O CONCEITO DE ADMINISTRAO

Quando se fala em Administrao Pblica, tem-se presente todo um

conjunto de necessidades colectivas cuja satisfao assumida como
tarefa
fundamental para a colectividade, atravs de servios por esta
organizados e
mantidos
Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma
necessidade colectiva, a surgir um servio pblico destinado a
satisfaze-la,
em nome e no interesse da colectividade.
As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa da
Administrao
Pblica, trata-se em sntese, de necessidades colectivas que se
podem
reconduzir a trs espcies fundamentais: a segurana; a cultura; e o
bem-estar.
Fica excluda do mbito administrativo, na sua maior parte a
necessidade
colectiva da realizao de justia. Esta funo desempenhada pelos
Tribunais,
satisfaz inegavelmente uma necessidade colectiva, mas acha-se
colocada pela
tradio e pela lei constitucional (art. 205 CRP), fora da esfera da
prpria
Administrao Pblica: pertencer ao poder judicial.
Quanto s demais necessidades colectivas, encontradas na esfera
administrativa e do origem ao conjunto, vasto e complexo, de
actividades e
organismos a que se costuma chamar Administrao Pblica.
Administrao Pblica e Administrao Privada
Embora tenham em comum o serem ambas administrao, a
Administrao
Pblica e a Administrao Privada distinguem-se todavia pelo objecto
que
incidem, pelo fim que visa prosseguir e pelos meios que utilizam.
Quanto ao objecto, a Administrao Pblica versa sobre
necessidades
colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade prpria da
colectividade,
ao passo que a Administrao Privada incide sobre necessidades
individuais,
ou sobre necessidades que, sendo de grupo, no atingem contudo a
generalidade de uma colectividade inteira.
Quanto ao fim, a Administrao Pblica tem necessariamente de
prosseguir
sempre o interesse pblico: o interesse pblico o nico fim que as
entidades

pblicas e os servios pblicos podem legitimamente prosseguir, ao

passo que
a Administrao Privada tem em vista naturalmente, fins pessoais ou
particulares. Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins no
econmicos e at nos indivduos mais desinteressados, de fins
puramente
altrustas. Mas so sempre fins particulares sem vinculao
necessria ao
interesse geral da colectividade, e at, porventura, em contradio
com ele.
Quanto aos meios, tambm diferem. Com efeito na Administrao
privada
os meios, jurdicos, que cada pessoa utiliza para actuar caracterizamse pela
igualdade entre as partes: os particulares, so iguais entre si e, em
regra, no
podem impor uns aos outros a sua prpria vontade, salvo se isso
decorrer de
um acordo livremente celebrado. O contracto assim, o instrumento
jurdico
tpico do mundo das relaes privadas
Pelo contrrio, a Administrao Pblica, porque se traduz na
satisfao de
necessidades colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, e
porque tem
de realizar em todas as circunstncias o interesse pblico definindo
pela lei
geral, no pode normalmente utilizar, face aos particulares, os
mesmos meios
que estes empregam uns para com os outros.
A lei permite a utilizao de determinados meios de autoridade, que
possibilitam s entidades e servios pblicos impor-se aos
particulares sem ter
de aguardar o seu consentimento ou mesmo, faz-lo contra sua
vontade.
O processo caracterstico da Administrao Pblica, no que se
entende de
essencial e de especfico, antes o comando unilateral, quer sob a
forma de
acto normativo (e temos ento o regulamento administrativo), quer
sob a forma
de deciso concreta e individual (e estamos perante o acto
administrativo).
Acrescente-se, ainda, que assim como a Administrao Pblica
envolve, o
uso de poderes de autoridade face aos particulares, que estes no
so
autorizados a utilizar uns para com os outros, assim tambm,
inversamente, a

Administrao Pblica se encontra limitada nas sua possibilidades de

actuao
por restries, encargos e deveres especiais, de natureza jurdica,
moral e
financeira.
Administrao Pblica e as funes do Estado
a) Poltica e Administrao Pblica:
A Poltica, enquanto actividade pblica do Estado, tem um fim
especfico:
definir o interesse geral da actividade. A Administrao Pblica existe
para
prosseguir outro objectivo: realiza em termos concretos o interesse
geral
definido pela poltica.
O objecto da Poltica, so as grandes opes que o pas enfrenta ao
traar
os rumos do seu destino colectivo. A da Administrao Pblica, a
satisfao
regular e contnua das necessidades colectivas da segurana, cultura
e bemestar
econmico e social.
A Poltica reveste carcter livre e primrio, apenas limitada em certas
zonas
pela Constituio, ao passo que a Administrao Pblica tem carcter
condicionado e secundrio, achando-se por definio subordinada s
orientaes da poltica e da legislao.
Toda a Administrao Pblica, alm da actividade administrativa
tambm
execuo ou desenvolvimento de uma poltica. Mas por vezes a
prpria
administrao, com o seu esprito, com os seus homens e com os
seus
mtodos, que se impe e sobrepe autoridade poltica, por qualquer
razo
enfraquecida ou incapaz, caindo-se ento no exerccio do poder dos
funcionrios.
b) Legislao e Administrao:
A funo Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nvel, que a
funo
Poltica.
A diferena entre Legislao e Administrao est em que, nos dias
de hoje,
a Administrao Pblica uma actividade totalmente subordinada
lei: o
fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade administrativa.
H, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas
actividades que convm desde j salientar brevemente.
De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente
contm

decises de carcter administrativo.

De outra parte, h actos da administrao que materialmente
revestem
todos o carcter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e a eficcia
da lei,
para j no falar dos casos em que a prpria lei se deixa completar
por actos
da Administrao.
c) Justia e Administrao Pblica:
Estas duas actividades tm importantes traos comuns: ambas so
secundrias, executivas, subordinadas lei: uma consiste em julgar, a
outra
em gerir.
A Justia visa aplicar o Direito aos casos concretos, a Administrao
Pblica
visa prosseguir interesses gerais da colectividade. A Justia aguarda
passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de
pronunciar-se; a
Administrao Pblica toma a iniciativa de satisfazer as necessidades
colectivas que lhe esto confiadas. A Justia est acima dos
interesses,
desinteressada, no parte nos conflitos que decide; a Administrao
Pblica
defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, parte
interessada.
Tambm aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto
de
ser por vezes difcil distingui-las: a Administrao Pblica pode em
certos casos
praticar actos jurisdicionalizados, assim como os Tribunais Comuns,
pode
praticar actos materialmente administrativos. Mas, desde que se
mantenha
sempre presente qual o critrio a utilizar material, orgnico ou
formal a
distino subsiste e continua possvel.
Cumpre por ltimo acentuar que do princpio da submisso da
Administrao Pblica lei, decorre um outro princpio, no menos
importante
o da submisso da Administrao Pblica aos Tribunais, para
apreciao e
fiscalizao dos seus actos e comportamentos.
d) Concluso:
A Administrao Pblica em sentido material ou objectivo ou funcional
pode
ser definida como, a actividade tpica dos organismos e indivduos
que, sob a
direco ou fiscalizao do poder poltico, desempenham em nome da
colectividade a tarefa de promover satisfao regular e contnua
das

necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar

econmico e social,
nos termos estabelecidos pela legislao aplicvel e sob o controle
dos
Tribunais competentes.
A funo Administrativa aquela que, no respeito pelo quadro legal e
sob a
direco dos representantes da colectividade, desenvolve as
actividades
necessrias satisfao das necessidades colectivas.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
5. Generalidades
Por Sistema Administrativo entende-se um modo jurdico tpico de
organizao, funcionamento e controlo da Administrao Pblica.
Existem trs tipos de sistemas administrativos: o sistema tradicional;
o
sistema tipo britnico (ou de administrao judiciria) e o sistema
tipo francs
(ou de administrao executiva).
6. Sistema administrativo tradicional
Este sistema assentava nas seguintes caractersticas:
a) Indeferenciao das funes administrativas e jurisdicional e,
consequentemente, inexistncia de uma separao rigorosa entre os
rgos do poder executivo e do poder judicial;
b) No subordinao da Administrao Pblica ao princpio da
legalidade
e consequentemente, insuficincia do sistema de garantias jurdicas
dos
particulares face administrao.
O advento do Estado de Direito, com a Revoluo Francesa, modificou
esta situao: a Administrao Pblica passou a estar vinculada a
normas
obrigatrias, subordinadas ao Direito. Isto foi uma consequncia
simultnea do
princpio da separao de poderes e da concepo da lei geral,
abstracta e
de origem parlamentar como reflexo da vontade geral.
Em resultado desta modificao, a actividade administrativa pblica,
passou
a revestir carcter jurdico, estando submetida a controlo judicial,
assumindo os
particulares a posio de cidados, titulares de direitos em face dela.
7. Sistema administrativo de tipo britnico ou de
administrao
judiciria
As caractersticas do sistema administrativo britnico so as
seguintes:
a) Separao dos poderes: o Rei fica impedido de resolver, por si
ou

por concelhos formados por funcionrios da sua confiana, questes

de
natureza contenciosa, por fora da lei da Star Chamber, e foi
proibido
de dar ordens aos juzes, transferi-los ou demiti-los, mediante o Act
of
Settelement;
b) Estado de Direito: culminando uma longa tradio iniciada na
Magna
Carta, os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidados britnicos
foram
consagrados no Bill of Rights. O Rei ficou desde ento claramente
subordinado ao Direito em especial ao Direito Consuetudinrio,
resultante
dos costumes sancionados pelos Tribunais (Common Law);
c) Descentralizao: em Inglaterra cedo se praticou a distino
entre
uma administrao central e uma administrao local. Mas as
autarquias
locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a uma
interveno central diminuta;
d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Comuns: a
Administrao
Pblica acha-se submetida ao controle jurisdicional dos Tribunais
Comuns;
e) Sujeio da Administrao ao Direito Comum: na verdade,
em
consequncia do rule of law, tanto o Rei como os seus conselhos e
funcionrios se regem pelo mesmo direito que os cidado annimos;
f) Execuo judicial das decises administrativas: de todas as
regras
e princpios anteriores decorre como consequncia que no sistema
administrativo de tipo britnico a Administrao Pblica no pode
executar as decises por autoridade prpria;
g) Garantias jurdicas dos administrados: os particulares
dispem de
um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da
Administrao Pblica.
8. Sistema administrativo de tipo francs ou de administrao
executiva
As caractersticas iniciais do sistema administrativo Francs so as
seguintes:
a) Separao de poderes: com a Revoluo Francesa foi
proclamado
expressamente, logo em 1789, o princpio da separao dos poderes,
com todos os seus corolrios materiais e orgnicos. A Administrao
ficou
separada da Justia;
b) Estado de Direito: na sequncia das ideias de Loke e de

Montesquieu, no se estabeleceu apenas a separao dos poderes

mas
enunciam-se solenemente os direitos subjectivos pblicos invocveis
pelo o indivduo contra o Estado;
c) Centralizao: com a Revoluo Francesa, uma nova classe social
e
uma nova elite chega ao poder;
d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Administrativos:
surgiu
assim uma interpretao peculiar do princpio dos poderes,
completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra, se o poder
executivo no podia imiscuir-se nos assuntos da competncia dos
Tribunais, o poder judicial tambm no poderia interferir no
funcionamento da Administrao Pblica;
e) Subordinao da Administrao ao Direito Administrativo: a
fora,
a eficcia, a capacidade de interveno da Administrao Pblica que
se
pretendia obter, fazendo desta uma espcie de exrcito civil com
esprito
de disciplina militar, levou o conseil d' tat a considerar, ao longo
do
sc. XIX, que os rgos e agentes administrativos no esto na
mesma
posio que os particulares, exercem funes de interesse pblico e
utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de
autoridade,
que lhes permitam impor as suas decises aos particulares, quer de
privilgios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de
perseguies ou ms vontades dos interesses feridos;
f) Privilgio da Execuo Prvia: o Direito Administrativo confere,
pois,
Administrao Pblica um conjunto de poderes exorbitantes sobre
os
cidados, por comparao com os poderes normais reconhecidos
pelo
Direito Civil aos particulares nas suas relaes entre si. De entre
esses
poderes exorbitantes, sem dvida que o mais importante , no
sistema
Francs, o privilgio de execuo prvia, que permite
Administrao
executar as suas decises por autoridade prpria;
g) Garantias jurdicas dos administrados: tambm o sistema
administrativo Francs, por assentar num Estado de Direito, oferece
aos
particulares um conjunto de garantias jurdicas contra os abusos e
ilegalidades da Administrao Pblica. Mas essas garantias so
efectivadas atravs dos Tribunais Comuns.

Estas, caractersticas originrias do sistema administrativo de tipo

francs
tambm chamado sistema de administrao executiva dada a
autonomia a
reconhecida ao poder executivo relativamente aos Tribunais.
Este sistema, nasceu em Frana, vigora hoje em quase todos os
pases
continentais da Europa Ocidental e em muitos dos novos Estados que
acederam independncia no sc. XX depois de terem sido colnias
desses
pases europeus.
Confronto entre os sistemas de tipo britnico e de tipo
francs
Tm, vrios traos especficos que os distinguem nitidamente:
- Quanto organizao administrativa, um um sistema
descentralizado. O outro centralizado;
- Quanto ao controlo jurisdicional da administrao, o primeiro
entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos Tribunais
Administrativos. Em Inglaterra h pois, unidade de jurisdio, em
Frana
existe dualidade de Jurisdies;
- Quanto ao direito regulador da administrao, o sistema de tipo
Britnico o Direito Comum, que basicamente Direito Privado, mas
no
sistema tipo Francs o Direito Administrativo que Direito Pblico;
- Quanto execuo das decises administrativas, o sistema de
administrao judiciria f-la depender da sentena do Tribunal, ao
passo
que o sistema de administrao executiva atribui autoridade prpria a
essas decises e dispensa a interveno prvia de qualquer Tribunal;
- Enfim, quanto s garantias jurdicas dos administrados, a
Inglaterra confere aos Tribunais Comuns amplos poderes de injuno
face Administrao, que lhes fica subordinada como a generalidade
dos
cidados, enquanto Frana s permite aos Tribunais Administrativos
que
anulem as decises ilegais das autoridades ou as condenem ao
pagamento de indemnizaes, ficando a Administrao independente
do
poder judicial.
Autotutela executiva: Significado e implicaes
O chamado privilgio da execuo prvia consiste no poder conferido
a Administrao Pblica de impor consequncias aos seus
destinatrios, mesmo contra a oposio destes e sem a prvia
interveno de um tribunal.
O Cdigo do Procedimento Administrativo estabelece a autotutela
executiva como uma regra geral (e no excecional), contudo minorou

os seus efeitos atravs da adoo do principio da tipificao das

medidas de execuo principio que limita as formas e termos de
execuo.
Interesse Publico e os Interesses Particulares:
A prossecuo dos interesses pblicos que a lei confia no pode ser
assegurada pela administrao publica de qualquer forma: ela deve
respeitar, os direitos e interesses dos particulares(artigo 266 n1
CRP).
por isso que encontramos notria relao deste postulado com: o
dever de fundamentao do ato administrativo; o principio da
proporcionalidade; a tutela jurisdicional cautelar; e o Provedor de
Justia.
As posies jurdicas dos cidados face Administrao Publica
distinguem-se em : direitos subjetivos e interesses legtimos.
O direito subjetivo caracteriza-se por consubstanciar uma situao
jurdica ativa que possibilita a satisfao de um interesse publico do
seu titular- razo pela qual lhe conferida a proteo jurdica direta.
O interesse legitimo no possibilita a satisfao do interesse prprio
do titular, mas somente a satisfao de um interesse pblico que,
poderia acarretar tambm a satisfao do interesse privado conexo a proteo jurdica que conferida a este seria meramente indireta,
acoplada proteo do interesse pblico.
Nem a Administrao Pblica teria o dever de satisfazer o interesse
legitimo,nem o particular poderia exigir que este fosse satisfeito; o
dever da Administrao Pblica consistiria em prosseguir o interesse
pblico com o qual o interesse privado conexo.

A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
Conceito de Organizao:
A organizao pblica um grupo humano estruturado pelos representantes de
uma comunidade com vista satisfao de necessidades coletivas
predeterminadas desta.
O conceito de organizao pblica integra quatro elementos:
a) Um grupo humano;

b) Uma estrutura, isto , um modo peculiar de relacionamento dos vrios

elementos da organizao entre si e com o meio social em que ela se insere;
c) O papel determinante dos representantes da coletividade do modo como se
estrutura a organizao;
d) Uma finalidade, a satisfao de necessidades coletivas predeterminadas.
Conceito de pessoas coletivas:
Pessoas coletivas pblicas so entes coletivos criados por iniciativa
pblica para assegurar a prossecuo necessria de interesses pblicos,
dispondo de poderes polticos e estando submetidos a deveres pblicos.
Vejamos em que consistem os vrios elementos desta definio:
a) Trata-se de entidades criadas por iniciativa pblica. O que significa que
as pessoas coletivas pblicas nascem sempre de uma deciso pblica,
tomada pela coletividade nacional, ou por comunidades regionais ou
locais autnomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas coletivas
pblicas j existentes: a iniciativa privada no pode criar pessoas
coletivas pblicas. As pessoas coletivas pblicas so criadas por
iniciativa pblica, expresso ampla que cobre todas as hipteses e
acautela os vrios aspetos relevantes:
b) As pessoas coletivas pblicas so criadas para assegurar a
prossecuo necessria de interesses pblicos. Daqui decorre que as
pessoas coletivas pblicas, diferentemente das privadas, existem para
prosseguir o interesse pblico e no quaisquer outros fins. O interesse
pblico no algo que possa deixar de estar includo nas atribuies de
uma pessoa coletiva pblica: algo de essencial, pois ela criada e
existe para esse fim.
c) As pessoas coletivas pblicas so titulares, em nome prprio, de
poderes e deveres pblicos. A referncia titularidade em nome prprio
serve para distinguir as pessoas coletivas pblicas das pessoas
coletivas privadas que se dediquem ao exerccio privado de funes
pblicas: estas podem exercer poderes pblicos, mesmo poderes de
autoridade, mas fazem-no em nome da Administrao Pblica, nunca em
nome prprio.

As categorias de pessoas coletivas pblicas no Direito portugus actual,so

seis:
a) O Estado;
b) Os institutos pblicos;
c) As empresas pblicas;
d) As associaes pblicas;
e) As autarquias locais;
f) As regies autnomas.
Os tipos de pessoas coletivas pblicas a que essas categorias

se reconduzem so trs:
a) Pessoas coletivas de populao e territrio, ou de tipo territorial
onde se incluem o Estado, as regies autnomas e as autarquias locais;
b) As pessoas coletivas de tipo institucional a que correspondem as
diversas espcies de institutos pblicos que estudmos, bem como as
empresas pblicas;
c) As pessoas de tipo associativo a que correspondem as associaes
pblicas.
Regime Jurdico
O regime jurdico das pessoas colectivas pblicas no um regime
uniforme, no igual para todas elas: depende da legislao
aplicvel.
Da anlise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas
pblicas,
podemos concluir que os aspectos predominantes do seu regime so
os
seguintes:
1) Criao e extino so criadas por acto do poder central; mas h
casos de criao por iniciativa pblica local. Elas no se podem
extinguir
a si prprias, ao contrrio do que acontece com as pessoas colectivas
privadas, uma pessoa colectiva pblica no pode ser extinta por
iniciativa
dos respectivos credores s por deciso pblica;
2) Capacidade jurdica de Direito Privado e patrimnio prprio todas
as
pessoas colectivas pblicas possuem estas caractersticas, cuja a
importncia se salienta principalmente no desenvolvimento de
actividade
de gesto privada.
3) Capacidade de Direito Pblico as pessoas colectivas pblicas so
titulares de poderes e deveres pblicos. Entre eles, assumem especial
relevncia os poderes de autoridade, aqueles que denotam
supremacia
das pessoas colectivas pblicas sobre os particulares e,
nomeadamente,
consistem no direito que essas pessoas tm de definir a sua prpria
conduta alheia em termos obrigatrios para terceiros,
independentemente
da vontade destes, o que naturalmente no acontece com as pessoas
colectivas privadas.
4) Autonomia administrativa e financeira as pessoas colectivas
pblicas
dispem de autonomia administrativa e financeira.
5) Isenes fiscais um trao caracterstico e da maior importncia.
6) Direito de celebrar contractos administrativos as pessoas
colectivas
privadas no possuem, em regra, o direito de fazer contractos
administrativos com particulares.

7) Bens do domnio pblico as pessoas colectivas so ou podem ser,

titulares do domnio pblico e no apenas de bens domnio privado.
8) Funcionrios pblicos o pessoal das pessoas colectivas pblicas
est submetido ao regime da funo pblica, e no ao do contracto
individual de trabalho. Isto por via de regra: as empresas pblicas
constituem importante excepo a tal princpio.
9) Sujeio a um regime administrativo de responsabilidade civil
pelos
prejuzos que causarem a outrem, as pessoas colectivas pblicas
respondem nos termos da legislao prpria do Direito Administrativo,
e
no nos termos da responsabilidade regulada pelo Cdigo Civil.
10) Sujeio da tutela administrativa a actuao destas pessoas
colectivas est sujeita tutela administrativa do Estado.
11) Sujeio fiscalizao do Tribunal de Contas as contas das
pessoas
colectivas pblicas esto sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas,
tambm aqui com a excepo das empresas pblicas.
12) Foro administrativo as questes surgidas da actividade destas
pessoas colectivas pertencem competncia dos Tribunais do
contencioso administrativo, e no dos Tribunais Judiciais.
rgos e a sua competncia:
A estes cabe tomar decises em nome da pessoa colectiva ou, noutra
terminologia, manifestar a vontade imputvel pessoa colectiva (art.
2/2 CPA).
So centros de imputao de poderes funcionais.
A respeito da natureza dos rgos das pessoas colectivas debatem-se
duas
grandes concepes:
a) A primeira, que foi defendida por Marcello Caetano, considera que
os
rgos so instituies, e no indivduos.
b) A segunda, que foi designadamente defendida entre ns por
Afonso
Queir e Marques Guedes, considera que os rgos so os indivduos,
e
no as instituies.
H fundamentalmente trs grandes perspectivas na teoria geral do
Direito
Administrativo a da organizao administrativa, e da actividade
administrativa, e das garantias dos particulares. Ora, pondo de lado a
terceira,
que no tem a ver com a questo que se est a analisar, tudo
depende de nos
situarmos numa ou noutra das perspectivas indicadas.
Se nos colocarmos na perspectiva da organizao administrativa
isto ,

na perspectiva em que se analisa a estrutura da Administrao

Pblica
evidente que os rgos tm de ser concebidos como instituies.
O que se analisa a natureza de um rgo, a sua composio, o seu
funcionamento, o modo de designao dos seus titulares, o estatuto
desses
titulares, os poderes funcionais atribudos a cada rgo, etc. Por
conseguinte,
quando se estuda estas matrias na perspectiva da organizao
administrativa,
o rgo uma instituio; o indivduo irrelevante.
Mas, se mudar de posio e nos colocarmos na perspectiva da
actividade
administrativa isto , na perspectiva da Administrao a actuar, a
tomar
decises, nomeadamente a praticar actos, ou seja, por outras
palavras, se
deixar-mos a anlise esttica da Administrao e passar-se anlise
dinmica
, ento veremos que o que a interessa ao Direito o rgo como
indivduo:
quem decide, quem delibera, so os indivduos, no so centros
institucionalizados de poderes funcionais.
Para ns, os rgos da Administrao (isto , das pessoas colectivas
pblicas que integram a Administrao) devem ser concebidos como
instituies para efeitos de teoria da organizao administrativa, e
como
indivduos para efeitos de teoria da actividade administrativa.
Classificao dos rgos:
Podem-se classificar de vrias maneiras, mas as mais importantes
so:
a) rgos singulares e colegiais: so rgos singulares aqueles
que
tm apenas um titular; so colegiais os rgos compostos por dois
ou
mais titulares. O rgo colegial na actualidade tem, no mnimo, trs
titulares, e deve em regra ser composto por nmero mpar de
membros.
b) rgos centrais e locais: rgos centrais so aqueles que tm
competncia sobre todo o territrio nacional; rgos locais so os
que
tm a sua competncia limitada a uma circunscrio administrativa,
ou
seja, apenas a uma parcela do territrio nacional.
c) rgos primrios, secundrios e vicrios: rgos primrios
so
aqueles que dispem de uma competncia prpria para decidir as
matrias que lhes esto confiadas; rgos secundrios so os que
apenas dispem de uma competncia delegada; e rgos vicrios
so

aqueles que s exercem competncia por substituio de outros

rgos.
d) rgos representativos e rgos no representativos:
rgos
representativos so aqueles cujos titulares so livremente
designados
por eleio. Os restantes so rgos no representativos.
e) rgos activos, consultivos e de controle: rgos activos
so
aqueles a quem compete tomar decises ou execut-las. rgos
consultivos so aqueles cuja funo esclarecer os rgos activos
antes de estes tomarem uma deciso, nomeadamente atravs da
emisso de pareceres. rgos de controle so aqueles que tm por
misso fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros rgos.
f) rgos decisrios e executivo: os rgos activos, podem por
sua
vez classificar-se em decisrios e executivos. So rgos decisrios
aqueles a quem compete tomar decises. So rgos executivos
aqueles a quem compete executar tais decises, isto , p-las em
prtica. Dentro dos rgos decisrios, costuma-se reservar-se a
designao de rgos deliberativos aos que tenham carcter geral.
g) rgos permanentes e temporrios: so rgos
permanentes
aqueles que segundo a lei tm durao indefinida; so rgos
temporrios os que so criados para actuar apenas durante um
certo
perodo.
h) rgos simples e rgos complexos: os rgos simples so
os
rgos cuja a estrutura unitria, a saber, os rgos singulares e os
rgos colegiais cujos os titulares s podem actuar colectivamente
quando reunidos em conselho. Os rgos complexos so aqueles
cuja
estrutura diferenciada, isto , aqueles que so constitudos por
titulares
que exercem tambm competncias prprias a ttulo individual e so
em
regra auxiliados por adjuntos, delegados e substitutos.
Dos rgos Colegiais em Especial:
H no Cdigo do Procedimento Administrativo toda uma seco que
se
ocupa desta matria seco II do cap. I da Parte II, intitulada Dos
rgos
colegiais, que integra os arts. 14 a 28 do CPA.
Principais regras em vigor no Direito portugus sobre a constituio e
funcionamento dos rgos colegiais.
a) Composio do rgo (art. 14/1 CPA) e sua composio;
b) Reunies (arts. 16 e 17 CPA) e s sesses;

c) Marcao e convocao das reunies (arts. 17 e 21 CPA) e

ordem
do dia (arts. 18 e 19 CPA);
d) Deliberao e votao;
e) Qurum da reunio (art. 22 CPA) e ao qurum da votao;
f) Formas de votao (art. 24 CPA);
g) Formao de maiorias (art. 25 CPA);
h) Voto de qualidade (art. 26 CPA) e voto de desempate;
i) Demisso, dissoluo e perda de mandato (art. 9 e 13 da Lei
n.
87/89, de 9 de Setembro).
Atribuies e Competncia:
Os fins das pessoas colectivas pblicas chamam-se atribuies.
Estas so
por conseguinte, os fins e interesses que a lei incumbe as pessoas
colectivas
pblicas de prosseguir.
Competncia o conjunto de poderes funcionais que a lei confere
para a
prossecuo das atribuies das pessoas colectivas pblicas.
Qualquer rgo da Administrao, ao agir, conhece e encontra pela
frente
uma dupla limitao: pois por um lado, est limitado pela sua prpria
competncia no podendo, nomeadamente, invadir a esfera de
competncia
dos outros rgos da mesma pessoa colectiva ; e, por outro lado,
est
limitado pelas atribuies da pessoa colectiva em cujo o nome actua
no
podendo, designadamente, praticar quaisquer actos sobre matria
estranha s
atribuies da pessoa colectiva a que pertence.
Os actos praticados fora das atribuies so actos nulos, os
praticados
apenas fora da competncia do rgo que os pratica so actos
anulveis.
Tudo depende de a lei ter repartido, entre os vrios rgos da mesma
pessoa colectiva, apenas competncia para prosseguir as atribuies
desta, ou
as prprias atribuies com a competncia inerente.
Da Competncia em Especial:
O primeiro princpio que cumpre sublinhar desde j o de que a
competncia s pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei:
sempre a
lei que fixa a competncia dos rgos da Administrao Pblica (art.
29/1
CPA). o princpio da legalidade da competncia, tambm expresso
s vezes,

pela ideia de que a competncia de ordem pblica.

Deste princpio decorrem alguns corolrios da maior importncia:
1) A competncia no se presume: isto quer dizer que s h
competncia
quando a lei inequivocamente a confere a um dado rgo.
2) A competncia imodificvel: nem a Administrao nem os
particulares podem alterar o contedo ou a repartio da
competncia
estabelecidos por lei.
3) A competncia irrenuncivel e inalienvel: os rgos
administrativos
no podem em caso algum praticar actos pelos quais renunciem os
seus
poderes ou os transmitam para outros rgos da Administrao ou
para
entidades privadas. Esta regra no obsta a que possa haver hipteses
de
transferncia do exerccio da competncia designadamente, a
delegao de poderes e a concesso , nos casos e dentro dos limites
em que a lei o permitir (art. 29/1/2 CPA).
Critrios de Delimitao da Competncia:
A distribuio de competncias pelos vrios rgos de uma pessoa
colectiva pode ser feita em funo de quatro critrios:
1) Em razo da matria;
2) Em razo da hierarquia: quando, numa hierarquia, a lei efectua
uma
repartio vertical de poderes, conferindo alguns ao superior e outros
ao
subalterno, estamos perante uma delimitao da competncia em
razo
da hierarquia;
3) Em razo do territrio: a repartio de poderes entre rgos
centrais e
rgos locais, ou a distribuio de poderes por rgos locais
diferentes
em funo das respectivas reas ou circunscries, uma delimitao
da
competncia em razo do territrio;
4) Em razo do tempo: em princpio, s h competncia
administrativa
em relao ao presente: a competncia no pode ser exercida nem
em
relao ao passado, nem em relao ao futuro.
Um acto administrativo praticado por certo rgo da Administrao
contra
as regras que delimitam a competncia dir-se- ferido de
incompetncia.
Estes quatro critrios so cumulveis e todos tm de actuar em
simultneo.

Espcies de Competncias:
a) Quanto ao modo de atribuio da competncia: segundo este
critrio, a competncia pode ser explcita ou implcita. Diz-se que a
competncia explcita quando a lei confere por forma clara e
directa;
pelo contrrio, implcita a competncia que apenas deduzida de
outras determinaes legais ou de certos princpios gerais do Direito
Pblico.
b) Quando aos termos de exerccio da competncia: a
competncia
pode ser condicionada ou livre, conforme o seu exerccio esteja
ou
no dependente de limitaes especficas impostas por lei ou ao
abrigo
da lei.
c) Quanto substncia e efeitos da competncia: luz deste
terceiro
preceito, fala-se habitualmente em competncia dispositiva e em
competncia revogatria. A competncia dispositiva o poder
de
emanar um dado acto administrativo sobre uma matria, pondo e
dispondo acerca do assunto; a competncia revogatria o
poder de
revogar esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de o substituir
por
outro diferente.
d) Quanto titularidade dos poderes exercidos: se os poderes
exercidos por um rgo da Administrao so poderes cuja
titularidade
pertence a esse mesmo rgo, diz-se que a sua competncia uma
competncia prpria; se, diferentemente, o rgo administrativo
exerce
nos termos da lei uma parte da competncia de outro rgo, cujo o
exerccio lhe foi transferido por delegao ou por concesso, dir-se-
que
essa uma competncia delegada ou uma competncia
concedida.
e) Quanto ao nmero de rgos a que a competncia
pertence:
quando a competncia pertence a um nico rgo, que a exerce
sozinho,
temos uma competncia singular; a competncia conjunta a
que
pertence simultaneamente os dois ou mais rgos diferentes, tendo
de
ser exercida por todos eles em acto nico.
f) Quanto insero da competncia nas relaes interorgnicas:
sob esta ptica, a competncia pode ser dependente ou

independente, conforme o rgo seu titular esteja ou no integrado

numa hierarquia e, por consequncia, se ache ou no sujeito ao poder
de
direco de outro rgo e ao correspondente dever de obedincia.
Dentro da competncia dependente h a considerar os casos de
competncia comum e de competncia prpria: diz-se que h
competncia comum quando tanto o superior como o subalterno
podem
tomar decises sobre o mesmo assunto, valendo como vontade
manifestada; e h competncia prpria, pelo contrrio, quando o
poder
de praticar um certo acto administrativo atribudo directamente por
lei
ao rgo subalterno.
Por seu turno, dentro da competncia prpria, h ainda a considerar
trs
sub-hipteses:
- Competncia separada;
- Competncia reservada;
- Competncia exclusiva.
g) Competncia objectiva e subjectiva: esta distino aparece
feita no
art. 112/8 da CRP. Conjunto de poderes funcionais para decidir sobre
certas matrias. E competncia subjectiva uma expresso sem
sentido, que pretende significar a indicao do rgo a quem dada
uma certa competncia.
Relaes Inter-orgnicas e Relaes Intersubjectivas:
Relaes inter-orgnicas so as que se estabelecem no mbito de
uma
pessoa colectiva pblica (entre rgos de uma mesma pessoa
colectiva);
relaes intersubjectivas so as que ligam (rgos de) duas pessoas
colectivas
pblicas.
Regras Legais Sobre a Competncia:
O Cdigo do Procedimento Administrativo trouxe algumas regras
inovadoras em matria de competncia dos rgos administrativos.
Assim:
- A competncia fixa-se no momento em que se inicia o
procedimento,
sendo irrelevantes as modificaes de direito que ocorram
posteriormente (art. 30/1/2 CPA). Quando o rgo competente em
razo
do territrio passar a ser outro, o processo deve ser-lhe remetido
oficiosamente (n. 3).
- Se a deciso final de um procedimento depender de uma questo
que
seja da competncia de outro rgo administrativo ou dos Tribunais

(questo prejudicial), deve o rgo competente suspender a sua

actuao at que aqueles se pronunciem, salvo se da no resoluo
imediata do assunto resultarem graves prejuzos (art. 31/1/2 CPA).
- Antes de qualquer deciso, o rgo administrativo deve certificar-se
de que competente para conhecer da questo que vai decidir (art.
33/1
CPA): o auto-controle da competncia (art. 42 CPA).
- Quando o particular, por erro desculpvel e dentro do prazo legal,
dirigir um requerimento a um rgo que se considere a si mesmo
incompetente para tratar do assunto, a lei manda proceder de uma
das
formas seguintes (art. 34/1 CPA):
a) Se o rgo competente pertencer mesma pessoa colectiva
incompetncia relativa , o requerimento ser-lhe- enviado
oficiosamente (por iniciativa da prpria administrao), e disso se
notificar o particular;
b) Se o rgo considerado competente pertencer a outra pessoa
colectiva incompetncia absoluta , o requerimento devolvido ao
seu autor, acompanhado da indicao da entidade a quem se dever
dirigir. H um prazo idntico ao inicial para apresentar o requerimento
entidade competente (n. 2);
c) Se o erro do particular for qualificado como indesculpvel, o
requerimento no ser apreciado, nem oficiosamente remetido
entidade competente, disto se notificando o particular no prazo
mximo
de 48 horas (n. 3 e 34/4 CPA).
Conflitos de Atribuies e de Competncia:
Disputas ou litgios entre rgos da Administrao acerca das
atribuies ou
competncias que lhes cabe prosseguir ou exercer. Uns e outros, por
sua vez,
podem ser positivos ou negativos.
Assim, diz-se que h um conflito positivo quando dois ou mais rgos
da
Administrao reivindicam para si a prossecuo da mesma
competncia; e
que h conflito negativo quando dois ou mais rgos consideram
simultaneamente que lhes faltam as atribuies ou a competncia
para decidir
um dado caso concreto.
Por outro lado, entende-se por conflito de competncia aquele que se
traduz numa disputa acerca da existncia ou do exerccio de um
determinado
poder funcional; e por conflito de atribuies aquele em que a disputa
versa
sobre a existncia ou a prossecuo de um determinado interesse
pblico.
Refira-se ainda que costume falar em conflito de jurisdio quando
o litgio

ope rgos administrativos e rgo judiciais, ou rgos

administrativos e
rgos legislativos.
O Cdigo do Procedimento Administrativo veio trazer critrios gerais
de
soluo:
- Se envolvem rgos de pessoas colectivas diferentes, os conflitos
so
resolvidos pelos Tribunais Administrativos, mediante recurso
contencioso,
na falta de acordo entre os rgos em conflito (art. 42/2-a);
- Se envolverem rgos de ministrios diferentes, na falta de acordo
os
conflitos sero resolvidos pelo Primeiro-ministro, porque ele que
constitucionalmente compete a coordenao inter-ministrial (art.
204/1-a
CRP, art. 42/2-b CPA); se envolverem rgos do mesmo ministrio ou
pessoas colectivas autnomas sujeitas ao poder de superintendncia
do
mesmo Ministro, na falta de acordo os conflitos so resolvidos pelo
respectivo Ministro (art. 42/2-c CPA);
- Se os conflitos envolverem rgos subalternos integrados na mesma
hierarquia, sero resolvidos pelo seu comum superior de menos
categoria hierrquica (art. 42/3 CPA).
Embora o Cdigo do Procedimento Administrativo no diga
expressamente,
est implcito no seu art. 43, que a Administrao Pblica deve dar
preferncia
resoluo administrativa dos conflitos sobre a sua resoluo judicial.
A resoluo administrativa dos conflitos pode ser promovida por duas
formas diversas (art. 43 CPA):
a) Por iniciativa de qualquer particular interessado, isto , que esteja
prejudicado pelo conflito;
b) Oficiosamente, quer por iniciativa privada suscitada pelos rgos
em
conflito, logo que dele tenham conhecimento, quer pelo prprio
rgos
competente para a deciso, se for informado do conflito.
OS SERVIOS PBLICOS E AS SUAS MISSES
Conceito de servio publico:
Os servios pblicos constituem as clulas que compes
internamente as
pessoas colectivas pblicas.
A pessoa colectiva pblica o sujeito de Direito, que trava relaes
jurdicas
com outros sujeitos de Direito, ao passo que o servio pblico uma

organizao que, situada no interior da pessoa colectiva pblica e

dirigida pelos
respectivos rgos, desenvolve actividades de que ela carece para
prosseguir
os seus fins.Os servios pblicos, so as organizaes humanas
criadas no seio decada pessoa colectiva pblica com o fim de
desempenhar as atribuies desta,sob a direco dos respectivos
rgos.
- Os servios pblicos so organizaes humanas, isto , so
estruturas administrativas accionadas por indivduos, que trabalham
ao
servio de certa entidade pblica;
- Os servios pblicos existem no seio de cada pessoa colectiva
pblica: no esto fora dela, mas dentro; no gravitam em torno da
pessoa colectiva, so as clulas que a integram;
- Os servios pblicos so criados para desempenhar as atribuies
da
pessoa colectiva pblica;
- Os servios pblicos actuam sob a direco dos rgos das pessoas
colectivas pblicas: quem toma as decises que vinculam a pessoa
colectiva pblica perante o exterior so os rgos dela; e quem dirige
o
funcionamento dos servios existentes no interior da pessoa colectiva
so tambm os seus rgos.
Os servios pblicos desenvolvem na sua actuao quer na fase
preparatria da formao da vontade do rgo administrativo, quer
na fase que
se segue manifestao daquela vontade, cumprindo e fazendo
cumprir aquilo
que tiver sido determinado. Os servios pblicos so, pois,
organizaes que
levam a cabo as tarefas de preparao e execuo das decises dos
rgos
das pessoas colectivas, a par do desempenho das tarefas concretas
em que se
traduz a prossecuo das atribuies dessas pessoas colectivas.
Os servios pblicos podem ser classificados segundo duas
perspectivas
diferentes a perspectiva funcional e a perspectiva
estrutural.
a) Os servios pblicos como unidades funcionais: luz de uma
considerao funcional, os servios pblicos distinguem-se de acordo
com os seus fins.
b) Os servios pblicos como unidades de trabalho: segundo
uma
perspectiva estrutural, os servios pblicos distinguem-se no j
segundo

os seus fins, mas antes segundo o tipo de actividades que

desenvolvem.
Os princpios fundamentais do regime jurdico dos servios
pblicos so os seguintes:
a) O servio releva sempre de uma pessoa colectiva pblica:
qualquer servio pblico est sempre na dependncia directa de um
rgo da Administrao, que sobre ele exerce o poder de direco e a
cujas ordens e instrues, por isso mesmo, o servio pblico deve
obedincia;
b) O servio pblico est vinculado prossecuo do
interesse
pblico: os servios pblicos so elementos da organizao de uma
pessoa colectiva pblica. Esto pois, vinculados prossecuo das
atribuies que a lei pusera cargo dela;
c) Compete lei criar ou extinguir servios pblicos: qualquer
servio
pblico, seja ele ministrio, direco-geral ou outro, s por lei (em
sentido
material) pode ser criado ou extinto.
d) A organizao interna dos servios pblicos matria
regulamentar: contudo, a prtica portuguesa no sentido de a
organizao interna dos servios pblicos do Estado ser feita e
modificada por decreto-lei, o que responsvel, pois devia ser usada
para esse fim a forma de decreto regulamentar;
e) O regime de organizao e funcionamento de qualquer
servio
pblico modificvel: porque s assim se pode corresponder
natural
variabilidade do interesse pblico, que pode exigir hoje o que ontem
no
exigia ou reprovava, ou deixar de impor o que anteriormente
considerava
essencial;
f) A continuidade dos servios pblicos deve ser mantida:
pode e
deve ser assegurado o funcionamento regular dos servios pblicos,
pelo
menos essenciais, ainda que para tanto seja necessrio empregar
meios
de autoridade, como por exemplo a requisio civil;
g) Os servios pblicos devem tratar e servir todos os
particulares
em p de igualdade: trata-se aqui de um corolrio do princpio da
igualdade, constitucionalmente estabelecido (art. 13 CRP). Isto
particularmente importante no que diz respeito s condies de
acesso
dos particulares aos bens, utilizados pelos servios pblicos ao
pblico
em geral;
h) A utilizao dos servios pblicos pelos particulares em

princpio onerosa: os utentes devero pois pagar uma taxa, como

contrapartida do benefcio que obtm. Mas h servios pblicos que a
lei,
excepcionalmente, declara gratuitos. Os servios pblicos no tm
fim
lucrativo, excepto se se encontrarem integrados em empresas
pblicas;
i) Os servios pblicos podem gozar de exclusivo ou actuar
em
concorrncia: tudo depende do que for determinado pela
Constituio e
pela lei. Quanto aos de mbito nacional, o assunto , em princpio,
objecto de regulamentao genrica (art. 87/3 CRP, Lei n. 46/77, de
8
de Julho, e DL n. 406/83 de 19 de Novembro);
j) Os servios pblicos podem actuar de acordo com o Direito
Pblico quer com o Direito Privado: o que resulta do facto de,
as
pessoas colectivas pblicas disporem simultaneamente de
capacidade de
Direito Pblico e de capacidade de Direito Privado. A regra geral do
nosso pas de que os servios pblicos actuam predominantemente
segundo o Direito Pblico, excepto quando se achem integrados em
empresas pblicas, caso em que agiro predominantemente segundo
o
Direito Privado;
l) A lei adquire vrios modos de gesto dos servios pblicos:
por
via de regra, os servios pblicos so geridos por uma pessoa
colectiva
pblica;
m) Os utentes do servio pblico ficam sujeitos a regras que
os
colocam numa situao jurdica especial: o que a doutrina
alem,
denomina como relaes especiais de poder. As relaes jurdicas
que
se estabelecem entre os utentes do servio pblico e a Administrao
so diferentes das relaes gerais que todo o cidado trava com o
Estado. Os utentes dos servios pblicos acham-se submetidos a uma
forma peculiar de subordinao aos rgos e agentes administrativos,
que tem em vista criar e manter as melhores condies de
organizao e
funcionamento dos servios, e que se traduz no dever de obedincia
em
relao a vrios poderes de autoridade;
n) Natureza jurdica do acto criador da relao de utilizao
do
servio pblico pelo particular: tem, regra geral, a natureza do
contracto administrativo contracto, porque entende-se que a fonte

dessa relao jurdica um acordo de vontades, um acto jurdico

bilateral; e administrativo, porque o seu objecto a utilizao de um
servio pblico e o seu principal efeito a criao de uma relao
jurdica
administrativa (art. 178/1 CPA).
Organizao dos Servios Pblicos:
Os Servios Pbicos, podem ser organizados segundo trs critrios

organizao horizontal, territorial e vertical. No primeiro caso, os

servios
organizam-se em razo da matria ou do fim; no segundo, em razo
do
territrio; no ltimo em razo da hierarquia.
A organizao horizontal, dos servios pblicos atende, por um
lado,
distribuio dos servios pelas pessoas colectivas pblicas e, dentro
destas,
especializao dos servios segundo o tipo de actividades a
desempenhar.
atravs da organizao horizontal que se chega considerao das
diferentes
unidades funcionais e dentro delas, das diferentes unidades de
trabalho.
A organizao territorial, remete-nos para a distino entre
servios
centrais e servios perifricos, consoante os mesmos tenham um
mbito de
actuao nacional ou meramente localizado em reas menores. Tratase de
uma organizao em profundidade dos servios pblicos, na qual o
topo
preenchido pelos servios centrais, e os diversos nveis, medida que
se
caminha para a base, por servios daqueles dependentes e actuando
ao nvel
de circunscries de mbito gradualmente menor.
A terceira modalidade de organizao de servios pblicos a
organizao vertical ou hierrquica, que genericamente, se
traduz na
estruturao dos servios em razo da sua distribuio por diversos
graus ou
escales do topo base, que se relacionam entre si em termos de
supremacia
e subordinao.

SISTEMAS DE ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

CONCENTRAO E DESCONCENTRAO
Tanto o sistema da concentrao como o sistema da desconcentrao
dizem respeito organizao administrativa de uma determinada
pessoa
colectiva pblica. Mas o problema da maior ou menor concentrao
ou
desconcentrao existente no tem nada a ver com as relaes entre
o Estado
e as demais pessoas colectivas: uma questo que se pe apenas
dentro do
Estado, ou apenas dentro de qualquer outra entidade pblica.
A concentrao ou desconcentrao tm como pano de fundo a
organizao vertical dos servios pblicos, consistindo basicamente
na
ausncia ou na existncia de distribuio vertical de competncia
entre os
diversos graus ou escales da hierarquia.
Assim a concentrao de competncia, ou a administrao
concentrada
o sistema em que o superior hierrquico mais elevado o nico
rgo
competente para tomar decises, ficando os subalternos limitados s
tarefas de
preparao e execuo das decises daquele. Por seu turno, a
desconcentrao de competncia, ou administrao
desconcentrada, o
sistema em que o poder decisrio se reparte entre superior e um ou
vrios
rgos subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra,
sujeitos
direco e superviso daquele.
A desconcentrao traduz-se num processo de descongestionamento
de
competncias, conferindo-se a funcionrios ou agentes subalternos
certos
poderes decisrios, os quais numa administrao concentrada
estariam
reservados exclusivamente ao superior.
No existem sistemas integralmente concentrados, nem sistemas
absolutamente desconcentrados. O que normalmente sucede que
os
sistemas se nos apresentam mais ou menos concentrados ou mais
ou menos
desconcentrados. Entre ns, o princpio da desconcentrao
administrativa
encontra consagrao constitucional no art. 267/2 CRP.
Vantagens e Inconvenientes:

A principal razo pela qual se desconcentram competncias consiste

em
procurar aumentar a eficincia dos servios pblicos.
Por outro lado, h quem contraponha a estas vantagens da
desconcentrao certos inconvenientes: em primeiro lugar, diz-se, a
multiplicidade dos centros decisrios pode inviabilizar uma actuao
harmoniosa, coerente e concertada da Administrao; etc.
A tendncia moderna, mesmo nos pases centralizados, para
favorecer e
desenvolver fortemente a desconcentrao.
Espcies de Desconcentrao:
Tais espcies podem apurar-se luz de trs critrios fundamentais
quanto
aos nveis, quanto aos graus e quanto s formas. Assim:
a) Quanto ao nveis de desconcentrao, h que distinguir entre
desconcentrao a nvel central e desconcentrao a nvel local,
consoante ela se inscreva no mbito dos servios da Administrao
central ou no mbito dos servios da Administrao local;
b) Quanto aos graus de desconcentrao, ela pode ser absoluta
ou
relativa: no primeiro caso, a desconcentrao to intensa e levada
to
longe que os rgos por ela atingidos se transformam de rgos
subalternos em rgos independentes; no segundo, a
desconcentrao
menos intensa e, embora atribuindo certas competncias prprias a
rgos subalternos, mantm a subordinao destes ao poder do
superior
(que constitui a regra geral no Direito portugus).
c) Por ltimo, quanto s formas de desconcentrao, temos de
um
lado a desconcentraro originria, e do outro a desconcentrao
derivada: a primeira a que decorre imediatamente da lei, que desde
logo reparte a competncia entre o superior e os subalternos; a
segunda,
carecendo embora de permisso legal expressa, s se efectiva
mediante
um acto especfico praticado para o efeito pelo superior. A
desconcentrao derivada, portanto, traduz-se na delegao de
poderes.
A Delegao de Poderes Conceito:
Por vezes sucede que a lei, atribuindo a um rgo a competncia
normal
para a prtica de determinados actos, permite no entanto que esse
rgo
delegue noutro parte dessa competncia (art. 35/1 CPA).
Do ponto de vista da cincia da administrao, a delegao de
poderes
um instrumento de difuso do poder de deciso numa organizao
pblica que

repousa na iniciativa dos rgos superiores desta.

Do ponto de vista do Direito Administrativo, a delegao de
competncias
(ou delegao de poderes) o acto pelo qual um rgo da
Administrao,
normalmente competente para decidir em determinada matria,
permite de
acordo com a lei, que outro rgo ou agente pratiquem actos
administrativos
sobre a mesma matria.
So trs os requisitos da delegao de poderes, de harmonia com a
definio dada:
a) Em primeiro lugar, necessria uma tal lei que preveja
expressamente
a faculdade de um rgo delegar poderes noutro: a chamada lei de
habilitao. Porque a competncia irrenuncivel e inalienvel, s
pode
haver delegao de poderes com base na lei (art. 111/2 CRP). Mas o
art.
29 CPA, acentua bem que os princpios da irrenunciabilidade e da
inalienabilidade da competncia no impedem a figura da delegao
de
poderes (n. 1 e 2);
b) Em segundo lugar, necessria a existncia de dois rgos, ou de
um
rgo e um agente, da mesma pessoa colectiva pblica, ou de dois
rgos normalmente competente (o delegante) e outro, o rgo
eventualmente competente (o delegado);
c) Por ltimo, necessria a prtica do acto de delegao
propriamente
dito, isto , o acto pelo qual o delegante concretiza a delegao dos
seus
poderes no delegado, permitindo-lhe a prtica de certos actos na
matria
sobre a qual normalmente competente.
A delegao de poderes, uma figura parecida com outras, mais ou
menos
prximas, mas que no deve ser confundida com elas:
a) Transferncia legal de competncias: esta quando ocorre,
consubstancia uma forma de desconcentrao originria, que se
produz
ope legis, ao passo que a delegao de poderes uma
desconcentrao
derivada, resultante de um acto do delegante. Por outro lado, a
transferncia legal de competncias definitiva, enquanto a
delegao
de poderes precria, pois livremente revogvel pelo delegante;
b) Concesso: a concesso em Direito Administrativo, tem de
semelhante com a delegao de poderes o de ser um acto translativo,
e

de durao em regra limitada. Mas difere dela na medida em que por

destinatrio, em regra, uma entidade privada, ao passo que a
delegao
de poderes dada a um rgo ou agente da Administrao. Alm
disso,
a concesso destina-se a entregar a empresas o exerccio de uma
actividade econmica lucrativa, que ser gerida por conta e risco do
concessionrio enquanto na delegao de poderes o delegado passa
a
exercer uma competncia puramente administrativa;
c) Delegao de servios pblicos: tambm esta figura tem em
vista
transferir para entidades particulares, embora aqui sem fins
lucrativos, a
gesto global de um servio pblico de carcter social ou cultural.
No
esse o objectivo nem o alcance da delegao de poderes;
d) Representao: os actos que o representante pratica qua tale
praticaos
em nome do representado, e os respectivos efeitos jurdicos vo-se
produzir na esfera jurdica deste;
e) Substituio: em Direito Pblico, d-se a substituio quando a
lei
permite que uma entidade exera poderes ou pratique actos que
pertencem esfera jurdica prpria de uma entidade distinta, de
forma a
que as consequncias jurdicas do acto recaiam na esfera do
substitudo.
A substituio d-se quando o substitudo no quer cumprir os seus
deveres funcionais: tal pressuposto no ocorre na delegao de
poderes;
f) Suplncia: quando o titular de um rgo administrativo no pode
exercer o seu cargo, por ausncia, falta ou impedimento, ou por
vagatura do cargo, a lei manda que as respectivas funes sejam
asseguradas, transitoriamente por um suplente. Na suplncia h um
rgo, que passa a ter novo titular, ainda que provisrio. O Cdigo do
Procedimento Administrativo tambm chama a estes casos de
suplncia
substituio (mal) e regula-os no art. 41
g) Delegao de assinatura: por vezes a lei permite que certos
rgos
da Administrao incumbam um funcionrio subalterno de assinar a
correspondncia expedida em nome daqueles, a fim de os aliviar do
excesso de trabalho no criativo que de outra maneira os
sobrecarregaria;
h) Delegao tcita: por vezes, a lei, depois de definir a
competncia de
um certo rgo, A, determina que essa competncia, ou parte dela,
se

considerar delegada noutro rgo, B, se e enquanto o primeiro, A,

nada
disser em contrrio.
Espcies:
Importa saber distinguir as espcies de habilitao para a prtica da
delegao de poderes, e as espcies de delegaes de poderes
propriamente
ditas.
a) Quanto habilitao, ela pode ser genrica ou especfica. No
primeiro
caso, a lei permite que certos rgos deleguem, sempre que
quiserem, alguns
dos seus poderes em determinados outros rgos, de tal modo que
uma s lei
de habilitao serve de fundamento a todo e qualquer acto de
delegao
praticado entre esses tipos de rgos (art. 35 2/3 CPA).
Em todos estes casos, porm, a lei impe uma limitao importante
(art.
35/2 CPA): neste tipo de delegaes s podem ser delegados
poderes para a
prtica de actos de administrao ordinria, por oposio aos actos
de
administrao extraordinria que ficam sempre indelegveis, salvo lei
de
habilitao especfica.
Entende-se que so actos de administrao ordinria todos os actos
no
definitivos, bem como os actos definitivos que sejam vinculados ou
cuja a
discricionariedade no tenha significado ou alcance inovador na
orientao
geral da entidade pblica a que pertence o rgo; se se tratar de
definir
orientaes gerais e novas, ou de alterar as existentes, estaremos
perante uma
administrao extraordinria.
b) Quanto s espcies de delegao, as principais so as
seguintes:
- Sob o prisma da sua extenso, a delegao de poderes pode ser
ampla ou restrita, conforme o delegante resolva delegar uma
grande
parte dos seus poderes ou apenas uma pequena parcela deles.
- No que respeita ao objecto da delegao, esta pode ser especfica
ou
genrica, isto , pode abranger a prtica de um acto isolado ou
permitir a
prtica de uma pluralidade de actos: no primeiro caso, uma vez
praticado

o acto pelo delegado, a delegao caduca; no outro, o delegado

continua
indefinidamente a dispor de competncia, a qual exercer sempre
que tal
se torne necessrio.
- H casos de delegao hierrquica isto , delegao dos
poderes
de um superior hierrquico num subalterno , e casos de delegao
no
hierrquica ou seja, delegao de poderes de um rgo
administrativo
noutro rgo ou agente que no dependa hierarquicamente do
delegante.
- H ainda uma outra classificao que distingue, entre a delegao
propriamente dita, ou de 1 grau, e a subdelegao de poderes,
que
pode ser uma delegao de 2 grau, ou de 3, ou de 4, etc.,
conforme o
nmero de subdelegaes que forem praticadas. A subdelegao
uma
espcie do gnero delegao porque uma delegao de poderes
delegados.
a) Requisitos do acto de delegao: Para que o acto de delegao
seja
vlido e eficaz, a lei estabelece um certo nmero de requisitos
especiais,
para alm dos requisitos gerais exigveis a todos os actos da
Administrao, a saber:
- Quanto ao contedo, art. 37/1 CPA. atravs desta especificao
dos poderes delegados que se fica a saber se a delegao ampla ou
restrita, e genrica ou especfica;
- Quanto publicao, art. 37/2 CPA;
- Falta de algum requisito exigido por lei: os requisitos quanto ao
contedo so requisitos de validade, pelo que a falta de qualquer
deles
torna o acto de delegao invlido; os requisitos quanto publicao
so requisitos de eficcia, donde se segue que a falta de qualquer
deles torna o acto de delegao ineficaz.
b) Poderes do delegante: Uma vez conferida a delegao de
poderes
pelo delegante ao delegado, este adquire a possibilidade de exercer
esses poderes para a prossecuo do interesse pblico. O que o
delegante tem a faculdade de avocao de casos concretos
compreendidos no mbito da delegao conferida (art. 39/2 CPA): se
avocar, e apenas quando o fizer, o delegado deixa de poder resolver
esses casos, que passam de novo para a competncia do delegante.
Mas em cada momento h um nico rgo competente. Alm do
poder
de avocao, o delegante tem ainda o poder de dar ordens, directivas
ou

instrues ao delegado, sobre o modo como devero ser exercidos os

poderes delegados (art. 39/1 CPA). O delegante pode revogar
qualquer
acto praticado pelo delegado ao abrigo da delegao quer por o
considerar ilegal, quer sobretudo por o considerar inconveniente (art.
39/2 CPA). Algumas leis especiais do ao delegante o direito de ser
informado dos actos que o delegado for praticando ao abrigo da
delegao.
c) Requisitos dos actos praticados por delegao: sob pena de
ilegalidade, os actos administrativos praticados pelo delegado ao
abrigo
da delegao devem obedincia estrita aos requisitos de validade
fixados
na lei. Para alm disso, a sua legalidade depende ainda da existncia,
validade e eficcia do acto de delegao, ficando irremediavelmente
inquinados pelo vcio de incompetncia se a delegao ao abrigo da
qual
forem praticados for inexistente, invlida ou ineficaz. Os actos do
delegado devem conter a meno expressa de que so praticados por
delegao, identificando-se o rgo delegante (art. 38 CPA).
d) Natureza dos actos do delegado: dois problemas so
particularmente importantes:
- Os actos do delegado sero definitivos? Entre ns, a regra geral
de que os actos do delegado so definitivos e executrios nos
mesmos
termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante.
Esta regra decorre, para a administrao central, do disposto no art.
15/1 LOSTA; e para a administrao local do art. 52/7 LAL, bem
como dos arts. 83, 1 e 4, 105, 1, 2 e 3, e 404, 2 CA,
entre
outros.
- Caber recurso hierrquico dos actos do delegado para o
delegante? A reposta a esta pergunta varia, conforme estejamos
perante uma delegao hierrquica ou uma delegao no
hierrquica. Se se tratar de uma delegao hierrquica, dos actos
praticados pelo subalterno delegado cabe sempre recurso
hierrquico para o superior-delegante: se os actos do delegado forem
definitivos ser facultativo; se no forem, ser necessrio. Tratandose
de uma delegao no hierrquica, uma vez que no h hierarquia
no pode haver recurso hierrquico; mas a lei pode admitir um
recurso hierrquico imprprio. Se a lei for omissa, entendemos que,
nos casos em que o delegante puder revogar os actos do delegado, o
particular pode sempre interpor recurso hierrquico imprprio; mas
tal
recurso ser meramente facultativo quando os actos sejam
definitivos.
e) Extino da delegao: evidente que se a delegao for
conferida

apenas para a prtica de um, nico acto, ou para ser usada durante
certo
perodo, praticado, aquele acto ou decorrido este perodo a delegao
caduca. H, porm, dois outros motivos de extino que merecem
referncia:
- Por um lado, a delegao pode ser extinta por revogao: o
delegante pode, em qualquer momento e sem necessidade de
fundamentao, pr termo delegao (art. 40-a CPA). A delegao
de poderes , pois, um acto precrio;
- Por outro lado, a delegao extingue-se por caducidade sempre
que mudar a pessoa do delegante ou a do delegado (art. 40-b CPA).
A
delegao de poderes , pois, um acto praticado intuitu personae.
f) Regime jurdico da subdelegao: era a regra segundo a qual o
delegado s poderia subdelegar se para alm de a lei de habilitao
lho
permitir o delegante autorizasse expressamente a subdelegao,
mantendo aquele um controle absoluto sobre a convivncia e a
oportunidade desta. Este regime foi substancialmente alterado pelo
art.
36 CPA, o qual veio introduzir duas importantes inovaes.
- Salvo disposio legal em contrrio, o delegante pode autorizar o
delegado a subdelegar (art. 36/1 CPA): passou a haver uma
habilitao genrica permissiva de todas as subdelegaes de 1
grau;
- O subdelegado pode subdelegar as competncias que lhe tenham
sido subdelegadas, salvo disposio legal em contrrio ou reserva
expressa do delegante ou subdelegante (art. 36/2 CPA). Quanto ao
mais, o regime das subdelegaes de poderes idntico ao da
delegao (arts. 37 a 40 CPA).
Natureza Jurdica da Delegao de Poderes:
H trs concepes principais acerca da natureza da delegao:
a) A primeira a tese da alienao: a concepo mais antiga. De
acordo com esta tese, a delegao de poderes um acto de
transmisso
ou alienao de competncias do delegante para o delegado: a
titularidade dos poderes, que pertencia ao delegante antes da
delegao,
passa por fora desta, e com fundamento na lei de habilitao, para a
esfera de competncia do delegado. A razo pela qual esta tese, no
satisfaz, reside na sua incapacidade de explicar adequadamente o
regime jurdico estabelecido na lei para a delegao de poderes. Na
verdade se esta fosse uma autntica alienao, isso significaria que
os
poderes delegados deixariam de pertencer ao delegante: a
titularidade de
tais poderes passaria, na ntegra, para o delegado, e o delegante
ficaria

inteiramente desligado de toda e qualquer responsabilidade quanto

aos
poderes delegados e quanto matria includa no objecto da
delegao.
b) A segunda tese da autorizao: a competncia do delegante no

alienada nem transmitida, no todo ou em parte para o delegado. O

que se
passa que a lei de habilitao confere desde logo uma competncia
condicional ao delegado, sobre as matrias em que permite a
delegao.
Antes da delegao, o delegado j competente: s que no pode
exercer essa sua competncia enquanto o delegante lho permitir. O
acto
de delegao visa, pois, facultar ao delegado o exerccio de uma
permisso do delegante, j uma competncia do delegado. H
vrios
motivos que nos levar a no aceitar esta tese: parece que essa tese
contrria letra da lei. As leis que permitem a delegao de poderes
exprimem-se sensivelmente nos termos seguintes: o rgo A pode
delegar os poderes tais e tais no rgo B, ao dizer os seus
poderes, a
lei est inequivocamente a sublinhar que a competncia do
delegante.
Se o potencial delegado j fosse competente por lei antes de o acto
de
delegao ser praticado, ento tinha de se reconhecer ao potencial
delegado um interesse legtimo na pretenso de exercer a
competncia
delegvel, uma vez que esta competncia seria uma competncia
prpria
do delegado ao superior hierrquico que lhe autorizasse o exerccio
da
competncia delegvel. Se fosse verdadeira a tese da autorizao o
delegado, uma vez recebida a delegao, praticaria os actos
administrativos compreendidos no objecto da delegao no exerccio
de
uma competncia prpria, ou seja, de uma competncia que
directamente lhe seria atribuda pela lei. Ora, isto incompatvel com
o
poder de orientao a cargo do delegante que existe na delegao de
poderes, inclusivamente quando no h hierarquia: em toda a
delegao
de poderes est nsita a ideia de que o delegante tem o poder de
orientar
o delegado quanto ao exerccio dos poderes delegados. Se se tratasse
do exerccio de uma competncia prpria do delegado, no faria
sentido
que o delegante tivesse qualquer poder de orientao. A tese da
autorizao tambm no compatvel com o poder de revogar a

delegao, que a lei confere ao delegante. Esta tese, tambm no

compatvel com uma outra soluo que existe no regime jurdico da
delegao de poderes, e que o poder que o delegante tem de
revogar
os actos praticados pelo delegado no exerccio da delegao
c) A terceira tese da transferncia de exerccio: a delegao de
poderes no uma alienao porque o delegante no fica alheio
competncia que decida delegar, nem uma autorizao, porque
antes
de o delegante praticar o acto de delegao o delegado no
competente: a competncia advm-lhe do acto de delegao, e no
da lei
de habilitao. Por outro lado, a competncia exercida pelo delegado
com base na delegao de poderes no uma competncia prpria,
mas
uma competncia alheia. Logo, a delegao de poderes constitui uma
transferncia do delegante para o delegado: no, porm, uma
transferncia da titularidade dos poderes, mas uma transferncia do
exerccio dos poderes.
A melhor construo a que v na delegao de poderes um acto
que
transfere para o delegado o exerccio de uma competncia prpria do
delegante. Ou seja: a competncia do delegado s existe por fora do
acto de
delegao; e o exerccio dos poderes delegados o exerccio de uma
competncia alheia, no o exerccio de uma competncia prpria. O
delegado, quando exerce os poderes delegados, est a exercer uma
competncia do delegante, no est a exercer uma competncia
prpria.
Esclarea-se, todavia, que o delegado exerce competncia delegante
em nome
do prprio: trata-se do exerccio em nome prprio de uma
competncia alheia.
Portanto a raiz da competncia, a titularidade dos poderes,
permanece no
delegante; o seu exerccio que confiado ao delegado.
Mais precisamente: o delegado recebe a faculdade de exercer uma
parte da
competncia do delegante e, mesmo quanto a essa parte, a sua
faculdade de
exerccio limitada pelo alcance dos poderes de superintendncia e
controle
do delegante.
O delegante, ao contrrio do que se poderia entender primeira
vista, no
transfere para o delegado o exerccio de toda a sua competncia:
mesmo nas
matrias em que delegou, ele conserva poderes de exerccio que j
tinha e

adquire, por efeito do prprio mecanismo da delegao, poderes que

antes
dela no detinha. Quer dizer: nem o delegado passa a deter todo o
exerccio da
competncia do delegante, nem este fica reduzido a uma mera
titularidade nua,
ou de raiz, pois adquire todo um complexo de poderes de
superintendncia e
controle, que poder exercer enquanto durar a delegao.
A delegao de poderes , pois, um acto que transfere, com
limitaes e
condicionamentos, uma parte do exerccio da competncia delegante.
A delegao de poderes uma transferncia de exerccio. Esta
concepo
tem consequncias prticas, que convm referir:
a) Em primeiro lugar, dela resulta que o potencial delegado no pode
requerer ao delegante a sua competncia: no tem legitimidade para
fundamentar a pretenso de requerer uma delegao de poderes em
seu
favor; tem de aguardar que o delegante lha confira ou no, conforme
melhor entender.
b) Por outro lado, se o potencial delegado praticar actos a descoberto,
ou
seja, se praticar actos compreendidos no mbito da matria delegvel
mas que ainda no foram efectivamente objecto de uma delegao,
tais
actos esto viciados de incompetncia e no de simples vcio de
forma,
como seria o caso se se seguisse a tese da autorizao;
c) Mais ainda: no caso de o potencial delegado no ser um rgo da
Administrao mas um simples agente, se ele praticar um acto
compreendido no mbito da matria delegvel mas sem que
efectivamente tenha havido delegao, estaremos perante um caso
de
inexistncia jurdica desse acto, porque os actos administrativos tem
de
provir sempre de rgos da Administrao.
CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO
Conceito:
A concentrao e a desconcentrao so figuras que se reportam
organizao interna de cada pessoa colectiva pblica, ao passo que a
centralizao e a descentralizao pem em causa vrias pessoas
colectivas
pblicas ao mesmo tempo.
No plano jurdico, diz-se centralizado, o sistema em que todas as
atribuies administrativas de um dado pas so por lei conferidas ao
Estado,
no existindo, portanto, quaisquer outras pessoas colectivas pblicas
incumbidas do exerccio da funo administrativa.

Chamar-se-, pelo contrrio, descentralizado, o sistema em que

a
funo administrativa no esteja apenas confiada ao Estado, mas
tambm a
outras pessoas colectivas territoriais.
Dir-se- que h centralizao, sob o ponto de vista polticoadministrativo,
quando os rgos das autarquias locais sejam livremente nomeados
ou
demitidos pelos rgos do Estado, quando devam obedincia ao
Governo ou
ao partido nico, ou quando se encontrem sujeitos a formas
particularmente
intensas de tutela administrativa, designadamente a uma ampla
tutela de
mrito.
Pelo contrrio, diz-se que h descentralizao em sentido polticoadministrativo quando os rgos das autarquias locais so livremente
eleitos
pelas respectivas populaes, quando a lei os considera
independentes na
rbita das suas atribuies e competncias, e quando estiverem
sujeitos a
formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao
controle da
legalidade.
Vantagens e Inconvenientes:
A centralizao tem, teoricamente, algumas vantagens: assegura
melhor
que qualquer outro sistema a unidade do Estado; garante a
homogeneidade da
aco poltica e administrativa desenvolvida no pas; e permite uma
melhor
coordenao do exerccio da funo administrativa.
Pelo contrrio, a centralizao tem numerosos inconvenientes. Gera a
hipertrofia do Estado, provocando o gigantismo do poder central;
fonte de
ineficcia da aco administrativa, porque quer confiar tudo ao
Estado; causa
de elevados custos financeiros relativamente ao exerccio da aco
administrativa; abafa a vida local autnoma, eliminando ou reduzindo
a muito
pouco a actividade prpria das comunidades tradicionais; no
respeita as
liberdades locais; e faz depender todo o sistema administrativo da
insensibilidade do poder central, ou dos seus delegados, maioria
dos
problemas locais.
As vantagens da descentralizao: primeiro, a descentralizao
garante as

liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista de

Administrao
Pblica, que por sua vez uma forma de limitao ao poder poltico;
segundo,
a descentralizao proporciona a participao dos cidados na
tomada das
decises pblicas em matrias que concernem aos interesses, e a
participao
um dos grandes objectivos do Estado moderno (art. 2 CRP); depois,
a
descentralizao permite aproveitar para a realizao do bem comum
a
sensibilidade das populaes locais relativamente aos seus
problemas, e
facilita a mobilizao das iniciativas e das energias locais para as
tarefas de
administrao pblica; a descentralizao tem a vantagem de
proporcionar, em
princpio, solues mais vantajosas do que a centralizao, em
termos de
custo-eficcia.
Mas a descentralizao tambm oferece alguns inconvenientes: o
primeiro
o de gerar alguma descoordenao no exerccio da funo
administrativa; e o
segundo o de abrir a porta ao mau uso dos poderes discricionrios
da
Administrao por parte de pessoas nem sempre bem preparadas
para os
exercer.
Em Portugal, o art. 6/1 CRP, estabelece que o Estado unitrio e
que
respeita na sua organizao os princpios da autonomia das
autarquias locas e
da descentralizao democrtica da administrao pblica. E no
mesmo
sentido vai o art. 267/2 CRP. Por consequncia, constitucionalmente,
o
sistema administrativo portugus tem de ser um sistema
descentralizado: toda
a questo est em saber qual o grau, maior ou menor, da
descentralizao que
se pode ou deve adoptar.
Espcies de Descentralizao:
Tem-se que distinguir as formas de descentralizao e os graus de
descentralizao.
Quanto s formas, a descentralizao pode ser territorial, institucional
e
associativa.

A descentralizao territorial a que d origem existncia de

autarquias
locais; a descentralizao institucional, a que d origem aos institutos
pblicos
e s empresas pblicas; e a descentralizao associativa, a que d
origem s
associaes pblicas.
Quanto aos graus, h numerosos graus de descentralizao. Do ponto
de
vista jurdico, esses graus so os seguintes.
a) Simples atribuies de personalidade jurdica de Direito Privado.
b) Atribuio de personalidade jurdica de Direito Pblico.
c) Atribuio de autonomia administrativa.
d) Atribuio de autonomia financeira.
e) Atribuio de faculdades regulamentares.
f) Atribuio de poderes legislativos prprios.
Limites da Descentralizao:
Esses limites podem ser de trs ordens: limites a todos os poderes da
Administrao, e portanto tambm aos poderes das entidades
descentralizadas; limites quantidade de poderes transferveis para
as
entidades descentralizadas; e limites ao exerccio dos poderes
transferidos (art.
267/2 CRP).
A Tutela Administrativa Conceito:
Consiste no conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa
colectiva
pblica na gesto de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a
legalidade ou
o mrito da sua actuao. Resultam as seguintes caractersticas:
- A tutela administrativa pressupe a existncia de duas pessoas
colectivas distintas: a pessoa colectiva tutelar, e a pessoa colectiva
tutelada.
- Destas duas pessoas colectivas, uma necessariamente uma
pessoa
colectiva pblica. A segunda a entidade tutelada ser igualmente,
na
maior parte dos casos, uma pessoa colectiva pblica.
- Os poderes de tutela administrativa so poderes de interveno na
gesto de uma pessoa colectiva.
- O fim da tutela administrativa assegurar, em nome da entidade
tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e garantir
que
sejam adoptadas solues convenientes e oportunas para a
prossecuo
do interesse pblico.
Figuras Afins:
Em primeiro lugar, a tutela no se confunde com a hierarquia: este
um

modo de organizao situado no interior de cada pessoa colectiva

pblica, ao
passo que a tutela administrativa assenta numa relao jurdica entre
duas
pessoas colectivas diferentes.
Em segundo lugar, to-pouco se pode confundir a tutela
administrativa com
os poderes dos rgos de controle jurisdicional da Administrao
Pblica:
porque a tutela administrativa exercida por rgos da
Administrao e no
por Tribunais; e o seu desempenho traduz uma forma de exerccio da
funo
administrativa e no da funo jurisdicional.
Em terceiro lugar, no se confunde a tutela administrativa com certos
controles internos da Administrao, tais como a sujeio a
autorizao ou
aprovao por rgos da mesma pessoa colectiva pblica.
Espcies:
H que distinguir as principais espcies de tutela administrativa
quanto ao
fim e quanto ao contedo.
Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de
legalidade e
tutela de mrito.
A tutela de legalidade a que visa controlar a legalidade das
decises da
entidade tutelada; a tutela de mrito aquela que visa controlar o
mrito das
decises administrativas da entidade tutelada.
Quando averiguamos da legalidade de uma deciso, ns estamos a
apurar
se essa deciso ou no conforme lei. Quando averiguamos do
mrito de
uma deciso, estamos a indagar se essa deciso, independentemente
de ser
legal ou no, uma deciso conveniente ou inconveniente, etc.
Noutro plano, distinguem-se espcies de tutela administrativa quanto
ao
contedo:
a) Tutela integrativa: aquela que consiste no poder de autorizar
ou
aprovar os actos da entidade tutelada. Distinguem-se em tutela
integrativa priori, que aquela que consiste em autorizar a prtica
de
actos, e tutela integrativa posteriori, que a que consiste no poder
de
aprovar actos da entidade tutelada. Tanto a autorizao tutelar como
a
aprovao tutelar pode ser expressas ou tcitas; totais ou parciais; e

puras, condicionais ou a termo. O que nunca podem modificar o

acto
sujeito a apreciao pela entidade tutelar. Qualquer particular lesado
por
eventual ilegalidade da deciso dever impugnar o acto da entidade
tutelada, e no a autorizao ou aprovao tutelar, salvo se estas
estiverem, elas mesmas, inquinadas por vcios prprios que
fundamentem a sua impugnao autnoma.
b) Tutela inspectiva: consiste no poder de fiscalizao dos rgos,
servios, documentos e contas da entidade tutelada ou, se
quisermos
utilizar uma frmula mais sinttica, consiste no poder de fiscalizao
da
organizao e funcionamento da entidade tutelada.
c) Tutela sancionatria: consiste no poder de aplicar sanes por
irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada.
d) Tutela revogatria: o poder de revogar os actos
administrativos
praticados pela entidade tutelada. S existe excepcionalmente, na
tutela
administrativa este poder.
e) Tutela substitutiva: o poder da entidade tutelar se suprir as
omisses da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta
dela,
os actos que forem legalmente devidos.
Existe um princpio geral da maior importncia em matria de tutela
administrativa, e que este: a tutela administrativa no se
presume, pelo
que s existe quando a lei expressamente a prev e nos precisos
termos em
que a lei estabelecer.
A tutela administrativa sobre as autarquias locais hoje uma simples
tutela
de legalidade, pois j no h tutela de mrito sobre as autarquias
locais (art.
242/1 CRP e Lei 27/96).
A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer
administrativa
quer contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar
exera os seus
poderes de tutela.
Natureza Jurdica da Tutela Administrativa:
H pelo menos trs orientaes quanto ao modo de conceber a
natureza
jurdica da tutela administrativa:
a) A tese da analogia com a tutela civil: a tutela administrativa
seria no
fundo uma figura bastante semelhante tutela civil, to semelhante
que

ambas se exprimiam pelo mesmo vocbulo tutela. Tal como no

Direito
Civil a tutela visa prover ao suprimento de diversas incapacidades,
assim
tambm no Direito Administrativo o legislador ter sentido a
necessidade
de criar um mecanismo apto a prevenir ou remediar as deficincias
vrias
que sempre tm lugar na actuao das entidades pblicas menores
ou
subordinadas. A tutela administrativa, tal como a tutela civil, visaria
portanto suprir as deficincias orgnicas ou funcionais das entidades
tuteladas.
b) A tese da hierarquia enfraquecida: segundo esta opinio, a
tutela
administrativa como uma hierarquia enfraquecida, ou melhor, os
poderes tutelares so no fundo poderes hierrquicos enfraquecidos.
c) A tese do poder de controle: a que actualmente se nos
afigura
mais adequada. Vistas as coisas a esta luz, a tutela administrativa
no
tem analogia relevante com a tutela civil, nem com a hierarquia
enfraquecida, e constitui uma figura sui generis, com o Direito de
cidade
no conjunto dos conceitos e categorias do mundo jurdico,
correspondendo ideia de um poder de controle exercido por um
rgo
da administrao sobre certas pessoas colectivas sujeitas sua
interveno, para assegurar o respeito de determinados valores
considerados essenciais.
Os poderes da tutela administrativa no se presumem, e por isso s
existem quando a lei explicitamente os estabelece, ao contrrio dos
poderes
hierrquicos que os presume existirem, portanto, a lei no surge para
limitar
poderes que sem ela seriam mais fortes, mas para conferir poderes
que sem
ela no existiriam de todo em todo. Os poderes tutelares no so
poderes
hierrquicos enfraquecidos ou quebrados pela autonomia.
INTEGRAO E DEVOLUO DE PODERES:
Os interesses pblicos a cargo do Estado, ou de qualquer outra
pessoa
colectiva de fins mltiplos, podem ser mantidos pela lei no elenco das
atribuies da entidade a que pertencem ou podem, diferentemente,
ser
transferidos para uma pessoa colectiva pblica de fins singulares,
especialmente incumbida de assegurar a sua prossecuo.
Entende-se por integrao o sistema em que todos os interesses
pblicos

a prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas colectivas de populao e

territrio,
so postos por lei a cargo das prprias pessoas colectivas a que
pertencem.
E consideramos como devoluo de poderes o sistema em que
alguns
interesses pblicos do Estado, ou de pessoas colectivas de populao
e
territrio, so postos por lei a cargo de pessoas colectivas pblicas de
fins
singulares.
Vantagens e Inconvenientes:
A principal vantagem da devoluo de poderes a de permitir maior
comodidade e eficincia na gesto, de modo que a Administrao
Pblica, no
seu todo, funcione de forma mais eficiente, uma vez que se
descongestionou a
gesto da pessoa colectiva principal.
Quais so os inconvenientes da devoluo de poderes? So a
proliferao
de centros de deciso autnomos, de patrimnios separados, de
fenmenos
financeiros que escapam em boa parte ao controle global do Estado.
A devoluo de poderes feita sempre por lei.
Os poderes transferidos so exercidos em nome prprio pela pessoa
colectiva pblica criada para o efeito. Mas so exercidos no interesse
da
pessoa colectiva que os transferiu, e sob a orientao dos respectivos
rgos.
As pessoas colectivas pblicas que recebem devoluo de poderes
so
entes auxiliares ou instrumentais, ao servio da pessoa colectiva de
fins
mltiplos que as criou.
Sujeio Tutela Administrativa e Superintendncia:
Importa comear por afirmar que os instrumentos pblicos e as
empresas
pblicas esto sujeitos a tutela administrativa. No se pense, pois,
que pelo
facto de essas entidades se encontrarem, tambm sujeitas a
superintendncia
no se acham submetidas a tutela.
Mas as entidades que exercem administrao indirecta por devoluo
de
poderes esto sujeitas a mais do que isso: alm da tutela
administrativa, elas
esto sujeitas ainda a uma outra figura, a de um poder ou conjunto
de poderes
do Estado, a que a Constituio chama superintendncia.
A superintendncia, o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa

colectiva de fins mltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuao

das
pessoas colectivas pblicas singulares colocadas por lei na sua
dependncia.
pois, um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a
tutela
administrativa. Porque esta tem apenas por fim controlar a actuao
das
entidades a ela sujeitas, ao passo que a superintendncia se destina
a orientar
a aco das entidades a ela submetidas.
Temos trs realidades distintas:
a) A administrao directa do Estado: o Governo est em relao
a ela
na posio de superior hierrquico, dispondo nomeadamente do
poder de
direco;
b) A administrao indirecta do Estado: ao Governo cabe sobre
ela a
responsabilidade da superintendncia, possuindo designadamente o
poder de orientao;
c) A administrao autnoma: pertence ao Governo desempenhar
quanto a ela a funo de tutela administrativa, competindo-lhe
exercer
em especial um conjunto de poderes de controle.
A superintendncia um poder mais forte do que a tutela
administrativa,
porque o poder de definir a orientao da conduta alheia, enquanto
a tutela
administrativa apenas o poder de controlar a regularidade ou a
adequao do
funcionamento de certa entidade: a tutela controla, a
superintendncia orienta.
A superintendncia difere tambm do poder de direco, tpico da
hierarquia, e menos forte do que ele, porque o poder de direco do
superior
hierrquico consiste na faculdade de dar ordens ou instrues, a que
corresponde o dever de obedincia a uma e a outras, enquanto a
superintendncia se traduz apenas numa faculdade de emitir
directivas ou
recomendaes.
Qual ento, do ponto de vista jurdico, entre ordens, directivas e
recomendaes? A diferena a seguinte:
- As ordens so comandos concretos, especficos e determinados,
que
impem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma
certa
conduta;
- As directivas so orientaes genricas, que definem

imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatrios,

mas
que lhes deixam liberdade de deciso quanto aos meios a utilizar e s
formas a adoptar para atingir esses objectivos;
- As recomendaes so conselhos emitidos sem a fora de
qualquer
sano para a hiptese do no cumprimento.
Natureza Jurdica da Superintendncia:
Trs orientaes so possveis:
a) A superintendncia como tutela reforada: a concepo
mais
generalizada entre os juristas. Corresponde ideia de que sobre os
institutos pblicos e as empresas pblicas os poderes da autoridade
responsvel so poderes de tutela. S que, como comportam mais
uma
faculdade do que as normalmente compreendidas na tutela, isto , o
poder de orientao, entende-se que a superintendncia uma tutela
mais forte, ou melhor, a modalidade mais forte da tutela
administrativa.
b) A superintendncia como hierarquia enfraquecida: a
concepo
que mais influencia na prtica a nossa Administrao. Considera
nomeadamente que o poder de orientao, a faculdade de emanar
directivas e recomendaes, no seno um certo
enfraquecimento do
poder de direco, ou a faculdade de dar ordens e instrues;
c) A superintendncia como poder de orientao: a
concepo que
preconizamos. Consiste fundamentalmente em considerar que a
superintendncia no uma espcie de tutela nem uma espcie de
hierarquia, mas um tipo autnomo, sui generis, situado a meio
caminho
entre uma e outra, e com uma natureza prpria.
A superintendncia tambm no se presume: os poderes em que ela
se
consubstancia so, em cada caso, aqueles que a lei conferir, e mais
nenhum. A
lei poder aqui ou acol estabelecer formas de interveno
exagerada; a
Administrao Pblica que no pode ultrapassar, com os seus
excessos
burocrticos, os limites legais.
A superintendncia tem natureza de um poder de orientao. Nem
mais,
nem menos: no um poder de direco, nem um poder de
controle.
O poder de superviso:
Consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender os actos
administrativos praticados pelo subalterno. Este poder pode ser

exercido por duas maneiras: por iniciativa do superior, que para o

efeito evocar a resoluo do caso; ou em consequncia de recurso
hierrquico perante ele interposto pelo interessado.
OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE A ORGANIZAO
ADMINISTRATIVA
A Constituio uma Constituio programtica e por isso, entre
muitas
outras, tambm fornece indicaes quanto ao que deva ser a
organizao da
nossa Administrao Pblica.
A matria vem regulada no art. 267/1/2 CRP. Dessas duas
disposies
resultam cinco princpios constitucionais sobre a organizao
administrativa:
1. Princpio da desburocratizao: significa que a Administrao
Pblica deve ser organizada e deve funcionar em termos de eficincia
e
de facilitao da vida dos particulares eficincia na forma de
prosseguir
os interesses pblicos de carcter geral, e facilitao da vida aos
particulares em tudo quanto a Administrao tenha de lhes exigir ou
haja
de lhes prestar.
2. Princpio dos servios s populaes: a Administrao Pblica
deve
ser estruturada de tal forma que os seus servios se localizem o mais
possvel junto das populaes que visam servir.
3. Princpio da participao dos interesses na gesto da
Administrao Pblica: significa que os cidados no devem
intervir na
vida da Administrao apenas atravs da eleio dos respectivos
rgos,
ficando depois alheios a todo o funcionamento do aparelho e s
podendo
pronunciar-se de novo quando voltar a haver eleies para a escolha
dos
dirigentes, antes devem ser chamados a intervir no prprio
funcionamento quotidiano da Administrao Pblica e,
nomeadamente,
devem poder participar na tomada de decises administrativas.
a) De um ponto de vista estrutural, a Administrao Pblica deve ser
organizada de tal forma que nela existam rgos em que os
particulares participem, para poderem ser consultados acerca das
orientaes a seguir, ou mesmo para tomar parte nas decises a
adoptar.
b) De um ponto de vista funcional, o que decorre do princpio da
participao a necessidade da colaborao da Administrao com
os
particulares (art. 7 CPA) e a garantia dos vrios direitos de

participao dos particulares na actividade administrativa (art. 8

CPA).
4. Princpio da descentralizao: A Constituio vem dizer que a
Administrao Pblica deve ser descentralizada, isso significa que a
lei
fundamental toma partido a favor de uma orientao
descentralizadora, e
por conseguinte recusa qualquer poltica que venha a ser executada
num
sentido centralizador.
5. Princpio da desconcentrao: impe que a Administrao
Pblica
venha a ser, gradualmente, cada vez mais descentralizada.
Recomenda
que em cada pessoa colectiva pblica as competncias necessrias
prossecuo das respectivas atribuies no sejam todas confiadas
aos
rgos de topo da hierarquia, mas distribudas pelos diversos nveis
de
subordinados.
Limites:
o prprio art. 267/2 CRP, que os estabelece. A se diz que a
descentralizao e a desconcentrao devem ser entendidas sem
prejuzo da
necessria eficcia e unidade de aco e dos poderes de direco e
superintendncia do Governo.
Quer dizer: ningum poder invocar os princpios constitucionais da
descentralizao e da desconcentrao contra quaisquer diplomas
legais que
adoptem solues que visem garantir, por um lado, a eficcia e a
unidade da
aco administrativa e, por outro, organizar ou disciplinar os poderes
de
direco e superintendncia do governo.
O Princpio da Proporcionalidade (art. 5):
O termo proporcionalidade corresponde, a uma ideia de variao
correlativa de duas grandezas: so os benefcios decorrentes da
deciso administrativa para o interesse publico prosseguido pelo
rgo decisor e os respectivos custos, medidos pelo inerente sacrifcio
de interesses dos particulares. O conceito jurdico-administrativo de
proporcionalidade decompe-se em trs nveis de apreciao:
a)A exigibilidade do comportamento administrativo prossecuo do
interesse publico concretamente visado;
b) A adequao do comportamento administrativo prossecuo do
interesse publico concretamente visado;
c) A proporcionalidade em sentido estrito ou relao custosbenefcios, isto , a existncia de uma proporo entre as vantagens

decorrentes da prossecuo do interesse publico e os sacrifcios

inerentes dos interesses privados.
- O Princpio da Igualdade:
O princpio da igualdade obriga a Administrao Publica a tratar
igualmente os cidados que se encontrem em situao objetivamente
idntica e desigualmente aqueles cuja situao for objetivamente
diversa. A principal dificuldade reside em que esta objetividade
depende sempre dos valores progesseguidos pelo ordenamento
jurdico. Essencial para que este princpio seja respeitado que, por
um lado, as diferenas de tratamento radiquem em critrios que
apresentem uma conexo bastante com os fins a prosseguir com a
regulao jurdica, por outros, aqueles valores que sejam
considerados positivamente pelo ordenamento jurdico.
- O Princpio da Justia (art. 6):
Traduz a ideia de que a actividade administrativa publica esta
condicionada por critrios de justia matria. Haver que reconhecer
que o espao que resta depois de havermos reconduzido a outros
princpios as ideias de racionalidade, de adequao, de proporo, de
igual, de imparciabilidade e de boa f, no grande; que dvidas no
h de que uma deciso que fira tais critrios , em si mesma, injusta.
- O Princpio da Imparcialidade (art. 6):
Envolve-se na relao da Administrao Publica com os cidados,
procura por um lado assegurar que a tomada da deciso
administrativa leve em considerao todos os interesses pblicos e
privados,relevantes. Por outro evitar que a prossecuo de um
interesse publico se confunda com quaisquer interesses privados com
que a actividade administrativa possa contender ou se possa
envolver. O principio da imparciabilidade determina que a
administrao publica no deve favorecer nem prejudicar
especialmente nenhum interesse privado; para reduzir os riscos de tal
tratamento privilegiado- positiva ou negativamente- impe o
afastamento dos titulares dos rgos e agentes da Administrao
Publica da resoluo de assuntos susceptiveis de afectarem os seus
interesses privados enquanto cidados. A sua projeco pratica est
na CPA nos artigos 44 51, os impedimentos 44CPA, escusas e
suspeies 48CPA.
- O Princpio da Boa F (art. 6-A);
A Administrao Publica no deve atraioar a confiana que os
particulares interessados puseram num certo comportamento seu;
no deve depois de ter iniciado e prosseguido um procedimento
tendente ao recrutamento de agente para o preenchimento de
determinados lugares, mudar de ideais, desistindo de levar o
procedimento ao seu termo, salvo se ocorrerem circunstncias
imprevistas e ponderosas.
A administrao Publica tambm no deve iniciar o procedimento
legalmente previsto para alcanar um certo objetivo com o propsito
de atingir um objetivo diverso, ainda que de interesse publico; no
deve, por exemplo, desencadear o procedimento de classificao de

um imvel, no para proteger este de eventuais agressoes, mas

para ganhar tempo at se encontrar em condies de proceder
respectiva expropriao por utilidade publica.
Autocontrolo e Hetero-Controlo:
A conformidade da atividade administrativa publica com o princpio
da legalidade- e com outros princpios- que deve respeitar impem a
existncia de instrumentos e mecanismos adequados de controlo.
Estes podem operar no interior da Administrao publica ou fora dela.
a) No primeiro caso, temos o autocontrolo, que aproveita a
organizao da Administrao Publica e a respetiva atividade
para a vigiar, surgem ento as reclamaes e os recursos
administrativos, bem como a atividade dos rgos inspetivos.
b) No segundo caso, teremos o htero-controlo que olha para a
Administrao Publica do lado de fora desta; aparecem ento o
controlo parlamentar e o controlo jurisdicional
Forma peculiar de htero-controlo- o controlo da legalidade
financeira assegurado pelos TC. O TC um rgo do Estado que
exerce simultaneamente competncias que se inscrevem no
exerccio da funo jurisdicional e competncias consultivas e
controlo, relativas ao exerccio da funo administrativa.
No mbito das primeiras, o Tribunal profere verdadeiras sentenas,
as quais podem consistir nomeadamente, na condenao de quem
seja responsvel pela utilizao indevida de dinheiros pblicos.
No mbito das segundas, d parecer sore a conta geral do estado
e as contas das regies autnomas.
No mbito das funes de controlo, intervm ou pode intervir em
trs momentos:
a) Antes da produo dos efeitos de um ato gerador de despesa
publica- fiscalizao preventiva;
b) Durante a execuo de contratos acessrios ou
complementares de outros contratos pblicos- fiscalizao
concomitante;
c) Aps a consumao de um ato gerador de despesa publicafiscalizao sucessiva.
Relaes intersubjectivas
A existncia de relaes entre as pessoas colectivas que se
encontram envolvidas no exerccio de actividades
administrativas publicas decorre de uma obvio exigncia de
coordenao da administrao publica: os cidados no
aceitam lacunas, contradies e duplicaes na prossecuo
dos diversos interesses pblicos.
Tradicionalmente, apenas constituem objeto de estudo nesta
disciplina as relaes entre pessoas colectivas publicas.
Todavia, tendo em conta a nossa proposta de re-delimitao do
mbito da Administrao Publica, referir-nos-emos tambm ao
relacionamento entre pessoas colectivas publicas e pessoas
colectivas de estatuto privado.

Relaes interorgnicas e intersubjetivas:

Se se tiver em conta a complexidade da Administrao Publica portuguesa, por
um lado, e a importncia que tradicionalmente atribuda personalidade
jurdica para descrever tal complexidade, por outro compreende-se a distino
feita: relaes interorgnicas so as que se estabelecem no mbito de uma
pessoa colectiva (entre rgos de uma mesma pessoa colectiva); relaes
intersubjectivas so as que ligam rgos de duas pessoas colectivas.

Relaes interorgnicas: a hierarquia administrativa

A hierarquia administrativa o tipo de relacionamento interorgnico que
caracteriza a burocracia, de acordo com o modelo concebido por MAX
WEBER.
Um conceito amplo de hierarquia administrativa pode ser o seguinte: modelo
organizativo vertical que consubstancia uma relao jurdico-funcional entre
rgos empenhados na prossecuo de atribuies com uns e agentes
envolvidos nas mesmas tarefas, traduzida essencialmente no poder de direo
do superior e no correspondente dever de obedincia do subordinado.
A hierarquia que interessa ao direito administrativo a chamada hierarquia
externa, que reflete a repartio vertical de competncias entre os rgos;
existe uma outra hierarquia, dita interna, que um conceito organizativo que
designa a diviso vertical de tarefas entre agentes.
Numa relao hierrquica o superior hierrquico dispe de um certo nmero de
poderes jurdicos:
a) O poder de direo, que consiste na faculdade de dar ordens e instrues ao
subordinado;
b) O poder de superviso, que se consubstancia na faculdade de confirmar,
revogar, suspender, modificar ou substituir os atos do subordinado; note-se que
se o subordinado dispuser de competncia exclusiva sobre a matria ,o
superior hierrquico no pode modificar nem substituir o ato; mesmo a
revogao e a suspenso somente so possveis a pedido dos interessados,

isto , daqueles que foram afetados pelo ato (e no por iniciativa do superior
hierrquico) - cfr. artigos 142., n 1, e l74., n 1, do CPA;
c) O poder disciplinar. que se concretiza atravs da aplicao de sanes
disciplinares.

Ao poder de direo do superior hierrquico corresponde o principal dever do

subordinado: o dever de obedincia, isto , o dever de acatar e cumprir as
ordens e instrues do legtimo superior hierrquico relativas a matria de
servio e que revisam a forma legal.

Que sucede quando o subordinado recebe do superior hierrquico uma ordem

que considera contrria lei? O problema complexo e melindroso, das ordens
ilegais encontra-se previsto e regulado nos artigos 271 ., n.s 2 e 3,da CRP e
5. do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores. So os seguintes os traos
essenciais do regime jurdico contido nestes normativos:
a) O dever de obedincia cessa se o cumprimento da ordem implicar a prtica
de um crime pelo subordinado;
b) Se o subordinado tiver a ordem recebida por ilegal mas ela no implicar a
prtica de um crime, pode reclamar ou usar do chamado direito de respeitosa
representao, que consiste no pedido dirigido ao superior hierrquico para
que confirme por escrito a ordem supostamente ilegal (a priori ou. se ordem for
para imediato cumprimento, logo aps este);
c) No caso de a demora na execuo da ordem no lesar o interesse pblico, o
subordinado aguardar a sua confirmao, somente a executando aps
receber esta;
d) Se a demora prejudicar o interesse pblico, o subordinado comunicar ao
superior hierrquico os termos exatos da ordem e do pedido de confirmao,
mencionando a no satisfao deste, e cumprir a ordem;
e) Quando a ordem tiver sido dada para cumprimento imediato, o subordinado
execut-la-, procedendo ento comunicao referida na alnea anterior.
Em nossa opinio, a lei no concede ao subordinado qualquer poder de
controlo da legalidade das ordens recebidas do superior hierrquico. H,
porm, quem sustente que o trabalhador deve verificar a legalidade da ordem e
se a julgar ilegal, no a cumprir.

Este entendimento contraria a norma legal, na medida em que esta apenas

atribui ao subordinado a faculdade de reclamar do superior a continuao por
escrito da ordem recebida, no lhe conferindo qualquer poder de optar entre o
incumprimento e a reclamao. Esta , derem o, a diferena essencial entre o

regime da ordem supostamente ilegal e o regime da ordem que envolva

aprtica de um crime: neste caso, sim, o subordinado no deve obedecer.