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Resumo
A questo da qualidade do ensino no Brasil enfatizada pela Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional. A avaliao da educao superior tem destaque dentre as polticas
educacionais com a criao de avaliaes peridicas das instituies e cursos superiores,
iniciada com a realizao anual de exames nacionais. A avaliao do desempenho dos
estudantes da educao brasileira uma modalidade avaliativa implantada desde meados
da dcada de 90. Inicialmente operacionalizada por meio do Exame Nacional de Cursos,
que contou com oito aplicaes anuais durante o perodo de 1996 a 2003, foi reformulada
com a implantao do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes, parte integrante
do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior, institudo pela Lei n. 10.861/
2004. As duas experincias avaliativas do desempenho acadmico so objetos de observao minuciosa no presente trabalho, em face dos princpios de eqidade e obrigatoriedade
descritos na Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Palavras-chave: Educao Superior. Avaliao do desempenho de estudantes.
Eqidade. Obrigatoriedade.
Ensaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v. 16, n. 58, p. 31-46, jan./mar. 2008
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which is part of the National System of Evaluation of the Higher Education, established by
the Law no. 10.861/2004. The two evaluation experiences of academic performance are
objects of thorough observation in this paper, based on the principles of equity and
mandatory described in the Constitution of the Federative Republic of Brazil.
Keywords: Higher Education. Evaluation of the students performance. Equity. Mandatory
Introduo
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), Lei n. 9.394 de 20 de
dezembro de 1996 (BRASIL, 1996), enfatiza os processos de avaliao visando melhoria da qualidade do ensino, fornecendo parmetros para a regulao do setor. Com
a sano da LDB, a avaliao da educao superior assume, ento, lugar especial
dentre as polticas educacionais, seja como norteadora de suas diretrizes mais amplas,
seja como orientadora das aes concretas do prprio Ministrio da Educao (MEC).
A Lei 9.131, de 24 de novembro de 1995 (BRASIL, 1995), cria o Conselho Nacional de
Educao (CNE) e tambm estabelece como atribuies do MEC a formulao e avaliao
da poltica nacional de educao, zelando pela qualidade do ensino. O mesmo instrumento
legal tambm determinou a criao de um conjunto de avaliaes peridicas das instituies
e cursos superiores, com destaque para a realizao anual de exames nacionais, pautados
em contedos mnimos estabelecidos e previamente divulgados para cada curso. Os exames
aferiam conhecimentos e competncias adquiridos pelos alunos em fase de concluso dos
cursos de graduao, sendo os resultados divulgados anualmente pelo MEC.
Em cumprimento legislao vigente, o MEC iniciou a aplicao de exames nacionais
como parte da avaliao da educao superior brasileira. Aplicou, de forma pioneira, o Exame
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Nacional de Cursos (ENC) aos estudantes concluintes do segundo semestre letivo de 1996 dos
cursos de administrao, direito e engenharia civil. O ENC foi objeto de severas crticas desde a
sua concepo e estabelecimento de cronograma, sendo fundamentalmente questionado pela
comunidade acadmica em funo do seu carter obrigatrio a todos os concluintes dos cursos
de graduao, que seriam gradativamente inseridos no exame a cada ano.
O Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes), institudo pela Lei
n. 10.861, de 14 de abril de 2004 (BRASIL, 2004), apresentou um novo modelo de
avaliao do desempenho acadmico, como metodologia hbil soluo dos problemas imputados ao ENC. Desde 2004, quando foi institudo, ao Sinaes atribuda a
responsabilidade pela proposio e implantao de metodologias de avaliao que
possam cumprir a atual poltica de avaliao da educao superior brasileira.
O Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade) a parcela do Sinaes, em substituio ao ENC, que responde pela avaliao dos estudantes da educao superior. Trouxe, em sua proposta, inovaes em relao ao ENC, inserindo os
estudantes em fase inicial dos cursos de graduao, como forma de mensurar o
conhecimento agregado ao estudante durante a sua formao acadmica. Tem, contudo, a responsabilidade de corrigir os aspectos negativos apontados ao ENC.
Antes de qualquer mensurao de resultados do processo de avaliao do desempenho
acadmico indispensvel assegurar a participao de estudantes na avaliao pretendida.
Nesse sentido, discutir a observao dos princpios de eqidade e obrigatoriedade do ENC e
Enade constitui um elemento fundamental para a compreenso de peculiaridades dessas modalidades avaliativas. O presente trabalho se prope, ento, a apresentar uma leitura do ENC e
Enade, tendo como referencial a observao aos princpios de eqidade e obrigatoriedade.
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Merece destaque o fato de que as avaliaes peridicas das instituies e dos cursos
de nvel superior, sob a responsabilidade do MEC, incluiriam a realizao anual, a partir
de 1996, de exames nacionais para aferir os conhecimentos e competncias adquiridas
pelos alunos em fase de concluso dos cursos de graduao. Seria gradativa a introduo de exames nacionais como um dos procedimentos de avaliao dos cursos de graduao, cabendo ao Ministro de Estado da Educao a determinao dos cursos a
serem avaliados a cada ano. A realizao do exame ficou estabelecida como condio
prvia obteno do diploma, sendo registrada no histrico escolar do aluno apenas a
data em que a ele tenha se submetido. Ainda que no esteja expressamente declarado no
texto legal, todos os alunos em fase de concluso dos cursos de graduao estariam
obrigados ao exame a partir da sano da Lei n. 9.131/1995, na medida em que o
registro do respectivo diploma estaria condicionado a participao no Provo.
Dois princpios so considerados, ainda que indiretamente, ao ser tratada a
instituio do Provo: eqidade e obrigatoriedade. O artigo 5 da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil (BRASIL, 1988) assegura a igualdade de todos perante a lei e enfatiza que a obrigatoriedade de fazer ou deixar de fazer alguma coisa
decorre de especificao em lei. O Provo adotou o princpio da eqidade na
medida em que foi institudo para os cursos de graduao como mtodo para a sua
avaliao, mediante a participao dos alunos em fase de concluso de cada
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curso. A observao ao princpio da obrigatoriedade foi garantida pela impossibilidade de dispensa, legalmente amparada, e pela restrio ao registro do diploma
sem a comprovao de participao do concluinte no Provo.
A expedio da documentao inerente concluso de um curso de graduao
tem prazos diferenciados, notadamente a emisso e registro do diploma, variando em
funo da organizao acadmica e localizao da instituio de educao superior
(IES). O certificado de concluso do curso de graduao o documento que permite
ao egresso o exerccio profissional antes do recebimento do prprio diploma, exceto
para cursos da rea de sade, quando o registro junto aos rgos fiscalizadores do
exerccio profissional requer a apresentao do diploma devidamente registrado. Assim, o estudante que, por qualquer razo, deixasse de se submeter ao Provo durante
o ano de sua graduao, deveria faz-lo no ano subseqente, ficando sobrestado o
registro do seu diploma. Confirma-se, aqui, a observao dos princpios de eqidade e
obrigatoriedade do Provo.
No h registro de procedimentos administrativos adotados pelas autoridades
para dispensa de estudantes da obrigatoriedade de participao no Provo. Casos
excepcionais e isolados foram conduzidos por meio de aes judiciais. A mais significativa das aes judiciais ocorreu em 1998, quando a aplicao do Provo restou
prejudicada na cidade de Belo Horizonte por fora de liminar do Juiz da 12 Vara da
Justia Federal de Minas Gerais. Essa ao judicial, sob a argumentao de possveis prejuzos avaliao dos estudantes em decorrncia de greve nas universidades
federais, culminou na excepcional dispensa pelo MEC de 3.906 estudantes inscritos
para o exame naquela localidade (INEP, 1998).
Durante o perodo de sua execuo o Provo movimentou a comunidade acadmica, a mdia e a sociedade, grandes consumidores das informaes por ele gerados. O
Provo conviveu, inevitavelmente, com acertos e tropeos inerentes a qualquer experincia inovadora. Ao mencionar o clima de tranqilidade e segurana que cercam as
instituies de educao superior com bons resultados no Provo, Neiva e Collao
(2006, p. 197) afirmam que certamente no haver processo similar que no encontre
resistncias e crticas, oriundas das instituies e cursos cujos alunos no conseguem
os mesmos resultados. O mesmo entusiasmo com que foi aplaudido, e reconhecido
como experincia vlida pelas IES e cursos com resultados no topo da escala de avaliao, o Provo foi combatido e, muitas vezes, repudiado por aqueles cujos resultados
estavam no extremo oposto da mesma escala de avaliao.
inconteste que o Provo despertou ateno e interesse da mdia para a questo
da qualidade da educao superior brasileira. O Provo colocou, ainda que de
forma latente, diante da sociedade, e principalmente dos estudantes da graduao e
do ensino mdio, importantes revelaes quanto ao desempenho dos concluintes dos
cursos de graduao acerca de questes do currculo do curso e da versatilidade
para vencer os desafios do exerccio profissional. Trouxe, tambm, importantes elementos para a reflexo e identificao de distores do projeto pedaggico do curso
e sua execuo, visando melhoria de sua qualidade do curso e, conseqentemente,
o alcance de melhor desempenho no Provo.
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Muitas so as crticas que ainda hoje persistem contra o Provo, mesmo aps a sua
revogao em 2004, quando foi substitudo pelo Enade. A Comisso Especial de Avaliao
da Educao Superior (CEA), designada pelas Portarias MEC/SESu ns. 11 e 19, de 28 de
abril e 27 de maio de 2003, respectivamente, em seu relatrio final, deu a conhecer:
O ENC tem como foco o Curso, em sua dimenso de ensino, e tem
funo classificatria, com vistas a construir bases para uma possvel fiscalizao, regulao e controle, por parte do Estado, baseada
na lgica de que a qualidade de um curso igual qualidade de
seus alunos. (INEP, 2007a, p. 24).
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Nmero de inscritos
Provo
Enade
2004
Provo
rea
2007
2004
Medicina Veterinria
140
114
59
39
2001 1998
Odontologia
176
155
104
86
Da anlise dos dados apresentados na tabela 1 possvel inferir que o nmero de cursos de medicina veterinria avaliados pelo Provo tem crescimento de
51,3%, considerando o intervalo de trs anos, enquanto o total de inscritos varia
em 42,3%. No Enade, considerando tambm um intervalo de trs anos, o nmero
de cursos de medicina veterinria tem variao bem menor 22,8%, enquanto os
inscritos variam em 48,8%. No intervalo 2004/2007 a variao no nmero de
estudantes de medicina veterinria inscritos no Enade cresce mais que proporcionalmente ao nmero de cursos. A mesma tendncia observada para o curso de
odontologia. A tendncia de crescimento do nmero de cursos e estudantes afeta,
da mesma forma, qualquer modalidade avaliativa do desempenho acadmico,
seja ela Provo ou Enade.
A variao no nmero de cursos e estudantes fator relevante para qualquer modalidade avaliativa, fundamentalmente ao ser considerada a viabilidade econmica de sua realizao. Nesse sentido, a proposio de procedimentos amostrais para o Enade visa ao equacionamento da viabilidade econmica
em face do crescimento do nmero de estudantes habilitados avaliao do
desempenho acadmico.
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uma vez que no concluiu o seu curso de graduao, ainda que todos os demais componentes curriculares tenham sido cumpridos junto instituio de educao superior.
Os ingressantes e concluintes dos cursos de graduao avaliados a cada ano
pelo Enade contam, tambm, com outra possibilidade de dispensa oficial pelo MEC.
Desde 2005, aps a primeira aplicao do Enade em 2004, anualmente instituda
pelo MEC uma Comisso Especial3 com o objetivo de analisar os diversos pedidos de
dispensa ao Enade, pautados nas diferentes justificativas de ausncia prova. Anualmente so apresentadas orientaes para submisso de pedidos de dispensa ao
Enade por meio da pgina do INEP na internet4. Apenas os pleitos deferidos pela
Comisso Especial so publicamente conhecidos. No Enade 2004 foram deferidos
1.174 pedidos de dispensa. O nmero de dispensas atingiu o limite de 5.286 no
Enade 2005. J o Enade 2006 registra o total de 3.495 dispensas, sempre divulgadas
por meio da edio de Portarias5 com esse fim especfico.
As quatro edies do Enade foram levadas a termo sempre no ms de novembro de
cada ano. Exceto no ano de 2004, quando a realizao do Enade foi postergada em
funo da sano da Lei n. 10.861/2004 (BRASIL, 2004), no ms de abril instrumento legal de instituio do Enade, no so conhecidas justificativas para a sua realizao durante o ms de novembro de cada ano. inquestionvel que esse procedimento
leva dispensa os estudantes que concluem o curso de graduao, objeto de avaliao, durante o primeiro semestre letivo de cada ano. Os estudantes nessa situao no
podem ser penalizados com o atraso na expedio do respectivo diploma em funo de
procedimentos administrativos que levam realizao do Enade em perodo diferente
do das suas atividades acadmicas. Todos os meios j descritos para obteno de
dispensa ao Enade levam ao questionamento do princpio da obrigatoriedade para
esse componente curricular obrigatrio dos cursos de graduao.
A Comisso Nacional de Avaliao da Educao Superior (CONAES), rgo colegiado institudo pela Lei 10.861/2004, aps a realizao de estudos tcnicos que permitem
o agrupamento de cursos correlatos e a conciliao de oramento e projeo de nmero
de estudantes aptos avaliao do desempenho acadmico, submete aprovao do
Ministro de Estado da Educao a relao dos cursos a cujos estudantes ser aplicado o
Enade. O MEC determina, assim, os cursos de graduao que sero avaliados a cada
ano, observada a periodicidade trienal de realizao do Enade. Os estudantes de cursos
no selecionados pelo MEC so dispensados do Enade naquele ano. Todos os estudantes dos cursos selecionados, ento, tm o Enade como componente curricular obrigatrio, a ser cumprido durante o ano de aplicao da prova para o respectivo curso.
A legislao vigente especifica os critrios de habilitao ao Enade. Estabelece que
sejam caracterizados como estudantes de final do primeiro ano aqueles que, at a data
inicial do processo de inscries, tenham cumprido entre 7% e 22% (inclusive) da carga
3 Portarias MEC ns. 4.036, 169 e 46, de 8/12/2004, 18/1/2006 e 15/1/2007, respectivamente.
4 Disponvel em: http://www.inep.gov.br.
5 ENADE 2004 Portarias MEC ns. 218, 778, 1.397, 1862 e 2.592, de 25/1/2005, 9/3/2005, 28/4/2005, 1/6/2005
e 22/7/2005, respectivamente. ENADE 2005 Portarias MEC ns. 805 e 992, de 28/3/2006 e 8/5/2006, respectivamente. ENADE 2006 Portarias MEC ns. 224, 437 e 739, de 7/3/2007, 10/5/2007 e 25/7/2007, respectivamente.
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horria mnima do currculo do curso de graduao. Por outro lado, estabelece que sejam
caracterizados como estudantes do ltimo ano do curso aqueles que, na mesma data de
referncia, tenham cumprido pelo menos 80% da carga horria mnima do prprio curso
ou possam conclu-lo durante o ano letivo de realizao do Enade. Todo estudante de um
curso avaliado que no satisfaa aos critrios para habilitao ao Enade estaria, em tese,
dispensado da obrigatoriedade do exame. A instituio de educao superior, ento, para
esses estudantes, procederia ao registro no histrico escolar da situao de dispensa, nos
termos da Lei n. 10.861/2004. Esses estudantes, a rigor, jamais estariam obrigados ao
Enade, descaracterizando a aplicao do princpio de obrigatoriedade.
As edies do Enade de 2005, 2006 e 2007 foram caracterizadas pela oportunidade de regularizao da situao do componente curricular obrigatrio aos estudantes que, estando obrigados ao exame, no puderam faz-lo poca oportuna. A
esses estudantes, contudo, exigida a participao no exame, respondendo apenas
s questes de formao geral, que compem 25% da prova aplicada a cada ano
para avaliao dos diversos cursos. No h eqidade se alguns estudantes participam de uma prova com abrangncia diferenciada de outros que, estando em situao irregular com a mesma obrigao legal, cumprem apenas parte do dever.
A anlise de estatsticas divulgadas pelo Inep revela que o Enade tambm registra ndices
de absteno a cada aplicao de prova. O significado da perda decorrente da absteno ao
exame ainda no foi objeto de estudo e divulgao, nem tampouco o custo operacional da
nova oportunidade de participao no Enade por estudantes em situao irregular junto ao
componente curricular obrigatrio. Da mesma forma, no conhecida a representatividade
da populao que a cada ano deixa de participar da avaliao em funo de critrios prvios
de dispensa. incontestvel que essas ocorrncias permitem o questionamento da observao aos princpios de eqidade e obrigatoriedade pelo Enade, enquanto metodologia de
avaliao do desempenho dos estudantes dos cursos de graduao no Brasil.
Mesmo aps o encerramento do primeiro ciclo do Enade diversas reas do conhecimento ainda no foram inseridas nessa modalidade avaliativa. Dentre elas possvel a
identificao da antropologia social (com 17 cursos no Brasil), cincia poltica (53), estatstica (52), geofsica (11), geologia (44), meteorologia (16), oceanografia (17) e relaes
internacionais (200). Os estudantes dessas reas do conhecimento foram oficialmente dispensados do Enade em todas as edies do exame 2004 a 2007, mesmo sendo este um
componente curricular obrigatrio. No obstante as razes polticas e tcnicas que justificam a omisso, no h, mais uma vez, observao aos princpios da eqidade e obrigatoriedade do Enade a todos os cursos de graduao e respectivos estudantes.
A ttulo de ilustrao e finalizando as observaes acerca dos princpios da eqidade e obrigatoriedade, destaca-se que a questo ora abordada tambm objeto de
observao e anlise por diversos estudiosos e atores envolvidos no processo de
avaliao da educao superior brasileira. Mais particularmente, em relao ao Enade,
Figueiredo6 (2007) afirma que o ENADE no o sistema completo de avaliao,
no feito por todos os alunos e alguns, muitas vezes, no tm compromisso com o
6 Hermes Figueiredo Presidente do Sindicato das Entidades Mantenedoras dos Estabelecimentos de Ensino Superior do
Estado de So Paulo.
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resultado. Sasaki7 (2006, p. 2) ressalta que muitos pontos do processo de avaliao devem ser revistos pelo MEC para uma avaliao completa e que
H muita controvrsia sobre o Enade, principalmente quando se trata
de que os alunos que realizam a prova quando ingressam no curso no
so os mesmos que fazem prxima edio do Enade, pois, em alguns
casos, j esto formados. [...] Acredito que o processo de avaliao na
educao brasileira criou traumas quando se trata de obrigar o aluno
a realizar mais uma prova. Ao mesmo tempo, acredito que cabe a
cada instituio realizar um trabalho de conscientizao sobre a importncia de se fazer o Enade. O dilogo entre dirigentes e lideranas
estudantis imprescindvel nesse processo. [...] o Enade inovou na
ampliao de questes que envolvem conhecimentos gerais, alm das
especficas; as provas so feitas com alunos no incio e final dos cursos;
amostral e feito por sorteio, ou seja, a cada trinio so escolhidos os
cursos e realizado o respectivo sorteio dos alunos, diferente do Provo
que obrigava todos os alunos a realizarem a prova. [...].
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As opinies aqui apresentadas revelam a dificuldade de estabelecimento de consenso em relao aos princpios de eqidade e obrigatoriedade do Enade, parte da
poltica de avaliao da educao superior vigente no Pas. As diversas manifestaes tratam, ainda que de forma tangencial, o ponto central do presente trabalho e
confirmam a impossibilidade de se esgotar o tema ora discutido.
Consideraes finais
A implantao de polticas pblicas de avaliao da educao superior brasileira atividade que, indiscutivelmente, desencadeia manifestaes favorveis e crticas severas. Ajustes
so necessrios e identificados ao longo do processo de implantao e execuo de polticas
pblicas. A permanente avaliao das polticas pblicas, bem como os ajustes que da decorrerem, asseguram o sucesso e manuteno das polticas pblicas implantadas pelo Estado. A
avaliao do desempenho acadmico, enquanto componente da poltica pblica de avaliao da educao superior brasileira, caracterizada pela aplicao de exames nacionais, no
atividade de menor complexidade. O seu sucesso depende, sobremaneira, do compromisso
de todos os atores envolvidos no processo. Os estudantes destacam-se como atores de maior
importncia quando a avaliao em questo a do desempenho acadmico.
A aplicao de exames nacionais pressupe a efetiva participao de estudantes dos
cursos avaliados, assegurando confiabilidade aos resultados apurados. O princpio da
obrigatoriedade, embora com uma conotao autoritria, a garantia de sucesso na
avaliao do desempenho de estudantes, embora no possa assegurar resultados confiveis. O princpio da eqidade, contudo, ameniza o carter autoritrio da obrigatoriedade de participao em exames nacionais. A aplicao concomitante dos dois princpios
facilita o sucesso na participao dos estudantes em exames com essas caractersticas.
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