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MINISTRIO DA AGRICULTURA, PECURIA E ABASTECIMENTO

SECRETARIA DE MOBILIDADE SOCIAL, DO PRODUTOR RURAL E DO COOPERATIVISMO

BRASLIA
MAPA
2016

2016. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento.


Todos os direitos reservados. Permitida a reproduo desde que citada a fonte.
A responsabilidade pelos direitos autorais de textos e imagens desta obra da
Secretaria de Mobilidade Social, do Produtor Rural e do Cooperativismo.
1 edio. Ano 2016
Consultor do Guia de Elaborao e Gesto do Plano Diretor Municipal Rural
Celso Zarpellon
MINISTRIO DA AGRICULTURA, PECURIA E ABASTECIMENTO
Secretaria de Mobilidade Social, do Produtor Rural e do Cooperativismo (SMC/MAPA)
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA)
Esplanada dos Ministrios, Bloco D, Edifcio Anexo A,
2 andar, sala 233 | Cep: 70.043-900 Braslia/DF
Telefone: (61) 3218-3241 3218-2082
www.agricultura.gov.br

CATALOGAO NA FONTE
Biblioteca Nacional de Agricultura - Binagri
Brasil. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento.
Guia de elaborao e gesto do plano diretor municipal rural / Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento. Secretaria de Mobilidade Social, do Produtor Rural e do Cooperativismo; Instituto
Interamericano de Cooperao para a Agricultura. Braslia : MAPA, 2016.
96 p.
ISBN 978-85-7991-106-4
1. Planejamento territorial. 2. Poltica agrcola. I. Secretaria de mobilidade Social, do Produtor Rural e do
Cooperativismo. II. Ttulo.
AGRIS E14
CDU 711

Apresentao

processo de transformao acelerada, fruto das mudanas climticas, da utilizao intensa dos recursos
naturais, dos problemas com a segurana alimentar e de
uma cultura de consumo desenfreada, sugere atitudes
voltadas preservao do meio ambiente, segurana
alimentar e incluso econmica e social de forma ordenada e com metodologias apropriadas.

se constitui em um mecanismo de planejamento do territrio rural do municpio e deve partir de um diagnstico


cientfico da realidade fsica, social, econmica, poltica e administrativa de toda a regio, apresentando um
conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento
socioeconmico e futura organizao espacial dos usos
do solo e das redes de infraestrutura.

O Estatuto da Cidade, como Lei Federal, delega aos municpios o planejamento para que cumpram com sua funo social de utilizao do solo por meio da elaborao
de Planos Diretores. Outrossim, a Lei n 8.171/1991 (Lei
Agrcola) estabelece que o planejamento agrcola tenha
a coordenao do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (Mapa).

Este Guia de Elaborao e Gesto do Plano Diretor Municipal Rural tem por objetivo servir de instrumento de
orientao para os agentes integrantes do processo de
elaborao e gesto. O modelo de desenvolvimento contemplado no plano visa melhorar a qualidade de vida de
todas as pessoas que vivem no meio rural, com as aes
voltadas a promover o desenvolvimento sustentvel, ou
seja, harmonizando as questes econmicas, ambientais e socioculturais, de acordo com a diversidade de
caractersticas dos municpios brasileiros, que podem
determinar a necessidade de adaptaes da proposta
metodolgica e de mobilizao social.

Os Planos Diretores devem ser aplicveis totalidade


do seu territrio, constituindo-se instrumento bsico e estratgico da poltica de desenvolvimento territorial do municpio. O Plano Diretor Municipal Rural
(PDMR) parte integrante do Plano Diretor do municpio,

A elaborao bem sucedida do PDMR depende da capacidade coletiva de mobilizar e integrar esforos de forma
a desencadear mudanas na prtica da participao no
processo de planejamento territorial. Deve haver um compromisso coletivo, envolvendo os mais diversos atores,
inclusive os meios de comunicao. A disponibilizao
pelo MAPA de uma metodologia padro como referncia para a elaborao e a gesto dos PDMR possibilitar
melhor previso dos resultados a serem alcanados e
dos aspectos necessrios para a continuidade do processo de evoluo.
O presente trabalho foi realizado com base no Estatuto
da Cidade, em teorias de desenvolvimento sustentvel
e em inmeras experincias vivenciadas em programas
de desenvolvimento local/regional e de Plano e teve a
preciosa colaborao do arquiteto e urbanista Paulo Antnio Busi de Severo e do advogado Dr. Stefan Werkhuser, a quem fao um agradecimento especial por terem
garantido a qualidade desde manual.
Este documento est dividido em nove captulos. A Introduo apresenta, de maneira descritiva, a importncia do
Guia de Elaborao e Gesto do PDRM como estratgia
bsica de poltica de desenvolvimento territorial do municpio, constituindo-se parte integrante do planejamento
municipal, com foco no desenvolvimento sustentvel.
O segundo captulo, Objetivos, estabelece os objetivos gerais e especficos que orientam e direcionam as
atividades de desenvolvimento do PDRM.
No terceiro captulo, Metodologia, so propostos
possveis mtodos a serem utilizados para a elaborao
do PDRM.

O quarto captulo, Estratgia de Divulgao e Mobilizao Social, prope uma estratgia de divulgao e
mobilizao da populao para as atividades de elaborao do PDRM e de suas etapas de trabalho.
No quinto captulo, Equipe de trabalho, so estabelecidos os recursos humanos mnimos necessrios para
a elaborao e gesto do PDRM, mediante propostas
de possveis formataes da equipe tcnica, do ncleo
gestor de trabalho e de eventual consultoria externa.
O sexto captulo, Insumos necessrios, estabelece a
necessidade de espao fsico, define os recursos materiais
e equipamentos e os meios de locomoo e de comunicao
imprescindveis para a realizao das atividades inerentes
concretizao do PDRM.
No stimo captulo, Gesto e Reviso, elucida-se que
a gesto democrtica do municpio e do PDMR deve ser
subsidiada por instrumentos especficos indicados na
legislao pertinente.
No oitavo captulo, Aspectos legais, so desenvolvidos
de forma indicativa o contedo e as orientaes concernentes ao Projeto de Lei que visa instituir o PDMR. Tambm so desenvolvidos, preliminarmente, os aspectos
legais referentes necessria complementaridade entre
o PDRM e o Plano Diretor, com a abrangncia municipal,
definida no 2 do art. 40 da Lei Federal n 10.257, de
10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade).
O nono e ltimo captulo contm as referncias bibliogrficas utilizadas para a elaborao deste produto.

Prof. Celso Zarpellon


Engenheiro agrnomo e administrador

Sumrio
1

INTRODUO | 10
OBJETIVOS | 12
1. Objetivo Geral | 12

2. Objetivos Especficos | 12
2.1 Objetivos especficos relativos
elaborao do PDMR | 13
2.2 Objetivos especficos relativos ao
desenvolvimento do Setor Rural | 13

Informaes | 18
Cartografia | 20
Sistema de Informaes Geogrficas (SIG) | 20

Planejamento municipal | 28
Indicadores de resultados econmicos, ambientais e
socioculturais | 28
Institutos jurdicos e polticos | 29
Institutos tributrios e financeiros | 31

3.4 Aspectos Legais do PDRM | 32

METODOLOGIA | 15
1. Contextualizao e Termo de Referncia | 17
2. Diagnstico | 18
2.1 Levantamento de Dados | 18

3. Estratgias de Ao | 25
3.1 Modelo de Desenvolvimento
Estratgico e Modelo Espacial | 26
3.2 Diretrizes | 26
3.3 Instrumentos | 27

ESTRATGIA DE DIVULGAO
E MOBILIZAO SOCIAL | 37
1. Atores Sociais | 38
2. Mobilizao Social | 39
3. Divulgao | 41
4. Agenda Pblica | 41

EQUIPE DE TRABALHO | 45
1. Ncleo Gestor | 46
2. Equipe Tcnica | 46
3. Consultoria Externa | 47

2.2 Leitura Tcnica | 21


Anlises Municipais | 22
Anlises espaciais | 24
Anlises temticas | 24

2.3 Leitura Comunitria | 25

Sumrio

INSUMOS NECESSRIOS | 49
1. Espao Fsico | 49

2. Recursos Materiais e Equipamentos | 50


2.1 Para a equipe de coordenao | 50
2.2 Para as capacitaes | 50
2.3 Para as campanhas de motivao e
mobilizao da comunidade | 50
3. Meios de Locomoo | 51
4. Comunicao/ Documentao | 52

ASPECTOS LEGAIS | 59

GESTO E REVISO | 53
1. Introduo | 53

2. Equipe de trabalho do PDMR | 55


2.1 Equipe de Gesto | 55
2.2 Cmaras Temticas | 55
2.3 Participao Popular | 56
2.4 Implementao | 56
2.5 Monitoramento | 56
2.6 Avaliao | 57
2.7 Reviso | 57

1. A gesto integral do territrio municipal


e a necessria complementaridade entre
atividades urbanas e rurais | 59
2. A Competncia do municpio para
Disciplinar o Territrio Rural | 63
3. Orientaes para a elaborao do
Projeto de Lei do PDMR | 66
3.1 Da Poltica de Desenvolvimento
e das Diretrizes Gerais | 70
3.2 Macrozoneamento Rural | 70
3.3 Da Poltica Agrcola | 73
3.4 Da Produo Primria e seu desenvolvimento | 74
3.5 Poltica Habitacional e Regularizao Fundiria | 76
A regularizao das ocupaes na zona rural | 77

3.6 Transporte e Mobilidade | 77


3.7 Sistema de Informaes Geogrficas (SIG) | 78
3.8 O Parcelamento do Solo Rural | 79

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS | 80
ANEXO 1. Sistemas de Informaes Disponveis | 88

Introduo

a. patrimnio natural;

Plano Diretor Rural Municipal (PDRM) um instrumento de planejamento do territrio rural do


municpio e deve partir de um diagnstico cientfico da
realidade fsica, social, econmica, poltica e administrativa do municpio e de sua regio, apresentando um
conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento
socioeconmico e futura organizao espacial dos usos
do solo, das redes de infraestrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana e rural.

fsico-espaciais.

Os planos diretores devem ser aplicveis totalidade do


seu territrio, constituindo-se no instrumento bsico e
estratgico de Poltica de Desenvolvimento Territorial do
Municpio e em parte integrante do sistema de planejamento municipal. Para efeitos de aplicao deste PDMR,
adota-se como conceito de territrio o espao fsico de
domnio do municpio constitudo pelos elementos de
estruturao que o compem, a saber:

I.Espao Rural: poder abrigar predominantemente


o setor primrio (agricultura, pecuria, extrativismo
vegetal, caa, pesca e minerao), a agroindstria, a
agricultura familiar, o turismo rural, a habitao e as
atividades institucionais de apoio necessrias para o
seu desenvolvimento. O espao rural poder contemplar outras atividades, considerando as vocaes da
realidade local;

b. sistema de circulao;
c. atividades de produo econmica; e
d. sistema de relaes socioculturais e elementos

Os espaos do territrio municipal se desenvolvero a


partir das potencialidades ambientais, culturais, sociais
e econmicas, e podero ser assim definidos:

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II.Espao Urbano: poder abrigar predominantemente os setores secundrios e tercirios, a habitao


e as atividades institucionais de apoio ao municpio em
sua integralidade.

O PDRM rege-se pelos seguintes princpios:


a.funo social da cidade e do municpio;
b.funo social da propriedade; e
c.gesto democrtica da poltica de desenvolvimento
municipal e desenvolvimento sustentvel.
Dessa forma, cabe ao municpio:
a.planejar e controlar o uso e a ocupao do territrio
municipal, utilizando os potenciais e as limitaes do seu
meio fsico, econmico e social;
b.orientar a poltica de desenvolvimento e ordenamento urbana e rural do municpio;
c.promover o desenvolvimento com base na preservao, buscando o equilbrio ambiental, cultural, social
e econmico;
d.promover a proteo do patrimnio arquitetnico,
histrico, cultural e ambiental local; e
e.possibilitar a participao da populao nos processos de deciso, planejamento e gesto.

A estruturao territorial poder estar explicitada no


macrozoneamento, o qual abrange a rea urbana e rural
do municpio. As macrozonas so setores homogneos
que traduzem espacialmente diretrizes e estratgias de
desenvolvimento, cuja ocupao proposta nessas diretrizes. As macrozonas podem, havendo necessidade,
dividir-se em subzonas.

O municpio fomentar aes de planejamento e gerenciamento integrados com polticas de desenvolvimento


urbano e rural que orientem as aes para o progresso
e para o fortalecimento equnime da rea urbana e da
rea rural, para a conservao dos potenciais naturais e
para a minimizao dos conflitos sociais decorrentes do
desenvolvimento.

Considerando integralmente os aspectos pertinentes


conceituao e definies, aos seus objetivos gerais e
especficos, princpios e diretrizes, ordenamento territorial, metodologia, metas estabelecidas e demais disposies, foi elaborado o presente Guia de Elaborao
e Gesto do PDRM, com o objetivo de oferecer um guia
prtico como instrumento destinado a regulamentar um
sistema ou uma atividade, de forma a orientar os agentes integrantes do processo de elaborao e gesto.

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Objetivos

s objetivos fixados neste captulo so decorrentes


das Polticas Nacionais referentes ao meio rural. Os
objetivos direcionam a elaborao do PDMR, ou seja, o
fim que se pretende atingir com a elaborao do PDRM.
Podemos distinguir dois tipos de objetivos: o geral e os
especficos.

1 | OBJETIVO GERAL
O PDRM tem por objetivo o planejamento territorial
para a zona rural dos municpios brasileiros, estabelecendo-se como um instrumento poltico-administrativo e legal que determina o regramento da ocupao e o
desenvolvimento territorial da estrutura espacial rural,
considerando e potencializando positivamente suas caractersticas ambientais, produtivas, tursticas e sociais.

O objetivo geral amplo e deve enunciar a viso de futuro para o municpio, ainda que seu alcance dependa de
outros fatores, alm da implementao do Plano, e deve
ter relao direta com a leitura global e intersetorial do
territrio realizada no diagnstico.

2 | OBJETIVOS ESPECFICOS

Os objetivos especficos devem estar orientados para o


fim delimitado no objetivo geral, pois se constituem no
detalhamento deste.

Os objetivos especficos dividem-se em objetivos relativos elaborao do PDMR e objetivos relativos ao desenvolvimento do setor rural no municpio.

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malha viria, populao e seus indicadores sociais, tudo


conforme as informaes disponveis nos rgos afins
e as que devero ser pesquisadas pela equipe tcnica;
j.elaborar as minutas de projetos de leis complementares eventualmente necessrias para a implantao do
plano de ao;
k.identificar reas com solos, topografia, acessibilidades e infraestruturas adequadas para as diversas formas
de produo agropecuria, extrao vegetal, explorao
mineral e usos no agrcolas, como turismo, chcaras de
veraneio, moradias permanentes, dentre outras;
l.Promover a leitura socioterritorial da zona rural, visando a democratizao do acesso terra urbana e rural em localizaes adequadas para o desenvolvimento
humano e para que a propriedade cumpra sua funo
socioambiental.

2.1 Objetivos especficos relativos

elaborao do PDMR
a.Identificar as vulnerabilidades do municpio, espe-

cialmente aquelas ligadas produo rural, produo


agroindustrial, ao turismo e ao desenvolvimento qualificado do ambiente natural;
b.estabelecer diretrizes, linhas de ao e projetos
que conciliem a ocupao do espao rural com as polticas sociais;
c.envolver a comunidade garantindo a participao
dos diversos segmentos da sociedade na elaborao e
gesto do PDMR;
d.identificar oportunidades, ameaas, foras e fraquezas da zona rural do municpio de maneira prospectiva
e propositiva;
e.definir diretrizes gerais para o desenvolvimento
territorial, a partir do estabelecimento de parcerias
pblico-privadas;
f.avaliar a atual estrutura administrativa vigente para
subsidiar o processo de elaborao do PDRM;
g.realizar e disponibilizar pesquisas e estudos tcnicos para o conhecimento da realidade do setor rural do
municpio;
h.conhecer, analisar e diagnosticar os problemas e as
ameaas existentes, as potencialidades, as oportunidades
e as possveis alternativas para o desenvolvimento rural;
i.realizar o mapeamento temtico da rea rural do
municpio com informaes de hidrografia, bacias hidrogrficas, topologia, tipos e aptido agrcola do solo,
cobertura do solo, reas de preservao permanente, reserva legal, de uso restrito, tipo de explorao econmica,

2.2 Objetivos especficos relativos ao

desenvolvimento do Setor Rural


a.desenvolver propriedades sustentveis no meio rural
que conciliem o aumento da renda com a preservao
ambiental e as melhorias das condies sociais;
b.apoiar o fomento de atividades, tcnicas e sistema
de gesto que proporcionem agregao de valor, considerando o zoneamento agrcola;
c.adequar as propriedades rurais em consonncia com
o Cdigo Florestal Brasileiro, dando uma especial ateno
preservao do solo e da gua, visando a melhoria da
sade e a garantia da produo a longo prazo;
d.integrar e valorizar as diferentes caractersticas

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socioculturais da populao local: indgena, afro, italiana,


alem, sulista, nordestina, entre outras;
e.criar mecanismos de incentivo para organizao dos
produtores rurais (associaes/cooperativas) visando a
produo e/ou comercializao e, se possvel, com venda
direta para o consumidor de produtos saudveis, melhorando o sistema de abastecimento municipal;
f.efetivar formas de cooperao entre governos, iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de busca de condies de qualidade de vida e de
desenvolvimento na rea rural, planejamento e estudos
prvios sobre os impactos da implantao de empreendimentos na rea rural, de modo a evitar e corrigir distores no desenvolvimento e seus efeitos negativos
sobre o meio ambiente;

g.integrar as atividades urbanas e as rurais, tendo em


vista o desenvolvimento socioeconmico do municpio
e do territrio sob sua rea de influncia;
h.desenvolver a infraestrura do meio rural, em equiparao ao meio urbano (pelo menos o mais prximo
possvel deste), como: saneamento bsico, gua para
consumo humano e animal, telefonia, Internet, sistema
virio, postos de sade, quadras esportivas, entre outros;
i.promover o bem-estar pessoal e social no meio rural com apoio s atividades de sade, assistncia social,
cultural, esportiva e de lazer;

O rol de objetivos gerais e especficos pode ser acrescido, suprimido ou alterado, conforme a realidade local.
Outros objetivos especficos podero ser estabelecidos
durante a elaborao e implantao do PDMR.

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Metodologia

captulo Metodologia descreve uma proposta de


mtodo possvel de ser utilizado para a elaborao
de Planos Diretores Municipais Rurais, no entanto so
feitas tambm referncias diversidade das caractersticas dos municpios brasileiros, que podem determinar
a necessidade de adaptaes da proposta metodolgica
e de mobilizao social realidade local.

O captulo Metodologia composto por trs etapas


de trabalho:
I.Contextualizao e Termo de referncia
II.Diagnstico
III.Estratgias de Ao

A metodologia proposta para a elaborao de Planos Diretores Municipais Rurais sugere uma srie de procedimentos tcnicos e participativos destinados a contribuir
com a comunidade e os poderes municipais constitudos
para que estes elaborem e implantem um processo de
planejamento de seu territrio, em especial, de sua rea
rural, conforme a figura a seguir.

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Atividades
preliminares

Diagnstico
(anlises)

Modelos

Contextualizao

Municipais

Desenvolvimento
estratgico

Termo de
referncia

Espaciais

Espacial

Diretrizes

Instrumentos

Tcnicos

Legais

Municipais
PDMR

Temticas

Temticas

FIGURA 1 Metodologia

terceira etapa metodolgica: Estratgias de Ao. Nesta


so definidos modelos de desenvolvimento e espaciais,
que so bases para o estabelecimento de Diretrizes Temticas e Municipais.
A definio da Metodologia e da Estratgia de Divulgao
e Mobilizao Social, adaptadas realidade local, parte
fundamental do processo de elaborao do PDMR. Para
tanto, sero estabelecidos: o que fazer, quem far, como
far, quais insumos existentes e quais os necessrios.

A Contextualizao uma etapa preliminar para a definio da metodologia e corresponde elaborao do


Termo de Referncia, primeiro documento a ser produzido para orientar a elaborao do PDRM.

A formulao conjunta da Metodologia e da Estratgia de


Divulgao e Mobilizao Social compreende aspectos
tcnicos e participativos. Esses aspectos contm disposies referentes elaborao das etapas de realizao
do Diagnstico, das Estratgias de Ao e do Projeto
de Lei do PDMR.

A segunda etapa de elaborao do PDMR (Diagnstico)


constitui-se da leitura da realidade municipal, compreendendo a leitura tcnica e a comunitria. Sua primeira
ao consiste no levantamento de dados e da base cartogrfica existente, que possibilitaro a realizao do
conjunto de anlises necessrias para a elaborao da

A concepo da Estratgia de Divulgao e Mobilizao


Social deve ser realizada de acordo com as diretrizes do

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Oramentrios

Administrativos

Adequaes nesta metodologia devem ser feitas conforme as caractersticas diversas dos municpios brasileiros,
tanto por sua insero em regies diferenciadas quanto
por suas peculiaridades fsicas, sociais, culturais e administrativas. Buscou-se propor um mtodo de trabalho
flexvel e passvel de utilizao, com as adequaes necessrias, pelos municpios, por meio de suas entidades
pblicas e da comunidade.

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obtidas por intermdio de meios de fcil acesso. Devem

Estatuto da Cidade e as disposies das Resolues do


Conselho das Cidades (ConCidades), no que couber,
adaptadas ao meio rural.

ser ouvidas as opinies de agentes polticos, de tcnicos


e de atores sociais.

Para a implementao dessas Diretrizes, necessria a


definio de um conjunto de Instrumentos, dos quais o
mais importante a formulao do Projeto de Lei, que
instituir legamente o PDRM, etapa final do processo
de elaborao.

1 | CONTEXTUALIZAO E TERMO
DE REFERNCIA

A adequao metodolgica s condies do municpio


permitir a elaborao do Termo de Referncia, que ir
orientar a elaborao do PDRM.

O Termo de Referncia um instrumento de gesto


que estabelece as condies pelas quais o PDMR ser
executado. Para a elaborao do PDMR, o termo deve
ser composto minimamente pelos seguintes contedos
e exigncias legais:

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a.descrio prvia do produto desejado;

A diversidade das caractersticas dos municpios brasileiros, tais como porte territorial e populacional, localizao geogrfica, dinamismo demogrfico e territorial,
estrutura administrativa, entre outras tantas variveis,
determina que a proposta metodolgica apresentada
neste guia deve ser adaptada realidade local.

b.anlise expedita da realidade local;


c.metodologia de elaborao e avaliao adequada
realidade local;
d.plano de divulgao e mobilizao social;
e.formatao da equipe de trabalho;

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f.insumos necessrios;

A Contextualizao consiste em uma anlise expedita


da zona rural do municpio; da estrutura administrativa
do setor; do grau e do tipo de organizao comunitria;
das caractersticas do municpio; de sua insero regional, entre outros aspectos e especificidades do municpio que podem influenciar diretamente a elaborao
do PDRM. Esta identificao e caracterizao devero
definir eventual adequao na metodologia geral proposta no Guia de Elaborao e Gesto do PDMR. Tal
anlise deve ser feita com informaes j disponveis ou

g.forma de contratao de consultoria externa,


se necessrio;

h.metas;
i.etapas de execuo;
j.prazos;

k.custos;
l.cronograma fsico-financeiro

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O Diagnstico compreende trs etapas sequenciais:


a.levantamento de dados;
b.leitura tcnica;
c.leitura comunitria.

2 | DIAGNSTICO

Segunda etapa metodolgica da elaborao do PDMR,


a leitura da realidade rural constitui-se no Diagnstico e
deve identificar e analisar a situao do territrio rural,
seus problemas, seus conflitos e suas potencialidades.
Deve tambm detectar as situaes de precariedade
existentes, avaliando a poltica de controle da ocupao
do solo vigente, e deve dar condies para o estabelecimento das Estratgias de Ao para a implementao
de uma Poltica de Ocupao e Desenvolvimento Rural.

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2.1 Levantamento de Dados


Um pr-requisito para qualquer atividade de planejamento territorial, especialmente no mbito municipal, a disponibilidade de informaes sistematizadas vinculadas a
uma base cartogrfica. So elas que permitem o conhecimento da realidade rural neste caso. Essas informaes
existem em grande parte como dados secundrios nos
diversos nveis de governo, enquanto as demais podem
ser levantadas no local, conforme a necessidade analtica.

O captulo Diagnstico corresponde leitura da realidade do territrio rural, compreendendo a leitura tcnica
e a comunitria. Consiste no levantamento de dados e
informaes e nas anlises relacionadas aos condicionantes e potencialidades fsico-ambientais, populao,
infraestrutura, legislao vigente, s atividades econmicas, s tendncias e vocaes, entre outros fatores
que influenciam o desenvolvimento das reas rurais e do
municpio como um todo.

Uma base cartogrfica rural e municipal atualizada e digitalizada essencial para a elaborao do PDMR e para
a implantao de um Sistema de Informaes Geogrficas (SIG), ferramenta de auxlio na gesto, avaliao e
atualizao do PDRM.

A leitura da realidade municipal compe-se das leituras


tcnicas e comunitrias, que consistem na anlise e sistematizao de dados que possibilitam o entendimento
da estrutura territorial atual e das tendncias da dinmica de uso e ocupao do solo rural, sob o olhar tcnico e
sob o olhar da populao. As anlises devero envolver,
alm da sistematizao de dados secundrios, a coleta
de dados primrios, a percepo dos diversos atores,
bem como a realizao de estudos sobre projetos que
interfiram na dinmica rural do municpio.

Informaes
As informaes necessrias para a elaborao de Planos Diretores Municipais Rurais so divididas de dois
tipos distintos:
I.dados primrios: aqueles pesquisados diretamente para o projeto;

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II.dados secundrios: aqueles j coletados e que


esto disponveis em banco de dados.

b.clima;
c.tipos de solo;

d.hidrografia (distribuio de crregos, rios e represas);

O custo para obter os dados primrios maior do que


o dos secundrios, incluindo valores monetrios e
temporais.

e.demografia: populao urbana e rural, nvel de escolaridade, idade, gnero.

Parte dos dados secundrios necessrios para a elaborao de Planos Diretores Municipais Rurais est disponvel para todos os municpios brasileiros, por meio dos
rgos abaixo explicitados, entre outros:

a.tipificao das propriedades rurais do municpio

IV. Informaes econmicas

de acordo com:
estrutura fundiria;
atividades desenvolvidas (nmero de produtores, rea, produtividade): agrcola, pecuria, florestal e outras;
nvel de renda, observando setores de vulnerabilidade social;
sistema de produo: agroecolgico, convencional, tecnificado;
b.agroindstrias existentes: pequenas, mdias e
grandes;
c.assistncia tcnica e gerencial: empresas, qualidade
e abrangncia;
d.infraestrutura econmica: estradas, armazenamento, mercado, oficinas de consertos, bancos, entre outros;
e.associaes/cooperativas de produo, de mecanizao agrcola, de compra de insumos, de venda de
produtos.

MAPA | Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;


IBGE | Institituto Brasileiro de Geografia e Estatstica;
INCRA | Instituto Nacional de Cidadania e Reforma Agrria;
MDA | Ministrio de Desenvolvimento Agrrio;
MI | Ministrio da Integrao Nacional;
MCidades | Ministrio das Cidades;
IPEA | Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada;
INDE | Instituto Nacional de Dados Espaciais;
FAO | Organizao das Naes Unidas para Alimentao
e Agricultura;

INPE | Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais;


EMBRAPA | Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria.

Abaixo, seguem algumas informaes a serem levantadas e que serviro de base para o PDMR em carter geral
relativas sustentabilidade:

V.Informaes ambientais

a.situao ambiental das propriedades em relao

s exigncias do Cdigo Florestal Brasileiro (Lei n


12.651/2012):
preservao das APPs e existncia da reserva
legal;

III.Informaes gerais

a.situao geogrfica: distncia da capital, latitude,

longitude etc;

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nvel de propriedades que realizaram o CAR (Ca-

dastro Ambiental Rural art. 29 do CFB, Decreto n 7.830/2012);


nvel de propriedades que realizaram o PRA
(Programa de Regularizao Ambiental art. 59
do CFB, Decreto n 7.830/2012);
b.forma de destinar os diferentes resduos produzidos
na propriedade (orgnicos, embalagens agrotxicos, lixo
txico, plstico, vidro, entre outros).
VI.Informaes socioculturais

a.assistncia sade: postos de sade, farmcias, hospitais, PSF;


b.assistncia social;
c.atividades sociais: clubes (de mes, do idoso, do
esporte etc) e igrejas;
d.atividades culturais: grupos;
e.infraestrutura sociocultural: meios de comunicao (telefonia, Internet), sistema virio, lazer (quadra
esportiva);
f.abastecimento de gua: fontes, poos artesianos etc.

areas, imagens de satlite (sem tratamento), levantamentos topogrficos, de GPS ou geodsicos, entre outros.
Dados secundrios so aqueles obtidos por meio do processamento dos dados primrios, gerando assim nova
informao. Nesta classe podemos incluir as imagens de
satlites (j tratadas), os mapas, os resultados do censo
em forma agregada, as ortofotos, entre outros.

A base cartogrfica rural e municipal muitas vezes existe


nas administraes pblicas locais, embora normalmente
desatualizadas e no digitais. A atualizao e digitalizao dos mapas com a sistematizao dos dados primrios e secundrios o marco inicial para os trabalhos de
elaborao do PDRM.

Para a atualizao e digitalizao dos mapas em escalas


adequadas ao meio rural, possvel utilizar como fonte
imagens de satlite, que podem ser produzidas especificamente para o PDMR, podendo estar disponveis em
acervo ou ainda disponveis na Internet.

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Sistema de Informaes
Geogrficas (SIG)

VII.Informaes de reas especiais

Existncia de unidades de conservao, assentamentos,


reas indgenas, quilombolas, entre outras.

Os Sistemas de Informaes Geogrficas so conjuntos


de programas e procedimentos computacionais que permitem a anlise, a integrao espacial, a gesto e a representao do espao geogrfico e dos fenmenos que nele
ocorrem, organizadas em uma base de dados espaciais
(JONES, 1997; ROCHA, 2007; BLASCHKE; KUX, 2009).

Cartografia
Os dados referentes cartografia podem ser primrios e
secundrios. Os primrios so aqueles obtidos por meio
de observao ou medida direta dos fenmenos de interesse. Exemplos de dados primrios so: fotografias

A gerao de informaes geoespaciais sobre a agricultura brasileira apoia decises e polticas pblicas. Nesse

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sentido, foi desenvolvido pela Embrapa Monitoramento


por Satlite o Sistema de Observao e Monitoramento
da Agricultura no Brasil (Somabrasil). A organizao e a
integrao de dados censitrios e informaes geradas a
partir de imagens de satlite em uma base integrada para
todo o Brasil favorecem a caracterizao e o monitoramento das atividades agropecurias, a conservao de
recursos naturais, os mapeamentos e os zoneamentos.

A adoo de padres e normas internacionais favorece


a interoperabilidade de contedo e servios e oferece
uma viso geral e integrada do potencial agropecurio,
da escala municipal nacional.
O Somabrasil objetiva desenvolver e implementar novos
mtodos de consultas, modelos e simulaes de dados
geoespaciais desse sistema e incorporar aes de transferncia de tecnologias por meio da interoperabilidade de
dados e atendimento a demandas especficas de usurios.
No havendo a possibilidade por parte do municpio de
desenvolvimento de tecnologia de geoprocessamento
interligada a uma base cartogrfica municipal unificada
e associada a um banco de dados com informaes territoriais referentes s diferentes reas de desenvolvimento
do municpio, este poder dispor dos inmeros sistemas
implantados no Brasil, como o Somabrasil acima referido.
Outros sistemas disponveis esto elencados no Anexo 1.

O Sistema de Observao e Monitoramento da Agricultura no Brasil (Somabrasil) se prope a organizar e integrar dados censitrios e informaes geradas a partir
de imagens de satlite em uma nica base para todo o
Brasil. Disponvel na Internet, o sistema rene em WebGIS
(sistema de informaes geogrficas bsico que permite
ao usurio consultar informaes georeferenciadas e tabulares sobre o municpio de modo interativo, por meio
da manipulao de diferentes nveis de informao, de
acordo com seu interesse e necessidade) bases de dados
de recursos naturais e agricultura, como informaes sobre a produo e o Censo Agropecurio do IBGE, dados
gerados por programas do Ibama e do Inpe, mapeamentos realizados pela Embrapa e outras instituies, alm
de informaes sobre relevo, hidrografia, logstica, reas
protegidas e potencial agrcola.

2.2 Leitura Tcnica


Com o objetivo de caracterizar o espao geogrfico onde
se processam os fenmenos sociais, econmicos, fsico-territoriais e poltico-administrativos que compem
a realidade municipal, distinguem-se da metodologia
proposta trs conjuntos de anlise que consolidaro o
diagnstico do PDMR:

A interface proposta pela Embrapa Monitoramento por


Satlite visa permitir ao usurio interagir com as bases de
dados por meio de consultas bsicas e avanadas, para
gerar informaes teis a zoneamentos e monitoramentos da dinmica espacial da agropecuria, prioridades
para a pesquisa e para as polticas pblicas.

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a. Anlises Municipais;
b. Anlises Espaciais;
c.Anlises Temticas.

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De cada conjunto de anlises ou de suas interaes, resultam produtos intermedirios que serviro de subsdios
para a elaborao do PDMR.

c.caracterizao setorial por meio da anlise da variao do valor agregado bsico e da participao primria,
secundria e terciria na formao do PIB;
d.anlise e caracterizao do setor agropecurio;
e.anlise e caracterizao do setor industrial;
f.anlise e caracterizao do setor comercial e de
servios.

As Anlises Municipais e a Anlises Espaciais distinguem-se


das Anlises Temticas por serem diagnsticos da estrutura do municpio, portanto de difcil alterao em curto prazo.

II.Demografia

A anlise quantitativa da sociedade pode ser feita por


meio da demografia, que inclui representaes numricas e qualitativas. A anlise demogrfica de um municpio objetiva quantificar e caracterizar a populao
dessa unidade, demonstrando a realidade atual e suas
tendncias futuras. Entende-se como tendncia os comportamentos demogrficos em um determinado tempo
e que se traduzem por sries histricas.

Anlises Municipais
As Anlises Municipais compreendem a anlise da estrutura econmica (situao atual e perspectivas), da
demografia (quantidade, qualidade e crescimento demogrfico/social) e da regio onde o municpio se insere
(relaes internas e externas).
A caracterizao municipal resultante das Anlises Municipais objetiva analisar a realidade e suas perspectivas,
buscando identificar quais os componentes essenciais
e quais as suas inter-relaes para o entendimento dos
provveis cenrios de desenvolvimento municipal e a sua
influncia no setor rural.

Para a elaborao do PDRM, alm da anlise do municpio como um todo, importa analisar o comportamento
demogrfico da rea rural, incluindo ali a diviso distrital e as reas urbanas das suas sedes. A movimentao
demogrfica, as taxas de crescimento populacionais, as
densidades e a caracterizao da populao rural so
alguns dos fatores que devem ser analisados para compreender o comportamento atual e para projetar o futuro
em relao aos processos demogrficos.

I.Estrutura econmica

Para o entendimento do funcionamento da economia


municipal e suas perspectivas, devero ser adotados os
seguintes procedimentos tcnicos:
a.levantamento das informaes secundrias
disponveis;
b.caracterizao do Produto Interno Bruto total e
per capita;

A anlise do perfil demogrfico objetiva estabelecer


as caractersticas socioeconmicas da populao e as
transformaes que se sucederam ao longo do tempo,
buscando junto com a anlise da evoluo demogrfica verificar como os eventuais processos de mudana da

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sociedade influenciam o setor rural, quantitativamente


e qualitativamente.

mas das caractersticas que devem ser analisadas para


compreender a insero do municpio na regio em que
se situa. Inmeras so as regionalizaes existentes.
Cabe identificar quais contribuiro para a formulao do PDRM.

Para caracterizar os aspectos sociais da populao,


preciso a anlise de informaes censitrias produzidas
principalmete pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE). Os dados analisados podem ser, entre outros:
a.crescimento vegetativo;
b.estrutura etria da populao;
c.sex-ratio;
d.ndice de Desenvolvimento Humano Municipal;
e.padres domiciliares; e
f.migraes.

A hierarquizao municipal e a insero regional de cada


municpio brasileiro tm por base o estudo Diviso Urbano-Regional, publicado pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), em 2013. Nessa diviso
urbano-regional, cada regio criada contgua e cada
municpio pertence a uma nica unidade territorial.
identificado um municpio polo para cada regio.
So definidas as Regies de Articulao Urbana como
espaos pautados por uma organizao em rede, em
que os centros de gesto do territrio e os fluxos de
informaes, pessoas, bens e servios determinam as
vinculaes e o arranjo regional. A conformao dessas
regies refletem processos histricos que se formaram
pela interao entre vrios atores e palcos, tais como: os
domnios ecolgicos, a populao, as atividades agrcolas
e industriais, os transportes e as atividades tercirias.

III.Insero regional

A anlise da insero regional do municpio objetiva caracterizar a vida de relao com o entorno regional (micro e macro) e do planejamento da sua rea rural. Os
procedimentos adotados para diagnosticar a insero
regional do municpio so:
a.anlise da localizao do municpio e do sistema
virio regional;
b.caracterizao do seu stio e das formas de ocupao espacial;
c.anlise da polarizao regional e dos equipamentos
e organismos regionais; e
d.caracterizao e anlise da vida de relao com o
entorno regional (micro e macro) e suas influncias na
questo habitacional de interesse social.

Todas as regies identificadas so formadas a partir de


uma cidade que comanda a sua regio, estabelecendo
relacionamentos entre diferentes instituies, pessoas
e empresas nos respectivos territrios (IBGE, 2013).
Os trs nveis escalares definidos pelo estudo Diviso
Urbano-Regional foram nomeados como Regies Ampliadas de Articulao Urbana, Regies Intermedirias de
Articulao Urbana e Regies Imediatas de Articulao

Sua localizao geogrfica, sua ligaes rodovirias, ferrovirias e fluviais e sua ligao com o entorno so algu-

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Urbana, sendo identificadas, respectivamente, 14, 161


e 482 regies no Brasil.

vulnerveis, definindo estratgias de incluso;


d.verificar se as atividades desenvolvidas esto de acordo com o zoneamento agrcola e se geram agregao de
valor, comparativamente com propriedades benchmarking
(referncia), a fim de conhecer o seu potencial de melhoria e definir mecanismos de desenvolvimento;
e.conhecer a qualidade do alimento produzido em
sua composio qumica, condies biolgicas e, principalmente, quanto aos resduos de agroqumicos, para
a elaborao de polticas que visem a segurana alimentar e nutricional;
f.identificar o nvel de profissionalizao do produtor quanto aos aspectos de tecnologia e dos fatores
gerenciais proporcionando capacitao nos setores de
maior gargalo;
g.verificar se os aspectos da infraestrutura esto em
condies de dar suporte adequado s propriedades,
tais como estradas, armazenamento, mercado, oficinas
de consertos, bancos, assistncia tcnica, entre outros,
a fim de efetuar um programa de melhorias e buscar os
recursos necessrios;
h.avaliar o nvel de organizao dos produtores como
associaes, cooperativas e sindicatos, para auxiliar nos
aspectos inerentes consolidao do capital social.

Anlises espaciais
As Anlises Espaciais so as anlises dos espaos rurais
e urbanos e da ocupao antrpica desses territrios e
compreendem a leitura territorial sobre os seguintes
aspectos, entre outros:
a.stio e condies ambientais;
b.ocupao e uso do solo (atividades agrcolas e no
agrcolas);
c.sistemas de deslocamento e transportes rodovirio,
ferrovirio e fluvial;
d.densidades;
e.reas especiais (unidades de conservao, hidroeltricas, assentamentos, reas indgenas, quilombolas,
entre outras).

Anlises temticas
As Anlises Temticas compreendem a anlise de temas
relacionados busca da sustentabilidade do meio rural,
ou seja, aqueles relativos aos aspectos econmicos, ambientais e socioculturais.

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II.Anlise ambiental

A anlise ambiental consiste em:


a.verificar se a questo ambiental das propriedades
rurais est em consonncia com a legislao do Cdigo
Florestal Brasileiro e com a definio das formas da efetivao desses ajustes;
b.analisar se o destino dos resduos (orgnico, embalagens de agrotxicos, lixo txico, plstico, vidro,

I.Anlise econmica

A anlise econmica consiste em:


a.avaliar previamente o alcance e o impacto das polticas de desenvolvimento e as formas de redirecion-las,
caso necessrio;
b.dimensionar fundos de desenvolvimento;
c.localizar grupos de propriedades economicamente

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entre outros) est ocorrendo de forma adequada e


identificar maneiras para que o destino seja conforme
o recomendado.

Pblicas e Oficinas devem despertar nos cidados a


sensibilidade para observao do territrio, levantando caractersticas e potencialidades intrnsecas a cada
aspecto tratado.

III.Anlise sociocultural

A anlise sociocultural consiste em:


a.analisar a qualidade da assistncia social e de sade
para o meio rural e as formas de melhor-las;
b.verificar a prtica com valorizao das atividades
culturais;
c.verificar se a gua que abastece as propriedades
tem problemas de escassez e/ou de qualidade, visando,
se necessrio, equacionar esse problema, que bsico
para qualquer populao.

Os trabalhos de Leitura Comunitria devem demonstrar o papel proeminente da populao na construo


do PDRM.

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3 | ESTRATGIAS DE AO
No captulo Estratgias de Ao so detalhados os
procedimentos tcnicos necessrios para a elaborao
das estratgias, compreendendo o estabelecimento de
modelos de desenvolvimento estratgico e espacial, a
definio de diretrizes e os instrumentos necessrios para
a elaborao, implantao e gesto do PDRM.

2.3 Leitura Comunitria


A Leitura Comunitria deve envolver todos os atores sociais, organizados ou no, e ocorrer por meio da realizao
da Agenda Pblica do PDMR, com a finalidade de aprimorar
o diagnstico do territrio rural a partir da percepo dos
muncipes. O produto dessa leitura deve refletir o olhar
da populao sobre o territrio. Para isso, importante
que ela esteja preparada para o trabalho e consciente da
sua contribuio para a construo coletiva do PDMR.

O conjunto de anlises permite a definio dos modelos que resultaro no estabelecimento das Estratgias
de Ao das Diretrizes Temticas e Municipais, as quais
so compatibilizadas no PDRM.
Para a implantao do PDMR, so necessrios instrumentos que se subdividem em:
I.Planejamento Municipal;

Para a realizao da Leitura Comunitria, importante que a populao possa acessar as informaes da
Leitura Tcnica, construdas em linguagem acessvel
maioria. Os dados da Leitura Tcnica apresentados
de modo didtico nas Audincias Pblicas, Consultas

II.Institutos Tributrios e Financeiros; e

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III.Institutos Jurdicos e Polticos.

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perspectivas de alterao condicionadas pelo Modelo


de Desenvolvimento Estratgico proposto.

3.1 Modelo de Desenvolvimento

Estratgico e Modelo Espacial

O Modelo Espacial a ser proposto a interao do meio


com o Modelo de Desenvolvimento Estratgico, devendo expressar, no mnimo:
a.zoneamento agrcola;
b.preservao ambiental;
c.sistema virio;
d.infraestrutura comunitria ou regional.

A partir das Anlises Municipais, define-se o Modelo


de Desenvolvimento Estratgico, compreendendo os
aspectos regionais, econmicos, ambientais, socioculturais e polticos.
A formulao do modelo define a perspectiva de desenvolvimento municipal sobre a qual todo o processo de
planejamento dever ser estruturado.

3.2 Diretrizes

O Modelo de Desenvolvimento Estratgico deve atender,


no mnimo, s seguintes condies:
a.adequabilidade da hiptese formulada economia
do municpio;
b.perspectivas do crescimento demogrfico;
c.perspectivas e possibilidades de alterao da estrutura espacial;
d.as limitaes condicionadas pelo stio fsico e as
condies ambientais.

Para a metodologia proposta, conceitua-se Diretrizes


como o conjunto de medidas de curto, mdio e longo
prazo propostas com o objetivo de alterar e redirecionar
a estrutura municipal existente, a partir de cada Anlise
Temtica. Essas alteraes consubstanciam-se em quatro diferentes tipos de Diretrizes Temticas:

O conjunto das relaes socioeconmicas e suas perspectivas de alterao expressas no Modelo de Desenvolvimento Estratgico formulado assentam-se em um
espao fsico natural alterado historicamente por sua
ocupao por meio de atividades humanas.
Tal ocupao diagnosticada por meio da Anlise Espacial, que propicia estabelecer um modelo da estrutura
fsica do municpio, ou seja, detectar a atual situao da
ocupao, apropriao e uso do solo municipal e suas

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I.Diretrizes de Gesto: atuao perante outras esferas de governo, entidades no governamentais e


privadas e programas de atuao e conscientizao
comunitria;

II.Diretrizes de Ordenamento Espacial: instrumentos de organizao territorial;

III.Diretrizes de Estruturao Administrativa: instrumentos administrativos para a conduo do processo


de planejamento;

IV.Diretrizes Oramentrias: medidas que permitem a continuidade dos processos de programao e


execuo dos programas de implantao de servios
e infraestrutura.

A compatibilizao das Diretrizes Temticas realizada


inter-relacionando-se matricialmente as funes de governo e suas diretrizes. A matriz resultante propicia dois
produtos diferenciados:
a.polticas de longo prazo para cada tema ou subsdios
definio dessas, conforme o maior ou menor poder
de deciso do Poder Pblico na concretizao das Diretrizes Temticas propostas;
b.uma poltica geral de longo prazo com o somatrio
das Diretrizes, consubstanciando-se as Diretrizes Municipais, formadoras do PDRM.

Essas Diretrizes Temticas so subdivididas em:


I.Diretrizes de Gesto

Ao Poltica;
Ao Comunitria.
II.Diretrizes de Ordenamento Espacial

Controle da expanso urbana;

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Distribuio da populao;
Distribuio dos usos;

3.3 Instrumentos

Localizao de equipamentos;
Circulao;
Condies Ambientais.

Conforme o conceituado no presente documento, o


Planejamento Municipal consiste na integrao entre o
planejamento do desenvolvimento e o planejamento do
territrio. Pelas condies peculiares de cada um deles,
tal integrao necessita, para ser realizada, da adoo de
uma metodologia adequada, capaz de permitir a proposio de um conjunto de instrumentos que visam atingir
os objetivos gerais e especficos do PDRM.

III.Diretrizes de Estruturao Administrativa

Estrutura Administrativa;
Recursos Humanos;
IV.Diretrizes Oramentrias

Continuidade programtica;
Finanas.

O conjunto de anlise permite a definio dos modelos


que resultaro no estabelecimento das Diretrizes Temticas e Municipais, que so compatibilizadas na elaborao
do PDMR. Para a implantao do Plano, so necessrios
instrumentos que se subdividem em:

Toda a Anlise Temtica deve definir Diretrizes Temticas que permitam melhor-la ou torn-la mais eficaz,
porm evidente que algumas diretrizes formuladas
para temas diversos podem ser antagnicas. Portanto,
devem ser compatibilizadas quando da definio das
Diretrizes Municipais.

I.Planejamento Municipal;
II.Institutos Jurdicos e Polticos;
III.Institutos Tributrios e Financeiros.

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Planejamento municipal

renciado, inclui a definio da sua abrangncia (escopo),


dos objetivos e resultados esperados e das atividades necessrias para alcan-los. Com base nessas definies,
podem ser elaborados o cronograma e o oramento. O
planejamento tem de garantir, sobretudo, a consistncia
entre os objetivos estabelecidos e os recursos disponveis. A coerncia entre os diversos elementos do plano
decisiva para que o planejamento exera a sua funo
principal, que a orientao de todos os esforos para
atender aos objetivos.

Os instrumentos tcnicos relativos ao planejamento


municipal so o conjunto de institutos constantes nas
fontes normativas, ou seja, nas legislaes existentes ou
a implantar, e que podero ser utilizados como subsdios
para a elaborao, a implantao e a gesto do PDRM,
que consiste no principal instrumento de planejamento
municipal. Cabe ao municpio promover o controle do
processo de desenvolvimento municipal atravs da poltica de ordenao do seu territrio e, principalmente,
por intermdio de sistemas de gesto democrticos,
o que inclui o planejamento participativo mediante a
cooperao das associaes representativas no planejamento municipal.

O plano deve ser novamente sujeito aprovao pela


organizao responsvel, pois, a partir deste momento,
a disponibilidade dos recursos previstos imprescindvel.

Indicadores de resultados
econmicos, ambientais
e socioculturais

Exemplos de instrumentos de planejamento municipal:


Relatrio Final do PDMR, compreendendo o
conjunto de anlises, diretrizes e produtos finais;
Normas para localizao e dimensionamento de
equipamentos;
Sistema de Informaes Geogrficas (SIG).
Plano Diretor;
Disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo;
Zoneamento Ambiental;
Planos, programas e projetos setoriais;
Planos de desenvolvimento econmico e social;
Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA) e Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV).

Durante o processo de elaborao do planejamento,


imprescindvel elaborar os indicadores de resultados. A
medio de desempenho exerce um papel importante
em qualquer organizao, pois representa um processo
de autocrtica e de acompanhamento das atividades e das
aes e decises que so tomadas durante sua execuo.
No possvel gerenciar o que no se pode ou se sabe medir. Vrios autores sugerem algumas perguntas que devem
ser respondidas para desenvolver um sistema de medio de desempenho eficaz (KUTUCUOGLU et al., 2001):
Por que se medir? propsito;
O que deve ser medido? encontrar fatores
importantes;

O principal processo de planejamento, que sempre deve


ocorrer para que um plano possa ser devidamente ge-

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vas, ou seja, nas legislaes existentes ou a implantar, e


que podero ser utilizados como subsdios para a elaborao, a implantao e a gesto do PDRM, que consiste
no principal instrumento de planejamento municipal.

Como deve ser medido? mtodos;


Quando deve ser medido? durao e

cronograma;
Quem deve medir? responsvel pelo processo
X agente externo);
Como o resultado deve ser usado? avaliao e
melhoria.

Sob o aspecto poltico, os institutos jurdicos e polticos


relacionam-se ainda com a estrutura administrativa municipal, direta e indireta, pois so medidas de autonomia
do Poder Executivo Municipal, podendo depender de autorizao legislativa para serem implantadas, no caso de
leis ordinrias e complementares ou no necessitando
de anuncia legislativa (decretos e portarias).

Essas perguntas indicam a estrutura de um sistema de medio, pois se deve ter em mente quais os seus objetivos,
quais processos ou produtos devem ser medidos, quais
mtodos sero utilizados, o perodo de tempo de coleta,
quem ser o responsvel e onde e como os dados sero
aplicados para a melhoria dos processos e do produto.

Instrumentos de planejamento municipal previstos no


Estatuto da Cidade, como parcelamento ou edificao
compulsria, imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo,desapropriao
para fins de reforma urbana edireito de preempo,so
exemplos da aplicao do princpio da funo social da
propriedade, constituindo-se avano legislativo notvel
no sentido da efetivao progressiva da destinao social da terra urbana.

Os indicadores devero contemplar a aferio do atendimento dos objetivos propostos no PDMR e devem
ser voltados a proporcionar a sustentabilidade, ou seja,
contemplando os aspectos econmicos, ambientais e
socioculturais.
Para monitorar a implementao do PDMR, podero
ser utilizados os indicadores de desempenho, dentro
das perspectivas:
a.do cidado;
b.dos processos internos;
c.de aprendizado e crescimento; e
d.de desempenho financeiro.

A tendncia da Administrao Pblica em sobrepor os


seus atos ao consentimento do cidado vem sendo substituda por novos modelos de gesto, nos quais o papel
do cidado passa de mero espectador para colaborador
ativo, co-gestor, prestador e fiscalizador.

Institutos jurdicos e polticos

Aps a promulgao da Constituio Federal de 1988,


tem havido no pas uma tendncia proliferao dos
sistemas de gesto democrtica, mediante a criao de
conselhos, comisses, comits.

Os Institutos jurdicos e polticos se referem ao conjunto


de instrumentos gerais constantes nas fontes normati-

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A Constituio estabeleceu expressamente sistemas de


gesto democrticos em vrios campos da Administrao
Pblica, o que inclui o planejamento participativo, mediante a cooperao das associaes representativas no
planejamento municipal, como preceito a ser observado
pelos municpios (art. 29, XII). O Estatuto da Cidade fixa
essa diretriz em seu art. 2, II, indicando a participao
da populao e de associaes representativas da comunidade na formulao e execuo de planos, programas
e projetos urbansticos.

No que concerne ainda aos instrumentos, podemos incluir os relativos regularizao fundiria, tais como:
Usucapio Urbano Coletivo, Concesso de Uso Especial
para Fins de Moradia, Concesso do Direito Real de Uso
(CDRU) e Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).
O projeto de lei que instituir o PDMR dever ser elaborado em consonncia com a tcnica legislativa quanto a
sua forma, estrutura e contedo (Lei n 95/1998) e em
relao ao que dispe a respeito do tema, com a Constituio Federal, o Estatuto da Cidade, a Lei Orgnica e
todas as demais disposies legais federais, estaduais e
municipais. Inclusive normas e resolues do Ministrio
das Cidades, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio,
do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento,
do Ministrio do Meio Ambiente e do Ministrio da Integrao Nacional, no deixando tambm de considerar
as normativas tcnicas publicadas pelas universidades
e associaes profissionais e, ainda, de acordo com os
preceitos das polticas pblicas e seus respectivos projetos e programas.

Assume-se como princpio bsico da poltica urbana a


necessidade de se discutir as questes das cidades com
os vrios setores da sociedade. A efetivao desse direito, agora respaldado pelo texto da lei, serve de instrumento para a gesto e fiscalizao conjunta das aes
dos governos. Duas das formas de gesto democrtica
previstas no Estatuto da Cidade merecem destaque: a
primeira a previso de criao dosconselhos municipais, estaduais e nacional de desenvolvimento urbano e
a outra o sistema dasaudincias e consultas pblicas.
Entre os instrumentos constantes do Estatuto da Cidade,
vrios dispositivos guardam relao com a efetivao das
polticas de colaborao e induo ao desenvolvimento
urbano. So os relativos aoparcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios, oimposto sobre a propriedade
predial e territorial urbana progressivo no tempo, a desapropriao para fins de reforma urbana, o consrcio
imobilirio, asoperaes urbanas consorciadas o direito
de preempoe a outorga onerosa do direito de construir.

O PDMR deve cumprir exigncias de contedo e de forma


estabelecidos, sobretudo, na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade. Entre elas, destaca-se a obrigatoriedade
de ser aprovado na Cmara Municipal, conferindo-lhe a natureza jurdica de lei. Nessa qualidade, so trs os atributos
necessrios ao Plano Diretor: existncia, validade e eficcia.
Os avanos legislativos do Estatuto da Cidade so instrumentos notveis no sentido de democratizar e dar
eficincia social para a gesto das cidades. Sob este aspecto, possvel a utilizao de alguns dos instrumentos

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constantes no art. 4 do Estatuto da Cidade, bem como


dos demais institutos jurdicos e administrativos, para
auxiliar no desenvolvimento rural, mesmo que quase a totalidade desses instrumentos seja dirigida para o urbano.

rgos administrativos municipais;


Programa de curto e mdio prazo para capacita-

o dos recursos humanos;


Poltica de Recursos Humanos.
Planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social;
Planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies.

Exemplos de instrumentos legais:


Legislao do PDRM contendo no mnimo os seguintes contedos ou temas:
Macrozoneamento municipal;
Zoneamento urbano das sedes distritais;
Tipologia de usos;
Localizao dos usos;
Intensidade de ocupao do solo;
Hierarquizao e complementao do sistema virio municipal.
Constituio Federal;
Lei Orgnica: o formato de aprovao da lei do
plano se insere no mbito da autonomia legislativa de cada municpio. Portanto, na Lei Orgnica Municipal que se define o procedimento legislativo concernente;
Legislao referente estrutura administrativa
e ao pessoal;
Legislaes especficas s diversas polticas temticas: Estatuto da Terra, Estatuto da Cidade,
Lei n 8.171/1991 (que dispe sobre a Poltica
Agrcola), Lei Complementar n 95/1998 (que
estabelece normas para a elaborao, redao,
alterao e consolidao das leis), Cdigo Civil,
Cdigo Tributrio etc).

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Institutos tributrios e financeiros


Os institutos tributrios e financeiros se referem ao oramento prprio do municpio ou de outras esferas governamentais (federal, estadual ou metropolitana) e
podem tambm envolver recursos da iniciativa privada
ou de organizaes no governamentais.
Exemplos de instrumentos vinculados aos Institutos tributrios e financeiros:
Plano Plurianual;
Diretrizes Oramentrias;
Oramento anual;
Programas para ampliao da Receita (Prpria e
Transferncias);
Parcerias pblico-privadas;
Programa de curto, mdio e longo prazo de
implantao, ampliao e melhorias de servios
e infraestrutura, por meio de contribuio de
melhorias;
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU);
Contribuio de Melhoria;

Exemplos de instrumentos polticos administrativos:


Proposta de estruturao ou reestruturao dos

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Incentivos e benefcios fiscais e financeiros;


Gesto Oramentria Participativa.

O art. 44 do Estatuto da Cidade dispe que a gesto


oramentria participativa incluir obrigatoriamente a
realizao de debates, audincias e consultas pblicas
sobre o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e o oramento anual, ou seja, em todo processo de
discusso oramentria, como condio obrigatria para
a sua aprovao pela Cmara Municipal.

3.4 Aspectos Legais do PDRM


A integralidade do territrio do municpio imprescindvel
para o progresso e o desenvolvimento socioeconmico
da rea urbana e da rea rural, uma vez que a concepo
dicotmica e a consequente diviso ftica geram perdas
para ambos e, em decorrncia, para o pas.
Do ponto de vista espacial, cabe ao PDMR ordenar a utilizao do solo municipal, considerando o territrio do
municpio como um todo (art. 40, 2, do Estatuto da
Cidade). Isso significa que deve o planejamento ser feito sobre o territrio global do municpio, tanto da rea
urbana quanto da rural, j que o crescimento da cidade
sempre se d em direo zona rural.

O plano diretor deve prever os meios institucionais necessrios sua implementao, execuo, continuidade
e reviso. Por serem integrantes do processo de planejamento municipal, o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual devero incorporar as
diretrizes e as prioridades contidas no plano diretor (art.
40, 1, do Estatuto da Cidade).

Nos termos do 1 do art. 182, o plano diretor considerado como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. Esse dispositivo,
visto de forma isolada, no deixa claro qual deve ser a
abrangncia territorial do Plano Diretor, uma vez que
permite a interpretao de que este instrumento restrinja-se somente regio urbana, excluindo a regio
rural. A Constituio Federal no discrimina nenhuma
forma de diferenciao entre os habitantes do municpio
quanto ao local onde residem ser uma rea urbana, rural, de preservao ambiental ou histrica, de interesse
turstico ou social.

O 2 do art. 40 do Estatuto da Cidade prev que o Plano Diretor dever abranger o territrio do municpio
como um todo, isto , a rea urbana e a rural. Esse preceito fundamental diante do fato de que as referidas
reas integram espaos contguos e geram influncias
recprocas no desenvolvimento do municpio.
O municpio tem competncia para promover o planejamento municipal sobre todo o seu territrio, com fundamento no art. 30, IX, da Constituio Federal. O adequado ordenamento territorial do municpio pressupe que
este tenha o poder de disciplinar o uso, a ocupao e o

Fazer planejamento espacial definir a melhor maneira


de ocupar o territrio de um municpio, prevendo os locais onde sero localizadas atividades e todas as formas
de uso do espao, no presente e no futuro.

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parcelamento do solo de todo o seu territrio. Um dos


mecanismos para esse planejamento, previsto no texto
constitucional, com relao organizao poltica e administrativa do municpio, a criao e organizao de
distritos que abrangem tanto o territrio rural quanto
o urbano (art. 30, V). O territrio rural brasileiro no
continuidade do urbano, mas um espao que influencia
e influenciado por este. Alm disso incorpora valores
urbanos, mas mantm seus valores rurais. necessrio
que o PDMR vise melhorar a qualidade de vida das pessoas que vivem no meio rural, incorporando as preocupaes relativas a aspectos culturais, sociais, econmicos
e ambientais. No possvel separar o urbano e o rural
visando garantir o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade, pois o sistema social e econmico local
necessita dos equipamentos, da infraestrutura e dos servios urbanos para desenvolver suas atividades agrcolas
e agrrias na zona rural.

na Lei Orgnica Municipal que se define o procedimento


legislativo concernente.
A Constituio, o Estatuto da Cidade ou outra lei federal/estadual no podem ter normativos que determinem
o tipo de lei do plano, sob pena de violar a autonomia
municipal. O projeto de lei dever observar os preceitos
da Lei Complementar n 95, de 26 de fevereiro de 1998,
que estabelece normas para a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis.
A qualidade da lei definida em funo de diversos fatores, sendo que os mais relevantes so a utilidade, a capacidade de produzir os efeitos pretendidos, a harmonizao
com o ordenamento vigente, o equilbrio entre custos
e benefcios, a aplicabilidade e a efetividade da norma.
O projeto de lei que institui o PDMR dever ser elaborado
em consonncia com a tcnica legislativa quanto a sua
forma, estrutura e contedo, e com o que dispe a respeito a Constituio Federal, o Estatuto da Cidade, a Lei
Orgnica e todas as demais disposies legais federais,
estaduais e municipais que faam referncia ao tema.

O PDRM refere-se a um conjunto de aes articuladas


entre si e dirigidas conscientemente por diversos atores
sociais para produzir uma interveno positiva em uma
determinada realidade rural.
O Plano Diretor uma norma de carter legislativo e
no necessita ser lei complementar, mas tem uma srie
de exigncias quanto sua tramitao, consideradas
requisitos para aplicao de vrios outros instrumentos,
tornando fundamental a participao popular na elaborao do projeto.

Mesmo considerando que a elaborao do PDMR deva


ser coerente com a gramtica, a legstica, o processo legislativo e todo o contedo tcnico multidisciplinar das
mais diversas reas que compem seu universo, deve
ser elaborado de maneira que todos entendam e, para
que possam interferir no processo, fundamental que
seja construdo em linguagem acessvel e clara, da discusso redao final. O PDRM deve ser construdo em
um processo participativo, em discusso entre iguais e

O formato de aprovao da lei do plano se insere no mbito da autonomia legislativa de cada municpio. Portanto,

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por decises conscientes e esclarecidas. Alm disso, deve


ser um conjunto de regras simples, que todos entendam,
pois a condio essencial para a aplicao do plano o seu
pleno entendimento.

do plano diretor legislao que lhe precede e fundamenta e que tem por funo definir parmetros que nele
devem ser observados destacam-se a Constituio da
Repblica e leis federais e estaduais sobre polticas territoriais. A incompatibilidade entre o plano e essas normas
pode suscitar questionamentos na esfera administrativa
e jurdica acerca da sua validade, seja quanto constitucionalidade, seja quanto legalidade.

O Estatuto da Cidade exige que haja participao popular em todas as etapas do Plano Diretor. O Conselho
Nacional das Cidades, na Resoluo n 25/2005, estabeleceu regras para o processo participativo dos Planos
Diretores. O Poder Executivo Municipal deve, alm de
promover oficinas com a populao, formar um ncleo
gestor, estabelecendo a maneira de elaborar a reviso
do Plano, bem como os prazos para cada etapa.

A eficcia se traduz na aptido de a lei produzir efeitos


relacionados ao desenvolvimento econmico, social e
ambiental de determinado espao rural, que a finalidade primordial do Plano Diretor.

O Plano Diretor deve ser discutido com toda a sociedade antes de sua transformao em lei. A participao
de todos os cidados fundamental em todas as etapas
de elaborao, implementao, monitoramento e fiscalizao. Para isso, importante conhecer e discutir
democraticamente as funes de cada segmento social,
buscando ao final que prevaleam aquelas propostas
que representam os interesses da maioria da populao.

Nesse sentido, fundamental que seu planejamento e


elaborao levem em considerao o porte do municpio
e a amplitude do espao geogrfico onde se processam
os fenmenos sociais, econmicos, fsico-territoriais e
poltico-administrativos que compem a realidade municipal. Destacam-se, portanto, a importncia do diagnstico, a leitura da realidade Leitura Tcnica e Leitura
Comunitria, compreendendo, por exemplo, a anlise
da estrutura econmica (situao atual e perspectivas)
e da demografia (quantidade, qualidade e crescimento
demogrfico/social), e da regio onde o municpio se
insere (relaes internas e externas).

No domnio jurdico, o Plano Diretor deve cumprir exigncias de contedo e de forma estabelecidos, sobretudo,
na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade. Entre
elas, destaca-se a obrigatoriedade de ser aprovado na
Cmara Municipal, conferindo-lhe a natureza jurdica de
lei. Nesta qualidade, so trs os atributos necessrios do
Plano Diretor: existncia, validade e eficcia.

A Constituio Federal, em seu 1 do art. 182, determina


que o plano diretor aprovado pela Cmara Municipal
obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, constituindo-se em instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e de expanso urbana. No 2 do
referido artigo, preceitua-se que a funo da proprieda-

A existncia refere-se aprovao e ao incio da vigncia


da lei municipal do plano. A validade implica a adequao

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de urbana cumprida quando esta atende s exigncias


fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. No 4 do art. 182 da Carta Magna, temos
a possibilidade de o Poder Pblico municipal, mediante
lei especfica para a rea includa no plano diretor, exigir,
nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano
no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova
seu adequado aproveitamento.

rural, o seguro agrcola, o cooperativismo, a eletrificao


rural e irrigao e a habitao para o trabalhador rural.
O Estatuto das Cidades (art. 42 da Lei n 10.257/2001)
estabelece que o Plano Diretor deve conter no mnimo:

1
2

I.a delimitao das reas urbanas onde poder ser


aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios, considerada a existncia de infraes-

Alm disso, de acordo com o art. 186 da Constituio,


para que a propriedade rural cumpra sua funo social,
ela tem de atender simultaneamente a cinco requisitos:
aproveitamento racional e adequado, utilizao adequada
dos recursos naturais disponveis, preservao do meio
ambiente, observncia das disposies que regulam as
relaes de trabalho e explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.

trutura e de demanda para utilizao;

O princpio da funo social da propriedade na zona rural corresponde ideia da correta utilizao econmica
da terra e sua justa distribuio, de modo a priorizar ao
bem-estar da coletividade, mediante o aumento da produtividade e a promoo da justia social.

III.o sistema de acompanhamento e controle.

II.disposies requeridas para o exerccio do direito de preempo (art. 25), da outorga onerosa do
direito de construir (art. 28), da permisso para al-

3
4

terao do uso do solo mediante contrapartida (art.


29), das operaes urbanas consorciadas (art. 32)
e da transferncia do direito de construir (art. 35);

O art. 1 da Resoluo n 34, de 1 de julho de 2005,


do Ministrio das Cidades/Conselho Nacional das Cidades prev que o Plano Diretor deve ter como contedo
mnimo:

A poltica agrcola, segundo o art. 187 da Constituio


Federal, ser planejada e executada na forma da lei, com
a participao efetiva do setor de produo, envolvendo
produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores
de comercializao, de armazenamento e de transportes,
levando em conta especialmente os instrumentos creditcios e fiscais, os preos compatveis com os custos de
produo e a garantia de comercializao, o incentivo
pesquisa e tecnologia, a assistncia tcnica e extenso

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I.as aes e medidas para assegurar o cumprimento das funes sociais da cidade, considerando o
territrio rural e urbano;

II.as aes e medidas para assegurar o cumprimento da funo social da propriedade urbana, tanto
privada como pblica;

35

cado pela leitura tcnica e comunitria. Dessa forma, o


projeto de lei que instituir o Plano Municipal Rural poder
conter, por exemplo, os seguintes temas ou contedos
possveis enunciados:
I.Da Poltica de Desenvolvimento e das Diretrizes

III.os objetivos, temas prioritrios e estratgias


para o desenvolvimento da cidade e para a reorganizao territorial do municpio, considerando
sua adequao aos espaos territoriais adjacentes;

IV.os instrumentos da poltica urbana previstos pelo

Gerais;

art. 42 do Estatuto da Cidade, vinculando-os aos ob-

II.Macrozoneamento Rural;

jetivos e estratgias estabelecidos no Plano Diretor.

III.Da Poltica Agrcola;


IV.Da Produo Primria e seu desenvolvimento;

Alm do contedo mnimo exigido, na elaborao do Plano Diretor podero ser inseridos outros temas relevantes, considerando as especificidades de cada municpio
constatadas por meio do Diagnstico, ou podero ser
suprimidos por no apresentarem relevncia para determinadas realidades municipais, o que pode ser identifi-

V.Poltica Habitacional e Regularizao Fundiria;

1
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VI.Transporte e Mobilidade;
VII.SIG (Sistema de Informaes Geogrficas);
VIII.Do parcelamento do solo rural;
IX.Da regularizao das ocupaes na zona

rural.

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Estratgia de divulgao
e mobilizao social

O 4 do art. 40 do Estatuto da Cidade estabelece que


o poder Legislativo e o poder Executivo garantam, no
processo de elaborao do Plano Diretor, a participao dos vrios segmentos da sociedade, a publicidade
e o acesso de qualquer interessado aos documentos e
informaes produzidos.

a Estratgia de Divulgao e Mobilizao Social


devem ser identificados os atores sociais e sua capacidade de atuao, forma de organizao e potencial de
colaborao. Tambm devem ser estabelecidos mtodos
de divulgao e mobilizao social, para a participao
da comunidade no processo de elaborao do PDMR,
em especial em sua agenda pblica.

Para a efetivao do PDRM, fundamental a participao da comunidade como sujeito do processo de desenvolvimento local. Para isso, preciso realizar e garantir
um processo de divulgao e mobilizao da populao,
para que esta participe ativamente da agenda pblica do
PDMR, na qual sero discutidos os temas, os objetivos,
as diretrizes e as aes referentes ao setor rural, com
o objetivo de construir o desenvolvimento municipal.

A participao da comunidade nos processos decisrios


em relao ao seu futuro cada vez mais intensa, devido
ao fato de diversas entidades organizadas colocarem em
prtica, embora muitas vezes de maneira no formal, o
preconizado na Constituio Federal. Esta, junto ao Estatuto da Cidade, assegura a participao da populao
e de associaes representativas dos vrios segmentos
da comunidade no processo de planejamento, de modo
a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno
exerccio da cidadania.

A elaborao bem sucedida do PDMR depende da capacidade coletiva de mobilizar e integrar os esforos de forma

37

a desencadear mudanas na prtica da participao no


processo de planejamento territorial. Ademais, deve ser
um compromisso coletivo envolvendo os mais diversos
atores, inclusive os meios de comunicao.

segmento para uma viso global da comunidade


rural e municipal.

III.Distino entre atividades tcnicas e atividades


referentes participao comunitria no processo de

Para Campanhola e Silva (2000), o desenvolvimento


local deve ser um processo com a efetiva participao
popular, privilegiando as necessidades sociais e culturais
da comunidade e voltado para a conquista da cidadania,
mas que esteja de acordo com a realidade local.

planejamento, considerando-as no como excludentes

entre si, mas convergentes nos momentos decisrios;


IV.Capacitao das equipes tcnicas, do ncleo
gestor e da comunidade para participao no planeja-

mento e gesto municipal;

Para garantir a participao comunitria na formulao,


implementao, avaliao, monitoramento e reviso do
processo de planejamento e na consequente elaborao
do PDMR, necessrio estabelecer algumas premissas
mnimas, como:

V.Insero da participao comunitria na metodologia de trabalho e no cronograma de atividades.

1 | ATORES SOCIAIS

I.Identificao da capacidade de atuao, da for-

4
5

ma de organizao e do potencial de colaborao das

Atores sociais so pessoas fsicas ou jurdicas, privadas


ou pblicas, participantes do conjunto de relaes econmicas, sociais e culturais que formatam o meio rural,
objeto do PDMR. Devem ser identificados os atores sociais e sua capacidade de atuao, forma de organizao
e potencial de colaborao. Sua atuao no processo de
elaborao do PDRM constitui-se na instncia participativa de representao da comunidade.

diversas organizaes em relao s atividades de elaborao do PDMR (por tema e rea geogrfica);
II.Definio dos objetivos quanto participao no
processo de planejamento, visando:

garantir comunidade o acesso pblico e irres-

trito s informaes referentes ao processo de


elaborao do PDMR, democratizando-as;
avaliar tendo em vista ampliar os diferentes nveis de organizao das diversas entidades;
superar o nvel de simples reivindicaes atingindo um patamar de participao e deciso no
processo de planejamento integrado; passar da
viso setorial das questes especficas de cada

A instncia participativa caracteriza-se como o canal


direto de participao da comunidade no processo de
elaborao do PDMR, realizada por cada cidado individualmente ou por suas representaes na agenda
pblica do Plano. Os eventos da instncia participativa

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9

devem ser pblicos e sua organizao envolve atos convocatrios e de capacitao dos participantes nas reas
vinculadas ao setor rural.

2 | MOBILIZAO SOCIAL

A Mobilizao Social tem o objetivo de envolver a comunidade na elaborao do PDRM, por meio de mecanismos
capazes de sensibilizar, mobilizar, informar e possibilitar
a participao da populao para que esta seja ativa e
contribua no processo de planejamento rural.

Os conselhos municipais responsveis pelo setor rural so


integrantes natos da instncia participativa, somando-se
a eles entidades e rgos representativos da sociedade
civil organizada, como por exemplo: sindicatos, associaes comunitrias, cooperativas de produo, rgos de
pesquisa, ensino e extenso, entidades organizadas da
sociedade e demais membros da comunidade que, por
meio das audincias pblicas, consultas pblicas e oficinas, participaro do processo.

Dever ser elaborado um mtodo de participao que


envolva, alm da programao das audincias pblicas,
outros instrumentos de participao da populao, como,
por exemplo, o acesso da populao Sede do Ncleo
Gestor, onde esta poder obter informaes sobre o
processo de elaborao do PDMR.

Embora o processo de elaborao do PDRM deva ser


conduzido pelo Poder Executivo municipal, importante que em todas as suas etapas haja a participao dos
representantes do Poder Legislativo. Essa participao
desejvel no s pela contribuio dos vereadores para
o processo de planejamento, mas tambm para que a
construo do PDMR seja coletiva, evitando assim alteraes significativas na tramitao do Projeto de Lei na
Cmara de Vereadores.

A elaborao do trabalho de participao social deve partir de um levantamento do perfil social da populao, de
sua distribuio espacial e da identificao de informaes sobre as formas de organizao dos diversos grupos
sociais e comunitrios (mapeamento dos atores sociais).
A organizao do processo participativo dever garantir
a diversidade de participao da populao, prevendo a
realizao de debates por temas e por divises geogrficas (distritos e localidades).

Sempre que necessrio, a equipe tcnica de trabalho e o


ncleo gestor devem ser acrescidos de representantes dos
atores locais, principalmente nas etapas de sensibilizao
e mobilizao da comunidade e de divulgao do plano,
dos resultados obtidos e de informes de ordem geral.

No processo participativo de elaborao do PDMR, a


promoo das aes de sensibilizao, mobilizao e
capacitao deve ser voltada, preferencialmente, para
as lideranas comunitrias, movimentos sociais, profissionais especializados, entre outros atores sociais.

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O processo de gesto democrtica com ampla participao dos habitantes na conduo do destino do seu
territrio pressupe:
a.eficincia, transparncia e flexibilizao de procedimentos na organizao da administrao pblica;
b.implementao de canais participativos, com
a utilizao de processos contnuos, integrados e
descentralizados;
c.partilha de autoridade entre o Poder Pblico e os
diferentes segmentos sociais;
d.regramento claro e objetivo, decidido coletivamente,
para a participao em todo o processo de gesto democrtica, estabelecendo fruns consultivos e deliberativos,
canais permanentes e temporrios.

de problemas recorrentes na organizao territorial do


municpio e participe desde o incio de sua construo.
A populao deve saber que o Plano prev e inclui as
contribuies trazidas pelo Estatuto da Cidade na gesto
democrtica e participativa. A capacitao se faz tambm
no interior da Prefeitura, estimulando a articulao e a
integrao de diversas reas. O processo de elaborao
do PDRM tem uma dimenso pedaggica de capacitao e troca de experincias e conhecimentos entre tcnicos e a comunidade, para qualificar continuamente a
relao entre ambos.
Entendidos os modos como devem ser construdos os
processos de participao e deliberao, pode-se iniciar
a leitura da situao existente. O objetivo da fase da leitura comunitria visualizar o espao rural que temos,
a partir de questes presentes na escala da comunidade,
dos distritos e localidades rurais, sem nos esquecermos
de integr-las em maior escala, e com o cuidado de espacializar as questes, ou seja: descrev-las no espao
de modo que possam ser mapeadas.

Somente dessa forma afloram-se os interesses divergentes, explicitam-se os conflitos e, a partir deles, constrise o pacto e a informao sobre a realidade, produzida
em linguagem acessvel e transparente, oportunizando
a democratizao do acesso informao.
A cada etapa de elaborao do Plano Diretor a participao deve ser ajustada, considerando as especificidades
dos objetivos a serem alcanados. O processo cclico
e contnuo; possvel, portanto, retomar etapas que j
tenham sido ultrapassadas.

Esse o meio pelo qual se constri uma leitura que retrate


de forma mais fidedigna a realidade vivida. Nessa etapa,
deve-se identificar as principais questes locais da zona rural e como os que ali vivem compreendem essas questes.

O PDRM comea pelo conhecimento e identificao da


realidade por parte da sociedade. Na fase de capacitao, divulgam-se as informaes, para que os cidados
as conheam e discutam adequadamente. fundamental
que a populao entenda claramente o que o PDRM,
a sua importncia como instrumento para resoluo

Dessa maneira, possvel dimensionar e qualificar pontos fundamentais para o processo de planejamento rural
voltado para uma sociedade mais justa. Dentre esses pontos, destacam-se: as marcas de degradao ambiental,
os usos impactantes, as precariedades habitacionais, os

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espaos vazios, as reas de ocupao, as demandas no


atendidas, as dificuldades de acesso e de mobilidade.

graus diferentes de mobilizao e organizao, a estratgia de comunicao visando a participao da populao na elaborao do PDMR deve utilizar todos os
instrumentos disponveis, formais e informais.

Alm disso, a comunidade pode conhecer e reconhecer,


nessa fase, as suas potencialidades e capacidades as
foras com as quais podem contar para transformar a
realidade atual.

Para tanto, dois conjuntos de aes podero ser utilizados:


a.veiculao de informaes esclarecedoras sobre a
temtica e notcias sobre o andamento dos trabalhos na
mdia escrita, falada e eletrnica;
b.parceria entre o ncleo gestor e as associaes de
moradores, entidades de classe e outras entidades de representao da comunidade para divulgao da agenda
pblica e das atividades em andamento, bem como para
distribuio de material publicitrio e didtico.

A democratizao do processo de planejamento fundamental para romper esse crculo vicioso e transform-lo em um processo compartilhado com os cidados e
assumido por todos os atores.
A participao no processo de planejamento se coloca
como um elemento fundamental para formular polticas
pblicas e para que os instrumentos de planejamento e
de gesto do espao possam ser implantados.

4 | AGENDA PBLICA

Assim, o planejamento deixa de ser soluo apenas tcnica e convertido em resultado de articulao poltica
entre os atores sociais.

A Estratgia de Divulgao e Mobilizao dos atores envolvidos na elaborao do PDRM visa estimular a participao da comunidade no conjunto de atividades que
configuram a agenda pblica de elaborao do Plano.

3 | DIVULGAO

A agenda pblica composta por uma programao de


audincias pblicas, consultas pblicas e oficinas que se
inter-relacionam, conforme figura 2, na prxima pgina.

Durante a elaborao do PDMR, devem ser garantidos


meios para a participao popular, que ajudar na definio de como os investimentos podero ser mais adequadamente distribudos em beneficio de toda a comunidade.

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Considerando que os diversos segmentos da populao


tm acesso diferenciado aos meios de comunicao e

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Aes 01, 03, 05, 07, 09 e 11: Publicidade e divulgao

Ao 02

Ao 04

Ao 06

Ao 08

Ao 10

Ao 12

Lanamento do
PDMR

Capacitao dos
atores sociais

Temticas

Diagnstico

Estratgias
de ao

PDMR

reas
geogrficas

Audincia Pblica

1
2

Oficina
Consulta Pblica

FIGURA 2 Agenda pblica

As Audincias Pblicas tm por finalidade mobilizar,


esclarecer e debater sobre o andamento das atividades
de elaborao do PDMR e dos seus produtos intermedirios e finais. As Consultas Pblicas tm por finalidade informar, colher subsdios, debater, rever e analisar
o processo de construo do PDMR por tema e rea
geogrfica. As Oficinas so destinadas capacitao
dos atores sociais do PDMR. A realizao de Audincias
Pblicas, Consultas Pblicas e Oficinas devem considerar
os seguintes contedos:
I. Apresentao da metodologia e do cronograma
proposto para elaborao do PDMR;

A realizao de Audincias Pblicas, Consultas Pblicas


e Oficinas devem considerar os seguintes requisitos:
I.A convocao para as audincias deve ser feita
por edital, anunciada pela imprensa local ou, na sua
falta, utilizar os meios de comunicao de massa
ao alcance da populao;

3
4
5

II.Ocorrer em locais e horrios acessveis maioria da populao;

III.Ser dirigidas pelo Poder Pblico Municipal,


que, aps a exposio de todo o contedo, abrir
as discusses aos presentes;

II.Palestras de capacitao da populao inclusive do Ncleo Gestor sobre o PDMR, os instru-

IV.Garantir a presena de todos, independente-

mentos da poltica de desenvolvimento territorial

mente de comprovao de residncia ou qualquer

e o papel do Ncleo Gestor;

outra condio, mediante lista de presena;

III.Exposies tcnicas dos produtos elaborados,

V.Ser gravadas e, ao final de cada uma, lavrada a

prevendo espao para debates e esclarecimentos.

respectiva ata, cujos contedos devero ser apensados ao Projeto de Lei, compondo memorial do
processo, inclusive na sua tramitao legislativa.

42

7
8
9

A Agenda Pblica pode ser composta pelo seguinte conjunto de aes sequenciais sugeridas:

AO 1

AO 7

Publicidade/divulgao da realizao do PDMR e


da Audincia Pblica de lanamento do processo de
elaborao do PDMR;

Publicidade/divulgao da realizao do PDMR e


da Audincia Pblica para apresentao, avaliao e
homologao do Diagnstico pela instncia participativa;

1
2

AO 8

AO 2
Realizao de Audincia Pblica de lanamento do
processo de elaborao do PDMR para sensibilizao
e divulgao da proposta metodolgica, da Estratgia
de Divulgao e Mobilizao Social, da estrutura de
coordenao e do cronograma de atividades;

Realizao de Audincia Pblica para apre-sentao,


avaliao e homologao do Diagnstico pela instncia
participativa;

AO 9
Publicidade/divulgao da realizao do PDMR e
da Audincia Pblica para apresentao, avaliao
e homologao da Estratgia de Ao pela instncia
participativa;

AO 3
Publicidade/divulgao de Oficinas destinadas
capacitao dos atores sociais do PDMR;

AO 10

AO 4

Realizao de Audincia Pblica para apre-sentao,


avaliao e homologao da Estratgia de Ao pela
instncia participativa;

Realizao de Oficinas destinadas capacitao dos


atores sociais do PDMR;

AO 5

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AO 11

Publicidade/divulgao de Consultas Pblicas destinadas


a subsidiar os trabalhos das diversas etapas da elaborao
do PDMR, buscando detectar as potencialidades e os
problemas localizados por grau de abrangncia (tema
e rea geogrfica);

Publicidade/divulgao da realizao do PDMR e da


Audincia Pblica para a apresentao do PDMR e
deliberao sobre os itens de incluso, supresso,
complementao ou alterao da proposta apresentada;

AO 12

AO 6

Realizao de Audincia Pblica para a apresentao do


PDMR e deliberao sobre os itens de incluso, supresso,
complementao ou alterao da proposta apresentada.

Realizao de Consultas Pblicas destinadas a subsidiar


os trabalhos das diversas etapas da elaborao do PDMR,
buscando detectar as potencialidades e os problemas
localizados por grau de abrangncia (tema e rea
geogrfica);

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Para cada ao correspondem alguns objetivos, alm da


participao comunitria especifica. Assim, as Aes 1,
3, 5, 7, 9 e 11 so momentos de publicidade e divulgao
de aes propostas.

Os temas podem ser de carter geral, relativos ao meio


agrcola, como por exemplo os sistemas produtivos ou
especficos, a infraestrutura e os servios postos disposio da comunidade.

A Ao 2, alm do lanamento e da discusso sobre a


proposta metodolgica, deve permitir identificar outras
entidades e representaes interessadas em participar
da instncia externa de trabalho e sua forma de atuao.

A abrangncia por rea geogrfica caracteriza-se pela


diviso espacial do municpio em distritos e localidades.
A Ao 8 um evento de apresentao dos produtos
finais da etapa de elaborao do PDMR (Diagnstico) e
discusso destes pela comunidade.

O conjunto de oficinas componentes da Ao 4 destinado capacitao dos atores sociais do PDMR.

A Ao 10 um evento de apresentao dos produtos


finais da etapa de elaborao do PDMR (Estratgia de
Ao) e discusso destes pela comunidade.

O conjunto de consultas pblicas componentes da Ao


6 consiste em momentos nos quais a populao vai opinar e sugerir quanto problemtica rural, levantando
problemas, relacionando potenciais e elencando propostas que devero ser consideradas no diagnstico e
na formulao da estratgia de ao. Esse conjunto de
consultas pblicas deve ser realizado considerando o
grau de abrangncia quanto participao comunitria,
que se refere segmentao da sociedade e dos seus
interesses por tema e rea geogrfica.

Para a concluso dos trabalhos, ser realizada a etapa 12,


que se destina apresentao do conjunto de elementos
estruturais da formatao do PDRM e discusso destes
elementos pela comunidade, sendo, portanto, o evento pblico final do processo de elaborao do PDMR.

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Equipe de trabalho

ste item tem como objetivo estabelecer os recursos


humanos mnimos necessrios para a elaborao e
gesto do PDRM.

no processo, promovendo a integrao entre as diversas


instituies dentro de um objetivo comum.
No entanto, deve existir um grupo permanentemente
ocupado com as iniciativas de conduo do processo e
na materializao das deliberaes coletivas sobre o Plano. Essa uma tarefa complexa e que exige capacidade
tcnica e liderana institucional.

Com relao aos recursos humanos, importante salientar que esses no se restringem eventual participao
tcnica ou poltica por parte de uma administrao pblica. Mais do que isso, fundamental estabelecer que
coexistem dois patamares de recursos humanos.

A anlise da atual estrutura administrativa pertinente


aos setores em estudo, sua sistemtica de ao, seus
recursos humanos e equipamentos estabelecer as carncias e potencialidades existentes para a definio
dos recursos humanos necessrios e disponveis para a
elaborao do trabalho.

Um deles trata dos recursos disponveis em uma administrao pblica e o outro refere-se participao da
sociedade na elaborao do PDMR, por meio dos atores
sociais. Dessa forma, todos que participarem da elaborao e gesto do PDMR compem os recursos humanos mobilizados.

A primeira atividade de elaborao do PDRM a formao


de seu ncleo gestor e da sua equipe tcnica.

Isso implica organizar a participao e despertar a motivao, os conhecimentos dos diferentes atores envolvidos

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A esses dois organismos pode ser agregada consultoria


externa, que poder ter, entre outras atividades, assessoramento tcnico, orientao metodolgica e capacitao
da equipe tcnica de trabalho para execuo conjunta
das aes necessrias ao desenvolvimento das etapas
de elaborao do PDMR.

b.elaborao do cadastro das organizaes sociais


atuantes da sociedade civil;
c.coordenao dos ncleos de comunicao, de informao/capacitao e de organizao da participao;
d.garantia da participao social nas atividades de
elaborao do PDMR;
e.coordenao das Audincias Pblicas;
f.garantia do cumprimento das regras estabelecidas
coletivamente;
g.proposio de critrios para decidir prioridades;
h.aprovao dos trabalhos desenvolvidos;
i.avaliao e contribuio com a formulao dos documentos tcnicos;
j.compatibilizao do trabalho tcnico com a leitura
comunitria ao longo de todo processo.

1 | NCLEO GESTOR
O sucesso do plano depende, fundamentalmente, da
equipe de coordenao do PDMR (Ncleo Gestor), composta por um quadro mnimo de pessoal dimensionado
em funo do porte e da extenso geogrfica do municpio, devendo ainda expressar a diversidade dos setores
sociais atuantes no municpio.

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O Ncleo Gestor pode ser integrado por representantes


da sociedade civil e representantes de entidades governamentais (tcnicos), sendo composto preferencialmente
de forma paritria.

2 | EQUIPE TCNICA
A equipe tcnica deve ser composta por tcnicos e funcionrios dos diversos rgos municipais envolvidos e
responsveis por aes direta ou indiretamente vinculadas ao setor rural, ao planejamento, s comunicaes,
ao social e s questes administrativas, em especial
nas reas relacionadas a geografia, estatsticas, demografia, cartografia, georreferenciamento, agrimensura,
topografia, informtica e direito (urbanstico, administrativo, civil, ambiental, agrrio, tributrio e constitucional).

Minimamente, o Ncleo Gestor deve ter um coordenador e um auxiliar tcnico para assumirem as funes
executivas.
O Ncleo Gestor ser responsvel pelo acompanhamento de todas as atividades desenvolvidas no processo de
elaborao do PDMR e a ele caber, por meio de uma
Coordenao Executiva, entre outras atribuies, as seguintes competncias:
a.formulao dos planos de trabalho de elaborao
tcnica e mobilizao social;

Essa equipe de trabalho, a ser composta para o desenvolvimento do PDMR, tem o objetivo de realizar as aes
executivas, operacionais e estratgicas do Plano.

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A equipe tcnica responsvel pelo processo de elaborao do PDRM, pela articulao dos agentes internos
e externos, pela comunicao e divulgao das etapas
de elaborao do Plano e pelo desenvolvimento tcnico
dos trabalhos.

g.propor sistemtica para a participao popular na


elaborao do PDMR;
h.orientar e acompanhar o processo de participao
popular na elaborao do PDMR;
i.executar as atividades definidas para cada etapa de
trabalho, conforme especificado;
j.fornecer pessoal e material de expediente, de apoio
e de divulgao para as atividades de participao da
comunidade na elaborao do PDRM;
k.anlise e aprovao dos trabalhos e dos produtos
finais;
l.articular a participao dos agentes internos e
externos,
m.comunicao e divulgao das etapas de elaborao do Plano;
n.desenvolvimento tcnico dos trabalhos.

A partir da definio da estrutura de coordenao e


organizao, so definidas as atribuies e responsabilidades da equipe tcnica, assim como a nominata dos
tcnicos que participaro da elaborao do PDMR. Deve
ser prevista a necessidade de qualificao do pessoal e
at mesmo o desenvolvimento de mecanismos de motivao e de integrao.
As atribuies e responsabilidades da municipalidade,
por meio das aes da equipe tcnica, so no mnimo de:
a.articulao da participao da sociedade, por meio
dos segmentos e atores sociais, no sentido de viabilizar
a estratgia de participao a ser definida em proposta
metodolgica;
b.articulao institucional necessria integrao de
rgos da administrao municipal e de demais nveis
de governo a serem envolvidos no processo de criao
do PDRM;
c.disponibilizao dos espaos e dos equipamentos
necessrios para possibilitar a participao da sociedade
nas etapas de elaborao do PDMR;
d.propor e executar metodologia de trabalho para as
atividades de elaborao do PDMR ;
e.elaborar diagnstico de forma a subsidiar as aes
para a elaborao do PDMR;
f.elaborar estratgias de ao de forma a subsidiar as
aes para a implementao do PDMR;

3 | CONSULTORIA EXTERNA
O Ncleo Gestor e a equipe tcnica podero ser assessorados tecnicamente por consultoria externa para complementar experincia e conhecimento tcnico eventualmente no disponveis na administrao municipal. A
consultoria poder ser responsvel pelo assessoramento
tcnico, orientao metodolgica, capacitao da equipe
tcnica de trabalho e pela execuo conjunta das aes
necessrias para o desenvolvimento das etapas de elaborao do PDMR.
A consultoria externa poder ser realizada por entidades
vinculadas ao setor agrcola, de ensino e extenso, por

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rgos de outras esferas de governo (federal, estadual


ou metropolitano) ou por empresas especializadas no
planejamento e gesto territorial.

As atribuies e responsabilidades da empresa consultora em cada etapa de elaborao do PDRM podero


ser, entre outras:
a.propor metodologia para o desenvolvimento dos
trabalhos;
b.propor sistemtica para a participao da comunidade nas atividades de desenvolvimento do PDMR;
c.executar as atividades definidas para cada etapa de
trabalho, conforme o especificado nesta Metodologia;
d.disponibilizar equipe de trabalho, conforme estabelecido no Termo de Referncia;
e.orientar e acompanhar o processo de participao
da comunidade na elaborao do PDMR;
f.orientar a capacitao da equipe de trabalho local.

A consultoria tcnica, se for o caso, apoiar o municpio


na elaborao do Plano Diretor Participativo, na regulamentao de instrumentos nele previstos, assim como
na definio de diretrizes para a implementao de instrumentos de planejamento territorial, com base nos
princpios estabelecidos na Lei Federal n 10.257/2001
(Estatuto da Cidade).
As atividades devero gerar relatrios de aes, produtos intermedirios e um produto final, que a Minuta de
Projeto de Lei do PDMR.

Para a realizao das atividades previstas nesta metodologia, a empresa consultora disponibilizar equipe
tcnica, com profissionais especializados nas reas de
cincias agrcolas, de planejamento e gesto territorial,
ambiental, social, jurdica, entre outras que se fizerem
necessrias.

Devem ser apresentadas, tambm, propostas de diretrizes para a implementao dos instrumentos, de forma a
garantir o direito cidade e incluso social.

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Insumos necessrios

captulo Insumos necessrios estabelece a necessidade de espao fsico, define os recursos materiais
e equipamentos e os meios de locomoo e comunicao
imprescindveis para a realizao das atividades inerentes
concretizao do PDMR.

Deve haver destaque para o espao destinado s capacitaes. Alm de sala que comporte o total de capacitandos
por evento, a estrutura deve possibilitar a realizao de
trabalhos em grupo. Isso se aplica s reunies realizadas
nas comunidades. Em todos os casos, deve-se respeitar a
disponibilidade local, valorizando, sempre que possvel,
os espaos regularmente utilizados pela comunidade.

1 | ESPAO FSICO

As reunies com grande nmero de participantes devero acontecer em espaos existentes no municpio
utilizados para este fim.

Preferencialmente provido pela prefeitura, o espao fsico


deve ser suficiente para comportar a equipe coordenadora do PDMR, o mobilirio e os equipamentos necessrios
para o exerccio de suas funes e eventuais reunies
com pequenos grupos.

Destaca-se que os locais devem ter acessibilidade para


portadores de necessidades especiais, de acordo com
o que preceitua a Lei n 10.098, de 19 de dezembro de
2000, que estabelece normas gerais e critrios bsicos
para a promoo da acessibilidade de pessoas portadoras
de deficincia ou com mobilidade reduzida.

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2 | RECURSOS MATERIAIS
E EQUIPAMENTOS

2.3 Para as campanhas de motivao e

mobilizao da comunidade

2.1 Para a equipe de coordenao

O mtodo de trabalho o conjunto de tcnicas, instrumentos e recursos que sero utilizados para alcanar as
metas estabelecidas e, em consequncia, os objetivos
especficos propostos. muito importante que se mostre nesta etapa a razo da escolha do mtodo e a forma
como este ser empregado para sensibilizar e mobilizar
as comunidades envolvidas na realizao compartilhada
das metas e objetivos.

Computador com impressora, datashow, notebook para


as atividades de campo, acesso Internet, telefone celular, mesas, cadeiras, armrios, arquivos, material de
escritrio e demais itens indispensveis.

2.2 Para as capacitaes

Os intrumentos, tcnicas e recursos utilizados para as


campanhas de motivao e mobilizao da comunidade
podem ser formais e informais. Dentre os instrumentos
formais, destacam-se os meios de comunicao (TV,
rdio, Internet e imprensa). Os instrumentos informais
abarcam os folders, cartazes, faixas, a utilizao de automveis de som. Tambm podem ser includos outros
recursos, que serviro para a etapa de capacitao,
tais como:
a.Oficinas: so entendidas como forma de produo
coletiva do conhecimento, com base no princpio de que
todos tm algo a aprender e a ensinar. Uma oficina tem
trs momentos: i) um trabalho de preparao partindo
da prtica social dos participantes; ii) a realizao de um
evento especfico para o trabalho coletivo; e iii) a prtica
social com os novos dados recolhidos;
b.Recursos audiovisuais filmes, slides, transparncias: tcnicas que permitem observar, indiretamente,
situaes ocorridas em lugares e momentos diferentes.

Os intrumentos, tcnicas e recursos utilizados para a


capacitao podem ser apostilas, livros, CDs e material
para dinmica de grupo, pasta, bloco de anotaes, caneta, crach, certificado de participao, equipamentos
(computador com impressora, datashow, suporte para
lbum seriado, entre outros), veculos para transporte
dos participantes e coffee break.
Destaca-se novamente o aspecto de incluso social integral, devendo haver material que viabilize a propagao
da informao aos portadores de necessidades especiais,
visando a plena participao destes no processo de capacitao. O Poder Pblico dever promover apoio didtico,
considerando as necessidades especficas e conforme disponibilidade de seus equipamentos e recursos humanos.

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A utilizao dessas tcnicas complementa o contedo


que est sendo desenvolvido;
I.debates: tcnica que pretende desenvolver a
habilidade mental dos participantes, fortalecendo o esprito de combatividade e autoconfiana,
desenvolver a argumentao lgica e capacitar
os participantes para a observao do adversrio,
anotando os seus pontos de vista para fazer a contra-argumentao. adotada em temas polmicos
que geram blocos de posies diferentes;

corpo e a fonte das letras facilitem a leitura, que


as entrelinhas mantenham bom espao entre elas
e que, quando necessrio, sejam usadas ilustraes;

VI. indicado tambm realizar a divulgao

junto aos usurios dos servios pblicos de educao, assistncia social e sade, sempre procurando atingir o maior nmero possvel de pessoas da
comunidade.
Alm disso, o uso de camisetas do projeto cria uma identidade visual e contribui para elevar a autoestima dos
beneficirios.

II.Artes plsticas, desenho, colagem, pintura


e outros: possibilitam aos participantes a fixao

dos conhecimentos adquiridos, desenvolvendo a


imaginao, sensibilidade, criatividade e a capacidade de observao;

3 | MEIOS DE LOCOMOO

III.Estudo do meio: proporciona as condies para

o conhecimento dos conjuntos mais significativos


da natureza e da comunidade. Possibilita ver, ouvir,
tatear, cheirar, sentir, perceber o ambiente e oferece meios para que se possa pensar sobre o que
a percepo sensitiva informou e refletir sobre a
contribuio de cada um ao meio do qual somos
participantes, e no meros espectadores;

Qualquer atividade de elaborao de um plano necessita de meios de locomoo, para o deslocamento de sua
equipe tcnica e dos atores sociais. Se isso um fato
concreto para qualquer plano, mais ainda verdadeiro
para a elaborao de um PDRM, em consequncia das
dimenses da rea rural dos diversos municpios.
Para os deslocamentos at as comunidades rurais ou em
trabalhos ou encontros realizados fora da sede do municpio e que exigirem grande nmero de participantes, a
equipe deve contar com transporte, preferencialmente
em veculo disponibilizado pela prefeitura. O deslocamento de pessoal deve contar como apoio da prefeitura,
das entidades atuantes no municpio e, caso necessrio,
dos prprios atores locais.

IV.Dinmica de grupo: tcnica que estimula a in-

teriorizao e leva ao autoconhecimento;


V.Material Impresso/Reproduo Grfica: deve

utilizar uma linguagem simples e regional. A boa


apresentao visual conquista o leitor, por isso
importante que as margens sejam grandes, que o

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4 | COMUNICAO/ DOCUMENTAO

Envolve todas as tarefas necessrias para a existncia de


um fluxo de informaes internas e externas ao PDMR,
de modo a assegurar que todos os envolvidos, direta e
indiretamente com o plano, estejam permanentemente
informados sobre ele, melhorando a motivao, o engajamento e o apoio para com o PDMR.

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As principais funes do sistema de documentao so:

I.organizar os documentos oficiais, a contabilidade, os estudos de viabilidade, os relatrios e atas, os


contratos, os registros do projeto (fotos, atas, matrias da imprensa, lista de presena, relatrios, etc); e

II.prever mecanismos de comunicao interna


e externa, como o uso da Internet, relatrios, telefone etc.

O objetivo disso assegurar meios para informar periodicamente os agentes envolvidos sobre os avanos
referentes elaborao do plano.

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Gesto e reviso
dos problemas vividos pelo grupo fundamental para a
elaborao de propostas adequadas. Igualmente importante a participao no planejamento, que nada mais
do que a antecipao da situao futura desejada e a
definio dos meios e caminhos para chegar l. Imaginar uma situao futura possibilita discutir o desejvel
e o vivel, dois aspectos que devem ser esclarecidos e
compreendidos pelos beneficirios do plano.

1 | INTRODUO

gerenciamento necessrio durante todo o ciclo de


um projeto, desde sua concepo, passando pelo
planejamento e implementao, at a sua avaliao final.
As principais funes do gerenciamento so: planejamento, organizao, coordenao, monitoramento e controle
durante o processo de produo de algum bem ou servio
ou durante o ciclo de vida de um projeto. Uma funo
especfica ainda a informao e o envolvimento dos
principais atores e dos demais interessados ou afetados.

O Estatuto da Cidade exige, como contedo mnimo do


Plano, que se estabeleam prazos e maneiras de coloc-lo
em prtica/implement-lo, determinando como ser o
sistema de acompanhamento e controle de sua aplicao. Se o Plano Diretor no tiver esse sistema previsto,
pode ter sua validade questionada.

Cabe lembrar que, para o gerenciamento de assuntos


pblicos, a participao dos beneficirios e, possivelmente, de vrios outros parceiros fundamental para
o xito, quando se visa o desenvolvimento. Ela j deve
comear na fase da anlise da situao, pois a percepo

O Plano Diretor deve:


a.prever instncias de planejamento e gesto demo-

crtica para implement-lo e rev-lo. Por exemplo, o

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Plano pode estabelecer que sejam feitas conferncias de


dois em dois anos para avaliar como est sendo gerido,
com a participao de toda a populao e que o Conselho
Municipal seja o responsvel por preparar esse contedo e o documento final das conferncias. Dessa forma,
promove a participao direta dos cidados ao mesmo
tempo em que refora a participao por meio de representantes, em um monitoramento constante do plano;
b.apoiar processos de gesto democrtica e participativa, garantindo a participao de todos de forma
integrada;
c.garantir acesso informao para todos os cidados;
d.monitorar a aplicao dos instrumentos do Plano.

A poltica de desenvolvimento territorial rural pode ter


um Fundo Municipal de Desenvolvimento Territorial Rural, que um fundo especial reservado para aes dessa
poltica. Para cri-lo, o municpio deve dizer de onde sair
o dinheiro para o fundo e como ser aplicado. Se bem
implementado, deve ser uma forma de democratizar
a gesto dos recursos, pois ser gerido pelo Conselho
Municipal pertinente.
O Plano deve prever Conferncias Municipais peridicas
para definir e monitorar as polticas. As conferncias
so grandes encontros, realizados periodicamente, com
ampla divulgao e participao popular. So momentos
em que so efetuados os pactos entre o Poder Pblico
e a sociedade.

O Plano deve prever a utilizao de instrumentos de


gesto como: Conselhos Municipais, Fundos Municipais, Gesto Oramentria Participativa, Audincias e Consultas Pblicas, Conferncias Municipais,
Projetos de Lei de Iniciativa Popular, Referendo Popular e Plebiscito.

A gesto do municpio e do PDMR ser democrtica, incorporando a participao dos diferentes segmentos da
sociedade em sua formulao, execuo, gesto, reviso
e acompanhamento, garantindo assim:

Caso o municpio ainda no tenha um Conselho Municipal que trate do desenvolvimento territorial ou rural,
importante que este seja formado, pois ter o papel
de acompanhar e fiscalizar se as medidas do Plano Diretor esto sendo cumpridas. A composio do Conselho
poder se dar por representantes da populao e por
pessoas que fazem parte do poder pblico. O Conselho
dever ter poder de deciso, ou seja, ser deliberativo,
pois s assim a participao da sociedade nas decises
acontecer de maneira efetiva. importante tambm
articular o Conselho Municipal da Cidade com os outros
conselhos existentes no municpio.

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I.o acesso pblico e irrestrito s informaes referentes poltica de desenvolvimento municipal;


II.a participao popular na formulao, imple-

mentao, avaliao, monitoramento e reviso da


poltica de desenvolvimento municipal;
III.a capacitao da populao e segmentos da

sociedade para participao no planejamento e


gesto do territrio municipal.

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De acordo com os princpios fundamentais da Constituio Federal e das diretrizes do Estatuto da Cidade,
o Plano Diretor municipal assegura a participao da

impacto ambiental e ou impacto de vizinhana, alterao de zoneamento e normas de parcelamentos, uso e


ocupao do solo.

O referendo e o plebiscito so formas de assegurar a participao popular na definio de questes fundamentais


e de relevncia ao interesse pblico, devendo-se observar
a legislao vigente e termos da Lei Orgnica Municipal.

populao em todas as fases do processo de gesto


democrtica da poltica urbana e rural, na perspectiva
da formulao, implementao, gesto participativa,
fiscalizao e controle social.

O Conselho da Cidade ou o Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural (ou equivalente) poder normatizar por
resoluo a aplicao e as formas de participao democrtica da sociedade, na gesto do municpio, por intermdio dos instrumentos de participao popular, como:
I.Consulta pblica;

O municpio promover a gesto democrtica do planejamento territorial municipal, de forma dinmica, contnua, integrada e participativa, articulando as polticas
pblicas com os interesses da sociedade, utilizando-se
dos seguintes passos:

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II.Audincia pblica;
III.Conferncia da Cidade;

2 | EQUIPE DE TRABALHO DO PDMR

IV.Referendo e Plebiscito.

A consulta pblica uma instncia consultiva que poder ocorrer na forma presencial e ou por meio eletrnico,
nas quais a Administrao Pblica tomar decises baseadas no conjunto de opinies expressas pela populao interessada.

A equipe de trabalho do PDMR formada, fundamentalmente, por:

A audincia pblica uma instncia de discusso, na


qual os participantes so convidados a exercer o direito
informao e manifestao sobre planos e projetos
pblicos ou privados que possam atingir, direta ou indiretamente, interesses locais ou da coletividade.

A equipe de gesto ser coordenada por um Ncleo


Gestor cuja funo e importncia j foram detalhadas
no captulo 5 Equipe de trabalho deste guia.

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2.1 Equipe de Gesto

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2.2 Cmaras Temticas

A realizao de audincias pblicas condicionante para


aprovao de planos, programas e projetos que afetem a
municipalidade, tais como empreendimentos que gerem

a.de Habitao e Regularizao Fundiria;


b.de Meio Ambiente e Saneamento;

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c.de Mobilidade, Trnsito, Transporte e Acessibilidade;

2.5 Monitoramento

d.de Planejamento e Gesto do Solo.

importante que todo o processo seja monitorado, documentado e que aes corretivas sejam tomadas sempre
que os desvios ameacem as metas iniciais.

2.3 Participao Popular


A forma como se dar participao dos atores sociais,
a mobilizao social, est detalhada no captulo 4 Estratgia de Divulgao e Mobilizao Social deste guia.

O monitoramento consiste no acompanhamento do


processo visando assegurar que o PDMR encontra-se na
direo dos seus objetivos. Implica na ao de controle
peridico, com a comparao entre o que foi realizado e
o que havia sido planejado e a anlise dos desvios ocorridos durante a implementao. Para isso, a monitoria baseia-se no apoio de indicadores econmicos, ambientais
e socioculturais, formulados por ocasio da elaborao
do PDMR (item 3.3.3.1).

2.4 Implementao
Se na fase de planejamento (item 3.3.3.1) foi definido o
que se pretende fazer, como e quando algo deve acontecer, e se foram definidas a estrutura organizacional do
projeto, a equipe tcnica e os papis e responsabilidades
dos diversos atores, o projeto pode ser implementado.
Isso significa, basicamente, a implementao do plano do
projeto. Convenhamos que praticamente nenhum processo de implementao de projeto ocorre exatamente
conforme o planejado. No entanto, no necessariamente essa a ideia do planejamento. Seria pretencioso acreditar que a realidade se comportar exatamente como
os planejadores a previam. Pelo fato de um projeto ser
algo novo, no rotineiro e incerto, os imprevistos so
frequentes e normais.

Desse modo, envolve o acompanhamento das mudanas


no ambiente interno e externo, a observao, a coleta
de dados e a anlise do processo, possibilitando gerenciar responsabilidades, recursos e cronograma. A monitoria dever implementar aes corretivas no sentido
de modificar/ajustar possveis desvios identificados no
plano, fazendo com que a implementao do plano volte
a coincidir com os objetivos propostos.
A monitoria ser a base para a avaliao no que concerne
ao fornecimento de dados, observando o processo segundo os indicadores e as mudanas no entorno. Possui
um carter mais operacional, porm intervindo sempre
que necessrio.

Caso necessrio, recomenda-se que haja a capacitao


da equipe de trabalho e/ou os executores, que poder
ser a respeito das questes de gesto e das de ordem
tecnlogica.

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A monitoria busca manter ou mudar a estratgia do


projeto em resposta ao acompanhamento dos seus resultados, sem, entretanto, mudar os objetivos originais.

ados e analisando os impactos positivos ou negativos,


previstos e no previstos.
A avaliao orienta-se pela matriz dos indicadores e
prope continuar, ajustar ou parar o processo, visando
tirar concluses de modo a estabelecer o novo onde
estamos no processo. A avaliao dever ocorrer vrias
vezes, sistematicamente, durante a vida do PDMR, e ser
prevista no planejamento.

Um processo de monitoria dever ter como princpio


geral o desenvolvimento de uma monitoria participativa, assegurando os diferentes pontos de vista. Dever
tambm tomar cuidado com a mgica dos nmeros,
procurando observar o processo em si, no sentido de
aprender com as tentativas, erros e acertos. Uma boa
monitoria dever planejar o que observar com base nos
indicadores, como e quando faz-la e de que forma registrar as observaes feitas. A monitoria tem o intuito
de corrigir o processo, e no punir.

A avaliao um instrumento de gesto, portanto o ambiente organizacional tambm dever ser avaliado. Ela
poder se corretiva, propositiva e no somente conclusiva, sendo que a sua principal finalidade a adequao
das aes realidade. Deve-se esclarecer que avaliar no
julgar para penalizar, esta deve, na verdade, ser uma
ao positiva e construtiva.

2.6 Avaliao

Dessa forma, a avaliao dever ter a participao ativa de todos os envolvidos, assegurando os diferentes
pontos de vista de forma imparcial e multidisciplinar.
Pode-se incentivar que cada segmento se autoavalie
em relao ao plano. Nesse caso, o objeto da avaliao
deve ser bem definido e os valores institucionais devem
ser considerados.

A avaliao uma tarefa coordenada pelo Conselho Gestor do PDMR e consiste em uma anlise detalhada dos
resultados fornecidos pelos indicadores econmicos, ambientais e socioculturais decorrentes do planejamento
realizado. Tem por finalidade capitalizar o aprendizado
a partir dos resultados e das experincias vivenciadas,
a fim de melhorar as aes futuras e assegurar o xito
final do plano.

2.7 Reviso

Alm disso, possui um carter mais estratgico, com uma


abordagem mais global. uma ao mais analtica e conclusiva, de carter mais sistmico, faz uso e questiona os
elementos da monitoria, assim como outras informaes
adicionais, comparando os objetivos previstos e os alcan-

Em relao ao processo de reviso e atualizao do PDMR,


o Estatuto da Cidade dispe que a lei que instituir o Plano
Diretor deve ser revista, pelo menos, a cada dez anos, mas

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pode ser feita a qualquer tempo, desde que se justifique


a reviso e que seja aprovada pela sociedade.
O processo de reviso do Plano Diretor poder ser realizado, a princpio, em duas etapas ou quantas outras
forem necessrias para se atingir o escopo pretendido.
A primeira etapa constituiu na elaborao de estudos e
diagnsticos com base em informaes tcnicas sistematizadas pelos membros da Equipe Tcnica de Reviso

do PDRM, consultores contratados e por seminrios


tcnicos realizados nas Secretarias Municipais, resultando no Documento Base para discusso com a sociedade.

A segunda etapa dever consistir em um amplo processo


de discusso com a sociedade, configurando os diversos
segmentos sociais, por meio de seminrios e audincias
pblicas, na perspectiva de reviso coletiva do texto do
Plano Diretor.

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Aspectos Legais

este captulo, tratamos de forma indicativa o contedo concernente ao Projeto de Lei que visa instituir o PDRM, reunindo os aspectos pertinentes aos seus
objetivos gerais e especficos, princpios e diretrizes,
ordenamento territorial, metas estabelecidas e demais
disposies.

1 | A GESTO INTEGRAL DO
TERRITRIO MUNICIPAL E A
NECESSRIA COMPLEMENTARIDADE
ENTRE ATIVIDADES URBANAS
E RURAIS
A integralidade do territrio do municpio imprescindvel
para o progresso e o desenvolvimento socioeconmico
da rea urbana e da rea rural, uma vez que a concepo
dicotmica e a consequente diviso ftica geram perdas
para ambos e em decorrncia para o pas.

Tambm so desenvolvidos, preliminarmente, os aspectos


legais referentes necessria complementaridade entre
o PDRM e o Plano Diretor com a abrangncia municipal,
definidos no 2 do art. 40 da Lei Federal n 10.257, de
10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade).

Do ponto de vista espacial, cabe ao Plano Diretor ordenar


a utilizao do solo municipal, considerando o territrio
do municpio como um todo (art. 40, 2, do Estatuto da
Cidade). O planejamento municipal deve ser feito sobre
o territrio global do municpio, tanto da rea urbana
quanto da rural, j que o crescimento da cidade sempre
se d em direo zona rural.

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O planejamento espacial consiste em definir a melhor


maneira de ocupar o territrio de um municpio, prevendo os locais onde se localizaro atividades, e todas
as formas de uso do espao, presentes e futuros.

cias legislativas e materiais prescritas na Constituio


de 1988, detentor de algumas esferas de autonomia
organizacional, administrativa, poltica, financeira e
legislativa e inserido em um territrio especfico. No
se deve, portanto, igualar o municpio cidade, porque
o municpio abrange tanto regies urbanas como rurais
e tem seus poderes (pblicos) exercidos sobre todo seu
territrio. J a expresso cidade aplicvel para a rea
urbana, onde h um adensamento populacional alto,
esto concentradas atividades que suprem as necessidades dos habitantes e mantm-se uma infraestrutura e
equipamentos pblicos caractersticos tais como ruas
pavimentadas, sistema de esgoto, rede de iluminao
pblica, praas etc. Por conseguinte, a ideia de cidade
est indissociada da noo de urbano.

O Plano Diretor deve prever os meios institucionais necessrios sua implementao, execuo, continuidade
e reviso.Por serem integrantes do processo de planejamento municipal, devero o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as
diretrizes e prioridades contidas no Plano Diretor (art.
40, 1, do Estatuto da Cidade).
A Constituio Federal atribui a competncia de regulao do uso e ocupao do solo urbano aos municpios,
porm a questo territorial rural de atribuio da Unio.

O Estatuto da Cidade, no art. 40, 2, prev que o Plano


Diretor dever abranger o territrio do Municpio como
um todo, isto , as reas urbana e rural. Este preceito
fundamental diante do fato de que as referidas reas
integram espaos contguos e geram influncias recprocas no desenvolvimento do municpio. Em relao
a esta indissocivel relao, necessrio cuidado para
que o planejamento integrado (rural/urbano) no se
torne usurpao de competncias. Jacinto Arruda Cmara previne:

A qualificao urbanstica do solo essencial para que


se possa identificar em que incide o planejamento e a
ordenao de uso e ocupao do solo urbano. Apesar
de os poderes municipais cuidarem de regular e administrar as reas urbanas e rurais, as leis aplicveis a cada
uma so diferentes, assim como ocorre em relao ao
Direito Tributrio, no qual, em geral, nas reas rurais se
cobra o Imposto Territorial Rural (ITR) e nas urbanas o
Imposto Territorial e Predial Urbano (IPTU).
A legislao urbanstica, quase em sua integralidade,
prpria para as reas urbanas. A equiparao de cidade
com a noo de municpio no adequada, pois este
um ente da federao brasileira dotado de personalidade jurdica de direito pblico interno, com competn-

[...] a regra h de ser bem compreendida. No porque o


plano diretor deve abranger toda a rea do Municpio, in-

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clusive a rural, que o legislador poder, no exerccio dessa


competncia especfica, prescrever polticas agrrias ou
disciplinar o uso de imveis rurais. Se assim o fizesse, estaria,

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Poder Pblico municipal. Os municpios efetuam esta


separao por meio da demarcao das reas urbanas
de seu territrio por uma lei comumente intitulada Lei
do Permetro Urbano. Normalmente, as Leis Orgnicas
municipais impem aos legisladores que criem esta lei
do permetro urbano, uma vez que ela gera uma srie
de consequncias, dentre as quais se destaca o fato de a
rea urbana ser de responsabilidade normativa dos municpios e a rural da Unio por intermdio do INCRA.

efetivamente, usurpando competncia legislativa exclusiva


da Unio. Quando o Estatuto prev a abrangncia do plano
diretor para a rea de todo o Municpio, parte do pressuposto de que tal competncia ser exercida no mbito de
atuao legtima do legislador municipal, que, em relao
ao citado plano, deve se ater a aspectos urbansticos.

A Constituio Federal, no Ttulo VII (Da Ordem Econmica e Financeira), clara ao demarcar as competncias
para efetuar a Poltica Urbana (Captulo II) e para a execuo da Poltica Agrria (Captulo III) aos Municpios e
Unio, respectivamente. A Unio tem atribuio privativa para legislar sobre Direito Agrrio e a poltica de
sua alada importa em fixar critrios para a explorao
das reas rurais e para a operao das atividades de produo, processamento e comercializao de produtos
prprios dessas reas.

O IBGE tambm tem interesse na delimitao das reas


dos municpios, pois muitas de suas pesquisas fazem
anlises diferenciadas entre cidade e campo. E, ainda, a
Lei n 6.766/1979, em seu art. 3, admite parcelamentos
do solo para fins urbanos somente em zonas urbanas,
de expanso urbana ou de urbanizao especfica. A lei
do permetro faz a qualificao dos solos municipais
em urbanos, de expanso urbana e rural. So zonas de
expanso urbana aquelas destinadas para o crescimento da cidade, no sendo necessariamente contguas ao
permetro urbano. Importante que, antes mesmo de
ocupada, j incidam sobre essas reas parmetros legais
de ocupao e construo, visto que sero destinadas
para atividades e ocupaes urbanas e sero futuras
partes das cidades.

A Lei n 4.504/1964 (Estatuto da Terra), nos arts. 43 e


44, dispe sobre o zoneamento das reas rurais: Art.
43. O Instituto Brasileiro de Reforma Agrria promover
a realizao de estudos para o zoneamento do pas em
regies homogneas do ponto de vista socioeconmico e das caractersticas da estrutura agrria, visando a
definir [...] e Art. 44 So objetivos dos zoneamentos
definidos no artigo anterior: I estabelecer as diretrizes
da poltica agrria a ser adotada em cada tipo de regio;
II programar a ao dos rgos governamentais, para
desenvolvimento do setor rural, nas regies delimitadas
como de maior significao econmica e social.

A lei do permetro integrada por um texto que estabelece as coordenadas espaciais dos limites da rea
urbana e deve estar acompanhada de mapa(s) com a
projeo espacial do permetro. Assim que aprovada a
lei, ela dever ser enviada ao INCRA para a demarcao
das competncias tributrias territoriais. Mudanas no
municpio podem gerar a necessidade de alterao da

J a poltica urbana, nos termos do que prescreve o art.


182 da Constituio Federal, deve ser executada pelo

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lei do permetro. Isto pode ser feito pelo poder legislativo Municipal, sendo a iniciativa legislativa, em regra,
do Poder Executivo. Consoante afirma Hely Lopes Meirelles, o permetro urbano pode ser alterado a qualquer
poca, desde que se verifiquem as condies legais de
sua identificao. Sua extenso no discricionria;
vinculada existncia dos elementos objetivos que as
normas superiores estabelecem.

no campo rural e nem tudo o que h na cidade urbano.


Diante dessa situao, autores como Veiga (2004), Blume (2004), Abramovay (2000), Wanderley (1997) tm
questionado se a normativa brasileira, fundamentada no
Decreto-Lei n 311, de 1938, demonstra corretamente
o que de fato urbano e o que de fato rural no Brasil.
Uma das maneiras de se compreender e ler o rural e o
urbano o campo normativo. Este pode ser entendido
como o debate promovido sobre as definies do rural
e do urbano por instituies governamentais e de pesquisas. At 2 de maro de 1938, no existia no pas uma
delimitao normativa para a distino de espaos urbanos de espaos rurais. Nessa data, foi institudo o Decreto-Lei n 311, que teve como uma de suas incumbncias
promover a delimitao uniforme das circunscries
territoriais do quadro da Repblica. Para isso, orientou
o trabalho pelos critrios da delimitao administrativa.
O Decreto-Lei n 311/1938 passou a regulamentar as
unidades territoriais administrativas no pas da seguinte
forma: Art. 3 A sede do municpio tem a categoria de
cidade e lhe d o nome. E Art. 4 O distrito se designar
pelo nome da respectiva sede, a qual, enquanto no for
erigida em cidade, ter a categoria de vila.

Os Planos Diretores de maneira genrica no devem ser


estritamente urbanos e nem possuir dispositivos que determinem que as reas rurais sejam mantidas intocveis,
como se a propriedade rural constitusse uma categoria
territorial parte e no se localizasse no mesmo espao
socioeconmico das propriedades urbanas.
O rural requer um tipo de atuao especfica e com planos especficos, distintos das aes e projetos adotados
no meio urbano. importante destacar que rural no
sinnimo de agrcola. O rural enfeixa um conjunto de
possibilidades econmicas agrcolas e no agrcolas e sua
dinmica orientada por relaes sociais e tem natureza
prpria desse meio.
O art. 186 da Constituio Federal diz que a funo social
da propriedade rural est condicionada, explicitamente,
a critrios de utilidade. Os critrios aplicados propriedade rural no guarda parentesco com aqueles aplicados
s propriedades urbanas.

Assim, uniformizou-se como cidade toda sede de circunscrio territorial do distrito sede no municpio, independente de quaisquer caractersticas estruturais (como:
a) localizao; b) nmero de habitantes; c) nmero de
eleitores; d) nmero de moradias, e e) densidade demogrfica) e funcionais, relacionadas existncia de servios indispensveis ao municpio, como: a) hospital com
permanncia; b) farmcias; c) corporao de bombeiros;

O campo no mais um espao predominantemente


rural. De forma semelhante, a cidade no um espao
exclusivamente urbano, ou seja, nem tudo o que existe

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d) instalaes de hotelaria; e e) transportes pblicos urbanos e suburbanos.


Tambm se uniformizou como vila toda sede da circunscrio territorial do distrito. Essa normativa atribui
a toda sede municipal e distrital a condio de urbana,
independente de suas concentraes populacionais, que
em alguns casos so dimenses reduzidas, como acontece com a grande maioria das sedes distritais brasileiras.
Alm disso, segundo essa normativa, urbano quem
habita nas sedes urbanas dos municpios, independente
das profisses desempenhadas.
Graziano da Silva (2002) concebe o rural brasileiro como
rurbano. Nesse rural, as caractersticas que demarcam a
polaridade dicotmica encontram-se diludas pelo avano
da urbanizao. Sendo assim, pode ser uma questo de
tempo para que este seja superado pelo transbordamento do mundo urbano e ocorra sua total transformao.

da Cidade, necessria a complementaridade entre o


urbano e o rural, de modo que se efetive a gesto integral do territrio municipal. Diante dessa considerao e
das disposies legais vigentes, torna-se indispensvel a
construo de planos diretores que combinem medidas
para promover o desenvolvimento equilibrado entre o
meio urbano e o rural.

Assim, fundamental a elaborao de um Plano Diretor


especfico para o meio rural. Em suma, necessrio que o
PDMR vise melhorar a qualidade de vida das pessoas que
vivem no meio rural, incorporando as preocupaes relativas ao cultural, ao social, ao econmico e ao ambiental.

Portanto, o plano refere-se a um conjunto de aes articuladas entre si e dirigidas conscientemente por diversos
atores sociais para produzir uma interveno positiva em
uma determinada realidade rural.

Essa dinmica contempornea no rural brasileiro, formada por um conjunto de atividades relacionadas aos
importantes tipos de ocupao no agrcolas que caracterizam esses espaos de forma diferenciada, evidencia
novas dimenses para o estudo do rural.

2 | A COMPETNCIA DO
MUNICPIO PARA DISCIPLINAR
O TERRITRIO RURAL

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O municpio tem a competncia para promover o planejamento municipal sobre todo o seu territrio, com
base no art. 30, IX, da Constituio Federal. O adequado ordenamento territorial do municpio pressupe que
o municpio tenha o poder de disciplinar o uso, ocupao e parcelamento do solo de todo o seu territrio.
Um dos mecanismos para esse planejamento, previsto no texto constitucional, com relao organizao

O rural brasileiro no continuidade do urbano, mas um


espao que influencia e influenciado pelo urbano, que incorpora valores urbanos, mas mantm seus valores rurais.
A elaborao do PDMR no se contrape nem concorre
com o Plano Diretor tradicional. Na realidade, segundo
indicao constante do Estatuto da Terra e do Estatuto

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poltica e administrativa do municpio, a criao e


organizao de distritos que abrangem tanto o territrio
rural ou urbano (art. 30, V).

Com relao ao Estatuto da Cidade, de acordo com o 2


do art. 40, o Plano Diretor dever englobar o territrio do
municpio como um todo. De acordo com essa norma, o
Plano Diretor deve abranger tanto a zona urbana como
a zona rural do municpio. O Estatuto da Cidade define a
abrangncia territorial do Plano Diretor de forma a contemplar as zonas rurais, com respaldo no texto constitucional, uma vez que a poltica urbana, de acordo com
a diretriz prevista no inciso VII do art. 2 do Estatuto da
Cidade, deve promover a integrao e a complementaridade entre atividades urbanas e rurais, tendo em vista
o desenvolvimento socioeconmico do municpio e do
territrio sob sua rea de influncia.

Nos termos do 1 do art. 182, o Plano Diretor considerado como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. Esse dispositivo,
visto de forma isolada, no deixa claro qual deve ser a
abrangncia territorial do Plano Diretor, uma vez que
fica a impresso de que este instrumento restringe-se
somente regio urbana, deixando de fora a regio rural.
Como a hermenutica jurdica deve buscar a compreenso da norma dentro do sistema jurdico, deve ser verificada a extenso e finalidade do Plano Diretor como instrumento de desenvolvimento urbano que visa atender s
necessidades dos seus habitantes, de modo que tenham
uma qualidade de vida digna e saudvel. A Constituio
Federal no discrimina nenhuma forma de diferenciao
entre os habitantes do municpio quanto ao local em que
residem ser uma rea urbana, rural, de preservao ambiental, de preservao histrica, de interesse turstico,
ou de interesse social.

A Constituio, ao prescrever que a poltica de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes, no diferencia os habitantes situados na zona rural dos que esto situados na
zona urbana. A realidade das cidades demonstra, cada
vez mais, uma estreita ligao entre as atividades promovidas na zona rural com as atividades urbanas.
Grande parte da populao que vive na zona rural tem
seu emprego e trabalho na regio urbana, sem contar a
utilizao da infraestrutura e dos servios urbanos, como
o transporte coletivo, escolas, postos de sade, hospitais,
comrcio e lazer. A poltica de desenvolvimento municipal, fundamentada no princpio do desenvolvimento
sustentvel, significa um modelo de desenvolvimento
baseado na garantia do meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado. O desenvolvimento da cidade, nesses
termos, depende do desenvolvimento da regio rural.

Com o objetivo de estabelecer um tratamento isonmico


aos habitantes, o municpio deve adotar um Plano Diretor
que seja voltado promoo do desenvolvimento local
sustentvel, abrangendo a totalidade do seu territrio.
Esse o entendimento legal do qual se pode extrair normas constitucionais da poltica urbana e do Estatuto da
Cidade, que a Lei Federal que regulamenta essa poltica.

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O Plano Diretor contm como matrias no somente normas sobre uso e ocupao do solo urbano, mas tambm
outros aspectos sociais, administrativos e econmicos.

regular o uso da zona rural. Assim, o fato de se considerar

O sistema de planejamento municipal, que matria do


Plano Diretor, dever ser constitudo por rgos administrativos regionalizados que compreendam tambm
a regio rural.

A competncia sobre a poltica agrcola e agrria pode


ser da Unio (art. 22, I, da Constituio Federal), mas
necessrio haver uma ntida integrao entre a questo
urbana e a questo agrria. A dimenso do crescimento
urbano demonstra a necessidade de modificar as relaes
sociais e econmicas para a promoo do desenvolvimento econmico, em consonncia com os ditames da
justia social. Essa modificao passa pela realizao da
reforma urbana, articulada com a reforma agrria, em
vista da relao estreita entre a questo rural, urbana
e ambiental.

todo o territrio do municpio para elaborar um Plano Di-

retor no afronta a Constituio Federal.

Existe uma ntida diferena entre o Plano Diretor e o zoneamento urbano, uma vez que esse se limita a impor
restries quanto ao uso e ocupao do solo e divide
espacialmente o territrio da cidade. O Plano Diretor,
segundo Meirelles (1993) :
[...] o complexo de normas legais e diretrizes tcnicas para

Em contrapartida, as misses constitucionais estabelecidas como campo da atuao comum da Unio, estados
e municpios, que so normas constitucionais dirigentes
para a execuo da poltica urbana municipal, pressupem
uma interveno por parte do municpio abrangendo
toda a sua populao e, portanto, todo seu territrio.

o desenvolvimento global e constante do municpio, sob


os aspectos fsico, social e econmico-administrativo, desejado pela comunidade local. Deve ser a expresso das
aspiraes dos muncipes quanto ao progresso do territrio
municipal no seu conjunto cidade-campo.

Lesley Gasparini Leite (1991, pgina) expressa a seguinte opinio:

No fosse essa a leitura das normas constitucionais, como


seria possvel o municpio proteger o meio ambiente e
combater a poluio em qualquer de suas formas; preservar as florestas, a fauna e a flora; fomentar a produo
agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; cuidar da sade e assistncia pblica; manter programa de
educao pr-escolar e de ensino fundamental; combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao,
sem considerar a totalidade do seu territrio e de sua
populao? E sem contar que a as atividades agrcolas e

[...] no se pode assegurar que o Plano Diretor s deve considerar a zona urbana, a cidade, j que o desenvolvimento
desta depende daquela, ou seja, da zona rural. Assim, o
municpio pode e deve considerar todo o seu territrio para
promover o seu ordenamento e o seu desenvolvimento
urbano. No possvel considerar somente a zona urbana
para a elaborao de um Plano Diretor. Deve-se considerar
todo o territrio, sem invadir a competncia da Unio para

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agrrias continuam sendo a principal atividade econmica dos municpios situados no interior dos estados,
sendo muitos dos produtos oriundos da agroindstria e
fonte de exportao.
Diante das atribuies constitucionais no se circunscreverem apenas rea urbana do municpio, podem exigir
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso e da ocupao do solo rural com
exceo do parcelamento por incidir em competncia
expressamente atribuda Unio. Assim, juridicamente, a
Constituio Federal autoriza o municpio a exercer suas
competncias constitucionais em todo o seu territrio.

com o art. 23 da Constituio Federal, entre elas:


I.Cuidar da sade e assistncia pblica;
II.Proporcionar os meios de acesso cultura,
educao e cincia;

III.Preservar as florestas, a fauna e a flora;

IV.Proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;


V.Fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar;
VI.Promover programas de construo de mo-

radias e a melhoria das condies habitacionais


e de saneamento bsico;
VII.Combater as causas da pobreza e os fatores
de marginalizao, promovendo a integrao

No possvel separar o urbano e o rural, visando garantir


o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade,
pois o sistema social e econmico local necessita dos
equipamentos, da infraestrutura e dos servios urbanos
para desenvolver suas atividades agrcolas e agrrias na
zona rural da cidade.

social dos setores desfavorecidos.

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3 | ORIENTAES PARA A ELABORAO
DO PROJETO DE LEI DO PDMR

Para o municpio promover a poltica de desenvolvimento urbano, o Plano Diretor deve ser entendido como um
instrumento de desenvolvimento local sustentvel com
normas voltadas a abranger a totalidade do seu territrio,
compreendendo a rea urbana e rural. Padece de vcio
constitucional o Plano Diretor que se restringir apenas
zona urbana e de expanso urbana.

O PDRM um instrumento poltico-administrativo e legal


que determina o regramento da ocupao e desenvolvimento territorial e da estruturao espacial, estabelecendo princpios, objetivos e metas para o desenvolvimento do territrio rural, preservando suas qualidades
ambientais, favorecendo o turismo e o desenvolvimento
da indstria e produo agrcola do municpio.

As diversas atividades e funes existentes nas cidades e


no campo de interesse e de necessidade dos habitantes
nos municpios so consideradas como de competncia
comum entre a Unio, estados e municpio, de acordo

O objetivo geral da elaborao do PDMR o planejamento


territorial para a zona rural do municpio, considerando
e potencializando positivamente suas caractersticas
ambientais, produtivas, tursticas e sociais.

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O Projeto de Lei que instituir o PDRM dever ter no mnimo os seguintes objetivos:
a.a busca permanente de melhores condies de produo e comercializao dos produtos agropecurios;
b.a gesto democrtica, por meio da participao da
populao e de associaes representativas dos vrios
segmentos da comunidade, em especial dos sindicatos
patronais e dos trabalhadores rurais e associaes de produtores na formulao, execuo e acompanhamento de
planos, programas e projetos de desenvolvimento rural;
c.cooperao entre governos, iniciativa privada e os
demais setores da sociedade no processo de busca de
condies de qualidade de vida e de desenvolvimento
na rea rural;
d.planejamento e estudos prvios sobre os impactos
da implantao de empreendimentos na rea rural, de
modo a evitar e corrigir distores no desenvolvimento
e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
e.integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do municpio e do territrio sob sua
rea de influncia.
f.O plano diretor uma norma de carter legislativo
e no precisa ser lei complementar, mas tem uma srie
de exigncias quanto sua tramitao, que so requisitos para aplicao de outros instrumentos que tambm
exigem lei especfica, sendo fundamental a participao
popular na elaborao do projeto.

O carter dirigente do plano, ou seja, de lei base das


polticas municipais com a qual devem ser compatveis
e compartilharem diretrizes e objetivos as demais normativas de regulao urbana, permite afirmar que seria
aconselhvel a adoo de um procedimento mais rgido
de aprovao, como meio de exigir maior envolvimento
do Poder Legislativo local. Em face da diferenciao de
qurum de lei ordinria maioria simples e de lei complementar maioria absoluta , esta ltima conferiria
maior rigidez em posteriores alteraes.

O formato de aprovao da lei do plano insere-se no mbito da autonomia legislativa de cada municpio. Portanto,
na Lei Orgnica Municipal que se define o procedimento
legislativo concernente.

A rea do conhecimento que se ocupa de como fazer


as leis, de forma metdica e sistemtica, tendo por objetivo aprimorar a qualidade desses atos normativos, se
denomina de legstica. A qualidade da lei definida em

A Constituio, o Estatuto da Cidade ou outra lei federal


ou estadual no podem ter norma determinando o tipo
de lei do plano, sob pena de violar a autonomia municipal.
O projeto de lei dever observar os preceitos da Lei Complementar n 95, de 26 de fevereiro de 1998, que estabelece normas para a elaborao, redao, alterao e
consolidao das leis.
O art. 1, pargrafo nico, da referida lei complementar
explicita que as suas disposies tambm se aplicam a
todos os atos normativos compreendidos no processo
legislativo, conforme o art. 59 da Constituio (emendas,
leis complementares, leis ordinrias, medidas provisrias,
decretos legislativos e resolues), bem como, no que
couber, aos decretos e aos demais atos de regulamentao expedidos por rgos do Poder Executivo.

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De acordo com Milton Santos:

funo de diversos fatores, sendo que os mais relevantes


so a utilidade, a capacidade de produzir os efeitos pretendidos, a harmonizao com o ordenamento vigente,
o equilbrio entre custos e benefcios, a aplicabilidade e
a efetividade da norma.

[...] a luta pela cidadania no se esgota na confeco de uma


lei ou da Constituio porque a lei apenas uma concreo,
um momento finito de um debate filosfico sempre inacabado. Assim como o indivduo deve estar sempre vigiando

O projeto de lei que instituir o PDMR dever ser elaborado


em consonncia com a tcnica legislativa quanto a sua
forma, estrutura e contedo, e em relao ao que dispe
e compreende: a Constituio Federal, o Estatuto da Cidade, a Lei Orgnica e todas as demais disposies legais
federais, estaduais e municipais que faam referncia ao
tema, inclusive normas e resolues do Ministrio das Cidades, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio
da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Ministrio do
Meio Ambiente e Ministrio da Integrao Nacional, no
deixando tambm de considerar as normativas tcnicas
publicadas pelas universidades e associaes profissionais
e ainda de acordo com os preceitos das polticas pblicas
e seus respectivos projetos e programas.

Mesmo considerando a afirmativa acima, no podemos


esquecer que a tcnica legislativa imprescindvel, pois
consiste no modo correto de elaborar leis, de forma a
torn-las exequveis e eficazes. Envolve um conjunto de
regras e normas tcnicas que vo desde a necessidade
de legislar at a publicao da lei.

Mesmo considerando que a elaborao do PDMR deva ser


coerente com a gramtica, com a legstica, com o processo
legislativo e com todo o contedo tcnico multidisciplinar
das mais diversas reas que compem o universo do PDMR,
este deve ser elaborado de maneira que todos entendam
e, para tanto, fundamental que seja construdo em linguagem acessvel e clara, da discusso redao final. O
PDRM deve ser construdo em um processo participativo,
por discusso entre iguais e por decises conscientes e
esclarecidas. Deve ser um conjunto de regras simples que
todos entendam, pois a condio essencial para aplicao
do Plano o seu pleno entendimento.

Sem deixar de lado a transdisciplinaridade e a complexidade inafastveis da elaborao, execuo e controle


do Plano Diretor, cabe enfatizar que, no domnio jurdico, ele deve cumprir exigncias de contedo e de forma
estabelecidos, sobretudo, na Constituio Federal e no
Estatuto da Cidade. Entre elas, destaca-se a obrigatoriedade de ser aprovado na Cmara Municipal, conferindolhe a natureza jurdica de lei. Nessa qualidade, so trs
os atributos necessrios do Plano Diretor: existncia,
validade e eficcia.

a si mesmo para no se enredar pela alienao circundante,


assim o cidado, a partir das conquistas obtidas, tem de
permanecer alerta para garantir e ampliar sua cidadania.

A redao a tarefa material de confeco, de montagem,


de estruturao do texto legal, devendo-se ocupar do adequado emprego das palavras, da articulao do texto, da
sua diviso e da sua sistematizao.

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O mbito da existncia refere-se aprovao e ao incio


da vigncia da lei municipal do plano. Tal atributo tem
relao com o previsto nos arts. 41 e 50 do Estatuto
da Cidade, em que se estabeleceu com todas as suas
prorrogaes o prazo limite de 30 de junho de 2008
para municpios com mais de vinte mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas ou aglomeraes
urbanas aprovarem suas leis do plano, sob pena de o prefeito responder por improbidade administrativa (art. 52,
VII). Diante dessa obrigatoriedade legal, multiplicaram-se
pelo pas os planos diretores municipais.

est a efetividade do plano, como esclarece Luft (2008):

O princpio da eficincia-efetividade aqui ajustado como


binmio, pois alm da questo da legitimidade permear
todas as atividades de planejamento, parte-se de uma
viso que ultrapassa o economicismo, ou seja, a anlise

vai alm da mera relao custo-benefcio. No se almeja


planejar apenas para obter resultados timos em carter
econmico. Devem ser atingidos, tambm, efeitos sociais
positivos, com a ampliao irrestrita de servios e equi-

pamentos pblicos e com a melhoria na qualidade de vida


de todos os habitantes. Logo, em funo deste princpio,

Nada obstante, nos outros dois domnios da lei do plano


validade e eficcia que so identificadas as questes mais controvertidas e que atualmente exigem maior
ateno do Estado e da sociedade. A validade implica a
adequao do Plano Diretor legislao que lhe precede
e fundamenta e que tem por funo definir parmetros
que nele devem ser observados. Aqui se destacam a
Constituio da Repblica, leis federais sobre polticas
urbanas e leis estaduais que disciplinam atividades comuns
dos municpios integrantes de regies metropolitanas.
A incompatibilidade entre o plano e estas normativas
pode suscitar questionamentos em esfera administrativa
e jurdica acerca da validade daquele, seja quanto sua
constitucionalidade, seja quanto legalidade.

devem ser projetados os efeitos do planejamento urbano


e, subsequentemente, devem ser avaliados seus resultados

a partir de indicadores econmicos e sociais, no podendo nenhum deles ser excludo. Avaliaes positivas ou
negativas neste sentido demandaro, respectivamente, o
aprimoramento ou a modificao das decises tomadas e

dos mtodos empregados.

A eficcia da lei em produzir efeitos relacionados ao desenvolvimento econmico, social e ambiental de determinado espao rural a finalidade primordial do Plano
Diretor. Nesse sentido, fundamental que seu planejamento e elaborao levem em considerao o porte do
municpio e amplitude do espao geogrfico onde se
processam os fenmenos sociais, econmicos, fsicoterritoriais e poltico-administrativos que compem a
realidade municipal. Destaca-se aqui a importncia do
diagnstico, a leitura da realidade Leitura Tcnica e
Leitura Comunitria compreendendo, por exemplo, a
anlise da estrutura econmica (situao atual e perspectivas), da demografia (quantidade, qualidade e cresci-

A eficcia se traduz na aptido de a lei produzir efeitos, no qualquer efeito, mas aqueles relacionados ao
desenvolvimento econmico, social e ambiental de determinado espao rural, que a finalidade primordial
do Plano Diretor. Trata-se de efeitos positivos ao municpio factveis , razo pela qual, aliada eficcia,

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mento demogrfico/social) e da regio onde o municpio


se insere (relaes internas e externas).

tema de defesa sanitria animal e vegetal, padronizao


e classificao de produtos de origem animal e vegetal,
incentivar a agricultura familiar, por meio de programas
especficos voltados produo, manter estrutura de
auxlio a centros avanados de pesquisas agropecurias
e agricultura em geral, desenvolver programas voltados
ao abastecimento alimentar direcionados assistncia
tcnica desde a produo at a orientao quanto comercializao, desenvolver programa de patrulha mecanizada com mquinas e implementos agrcolas para
atender s propriedades rurais do municpio, disponibilizar assistncia tcnica agronmica e veterinria, incrementar atividades nas escolas situadas na zona rural
tornando-as um centro de capacitao e valorizao das
atividades rurais.

O Projeto de Lei que instituir o Plano Municipal Rural poder ainda conter em seu texto legal, que compreende o
texto das normas de contedo substantivo relacionadas
com a matria regulada, os seguintes temas ou contedos e seus respectivos enunciados:

3.1 Da Poltica de Desenvolvimento e

das Diretrizes Gerais


A zona rural poder ser constituda por reas destinadas
s atividades agropecurias e de reflorestamento ou por
outras atividades correspondentes s aptides locais.

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3.2 Macrozoneamento Rural

A administrao municipal poder adotar medidas para


garantir aos trabalhadores e produtores rurais, por meio
de suas entidades de classes, a participao na formulao e controle da execuo das polticas pblicas para
o meio rural.

O zoneamento uma ferramenta de grande aceitao na


sociedade moderna, empregada largamente em estudos
urbanos e de viabilidade e sustentabilidade de reas agrcolas e ambientais. A Carta dos Andes (1958, apud Rosa,
1996) trazia um conceito preliminar de zoneamento
como sendo o instrumento bsico da organizao de um
territrio, baseado em suas caractersticas fsicas e sua
produtividade. Carneiro e Coelho (1987) conceituaram
zoneamento como um instrumento para ordenao de
subespaos, sendo resultado de um conjunto de interaes e atitudes que, contrastantes dinmica dos processos naturais e sociais, permitem a obteno de princpios e parmetros relativos sua utilizao. O modelo de

A administrao municipal poder formular programas


de implantao de infraestrutura bsica que propiciem
o desenvolvimento e a execuo das polticas pblicas
no meio rural.
Os programas objetivam: criar parcerias com os governos
estaduais, manter programas para melhorar a circulao
da produo agrcola por meio da manuteno das estradas vicinais, dentro de sua competncia, manter sis-

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zoneamento para ordenao de um territrio depende


de seus objetivos e do tipo de indicadores e interaes
utilizadas na anlise. O zoneamento permite identificar
os usos atuais, orientar a ocupao de paisagens produtivas ociosas e, eventualmente, dividir territrios para
facilitar o dimensionamento ambiental das polticas de
desenvolvimento (ROSA, 1996).

a coerncia pretendida para a lgica do desenvolvimento urbano, importante que o macrozoneamento

tenha um nmero limitado de macrozonas diferentes.


Dessa forma, sua leitura e entendimento no ficam
prejudicados. A diviso das macrozonas tem sido feita
de maneiras diversas pelos municpios, assim como a

nomenclatura usada. Os nomes das macrozonas devem


ser escolhidos de forma a indicar suas caractersticas

O macrozoneamento deve atuar como orientador das


aes do Poder Pblico relacionadas ao desenvolvimento
municipal. Portanto, ele tem a possibilidade de extrapolar o carter estritamente normativo dos zoneamentos
tradicionais para atuar como balizador das decises pontuais feitas ao longo do tempo.

e/ou as intenes.

III.Descrio das macrozonas, assim como dos


princpios e critrios utilizados para defini-las e para definir seus objetivos especficos. Essa descrio pode ser
feita em uma tabela em que as zonas ocupem as linhas

e suas caractersticas e objetivos ocupem as colunas.

O macrozoneamento deve incluir toda a rea do municpio, j que o Estatuto da Cidade instituiu essa exigncia.
Por esse motivo, deve tambm contemplar a diferenciao entre rea urbana e rural, ou seja, entre as pores
do territrio que podem ser parceladas e utilizadas para
fins urbanos, e aquelas onde isso no possvel.

O PDMR poder promover a leitura socioterritorial da


zona rural, visando a democratizao do acesso terra
urbana e rural, em localizaes adequadas para o desenvolvimento humano e para que a propriedade cumpra
sua funo socioambiental.

Dessa forma, o macrozoneamento deve ser composto por:

A leitura socioterritorial da zona rural deve analisar as


tendncias de desenvolvimento das atividades agrcolas
e no agrcolas. A disponibilidade de um zoneamento
ecolgico-econmico pode fornecer informaes valiosas para as anlises.

I.Definio do permetro urbano, incluindo delimitao da rea urbana, de expanso urbana (se houver,
com essa denominao) e rural;

A definio de um macrozoneamento rural depende de


informaes sobre:
a.a estrutura das propriedades imobilirias rurais com
atividades agropecurias, de extrao vegetal e explorao mineral, caracterizadas quanto ao preo da terra,

II.Definio das macrozonas, entendidas como


grandes zonas homogneas que estabelecem um referencial para o uso e a ocupao do solo e para a aplicao
dos programas contidos nas estratgias. Para conferir

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grau de concentrao fundiria e perfil de arrendamento;


b.as tendncias de evoluo e transformao na produo agropecuria, extrao vegetal e explorao mineral, dependendo da situao;
c.as principais destinaes e formas de transporte
dos produtos agropecurios, da extrao vegetal e explorao mineral;
d.as reas com importantes recursos naturais
preservados;
e.as reas com importantes recursos naturais preservados e com capacidade de recuperao;
f.o passivo ambiental;
g.o perfil do solo do ponto de vista geotcnico e da
produo agrcola;
h.o perfil socioeconmico e a organizao territorial
dos ncleos-sede dos distritos rurais;
i.os loteamentos clandestinos classificados segundo
sua estrutura fundiria, condies urbansticas e perfil
socioeconmico;
j.os condomnios residenciais fechados, formais e
clandestinos;
k.a presena ou no de indstrias poluidoras;
l.as compatibilidades e incompatibilidades entre as
atividades agropecurias, extrativistas, de explorao
mineral e os ncleos de moradias, formais e clandestinos;
m.o perfil dos bens e imveis de interesse histrico, arquitetnico e cultural. Por exemplo: fazendas antigas que
guardam patrimnio de perodos econmicos anteriores.

Zoneamento Agrcola de Risco Climtico, amplamente


utilizado pelos tcnicos e produtores para plantio da
safra e tambm para assegurar a cobertura de seguros
agrcolas, e, ainda, o Zoneamento Geoambiental e o Edafoclimtico, ainda no previstos na legislao brasileira
(BATISTELLA, 2007).
O Zoneamento Agroecolgico, por exemplo, o processo de identificao de reas relativamente homogneas,
caracterizadas em funo de fatores fsicos (clima, solo,
formas da terra), biologia (vegetao, fauna) e socioeconmicos (presena do homem e suas atividades), alm
da avaliao dessas reas com relao a seu potencial de
sustentabilidade para usos especficos.
Os fatores fsicos e biolgicos a serem utilizados na caracterizao das zonas agroecolgicas dependero dos
objetivos da zonificao e do nvel de detalhamento a
que se pretende chegar (AGO 1997; PRIETO 1992), bem
como as caractersticas relativas presena do homem
e suas atividades sociais e econmicas. De acordo com
os critrios da FAO, o Zoneamento Agroecolgico define
zonas com base em combinaes de solo, fisiografia e
caractersticas climticas. Os parmetros particulares usados na definio so centrados nas exigncias climticas
e edficas das culturas e nos sistemas de manejo em que
essas se desenvolvem. Cada zona tem uma combinao
similar de limitaes e potencialidades para o uso das
terras e serve como ponto de referncia das recomendaes delineadas para melhorar a situao existente do
uso das terras, seja incrementando a produo ou limitando a degradao dos recursos naturais (FAO, 1997).

Existem vrios tipos de zoneamentos (SILVA & SANTOS,


2004), dentre eles: o Zoneamento Ecolgico-Econmico, o Zoneamento Agroecolgico e o Zoneamento Urbano, que so exemplos de ordenamento territorial, o

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O Zoneamento Agroecolgico deve ainda considerar


a preservao de reas em casos de ecossistemas considerados frgeis, como, por exemplo, problemas de
degradao de solos (eroso, uso intensivo), reas com
fins de proteo ambiental da fauna e da flora e reas de
alta diversidade gentica preservando a biodiversidade.

3.3 Da Poltica Agrcola

A poltica agrcola, segundo o art. 187 da Constituio


Federal, ser planejada e executada na forma da lei, com
a participao efetiva do setor de produo, envolvendo
produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores
de comercializao, de armazenamento e de transportes,
considerando, especialmente: os instrumentos creditcios e fiscais, os preos compatveis com os custos de
produo e a garantia de comercializao, o incentivo
pesquisa e tecnologia, a assistncia tcnica e extenso
rural, o seguro agrcola, o cooperativismo, a eletrificao
rural e irrigao e a habitao para o trabalhador rural.

Como uma extenso do Zoneamento Agroecolgico,


AB SABER (1989) utiliza o termo Zoneamento Agroecolgico e Socioeconmico como a busca das vocaes
de cada componente ou clula especial (zona, espao de
terra) inseridas em conjuntos maiores do espao regional, exigindo para isso: um conhecimento do mosaico
de solo, a deteco das tendncias de uso econmico ou
especulativo dos espaos rurais e urbanos, o balano da
economicidade dos sistemas de explorao propostos,
os espaos livres explorao econmica, os tipos de
mdulos rurais passveis de serem instalados nos espaos
liberados explorao econmica, os fatores de apoio
s atividades agrrias e o balano das carncias ou das
eficincias das infraestruturas preexistentes. Lembra
ainda esse autor da necessidade de reconhecimento e
delimitao dos espaos defendidos por legislaes especiais: parques nacionais indgenas, reservas, estaes
ecolgicas, setores crticos dos espaos ecolgicos e de
outras reas de proteo obrigatria ou parcial, inserindo-se nesse contexto a proteo da biodiversidade.

Os investimentos pblicos na zona rural que visem ao incremento da produo agropecuria podero fomentar a
utilizao de tcnicas que preservem a qualidade do solo,
da gua e do ar, assegurar a diversificao e a produo
de alimentos, promover a gerao de renda e o desenvolvimento econmico dos pequenos produtores e implementar no municpio uma central de abastecimento,
que servir tanto para dinamizar e diversificar a produo
agrcola municipal como garantir a demanda de alimentos.
A administrao municipal poder apoiar a realizao
de cursos visando a capacitao dos produtores e trabalhadores para a melhoria do processo produtivo rural.

A principal funo do Zoneamento Agroecolgico e Socioeconmico fornecer subsdios tcnico-cientficos


para a elaborao de Planos de Ordenao do Territrio
Nacional (UNCED 92 1991b).

A administrao municipal dever elaborar diagnsticos,


planos e projetos para o setor rural, garantir a execuo
dos projetos por meio de divulgao e acompanhamento

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regular das suas etapas de realizao, criar mecanismos


de estmulo aos produtores rurais, promover e apoiar
projetos em parceria com a Unio e o Estado visando ao
desenvolvimento rural.
A administrao municipal poder incentivar o associativismo e o cooperativismo junto aos produtores rurais.
Os agricultores sero incentivados a utilizar o manejo
integrado de pragas e o controle biolgico.
O Poder Executivo dever ser autorizado a firmar Convnio com instituies e rgos pblicos, entidades e organizaes sociais, para desenvolvimento de programas
e demais aes congneres, que tenham por objetivo o
desenvolvimento rural sustentvel dos agricultores familiares do municpio.

palestras tcnicas, seminrios e demais atividades de formao e capacitao, para atendimento aos agricultores
e trabalhadores do setor rural do municpio.

Os programas de desenvolvimento sustentvel que estiverem sob a gide do Poder Pblico Municipal e demais
parceiros institucionais pblicos e privado, prioritariamente, devero atender aos agricultores familiares assentados com a devida incluso desses nas polticas pblicas sociais, culturais e econmicas da municipalidade,
respeitando as caractersticas ambientais existentes nos
assentamentos, bem como a potencialidade local para
explorao de atividades, em sistema de cooperativismo
e associativismo.

3.4 Da Produo Primria e seu

desenvolvimento

Os parceiros e/ou apoiadores institucionais devero


orientar-se pelas diretrizes estabelecidas pelo sistema
agroecolgico para a produo agropecuria, conforme
determinao da Poltica Nacional de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural, que trata das vrias dimenses a serem
observadas quanto aos sistemas produtivos familiares.

Objetiva promover o fortalecimento e ordenamento da


produo primria, com a identificao, integrao e incluso de suas potencialidades naturais, culturais, tnicas,
tursticas e econmicas ao contexto de cidade e do territrio. Para o atendimento desse programa, o municpio
poder desenvolver as seguintes aes, entre outras:
integrao e desenvolvimento de atividades de
produo econmica que proporcionem o melhor aproveitamento dos potenciais naturais e
culturais locais;

Todas as atividades desenvolvidas junto aos agricultores


familiares do municpio devero ter carter educativo,
com nfase na adoo de processos participativos para
elaborao, execuo e avaliao de aes e projetos
rurais sustentveis. Caso seja constatada a demanda por
atividades de capacitao, os parceiros e/ou apoiadores
institucionais, junto aos agricultores familiares do municpio, devero elaborar o calendrio anual de cursos,

ordenamento e diversificao das atividades

econmicas produtivas em funo da aptido


do solo, potenciais naturais e dos elementos

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estruturadores do territrio, priorizando


as atividades agrofamiliares, associativas e
cooperativas;

parcerias com organizaes que atuam com pes-

quisas visando orientar os produtores a promoverem o aproveitamento adequado dos recursos


naturais, associados aos critrios de preservao
ambiental, implementando um modelo de produo agrcola que repercuta em benefcios para
a sociedade;

reconhecimento e definio das localidades

rurais estratgicas, direcionando servios e


programas de infraestrutura e fortalecimento das atividades locais, melhorando o atendimento para a populao residente nas reas de
influncia;

articulao entre os sistemas de infraestrutura

rural, assistncia tcnica, comercializao e fiscalizao fitossanitria e estabelecimento de critrios para implantao de atividades tursticas,
recreativas e culturais na zona rural, respeitando
o mdulo mnimo e considerando os impactos
ambientais decorrentes.

integrao e valorizao das reservas indgenas

existentes e suas caractersticas socioculturais;


ordenamento dos usos e das atividades econ-

micas, com a priorizao para a preservao ambiental, o desenvolvimento de atividades agrofamiliares, sendo permitido, de forma controlada,
atividades de turismo, lazer e usos residenciais
urbanos na forma de condomnios horizontais e
chcaras de lazer e recreio;

O municpio poder elaborar o Plano de Desenvolvimento Rural, incluindo:


I.o zoneamento de uso e ocupao do solo
rural;
II.projetos de recuperao de matas ciliares e
proteo ambiental, por meio de campanhas
educativas com a participao dos cidados;

criao de mecanismos que visem a organizao

dos produtores rurais e a comercializao direta


do produtor para o consumidor, melhorando o
sistema de abastecimento municipal, com o incentivo produo agrcola e comercializao
de produtos agroecolgicos;

III.levantamento e identificao das sedes de


comunidades rurais e reas especiais, promovendo a regularizao fundiria; e

elaborao de estudos e levantamentos para

criao de cintures verdes no entorno da rea


urbanizada, com o objetivo de produo sustentvel de alimentos agroecolgicos;

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IV.reconhecimentos das atividades urbanas


existentes e formas de inibir e fiscalizar os
parcelamentos irregulares e clandestinos na
Macrozona Rural.

O Plano poder incluir a aplicao de mecanismos e ferramentas de compensao financeira para manuteno
e recomposio de reas de florestas nos imveis rurais,

dos espaos territoriais degradados e a simplificao da legislao do parcelamento do solo e das


normas edilcias;

disponveis na legislao ambiental, como o Pagamento por


Servios Ambientais (PSA), mediante legislao especfica.

V.assegurar o adensamento compatvel e


adequado.

3.5 Poltica Habitacional e

Regularizao Fundiria

O municpio, na implementao da poltica de Habitao


de Interesse Social (HIS), obedecer s diretrizes estabelecidas no Plano Municipal de Habitao e Regularizao
Fundiria e promover, com garantia da participao
popular na implementao do programa:

O municpio promover o direito moradia digna, por


meio de um conjunto de medidas jurdicas, urbansticas,
ambientais e sociais, e mediante a reestruturao e qualificao dos espaos territoriais informais, da ampliao
da oferta, da democratizao do acesso e do reconhecimento e regularizao das ocupaes habitacionais
consolidadas, tendo como objetivos:

I.levantamento e aproveitamento de imveis no


edificados, no utilizados e imveis edificados subutilizados, com potencial de urbanizao, edificao
e utilizao prioritria para projetos habitacionais
e para regularizao fundiria;

I.reconhecer os assentamentos irregulares e as


ocupaes informais no processo de planejamento municipal;

II.ampliao da produo de Habitaes de Interesse Social em reas aptas e passveis de urbanizao, por meio de parcerias pblico-privadas
que assegurem a assessoria tcnica e jurdica, bem
como as formas de financiamento;

II.promover a integrao territorial, a recuperao


da identidade cultural e o combate s desigualdades e segregao social;

III.adaptao dos projetos habitacionais aos elementos estruturadores do territrio, garantindo a


infraestrutura adequada, contemplando o acesso
aos servios pblicos de sade, educao, saneamento bsico, entre outros;

III.coordenar e ampliar a oferta de Habitao de


Interesse Social (HIS), potencializando e diversificando a produo habitacional pblica e privada,
integrada aos elementos estruturadores do territrio, visando a diminuio de conflitos e a melhoria
da qualidade de vida nos assentamentos;
IV.promover a regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa
renda, como favelas e parcelamentos irregulares
ou clandestinos, incorporando-os s reas urbanas
regulares, garantindo o acesso moradia e aos servios pblicos essenciais, a recuperao ambiental

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IV.pesquisas e aes que desenvolvam tcnicas


alternativas e solues adequadas cultura local,
para a diversificao da produo habitacional do
municpio;

V.promoo da regularizao fundiria e a urbanizao especfica em assentamentos irregulares consolidados de populaes de baixa renda, garantindo

a permanncia de seus moradores preferencialmente na regio do assentamento, excetuando-se


os locais que configurem situao de risco ao meio
ambiente, coletividade e populao residente e
de seu entorno;

cpio. A regularizao das ocupaes na zona rural deve


ser bastante criteriosa, especialmente nos locais com
muitos vazios urbanos. Deve-se ter o cuidado de no induzir o surgimento de outras ocupaes, principalmente
em reas distantes do permetro urbano.

VI.articulao com os diversos agentes envolvidos


no processo de regularizao, tais como representantes do Ministrio Pblico, do Poder Judicirio,
dos Cartrios de Registros, dos Governos Estaduais
e Municipais, bem como dos grupos sociais envolvidos, visando equacionar e agilizar os processos de
regularizao fundiria e a legalizao e titulao
das reas em benefcio dos ocupantes;

Se for possvel, o Plano Diretor deve identificar todas ou


parte das reas regularizveis localizadas na zona rural
e deve incluir as estratgias e instrumentos para efetivar a regularizao. Para isso, imprescindvel mapear
e traar o perfil social, econmico e territorial de todos
os ncleos na fase da leitura.

VII.efetiva fiscalizao municipal para evitar o


surgimento de novas invases ou ocupaes ou a
ampliao das reas irregulares existentes.

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3.6 Transporte e Mobilidade


O municpio poder promover a organizao e o planejamento do Sistema de Mobilidadepor meio do Plano
Municipal de Mobilidade Urbana com a participao popular, contemplando o sistema de trnsito, transporte
e acessibilidade, implantando programas e projetos que
promovam a humanizao, eficincia e a segurana do
sistema, garantindo:

A regularizao de edificaes e parcelamentos do solo


em situaes tecnicamente viveis e compatveis com
as prioridades e diretrizes definidas no Plano Diretor do
municpio fica condicionada realizao de obras e aes
necessrias para garantir a segurana jurdica, a estabilidade fsica, a salubridade e a sustentabilidade ambiental
e econmica, de forma a incorporar os assentamentos
informais cidade.

I.o incentivo ao transporte coletivo municipal, de

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forma integrada aos elementos estruturadores do ter-

A regularizao das
ocupaes na zona rural

ritrio, promovendo:

a.reorganizao dos fluxos do sistema de transporte coletivo, urbano, rural e metropolitano, por meio da
implantao de terminais de transbordo e linhas alimentadoras que integrem o transporte e possibilitem a reestruturao das localidades do entorno urbano, conforme
Plano Municipal de Mobilidade;

Apesar de as aes de regularizao fundiria e urbanstica poderem ser implementadas independentes do


Plano Diretor, importante articular essas estratgias
no sistema de planejamento e gesto territorial do muni-

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b.monitoramento permanente da capacidade do sistema em relao ao custo e demanda, com utilizao de


equipamentos e novas tecnologias que demonstrem o
nmero de usurios, linhas, horrios crticos, frequncia, qualidade dos servios, renovao da frota, custos
e planilha de clculo, disponveis a todos os cidados;
c.aes planejadas que permitam a otimizao dos
investimentos e a consequente reduo dos custos do
sistema transporte de coletivo, resultando em tarifa justa
e condizente com as caractersticas sociais e territoriais;
d.priorizao na manuteno, recuperao ou pavimentao das vias dos trajetos de transporte coletivo.

incentivo aos transportes alternativos, em especial, veculo leve sobre trilhos;

IV.reorganizao do sistema e fluxos de todas as


modalidades de transporte de cargas no municpio, que
garantam o adequado abastecimento e escoamento da

produo, a conservao das vias municipais, a acessibilidade territorial e a segurana dos usurios e da populao local.

3.7 Sistema de Informaes Geogrficas

(SIG)

II.valorizao dos locais de uso pblico e sua inte-

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grao territorial, priorizando o convvio, a interao

O planejamento territorial municipal poder ser orientado pelas informaes referentes ao territrio e seu
desenvolvimento, provenientes do Sistema de Informaes Geogrficas (SIG), estruturado por intermdio do
desenvolvimento de tecnologia de geoprocessamento
interligada a uma base cartogrfica municipal unificada
e associada a um banco de dados com informaes territoriais referentes s diferentes reas de desenvolvimento
do municpio, tendo como objetivos:
I.criar a base cartogrfica territorial e banco de

social e a acessibilidade universal aos espaos e aos


equipamentos de uso pblico;
III.viabilizao de sistemas alternativos de transporte e integrao entre os diferentes modais, possibilitando
uma nova forma de conexo territorial, priorizando a
locomoo de pedestres e modalidades de baixo consumo energtico e impacto ambiental, promovendo:

a.implementao de novas alternativas para o desloca-

mento aos locais de trabalho, com segurana, eficincia


e prioridade de implantao de sistema ciclovirio para
deslocamentos;
b.integrao do sistema de circulao aos demais
modais de transporte e aos elementos do patrimnio
natural e valorizao cultural da modalidade ciclista,
abrangendo todo o territrio;
c.criao, diversificao e ampliao dos modais, com

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dados municipal unificado, garantindo o acesso s


informaes;
II.gerenciar e integrar os dados de informao pro-

venientes de rgos da administrao pblica direta


e indireta, governamentais e no governamentais;

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resse local. A regulao das formas de uso, ocupao e

III.desenvolver tecnologia e qualidade da infor-

o parcelamento do solo no territrio municipal so de


interesse local. Portanto, o municpio deve tomar para si
a responsabilidade de exercer essa regulao que, certamente, envolver negociaes e articulaes com o Incra.

mao subsidiando as aes governamentais na


identificao, planejamento e no monitoramento do territrio e seus elementos de constituio,
auxiliando no processo de tomada de decises;

Uma alternativa para viabilizar essa regulao municipal


instituir novo permetro urbano, demarcar zona de expanso urbana ou definir zona de urbanizao especfica,
nos termos da Lei Federal n 6.766/1979, abrangendo os
ncleos j existentes e as reas de interesse para a realizao de novos parcelamentos urbanos. Porm, essa
soluo nem sempre vivel; por exemplo, se houver
grandes vazios urbanos em contextos locais.

IV.implantar um processo permanente, dinmico


e atualizado para a coleta e armazenamento dos
dados, monitoramento do crescimento e transformao do territrio, visando a leitura real do municpio, a melhoria dos indicadores e a qualidade de
vida dos muncipes, podendo, para tal, constituir
parcerias com Instituies de Ensino e Pesquisa;

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V.qualificar o pessoal tcnico para o gerenciamen-

importante ressaltar que essas demarcaes devem


ser coerentes com o macrozoneamento rural e vir acompanhadas por medidas de combate aos vazios urbanos,
com instrumentos urbansticos que ampliem democraticamente o acesso terra na rea urbana consolidada.
Adotar estas medidas e aplicar estes instrumentos devem
ser aes prioritrias, tendo em vista o objetivo principal do Plano Diretor: promover o desenvolvimento e a
expanso urbana de forma socialmente justa e ambientalmente equilibrada.

to, desenvolvimento e atualizao do sistema, com


a aquisio peridica de levantamentos geogrficos
e materiais tcnicos que representem as caractersticas territoriais do municpio em transformao.

O municpio observar, no monitoramento do seu desenvolvimento territorial, os parmetros referentes


infraestrutura, aos elementos fsico-espaciais, ao desenvolvimento econmico, aos indicadores de desenvolvimento humano e qualificao ambiental do municpio.

O Projeto de Lei que instituir o Plano Municipal Rural dever em sua Parte Final dispor sobre as medidas necessrias
implementao das normas de contedo subjetivo,
disposio transitria, se for o caso, clusula de vigncia
e clusula de revogao, se houver.

3.8 O Parcelamento do Solo Rural


Cabe questionar a responsabilidade exclusiva do Incra
sobre essa matria, pois o municpio tem a responsabilidade constitucional de legislar sobre assuntos de inte-

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9

Referncias bibliogrficas
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NBR 12267: normas para elaborao de Plano Diretor.
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Anexo 1

Sistemas de informaes disponveis

lm do Somabrasil, existem outros sistemas de


informaes disponveis, como por exemplo o Sistema de Gesto Fundiria (Sigef), desenvolvido pelo
INCRA/MDA para gesto de informaes fundirias do
meio rural brasileiro e que foi implantado no ano de 2013
com a finalidade de subsidiar a governana fundiria do
territrio nacional.

especificaes dos seguintes documentos: Manual Tcnico de Limites e Confrontaes e do Manual Tcnico de
Posicionamento, ambos publicados pelo INCRA.
Em termos prticos, ainda que o sistema seja bem implementado e visivelmente funcional, falta treinamento
para os envolvidos no tema: profissionais credenciados,
servidores pblicos dos rgos e proprietrios rurais.

O Sigef efetua a recepo, a validao, a organizao, a


regularizao e a disponibilizao das informaes georreferenciadas de limites de imveis rurais, inclusive a publicao da Norma Tcnica para Georreferenciamento de
Imveis do prprio Incra/MDA. A referida norma trata
das condies exigveis para execuo dos servios de
georreferenciamento de imveis rurais, em atendimento
ao que estabelecem os 3 e 4, do art. 176, e o 3 do
art. 225 da Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973,
includos pela Lei n 10.267, de 28 de agosto de 2001.
A correta aplicao dessa norma est condicionada s

O primeiro passo para comear a trabalhar com o sistema


de georreferenciamento a obteno da Certificao
Digital (token), que uma assinatura digital obrigatria
para acesso ao site. Existem inmeras entidades certificadoras credenciadas (conforme listado no site do Instituto Nacional de Tecnologia da informao:
http://www.iti.gov.br/certificacao-digital/
autoridades-certificadoras

88

e diversos preos, cabe a cada um escolher o que melhor lhe convm.

O sistema capaz de fornecer diversos servios OGC


(WMS, WFS, WCS e CSW), portanto capaz de interoperar com outras ferramentas de geoprocessamento
dotadas de mdulos cliente de tais servios.

No site do SIGEF pode-se baixar a planilha modelo para


o preenchimento dos dados de levantamento, alm do
software livre denominado LibreOffice, que possui uma
extenso para a utilizao do SIGEF e validao dos referidos dados, apontando possveis erros de formatao
antes mesmo de os colocar em ambiente online. O endereo eletrnico disponibilizado no Manual do SIGEF
para baixar os dados do programa :

O Sistema adota uma arquitetura distribuda baseada em


servios e permite acessar bancos de dados geogrficos
situados em localidades distintas, comportando-se, para
um usurio, como se fosse uma nica base.
O BDGEx o n do Exrcito Brasileiro na INDE (Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais).

http://pt-br.libreoffice.org/baixe-ja/
Algumas das funcionalidades oferecidas pelo BDGEx:
consulta a metadados dos produtos geoespaciais armazenados (baseado na ISO 19115); download de produtos; navegao interativa sobre todas as categorias de
informaes armazenadas; consultas espaciais a partir
de predicados topolgicos (cruza, toca, dentro de, etc);
consulta a atributos de feies por apontamento; download seletivo de feies a partir de filtros montados pelo
usurio (formatos: GML, shapefile, KML, KMZ); recorte,
em tempo real, de imagens e produtos matriciais para
download; realizao de medies de rea e distncia;
insero de marcaes sobre regies espaciais, possibilitando a vinculao de observaes; visualizao de
produtos e camadas a partir de graus de sigilo atribudos
a eles e credenciais de acesso atribudas aos usurios.

Na aba Documentos encontra-se extenso OXT para


a utilizao dos Sigef na ferramenta.
Com todas as ferramentas em mos e o levantamento em
campo feito conforme as normas tcnicas especficas, o
prximo passo o preenchimento da tabela, validao
dos dados e requerimento da Certificao.
Outra ferramenta disponvel utilizada para disseminao
de produtos geoespaciais matriciais e vetoriais produzidos e/ou adquiridos pela Diretoria de Servio Geogrfico (DSG) o Banco de Dados Geogrfico do Exrcito
(BDGEx), sistema que pode ser acessado via Internet ou
ebnet, e possui diversas funcionalidades de um Sistema
de Informao Geogrfica Web. O Sistema foi totalmente
desenvolvido a partir de software livre e tem como pilar
a biblioteca de geoprocessamento TerraLib.

O Sistema conta com uma infraestrutura de hardware


hospedada no Centro Integrado de Telemtica do Exrcito - CITEx.

89

Os softwares livres vm recebendo grandes avanos,


principalmente em funo da criao da OSGeo (Open
Source Geospatial Foundation) e a implementao de
novas funcionalidades no formato de plug-ins, permitindo ao usurio ter acesso a uma gama de ferramentas
que somente eram acessveis nos programas comerciais. Outras vantagens so a possibilidade de definir
os mdulos de interesse do usurio e a robustez dos
programas que conseguem muitas vezes suplantar os
softwares comerciais.

As imagens disponibilizadas nos servidores de mapas pela


Internet (webmap) servers, como o Google Maps, Bing
Maps e Yahoo Maps, podem ser baixadas diretamente
na rea de trabalho por programas como o Quantum
Gis ou capturadas por extenses add-ons. Moreira et
al. (2011) usaram o software Stitch Map para a captura
de imagens do Google Earth visando a identificao de
reas cafeeiras em Minas Gerais. Recomenda-se que as
polticas de uso dessas imagens sejam consultadas. Dentre os programas gratuitos eficientes no reconhecimento
de imagens e gerao de mosaicos, citam-se Hypercube,
gvSIG e MultiSpec.

Os softwares livres Quantum Gis, MapWindow, gvSIG


e GRASS conseguem extrair informaes do relevo de
modelos de elevao digital (declividade, curvas de nvel,
exposio solar, rugosidade do terreno e delineamento
de bacias hidrogrficas) de reas enormes (estados brasileiros, por exemplo) de maneira mais rpida e eficiente
que a maioria dos softwares comerciais.

As API (Application Programming Interface) e IMS (Internet Map Services) so ferramentas que permitem
explorar ao mximo a capacidade dos programas de
SIG em interagir com os Sistemas de Gerenciamento de
Banco de Dados Relacionais (RDBMS Relational Database Management System) incluindo suporte para SQL
(Structured Query Language) e a capacidade de gerar
consultas geoespaciais ou geoestatsticas complexas.

O reconhecimento de padres em imagens digitais apresenta importncia fundamental na rea de sistemas de


informaes geogrficas. No monitoramento ambiental,
por exemplo, permite a identificao e classificao de
tipos fisionmicos, tais como elementos da cobertura
vegetal, corpos dgua, solos, reas agrcolas, reas antropizadas e reas degradadas.

Alguns exemplos de aplicaes das ferramentas API e IMS


so: construir bases cartogrficas atualizadas em tempo
real; gerar mapas vetoriais e matriciais interativos; realizar simulaes e previses climticas (como enchentes e
aumento da temperatura global); alm de modelagens
espaciais de fenmenos diversos (distribuio geogrfica
potencial de espcies, de doenas e de pragas agrcolas,
de reas com risco de eroso e/ou desmoronamentos,
previso de safras agrcolas, entre outros), como descrito
em Coelho et al. (2008), Landau et al. (2008), Hirsch e
Chiarello (2011) e Duarte et al. (2011).

O tratamento de imagens depende do acesso s imagens


e s tcnicas de reconhecimento de padres e gerao de
mosaicos contendo mltiplas imagens. Atualmente, vrias imagens de satlite podem ser acessadas livremente,
como as imagens da srie Landsat, Cbers, ResourceSat e
as imagens de relevo digital SRTM e Aster v2.

90

GEOSALTUS: Classificar digitalmente e estimar o estoque

1 | PROJETOS E AES DA EMPRESA


BRASILEIRA DE PESQUISA
AGROPECURIA/ MINISTRIO
DA AGRICULTURA, PECURIA
E ABASTECIMENTO

de carbono de reas de referncia de florestas naturais e


implantadas nos biomas: Cerrado, Amaznia, Transio
Cerrado/Amaznia, Pantanal, Mata Atlntica e Pampa por
meio de sensoriamento remoto so os objetivos principais
do GeoSaltus, projeto componente que integra da rede
de Dinmica da Emisso de Gases de Efeito Estufa e dos
Estoques de Carbono em Florestas Brasileiras Naturais
e Plantadas na Embrapa Saltus.

Os projetos e aes em andamento e aqueles realizados


nos ltimos cinco anos pela Embrapa Monitoramento
por Satlite esto relacionados abaixo, contendo seus
conceitos e objetivos, alm de estarem organizados por
ordem de atualizao, dos atuais aos mais antigos, sendo
que alguns dentre os destacados tm sua abrangncia
limitada a alguns estados e regies, mesmo assim inegvel que se constituem em valiosos instrumentos para
a elaborao do PDMR.

CARBCANA: O projeto vai mapear a mudana de uso e

cobertura das terras da regio nordeste de So Paulo


no perodo de 2003 a 2013 e, paralelamente, estimar
as alteraes dos estoques de carbono do solo e da fitomassa, bem como da temperatura do ar. Abrange as
reas onde houve converso de pastagens, citricultura,
cafeicultura e gros para a cultura da cana-de-acar.

MACROZEE: O Macrozoneamento Ecolgico Econmico

(MacroZEE) um instrumento para ordenar o territrio,


harmonizando as relaes econmicas, sociais e ambientais e subsidiar decises quanto ao planejamento do desenvolvimento e do uso de determinado territrio com
sustentabilidade. Em parceria com a Embrapa Cocais, a
Embrapa Monitoramento por Satlite vem desenvolvendo o MacroZEE do Estado do Maranho.

AMAZALERT: O projeto tem como objetivo antecipar-

se s previses relacionadas s mudanas climticas na


Amaznia, integrando conhecimentos multidisciplinares
sobre clima e mudanas de uso e cobertura da terra,
prevendo cenrios de impactos, sugerindo estratgias
e gerando informaes sobre a sustentabilidade de polticas pblicas.

GEOINFO: O projeto GeoInfo vem consolidar as bases para

a implantao de um ambiente seguro para o gerenciamento e a organizao dos dados espaciais gerados pela
Embrapa e a sua integrao com a plataforma sugerida
pela Comisso Nacional de Cartografia (CONCAR) para
a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE).

GEODEGRADE: Este projeto, alinhado com as demandas

urgentes da pecuria brasileira e com o plano diretor


da Empresa Brasileira de Pesquisa em Agropecuria,
tem como objetivo Desenvolver geotecnologias para
a identificao e o monitoramento de nveis de degradao em pastagens dos biomas Amaznia, Cerrado e
Mata Atlntica.

91

MAPASTORE: O projeto tem por objetivo mapear as

propondo aes de manejo florestal e aumento da conectividade de remanescentes na paisagem para incremento dos processos ecolgicos.

pastagens e identificar os seus nveis de degradao;


levantar dados de campo relacionados ecologia das
pastagens e aos solos; desenvolver mtodo de identificao espectral dos nveis de degradao das pastagens;
caracterizar os impactos ambientais; desenvolver mapas
de risco eroso; elaborar, implementar e disponibilizar
mapas dinmicos no website.

AFTOSA: Projeto atua no desenvolvimento e atualizao

do Sistema de Gesto Territorial da Faixa de Fronteira


para Defesa Agropecuria (SIT-Aftosa), do Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA). O sistema, baseado em imagens de satlite, apresenta dados
detalhados de toda a faixa de fronteira entre Brasil, Paraguai, Bolvia e Peru e visa apoiar as aes de preveno
e controle das enfermidades bovinas, em especial a febre
aftosa. Sero elaborados mapas de uso e cobertura das
terras e includas imagens de alta resoluo espacial para
as reas onde h uma dinmica e um trnsito de animais
mais intenso. As informaes sero compartilhados a
partir de um sistema WebGIS.

AGSPEC: O projeto AGSPEC tem a finalidade de desenvol-

ver mtodos quantitativos para o mapeamento remoto


e a mensurao de caractersticas do solo e da planta a
partir de anlise espectrorradiomtrica utilizando dados
multissensor e espectroscopia de reflectncia.
QUALISOLO: Construir uma metodologia para obter os

ndices de qualidade de solos, com base na variabilidade


espacial das caractersticas fsicas, qumicas e biolgicas, em sistemas produtivos agroenergticos. Este o
principal objetivo do projeto, que considera importantes
sistemas produtivos representativos do Estado de So
Paulo, como a soja, a cana-de-acar, alm das reas
de pastagem. O conhecimento da distribuio espacial
dos ndices de qualidade dos solos vem facilitar o estudo
de suas relaes com o tipo de manejo do solo, o efeito no ambiente e a capacidade produtiva dos sistemas
agropecurios.

MOAMBIQUE: As vertentes do Projeto Embrapa-Mo-

ambique e temas de importncia estratgica para a


pesquisa agropecuria revelam perspectivas de trabalho que incluem sistemas de gesto territorial, levantamentos de solos, mapeamentos de uso e cobertura
das terras, zoneamentos agroecolgicos, avaliaes de
impactos ambientais, melhoria de processos produtivos,
monitoramento da intensificao agropecuria e da degradao das terras.

SILVICULTURA: A proposta tem o objetivo de avaliar o

GEOATLAS:O projeto GeoAtlas pretende divulgar a im-

estado atual da biodiversidade da flora arbustivo-arbrea e da fauna de uma propriedade do setor florestal,
definindo e avaliando indicadores de sustentabilidade e

portncia que as atividades agropecurias desempenham


para a sociedade. Para isso a equipe multisdisciplinar,
por meio de metodologia participativa, elabora o Atlas

92

Ambiental Escolar da Regio Metropolitana de Campinas,


como forma de aproximar e introduzir a agropecuria no
contexto escolar. Contamos com o apoio de ferramentas de geotecnologias para introduo desta temtica.

cance territorial da legislao ambiental, indigenista e


outras em todo o territrio nacional. Foi desenvolvido
um sistema de gesto territorial com base em dados de
satlites, informaes cartogrficas digitais de diversos
institutos e banco de dados.

GEOPECUS: Este projeto tem por objetivo aplicar geo-

tec-nologias para o entendimento das relaes de causa


e efeito entre as atividades agropecurias e os processos
de emisses de gases de efeito estufa, gerando subsdios
para decises de manejos que sejam sustentveis agronmica e ambientalmente.

SUSTENTABILIDADE AGRCOLA NA AMAZNIA - MACHADINHO DOESTE: Este site rene os resultados de

um amplo levantamento de dados agronmicos, sociais,


econmicos e ambientais sobre pequenas propriedades
agrcolas em reas de floresta tropical mida. A fim de
compreender as caractersticas dos sistemas e estruturas de produo praticados, os problemas existentes e os
principais impactos gerados, pesquisadores da Embrapa
Monitoramento por Satlite elegeram o municpio de
Machadinho dOeste, em Rondnia, como objeto de um
estudo de longo prazo. Desde 1986, faz o acompanhamento de cerca de 450 pequenas propriedades rurais,
com o objetivo de caracterizar e monitorar a evoluo do
uso e ocupao das terras, dos sistemas de produo e de
gesto dos recursos naturais praticados naquela regio.

GEORASTRO: O projeto ir propor um aperfeioado sis-

tema de geodeciso para a gesto operacional da produo extensiva de bovinos, juntamente com os padres de
aquisio, tratamento e difuso das informaes visando
os desafios globais de rastreabilidade e registro de riscos
emergentes da bovinocultura de corte.
HIDROJIPA: A bacia hidrogrfica do rio Ji-Paran (75.000

km2) tomada como estudo de caso e espera-se que os


resultados alcanados pelo projeto possam ser utilizados
para fomentar a gesto sustentvel dos recursos hdricos
na regio, alm de servir como base para ferramentas
de avaliao de risco produo agrcola local, atravs
do monitoramento dos fluxos de calor, em especial da
evapotranspirao e da umidade do solo.

MONITORAMENTO POR SATLITE DAS OBRAS DO PAC


E DE SEUS IMPACTOS: Este site apresenta informaes

bsicas sobre o Projeto 10 do Programa de Fortalecimento e Crescimento da Embrapa - PAC Embrapa, que
tem como objetivo disponibilizar mapas e informaes
tcnicas para permitir o acompanhamento das obras do
Programa de Acelerao do Crescimento - PAC, do Governo Federal. Por meio deste projeto, vrias obras foram
cadastradas e esto sendo monitoradas regularmente por
imagens de satlites. Este site apresenta alguns exemplos
dos produtos desenvolvidos e dos resultados obtidos.

ALCANCE TERRITORIAL DA LEGISLAO AMBIENTAL


E INDIGENISTA: Este website apresenta os resultados

de um estudo realizado por equipe da Embrapa Monitoramento por Satlite com as estimativas, produzidas
atravs de modelos de geoprocessamento, sobre o al-

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OTAG: Gesto Operacional e Prottipo de Geodeciso

para Rastrear a Produo - O projeto OTAG (Operational Management and Geodecisional Prototype to Track
and Trace Agricultural Production) est voltado para o
aprimoramento de geotecnologias, mtodos e mecanismos inovadores e economicamente viveis capazes de
registrar os dados de origem e produo animal (gado
de corte), com eficincia e acurcia. A Embrapa Monitoramento por Satlite coordena as atividades da Embrapa
no projeto, que conta com a participao da Embrapa
Gado de Corte e Embrapa Informtica Agropecuria.
O OTAG um projeto financiado pela Unio Europeia e
coordenado pelo Cemagref. A rede de parceiros inclui
ainda a Universit Laval, o Cirad e o Procisur.

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