes afetadas pelas UCs seja legitimada historicamente
pelas normas, outras questes tambm devem ser consideradas para reflexo, para alm do que
est garantido como lei. Considerando-se que a paridade numrica no corresponde
necessariamente paridade poltica, deve-se observar que nos Conselhos a representao de
populaes afetadas pela implementao de UCs estar assegurada de facto apenas quando existir
transparncia e comprometimento poltico para que os temas de interesse desses atores sejam
debatidos.
Como complemento representao, a construo de confiana entre conselheiros e a
coordenao dos conselhos um fator fundamental no processo de participao (Booth e Halseth
2011), especialmente quando h muita assimetria de poder. Para Gohn (2011), a participao
precisa ser qualificada para ser efetiva, ou seja, no basta a presena numrica das pessoas, sendo
necessrio o fornecimento de apoio aos grupos mais vulnerveis para que sintam-se capazes de
participar (Arnstein 1969).
Outro fator que merece reflexo est relacionado com a escolha dos representantes
governamentais nos Conselhos. A indicao desses membros pelo poder executivo no
corresponde, muitas vezes, familiaridade com as pautas socioambientais das UCs, o que pode
tornar a representao da esfera governamental deficitria (Kruger, 1998). Ainda assim, h outras
diferenas importantes nas condies de participao entre os membros advindos do governo

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daqueles advindos da sociedade civil. Como afirma Gohn (2011), os primeiros geralmente
trabalham nas atividades dos Conselhos durante seu perodo de expediente normal e remunerado,
com acesso a infraestrutura de suporte administrativo, informao e linguagem tecnocrtica,
fatores que geralmente se tornam barreiras aos representantes comunitrios.

3.2 Independncia: Alguns mecanismos identificados na anlise histrica das normas

mostra o incremento de possibilidades de maior independncia como, por exemplo, a competncia
para criao de grupos de trabalho (GTs) e cmaras temticas (CTs), que surge pela primeira vez
na IN n 11/2010. Os GTs e CTs podem ser considerados instrumentos de gesto que ampliam a
possibilidade de descentralizao, o que potencialmente expandiria o espao de negociao,
independncia e controle social do conselho em relao sua coordenao. Os GTs e as CTs
propiciam a anlise e o encaminhamento de especificidades da Unidade, possibilitando tanto a
participao dos representantes a partir de seus interesses e afinidades temticas, quanto a
participao de representantes externos ao conselho. De acordo com o guia de orientao
publicado pelo ICMBio, os GTs e as CTs podem, ainda, tratar de conflitos relacionados com a
UC, amadurecendo questes que, quando chegarem ao Conselho, possam ser discutidas e
encaminhadas de modo mais gil (Abirached et al. 2014).
Ainda que a insero de GTs e CTs acene para uma maior independncia dos Conselhos,
esse fator ainda bastante limitado pelo papel de coordenao e presidncia do rgo ambiental,
principalmente nos Conselhos Consultivos que no tm poder de deliberao. Os instrumentos
jurdicos mostram uma tutela marcante do ICMBio tanto no nvel local, quanto em nveis
hierrquicos superiores s chefias das UCs, que necessitam, por exemplo, ser informados ou emitir
pareceres-tcnicos sobre a formao dos conselhos, o seu regimento interno, a modificao dos
seus representantes, a criao do plano de ao e a avaliao peridica dos conselhos (IN n
9/2014, arts. 8; 10; 24; 26 e 30), o que ainda demonstra uma relao de muito hierrquica dentro
deste rgo e do Conselho para com o rgo ambiental.
A tutela hierrquica do ICMBio regulamentada pelos instrumentos jurdicos pode se
constituir em um paradoxo da independncia. Por um lado, assegura que os gestores das UCs
sigam as normas e garantam os quesitos de representatividade e a realizao de diversos
procedimentos participativos e de competncias previstas para os conselhos (incluindo a garantia
da conservao da biodiversidade). Por outro lado, considerando uma ampla diversidade de
contextos locais, histricos e sociopolticos de participao, permite que os interesses do rgo

ambiental se sobreponham aos interesses do Conselho de forma unilateral, e que no decorrer do

processo haja desestmulo, desconfiana, e barreiras para inovao e para a participao efetiva.
Em estudo realizado em UCs federais do estado do Acre, verificou-se que a participao
comunitria nos conselhos gestores, incluindo de algumas RESEX, marcada pela influncia
direta da presidncia do conselho. O estudo apontou que em alguns casos os regimentos internos
no retratam a realidade dos representantes comunitrios desconsiderando, entre outros fatores, o
tempo necessrio para preparao e organizao dos temas de interesse local a serem includos nas
pautas das reunies (Carrillo e Luz, 2013). Nestes casos, necessrio que a coordenao dos
Conselhos flexibilize procedimentos para incorporar as demandas e diversidades culturais dos
conselheiros e as instituies-membro que representam.

3.3 Envolvimento precoce: A evoluo das normas mostra um incentivo ao envolvimento

cada vez mais precoce dos participantes no processo. O Decreto n 4.340/2002 estipulava a
atuao dos conselheiros para a elaborao do regimento interno do conselho. A IN n 2/2007 (art.
4, 2; e art. 5) altera esse dispositivo e prev a participao de representantes das populaes
tradicionais na etapa e atividades de formao2 dos conselhos deliberativos, o que se mantm nas
sucessivas INs. A novidade da IN n 9/2014 a instituio de um GT especfico para essa etapa,
composto por um ou mais representantes do Instituto Chico Mendes, representantes das
instituies diretamente envolvidas com a Unidade de Conservao e das populaes tradicionais
beneficirias, quando houver (IN n 9/2014, art. 9, I). O envolvimento dos participantes passa a se
dar, portanto, no somente na elaborao do regimento ps-criao do conselho, como tambm na
atividade de caracterizao do territrio em que se situa a UC e na mobilizao e definio dos
setores do poder pblico e da sociedade civil que comporo o conselho. Isso se mostra relevante
para a construo de confiana, antes que julgamentos e disputas se tornem salientes (Rowe e
Frewer, 2000).

3.4 Transparncia: De forma geral, as diretrizes contidas nos instrumentos jurdicos

analisados tm explicitado a importncia do carter pblico dos conselhos, o que objetiva garantir
o acesso e a transparncia aos processos. As INs n 11/2010 e n 9/2014 foram explcitas sobre a
necessidade de publicizar as recomendaes ou deliberaes dos Conselhos.

Processo conduzido de forma democrtica e transparente, estabelecendo aes e fruns que possibilitem a
participao dos distintos sujeitos, instituies e grupos sociais que tm relao com os usos do territrio de influncia
da Unidade de Conservao, com o objetivo de definir a composio e instituir a criao do Conselho (IN n.9/2014)

Anais do VII Seminrio Brasileiro sobre reas Protegidas e Incluso Social SAPIS e II Encontro Latino
Americano sobre reas Protegidas e Incluso Social ELAPIS. UFSC. Florianpolis. p 25-34. 2015. ISBN
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A transparncia um critrio que necessita ser avaliado na dinmica de atuao do

Conselho. As atas devem ser redigidas, revisadas e aprovadas em Plenria, pois o registro formal
do que ocorreu nas reunies. Outro aspecto importante a divulgao de datas e locais de
reunies, que deve ser ampla e feita com antecedncia para garantia de presena do maior nmero
de pessoas. O Guia de Orientao dos Conselhos ressalta a importncia das atas e da lista de
comparecimento (Abirached et al. 2014) complementando o que consta nas Instrues Normativas.
Ainda que as orientaes contidas no guia publicado pelo ICMBio indiquem que as
reunies do Conselho devem ocorrer em local de fcil acesso e em ambientes que garantam a livre
manifestao de opinies (Abirached et al. 2014), essas recomendaes podem ser obstadas na
prtica, devido, por exemplo, ao tamanho da rea da UC, recursos financeiros, falta de informao,
condies climticas, entre outros.

3.5 Influncia: A partir da anlise das normas, verifica-se que a possibilidade de influncia
dos conselhos esteve presente na delimitao de suas competncias desde o Decreto n 4.340/2002
e repetiu-se nas INs que se seguiram. No entanto, em relao promoo de polticas, a IN n
9/2014 apresenta uma juno das competncias expostas nas normas anteriores e explicita a
exclusividade da competncia dos conselhos deliberativos em demandar e propor aos rgos
competentes aes ou polticas pblicas de qualidade de vida e apoio ao extrativismo s
populaes tradicionais beneficirias da Unidade de Conservao (art. 5 VI).
As demais competncias, comuns aos dois tipos de conselho, dirigem-se diretamente s
polticas de conservao na UC, como: demandar e propor aos rgos competentes, instituies
de pesquisa e de desenvolvimento socioambiental, aes de conservao, pesquisa, educao
ambiental, proteo, controle, monitoramento e manejo que promovam a conservao dos
recursos naturais das Unidades de Conservao, sua zona de amortecimento ou territrio de
influncia (art. 4, III).
Os Conselhos Consultivos, comparativamente, esto mais limitados em seu poder de
influncia que os Deliberativos. Ainda que a IN n 9/2014 apresente possibilidades de aes dos
conselhos, capazes de influenciar a poltica, alguns desafios para que esses fruns sejam capazes
de construir processos que influenciem de fato a gesto dos territrios, esto relacionados
distribuio equitativa de poder entre os diversos grupos de interesse (Arnstein 1969),
capacitao de conselheiros e coordenadores dos Conselhos (Peterson 2011, Trimble et al. 2014) e
ao reconhecimento e incorporao de diferentes tipos de conhecimentos e vises de mundo s
decises (Ramirez 1999, Borrini-Feyerabend et al. 2004) .

3.6 Estrutura para tomada de deciso: As normas discriminam que a tomada de deciso
nos conselhos deve garantir a representatividade e a transparncia, mas no explicitam a estrutura
do processo de tomada de deciso, para alm da previso da votao e demais formas de
manifestao (art. 29 da IN n 9/2014). O guia de orientao do ICMBio, por sua vez, menciona
que a tomada de deciso pode ser consubstanciada no consenso, por voto, por maioria simples, por
maioria absoluta ou por qurum (Abirached et al. 2014, p. 32), mas esses mecanismos no tm
poder normativo e no so detalhados quanto ao procedimento.
As tomadas de deciso nos conselhos ocorrem tambm para a realizao de outras
competncias, como a elaborao do Plano de Ao do conselho e sua Avaliao continuada. Na
IN n 11/2010, a elaborao do plano de ao e sua avaliao so citados como competncias dos
conselhos, mas sem maiores detalhamentos sobre sua estrutura. Essa estruturao aparece em
2014, quando so regulamentadas as informaes mnimas sobre a funo desses instrumentos e o
que deve ser decidido para o plano de ao da UC (IN 9/2014, arts. 25 e 26), bem como a
necessidade de sua avaliao3 e monitoramento anual. A forma como esses instrumentos de gesto
so conduzidos na prtica no regulamentada, e pode denotar mais uma vez um paradoxo,
quando pode por um lado facilitar o uso de mltiplas formas participativas e adequadas s
realidades locais, mas por outro, pode permitir que esses instrumentos sejam aplicados de forma
no democrtica e no participativa.
Alm disso, a capacitao de conselheiros volta a ser um fator relevante para os
representantes das diversas categorias que compem o conselho nas tomadas de deciso. Em geral,
os gestores tm maior conhecimento sobre as regras e exigncias relacionadas gesto das UCs.
Os representantes comunitrios, por sua vez, iniciam os processos com profundo conhecimento
sobre a realidade local, mas pouco familiarizados com as regras de gesto e burocracias (Carrillo e
Luz, 2013). O desconhecimento de regras e a falta de capacitao contnua para os conselheiros e
demais interessados um fator crtico para a participao social nos conselhos. Nesse sentido,
tambm pontuamos a importncia de que os gestores tambm sejam capacitados a entender a
linguagem e realidade local, reforando o conhecimento local como fonte de informao para
subsidiar as tomadas de deciso.

O requisito de avaliao e monitoramento est provavelmente relacionado com a Recomendao do ICMBio n.17 de
28 de Julho de 2014. O rgo recomenda estabelecer ferramentas para avaliao da efetividade da gesto de UCs de
forma peridica e participativa.

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4. Consideraes Finais

A participao social nos Conselhos Gestores est garantida formalmente em diversos

aspectos das normas que o regem, o que deve ser considerado uma conquista no mbito da gesto
de Unidades de Conservao. Na prtica, preciso lembrar que os processos de participao se
desenvolvem lentamente e no longo prazo (Bass et al. 1995, Stringer et al. 2006, Von Korff et al.
2010). Ainda que as normas legais tenham evoludo para o fortalecimento da participao, existem
lacunas quanto necessidade de desafiar as assimetrias de poder, as fragilidades de independncia,
da representao de facto, e as necessidades de capacitao de conselheiros e gestores.
A iniciativa do ICMBio em rever suas normativas e produzir materiais de orientao para
conselheiros e gestores deve tambm ser contabilizada como uma conquista no exerccio da
participao. A capacitao e a avaliao sistemtica e continuada das aes do conselho so dois
aspectos fundamentais para que sua prtica reflita as garantias de participao que constam das
normas. Alm disso, salienta-se a importncia de que os critrios aqui analisados sejam
considerados na elaborao de normas futuras, incluindo os de carter processual como a
qualidade do acesso s informaes, a definio de objetivos que seja clara aos conselheiros na
prtica, e a disponibilidade de recursos financeiros para a execuo dos processos de participao.
A anlise dos instrumentos jurdicos nos permite ressaltar a emergncia de paradoxos.
Concordando com Gohn (2011), que os Conselhos Gestores carregam suas contradies, eles
podem ser instrumentos valiosos para a constituio de uma gesto democrtica e participativa,
caracterizada por novos padres de interao entre governo e sociedade, como tambm podem se
configurar como meras estruturas burocrticas formais que reforam desigualdades sociais e
polticas. O caminho de abertura para a insero de valores e conhecimentos distintos em
instituies participativas fundamental para o avano da construo coletiva nesses espaos, o
que pressupe um verdadeiro compartilhamento de poder e responsabilidades nas tomadas de
deciso.

5. Referncias Bibliogrficas
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diretrizes, normas e procedimentos para a formao e funcionamento de Conselhos Consultivos
em Unidades de Conservao federais. 2010.
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