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Manole
Constitucional
FRANCIS HAMON
MICHELTROPER
GEORGES BURDEAU
DIREITO
CONSTITUCIONAL
2 7 edio
DIREITO
CONSTITUCIONAL
2 7 edio
Francis Hamon
Professor da Facult Jean Monnet (Universit de Paris XI)
Diretor do Centre d'tudes de Droit Constitutionnel (CEDC)
Michel Troper
Professor da Universit de Paris X-Nanterre
Diretor do Centre de Thorie du Droit
Membro do In stitu t Universitaire de France
Georges Burdeau t
Manole
Su m r io
Prefcio
.................................................................................................................. xi
I n t r o d u o ........................................................................................................... xiii
Principais A b r e v i a e s ...................................................................................... xv
C ap tu lo P relim in ar - O D ireito C o n s t i t u c i o n a l ...................................1
Seo 1 - 0 direito co n stitu cio n al c o n ju n to de n o r m a s .............2
1. O direito c o m o sistema de n o rm a s ............................................... 2
2. O direito co n stitu cio n al c o m o subsistem a ..................................9
A. D efinio m aterial .........................................................................9
B. D efinio form al
......................................................................... 16
..............................................................................................26
vi
C o n s t it u c io n a l
ir e it o
.................................................................... 33
............................. 33
..................35
................................................................35
.........................................45
.........................................................................46
....................................47
............... 58
............... 63
............................. 64
............................................................................................ 66
C ap tu lo 2 - 0 P o d er .................................................................................. 69
Seo 1 - O q u a d ro : o Estado
1. O Estado e o direito
........................................................... 69
......................................................................... 70
.........................................................................77
d o p o d e r ............................ 80
...................................... 87
A. A d o u tr in a t r a d i c i o n a l ................................................................88
S u m r io
........................................................................................... 108
............................. 113
............................................. 113
1. A fu no legislativa .........................................................................115
2. A fu no executiva
.........................................................................128
A. O c o n te d o da funo executiva
........................................ 128
....................143
.................................................................................. 145
.155
C. A representao p ro p o rc io n a l
............................................. 158
Seo 4 - As justificativas d o p o d e r
............................................. 163
1. A representao ................................................................................165
A. A teoria da representao
...................................................... 165
B. O m a n d a to representativo
.................................................... 168
.......................................................................................175
............................................................. 177
........................................................................................... 179
........................................................................................... 185
VIII
ir e it o
C o n s t it u c io n a l
............................................193
..........................................................193
1. O s rgos ............................................................................................200
A. O P a rla m e n to ..............................................................................200
B. A C o ro a ......................................................................................... 206
C. O G ab in ete .................................................................................. 208
2. O fu n c io n a m e n to do sistema
...................................................212
............216
...................... 220
....................................... 221
............................................................................................242
........................................................................... 250
.................................................................................... 251
A. O rganizao ...............................................................................251
B. C o m p etn cias ............................................................................ 253
2. O presidente
................................................................................... 258
3. A S u p rem a C o rte
.......................................................................... 265
.................................................................................. 270
......................................................... 272
............................................................................................274
S u m r io
ix
......................................................... 278
.............................................................................................. 278
............................................................283
. . .287
. . .288
................................................................................ 289
................................................................ 290
............................................................290
............................................................................................ 300
P r e f c io
Francis H am on
Michel Troper
In t r o d u o
x iv
ir e it o
C o n s t it u c io n a l
H ans (1962) Thorie pure du droit, Paris, Dalloz, trad. fr., Ch.
Eisenmann.
Isso significa que, para efetuar u m a pesquisa bibliogrfica sobre um d e
term inado assunto, necessrio prim eiram ente procurar as referncias nas
partes do texto onde este abordado.
No entanto, ns nos distanciamos dessa conveno no que se refere ao
tratado de cincia poltica de G. Burdeau, ao qual nos remetemos vrias ve
zes, sem m eno de data, mas indicando o n m ero do volume e o dos p ar
grafos.
P r in c ip a is A b r e v ia e s
A A .W .
A.J.D.A.
C.
Constitution [Constituio)
c.c.
c. c. c.
C.C.F.P.
C.E.
C.E.D.H.
C. lect.
C.S.M.
D.
Dalloz
G.A.
G.D.
J.C.P.
ir e it o
C o n s t it u c io n a l
J.O .
L.
Loi [Lei]
L.O.
N.E.D.
P.F.R.L.R.
P.F.S.P
R.
Rglement [Regulamento]
RA.
R.D.P.
R. F. D. A.
R. F. D. C.
R.FS.P.
R J. P.
R. P. P.
Rec.
S.
Sirey
T.C.E.
T.U.E.
O DIREITO CONSTITUCIONAL
ir e it o
C o n s t it u c io n a l
Seo 1
O direito constitucional conjunto de normas
1. 0 DIREITO COMO SISTEMA DE NORMAS
0 D
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0 D
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tencerem ao sistema. ele que, daquilo que foi dito, atribui a esses elementos
o valor de norm a.
Em ltima anlise, identificamos um a n o rm a quan d o constatamos que
u m a determ inada frase adquire um sentido prescritivo segundo um sistema
normativo. Simultaneamente, definimos o tipo de n o rm a em questo. De fa
to, existem no rm as jurdicas, morais, religiosas, sociais etc. Se examinsse
mos isoladamente um a frase, como, p o r exemplo, proibido consum ir be
bidas alcolicas, seria impossvel dizer se estamos tratando de um a norm a,
e, na afirmativa, se estamos tratando de u m a norm a jurdica, m oral ou reli
giosa. Por outro lado, podem os verificar se essa frase foi enunciada de acor
do com u m a n o rm a superior, se, por conseguinte, ela se insere em um siste
ma normativo. Descobriremos ento que ela se insere em um sistema religioso,
o do Isl, no sistema jurdico deste ou daquele pas do O riente Mdio, mas
no no sistema jurdico francs. Na Frana, no existe a obrigatoriedade de
se co n fo rm ar a tal n o rm a ou, em outras palavras, tal n o rm a jurdica no
vlida ou ainda no existe.
Dispomos agora de um a definio simples da norm a jurdica: aquela que
pertence ao sistema jurdico. No entanto, no resolvemos completamente o p ro
blema da identificao das norm as jurdicas, pois se elas pertencem ao sistema
jurdico, necessrio, ainda, definir o sistema jurdico em si mesmo.
O direito e os outros sistemas normativos. - Existem vrios sistemas n o r
mativos: alm do direito, as diversidades morais, as regras de bons m odos, os
cdigos de honra, as boas maneiras mesa etc. Podemos tentar distinguir o
direito ou sistema jurdico de todos os outros sistemas normativos, conside
rando que ele possui duas sries de caractersticas especficas. Essas caracte
rsticas sero chamadas de critrios de distino. Podemos considerar carac
tersticas materiais, ligadas ao co n te d o das prescries, ou caractersticas
formais, ligadas form a ou estrutura do sistema.
a)
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premissa maior: todos os ladres devem ser punidos com cinco anos
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Alis, essa explicao reflete a idia de que toda cincia delimita seu o b
jeto. O direito, com o todos os outros objetos cientficos, no u m a realidade
que seria objetivamente definida e delimitada. Cabe cincia delinear os li
mites de seu objeto em um m u n d o que se apresenta catico e esse objeto se
r aquele ao qual ela pode aplicar seu mtodo. Portanto, o m todo que
aqui o elemento prim ordial e determ inante. Ora, especificamente o m todo
da cincia jurdica, a dogmtica, consiste em utilizar as relaes entre as n o r
mas, para estabelecer quais so as norm as em vigor. A nica definio do di
reito sobre a qual ela pode fundar-se u m a definio form al1.
2. 0
A. Definio material
Podemos conceber vrias definies materiais.
1 . 0 direito constitucional, direito do Estado
1 Existe um a literatura im ensa sobre a questo da definio do direito. Para um a prim eira abor
d agem >ver a revista Droits de 1989 e 1990 c o Dictionnaire d *gtiilles.
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lidade de seu dom nio, pode im p rim ir mais facilmente um a direo na ativi
dade do grupo; de outro, q u e m dirige o solo dirige o habitante. Podem os
controlar m elhor os indivduos quan d o m antidos no territrio no qual eles
vivem.
A natureza do direito do Estado dentro de seu territrio (SCHOENBORN;
Scelle,
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B. Definio formal
Mas podemos dar tam bm um a definio formal do direito constitucio
nal: o conjunto de normas que tm um valor superior ao de outras normas,
que podem servir de fundam ento de validade a outras normas e que no se fu n
dam em nenhum a norm a jurdica.
Algumas dessas n o rm a s so enunciadas em um texto ou d o c u m e n to
denom inado constituio fo r m a l. No entanto, em vrios pases, a constituio
formal aplicada e interpretada pelos juizes, de m odo que o conjunto dessas
interpretaes, que forma o que cham am os jurisprudncia, tam bm um a par
te do direito constitucional.
O direito constitucional no mais se define materialm ente p o r seu o b
jeto, mas p o r sua forma: trata-se das norm as que ocupam o topo da hierar
quia do sistema jurdico, que no podem ser modificadas pela lei e que p o
dem incidir sobre cam pos bem variados.
necessrio ressaltar que as definies form al e m aterial no coinci
dem. Um a n o rm a contida em um texto constitucional pode ser constitucio
nal formalmente, mas no materialmente. O exemplo mais conhecido o de
u m a disposio da constituio helvtica que proibia o abate dos animais se
gundo o costum e judeu. De m o d o contrrio, u m a n o rm a relativa eleio
dos deputados que, com o na Frana, no est contida no texto constitucio
nal mas dentro da lei, constitucional materialmente, no formalmente.
Na maioria dos Estados m odernos, privilegia-se a definio formal. Es
sa preferncia indica que o objetivo proteger principalm ente as liberdades,
asseguradas pelas norm as form alm ente constitucionais contra infraes ou
modificaes que possam ocorrer de forma excessivamente fcil. Da porque
um n m ero cada vez m aior de matrias tem encontrado seu fundam ento no
direito constitucional, na medida em que elas so em parte regidas p o r n o r
mas form almente constitucionais, cuja supremacia assegurada em razo do
controle de um tribunal constitucional.
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Seo 2
O direito constitucional como cincia
Em um segundo sentido a expresso direito constitucional designa a
disciplina, a cincia que estuda o conjunto de regras que cham am os direito
constitucional ou constituio. Sobre a natureza e os m todos dessa cin
cia, existem concepes m uito diferentes, que refletem, alis, as grandes di
vergncias relativas cincia do direito em geral, a do positivismo e a do jusnaturalismo, a da cincia do direito ou dogmtica jurdica e a da sociologia.
1. JUSNATURALISMO E POSITIVISMO
A. 0 jusnaturalismo
Alguns acreditam que no existe um s direito, mas dois. O primeiro
aquele de que tratamos at o m om ento, o direito em vigor, tam bm chamado
direito positivo, porque a expresso da vontade de alguns hom ens e que
foi posto p o r eles. O outro seria um direito que no seria produzido pela
vontade hum ana, mas imanente sua natureza (de onde provm o nom e di
reito natural) ou produzido pela vontade de Deus. O direito natural existiria
antes do direito positivo e se situaria acima deste. Deveria notadam ente d e
term inar qual autoridade poltica legtima, ou seja, habilitada para produzir
o direito positivo, e em quais condies esse direito vlido e obrigatrio.
Serviria, por conseguinte, com o fundam ento de validade para o direito posi
tivo. O contedo desse direito natural (o que ele prescreve) simplesmente a
justia: os hom ens devem produzir um direito positivo que faa a justia.
C om o de se esperar, existem muitas variantes dessa doutrina. As dife
renas referem-se antes de tudo fonte do direito natural, que alguns funda
m entam na vontade de Deus, outros na natureza das coisas, outros, ainda, na
natureza h u m an a o u na razo. Dizem respeito tam bm s concepes de jus
tia. Finalmente, h diferenas q uanto s conseqncias que esto ligadas a
u m a contradio entre o direito natural e o direito positivo. Segundo alguns
autores, que evocam o belo mito de Antgona, um a n o rm a do direito positi
vo que seria contrria ao direito natural, logo, justia, no seria obrigatria
e seria justo desobedecer a ela. Haveria at m esm o um dever de desobedin
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cia. O utros autores vo mais longe e consideram que o direito natural forne
ce um critrio de identificao do direito: um direito positivo contrrio ao d i
reito natural no seria nem mesmo um direito. O utros, por fim, so mais m o
derados; consideram que um direito positivo c o n trrio ao direito natural
continua sendo um direito, e que inclusive deve ser obedecido, mas que o di
reito natural pode servir de instrum ento para julgar e para sugerir avanos.
Em todo caso, o jurista que adota essa concepo no se contenta em des
crever o direito com o ele . Acredita que lhe cabe tam bm falar do direito co
m o ele deveria ser. Essa concepo tende naturalm ente a se aplicar a vrias
reas, porm de forma mais especfica em relao ao poder pblico. Qual o
poder legtimo, quais so os limites do poder e quais so os direitos naturais
do h o m e m que esse poder deve respeitar? Eis algumas das questes tratadas
pelas doutrinas do direito natural. Em se tratando de forma especfica do di
reito constitucional, essa concepo se manifestaria da seguinte forma: de
um lado, um a definio material desse direito; haveria um direito constitucio
nal p o r natureza, que teria p o r objeto o Estado; de outro, podem os vincular
ao jusnaturalism o a idia de que existiriam formas jurdicas puras, p o r exem
plo os regimes parlam entar ou presidencial, cujas instituies concretas de
veriam aproximar-se. Mas essa concepo se manifesta sobretudo na idia atual
dos direitos hum anos, segundo a qual os governantes devem respeitar esses
direitos, inscritos na natureza do H om em e que prevaleceriam m esm o q u a n
do no expressamente formulados no texto da constituio.
B. 0 positivismo jurdico
1 . 0 m o d elo das cincias em pricas
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2. D
ireito c o n s t i t u c i o n a l e c i n c ia poltica
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Bibliografia
ALLIES P. (1980), Uinvention du territoire, Grenoble, P.U. de Grenoble.
rdition 1997.
K o r i n m a n M., R e n a l M. (1978), L e s idologies du territoire in
F. CHATELET, Histoire des idologies , t. IV., Paris, Hachette.
PlERR-CAPS S. ( 1 9 9 0 ) , Nation et peuple dans les constitutions moder-
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P r m e r a P arte
TEORIA GERAL DO ESTADO
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T e o r ia G e r a l
do
Es ta d o
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CApTulo
A CONSTITUIO
Seo 1
As fontes do direito constitucional
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antes de aparecer para os hom ens. Estes, que aparentem ente produzem re
gras, na verdade no as criam, nada fazem a no ser descobri-las e explicitlas. As doutrinas de inspirao jusnaturalista ou sociolgica, quando exami
nam as fontes do direito, colocam na verdade duas questes diferentes: a
prim eira concerne origem da regra, antes que ela seja expressa; a questo
das fontes materiais. A segunda concerne expresso em si mesma, a ques
to das fontes formais. Segundo essa concepo, a questo das fontes formais
m enos im portante. Trata-se apenas de tcnica. As respostas primeira
questo, aquela das fontes materiais, so m uito diversas. Podem referir-se ao
direito natural, Histria ou conscincia coletiva.
C om preendem os que a questo das fontes no abrange apenas a origem
das regras, mas m uito freqentem ente trata de seu fundam ento ou de sua le
gitimidade. Afirmar que tal regra do direito positivo expressa na lei (a fonte
formal) tem como fonte material o direito natural, tratar de sua origem, di
zer que o legislador se inspirou em u m a d outrina do direito natural, mas
afirmar tam bm que a regra positiva est em conform idade com o direito n a
tural e que necessrio a ela obedecer.
Tal posio inaceitvel do ponto de vista de um a teoria positivista, que
considera, quanto a elay que existe somente o direito posto. Portanto, o direi
to contido nessas fontes materiais no direito. Ele se tornar direito so m en
te aps ter sido posto, ou seja, expresso por u m a autoridade competente.
Dessa perspectiva, existem somente fontes formais. preciso acrescentar duas
observaes: inicialmente, a questo do fundam ento do carter obrigatrio
das regras de direito no um a questo jurdica, mas um a questo moral. A
cincia do direito se limita a identificar e a descrever as regras; no prescreve
que as obedeamos e, portanto, no procura o fundam ento de um a prescri
o que ela no formula. Em contrapartida, verdade que a questo das fon
tes nem sempre trata do fundam ento da obrigao. Para a sociologia do di
reito, pode se tratar apenas de identificar as representaes da regra desejvel
na qual o legislador pde se inspirar. Tal questo apresenta um interesse ci
entfico evidente. No entanto, ela no pode ser tratada pela cincia do direi
to, pois ela no diz respeito efetivamente s norm as, mas aos fatos psicossociais. Ento, ela apenas vem de um a disciplina que tem esses fatos com o
objeto e que usa u m a metodologia diferente, a sociologia jurdica.
Uma teoria positivista se atm, p o r conseguinte, apenas s fontes for
mais, ou seja, s tcnicas mediante as quais so produzidas as norm as jurdi
A C o n s t it u i o
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cas. Dizemos que uma norma fo i posta quando um determinado fato (por exem
plo,, um ato de vontade) fo i institudo por um a norma superior como significado
de um a prescrio. Existem, portanto, tantas fontes quantos forem os fatos ins
titudos dessa maneira. Todavia, possvel agrup-las em tipos e so esses ti
pos que a teoria positivista denom inar fontes formais. possvel, outrossim, agrup-las de duas formas diferentes. Podemos, primeiro, considerar que
toda norm a posta em conformidade com um a norm a superior e que ela p r
pria autoriza a criao de um a norm a inferior, o que nos leva a distinguir as
fontes de acordo com o seu nvel na hierarquia da ordem jurdica. E num era
remos ento a constituio, a lei, o ato do poder executivo. Podemos tam bm
classific-las considerando que o fato institudo com o significao de uma
norm a um ato de vontade ou outro tipo de fato, por exemplo, um costume.
C om preendem os, assim, toda a im portncia das fontes: por meio de
las que podem os identificar um ram o do direito. O direito constitucional
um a parte do sistema jurdico, um subsistema. Distinguimo-lo dos demais
ram os em virtude de ele possuir um conjunto de fontes especficas. Falamos,
ento, de autonom ia do direito constitucional. Essa autonom ia provm antes
de tudo do nvel no qual se situam as fontes, notadam ente na constituio
formal, mas ela resulta tam bm do papel especfico que desem penham a lei,
o costum e ou a jurisprudncia.
Trataremos em seguida da hierarquia das fontes e do tipo de fatos p ro
dutores de direito.
1. A
A. A constituio formal
o conjunto cie regras, independentem ente de seu objeto, que so
enunciadas na forma constitucional: elas esto em geral contidas em um d o
cu m en to especial, mas sobretudo tm um valor superior ao de todas as o u
tras norm as positivas e som ente podem ser modificadas conform e um p ro
cedim ento especial, mais difcil de ser im plem entado do que aquele que
perm ite modificar alguma outra norm a, com o por exemplo um a lei o rd in
ria. Essa qualidade da constituio formal denom inada rigidez. Estudare
mos, ento, a rigidez da constituio formal antes de exam inar seu contedo.
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2. Funo da constituio
2 Cf. infra, p. 69 c s.
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m entos dos cidados, ou de forma mais genrica, dos sujeitos, para poder fa
zer valer seus direitos em algumas situaes, sem a intermediao dos p o d e
res pblicos constitucionais, e m esm o contra estes. Podemos, ento, pensar
que as Declaraes no fazem parte da constituio material porque elas no
dizem respeito aos poderes pblicos. Mas isso seria esquecer que os direitos
podem ser com preendidos som ente com o a outra face das obrigaes e que
pode-se dizer indiferentemente que o cidado tem direitos contra os poderes
pblicos ou que os poderes pblicos tm obrigaes em relao a ele. E nun
ciar direitos , ento enunciar tam bm as obrigaes dos poderes pblicos, o que
bem tratado pela constituio material.
Assim, a partir do m o m e n to em que as Declaraes de Direitos apresen
tam carter obrigatrio, elas integram no som ente a constituio material,
mas tam bm a constituio formal e o estudo de seu contedo pertence de
fato cincia do direito constitucional.
b) Valor jurdico das Declaraes
Durante muito tempo, a questo do valor jurdico das Declaraes foi
controversa. Convm, entretanto, precisar o objeto dessa controvrsia, um tan
to quanto obscurecido pela ambigidade da expresso valor jurdico. O deba
te pode ficar mais ntido se compreendermos que essa questo recobre, na ver
dade, outras duas, as quais preciso distinguir cuidadosamente: as Declaraes
so juridicamente obrigatrias? Se sim, para quem elas so obrigatrias?
1. As Declaraes so juridicam ente obrigatrias? Q u an d o ns nos in
terrogamos sobre o valor jurdico de u m a regra, pergu ntam o-nos prim eira
m ente se essa regra jurdica ou se pertence a algum outro sistema de n o r
mas que no o direito. Podemos pensar, p o r exemplo, que u m a regra
constitucional obrigatria, mas que ela apenas poltica ou m oralm ente
obrigatria. Assim, o prem bulo da constituio na Gr-Bretanha conside
rado com o politicamente obrigatrio (cf. infra). A questo do valor jurdico
das Declaraes diz respeito, pois, a seu carter juridicam ente obrigatrio.
Uma regra juridicam ente obrigatria um a regra cuja violao pode ser san
cionada de um m odo ou de outro, p o r u m a pena, m as tam bm pela anula
o de u m a outra regra em desconfbrmidade com a primeira.
2. Para quem as Declaraes so obrigatrias? O valor jurdico, com o
todo valor, alis, sempre relativo: um a regra no apresenta necessariamen
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B. As leis orgnicas
Pela expresso lei orgnica podem os designar dois tipos de textos dife
rentes p o r seu lugar na hierarquia das normas. Pode se tratar prim eiram ente
de leis ordinrias, cujo contedo materialmente constitucional, porque so
relativas organizao e ao funcionam ento dos poderes pblicos. Elas p o
dem ser im plem entadas pelo legislador espontaneam ente ou ento p o r soli
citao do constituinte. O emprego da expresso lei orgnica decorre simples
mente da prtica e no tem conseqncias jurdicas. C om o se trata de leis
ordinrias elas sero estudadas mais adiante (no item D).
Pode se tratar tam bm de leis que se colocam em um a escala interm edi
ria entre a constituio e a lei ordinria. nesse segundo sentido sobretudo
que a expresso empregada na Frana atualmente. Elas apresentam trs ca
ractersticas:
- so, com o as anteriores, materialmente constitucionais;
- a constituio que, im pedida de enunciar regras to especficas
q uanto seriam necessrias, prev essas leis orgnicas para com plem entar e
precisar o texto. A constituio de 1958 o tez em vrias matrias im p o rta n
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3 Esses regulam entos no devem ser confundidos com aqueles que tm por objeto precisar e
com plem entar as leis e que em anam do poder executivo.
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D. As leis ordinrias
So leis que durante a Terceira Repblica na Frana eram chamadas de
leis orgnicas e que so relativas organizao e ao funcionam ento dos p o
deres pblicos. A mais im portante se referia ao m o d o de escrutnio. A Q u a r
ta e a Q uinta Repblicas conservaram essa matria na lei ordinria. A vanta
gem evidentemente reside no fato de que possvel modificar rapidam ente a
lei eleitoral, sem ter de reformar a constituio, evitando o risco de que as
maiorias parlam entares sucessivas fossem tentadas a modificar a regra do j o
go para ampliar suas chances e se m anterem no poder.
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2. Os
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A. 0 costume constitucional
1. D efinio
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ir e it o
C o n s t it u c io n a l
2. Situao do problem a
T ro p e r
1994a, p. 127 e s.
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vontade, com o explicar que u m a regra aparea sem n u n c a ter sido desejada?
Mais u m a vez, o problema pode ser resolvido de m aneira mais fcil em direi
to civil ou em direito comercial, porque podem os admitir, prim eiram ente,
com o acabamos de ver, que a lei que institui o costume com o fato p ro d u
tor de direito, e que, por conseguinte, a regra costumeira nasce da vontade do
legislador. U m a outra explicao leva em conta o papel do juiz: o costume so
mente obrigatrio quan d o o juiz constata sua existncia e fixa o contedo
da regra. Mas trata-se de u m a constatao apenas na aparncia. Na verdade,
o juiz deve necessariamente interpretar os fatos constitutivos de um costum e
e conciliar a regra com outras regras, estas escritas. Ora, o conjunto dessas
operaes u m a funo da vontade (cf. infra a interpretao). No entanto,
nem um nem outro desses raciocnios aplicvel ao costum e constitucional,
pois no h nem vontade supraconstitucional, nem juiz capaz de constatar a
existncia e o contedo de um costume constitucional.
A terceira dificuldade consiste na necessidade de conciliar um a n o rm a
costum eira com as norm as escritas em vigor. Observam os aqui a hiptese em
que a prtica repetida seria contrria a um a n o rm a escrita. Essa prtica seria,
portanto, simplesmente u m a violao do direito e nos perguntam os com o ela
poderia ser criadora do direito. Mais u m a vez, as solues admitidas pelo di
reito civil e o direito comercial parecem impossveis de ser aplicadas. Pode
mos considerar nesses ramos do direito que, se a lei autoriza a criao de di
reito por via do costume, ela o faz com a ressalva implcita de que o costume
no seja diretamente contrrio a alguma lei em vigor. Dizemos, ento, que o
costum e no existe contra legem, mas somente praeter legem, ao lado da lei e
para complement-la. No entanto, a criao de um a norm a constitucional
p o r via do costume no autorizada da m esm a forma p o r um a n o rm a su
praconstitucional, que preveria costumes praeter constitutionem . Do m esm o
modo, para considerar que um costume praeter legem, necessrio adm itir
que existiam lacunas dentro da lei e que possvel e necessrio com plem en
t-la. A lei, ao autorizar a criao costumeira do direito, adm ite por si prpria
tal pressuposto. Mas no possvel adm iti-lo em direito constitucional, pela
m esm a razo: no existe n o rm a supraconstitucional. Todo co m p o rtam en to
, ainda, necessariamente, ou conform e ou ento contrrio constituio. Se
ele proibido p o r u m a n o rm a constitucional escrita, no poderia ser criador
de direito, mas se no est contrrio a tal n o rm a, se ele no expressamente
proibido, ento foroso adm itir que ele perm itido e, nesse caso, ele no
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tenso costum e vai d u ra r tanto quanto a coao. Mas se esta desaparece, ento
pode nascer um a prtica diferente.
, alis, o que s vezes de fato ocorre. O exemplo mais conhecido se re
fere ao direito constitucional americano. O m an d ato do presidente de q u a
tro anos. Em sua redao de 1787, a constituio no limitava o n m ero dos
m andatos que um m esm o hom em podia exercer. No entanto, o prim eiro pre
sidente, George Washington, aps ter concludo dois m andatos, renunciou a
disputar um terceiro e nisso foi im itado p o r todos os seus sucessores. Estavase, portanto, na presena de um a prtica repetida, com binada com o senti
m ento do carter obrigatrio de m odo que vrios com entadores considera
vam que existia u m a n o rm a constitucional costumeira, que tinha ab-rogado
e substitudo a n o rm a escrita: ele teria sido proibido de disputar mais de dois
mandatos. Isso no im pediu de forma alguma que Franklin D. Roosevelt dis
putasse com sucesso um terceiro e at m esm o um quarto. Para introduzir
u m a n o rm a constitucional com o contedo do pretenso costume, foi neces
srio revisar a constituio.
Um outro exemplo em prestado da Q uarta Repblica francesa. Acredi
tava-se que o costume que tinha ab-rogado o direito de dissoluo durante a
Terceira Repblica persistisse apesar da entrada em vigor de um a nova cons
tituio, de m odo que o Presidente do Conselho, que dispunha desde ento
desse poder, no pudesse efetivamente exerc-lo. Isso no im pediu de forma
alguma a dissoluo de 1955.
B. A interpretao
Necessidade da interpretao. - Antes de aplicar um texto jurdico, qual
quer que seja, necessrio determ inar seu sentido. O sentido de um texto ju
rdico, na verdade, o que o texto ordena ou permite, a form a que ele ex
pressa. Em outros termos, segundo o sentido que lhe atribum os, o texto
ordena u m ou outro com portam ento. D enom inam os interpretao a operao
pela qual atribum os um sentido ao texto
(T ro per,
A C o n s t it u i o
53
ciso saber qual sua significao, ou seja, preciso que ele tenha sido in
terpretado.
A necessidade de interpretar o texto est ligada a trs fatores principais. O
primeiro sua indeterminao y ou seja, o fato de ser p o rta d o r de vrios sen
tidos. Essa indeterm inao , em si mesma, ligada s propriedades da lingua
gem natural, p o r meio da qual se expressou o constituinte, com o legislador,
inclusive. A linguagem necessariamente vaga e ambgua. A am bigidade a
propriedade de um a palavra designar vrios objetos possveis: na linguagem
c o m u m a palavra h om ens designa os seres h um anos ou ento apenas os
adultos do sexo masculino. Do m esm o m odo, a expresso organizao dos
poderes pblicos, contida no art. 11 da constituio francesa de 1958 desig
na a organizao das autoridades ento institudas pela constituio ou e n
to a prpria constituio. Em contrapartida, um a expresso pode m uito
bem no ser ambgua, porque se sabe ao m enos aproxim adam ente o que q u e
rem dizer as palavras que ela contm, mas vaga porque no se sabe exatam en
te se ela se aplica a algum objeto concreto. Assim, todos sabem o que quer di
zer careca, mas no sabemos se o hom em que tem ainda alguns cabelos pode
ser qualificado com o careca. A linguagem jurdica, particularm ente a das D e
claraes dos Direitos, contm num erosas expresses vagas. Assim, a Decla
rao dos Direitos do H om em de 1789 dispe no art. 17 que ningum pode
ser privado de sua propriedade, salvo quan d o a necessidade pblica o exige
e sob condio de um a justa e prvia indenizao C om preendem os o que
significa essas palavras, mas qual a indenizao que dever ser considerada
justa? Isso evidentemente caso de apreciao.
necessrio ressaltar que essa indeterm inao , s vezes, involuntria,
mas freqentemente ela totalmente deliberada. Na falta de poder prever to
das as situaes que se apresentaro, o autor de um texto levado a em p re
gar palavras suscetveis de cobrir um a grande variedade de situaes. A flexi
bilidade de u m a constituio tem seu preo. Assim, o clebre art. 16 da
constituio francesa de 1958 autoriza o Presidente da Repblica quan d o as
instituies da Repblica [...] so ameaadas de u m a maneira grave e imedia
ta [...] a adotar medidas exigidas pelas circunstncias; ningum pode dizer
evidentemente o que o constituinte entende p o r grave e imediata e p o r
medidas exigidas pelas circunstncias. Ele prprio no o sabia. Ele poderia,
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cisamente esse crime. O Presidente, por sua vez, obviamente tem conscincia
dessa possibilidade. Supondo que ele esteja tentado a dar um a interpretao
m uito ampla dessas expresses, com o objetivo de se am parar nos poderes que
lhe d o art. 16, ele deve levar em conta a possvel atitude do Parlamento. Tam
bm a interpretao definitiva somente a resultante de todas as interpreta
es que diferentes autoridades so suscetveis de dar.
A conseqncia mais im portante da interpretao, segundo a teoria rea
lista, que o intrprete detm um poder equivalente ao da autoridade da qual
ele interpreta os textos. O intrprete da lei detm um poder legislativo, e o in
trprete da constituio, um poder constituinte. Realmente, se ele pode de
term inar livremente o sentido do texto, ento ele quem determ ina o que o
texto prescreve. Em outros termos, se a norm a o sentido de u m texto, ento
aquele que determ ina o sentido, enuncia a norm a. A n o rm a constitucional
no o texto escrito da constituio, mas esse texto com o ele interpreta
do p o r todas as autoridades que dele so os intrpretes autnticos. Estes no
aplicam realmente norm as constitucionais. Eles no so apoiados p o r elas.
Eles as criam.
Podemos ser tentados a objetar que eles aplicam ao menos u m a espcie
de normas: as que lhes do o poder de interpretar. Mas no nm ero de textos
que eles interpretam , constam, na verdade, tam bm os que determ inam suas
competncias, de m odo que eles so capazes de determ inar suas prprias
competncias. O exemplo mais clebre fornecido pela Corte Suprema dos
Estados Unidos. A constituio de 1787 no lhe conferia expressamente o p o
der de controlar a constitucionalidade das leis. Foi por um a interpretao
qual a corte se dedicou em 1803, relativa ao caso M arbury v. M adison, que ela
interpretou a constituio para decidir que ela com portaria u m a norm a ins
tituindo um controle de constitucionalidade. O Conselho Constitucional
francs procedeu, alis, da m esm a maneira em 1971, q u a n d o se considerou
com petente para controlar a constitucionalidade das leis em sua essncia em
relao ao prem bulo da constituio, enquanto que os redatores da consti
tuio tinham recusado inscrever esse poder no texto.
Isso no significa, entretanto, que os intrpretes sejam realmente capa
zes de p e rtu rb a r a constituio a todo m om ento. De um lado, eles no esto
isolados e devem, com o vimos, to m a r conta uns dos outros; de outro lado, a
ideologia qual aderem os intrpretes os leva a exercer seu poder com m o
derao. Segundo essa ideologia, o detentor do poder deve dispor de u m a le
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Seo 2
0 controle da supremacia da constituio
0 controle da constitucionalidade das leis
A supremacia das leis constitucionais seria um a expresso v se elas p u
dessem ser im punem ente violadas pelos rgos do Estado. C om o vimos a
respeito das Declaraes dos Direitos, podem os afirmar que u m a n o rm a pos
sui um valor jurdico superior ao de outra norm a somente se a edio de um a
segunda n o rm a contrria prim eira puder ser sancionada. A sano mais co
m u m e mais facilmente aplicada nos sistemas jurdicos m odernos a anula
o da nova norma.
A constituio pode ser violada por norm as de diferentes nveis, em iti
das pelo poder executivo (a adm inistrao), pelos tribunais e naturalm ente
tam bm pelos particulares. A emisso dessas norm as pode, portanto, ser o b
jeto de um controle e ser sancionada, mas essa questo objeto dos outros
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1. L e g it im id a d e
d o c o n tr o le de c o n s t it u c io n a l id a d e
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No que concerne ao controle, faz-se saber, prim eiram ente, que nem
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Para outros, o papel do juiz constitucional deve ser apreciado levandose em conta, efetivamente, a situao na qual ele se encontra. Ele pode dese
jar declarar que um a lei, cujo contedo lhe desagrada, contrria constitui
o e decidir anul-la, mas deve levar em conta vrios fatores: o legislador
frustrado poderia m a n d ar adotar a mesma medida na forma constitucional,
solicitando rever a constituio; poderia tam bm exercer presses sobre as
pessoas dos juizes ou elevar o nm ero dos m em bros do rgo de controle, de
forma a influenciar a maioria em seu meio. Alguns mem bros podem intencionar preparar decises futuras e procurar ganhar a simpatia de seus colegas
etc. (MURPHY, 1962; MEUNIER, 1994).
P a ra o u tr o s , a in d a , o ju iz exerce u m a fu n o to t a l m e n te d ife re n te d a
fu n o d o legislador, m a s q u e deve ser c o m p a r a d a d o crtico literrio. C o
m o o crtico, ele deve d a r u m a in te r p r e ta o a o texto, q u e n o expresse suas
convices, m a s q u e a p re s e n te p elo m e n o s d u a s caractersticas: p o r u m lado,
deve a p r e s e n ta r o te x to a ser in te r p r e ta d o , n a s u a f o r m a m ais clara; p o r o u
tro, deve estar co m p atv el c o m o m a i o r n m e r o d e d a d o s possveis (D w o r k in ,
1986).
2. AS
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polticas motivadas pela lei ainda no esto apaziguadas, porque a lei acaba
A C o n s t it u i o
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de ser votada, de m o d o que quando o juiz censura a lei, ele logo acusado de
hostilidade poltica aos olhos da maioria poltica que votou a lei. o que
ocorreu na Frana vrias vezes, por exemplo quando o Conselho Constitucio
nal foi criticado pela esquerda, quan d o ela era majoritria antes de 1986, e
depois pela direita durante a coabitao de 1986 a 1988.
2.
66
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C o n s t it u c io n a l
Bibliografia
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T r o p e r M .,
CAplulo
O PODER
Seo 1
0 quadro: o Estado
Definio. - A forma estatal se caracteriza por alguns traos essenciais.
O poder exercido na form a jurdica, ou seja, no m ediante com andos
isolados, mas mediante regras que so criadas e aplicadas segundo procedi
m entos regulares e relativamente estveis, de tal maneira que cada com ando
individualmente dirigido a um sujeito se apresenta sempre com o a aplicao
de um a regra geral anterior.
O poder deve ter com o titular no os hom ens que o exercem de fato,
mas um ente distinto, a quem os atos so atribudos.
Esse ente cham ado Estado. O Estado no pode querer e agir p o r si
mesmo. Igualmente, h necessariamente hom ens para querer e agir, mas p re
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C o n s t it u c io n a l
1. O E s t a d o
e o direito
0 Po d e r
71
potente, ou ainda que o seja, no ele o nico que determ ina a extenso de
seu poder.
O problema das relaes entre o Estado e o Direito foi um dos que no
deixaram de despertar a ateno dos juristas e m esm o de suscitar a paixo
das multides quan d o elas ainda acreditavam em seus ideais ( F e r r y , 1 9 9 9 ) .
O dualismo do Estado e do direito. - Q u an d o abordam os esse problema,
pressupom os em geral que o Estado e o direito so duas entidades distintas.
Duas solues so, ento, concebveis: a prim eira a posio jusnaturalista
que consiste, com o vimos, em adm itir que acima do direito positivo, ou seja,
posto pelo Estado, existe um direito natural, que a ele se im p e 1. O Estado de
ve, portanto, estar subm etido ao direito e necessrio instituir mecanismos
que garantam essa submisso.
Ao contrrio, segundo a concepo positivista, no existe outro direito
seno aquele que foi posto pelo Estado, expresso de sua vontade. Portanto,
o Estado nunca pode estar subm etido ao direito, porque, assim, ele estaria
simplesmente subm etido sua prpria vontade. Nessa perspectiva, podem os
apenas conceber u m a autolimitao do Estado.
Nesse ponto, os adeptos das duas posies, respectivamente, trocam a r
gum entos ligados ao significado poltico das duas doutrinas. Aos olhos dos
jusnaturalistas, o positivismo no seria mais que u m a forma de idolatria ao
Estado, e, p o r conseguinte, u m a m era justificao do autoritarismo, at mes
m o do totalitarismo. C om o afirma que o Estado o nico p ro dutor de direi
to e que o primeiro no pode estar subm etido ao segundo, o positivismo no
chega de fato a recom endar a obedincia a qualquer ordem , p o r mais desp
tica que ela seja, j que ela em ana do Estado, e isso o direito? Essa acusa
o foi formulada com u m rigor m uito particular aps a Segunda Guerra
M undial e os positivistas foram considerados por alguns de seus adversrios
com o claros aliados ou cmplices dos nazistas.
Os positivistas contestam que no h grande diferena entre um a defini
o de direito e u m a justificao de seu contedo ou u m a incitao submis
so. Os com andos emitidos pelo Estado pertencem de fato ao direito, de acor
do com a nica definio possvel do direito. Mas o positivismo um a postura
cientfica e no moral ou poltica e essa qualificao no um julgamento m o
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ir e it o
C o n s t it u c io n a l
ral: possvel nome-las com o direito sem que seja necessrio pregar sua
obedincia. So os jusnaturalistas que confundem erroneam ente o ponto de
vista cientfico e o ponto de vista moral e que na verdade propagam um a ideo
logia: com o impossvel provar a existncia de um direito natural ou conhe
cer o que ele determina, o que os jusnaturalistas cham am de direito natural
apenas a expresso de suas prprias convices subjetivas. Se eles afirmam
que o Estado deve estar submetido ao direito natural, portanto isso significa
apenas um a coisa: que o Estado deve estar submetido aos valores que so
compartilhados pessoalmente p o r seus sujeitos. Em outras palavras, aos olhos
dos positivistas, o jusnaturalismo no expressa mais do que a pretenso de al
guns autores de supervisionar a administrao do Estado.
Essas duas concepes so inconciliveis e a adeso dos autores a uma ou
a outra permite compreender um grande nm ero de debates tericos em direi
to. por isso que quando alguns autores procuraram um a resposta para o pro
blema das relaes entre o Estado e o direito, isso se deu necessariamente par
tindo de um ponto de vista jusnaturalista ou de um ponto de vista positivista.
A unidade do Estado e do direito. - De acordo com a doutrina de Hans
Kelsen, conhecida como a Teoria Pura do Direito, o problema das relaes en
tre o Estado e o direito e apenas um falso problema
(K elsen ,
1962, p. 275-310).
Ele pressupe, com efeito, que o Estado e o direito sejam duas entidades distin
tas, e que, na verdade, trata-se de algo nico designado por dois nomes diferen
tes. Uma das demonstraes dessa unidade recai na definio tradicional do
Estado. Vimos, segundo Kelsen, que os trs elementos que devem ser emprega
dos para definir o Estado, o povo, o territrio e o poder pblico, s podem ser de
finidos pelo Estado em si m esmo. Mas isso significa que eles s podem ser
definidos pelo direito: o povo, com efeito, o conjunto de homens, submetidos
s norm as ligadas a u m a determinada ordem jurdica; o territrio o espao
dentro do qual essas normas so aplicveis; o poder pblico aquele que se
exerce mediante as normas. Definir o Estado , na verdade, definir o direito.
Disso decorre evidentemente que a questo das relaes entre o Estado
e o direito no faz mais sentido. C o m o se trata de um fenm eno nico, um
no pode estar subm etido ao outro.
O Estado de direito. - Entre as ideologias contem porneas referentes s
relaes entre o Estado e o direito, figura a cham ada doutrina do Estado de
0 Po d e r
direito
(C iiev alier,
73
tas alemes do sculo XIX. Essa doutrina, hoje m uito difundida - a ponto do
Secretrio Geral do Partido C om unista da Unio Sovitica ter declarado sua
vontade de instaurar um Estado socialista de direito (v. Le M onde de 28 de
maio de 1988) - , com porta, na verdade, vrias idias diferentes.
Em primeiro lugar, ela adm ite que o Estado age exclusivamente de for
ma jurdica, o que no significa em conform idade com o direito, mas por
interm dio do direito. Essa forma se caracteriza, com o vimos, pela subordi
nao das norm as umas s outras, cf. supra o captulo preliminar.
Ela se apresenta com o u m a proteo contra o risco da arbitrariedade, j
que os rgos inferiores do Estado no podem nunca agir de outro m o d o se
no aplicando um a norm a mais geral e anterior, portanto, conhecida pelos
sujeitos. C om efeito, o primeiro princpio protetor da doutrina do Estado o
denom inado princpio da legalidade.
Mas esse primeiro princpio no protege evidentemente contra leis que
seriam em si mesmas opressivas. A d outrina do Estado de direito procura,
portanto, um segundo princpio. A esse respeito, manifestam-se algumas di
vergncias. Alguns idealizam processos legislativos complexos, incidindo no
equilbrio dos poderes, e capazes de impedir, pelo simples jogo de oposio
de interesses, a adoo de leis tirnicas. O utros depositam sua confiana no
exerccio da democracia. O utros ainda, hoje mais numerosos, enxergam a so
luo na submisso da lei a princpios superiores, ou seja, praticam ente no
controle da constitucionalidade das leis (cf. supra).
Diante disso, existe no cerne desse ltimo grupo um a tenso p e rm an e n
te entre duas concepes possveis, bem diferentes e incompatveis reciproca
mente
(V ed el,
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2 . 0 Es t a d o
e o e s p a o , a s f o r m a s de o r g a n i z a o d o
Es t a d o
0 Po d e r
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3 . O Es t a d o
u n it r io
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0 Po d e r
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4 . O Est a d o
co m po sto
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C o n s t it u c io n a l
O Estado federal. - ( M o u s k i i l i , 1 9 3 1 ; H
raud,
1 9 6 8 ; R ia l s , 1 9 8 6 ) .
0 Po d e r
79
dos-m em bros, o que alis raro, eles tero de qualquer forma recebido seus
poderes de um rgo federal.
2. O Estado-m em bro no tem, portanto, com o o Estado federal, o p o
der de determ inar as matrias de sua prpria competncia, a que cham am os,
s vezes, de competncia da competncia. Ele no soberano. Os autores que
fazem da soberania a caracterstica distintiva do Estado concluem, p o r con
seguinte, que o Estado-m em bro no de fato um Estado ( R ia l s , 1986).
3. verdade que os Estados-membros podem se dotar de u m a consti
tuio, mas a constituio federal pode estabelecer limites para seu poder
constituinte e lhes proibir, por exemplo, alguns tipos de disposies.
4. As leis dos Estados-membros devem estar em conform idade no so
mente com suas prprias constituies, mas tam bm com a constituio do
Estado-membro.
Nessas condies, certo sustentar que existe entre o Estado unitrio
descentralizado e o Estado federal somente u m a diferena de grau e no de
natureza. Isso no significa que essa diferena no seja im portante. Ela apre
senta obviamente u m grande sentido poltico, pois est claro que u m a regio
que dispe de um poder administrativo a u t n o m o no to livre quanto o
Estado-m em bro que pode, m esm o quan d o em virtude da constituio fede
ral, legislar sobre o direito das pessoas ou sobre a poltica escolar. bem por
isso que o federalismo se apresenta freqentemente com o u m a soluo pos
svel para os problemas dos Estados multinacionais. Mas do ponto de vista
especificamente jurdico, preciso de fato constatar que tanto no caso do Es
tado Federal com o no do Estado unitrio descentralizado, as norm as locais
so emitidas pelas autoridades autnom as de acordo com as norm as centrais
( K elsen,
1945, p.316).
80
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C o n s t it u c io n a l
Seo 2
As formas de organizao do poder
Se em todas as sociedades hum anas existem fenmenos de poder, nem
sempre ele organizado por u m a constituio. por isso que necessrio
0 Po d e r
81
1. AS
FORMAS DE GOVERNO
A. A classificao antiga
A s trs form as de governo. - Essa classificao geralmente apresentada
no com o objetivo de puro conhecimento, um objetivo terico, mas com um
objetivo prtico, para tentar provar a superioridade de um a das formas de go
verno2 sobre as outras.
Nessa perspectiva, descrever a form a de governo indicar quem o de
tentor do poder, distinguindo, assim, a m onarquia, a oligarquia e a dem o cra
cia. A distino mais freqente fundam entada no nm ero dos que gover
nam, u m nico, todos ou alguns. Ela se apresenta de maneira semelhante da
antiguidade ao sculo XVIII3. Chama-se, ento, monarquia o governo de um
nico, democracia o governo de todos e oligarquia o governo de alguns. Mas
2 A palavra governo empregada aqui no sentido mais am plo de governo dos homens", de
poder poltico, e no, obviamente, no sentido que lhe dar R o u s s f .a u , de poder executivo.
3 Pode-se com parar por exemplo P l a t o (Poltica), A r i s t t e l e s (Poltica) e f. J. R o u s s e a u , Con
trato social.
82
ir e it o
C o n s t it u c io n a l
0 Po d e r
83
4 Do contrato social.
? Do contrato social.
84
ir e it o
C o n s t it u c io n a l
B. As classificaes contemporneas
Autocracia e democracia. - A classificao mais estruturada a de Hans
Kelsen ( K e l s e n , 1945, p. 283 e s.). Ela hoje am plam ente divulgada6. Kelsen
ressalta que ela decorre de u m a oposio feita pela teoria do direito entre dois
tipos de relaes entre os homens: ou as norm as so produzidas pelos p r
prios hom ens, que a elas esto subm etidos - a autonom ia - ou elas so p ro
duzidas por outros, qualquer que seja seu nm ero - a heteronomia. No m
bito constitucional, as norm as em questo so sobretudo as leis, o que leva a
distinguir a democracia da autocracia. H, portanto, duas formas de governo
e no mais trs. Essa classificao adota com o critrio a liberdade. Um h o
m em livre quan d o faz o que quer, quando se submete sua prpria vonta
de. Portanto, ele livre quan d o est subm etido somente a leis que ele ajudou
a elaborar. A democracia , nesse aspecto, u m sistema de liberdade, porque as
leis so feitas p o r todos aqueles que a elas se submetem. C ontrariam ente, no
6 A classificao proposta por Georges
melhante a esta.
B u rd e a u
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te diferentes. Vamos expor, prim eiram ente, aquela que foi professada pelos
juristas m odernos, desde a segunda m etade do sculo XIX, e que vamos d e
nominar, p ara fins prticos, pois ela aceita po r u m grande nm ero de a u to
res, de d o u trin a tradicional, em seguida as crticas que podem ser form ula
das contra essa tese e, finalmente, a d outrina do sculo XVIII, que m arcou as
constituies da poca revolucionria.
A. A doutrina tradicional
Segundo essa doutrina, o princpio em si m esm o com posto por duas
regras distintas, a regra da especializao e a regra da independncia, cuja
com binao deve proporcionar o resultado desejado, a liberdade.
1. A regra da especializao
O Estado exerce ou deve exercer trs atividades: ele faz a lei, ele a execu
ta e ele decide os litgios. Ele tem, portanto, trs funes, legislativa, executiva
e jurisdicional. De acordo com um a variante dessa doutrina, essas funes
perfazem o n m e ro de duas somente, com a funo executiva sendo subdivi
dida nela m esm a em u m a funo administrativa e u m a funo jurisdicional.
De qualquer forma, haver trs autoridades ou rgos do Estado (ou apenas
dois se adm itim os apenas duas funes) e cada um deles ser especializado
no exerccio de u m a dessas funes. Essa especializao significa que cada
um a das autoridades dever exercer u m a funo, e que ela s dever exercer
um a delas, mas exerc-la inteiramente. Em contrapartida, ela no dever in
terferir de m o do algum em outras funes.
N um a verso forte da doutrina, considera-se que cada autoridade ou
rgo dotado de um poder especfico, necessrio ao exerccio de sua funo
e que ser designado pelo nom e desse poder. Haver, portanto, um poder le
gislativo, um poder executivo, u m poder judicirio.
2. A regra da independncia
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O resultado esperado pela com binao das duas regras que, de acor
do com u m a frmula retom ada de M ontesquieu pela maioria dos autores, o
poder refreia o p o d e r: a tentativa de u m a das autoridades de se tornar des
ptica se chocaria im ediatam ente com a oposio de alguma ou tra autorida
de. O poder legislativo e o poder executivo prom overo m u tu am en te o equi
lbrio de m o d o que a liberdade dos sujeitos ser preservada.
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essa ltima objeo no procede, considerando-se a crtica decisiva de Raym o n d Carr de Malberg.
A explicao de Carr de Malberg bem simples: prim eiram ente, de
que forma poderes especializados e independentes e, p o r assim dizer, sem ne
n h u m contato uns com os outros, poderiam deixar seu exerccio, tanto um
com o o outro, e prom over equilbrio? Tal equilbrio seria de imediato dificil
mente concebvel se as funes que eles exercem fossem equivalentes. Mas
elas no o so e seria at totalmente absurdo pretender que a atividade que
consiste em fazer as leis pudesse ser equivalente que consiste em executlas. Na verdade, a execuo evidentemente, pela prpria definio, subordi
nada legislao. Mas ento, se as funes so de tal m o d o hierarquizadas e
os rgos especializados, disso decorre naturalm ente que aquele que exercer
a funo mais elevada superior aos outros. De acordo com a frmula de
Carr de Malberg, a hierarquia dos rgos segue a hierarquia das funes e
jamais um poder subordinado poder im pedir um poder superior ( C a r r
M
alberg,
de
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gativa - ele se limita a indicar de que forma as funes no devem ser atribu
das - compreendia-se que ele deveria ser complementado p o r um princpio
positivo. Q uando existia um acordo m uito geral no princpio negativo, dois
processos positivos de diviso das competncias tinham cada um seus adeptos.
O prim eiro e o mais simples consistia em especializar as autoridades,
um a na funo legislativa, outra na funo executiva. Disso deveria resultar,
cm razo da hierarquia das funes, u m a subordinao da autoridade execu
tiva ao poder legislativo. Esse sistema preconizado pelos democratas, p o r
que o poder legislativo deveria, em essncia, ser o povo em si m esm o ou seus
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3 . O S REGIMES POLTICOS
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7 Cf. supra p. 84 e s. Para um a apresentao m oderna, cf. Badie e H erm et, 1990.
8 De onde vem a distino dos sistemas ocidentais, dos sistemas socialistas e dos sistemas do
terceiro m undo.
9 Cf. supra no item 1, sobre formas de governo.
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( T r o p e r , 1980).
Se em co n trap ar
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b) Preeminncia do governo
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o Parlamento, ou
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B. Crtica
Categorizao e classificao. - A d is tin o e n tr e o re g im e p a r l a m e n t a r e
o re g im e p resid en c ia l a m a is f r e q e n t e m e n t e e m p r e g a d a - alis, essas e x
p ress es fazem p a r te d o v o c a b u l r io c o n s titu c io n a l usual - e a ela q u e se faz
referncia q u a n d o se q u e s tio n a a n a tu r e z a d e u m re g im e poltico, c o m o o
caso d a Q u i n t a R epblica. Ela, n o e n ta n to , a p re s e n ta d efeito s m u i t o graves
(E is e n m a n n , 1968; M o u l i n , 1978).
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( K lein,
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to, esta no m uito fcil de ser identificada: pode-se, certam ente, dizer que
poder de um a cm ara provocar a dem isso do gabinete, m as sabe-se que, em
determ inadas condies polticas, ela sem pre pode adquiri-lo, ainda que ele
no esteja inscrito na constituio, com o o caso da Frana, durante as chartes.
No h, portanto, regime representativo que no seja suscetvel de tornar-se
parlam entar. Assim, no Chile, onde a constituio imitava, no sculo XIX, a
dos Estados Unidos e onde o regime era dito presidencial, os m inistros to r
naram -se politicam ente responsveis. Dir-se-, ento, que, se o exerccio des
se p oder no efetivo, o regime apenas potencialm ente parlam entar? Toda
via, existem, de fato, sistemas em que esse direito no contestado, mas onde
ele nunca utilizado, porque o gabinete dispe sem pre de u m a m aioria e a
Gr-Bretanha, a esse respeito, no um regime parlam entar. Sustentou-se,
at de form a bem sria, que se tratava de fato de um regime presidencial
( M arx , 1969).
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Seo 3
As tcnicas de exerccio do poder
O Estado no um ente fsico, mas u m a entidade abstrata. o nom e
que se d a essa entidade qual so im putados os atos de determ inados h o
mens, os governantes.
Essa im putao necessria. ela que perm ite distinguir, no conjunto
dos atos que executam esses hom ens, aqueles executados em seu pr p rio be
nefcio, para satisfazer suas necessidades pessoais, com cujas conseqncias
financeiras eles devem arcar, e aqueles que eles ad otam , pelo m enos a princ
pio, no interesse com um . A im putao tem , portanto, conseqncias p atri
moniais.
O que a justifica precisam ente o fato de os governantes agirem ou se
rem cham ados a agir com vistas coletividade. Diz-se, ento, que eles c u m
prem as funes do Estado.
Duas questes devem, portanto, ser examinadas: quais so essas fun
es? C om o esses hom ens so designados?
Subseo 1
As funes do Estado
Definio (E isenm ann , 1964). - A expresso funes do Estado, com o o
term o Estado, o produto de um a construo intelectual. Na verdade, p o
dem-se observar apenas atos particulares, em nm ero m uito grande, executa
dos pelos governantes por conta do Estado. Mas freqentem ente necessrio,
notadam ente quando se trata de um constituinte atribuir competncias, racio
cinar no sobre um ou outro ato particular, mas sobre categorias de atos.
A teoria das funes , portanto, o produto de um a categorizao dos
atos. As funes no so mais do que categorias de atos. Poder-se-ia nom ear
essas categorias mais com o atividades do que com o funes, mas este ltim o
term o perm ite ressaltar que a execuo dos atos necessria para um bom
funcionam ento do conjunto do sistema.
C onsiderando isso, h duas m aneiras de conceber as atividades ou fun
es do Estado; ou seja, duas m aneiras de categorizar os atos. Pode-se, p ri
m eiram ente, categoriz-los de acordo com seus fins. Eles so, de fato, execu
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ples so dualistas: elas opem duas funes. A prim eira, a funo legislativa,
consiste em fozer leis, a segunda, a funo executiva, em execut-las. N atural
m ente, a idia que se tem de u m a e de ou tra varia consideravelmente, mas d e
claram os ser impossvel conceber u m a terceira.
No entanto, a categorizao mais complexa distingue trs funes: ao lado
das funes legislativa e executiva, distingue-se um a terceira, denom inada jurisdicionaly porque ela consiste em promover a justia, estipular o direito aplicvel a
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1. A
FUNO LEGISLATIVA
1. Definio
A funo legislativa consiste evidentem ente na criao das leis, mas o
contedo dessa funo depende da concepo que se faz da lei. A esse respei
to, necessrio o p o r duas concepes ou definies da lei.
A lei pode, prim eiram ente, ser objeto de um a definio material: chamar-se- lei toda n o rm a cujo contedo apresenta algumas caractersticas:
p o r exemplo, a de ser geral (ou seja, a de prescrever u m a conduta no a indi
vduos determ inados, m as a categorias de indivduos, definidas de form a abs
trata) ou a de se aplicar a algumas matrias.
Ela pode tam bm ser o objeto de um a definio formal: cham ar-se- lei
toda n o rm a que foi posta em um a determ inada form a, ou seja, por um de
term inado rgo, o Parlam ento por exemplo, nos term os de um processo
particular. A definio formal s vezes tam bm cham ada orgnica.
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11 Lei cie 16 a 24 de agosto de 1790, art. 10: Os tribunais no podero tom ar nenhum a parte
direta ou indiretam ente no exerccio do poder legislativo, nem im pedir ou suspender a execu
o dos decretos do corpo legislativo, sancionados pelo Rei, sob pena de infrao.
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grande de rgos. Nem sempre fcil determ inar quais so esses rgos, pois
ocorre freqentem ente da constituio no os designar de form a expressa.
O caso mais simples, m as no o mais freqente, naturalm ente aquele
em que a constituio institui um rgo legislativo nico ou simples. o das
constituies francesas de 1793,1848,1946. Em razo da suprem acia da fu n
o legislativa, esse rgo dom ina naturalm ente todos os outros.
Mas freqente o p oder legislativo ser confiado a um a pluralidade de
rgos, que concorrem na produo da lei consentindo sua edio. Eles so
nom eados coletivamente com o rgo legislativo complexo e individualm ente
com o rgo legislativo parcial. Um rgo legislativo parcial , portanto, um
h om em ou um grupo de hom ens cujo consentim ento necessrio para a ed i
o da lei e cuja oposio a im pede. Em contrapartida, no se deve conside
rar com o rgo legislativo parcial aqueles que participam da form ao da lei
sem que seu consentim ento seja realm ente necessrio, com o por exemplo os
especialistas, que colaboram com um a com petncia apenas tcnica. O que le
va a instituir u m rgo legislativo complexo naturalm ente o tem or da su
prem acia de um rgo nico.
possvel distinguir vrios tipos de rgos legislativos parciais.
a) As assemblias parlam entares
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b) O povo
O governo direto um a curiosidade histrica. - O governo direto supe
rao da lei. Esta a obra de um a assemblia, mas ela poder ser aplicada so
mente quando, diante da expirao de um certo prazo, o povo no solicitou que
ela fosse submetida a seu voto. Nos casos em que a votao popular ocorresse e
chegasse a um a recusa da lei, poderia se considerar que ela nunca existiu.
2.
paream oportunas, m esm o que o parlam ento fosse contra. Ela obriga o p ar
lam ento a fazer as leis, pois, se um determ inado n m ero de cidados o soli
cita, um projeto de lei especfico ser subm etido assemblia que dever exa
m in-lo e em itir u m voto a respeito.
Pela iniciativa, os cidados podem se lim itar a solicitar assemblia p a
ra fazer um a lei sobre certa questo, sem sequer especificar. Mas eles podem
tam bm apresentar um projeto com pletam ente formal; diz-se ento que h
um a iniciativa form ulada. Se a assemblia aceita o projeto, a lei torna-se p er
feita, salvo a possibilidade de um referendo; se ela a rejeita ou a modifica, a
constituio pode decidir que o projeto ser subm etido votao popular.
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que um a lei j adotada seja objeto de referendo. Este se revela com o o ltimo
recurso aberto minoria. Na ustria, o referendo obrigatrio para as leis
constitucionais; para as leis ordinrias, ele deve ser solicitado pelo Parlamento.
Nos Estados Unidos, o referendo se desenvolveu com o um in stru m en
to destinado a lim itar a onipotncia das assemblias, mas ele existe apenas no
m bito dos Estados particulares onde obrigatrio para determ inadas leis.
Finalmente, aps a guerra de 1914, as constituies dos Estados novos ou re
novados (Alemanha, ustria, Checoslovquia, Estados blticos, Grcia, Espa
nha etc.) deram -lhe am plo espao em suas instituies. Apesar da vasta ex
perincia que nos assim fornecida, difcil em itir um julgam ento geral a
respeito do referendo, pois o valor de seus resultados depende essencialm en
te do grau de m aturidade poltica do povo levado a intervir p o r causa dele.
significativo que na Inglaterra, pas de regime representativo puro, o governo
tenha decidido recorrer ao referendo para que o povo decidisse sobre a ade
so da G r-Bretanha ao M ercado C om um . Constata-se que o referendo in
terveio a respeito de um a questo sobre a qual a diviso da opinio no cor
respondia clivagem entre os partidos. A consulta de 5 de ju n h o de 1975
testem unhava os limites do princpio representativo.
No entanto, hoje parece que a admirao pelas instituies da democracia
direta aps a Prim eira G uerra M undial est sensivelmente reduzida. Prova
velmente, ainda podem ser encontrados textos que prevem o voto popular,
mas seu nm ero foi reduzido. Foi assim, por exemplo, que na Carta de Bonn
a iniciativa e o referendo desapareceram. O fato to significativo que seu lu
gar era relevante na Repblica de YVeimar. Na Itlia, em contrapartida, a cons
tituio de 1948 (art. 75) introduziu o referendo (R y n g a e r t , 1982). Na URSS
ele foi utilizado pela prim eira vez em 1991.
c) O poder executivo
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deve dar sua aprovao - diz-se tam bm , dar sua sano Ele pode recusar
esse deferim ento; nesse caso, diz-se que ele ops seu veto. Esse veto ser ab
soluto, quando ele no puder ser derrubado. Foi o caso da constituio ingle
sa do sculo XVIII ou da C arta de 1814. Ele ser relativo ou parcial, qu an d o
puder ser derrubado p o r u m a ou pelas cm aras com m aioria qualificada, co
m o nos Estados Unidos. Ele ser suspensivoy qu an d o a lei p uder en trar em vi
gor, apesar da oposio do chefe do executivo, aps o fim de um determ ina
do prazo, com o na constituio francesa de 1791.
Q uando o poder executivo no dispe de direito de veto, mas da iniciati
va das leis, ou seja, de apresentar projetos de lei, ele deve ser considerado com o
rgo legislativo parcial? preciso distinguir dois casos.
Trata-se de um direito de iniciativa partilhado, ou seja, quando outros
que no ele prprio, por exemplo, os m em bros do Parlamento, tm igualmen
te a iniciativa, ento um a lei pode ser feita sem o deferimento do poder execu
tivo. Se ele no a apresenta, um deputado o far e nada im pedir o Parlamen
to de adotar a proposta. O executivo no , portanto, rgo legislativo parcial.
Tudo m uda q u an d o ele dispe do m onoplio da iniciativa. Tal era a si
tuao durante a Carta de 1814: som ente o rei poderia apresentar um proje
to de lei. Alm dos deputados no poderem apresentar a proposta, eles nem
m esm o d ispunham do direito de reviso, ou seja, do direito de pro p o r m o d i
ficaes no projeto que em anava do rei. Nesse caso n en h u m a lei poderia e n
trar em vigor sem a vontade do rei.
Verifica-se, durante a Quinta Repblica, um a situao comparvel. D eputa
dos e senadores tinham , de fato, a iniciativa das leis e podiam apresentar pro
postas. No entanto, o governo se beneficiava de um a prioridade para inscrever na
ordem do dia os projetos e as propostas aceitas por ele, o que significa que p o
deria im pedir que fossem inscritas, discutidas e votadas as propostas cujo con
tedo desaprovasse. Deputados e senadores s exerciam seu direito de iniciati
va pela apresentao de emendas, mas como eles no deveriam estar desprovidos
de qualquer ligao com o projeto em discusso, o governo dispunha de fato
de um m onoplio de iniciativa. Era um rgo legislativo
d) O ju iz constitucional
Q u an d o existe um juiz constitucional, ele deve ser considerado tam bm
com o u m rgo legislativo parcial. M esm o qu an d o no orientado p o r crit
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rios de oportu n idad e, com o as assemblias parlam entares, ele dispe, porm ,
de um poder de interpretao que lhe perm ite contribuir na determ inao do
contedo das regras legislativas e isso de duas m aneiras diferentes.
Em prim eiro lugar, ele pode interpretar a constituio de tal form a que
um a lei se revele conforme ou contrria, e, conseqentemente, possvel que ele
se op o n h a sua aplicao. Esse poder de interpretao resulta do carter va
go e am bguo das vrias disposies do texto constitucional, notadam ente
dos prem bulos e declaraes dos direitos. De qualquer form a, existem sem
pre contradies ou conflitos entre os direitos e a liberdade garantidos pelas
declaraes, de tal m o d o que a lei ser julgada de acordo com a constituio
som ente qu an d o ela garantir entre esses direitos um justo equilbrio. Mas o
juiz dispe de um a m argem de apreciao considervel na resposta questo
de saber se a lei que ele controla realizou ou no um justo equilbrio.
A esses argum entos objeta-se, s vezes, que o juiz constitucional no em
si m esm o avaliado e que ele no subm etido a todas as leis. Essa objeo no
determinante: nas razes de suas escolhas, o juiz d interpretaes gerais das
constituies com base nas quais se podem deduzir previses de suas atitudes
futuras. Esses motivos so, por conseguinte, objeto de diretrizes gerais, as quais
o governo, quando prepara um projeto de lei, ou as assemblias parlamentares,
quando deliberam, devem necessariamente levar em considerao. Em alguns
casos, o juiz constitucional, na justificativa de suas decises, chega at a ditar as
grandes linhas de um a legislao futura, que somente assim ser considerada
em conform idade com a constituio. Os outros rgos legislativos so obriga
dos a tom ar decises de acordo com tais diretrizes e o juiz constitucional ava
liar o contedo da lei, mesm o se ele no for com unicado disso.
Em contrapartida, os tribunais constitucionais devem tambm interpretar a
lei que lhes for submetida. Eles podem, ento, determinar que elas s estaro em
conformidade com a constituio com a condio de receberem tal significado, e
que elas so contrrias a ela com um significado diferente. Assim, se a lei aplica
da em conformidade com as diretrizes de interpretao dadas pelo juiz, porque
ele indiretamente determ inou o contedo das obrigaes que ela prescreve.
Em alguns casos, o juiz chega at a m odificar ou com plem entar o texto
da lei, ou seja, a reconhecer abertam ente que ele contribui para o exerccio do
poder legislativo. Assim, o tribunal constitucional da frica do Sul, seguindo,
alis, o exemplo da Suprem a C orte do Canad, decidiu p o r unanim idade
com plem entar um a lei que dava alguns direitos aos cnjuges, acrescentando
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nhece que o tribunal dispe de u m real poder legislativo e que este deve ser
superado com o um veto parcial. Ela prev, portanto, que o parlam ento pode
adotar novam ente o m esm o texto com um a m aioria reforada.
13 Deciso CCT de 2 de dezem bro de 1999, trad. dos Cahiers du Conseil constitutionnel, n.
9/2000, p. 66, com o com entrio de Didier RIBES, Le juge constitutionnel peut-il se faire lgislateur? mesma revista, p. 84.
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M esm o quando essa funo confiada a vrios rgos, existe, entre eles,
pelo m enos um a assemblia parlam entar eleita. Em alguns casos, as assem
blias parlam entares chegam at a obter a totalidade do poder legislativo. To
dos os constituintes, sem exceo, so conscientes dos riscos que poderia
apresentar um poder to im portante. O prprio Robespierre declarou que
duvidava tanto da tirania de seiscentos dspotas quanto da do rei. Aos olhos
dos constituintes do sculo XVIII, o risco mais evidente que as assemblias
podem em pregar a fora e a autoridade para decidir questes referentes
funo executiva e funo judiciria. Q u an d o no se tem controle de cons
titucionalidade, nada im pede ao legislador de fazer leis particulares para co n
ceder privilgios ou im por m edidas mais severas, de p o u p ar determ inadas
pessoas da ao da justia, de decidir litgios etc. Esse acm ulo de funes se
ria a negao da separao dos poderes e corresponderia exatam ente ao des
potism o, com o ele definido no sculo XVIII. Em contrapartida, essas as
semblias seriam m uito provavelmente subm etidas s presses populares,
dilaceradas pelas faces, relegadas aos dem agogos e finalmente reduzidas
anarquia e im potncia.
Para dim inuir esses riscos, os constituintes valeram-se de alguns procedi
mentos simples: limitar a durao do m andato, o nm ero de m andatos parla
mentares que um m esm o hom em tem o direito de disputar sucessivamente, re
novar as assemblias por fraes (por exemplo, um tero a cada ano, com o
ocorre no Senado americano), proibir o acm ulo do m andato parlam entar
com outras funes, mas sobretudo encerrar o exerccio da funo legislativa
nos processos obrigatrios. No se trata, alis, somente de evitar o perigo do
acm ulo das funes, mas tam bm de m elhorar a qualidade do trabalho legis
lativo. Considera-se principalmente que necessrio organizar o debate de tal
m aneira que a troca dos argum entos perm ita conduzir s melhores solues.
As assemblias co m p o rtam , portanto, comisses, grupos de parlam en ta
res encarregados de preparar o exame dos projetos e das proposies de lei.
De acordo com os sistemas constitucionais, essas comisses podem ser espe
cializadas (com o na Frana) ou no especializadas (com o na Inglaterra). Elas
podem ser tam bm perm anentes ou ad hocyou seja, constitudas apenas para
o exame de um projeto e dissolvidas posteriorm ente.
Os projetos ou proposies so freqentem ente enviados a um a com is
so, em seguida so objeto de um a ou de vrias deliberaes (ou leituras) em
sesso plenria.
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b) As dificuldades
O corre freqentem ente nos Estados m odernos que os parlam entares
enfrentem algumas dificuldades na garantia da funo legislativa. Isso se de
ve a m ltiplos fatores, crescente tecnicidade dos projetos, dem ora e b u
rocracia excessiva dos processos, qu an d o se faz necessrio agir rapidam ente,
s reticncias dos parlam entares em adotar m edidas teis, mas im populares,
s divises polticas e ausncia de m aioria, que tornam cada deciso o re
sultado de com prom issos laboriosam ente negociados.
Para essas dificuldades, existem alguns remdios. O mais freqente hoje
o desenvolvimento da iniciativa do executivo. Considera-se que, na maioria dos
sistemas representativos modernos, um a proporo bem im portante (isso chega
at a 90%) das leis oriunda de projetos apresentados pelo governo. o que
tam bm ocorre nos Estados Unidos, onde, entretanto, o Presidente no tem a
iniciativa das leis. Basta-lhe inspirar um m em bro do Congresso. Esse fenm e
no se explica naturalmente: o poder executivo tem essa capacidade, porque ele
dispe da administrao, do conhecim ento das necessidades e do poder de
m andar preparar projetos; em contrapartida, ele pode tam bm agir de diversos
m odos com os parlam entares a fim de agrupar maiorias que os votaro.
Um o u tro tipo de procedim ento, tam bm bem difundido, consiste em
am pliar as com petncias do rgo executivo. Isso corresponde a dois tipos de
tcnicas. O Parlam ento pode, em prim eiro lugar, limitar-se a enunciar na lei
princpios ou regras m uito gerais e deixar ao governo a tarefa de precis-las
e de com plem ent-las p o r outras regras com um grau de generalidade m enos
elevado. A essas regras, que em anam do governo, d-se o nom e, no direito
francs, de rglements (regulamentos). Ele, por sua vez, pode se abster de editar
as leis em determ inadas reas ou matrias, que estaro reservadas ao regula
m ento. Assim, na Frana, a lei de 17 de agosto de 1948 elaborou um a lista de
m atrias regulam entares. Q u an d o se deseja evitar que o Parlam ento no re
tom e por um a lei a rea que concedeu ao governo por um a lei anterior, essa
lista de m atrias pode ser estabelecida no na form a de um a lei, m as na cons
tituio formal. Foi a soluo da constituio francesa de 1958: o art. 34 enum e
ra as m atrias reservadas ao legislador; nos term os do art. 37, todas as demais
m atrias so reservadas ao poder regulamentar.
Em segundo lugar, o Parlam ento pode autorizar o governo a adotar re
gulam entos nas m atrias reservadas lei. Esses regulamentos, que levam o
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2. A FUNO EXECUTIVA
A. 0 contedo da funo executiva
A idia que se faz da funo executiva variou consideravelmente d u ra n
te os tempos. Passou-se de um a concepo bem estrita a um a concepo bem
am pla de form a que o term o executivo parece hoje totalm ente inadequado.
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11 Esse term o no denota po r si m esm o nenhum poder real. aquele em pregado po r Rousseau
para designar o rgo executivo estritam ente subordinado.
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1. Os rgos supremos
O poder executivo pode assum ir m uitas formas, sujeitas a vrias classi
ficaes.
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C ham a-se dualista u m poder executivo que com porta dois rgos, um
chefe de Estado e m inistros, e m onstico um executivo que com porta um r
go nico. A m aioria das constituies francesas instituiu um poder executi
vo dualista. O executivo am ericano monstico.
Em sua origem, o dualism o tinha um a funo especfica: quando o chefe
de Estado era um rei e era rgo parcial da funo legislativa, sua independn
cia deveria ser garantida. Ele deveria, portanto, ser irresponsvel e inviolvel.
A inviolabilidade a proibio de prend-lo, a irresponsabilidade, a de mover,
contra ele, processos. Mas tam bm era necessrio evitar que o rei se refugias
se atrs da irresponsabilidade, valendo-se de sua participao no poder legis
lativo, a fim de violar a lei, com o pretexto de a estar executando. A soluo
encontrada foi a da instituio dos m inistros. Os atos executados pelo rei na
funo executiva deviam ser endossados pelos m inistros, que so penalm en
te responsveis p o r isso (cf. supra, no Captulo 1, a classificao dos regimes
polticos). Dessa forma, os ministros recusaro o endosso de um a ordem ilegal,
a fim de evitar incorrer em altas penas. O dualism o garante sim ultaneam en
te a irresponsabilidade do rei e um a boa execuo das leis. Com preende-se
que o dualism o facilitou o advento do regime parlam entar.
Nos sistemas m odernos, o dualism o tem outras funes: por um lado,
ele perm ite, graas perm anncia do chefe de Estado, garantir, apesar das
m udanas de ministrio, a continuidade, pelo m enos simblica, do poder;
p o r outro lado, ele propicia um a diviso das funes: ora o chefe de Estado
garante um a funo de representao enquanto o governo detm a realidade
do poder; ora o chefe do Estado determ ina as grandes diretrizes para relegar
ao governo a gesto rotineira.
O sistema do executivo m onstico se encontra no sistema presidencial.
No entanto, dizer que o executivo m onstico no significa que no existam
m inistros - at m esm o a m onarquia absoluta conhecia a instituio dos m i
nistros - , mas que eles estejam estritam ente subm etidos ao chefe do executi
vo, que quem os nom eia, lhes d instrues e pode destitu-los. C om o ele
no responsvel, seus atos no precisam ser endossados e os m inistros no
adquirem n en h u m p oder autnom o.
b) Indivduo ou colgio
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3) A responsabilidade
Os chefes de Estado
- A ausncia de responsabilidade poltica
Na m aioria dos sistemas constitucionais m odernos, o chefe de Estado
no politicam ente responsvel. Em outras palavras, ele no obrigado a pe
dir dem isso m ediante o pedido de um a m aioria parlam entar. Isso se explica
p o r razes histricas: nas prim eiras constituies dos sculos XVIII e XIX, o
chefe do Estado, m onarca ou presidente, exercia um a funo executiva co n
siderada bem estrita, que no implicava na conduo de um a poltica. Por
tanto, no poderia ser questo de sancionar um a divergncia de polticas, j
que ao chefe de Estado no cabia conduzi-las, nem m esm o p ro p o r alguma.
Hoje, essas razes desapareceram parcialm ente, j que o p oder executivo de
fato um p oder e a irresponsabilidade do chefe de Estado tem outras justifica
tivas, bem variadas, alis.
Nos regimes parlam entares, existe um gabinete, distinto do chefe de Es
tado, que dispe da realidade do poder executivo e que p o r ele responsvel.
O chefe do Estado , portanto, irresponsvel porque ele no tem poder.
Nos regimes presidenciais, em que o presidente dispe da realidade do
poder executivo, de m odo contrrio, objetiva-se perm itir-lhe o pleno exerc
cio e evitar que esse poder seja exercido indiretam ente pela m aioria parla
m entar. o que perfeitam ente poderia ocorrer se essa m aioria pudesse desti
tuir o presidente to logo ele conduzisse um a poltica que ela desaprovasse.
Mas existem tam bm sistemas, cada vez mais num erosos, com o na
Frana, nos quais o governo responsvel e o chefe de Estado pode ser leva
do a tam bm exercer um poder considervel, inclusive fixar as grandes dire
trizes polticas, m esm o perm anecendo irresponsvel. Diante de tais sistemas,
vrias posturas tericas so possveis.
Pode-se, prim eiram ente, considerar que esses sistemas so em essncia
sistemas parlam entares: o Presidente da Repblica no pode nada sem o go
verno, de m odo que, p o r interm dio deste, a m aioria parlam entar dispe de
meios de interferir na poltica do poder executivo.
No entanto, em algum as situaes a m aioria parlam entar declara ao go
verno - e, portanto, ao Presidente, de form a indireta - u m apoio constante.
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- A responsabilidade penal
Vimos que, nas constituies m onrquicas, o chefe de Estado no pe
nalm ente responsvel, que essa irresponsabilidade a garantia de sua inde
pendncia com o autoridade legislativa parcial e que ela leva ao dualism o do
executivo. Uma vez institudo o dualism o, a irresponsabilidade se justifica
ainda nesses regimes, por mais que o rei tenha perdido seu direito de veto;
um rei que fosse penalm ente condenado no poderia perm anecer na funo
e se qualquer condenao o forasse a renunciar ao trono, perder-se-ia o
principal benefcio da m onarquia: a aplicao autom tica de u m a regra im u
tvel de sucesso.
Mas essa justificao desaparece nos regimes republicanos; quer o exe
cutivo seja m onstico ou dualista, o presidente sem pre penalm ente respon
svel. No ser considerada aqui a responsabilidade penal que incide sobre os
governos do p o n to de vista do direito internacional. Da perspectiva do direi
to constitucional, a responsabilidade pode assum ir diversas formas.
- Do ponto de vista do processo: o privilgio de jurisdio
A responsabilidade penal se define antes de tudo pelo processo: logo
que a responsabilidade poltica adotada por um simples voto de um a as
semblia poltica, a responsabilidade penal implica duas fases e, p o rtan to ,
duas decises distintas que devem ser tom adas por duas autoridades diferen
tes: a acusao e o julgam ento. Pode-se, ento, distinguir dois tipos de p ro
cessos penais.
No prim eiro tipo, a acusao e o julgam ento so anunciados pelas as
semblias polticas. o que ocorre, por exemplo, nos Estados Unidos, onde a
cm ara dos representantes vota a acusao, o im peachm ent, e encam inha ao
Presidente ao Senado, que o julga. O m esm o ocorre na Frana, o Presidente
da Repblica acusado pelas duas assemblias e julgado pela Alta Corte,
com posta de parlam entares.
Em outras situaes, teme-se que as cm aras exeram os poderes de
acusao e de julgam ento de m aneira poltica e, p o r isso, remete-se o julga
m ento, pelo m enos, a autoridades jurdicas, a um a corte suprem a ou a um
tribunal constitucional. o que ocorreu na Itlia, na ustria e em Portugal.
Seria inadmissvel, em contrapartida, que u m a acusao fosse exercida p o r
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0 5 m inistros
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2. Os rgos subordinados
O chefe de Estado e os m inistros s podem exercer suas atribuies e
notadam ente executar as leis por meio de um a adm inistrao, com posta de
funcionrios que eles nom eiam e dirigem . Na prtica, os funcionrios so le
vados a tom ar um n m ero m uito grande de decises e dispem , no caso dos
altos funcionrios, de u m poder im portante de apreciao. Mas o que confe
re a unidade ao poder executivo que esses funcionrios pertencem a um a
hierarquia e s devem usar seus poderes em conform idade com as instrues
que recebem.
A submisso dessa adm inistrao o elem ento que perm ite designar o
chefe de Estado e os m inistros com o o poder executivo.
Alis, os prprios m inistros so um elem ento dessa hierarquia. Eles so,
com efeito, freqentem ente colocados frente de um a adm inistrao espe
cializada, um departam ento ministerial, e nesse sentido, devem aplicar as de
cises tom adas pelo poder executivo suprem o, d an d o as ordens necessrias
aos funcionrios que se encontram sob sua autoridade. Em contrapartida,
eles so, s vezes, m em bros desse poder executivo suprem o qu an d o tm o di
reito de se reunir em conselho e de to m ar decises coletivamente. Fala-se, en
to, de desdobramento funcional para ressaltar que o m inistro , sim ultanea
m ente, m em bro do governo e chefe de servio e que, na qualidade de chefe
de servio, ele deve aplicar as decises tom adas coletivamente pelo governo,
das quais ele participou.
No entanto, existem casos em que a execuo das leis escapa ao poder exe
cutivo supremo. Fala-se, nesse caso, de desm em bram ento do poder executivo.
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das decises. p o r isso que elas com preendem freqentem ente magistrados,
m em bros das profisses envolvidas, representantes dos usurios, das perso
nalidades escolhidas em razo de suas com petncias o u de seu valor moral.
As tcnicas de designao so variadas: eleio p o r m em bros de um a profis
so ou de um grupo de magistrados, cooptao, nom eao p o r autoridades
polticas ou com binao desses procedim entos.
3. A
FUNO JUDICIRIA
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- premissa m aior : todos os ladres devem ser punidos com cinco anos
de priso;
- premissa menor: D u p o n t um ladro;
- concluso: D u p o n t deve ser p u nido com cinco anos de priso.
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2 .0 juiz criador
A teoria do silogismo jurisdicional repousa totalm ente na idia de que
a prem issa m aior para o juiz um dado, u m a prem issa sobre a qual ele no
tem n en h u m poder. Mas, na verdade, existem num erosas situaes em que
o juiz pode en co n trar vrios textos aplicveis a um m esm o litgio, levando a
diferentes solues, e ou tras situaes em que ele no en co n tra n en h u m tex
to. tam bm possvel e freqente que o texto aplicvel contenha vrios sen
tidos. Em todos os casos, torna-se necessrio fazer escolhas e no m ais ver
dade afirm ar que os juizes no dispem de n e n h u m poder. Somos levados,
ao contrrio, a deixar claro que julgar exercer um real p oder de criao do
direito.
Essa concepo, que se difundiu a partir do final do sculo XIX, im pli
ca tam bm um certo n m ero de conseqncias: a funo judiciria no mais
vista com o um a variedade de execuo, j que, efetivamente, ela no mais
consiste na execuo das leis. um a terceira funo, reivindicada em provei
to daqueles que exercem o ttulo de poder judicirio. Ela deve ser exercida
p o r um poder neutro: juizes profissionais independentes. Esse terceiro poder
pode servir de contrapeso aos dois outros: ele pode controlar os atos do p o
der executivo e at os do poder legislativo.
B. As solues
As solues adotadas nos diferentes sistemas constitucionais so ex
trem am en te variveis e se inspiram em um a ou o u tra concepo com um
rigor varivel. Pode-se, simplificando, considerar que a Revoluo Francesa
aplicou rigorosamente a concepo do julgamento-silogismo e que as solues
adotadas posteriorm ente, na Frana ou em o u tro s pases, n u trem -se dos
dois m odelos.
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4 . O S PODERES DE CRISE
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Subseo 2
A designao dos governantes: os modos de escrutnio
E m se t r a t a n d o d as in s titu i e s d a d e m o c r a c ia d ireta, o p r o b le m a d a ex
p ress o d a s o b e ra n ia n o a p r e s e n ta d ific u ld a d e p a rtic u lar. A n ic a q u e s t o
a da q u alificao n ecessria p a r a q u e o i n d iv d u o possa p a r t i c i p a r d a v o ta o
p o p u la r , d a iniciativa, d o veto o u d o re feren d o . O p r o b l e m a reso lv id o pela
legislao relativa s c o n d i e s necessrias p a r a o g o zo e o exerccio d o s d i
reitos polticos: idade, sexo, n a c io n a lid a d e , c a p a c id a d e in telectu al e m o ra l.
Q u a n d o o p o v o c h a m a d o a ex p re ssa r su a s o b e r a n ia p o r i n t e r m d i o de
re p re s e n ta n te s , tra ta -s e de fixar a m a n e i r a c o m o estes ser o d e sig n a d o s. P r o
v av e lm en te, n o e s p rito d e m o c r tic o , u m n ic o p r o c e d i m e n t o aceitvel, a
eleio. M as a eleio e m si m e s m a suscetvel de m o d a lid a d e s b e m d ife re n
tes q u e in flu em n o re s u lta d o d o e s c r u tn io e, p o r c o n s e g u in te , na i m p o r t n
cia d o v o to e m i t id o p e lo s c id a d o s (G og uel e D uverger , 1950).
1. O DIREITO AO VOTO
terra apenas em 1918, que, na Frana, foi necessrio esperar at 1945 para
que as m ulheres fossem s urnas, que nos Estados U nidos apenas h pouco
mais de um a dcada a Suprem a Corte e a constituio (24- em enda) proibi
ram as taxas eleitorais (poli taxes) e os testes de seleo que, em certos pases,
excluam do escrutnio at 15% dos cidados (os negros) que tinham s teo
ricam ente o direito de voto, pode-se dizer que o sufrgio universal um a ins
tituio relativam ente recente.
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2. OS
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cado prim eiro, e assim por diante (art. 16). Em caso de em pate nessa classi
ficao, o candidato m ais velho proclam ado eleito.
Evidentem ente o voto preferencial no tem sentido q u an d o se trata de
um escrutnio de lista m ajoritrio j que, de qualquer m odo, se a lista tem a
m aioria, todos os candidatos da lista sero eleitos. O voto preferencial s
til em caso de escrutnio de lista com representao proporcional (vide in
fra). No entanto, qu an d o foi previsto pela lei eleitoral, no foi m uito utiliza
do e no alterou a diviso dos lugares.
O panachage a operao que consiste, por parte do eleitor, em riscar
um ou vrios nom es de um a lista e substitu-los p o r nom es de candidatos
provindos de outras listas, e tam bm um procedim ento que perm ite resti
tuir ao eleitor a liberdade de escolher seus candidatos.
C. A representao proporcional
A representao proporcional (R. R) um m odo de sufrgio que tende
a garantir a cada partido um a representao ligada im portncia num rica
das vozes que ele conseguiu. C onsiderando um d epartam ento que com porte
100 mil eleitores e cinco lugares a serem ocupados, dois partidos se apresen
tam: o vermelho, que consegue 60 mil vozes, e o branco, que rene 40 mil.
Com o escrutnio m ajoritrio, o partido verm elho ganhar todos os lugares:
com a proporcional, o partido branco para o qual se pronunciaram dois
quintos dos votos ter dois lugares e o partido vermelho, trs. A R. R p e rm i
tir, assim, a representao da m inoria. Ela supe o escrutnio de lista nas circunscries que possuem vrios lugares a preencher.
Fundamento terico. - O escrutnio proporcional repousa num a viso teo
ricam ente exata que Stuart Mill expunha C m ara dos Com uns: Em uma
dem ocracia que aplique realmente o princpio de igualdade, cada tendncia
deve ser representada de m aneira proporcional. A maioria de eleitores sempre
deve ter a m aioria de representantes, mas um a m inoria de eleitores deve ter
um a m inoria de representantes: hom em a hom em , eles devem ser to am pla
m ente representados quanto a maioria. Se essa condio no for respeitada,
no h um governo igual, m as um governo de privilgios e desigualdade.
O fundam ento terico da R. R , portanto, essencialmente um argu
m ento de justia, pois som ente ela perm ite representar o pas de acordo com
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resultado da diviso do nm ero dos votos expressos pelo n m ero dos lugares
a ocupar. Cada lista obtm tantas cadeiras quantas vezes o nm ero de votos
recolhidos contiver o quociente.
b) O quociente fixo, ou n m ero uniform e, o nm ero de vozes, fixado
previam ente para o conjunto do territrio, que cada lista deve possuir para
ter direito a um deputado. Q uantas vezes a som a dos votos da lista contiver
esse nm ero, tantos lugares lhe sero atribudos.
c) O quociente nacional o resultado da diviso do total dos votos ex
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do graas resposta que cada um obteve dos eleitores de todo o pas. Mas essa
vantagem anulada pela lentido do sistema. Com efeito, s possvel deter
m inar o quociente nacional m ediante os resultados definitivos das eleies.
As sobras. - praticamente impossvel que os procedim entos de diviso
que acabam de ser descritos no deixem sobras, ou seja, votos inutilizados. Su
ponham os que num a circunscrio onde 100 mil votos distribudos entre cin
co listas, A, B, C, D, E, tenha sido utilizado o quociente de circunscrio. Vamos
adm itir a existncia de 5 lugares a serem ocupados. O quociente : 100 mil / 5
= 20 mil. A lista A com 36 mil vozes ter um deputado, a lista B com 28 mil vo
zes ter outro, m as as listas C (19 mil vozes), D (10 mil vozes), E (7 mil vozes)
no tero nenhum . H 36 mil votos inutilizados e restam trs lugares a serem
ocupados. Mede-se, com isso, a im portncia do problema das sobras.
Vrias solues so concebveis para utiliz-las.
Geralm ente, quando se em pregou o quociente de circunscrio, distri
buram -se as sobras no m bito da circunscrio.
Pode-se recorrer ao procedim ento de maiores sobras. Ele consiste em
atribuir os lugares em suspenso s listas que tm m aior nm ero de votos in u
tilizados. R etom ando nosso exemplo, os trs m andatos restantes iro respec
tivam ente para as listas A (36 mil - 20 mil = 16 mil votos restantes), C (19
mil sobras) e D (10 mil sobreis). Para um escrutnio que pretende ser p ro p o r
cional, o resultado no m uito justo, j que a lista B com 28 mil vozes ter
obtido u m lugar, com o a lista D com 10 mil votos.
para corrigir essa injustia que se im aginou o procedim ento da mdia
mais alta. Cada um a das cadeiras restantes atribuda lista para a qual a d i
viso do nm ero de votos obtidos pelo n m ero de cadeiras atribudas mais
um der o quociente maior.
Retom em os o exemplo anterior. O clculo da m dia mais alta d os re
sultados a seguir:
Lista A, 36 mil / 2 (1 lugar ocupado + 1 acrescentado hipoteticam ente)
= 18 mil; lista B, 28 mil / 2 (1 lugar ocupado + 1 acrescentado) = 14 mil; lis
ta C, 19 mil / 1 (1 lugar acrescentado hipoteticam ente) = 19 mil; lista D, 10
mil / 1 = 10 mil; lista E, 7 mil / 1 = 7 mil. A lista C tem o m aior nm ero de
sobras e a ela ser atribudo u m dos lugares restantes e recom ear-se- a ope
rao para os dois lugares dividindo, desta vez, os votos da lista C p o r 2, j
que ela acaba de obter um lugar. a lista A que obter um lugar a mais. O l
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m ediante um a nica operao, o nm ero total dos lugares que devem ser
atribudos a cada lista. o sistema idealizado pelo m atem tico H ondt, e que
usado na Blgica.
Divide-se sucessivamente por 1, 2, 3, 4, 5..., o n m ero de vozes obtidas
em cada lista e ordenam -se os quocientes na ordem de im portncia at atin
gir a quantia de um n m ero total de quocientes igual ao nm ero de lugares
a serem atribudos. O ltim o quociente (o m enor) cham a-se nm ero divisor
e serve de divisor eleitoral. Cada lista recebe tantas cadeiras quantas vezes o
seu nm ero de votos contiver o valor do divisor.
C onsiderando seis lugares a serem ocupados e trs listas: A (23 mil vo
zes), B (20400 vozes), C (16600 vozes). A diviso p o r 1 d: A = 23 mil, B =
20400, C = 16600; a diviso p o r 2 d: A = 11500, B = 10200, C = 8300; a di
viso p o r 3 d: A = 7665, B = 6800, C= 5533.
A classificao dos quocientes fica assim estabelecida: 23 mil, 20400, 16
mil, 11500,10200,8300, 7665,6800, 5533. O nm ero divisor 8300, j que ele
o sexto da classificao e que existem seis lugares a serem ocupados. Eles so
assim atribudos: A obtm 23 mil / 8,3 mil = 2 lugares; B obtm 20,4 mil / 8,3
mil = 2 lugares; C obtm 16,6 mil / 8,3 mil = 2 lugares.
A representao proporcional personalizada . - o sistema que aplica
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As justificativas do poder
A diviso das com petncias que acabam os de exam inar se fundam enta
prim eiram ente em razes polticas e tcnicas. Esfora-se para atribuir a to ta
lidade ou algum a parcela do poder a um ou o u tro grupo. Adota-se o u rejeita-se um a ou o u tra regra, porque se considera que ela contribuir para um
funcionam ento eficaz. Em outras palavras, as constituies so feitas de acor
do com um a lgica sobretudo instrum ental. Tal lgica entretanto insufici
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ses justificada porque ela no a sua deciso, mas aquela do legtimo titu
lar do poder que eles representam.
A segunda questo se refere natureza desse legtimo titular, a que se
denom ina soberano.
1 . A REPRESENTAO
A. A teoria da representao
1. A noo de representao
Na linguagem com um , fala-se de representao quando u m objeto pos
sui algumas caractersticas principais semelhantes s de o u tro objeto, de tal
m odo que se possa reconhecer essa sem elhana e identificar o prim eiro co
m o um a imagem do segundo. Diz-se que ele to rn a presente esse segundo o b
jeto, que ele o re-presenta. Por exemplo, um a imagem pictrica em relao a
um objeto fsico ou os atores que representam um a pea de teatro. O que ca
racteriza essa representao que se pode a qualquer m o m ento com parar a
representao ao objeto representado - ou idia que se faz dele - e julgar se
a representao fiel ou exata.
O direito utiliza essa m etfora para ilustrar e designar um a relao entre
duas pessoas18. Assim, admite-se no direito privado que um a pessoa represen
te um a outra, quando ela pode desejar e agir em seu lugar e em seu nom e. Ela
o representante, a outra o representado. A representao pode resultar, nes
se caso, da vontade do representado, que outorga um m andato ao representan
te, ou da lei, como, por exemplo, no caso da representao de menores.
p o rtan to compreensvel que os governantes tam bm se sirvam dessa
construo e justifiquem o p oder que eles exercem apresentando-se com o re
presentantes de seu legtimo titular, o soberano, que pode ser o povo, a nao
ou qualquer outra entidade. Esse tipo de justificao, que no de m o d o al
gum ligado dem ocracia representativa, hoje universalm ente difundido e
utilizado, inclusive nas mais horrveis ditaduras. O prprio Hitler se apresen
tava com o o representante do esprito do povo alemo.
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1968, p. 38 e s.)?
19 Art. Io. A Soberania una, indivisvel, inalienvel e imprescritvel. Ela pertence nao; ne
nhum a seo do povo, tam pouco nenhum indivduo, pode se atribuir o exerccio dela.
Art. 2o. A nao, da qual exclusivamente em anam todos os poderes, s pode exerc-los po r
delegao. A constituio francesa representativa: os representantes so o corpo legislativo e
o rei.
20 Cf. supra, p. 85.
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de
alberg,
1986).
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B. 0 mandato representativo
O m andato a relao entre o representante e o representado. Diz-se
que o representante recebeu e exerce um mandato.
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1 .0 objeto do mandato
O objeto do mandato, aquilo que transferido ao representante, o exer
ccio da soberania. No se trata portanto de todas as funes jurdicas do Esta
do, mas apenas da funo legislativa. com efeito a lei que, nos termos do art.
6o da Declarao dos Direitos do H om em , a expresso da vontade geral, ou
seja, da vontade do soberano. Seguem-se duas conseqncias importantes.
Em prim eiro lugar, segundo essa teoria, apenas as autoridades legislati
vas so representantes e no as autoridades executivas ou judicirias. Com
efeito, se a funo consiste na execuo da vontade do soberano, aquele que
a exerce no pode ser o prprio soberano ou seu representante. Ele encontra
sua legitimidade precisamente no fato de que ele executa a vontade geral.
Mas, em contrapartida, todas as autoridades legislativas devem ser represen
tantes. p o r isso que a constituio francesa de 1791 declarava que <(os repre
sentantes so o corpo legislativo e o Rei21. necessrio ressaltar que o rei
no representante em sua qualidade de chefe do Estado ou de chefe do p o
der executivo, mas apenas porque ele participa com seu veto do exerccio do
poder legislativo.
Em segundo lugar, com o m ostra claramente o caso do rei em 1791, a
qualidade de representante totalmente independente do m odo de designa
o. Ela no notadam ente ligada eleio. De acordo com essa teoria, so
representantes todos aqueles cujo consentim ento necessrio para a form a
o da lei, todos aqueles que tm u m a parte no poder legislativo. Assim, as
cmaras do Parlamento, independentem ente da m aneira com o so designa
das, o poder executivo q uan d o dispe seja do m onoplio da iniciativa seja de
um direito de veto, e, de acordo com algumas teorias, um rgo de controle
da constitucionalidade das leis.
2. As caractersticas do mandato
Elas decorrem do que foi dito anteriormente.
a) Carter coletivo do m andato
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22 Constituio francesa de 1791, ttulo III, cap. 1, seo 3, art. 7o; constituio do ano III, art.
52; Constituio de 1848, art. 34.
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2. A
SOBERANIA
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2. A soberania nacional
Ao contrrio, a d outrina da soberania nacional postularia que o titular
da soberania a nao, ou seja, u m a entidade totalm ente abstrata, que no
com posta apenas por hom ens que vivem sobre o territrio em u m determ i
nado m om ento, mas que definida considerando-se a continuidade das ge
raes ou um interesse geral que transcenderia os interesses particulares. C o
m o se trata de um a entidade abstrata, ela no poderia, evidentemente, exercer
a soberania. A democracia direta impossvel. Ela s pode desejar p o r meio
de seus representantes. Ela, no pode, alis, nem escolh-los, j que ela no
tem, com o elementos, hom ens reais. Ela , portanto, obrigada a confiar esse
cuidado a alguns homens. O voto no um direito, mas um a funo confia
da pela nao. Ela no deve, alis, ser confiada a todos, mas queles que so
capazes de exerc-la e pode ocorrer que apenas alguns sejam capazes disso,
notadam ente aqueles que possuem bens ou exercem u m a profisso, ou pa
gam impostos, tm interesses a defender. U m a vez eleitos, os representantes,
que no representam seus eleitores, mas essa nao abstrata, no devem o b
viamente ser subm etidos a n e n h u m controle.
A soberania nacional provocaria, portanto, conseqncias simetrica
mente inversas quelas que se supe pertencerem soberania popular:
- recusa da democracia direta ou semidireta;
- teoria do eleitorado-funo e possibilidade do sufrgio restrito;
- proibio do m an d ato imperativo.
Assim, os constituintes procederiam sempre a u m a escolha fundamental
entre as duas doutrinas da soberania. Essa escolha apresentaria, alis, um ca
rter ideolgico marcado: a doutrina da soberania popular seria democrtica
e progressista, a doutrina da soberania nacional seria conservadora. Poder-se-
0 Po d e r
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B. Crtica
A oposio tradicional apresenta graves falhas. Vamos nos limitar aqui
s duas principais: ela incapaz de levar em conta a realidade histrica; ela
repousa sobre um pressuposto inaceitvel.
1. Crtica histrica
Aparentemente o esquema funciona relativamente bem quando se trata
de contem plar a constituio de 1791, que proclama que a soberania perten
ce, de fato, nao e com porta todas as regras que a doutrina agrega a esse
princpio: o sistema representativo, o sufrgio restrito e o m andato represen
tativo. Pode-se, porm , rapidam ente concluir, com o se faz habitualmente,
que as regras decorrem do princpio. Pode se tratar, seja de um a justificao a
posteriori, seja de u m a simples coincidncia. Vale a pena no tar que outras
constituies, que co m p o rta m as mesmas regras, por exemplo a Charte de
1814, no se referem, porm , ao princpio da soberania nacional.
A constituio de 1793 proclam a que a soberania reside no povo26.
Espera-se, portanto, nela encontrar o sufrgio universal, o referendo e o m a n
dato imperativo. Ora, se as duas primeiras regras esto l de fato, em bora o
referendo que ela institui seja na verdade impraticvel, existem pelo menos
duas disposies que, de acordo com a teoria tradicional, esto ligadas mais
ao princpio da soberania nacional: n e n h u m a poro do povo pode exercer
o poder do povo com o um todo27 e cada deputado pertence nao com o
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1. A constituio de 1791
necessrio observar a cronologia. At 1791, os dois term os povo e na
o so empregados um pelo outro. A escolha do sistema representativo no
decorre, portanto, da preferncia pelo term o nao, mas, com o vimos, da fr
mula da Declarao dos Direitos do H om em de 1789: O princpio de qual
quer soberania reside essencialmente na nao. A distino entre povo e n a
o resulta da necessidade de justificar a atribuio do poder legislativo ao
corpo legislativo e ao rei. C om efeito, pode-se justificar m ediante a soberania
popular qualquer forma simples de governo, j que perfeitamente conve
niente que o povo soberano exera, por si mesmo, a soberania, ou delegue seu
exerccio a um rei ou a um corpo de nobres. Em contrapartida, impossvel
justificar, desse modo, um governo misto, pois no se pode conceber que o
exerccio da soberania seja ao m esm o tem po delegado e conservado. No se
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2. A constituio de 1793
A m onarquia foi abolida em 1792. Portanto, a nao no abrange mais
que um nico elemento, o povo, de m odo que os dois termos podem tornarse, mais u m a vez, sinnimos. Substitui-se, portanto, a expresso soberania
popular por soberania nacional na Declarao dos Direitos, mas sem a b an
donar, para tanto, a palavra naoy que consta do texto da constituio.
preciso ressaltar que o povo em questo, a partir desse m om ento, no
, com o considera a d o u trin a clssica, um ente real, que existe no m u n d o
concreto, independentem ente da representao. Trata-se, com o no caso da
nao, de u m a noo construda pelo direito. Dificilmente isso poderia ser de
outra forma, pois no se trata de um fato natural. , portanto, a constituio
que define o povo soberano com o a universalidade dos cidados franceses32,
e que deve, p o r conseguinte, definir o cidado francs33. ainda a constitui
o que determ ina as competncias desse povo, a maneira com o ele procede
durante a eleio ou com o ele participa no exerccio do poder legislativo. C o
m o vimos, o m andato imperativo proibido. Os eleitores exercem, portanto,
um a funo, exatamente da m esm a forma que na pretensa d o utrina da sobe
rania nacional.
32 Art. 7.
33 Isso c objeto do Ttulo II.
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4. A constituio de 1958
A obscura frm ula do art. 3o, a soberania nacional pertence ao povo,
deve ser interpretada da m esm a maneira. A ela d-se habitualm ente a inter
pretao a seguir.
Em primeiro lugar, essa frmula retomada literalmente do art. 3 da
constituio de 1946. Na Assemblia Constituinte, um a controvrsia havia
oposto Coste-Floret, partidrio da soberania popular, e Paul Bastid, adepto
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34 Ele remetia, alis, s frmulas de 1789 e do ano III e, em particular, ao uso do advrbio es
sencialmente: O princpio de qualquer soberania reside essencialmente no povo" (art. 2o).
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SEquN ck P arte
OS REGIMES POLTICOS
CONTEMPORNEOS
192
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CApulo
OS REGIMES PARLAMENTARES
Seo 1
0 regime britnico
O regime britnico apresenta para a cincia do direito constitucional
um interesse triplo. Prim eiram ente o mais antigo, se considerarmos a anti
guidade de suas fontes escritas ou o aspecto externo das autoridades polticas
que se mantiveram quase imutveis desde o sculo XVIII. Alm desse fen
m eno da antiguidade e da perm anncia das instituies e dos ritos, que p o r
si s impressionam os espectadores, preciso no tar que essa estabilidade no
foi obstculo para profundas transformaes. Essa evoluo sofrida pelo sis
tema explica p o r que a Gr-Bretanha pde, em diferentes pocas, servir de
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to, tam bm cham ado de balana dos poderes, porque os trs poderes legisla
tivos parciais se equilibram, cada qual podendo refrear as leis requeridas pe
los dois outros. Sabe-se que a partir desse m odelo foi elaborada a doutrina
cham ada separao dos poderes, que no significava que as autoridades de
vessem ser especializadas e independentes mas que u m a nica e mesma a u
toridade no pode exercer sozinha todos os poderes. Foi tam bm em funo
das condies de funcionam ento no sculo XVIII que se estabeleceu o regi
me parlamentar.
O estabelecimento do regime parlamentar. - No sistema misto, s o p o
der legislativo exercido coletivamente pelos trs elementos do Parlamento,
com o poder executivo continuando a ser exercido pelo rei. No entanto, a
atribuio do poder legislativo ao Parlamento teria sido evidentemente esva
ziada de sentido se o rei tivesse podido se livrar, no exerccio do poder execu
tivo, da obedincia lei. No era possvel control-lo em razo de sua irres
ponsabilidade expressa pelo princpio o rei, mal no pode fazer. As cmaras
retom aram ento um antigo procedimento, o do im peachm ent. Consistia
n u m ato de acusao contra os ministros votado pela Cm ara dos C om uns
p o r conduta julgada criminosa. Os ministros eram ento julgados pela C
m ara dos Lordes. C om o nem o crime dos ministros, nem as penas aos quais
estavam sujeitos eram definidas, os ministros podiam ser facilmente acusa
dos e condenados p o r qualquer conduta do rei com a qual tivessem colabo
rado, notadam ente, mas no exclusivamente, endossando seus atos.
Disso resultou rapidam ente que os ministros que incidiam na respon
sabilidade s aceitavam endossar os atos que aprovavam. O rei podia ento
m u d a r de ministro mas este ficava na mesma situao, de sorte que o poder
do rei passou para as mos dos ministros. Essa evoluo foi facilitada e ace
lerada pela chegada ao trono da dinastia dos prncipes de H annover em 1715:
o prim eiro deles no conhecia suficientemente bem a lngua inglesa para p o
der participar eficientemente das reunies de gabinete, enquanto que outro
era fraco de esprito. Dessa forma, o procedim ento de acusao era aberto
no s nos casos de crime cometido, no sentido ordinrio do termo, mas
tam bm quan d o a m aioria da C m ara dos C om uns deliberava contra a pol
tica adotada pelos ministros. C om o ela podia facilmente se concretizar, os
ministros tinham interesse em se dem itir assim que um a ameaa de acusao
pesasse sobre eles. A prim eira demisso desse tipo foi a de Walpole em 1742.
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Parlamento, pois ele pode sempre declarar explicitamente que deseja, pela
nova lei, anular a regra internacional.
2. As convenes da constituio
Existem tam bm regras no escritas, entre as quais se faz u m a distino
fundam ental entre os costumes no sentido estrito e as convenes da consti
tuio. Em am bos os casos, trata-se de prticas repetidas acrescidas do senti
m ento do carter obrigatrio. A diferena reside no fato de que um costume
pode ser constatado e sancionado pelos tribunais, o que no ocorre com um a
conveno.
luz das concepes dom inantes sobre a juridicidade, as convenes da
constituio colocam um problema terico difcil. Estima-se em geral que
um a regra jurdica aquela cuja violao sancionada. Seria ento necess
rio concluir que as convenes da constituio no so verdadeiras regras de
direito. Ora, elas representam u m papel im portante. A obrigao de u m pri
m eiro-m inistro apresentar a demisso ou solicitar perante o rei a dissoluo
da Cmara, no caso de ter sido objeto de u m a moo de desconfiana expl
cita da Cm ara dos C om uns ou se a moo de confiana que apresentou foi
rejeitada; a obrigao do m onarca de sancionar as leis votadas pelas cmaras,
sem opor-lhes o veto; a obrigao ainda do m onarca de nom ear para o pos
to de prim eiro-m inistro o lder do partido m ajoritrio ou de dissolver a C
m ara dos C o m u n s acatando o pedido do prim eiro-m inistro; todas essas re
gras so apenas convenes.
Para explicar que elas so fielmente cumpridas, pode-se prim eiram ente
sustentar que, se no so diretamente sancionadas, elas o so indiretamente.
No se pode processar um primeiro-ministro se ele no pedir demisso, mas
o Parlamento no votaria a lei de finanas, de sorte que os impostos no p o
deriam legalmente ser arrecadados, nem os gastos serem efetuados. Podemos
fazer duas objees a essa tese. Em primeiro lugar, ela no leva em conta as
convenes que no podem ser sancionadas indiretamente, por exemplo, a
obrigao da rainha de aceitar as leis. Por outro lado, a sano indireta no
jurdica mas poltica, de tal m o d o que ser necessrio considerar as conven
es no com o verdadeiras regras jurdicas, mas com o simples regras polticas
que no so obrigatrias, mas que so conservadas, seja pelo m edo das conse
qncias polticas, seja pelo receio do fair play ( M a r s h a l l , 1987).
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Mas tam bm se pode pensar que, m esm o sendo justa essa explicao do
c o m p o rtam en to dos hom ens polticos, disso no resulta que as convenes
devam ser consideradas com o essencialmente diferentes das outras regras
constitucionais, m esm o as escritas. De incio, efetivamente, no se deve con
fundir a submisso a u m a regra com u m a tese sobre o carter obrigatrio ou
o carter jurdico dessa regra; a existncia da sano pode explicar a existn
cia de u m fenm eno psicolgico segundo o qual os hom ens se conform am
regra; ela no explica que eles devam a ela se conformar. Conseqentemente,
se as convenes no co m p o rta m as sanes, pode-se deduzir que elas no
so obrigatrias. Por outro lado, h m uitas regras, cujo carter juridicam en
te obrigatrio jamais contestado, que so desprovidas de sano e que so
obedecidas pelas mesmas razes e do m esm o m o d o que as convenes da
constituio: o caso principalmente da constituio formal quan d o no
existe controle de constitucionalidade. Para ela, com o para as convenes da
constituio, preciso dizer que u m a regra jurdica na medida em que in
terpretada com o regra jurdica.
1. OS
RGOS
A. O Parlamento
Vimos que em seu sentido tradicional a palavra Parlamento designa um
rgo complexo da funo legislativa, ou seja, o conjunto das trs autorida
des cujo consentim ento necessrio para que as leis sejam adotadas: as duas
cmaras e o rei. Entretanto, na medida em que o m onarca perdeu o direito de
veto, denom ina-se norm alm ente Parlamento, no sentido estrito, o conjunto
form ado pelas duas cmaras.
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B. A Coroa
A Inglaterra u m a m onarquia na qual a sucesso da Coroa se faz segun
do as regras de hereditariedade do direito com um . As mulheres alcanam sua
posio segundo o grau de parentesco com o m onarca precedente. Elizabeth
II hoje a rainha regente (Queen regnant) porque ascendeu diretam ente
Coroa. A esposa do rei som ente a rainha consorte.
A despeito de u m a reduo sensvel dos poderes tericos da Coroa no
decorrer da histria, eles ainda so considerveis. Eles constituem a prerro
gativa real. Fazem parte deles o direito de nomeao a numerosos empregos,
o direito de conceder o ttulo de lorde, os ttulos e condecoraes, o direito
de convocar, prorrogar ou dissolver a Cm ara dos C om uns, o direito de guer
ra e de paz, o direito de negociar etc.
Todavia, alm do Parlamento poder restringir o alcance da prerrogati
va, as competncias que ela co m p o rta s pertencem ao rei nom inalm ente.
Seu exerccio do gabinete ou do primeiro-ministro.
Dessa maneira, no pela autoridade jurdica que a Coroa um a pea
im portante para o sistema poltico britnico. At recentemente, a rainha e a
famlia real simbolizavam a grandeza do Imprio britnico e as virtudes da fa
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mlia inglesa. Por outro lado, a rainha era m antida inform ada das decises do
gabinete e podia exercer um a certa influncia pessoal. Finalmente, a Igreja da
Inglaterra no est separada do Estado - o que justifica a presena dos bispos
na Cm ara dos Lordes - e a rainha seu chefe.
Hoje, no entanto, a m onarquia no mais inquestionvel. A crise apre
senta dois aspectos. De um lado, a rainha possui u m a enorm e fortuna priva
da, um a das maiores do m undo, e u m a parte da opinio pblica ficou choca
da quan d o soube que no s ela era isenta de impostos mas que todos os
m em bros da famlia real recebiam penses pblicas (a lista civil ). O segun
do aspecto diz respeito aos costumes da famlia real.
Nos anos do ps-guerra, ela tinha u m papel simblico im portante e
oferecia a imagem de u m a famlia ideal. Ora, um a srie de escndalos dene
griu e continua a denegrir essa imagem. O divrcio do prncipe de Gales e da
princesa, no ms de agosto de 1996, no foi suficiente para colocar um fim a
esses escndalos.
As dificuldades no so constitucionalmente intransponveis. A rainha
decidiu pagar impostos voluntariamente, assim com o colocou em funciona
m ento um comit para refletir sobre o futuro da monarquia. Entre as solues
propostas, a supresso da lista civil votada pelo Parlamento. A rainha tiraria os
proventos das propriedades reais. Finalmente, as ligaes privilegiadas com a
igreja anglicana cessariam, o que permitiria a um prncipe de Gales divorcia
do se casar novamente. Entretanto, um a vez que o com portam ento da famlia
real no mais exemplar, alguns pensam que a funo simblica da unidade
da Gr-Bretanha poderia ser preenchida de outra forma.
O m onarca acom panhado p o r um Conselho Privado com posto p o r to
dos os seus conselheiros. Originalmente sua influncia era considervel, mas
seu papel d im in u iu a partir do m o m en to em que o Gabinete, que dele se ori
ginou, teve sua autoridade acatada pelo Parlamento. Ele sobretudo o rgo
pelo qual devem passar certas decises do governo, principalm ente a convo
cao ou a dissoluo da Cm ara e o exerccio do poder regulamentar. Por
sua forma, os regulamentos ingleses so Orders in CounciU quer dizer, orde
nam entos tom ados em Conselho Privado. C om o os principais ministros de
le participam , seu papel reiterar as medidcis adotadas pelo Gabinete. O
Conselho Privado tem tam bm um papel de Corte Constitucional para cer
tos pases do Commomvealth e ser instado a examinar a validade das leis do
Parlamento escocs (v. supra).
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C. O Gabinete
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[ C harlot ,
1998)
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vem da funo que exercem e que com preende a ligao entre a repartio
qual pertencem e o Parlamento.
A complexidade do rgo foi acrescida pelo aparecimento, em 1941, de
m inistros de Estado que, ao contrrio do que ocorre na Frana, possuem pas
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211
e ir
S. e B e e t h a m D., 1998).
212
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2. 0
FUNCIONAMENTO DO SISTEMA
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pelo rei. Uma variante dessa interpretao: u m conflito que se produz quando o
Gabinete derrubado deve ser submetido arbitragem do corpo eleitoral. Se
gundo essa variante, a dissoluo no vista como um a arm a nas mos do pri
meiro-ministro mas como um m odo de recurso do rbitro. Se na primeira va
riante o sistema parlamentar um sistema de equilbrio, na segunda um
sistema democrtico, um a vez que o povo quem decide em ltima instncia.
Segundo outra interpretao, o sistema parlam entar no se caracteriza
pelo equilbrio mas simplesmente pela supremacia do Parlamento. Pode-se
ento considerar que, com o alis ocorreu na Frana da Terceira Repblica, o
Parlamento, ou seja, a C m ara dos C om uns rene em suas mos a totalidade
do poder. Dispe sozinha do poder legislativo, um a vez que a rainha e a C
mara dos Lordes no esto aptos a participar realmente do seu exerccio. Por
outro lado, ela exerce o poder executivo atravs do Gabinete, que a em ana
o da maioria. Q ualquer tentativa do Gabinete de fazer outra poltica que
no a da Cmara, no seria um conflito entre dois poderes m as u m a rebelio
do subordinado contra o superior. Nesse caso, a C m ara dos C om uns d e rru
ba o Gabinete, que substitudo p o r outro. Tal era a poltica no sculo XIX.
Nessa perspectiva o direito de dissoluo no parecia u m a a rm a simtrica de
responsabilidade mas som ente um meio do subordinado se dar um novo
mestre. N aturalm ente tal sistema s funciona se os m em bros da C m ara dos
C o m u n s se m an tm independentes dos partidos polticos. Se seguirem as di
retrizes partidrias ou se existir um partido majoritrio, o cenrio muda.
Ora, a realidade hoje m uito diferente daquela do sculo XIX p o r causa de
u m fenm eno de importncia capital: o bipartidarismo.
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nico grupo a prpria definio do despotismo: aquele que pode fazer as leis
e executar pode efetivamente m udar a lei no m om ento de execut-la e segun
do sua vontade. No entanto, embora essa concentrao seja incontestavelmente realizada na Gr-Bretanha, foroso notar que o poder no desptico.
Isso se explica claramente. O fato de o poder estar concentrado no im
plica que o grupo que o detm seja homogneo. Esse grupo a maioria parla
mentar, compreende o primeiro-ministro, o Gabinete, os deputados da base. Se
so incontestavelmente o primeiro-ministro e o Gabinete que exercem o poder,
eles so controlados no pela oposio, mas pelo prprio partido. O interesse
do partido continuar majoritrio. Se ele estimar que a opinio pende para a
oposio, se a poltica do primeiro-ministro o levar derrota eleitoral, o parti
do tentar de todos os modos fazer com que ele se curve. Se no conseguir m u
dar a poltica do primeiro-ministro, s lhe restar m udar de lder, ou seja, de
primeiro-ministro, como a cruel experincia de Margaret Thatcher em 1990.
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Seo 2
Algumas formas continentais do parlamentarismo
Analisar, m esm o que sum ariam ente, as diferentes formas de governo
dos Estados europeus quase impossvel. Entretanto, com o todos se decla
ram regimes parlamentares e aplicam efetivamente, em linhas gerais, os p rin
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1. A
DO GOVERNO: O PARLAMENTARISMO
escandinavo
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2. 0
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1995).
3 Decises cham adas So hmge (durante tanto tem po quanto...) de 29 de m aio de 1974.
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tecessor 110 III Reich, sobretudo o direito de levar a referendo as leis votadas
pelo Parlamento, com o tam bm quase reduz a nada os poderes aos quais ele
poderia aspirar no contexto do parlam entarism o tradicional. Ele no possui
a iniciativa das leis, seu papel normal na formao do Gabinete foi suprim i
do, e ele s dispe do direito de dissoluo em tais condies que cabe As
semblia perm itir sua realizao.
No entanto, se, m esm o que prim eira vista os constituintes de Bonn
no paream ter dado continuidade im prudncia dos de Weimar, que cede
ram preocupao de estabelecer u m a presidncia forte, no p u d eram evitar
de deixar a porta aberta a essa aventura quan d o instituram o estado de n e
cessidade (v. infra). Sozinho, o presidente no pode fazer nada, m as com a
cumplicidade do chanceler, ele poderia legalmente suprim ir o parlam entaris
m o e a democracia.
O chanceler. - A rpida cadncia com que se sucederam os ministrios
da Repblica de Weimar incitou a de Bonn a priorizar a estabilidade de go
verno. Fortalecidos pela experincia anterior na qual os governos eram der
rubados por coalizes dos extremos, de nacionalistas e comunistas, quer di
zer, por um a maioria negativa, os constituintes im aginaram um sistema que
pode ser sintetizado pela frmula: s se pode derrubar um governo pela subs
tituio. Entretanto, no se pode exagerar nas virtudes do m ecanism o criado
pelos constituintes de Bonn. A estabilidade poltica alem deriva mais da h o
mogeneidade de opinies e da disciplina do pessoal poltico do que de um ar
tifcio de procedimento.
No incio de cada legislatura o chanceler federal eleito pela Assemblia
considerando a proposio do Presidente da Repblica. Caso o candidato
proposto no seja eleito, a Assemblia pode eleger algum outro p o r maioria
absoluta; caso no consiga, o Presidente pode ento n om ear o candidato que
tenha obtido maioria simples ou p ronunciar a dissoluo da Assemblia que,
assim, penalizada por no ter conseguido destacar no seu interior um a maio
ria slida. Tambm penalizada caso a maioria no seja coerente. Nessa hi
ptese, a responsabilidade ministerial que est em jogo.
Se a Assemblia tom ar a iniciativa de dem onstrar desconfiana no chan
celer, s poder faz-lo elegendo u m sucessor pela maioria absoluta (art. 67).
Se o chanceler colocar a questo de confiana e a C m ara recusar por
maioria absoluta, o Presidente pode, considerando sua dem anda, dissolver a
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Assemblia num prazo de trs semanas. Mas, se durante esse perodo, o Bundestag reagir e eleger um sucessor para o chanceler, a dissoluo no mais
possvel.
Esse sistema evidentemente engenhoso, mas no to eficaz com o se
poderia imaginar. O mecanismo do art. 67, cham ado de moo de censura
construtiva, s funcionou u m a vez, quan d o o chanceler H elm ut Schmidt foi
substitudo por H elm ut Kohl em 1982, oportunidade em que outros chance
leres puderam ser substitudos por procedim entos informais. fcil imagi
nar que um chanceler seja compelido a pedir demisso p o r presso interna
do prprio partido ou p o r ru p tu ra da coalizo que o sustenta. Existe o risco
e at possvel conceber u m a situao em que o chanceler se m a n t m no p o
der sem o apoio da maioria mas com o apoio do presidente, simplesmente
porque no existe contra ele maioria suficientemente coerente para eleger
outro chanceler.
O estado de necessidade. - O perigo, alis, au m en to u pelas prerrogativas
que a Carta de Bonn concede ao executivo em perodo de crise, de acordo
com u m a tcnica que fez dos constituintes alemes mestres relojoeiros em
matria constitucional. O art. 81 com porta um a sbia mistura de hipteses,
de condies, de prazos e de restries suscetveis de legitimar antecipada
mente a destruio do regime dem ocrtico que, de boa f, se queria proteger
contra seus prprios erros.
A hiptese aquela na qual, m esm o que a moo de confiana coloca
da pelo chanceler no tenha obtido maioria absoluta, o presidente nem por
isso proclama a dissoluo da Assemblia. Se esta rejeitar um projeto de lei
que o governo declarou urgente, o presidente pode, a pedido do chanceler e
com a aprovao do Conselho federal, proclam ar estado de urgncia legisla
tiva. O efeito dessa declarao ser o de dar aos textos litigiosos valor de lei,
a despeito da rejeio pelo Bundestag.
Sem dvida a constituio prev que a declarao do estado de necessi
dade s produz efeito durante seis meses, que ela no pode ser renovada, que
ela no autoriza revogar nem suspender a constituio, que a Assemblia p o
de acabar com ela elegendo um novo chanceler; mas o art. 81 poderia dar
margem ao aparecimento de um poder autoritrio. Bastaria que as divises
da Assemblia tornassem impossvel tanto o voto de u m a moo de censura
construtiva que perm ita a substituio do Chanceler quanto a adoo de um
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As instituies italianas, tal com o estabelecidas pela constituio de 1de janeiro de 1948, so, em sua form a, extrem am ente fiis ao parlam entaris
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( P iz z o russo,
C assese,
2001).
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ciam ento pblico para os partidos e reform a eleitoral ( 1 9 9 3 ) . Para que a lei
visada pelo referendo seja anulada, preciso no s que a m aioria dos votan
tes tenha se pronunciado nesse sentido mas tam bm que a taxa de participa
o seja pelo m enos igual a 5 0 % . Caso contrrio, a votao declarada nula
e sem efeito, com o aconteceu em 1 9 9 0 com relao a um referendo sobre a
caa e os pesticidas lanado pelos ecologistas; em 1 9 9 9 , com relao refor
ma eleitoral e, em 2000, com relao a sete projetos diferentes.
O referendo teve na Itlia pelo m enos cinco conseqncias im p o rta n
tes: perm itiu aos cidados participarem dos grandes debates da sociedade so
bre questes com o o divrcio, o aborto, a escala mvel dos salrios, a polti
ca nuclear e con trib u iu para o desenvolvim ento do partido radical que esteve
frente de vrias proposies. Alm disso, contribuiu para reforar o poder
da C orte Constitucional, com petente para acolher ou rejeitar as peties, se
gundo as disposies do art. 7 5 da constituio ( M n y , 1 9 9 1 ) . Finalm ente, na
m edida em que a iniciativa tom ada fora dos partidos, em vrias ocasies o
referendo perm itiu aos cidados exprim ir o descontentam ento com relao
ao sistema poltico em geral e ao sistema dos partidos em particular. Diante
da impossibilidade prtica de se obter u m a reviso da constituio, o referen
do surge com o o nico meio de provocar um a reforma. Assim, um dos referendos ocorridos na prim avera de 1 9 9 3 perm itiu um a m odificao parcial,
mas im portante, da lei eleitoral relativa ao Senado. A nulando alguns artigos
da lei em vigor pertencente ao Senado (em particular aquele ligado ao q u
rum de 6 5 % abaixo do qual o m odo de escrutnio a representao p ro p o r
cional), introduziu-se para a eleio de trs quartos dos senadores a eleio
pelo escrutnio m ajoritrio uninom inal, o que obrigou o Parlam ento a ad o
tar um a nova lei eleitoral no s para o Senado m as tam bm para a C m ara
dos D eputados (v. infra).
Constata-se entretanto um desinteresse recente p o r essa instituio. Por
vrias vezes seguidas referendos m uito num erosos - 3 7 entre 1 9 8 7 e 1 9 9 7 puderam ultrapassar a barreira do exame pela Corte Constitucional. Trata
vam de questes m uito diversas e freqentem ente m uito tcnicas, de m anei
ra que, vrias vezes, o q u ru m no foi atingido. Doravante as foras polticas
so mais prudentes para iniciar um referendo.
O Presidente da Repblica e a equipe de governo ( E s c a r r a s , 1 9 9 0 ) . - O
Presidente da Repblica goza, segundo os term os da constituio, de um a si
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233
tuao que parece privilegiada se com parada quela do seu hom logo fran
cs da Q uarta Repblica. Prim eiro ele eleito - para u m m andato de sete
anos, conform e a tradio parlam entar francesa - no pelo Parlam ento, m as
p o r um a comisso com posta de m em bros das duas cmaras, m ais trs dele
gados por regio, o que resulta em sessenta delegados no parlam entares. A
eleio acontece p o r voto secreto, pela m aioria de dois teros para os trs p ri
meiros tu rn o s e pela maioria absoluta em seguida. Esse m odo de designao
deixa transparecer, na prtica, a diviso das foras polticas italianas. Em
1964, Saragat foi eleito no 21 tu rn o do escrutnio, em 1971 foram necess
rios 23 tu rn o s para eleger Leone. Em 8 de julho de 1979, Sandro Pertini foi
eleito no 16 turno. Esse resultado, alis, s foi atingido porque seu benefici
rio, em bora socialista de origem , no estava m arcado por n en h u m c o m p ro
misso poltico. N o entanto, em 1985, a eleio do Presidente Cossiga foi co n
quistada logo no prim eiro tu rn o e quase que p o r unanim idade.
As competncias do presidente so im portantes. Nomeia o presidente do
Conselho, ou seja, o chefe da equipe de governo, mas este deve obter e conser
var a confiana das duas cmaras e todos os atos do presidente devem ter o seu
aval. O Presidente da Repblica convoca as cmaras e tem o poder discricion
rio de dissolv-las em conjunto ou separadamente. Tem autoridade para pedir
s cmaras um a segunda deliberao assim com o enderear-lhes ofcios. Dis
pe do poder de regulamentao e de todas as atribuies tradicionais de um
chefe de Estado parlam entar (nom eao de funcionrios, prerrogativas diplo
mticas para acreditar embaixadores e ratificar tratados, conceder anistia etc.).
Conform e as tradies parlamentares, no pode ser responsabilizado.
Na realidade, com o ocorre com freqncia nos regimes parlam entares,
se o presidente do Conselho dispe de m aioria parlam entar, ele quem exer
ce os poderes de Presidente da Repblica. Mas ele retom a seu papel em pero
dos de dificuldades. Q u an d o no existe m aioria evidente, o presidente
quem deve procurar um a coalizo possvel e algum para dirigi-la. Ele est
ento em condies de pesar o contedo da poltica determ inada p o r esse
ministrio. Fala-se ento de gabinete presidencial. Da m esm a form a, depois
do governo ter sido derrubado, o presidente pode dissolver, mas ele pode
tam bm recusar-se a faz-lo, se julgar que novas eleies no perm itiro en
co n trar m aioria evidente. Isso ocorreu em 1995, aps a queda do governo
Berlusconi, quando o Presidente Scalfaro preferiu nom ear um governo de
tcnicos dirigido p o r Dini.
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b)
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o deve ser aprovada pelas Cortes generales. Ela ser subm etida a referendo de
ratificao, se o pedido for efetuado por um dcimo dos m em bros de qualquer
um a das duas cmaras (art. 167). Assim, basta que haja a oposio de um a pe
quena m inoria parlam entar para que o povo seja levado a se pronunciar.
Finalmente, o art. 72 da constituio prev no o referendo de iniciati
va popular, mas a iniciativa popular das leis, que um a espcie de direito de
petio aprim orado. Seu princpio, colocado pela constituio, fixa o niim ero de 500 mil assinaturas no m nim o, que devero ser exigidas, e que certas
matrias (im postos, direito de anistia etc.) esto excludas do dom nio da ini
ciativa.
Estabilidade governamental e parlamentarismo majoritrio. - O processo
de form ao do governo se parece com o que havia colocado, em sua verso
inicial, o art. 45 da constituio francesa de 1946. O rei prope um candida
to presidncia do governo. O candidato se apresenta diante do Congresso
dos D eputados e o rei s pode nom e-lo caso tenha obtido a investidura a tra
vs de voto da m aioria absoluta dos m em bros do Congresso. Os outros m e m
bros do governo so nom eados e dem itidos pelo rei, respeitada a proposio
de seu presidente.
As relaes entre o governo e as cortes so ajustadas de acordo com as
tcnicas do parlam entarism o racionalizado. Dessa form a encontram os no
art. 112 o sistema alemo denom inado desconfiana construtiva: para ser
recebida, um a m oo de censura dirigida contra o governo deve ao m esm o
tem po apresentar u m candidato presidncia do governo. Caso seja ad o ta
da, presum e-se que o candidato tenha confiana da C m ara e o rei o nom eia
presidente (art. 114).
As Cortes generales, o Senado ou o Congresso dos D eputados podem ser
dissolvidos pelo Rei, sobre a proposio do presidente de governo. N enhum a
proposio de dissoluo pode ser apresentada enquanto alguma m oo de
censura estiver em andam ento. Mas, nos casos de crise m inisterial prolonga
da, se no prazo de dois meses, a contar da prim eira investidura, n en h u m can
didato conseguir a confiana do Congresso, a dissoluo ser autom tica.
Mas, com o na Alem anha, as tcnicas do parlam entarism o racionaliza
do quase no tiveram o p o rtu n id ad e de en trar em ao, pois, ao m enos at as
eleies da prim avera de 1993, o governo pde sempre se apoiar na maioria
Os R e g im e s P a r la m e n t a r e s
241
parlam entar. Tratava-se, prim eiram ente, de m aioria hom ognea e disciplina
da constituda de incio pela Unio do C entro D em ocrtico (U CD), depois,
pelo Partido Socialista Espanhol (PSOE). Aps as eleies de 1993, com o o
PSOE no dispunha mais de m aioria absoluta das cadeiras, seu lder, Felipe
Gonzales, teve de form ar um a coalizo com os partidos nacionalistas bascos
e catales. Essa soluo, que tende a reforar as com unidades autnom as, se
produziu novam ente aps as eleies de 1996. O lder do partido conserva
dor, que havia obtido um a vitria relativa, teve tam bm de p ro cu rar a alian
a com os nacionalistas catales.
O Tribunal Constitucional ( B o n , M
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DiUlO
0 SISTEMA CONSTITUCIONAL
DOS ESTADOS UNIDOS
250
ir e it o
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Seo 1
Os rgos
A estrutura original da constituio e a diviso de com petncias resul
tam da vontade de im p o r limites aos poderes de cada rgo.
0 S is t e m a C o n s t it u c io n a l
dos
E s t a d o s U n id o s
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1. O C o n g r e s s o
(L o n g u e t ,
cebido com o o rgo mais im portante. Som ente de form a progressiva que
o papel do presidente cresceu. No entanto, m esm o hoje, a fora do presiden
te provm sobretudo de sua aptido para obter a colaborao e o apoio do
Congresso. Este com posto por duas cmaras: a C m ara dos Representantes
e o Senado.
A. Organizao
O Congresso um parlam ento bicameral. O bicam eralism o se explica,
p o r um lado, pela vontade de evitar a dom inao e a concentrao de p oder
que se produz em um a assemblia nica, e por outro, pela preocupao dos
Estados em conservar ao m esm o tem po um a autonom ia im portante e um a
influncia nas decises federais.
A Cm ara dos Representantes com posta por 435 m em bros. Os repre
sentantes so eleitos pelo escrutnio m ajoritrio em turno nico no m bito dos
Estados e cada Estado obtm um nm ero de representantes proporcional ao de
sua populao. De acordo com o princpio adotado no sculo XVIII, por des
confiana das assemblias representativas, o m andato m uito curto, dois anos,
de m odo que os representantes so submetidos a um controle freqente. Na rea
lidade, o controle dos eleitores sobre os eleitos no parece m uito rgido: nas
eleies de novem bro de 1988,99% dos representantes foram reeleitos, em par
te graas a um a sbia diviso das circunscries. Por isso, num erosos autores
pensam que a curta durao dos m andatos apresenta mais inconvenientes que
vantagens e principalm ente que, logo que so eleitos, os representantes devem
pensar na reeleio e acabam em cam panha permanente.
O Senado representa os Estados num a base igualitria. Cada Estado ele
ge ento dois senadores. Disso resulta um a grande desigualdade na represen
tao, j que existem Estados m enos povoados - s vezes mais conservadores
- com peso igual ao dos Estados mais povoados. O Senado assim com pos
to de 100 senadores, eleitos por seis anos pelo povo de cada Estado (at 1913,
eram designados pela legislatura de seus Estados). Um tero das cadeiras re
novado a cada dois anos, de m o d o que a eleio de um tero dos senadores
ocorre ao m esm o tem po que a dos representantes.
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ir e it o
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0 S is t e m a C o n s t it u c io n a l
dos
E s t a d o s U n id o s
253
dncia. As comisses podem convocar, eventualm ente sub poena, ou seja, sob
pena de sano, qualquer pessoa que desejem ouvir, seja ela simples p articu
lar ou m em bro do executivo. Q u an d o cham adas a decidir sobre um projeto
de lei, podem recus-lo p ura e simplesmente. A cm ara, ento, s pode reto
m -lo p o r voto expresso e, na prtica, raram ente ela o faz. N um erosos proje
tos, alis, no vo alm do exame das comisses que tam bm podem em en
dar o projeto e cujas recom endaes so freqentem ente seguidas.
B. Competncias
M esm o sendo o Congresso designado com o o poder legislativo, ele
exerce com petncias que se relacionam com todas as funes do Estado.
Na ordem legislativa, ao Congresso que a constituio concede o es
sencial do poder. Em prim eiro lugar, som ente seus m em bros possuem a ini
ciativa das leis. Em princpio, o presidente no pode apresentar projetos, mas
pode faz-lo m ediante um representante ou um senador. Os projetos devem
ser adotados em term os idnticos pelas duas cmaras. Caso no haja acordo,
um a comisso mista convocada, m as se essa comisso fracassar na elabora
o de um texto com um ou se o texto com um no for adotado pelas duas c
maras, ele considerado rejeitado. Se for adotado, transm itido ao presiden
te, que dispe de um direito de veto parcial (v. infra).
Em m atria oram entria o procedim ento diferente: com o na Ingla
terra, a iniciativa pertence som ente C m ara dos Representantes. Na p rti
ca, porm , o projeto preparado pela presidncia.
O Congresso tam bm tem poderes im portantes na ordem executiva.
Alm dos poderes de que dispem as comisses das duas cmaras, o Senado
investido pela constituio do direito de dar seu consentim ento (advice and
consent) a dois tipos de decises do presidente. Trata-se prim eiram ente das
nom eaes de alguns altos funcionrios federais, principalm ente ministros,
embaixadores, juizes. Esse poder bem real e exercido com a preocupao
de garantir a poltica que ser posta em prtica pelas personalidades nomeadas.
Essas nomeaes so publicamente examinadas por um a comisso de senado
res, freqentem ente p o r longo perodo, podendo ocorrer recusa pelo Senado,
qual o presidente no pode fazer objeo. Existem m uitos exemplos dessas
recusas, desde a de 1795, qu an d o o Senado recusou a nom eao feita por
W ashington do presidente da Suprema Corte, porque este havia dem onstrado
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U nidos unicam ente com sua assinatura. No incio, esses acordos incidiam so
bre m atrias pouco im portantes, m as a prtica foi reconhecida em 1937 de
acordo com a constituio pela Suprem a Corte e a proporo de tratados e
de executive agreements foi invertida, de tal form a que os segundos so atual
m ente mais freqentes, tratan d o de questes cada vez mais im portantes, ape
sar de algumas tentativas do Senado de exercer u m certo controle sobre os
executive agreements. Para evitar a censura de negligenciar o Congresso, um a
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rador especial, nom eado para exam inar a validade da ao judicial neste ca
so, era um inim igo poltico do presidente. Seu inqurito no dera resultado,
m as o presidente com etera outro delito: 110 processo civil aberto contra ele
p o r assdio sexual (caso Paula Jones), ele negara ter ligao com um a jovem
estagiria da Casa Branca, M onica Lewinski. Por ter m entido, o pro curador
especial pediu C m ara dos Representantes que votasse, em 1998, o impeach
m ent. A C m ara devia ento interpretar o art. 2o, seo 4 da constituio, que
prev o im peachm ent em caso de traio, corrupo e outros crim es e deli
tos. Ela devia principalm ente d eterm inar se um a m entira com etida num
processo civil, n u m caso relativo vida privada, poderia constituir um crim e
que justificasse um im peachm ent. Pela segunda vez na histria dos Estados
Unidos, um presidente era citado diante do Senado. N o sendo atingida a
m aioria de dois teros, o Presidente C linton foi absolvido ( Z o l l e r , 1999). Es
te caso ressaltou os defeitos da lei sobre o p ro cu rad o r especial, cujos poderes
eram excessivos. C om o ela s havia sido adotada por um perodo limitado,
ao final dele no foi renovada.
Finalmente, o Congresso tem um papel essencial no processo de reviso
constitucional. A iniciativa lhe pertence em conjunto com os Estados: as
emendas, ou seja, as leis de reviso, podem ser propostas por dois teros dos
m em bros de cada um a das duas cmaras, ou por dois teros dos Estados. Nes
te ltim o caso, que nunca se produziu, o Congresso deve convocar um a con
veno que, por sua vez, propor as emendas. Terminada essa prim eira etapa,
as em endas propostas pelo Congresso ou pela conveno devem ser ratifica
das p o r trs quartos dos Estados. O Congresso pode, de o u tro modo, decidir
que os Estados ratificaro as em endas por sua legislatura ou por convenes
reunidas para esse efeito no m bito de cada Estado. Pode-se notar que se tra
ta de um processo penoso que, na prtica, d ao congresso um papel determ i
nante. Raram ente utilizado, um a vez que no total s h 27 emendas.
As dez primeiras, que form am a Bill o f Rights, foram adotadas desde
1791. preciso tam bm notar que a constituio no fixa nenhum prazo en
tre o incio e o fim do processo. A 27- em enda que, bem verdade, diz respei
to a um a questo menor, havia sido proposta por M adison em 1789, e s foi
adotada pelo Estado de Michigan em 1992. Michigan foi o 38- Estado a votar
o texto, de m aneira que a m aioria de trs quartos foi atingida ao fim de dois
sculos. Para evitar um a espera longa e incerta o Congresso indica no prprio
texto da em enda o prazo ao final do qual os Estados devem ter ratificado. Uma
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os resultados proclam ados deveriam ser definitivos sem que fosse possvel ve
rificar erros na contagem.
Um grande n m e ro de juristas am ericanos, entretanto, considerou que
o calendrio das eleies no estava to apertado assim com o considerava a
C orte e que teria sido possvel am pliar os prazos de m odo que se pudesse efe
tu ar a recontagem com pleta dos votos. Por outro lado, observaram que a
m aioria conservadora da Corte m ostrara-se em outros casos preocupada, a n
tes de tudo, com a auto n o m ia dos Estados, enquanto que neste caso no le
vou em considerao o direito do Estado, com o o interpretara a Suprem a
C orte da Flrida ( H a m o n & W
ie n e r ,
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Uma lei de 1996, adotada pelo Congresso no m esm o ano, perm itia ao
presidente o p o r seu veto no a um a lei inteira mas som ente a um a de suas
disposies: era o Une item veto. Tratava-se de d ar ao presidente, no intuito de
lim itar o dficit oram entrio, os meios de lutar co n tra as disposies p arti
culares, inseridas n u m a lei mais geral, sujeitas a presso de lobbies e ten d en
do, principalm ente, a conceder subvenes ou vantagens fiscais. Da mesma
form a que para o veto global, a m aioria de 2/3 necessria para d e rru b ar o
Une item veto. Mas a Suprema C orte julgou, por deciso de 26 de ju n h o de
1998, que essa lei era contrria constituio. Ela, de fato, objetivava a m o d i
ficao das m odalidades de exerccio do poder legislativo e tal poder s p o
deria ser acordado ao presidente por meio de em enda constitucional.
O presidente exerce, em segundo lugar, a funo executiva. Isso quer di
zer que dispe do poder regulam entar e que o chefe da adm inistrao, que
nom eia, com a aprovao do Senado, os funcionrios federais e que pode,
alis, dem iti-los sem, nesse caso, necessitar da aprovao do Senado. U m a lei
adotada em 1995 perm ite ao Congresso, de acordo com o princpio da hie
rarquia de norm as, exam inar e revogar os regulam entos federais. Por outro
lado, ele dispe de poderes classificados com o poder executivo, m esm o que
seja evidente no se tratar de execuo de leis: o presidente o chefe do exr
cito; ele conduz as relaes internacionais. O ra, a guerra civil, depois o cres
cim ento do papel dos Estados Unidos no m undo, contriburam para o cresci
m ento considervel dos poderes do presidente. Isso quer dizer que ele tom ou
a m aior parte das decises que com prom eteram profundam ente os Estados
Unidos, do lanam ento da bom ba atm ica at a guerra do Golfo ou a do Kosovo.
Finalm ente, o presidente detm certas prerrogativas de ordem ju risd i
cional. C om o a m aior parte dos chefes de Estado, tem o direito de anistia pa
ra os crimes e delitos federais. Por vrias vezes tentou-se em endar a constitui
o para perm itir ao Congresso anular um a anistia, principalm ente depois
que o Presidente Ford a concedeu a seu antecessor, Nixon, que havia re n u n
ciado para evitar o impeachment. O debate sobre o direito de anistia foi re
lanado depois que Clinton, ao final do m andato, usou e abusou do direito,
levantando suspeitas de favorecer criminosos, os quais poderiam ter financia
do a cam panha eleitoral de sua esposa, a senadora Hillary Rodham Clinton.
O presidente, graas principalm ente a seu poder de n o m ear os juizes fe
derais e principalm ente os da Suprema Corte, exerce um a influncia decisiva
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265
3. A S
uprema
C orte
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desses grupos e, ao m esm o tem po, com partilhar sua prpria viso poltica.
Foi assim que, em 1991, para substituir um juiz negro liberal, o presidente
Bush escolheu o u tro juiz negro, extrem am ente conservador, que o Senado te
ve de aceitar.
A escolha de tal form a im portante que os juizes so nom eados de forma
vitalcia. De fato, no existe aposentadoria obrigatria e s podem ser dem iti
dos por meio de im peachm ent , o que nunca aconteceu. Assim, so totalm ente
independentes, e freqentem ente ocorreu de assum irem um c o m p o rta m e n
to diferente do esperado. Isso se explica facilmente: m esm o que os poderes da
C orte sejam grandes, ela no delibera p o r si s. A colegialidade, as regras de
procedimento, a ideologia que possuem os juizes, constituem empecilhos reais
que determ inam , em parte, o contedo de suas decises e que podem , m es
mo, lev-los a m u d a r sensivelmente suas opinies.
deralismo. De fato, cada Estado tem seu sistema judicirio mas ainda preciso
tribunais para julgar certos litgios que extrapolam a alada dos Estados, co
m o por exemplo, os litgios entre Estados ou os que envolvam os Estados
Unidos, o u seja, o governo federal, com o parte. A constituio de 1787 insti
tuiu, assim, um a Suprem a Corte e os tribunais federais.
Entretanto, no lhes foi confiado explicitam ente o controle de constitu
cionalidade. Em 1803, a Suprem a C orte interpretou a constituio na deciso
M arbury contra M adison , que resultou em que esse controle poderia ser exer
cido no som ente p o r ela, mas por qualquer juiz. O argum ento do C h ie f Jus
tice Marshall foi simples: se no era possvel controlar a constitucionalidade
das leis, elas poderiam im punem ente violar e refazer a constituio, a qual
no possuiria, assim, n en h u m valor superior ao das leis. Desde 1803, a C or
te, evitando se chocar com o Congresso, fez pouco uso de seu novo poder
com relao s leis federais e controlou sobretudo a constitucionalidade das
leis dos Estados. Esse controle lhe perm itiu exercer um papel im portante na
produo do direito am ericano.
Forma e natureza do controle. - Sabe-se que se trata de um controle
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pudesse ela m esm a apoderar-se dos casos sobre os quais julga ter poder n o r
mativo.
O prprio federalismo perm ite C orte exercer um poder ao m esm o
tem po im p o rtan te e pouco visvel. G rande parte de suas decises diz respei
to s leis dos Estados de m odo que as questes colocadas se apresentam co
m o relativas com petncia dos Estados m esm o para as questes de fundo.
Assim, qu an d o a C orte decide que um a lei de um estado sobre a pena de
m orte est de acordo com a constituio, essa deciso no eqivale, nem de
direito nem de fato, ao estabelecimento da pena de m orte. Ela significa sim
plesm ente que um Estado pode estabelecer a pena de m orte sem violar a
constituio, m as ele no obrigado a isso. Na realidade, o resultado o m es
m o qu an d o a C orte decide, p o r exemplo, que os Estados no possuem co m
petncia para proibir o uso de contraceptivos.
Finalmente, se a Corte pode contentar-se em declarar que a lei est co n
forme ou contrria constituio, pode tam bm ord en ar as m edidas que ju l
ga necessrias para a execuo dos princpios constitucionais. O busing
constitui um bom exemplo de tais prticas. Aps a Corte ter decidido que a
segregao racial nas escolas era contrria constituio, as escolas pblicas
tiveram de aceitar a inscrio de todas as crianas, sem distino de raa. Foi
preciso m uito mais para que a no-segregao se tornasse real. Na realidade,
as crianas eram inscritas nas escolas da sua vizinhana, onde a populao ou
era inteiram ente negra ou inteiram ente branca. A C orte decidiu ento que as
crianas deveriam ser transportadas por nibus de tal m aneira que as escolas
fossem realm ente integradas.
O governo cios juizes? - Diante de tais poderes, pode-se pensar que os ju i
zes no se limitam a exercer um a competncia jurisdicional, mas que governam.
A expresso governo de juizes no foi inventada pela d o u trin a am ericana,
mas por autores franceses (L a m b e r t , 1921). Entretanto, traduz o sentim ento
de m uitos autores e atores da vida poltica am ericana, diante da quantidade
e da im portncia das m atrias regidas pela jurisprudncia da Corte. Na ver
dade, o fenm eno assum e dim enses im portantes q u an d o a poltica de ju ris
prudncia da C orte vai contra a opinio pblica ou a poltica das outras a u
toridades federais.
A frmula pareceu particularmente oportuna no m om ento do New Deal,
quando a Corte tentou se o p o r poltica legislativa do Presidente Roosevelt
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Seo 2
As relaes polticas
1. O FEDERALISMO
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2. AS
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CApTlllo
278
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Seo 1
0 regime socialista
1. A URSS
Os fundam entos ideolgicos. - De acordo com a filosofia marxista, o Es
tado um aparelho de coao a servio da classe dom inante. Sua existncia
est ligada diviso da sociedade em classes e se esperava que ele desapare
cesse qu an d o a revoluo proletria pusesse fim a essa diviso. Assim, M arx
no props nenhum sistema constitucional no qual tivesse exposto a aplica
o de suas idias. Entretanto, havia indicado que, entre a sociedade capita
lista e a sociedade com unista, colocava-se um perodo de transio no qual
o Estado no poderia ser ou tra coisa que u m a ditadura revolucionria do
proletariado m as sem determ inar a durao ou a form a dessa ditadura.
A evoluo histrica da Revoluo Russa de o u tu b ro de 1917 m ostrou
que a idia do aniquilam ento do Estado era no m nim o prem atura. Os bolcheviques vitoriosos logo perceberam que um Estado forte era indispensvel,
no s para defender o novo regime contra os inimigos internos e externos,
m as tam bm para reorganizar a econom ia e a sociedade na direo
Os A n t i g o s
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da. O fim do Estado foi deixado assim para u m futuro indeterm inado, a co n
denao do poder foi, portanto, trocada pela sua exaltao. Dizia-se que de
fato, esse poder no tinha nada em com u m com o da sociedade burguesa; vis
to com o poder real do povo, supunha-se que estava isento das usurpaes
que m arcam o poder na sociedade capitalista; p o r o u tro lado, sua legitim ida
de estava fundada sobre a am plitude da obra que deveria realizar: a edifica
o da sociedade socialista. Tal poder no podia ser perigoso para as liberda
des e assim, no era questo limit-lo, dividindo o poder com o preconiza a
d o u trin a constitucional das dem ocracias burguesas. Ao contrrio, os m eca
nism os constitucionais deveriam perm itir a unificao do p oder do Estado
para que pudesse com pletar sua misso com a m aior eficincia possvel.
A organizao constitucional. - Desde sua origem at 1977 contam -se se
te constituies soviticas. A primeira, adotada em 1918, s concernia Repiiblica da Rssia. As seguintes, datadas respectivamente de 1924, 1936 e 1977
concerniam ao conjunto das repblicas que formavam a URSS que era, ao m e
nos em teoria, um Estado do tipo federal. Essas m udanas constitucionais no
correspondiam , com o freqentem ente o caso no ocidente, a m udanas de re
gime poltico, apenas indicavam a passagem para um novo estgio ru m o so
ciedade socialista. A constituio stalinista de 1936, por exemplo, certificava a
liquidao das antigas classes exploradoras e colocava fim ditadura do prole
tariado definindo a URSS com o um Estado socialista dos operrios e dos cam
poneses (art. Io). Na constituio de 1977, a sociedade sovitica qualificada
de avanada e a URSS redefinida com o o Estado de todo o povo, exprim in
do os interesses da classe operria, dos camponeses e da intelligentsia (art. I o).
Mas tratava-se som ente de nuanas e as grandes linhas da organizao consti
tucional no variaram muito. Pode-se resumi-las em trs pontos:
1. A constituio lembra que o sistema econmico baseado na proprie
dade coletiva dos meios de produo e define as form as dessa propriedade:
propriedade de Estado, propriedade cooperativa (principalm ente os colcoses), propriedade dos sindicatos e outras organizaes sociais.
2. Os direitos fundam entais reconhecidos dos cidados so analisados
com o a possibilidade de obter do Estado e da sociedade certas vantagens con
cretas: direito ao trabalho, ao repouso, proteo da sade, aposentadoria
etc. So apresentados com o indissociveis dos deveres que tendem a m an ter
ou a reforar o regime socialista.
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3.
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soviete, term o que pode ser traduzido por conselho m as que, aps os aconte
cim entos de 1905 e 1917, adquiriu um a conotao revolucionria. Os m em
bros dos sovietes so eleitos pelo sufrgio universal direto. Mas so presumidamente mais prxim os das bases do que seriam os representantes do povo num a
assemblia burguesa, em primeiro lugar porque no deixam de exercer um a ati
vidade profissional e, em segundo lugar, porque so titulares de um m andato
imperativo que os m antm sob o controle perm anente de seus eleitores.
O rgo superior do p oder de Estado da URSS o Soviete Supremo.
form ado p o r duas cmaras, o Soviete da Unio e o Soviete das N acionalida
des, que so com postas por igual nm ero de deputados (750). O Soviete da
Unio representa a totalidade da populao sovitica. O Soviete das Naciona
lidades representa as repblicas federadas bem com o as entidades territoriais
de nvel inferior (repblicas autnom as, regies autnom as, distritos a u t
nom os). O Soviete da Unio e o Soviete das N acionalidades tm poderes
iguais. Podem se reunir em sees com uns ou separadas.
O Soviete Suprem o tem com petncia para julgar todas as questes que
dependem da Unio. Alm disso, designa os outro s rgos superiores do p o
der do Estado que so responsveis perante ele e que ele pode em princpio
revogar, a qualquer m om ento. Esses rgos so os seguintes:
- O Praesidium do Soviete Supremo, que possui cerca de trinta m em
bros e que exerce coletivamente as prerrogativas de um chefe de Estado.
- O Conselho dos M inistros da URSS que conta com mais de um a cen
tena de m em bros. o governo do pas. Assegura principalm ente a econom ia
nacional.
- A Suprem a C orte da URSS, que supervisiona a atuao do conjunto
dos tribunais.
- O Procurador da URSS, que cuida da aplicao estrita e uniform e das
leis.
Na teoria, os poderes do Soviete Suprem o eram mais im portantes que
os de um parlam ento n u m a dem ocracia burguesa, porque no estavam sujei
tos s regras da separao dos poderes. De fato, seu papel era quase p u ra m e n
te formal; reunia-se alguns dias do ano e delegava o essencial de suas atribui
es ao Praesidium ou ao Conselho dos M inistros. Finalmente, o verdadeiro
centro do p oder poltico se situava no Partido C om unista da Unio Soviti
ca (PCUS) e no em algum rgo eletivo.
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A organizao do partido piram idal. Na base da pirm ide, encontrase o Congresso que, teoricam ente, o rgo suprem o e que deve definir a p o
ltica do partido mas no um rgo perm anente. No seu interior existe um
C om it Central com posto por 200 a 300 m em bros que dirigir o partido en
tre dois congressos. O C om it Central s se rene em form ao plenria um a
dezena de dias no ano. p o r isso que, por sua vez, designa os organism os res
tritos encarregados de executar o trabalho em curso e aos quais delegada
um a parte de suas atribuies. Trata-se da secretaria poltica (Politiburo)
com posta de 10 a 25 m em bros e do secretariado que com posto de um secretrio-geral e vrios adjuntos. De fato, esses dois rgos, localizados no to
po da pirm ide, dirigem o partido e o Estado. O secretrio-geral o verda
deiro chefe do governo sovitico que nem sem pre possui o ttulo. Todavia,
aps a m orte de Stalin (1953), em reao ao culto da personalidade, deu-se
relevncia necessidade de um a direo coletiva, o que conduziu a um a u
m ento da influncia exercida pela secretaria poltica e o C om it Central. Em
1964, o secretrio-geral, N. Kruchev, foi dem itido de suas funes pelo C o
m it Central.
O funcionam ento interno do partido era regido pelo princpio d o centralism o dem ocrtico. A dem ocracia era, teoricam ente, garantida pela elei
o de todos os organism os dirigentes do partido, da base ao topo, e pela
obrigeio desses organism os de prestar contas periodicam ente das atividades
perante as instncias que os elegeram. Mas a centralizao implicava num a
disciplina rigorosa, na subordinao da m inoria m aioria e na obrigao es
trita dos organismos inferiores de aplicar as decises dos organismos superio
res. De fato, esse sistema levava ao esvaziamento, em substncia, das a u to n o
mias locais, pois os dirigentes das repblicas eram obrigados a respeitar as
diretrizes do partido, m esm o em questes que, segundo a constituio, p u
dessem depender da com petncia dessas repblicas. Por o u tro lado, a centra
lizao vedava aos militantes reagruparem -se p o r tendncias ou correntes de
tal forma que nunca ocorriam disputas internas no partido por ocasio de elei
es e, assim, os candidatos apoiados pelo partido eram autom aticam ente
eleitos ou reeleitos. A com posio dos rgos dirigentes do partido (Com it
Central, Politiburo, Secretaria Geral) s se renovavam lentam ente. Da a ten
dncia ao im obilism o e gerontocracia. De 1922 a 1982, o posto de secre
trio-geral do PCUS fora ocupado por quatro titulares: Stalin (1922-1953),
M alenkov (1953), Kruchev (1953-1964), Brejnev (1964-1982); os dois suces
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2. AS
DEMOCRACIAS POPULARES
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Seo 2
As transformaes depois de 1985:
da Perestroika ao desmoronamento da URSS
1. A P e r e s t r o i k a
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2. AS TRANSFORMAES
POLTICAS E INSTITUCIONAIS DA
URSS
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3. 0
FIM DA
URSS
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Seo 3
A situao atual
O fim do com unism o e o aparecim ento de num erosos Estados c o n d u
ziram a alteraes constitucionais. Todas as antigas constituies foram m o
dificadas ou substitudas p o r novas. Os textos atuais no so m u ito originais
com relao s constituies da Europa ocidental, mas testem unham um a
crena profunda nas virtudes do Estado de direito e form am um vasto cat
logo de instituies das mais diversas (S ajo , 1999).
1. A s i t u a o
a t u a l da R ssia