CASA CIVIL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA

Subchefia para Assuntos Jurdicos

NOTA SAJ No 1.595/08 - JVLJ

INTERESSADO: Ministrio das Relaes Exteriores

ASSUNTO: Projeto de Decreto que promulga a

Conveno Internacional relativa
Interveno em Alto-Mar em caso de
Acidentes por leo, e o Protocolo relativo
Interveno em Alto-Mar em casos de
Poluio por Substncias outras que no
leo.

Palavras-chave: tratado; acordo;

ratificao; promulgao; resolues;
emenda; Conveno Internacional relativa
Interveno em Alto-Mar em caso de
Acidentes por leo; Protocolo relativo
Interveno em Alto-Mar em casos de
Poluio por Substncias Outras que no
leo; Organizao Martima
Internacional; IMO

NUP: 00001.003120/2005-71

Senhor Subchefe,

Relatrio

1. O Ministrio das Relaes Exteriores encaminha Projeto de Decreto que

promulga Conveno Internacional relativa Interveno em Alto-Mar em caso de Acidentes
por leo - International Convention Relating to Intervention on the High Seas in Cases of
Oil Pollution Casualties, firmada em Bruxelas a 29 de novembro de 1969, e o Protocolo
relativo Interveno em Alto-Mar em casos de Poluio por Substncias Outras que no
leo - Protocol Relating to Intervention on the High Seas in Cases of Pollution by
Substances other than Oil, firmado em Londres a 2 de novembro de 1973.

2. O Projeto est acompanhado de parecer favorvel da Consultoria Jurdica do

Ministrio interessado, que opinou pela sua constitucionalidade e juridicidade. A Subchefia de
Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais SAG ainda no se manifestou sobre
o assunto.
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Anlise Jurdica

3. Os acordos e tratados internacionais devem ser levados ao Congresso

Nacional para referenda, com posterior promulgao pelo Excelentssimo Senhor Presidente
da Repblica, cumprindo o procedimento de sua internalizao na ordem jurdica nacional,
como dispem o art. 49, I e o art. 84, VIII da Constituio. Este o procedimento cabvel,
como, inclusive, decidiu o Supremo Tribunal Federal. Seguem:

Os dispositivos constitucionais:

Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional;

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:

(...)
VIII - celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo
do Congresso Nacional;

E a deciso do Supremo Tribunal Federal:

O iter procedimental de incorporao dos tratados internacionais superadas

as fases prvias de celebrao da conveno internacional, de sua aprovao
congressional e da ratificao pelo Chefe de Estado conclui-se com a
expedio, pelo Presidente da Repblica, de decreto, de cuja edio derivam
trs efeitos bsicos que lhe so inerentes: (a) a promulgao do tratado
internacional; (b) a publicao oficial de seu texto; e (c) a executoriedade do ato
internacional, que passa, ento, e somente ento, a vincular e a obrigar no plano
do direito positivo interno (liminar concedida na ADI n. 1.480 do Distrito
Federal, relator Min. Celso de Mello).

4. Quando o ato for referendado, em sendo promulgado, ter o status de tratado,

ficando no mesmo plano que a lei ordinria, como se infere da sistemtica constitucional, que
equipara as duas espcies normativas em vrias das suas disposies, como quando admite, no
art. 102, III, d, o recurso extraordinrio da deciso que considerar inconstitucional tratado
ou lei federal, e como tambm decidiu o Supremo Tribunal Federal:

Os tratados ou convenes internacionais, uma vez regularmente incorporados

ao direito interno, situam-se, no sistema jurdico brasileiro, nos mesmos planos
de validade, de eficcia e de autoridade em que se posicionam as leis ordinrias,
havendo, em conseqncia, entre estas e os atos de direito internacional
pblico, mera relao de paridade normativa (deciso definitiva no processo
supra citado).

5. Exceo s h quanto a tratado que disponha sobre direitos humanos, que ter
status de emenda constitucional, por fora do art. 5o, 3o da Constituio.

6. Em regra, o termo protocolo no designa um tratado, mas um incio de

compromisso ou ajuste diplomtico posterior, como se v pela explicao no stio da internet
do Ministrio das Relaes Exteriores:
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PROTOCOLO
Protocolo um termo que tem sido usado nas mais diversas acepes, tanto
para acordos bilaterais quanto para multilaterais. Aparece designando acordos
menos formais que os tratados, ou acordos complementares ou interpretativos
de tratados ou convenes anteriores. utilizado ainda para designar a ata final
de uma conferncia internacional. Tem sido usado, na prtica diplomtica
brasileira, muitas vezes sob a forma de protocolo de intenes, para sinalizar
um incio de compromisso (http:// www.mre.gov.br/ portugues/ questoes/
questoes/ r_consular29.asp, acesso em 15 de julho de 2006).

7. Porm, quanto aos atos em pauta, temos que, em razo do procedimento que
preconizam, no Artigo X e seguintes da Conveno, e no Artigo IV e seguintes do Protocolo,
tm status de tratado, cabendo que passem pelo procedimento de ratificao e promulgao.

8. A principal Conveno sobre Direito Martimo a que foi firmada no mbito

da III Conferncia da ONU sobre o Direito do Mar, por 117 Estados, em Montego Bay, na
Jamaica, e promulgada pelo Decreto n 1.530, de 22 de junho de 1995. considerada como a
Constituio do Mar, vez que seu Artigo 311 estabelece que a derrogao de suas normas
pela vontade de quaisquer das Partes s prevalecer quando tal no seja incompatvel com a
realizao efetiva do seu objeto, dentre outros requisitos, e vez que o Artigo 4 do Anexo IX
desta Conveno, estabelece, no seu Pargrafo 6, a prevalncia das normas da Conveno de
Montego Bay sobre outras estabelecidas no mbito dos Organismos Internacionais. Seguem os
dispositivos:

ARTIGO 311
Relao com outras convenes e acordos internacionais
(...)
3. Dois ou mais Estados Partes podem concluir acordos, aplicveis unicamente
s suas relaes entre si, que modifiquem as disposies da presente Conveno
ou suspendam a sua aplicao, desde que tais acordos no se relacionem com
nenhuma disposio cuja derrogao seja incompatvel com a realizao efetiva
do objeto e fins da presente Conveno e, desde que tais acordos no afetem a
aplicao dos princpios fundamentais nela enunciados e que as disposies de
tais acordos no afetem o gozo por outro Estados Partes dos seus direitos ou o
cumprimento das suas obrigaes nos termos da mesma Conveno.
(...)
5. O presente artigo no afeta os acordos internacionais expressamente
autorizados ou salvaguardados por outros artigos da presente Conveno.
6. Os Estados Partes convm em que no podem ser feitas emendas ao
princpio fundamental relativo ao patrimnio comum da humanidade
estabelecido no artigo 136 e em que no sero partes em nenhum acordo que
derrogue esse princpio.

ARTIGO 4
Alcance da participao e direitos e obrigaes
(...)
6. Em caso de conflito entre as obrigaes de uma organizao internacional
resultante da presente Conveno e as que lhe incumbam por virtude do acordo
que estabelece a organizao ou de quaisquer atos com ele relacionados,
prevalecem as obrigaes estabelecidas na presente Conveno.
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9. O Direito Martimo recebe poucos condicionamentos da Constituio. Nela,

consta apenas norma quanto ao monoplio da Unio do transporte martimo de petrleo e seus
derivados originados no Pas, no art. 177, IV. O monoplio das navegaes de cabotagem e
interior determinado pelo anterior 3o do art. 177 restou extinto pela Emenda Constitucional
n 7, de 15 de agosto de 1995, que disps novo art. 178, pelo qual a lei que reger o transporte
de mercadorias nessas condies observar os acordos firmados pela Unio, atendido o
princpio da reciprocidade. Nestes termos, no haver expressa inconstitucionalidade material
se nova norma de direito martimo posta em tratado ou acordo observar o monoplio do
transporte de petrleo e derivados.

10. Quanto poluio por leo, Celso D. de Albuquerque Mello, no seu Curso de
Direito Internacional Pblico, historia que a grande preocupao quanto regulao para
evitar e responsabilizar os causadores desses acidentes se iniciou com o naufrgio do navio-
tanque Torrey Canyon, que poluiu a costa da Cornualha, na Inglaterra, com 118 mil toneladas
de leo, seguindo-se controvrsia quanto a como proceder para a responsabilizao, vez que o
proprietrio era norte-americano; o afretador, ingls; a tripulao, italiana, e o navio tinha
bandeira de convenincia, da Libria (pg. 1.346, vol. 2, Ed. Renovar, 15a ed.)

11. A Conveno de Montego Bay traz normas quanto poluio no mar,

estendidas por atos como os presentes, como explica Hildebrando Accioly, no seu Manual de
Direito Iternacional Pblico:

A Conveno sobre o Direito do Mar, assinada em Montego Bay, em 10 de

dezembro de 1985 (entrou em vigor em 16-11-1994), trata da proteo e
preservao do meio marinho em sua Parte XII (arts. 192-237).
O artigo 192 registra a obrigao geral dos Estados: Os Estados tm a
obrigao de proteger e preservar o meio marinho. O artigo seguinte tem o
grande mrito de haver transformado em regra de direito internacional
convencional o Princpio consagrado pela Declarao de Estocolmo sobre o
Meio Ambiente de 1972, ou seja, Os Estados tm o direito de soberania para
aproveitar os seus recursos naturais de acordo com a sua poltica em matria de
meio ambiente e de conformidade com o seu dever de proteger e preservar o
meio marinho.
Embora a Conveno sobre o Direito do Mar seja o documento mais
importante na matria, no o nico, sendo que em outros atos internacionais
que vamos encontrar as normas mais importantes de proteo do meio marinho.
O primeiro problema srio a preocupar a comunidade internacional foi a
poluio dos mares por leo, e citam-se diversas convenes que se acham
atualmente sob a gide da Organizao Martima Internacional (OMI), firmadas
em 1954, 1962, 1969, 1971 e 1990. A Conveno de Genebra sobre o Alto-Mar
(1958) se refere poluio por leo (art. 24) e poluio por rejeitos
radioativos (art. 25).
A poluio por outros meios que no o leo prevista na Conveno sobre
Preveno da Poluio Marinha pelo Alijamento de Dejetos e outros Materiais,
de 1972 (que era conhecida como a London Dumping Convention, e a ora
emendada adendo nosso), e na Conveno para a Preveno da Poluio por
Navios de 1973 (a MARPOL), que j foi emendada em mais de uma
oportunidade.
Existem ainda outras de somenos importncia, sendo de notar que o PNUMA
iniciou em 1947 o Regional Seas Programme com o objetivo de endossar um
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enfoque regional para a administrao dos recursos marinhos e costeiros e o de

diminuir a poluio marinha de origem terrestre.

12. Alm destes atos, a Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil em

Danos Causados por Poluio por leo, de 1969, promulgada pelo Decreto n 79.437, de 28
de maro de 1977; a Conveno Internacional sobre Preparo, Resposta e Cooperao em Caso
de Poluio por leo, de 1990, promulgada pelo Decreto n 2.870, de 10 de dezembro de
1998; a Conveno Internacional para o Estabelecimento de um Fundo para Compensao de
Danos Causados por Poluio por leo, de 1971, no ratificada pelo Brasil, e a Resoluo
sobre Cooperao Internacional com Relao a Poluentes Outros que no leo, adotada pela
Conferncia Jurdica Internacional sobre Danos Causados por Poluio Marinha a 1969,
antecedem os presentes atos.

13. A Conveno sobre Responsabilidade Civil em Danos por leo, de 1969

CLC 69, estabelece que o proprietrio de petroleiros deve constituir fundo, atravs de
seguradora, se possvel, que responder por prejuzos em at 210 milhes de francos, sendo o
franco, para efeitos dessa Conveno, correspondente a 65 miligramas e meio de ouro, com
90% de pureza. E a Conveno do Fundo para Compensao de Danos Causados por
Poluio por leo, de 1971 IOPC Fund, prev que esse outro Fundo ser formado por
contribuies dos principais pases importadores, propiciando indenizaes, de acordo com
emenda de 2003, de at um bilho de dlares.

14. No mbito interno, a Lei n 9.966, de 28 de abril de 2000, dispe sobre a

preveno, o controle e a fiscalizao da poluio causada por lanamento de leo e outras
substncias nocivas ou perigosas em guas sob jurisdio nacional, estabelecendo as
competncias dos vrios rgos responsveis pela conservao do meio ambiente e da
autoridade martima, e estipulando multa de at R$ 50 milhes pela infrao s precaues e
vedaes que estabelece.

15. Os presentes atos, por sua vez, complementam a Conveno sobre Preparo,
Resposta e Cooperao em Poluio por leo, de 1990, para estabelecer procedimentos pelos
quais os pases signatrios podero intervir em embarcaes em alto-mar, ainda que no
naveguem sob sua bandeira. Tambm estabelece procedimento de arbitragem internacional
quanto a alegaes de danos resultantes dessas intervenes.

16. A IMO referida por Hildebrando Accioly, acima, como OMI o organismo
internacional que, nos termos dos Artigos II da Conveno e do Protocolo ora promulgados,
deve secretariar os assuntos a eles relacionados. uma agncia da Organizao das Naes
Unidas responsvel por um extenso corpo de normas internacionais concernentes segurana
da navegao e s medidas destinadas a evitar a poluio do meio ambiente marinho por
navios, como explica Eliane Octaviano Martins, no seu Curso de Direito Martimo:

As organizaes internacionais responsveis pela legislao internacional so

agncias das Naes Unidas (ONU) que legislam por meio de Convenes,
Resolues e Cdigos.
No mbito do Direito Martimo, regra geral, as Convenes, Resolues e
Cdigos advindos das organizaes internacionais devem ser ratificados por um
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nmero mnimo de Estados, ou por Estados que representem um determinado

percentual da tonelagem mundial, para terem carter mandatrio.
A Organizao Martima Internacional (International Maritime Organization -
IMO) uma organizao especializada da ONU. Efetivamente, suas principais
finalidades so: promover cooperao e troca de informaes no campo
internacional a respeito de assuntos tcnicos de navegao comercial;
desenvolver a segurana no mar e reunir conferncias sobre navegao.
IMCO (International Maritime Consultative Organization) a antiga
denominao da IMO. A denominao IMO foi adotada em 1982.
A IMO composta pelos seguintes rgos: Assemblia, Conselho e Comits,
Subcomits e Secretariado.
A Assemblia formada pelos representantes dos Estados dos 162 membros,
que se renem a cada dois anos.
A Assemblia elege um Conselho formado por seis Estados dentre os maiores
usurios do transporte martimo e outros seis Estados dentre os maiores
fornecedores de transportes martimos. O Conselho se rene duas vezes por
ano.
A IMO contm diversos Comits: MSC - Comit de Segurana Martima;
MEPC - Comit de Proteo do Meio Ambiente Marinho; TC - Comit de
Cooperao Tcnica; FAL - Comit de Facilitao e LEG - Comit Jurdico.
A IMO abrange os subcomits DE - Projeto e Equipamento; FP - Proteo a
Incndio; SLF - Linhas de Carga, Estabilidade e Segurana de Barcos de Pesca;
NAV - Navegao; COMSAR - Comunicao e Equipamento de Salvatagem;
STW - Normas de Treinamento e Servios de Quarto; BLG - Granis, Lquidos
e Gases; DSC - Mercadorias Perigosas, Cargas Slidas e Contineres e FSI -
Implementao dos Instrumentos da IMO (pp. 60 a 62, vol. 1, Ed. Manole, 2 a
ed.)

17. O Governo Brasileiro acompanha os trabalhos desses vrios comits, bem

como de outras reunies secretariadas pela IMO, atravs da Comisso Coordenadora dos
Assuntos da IMO, criada pela Portaria Interministerial n 367, de 18 de dezembro de 1998,
constituda por representantes de vrios Ministrios com competncias correlatas, tais como os
da Justia, das Relaes Exteriores, dos Transportes e da Defesa, atravs do Comando da
Marinha do Brasil.
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18. Por fim, temos que, como se trata de promulgao de tratados enviados por
mensagem ao Congresso Nacional, cabe s observar que, quanto ao aspecto formal, praxe
publicar considerandos em decretos que promulgam tratados. E, quanto a despesas, trata-se de
normas que, se impem custos, certamente sero repassados para as empresas martimas, sem
repercusso final para a Unio, razo pela qual no se exige demonstrao de adequao ao
disposto nos arts. 16 e seguintes da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de
Responsabilidade Fiscal.

Concluso e Encaminhamento

19. Portanto, pode-se considerar que o Projeto jurdica e constitucional,

cabendo recomendar que, se nada opuser a SAG, seja submetido para considerao final pelo
Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica quanto a sua edio.

20. superior considerao.

Braslia, 14 de maio de 2008

21. Joo Vargas Leal Jnior

Assessor