Você está na página 1de 61

C O L E O

VERA ALVES CEPDA


F E L I P E G O N A LV E S B R A S I L (ORGs.)
GOVERNANA E
DESENVOLVIMENTO

C I C LO D E P O L T I C A S P B L I C A S
E G O V E R N A N A PA R A O
D E S E N V O LV I M E N T O

Grupo de Pesquisa Grupo de Pesquisa


IDEIAS, INTELECTUAIS IDEIAS, INTELECTUAIS
E INSTITUIES E INSTITUIES
Felipe Gonalves Brasil
Vera Alves Cepda
(Orgs.)

CICLO DE POLTICAS PBLICAS


E GOVERNANA PARA O
DESENVOLVIMENTO
Felipe Gonalves Brasil
Vera Alves Cepda
(Orgs.)

CICLO DE POLTICAS PBLICAS


E GOVERNANA PARA O
DESENVOLVIMENTO
Felipe Gonalves Brasil
Guilherme Efraim Vergili
Renan do Prado Alves
Nathlia Gonalves Zaparolli
Rosane Nascimento

C O L E O

Grupo de Pesquisa
IDEIAS, INTELECTUAIS
E INSTITUIES

GOVERNANA E
DESENVOLVIMENTO
Coordenao Geral: Prof. Dr. Vera Alves Cepda

Projeto grfico e capa: Gledson Zifssak

1 edio, 2015

Grupo de Pesquisa Ideias, Intelectuais e Instituies, UFSCar

ISBN 978-85-6917201-7

Qualquer parte desta publicao somente poder ser reproduzida, desde que citada a fonte
Sumrio

Apresentao da Coleo Governana e Desenvolvimento............................................. 7


Prefcio........................................................................................................................................11
1. O que Poltica Pblica?....................................................................................................13
2. Os estudos de Polticas Pblicas......................................................................................19
3. O Ciclo de Polticas Pblicas..............................................................................................25
3.1. Agenda........................................................................................................................27
3.2. Formulao.................................................................................................................30
3.3. Tomada de deciso....................................................................................................32
3.4. Implementao.........................................................................................................34
3.5. Monitoramento e avaliao.....................................................................................40
4. Estudos de caso.....................................................................................................................45
Consideraes Finais................................................................................................................51
Referncias Bibliogrficas......................................................................................................53
Referncias para os estudos de casos............................................................................54
Indicaes...........................................................................................................................55
Vdeos.................................................................................................................................58
Cursos Online....................................................................................................................59
Pginas na internet...........................................................................................................59
Apresentao da Coleo Governana e
Desenvolvimento

Em 2014 um conjunto de pesquisadores, docentes e estudantes de


graduao e ps-graduao da Universidade Federal de So Carlos
iniciaram a execuo de um projeto de extenso intitulado Governan-
a local de desenvolvimento: novas ferramentas de gesto pblica para
incluso, inovao e cidadania. Financiado com recursos do Edital
PROEXT/MEC, o grupo abrigava docentes, pesquisadores e alunos
ligados ao campo da cincia poltica, economia, sociologia, gesto p-
blica, em uma proposta multidisciplinar, misto de extenso, pesquisa
e formao, cujos eixos centrais incidiam sobre a questo do desen-
volvimento e o papel das instituies universitrias como dinamiza-
doras do desenvolvimento local.
O ponto de partida da proposta do Governana apoiou-se em
quatro premissas: desenvolvimento, capacidades estatais, capi-
tais sociais e papel estratgico da universidade. A primeira delas,
apoiou-se em amplo movimento nacional e internacional que res-
significou a ideia de desenvolvimento, ultrapassando a perspectiva
economicista de crescimento e avanando para a concepo de bem-
-estar social. Nesse sentido, as referncias tericas mais fortes so
a defesa de desenvolvimento com ampliao das bases de aumento
geral da qualidade de vida de uma sociedade, defendidas desde os
anos de 1950 por Celso Furtado e mais recentemente pela lapidar
8 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

obra de Amartya Sen (Desenvolvimento como liberdade), mas que


so encontradas em documentos e posies pblicas da CEPAL, do
PNUD, entre outras instituies. Esta concepo tem algumas ca-
ractersticas mpares e valiosas:
1) multidisciplinar por princpio, conectando todas as facetas da
vida social em um nico sistema; economia, cultura, direitos
sociais, instituies democrticas e republicanas, polticas p-
blicas, equidade, somadas necessria expanso da produo
da riqueza econmica;
2) a economia tem papel de destaque, por ser a base da vitalidade e
promoo de recursos necessrios para a realizao de polticas e
servios pblicos, mas aparece tambm com significado modifi-
cado, ajustado ideia de sustentabilidade e de equilbrio distri-
butivo. A mudana problematiza a velha forma do desenvolvi-
mento e da modernizao das dcadas de 1950/1980, geradoras
de muita riqueza e tambm de brutal desigualdade social;
3) contextos scio-econmicos de menor porte, formas alternati-
vas de produo, aceitao de capacidades institucionais com-
plementares do desenvolvimento (como aparelhagem e servi-
os ligados aos direitos sociais).
A segunda premissa retoma um dos motes centrais da gesto
pblica e da cincia poltica: a de que as instituies contam. Trata-
-se de lidar com a concepo do papel estratgico do Estado, via
diagnsticos claros sobre dficits scio-econmicos, elaborao
de estudos e sistematizao de dados que resultem em polticas de
planejamento, investimentos, legislao e regulao poltica. A li-
teratura recente tem intitulado a valorizao da ao pblica como
fonte de desenvolvimento de capacidades estatais. Neste caso,
a performance do Estado e de sua aparelhagem (legal, funcional,
material e humana) contam muito para superao de entraves do
desenvolvimento ou de sua qualidade e alcance - lembrando que
crescimento no significa aumento do bem estar ou elevao geral
das capacidades e potncia social.
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 9

A terceira premissa a dos capitais sociais, entendidos como ele-


mentos do conjunto dos atores em uma dada sociedade e que podem
alavancar ou represar a dinmica do Desenvolvimento. Se Estado con-
ta, sociedade conta muito tambm. A cultura poltica, a estima identit-
ria e histrica, o perfil de acesso a bens estratgicos tanto produtivos
estricto senso quanto de direitos sociais , a existncia de aparelhagem
de servios pblicos, a organizao e participao da sociedade civil
so fatores relevantes quando pensamos em um desenvolvimento que
se pretende inclusivo, sustentvel e ambientalmente vivel.
Por ltimo, destacamos o papel estratgico da universidade nesse
processo. Como um tipo singular de instituio pblica, voltada para
inovao, formao e reflexo sobre os problemas de toda ordem, as
universidades possuem capitais e expertise que podem, em interao
com seu entorno social, alavancar e acelerar a dinmica do desenvol-
vimento. Em perodo recente esta funo de dilogo e responsabili-
dade com a sociedade denominou-se funo social da universidade.
Somadas estas quatro balizas, norteadoras da proposta e da ao
do Governana, as mesmas foram aplicadas no contexto dos peque-
nos municpios do entorno da Universidade Federal de So Carlos.
Foram selecionados quatro municpios e campus da UFSCar: o eixo
do campus So Carlos, atuando nos municpios de Ribeiro Bonito e
Dourado, e o eixo do campus Lagoa do Sino, atuando nos municpios
de Campina do Monte Alegre e Buri. A escolha dos municpios de
ao deveu-se presena de duas caractersticas: ser de pequeno porte
e possuir indicadores de alta vulnerabilidade social. A ideia central
era pensar o potencial que a ao dialgica dessas cidades com uma
equipe multidisciplinar de pesquisadores que mirasse o desenvolvi-
mento local alcanaria.
Foram inmeras aes, incluindo os eixos de cultura, educao,
polticas pblicas, organizao societal e a produo de diagnsticos
socioeconmicos dessas cidades. O projeto deu frutos e poderia ter
dado mais, e como ltima etapa de sua realizao o grupo de pesqui-
sadores e alunos organizou-se para a publicao de um conjunto de
10 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

textos que procurasse sintetizar a experincia prtica do projeto e sua


influncia no marco terico original. Nasce aqui a Coleo Governan-
a e Desenvolvimento, publicada pelo selo editorial Ideias, Intelectuais
e Instituies (UFSCar), com os seguintes ttulos: Ciclo de Polticas
Pblicas e Governana para o Desenvolvimento; Cultura e Desenvol-
vimento; Educao e Desenvolvimento; Economia Poltica e Desenvol-
vimento (este ltimo em dois volumes: Um Debate Terico e Novos
Arranjos Institucionais).
E, partilhando os valores democrticos e inclusivos do PROEXT
e da UFSCar, a coleo publicada em formato de livro digital com
acesso aberto e circulao gratuita.
Termino agradecendo enormemente ao conjunto de docentes,
pesquisadores, alunos do Programa de Ps-Graduao em Cincia
Poltica (PPGPol) e da graduao da UFSCar, aos tcnicos adminis-
trativos colaboradores na proposta, bem como aos inmeros parceiros
externos com quem desenvolvemos as atividades, a oportunidade de
realizao deste trabalho. s prefeituras, gestores, diretores e secre-
trios, alunos e voluntrios dos municpios de Ribeiro Bonito, Dou-
rado, Campina do Monte e Alegre e Buri, externo o nosso mais pro-
fundo agradecimento pela chance de aprendermos com vocs e pela
possibilidade de experimentarmos a construo coletiva e social do
conhecimento.

Vera Alves Cepda


Coordenadora do projeto Governana local de desenvolvimento: novas
ferramentas de gesto pblica para incluso, inovao e cidadania
Prefcio

No curso de nossa vida cotidiana, somos afetados direta ou in-


diretamente por polticas pblicas. Polticas pblicas so formula-
das e implementadas nas mais diversas reas de atuao do Estado
contemporneo: sade, educao, cultura, meio ambiente, justia,
saneamento, habitao, transporte, entre muitas outras. O crescente
interesse sobre esse tema deriva, em parte, dessa presena cada vez
mais constante das polticas sobre a vida do cidado comum. Mas,
cabe indagar, de que forma as polticas pblicas afetam a vida de cada
um de ns? Algumas delas nos conferem benefcios concretos, outras
nos causam desvantagens. Individualmente, podemos concordar ou
discordar a respeito das polticas pblicas conduzidas pelos governos
e seus resultados em nossas vidas. Coletivamente, as polticas pbli-
cas tm sempre consequncias sobre o bem-estar de uma sociedade.
Compreender a forma como as polticas pblicas so produzidas ,
assim, uma demanda do nosso cotidiano. Mas tambm um tema de
interesse cientfico e profissional. Do ponto de vista cientfico, pode-
mos dizer que os estudos sistemticos sobre esse fenmeno j acumu-
lam mais de meio sculo. No Brasil, embora esses estudos sejam mais
recentes, o campo de conhecimento em polticas pblicas hoje uma
rea em expanso, concentrando grande interesse dos pesquisadores
de diferentes reas do conhecimento. Do ponto de vista profissional, a
realidade da administrao pblica exige cada vez mais do gestor p-
blico: para alm do conhecimento tcnico ou operacional, a dimenso
12 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

organizacional e poltica cada vez mais importante para a atuao no


setor pblico. preciso saber formular, implementar e avaliar polti-
cas pblicas.
Este livro tem como objetivo introduzir o leitor s principais ques-
tes da rea de polticas pblicas, de forma simples e direta. Gestores
governamentais, profissionais ligados ao setor pblico e interessados
nas questes relacionadas ao governo esto entre os maiores benefi-
ciados pelo presente volume.

Ana Cludia Niedhardt Capella


Professora Assistente e Chefe do Departamento de Administrao
Pblica da Faculdade de Cincias e Letras UNESP Araraquara (FCLAr).
1. O que Poltica Pblica?1

Definir o conceito de polticas pblicas no uma tarefa fcil ou mes-


mo passvel de ser feita atravs de uma nica citao. Isso se d porque
o campo de polticas pblicas , originalmente, multidisciplinar, ou seja,
abrange conhecimentos ligados a distintos campos do conhecimento,
como a cincia poltica, administrao pblica, sociologia, direito entre
outras reas. Os mais diversos usos e aplicaes desses conceitos podem,
entretanto, nos apontar caminhos que possibilitaro a nossa maior com-
preenso do que entendemos, hoje, por polticas pblicas.
De maneira geral, pode-se dizer que polticas pblicas referem-se,
em primeiro lugar, atuao dos governos, ou seja, a tudo aquilo que
o Governo faz. Uma primeira impresso sobre tal definio pode re-
meter o conceito a uma compreenso restritiva ou mesmo elitista por
tratar apenas do governo e seus atores, ou mesmo por entender que
polticas pblicas se restrinjam ao escopo exclusivo das aes efetivas
do Estado, ou seja, daquilo que, de fato, executado. Ambas as con-
sideraes, ainda que frequentemente utilizadas por diversos veculos
e atores, como a mdia, polticos ou mesmo de forma informal pela so-
ciedade civil, so equivocadas. O conceito e a forma como as polticas
pblicas vm sendo estudadas nos colocam algumas consideraes e
adaptaes do conceito.

1 Este trabalho foi desenvolvido por pesquisadores do Programa de Ps-Graduao em Ci-


ncia Poltica (PPGPol/UFSCar) integrantes do Grupo de Estudo em Teorias de Admi-
nistrao e Polticas Pblicas (CNPq/UFSCar).
14 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

O ponto de partida para entendermos o conceito de polticas p-


blicas reside na definio com relao ao seu escopo. Polticas pblicas
no podem ser entendidas apenas a partir do momento de tomada de
deciso. Um longo processo anterior, que se inicia com o despertar da
ateno governamental para uma situao considerada e reconhecida
como um problema passvel de atuao pblica faz parte dos estudos
de polticas pblicas. Ainda que a tomada de deciso seja parte im-
portante do processo, h a possibilidade, tambm, da opo de no in-
terveno. Assim, de acordo com um dos principais autores do campo
do conhecimento, Thomas Dye, uma nova definio possvel sobre o
conceito de polticas pblicas amplia o escopo anterior e entende que
polticas pblicas so tudo aquilo que o governo decide fazer ou no
fazer (Souza: 2006).
Ampliando o debate sobre o conceito de polticas pblicas, ao me-
nos trs questes centrais podem ser mais bem exploradas: A primei-
ra delas refere-se ao entendimento sobre o ator produtor de polticas
pblicas: Quem produz polticas pblicas? Se entendermos polticas
pblicas como aquilo que o governo decide fazer ou no fazer, isso
implica em entender o prprio Governo como o ator mais impor-
tante do processo. Neste caso uma nova pergunta conceitual pode
surgir: Quem o Governo? Resumir este ator (o Governo) a um ou
poucos personagens uma tarefa rdua, j que podemos considerar
dentro desse conceito, o poder Executivo, o Legislativo, o Judicirio,
em uma ou mais esferas de governo (federal, estadual e municipal)
em suas diversas subreas de atuao, como ministrios, secretarias,
subprefeituras, etc. Assim, uma primeira aproximao dos estudos
de polticas pblicas implica em conhecer e selecionar o locus onde a
poltica em estudo ocorre. Nesse sentido, importante a compreenso
de quem so os atores que podem produzir polticas, chamados de po-
licymakers. Os policymakers, presentes em todas as esferas do gover-
no, devem estar sempre atentos s questes que ocorrem na socieda-
de. Algumas delas, ao chamarem a ateno desses atores, podem ser
entendidas como prioritrias e virar alvo de atuao governamental.
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 15

A forma como os policymakers atuam varia de acordo com a sua po-


sio ou cargo, com o nvel hierrquico que o ator ocupa, e o sistema
em que ele est inserido. O que une todos esses atores no que diz res-
peito sua atuao est diretamente relacionado com a identificao
de problemas e a proposio de solues, por parte do Governo, para
amenizar, erradicar ou mesmo evitar tais problemas.
Intrinsecamente relacionada a este debate inicial, o segundo pon-
to visa tratar sobre o papel no Estado e dos governos nas sociedades
contemporneas. De maneira geral, o aprofundamento e expanso da
democracia trouxeram novas responsabilidades do Estado, direitos e
deveres que se diversificaram e podem ser expressos por meio de suas
polticas pblicas. A atuao do Governo no que diz respeito pro-
moo da sade, da educao, dos direitos bsicos conhecida como a
funo de promoo do bem-estar social. Nesse sentido importante
entender que pases diferentes formulam e produzem polticas pbli-
cas diferentes, de acordo com seu histrico, sua formao scio-pol-
tica e econmica e com as funes constitucionais de cada um deles.
Ao compararmos polticas de pases distintos precisamos nos atentar
s caractersticas de cada um deles, sua formao, sua economia, suas
leis e atores.
Baseado em todas essas variveis anteriormente constatadas, indi-
car que polticas pblicas so as decises do Governo pode nos trazer
uma srie de questionamentos de ordem terica e prtica, como ve-
remos a seguir. Por que somente alguns problemas tornam-se alvo
de polticas pblicas e outros tantos no? O que faz com que um de-
terminado tema chame a ateno do Governo? Por que a atuao do
Governo limitada?
Todas essas questes despertam a ateno das pessoas em algum
momento de suas vidas. Assim, o terceiro ponto importante sobre
o conceito de poltica pblica est diretamente relacionado com es-
sas perguntas uma vez que polticas pblicas implicam em alocao
de recursos pblicos, e decises sobre o quanto e como gastar e onde
atuar ou no atuar. Assim, um problema prtico se coloca no caminho
16 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

dos gestores: Os recursos so limitados. Nesse sentido, fundamental


para a compreenso do significado de polticas pblicas, importan-
te entender que no apenas os recursos financeiros, mas os recursos
humanos, a informao, e at as relaes e interaes humanas so
limitadas. Dado que os recursos so escassos e a informao imper-
feita, preciso fazer escolhas, hierarquizar as prioridades e optar pela
atuao ou no atuao em prol da resoluo de um dado problema.
Respondendo s perguntas que fizemos anteriormente, podemos tirar
uma concluso simples: no possvel lidar com todos os problemas
a todo o tempo. preciso escolher sobre o que fazer e como fazer.
Quando buscamos a definio do conceito de polticas pblicas, es-
tamos tentando entender as preferncias e as opes que os governos
fazem ao promoverem algumas polticas em detrimento de outras.
Assim, uma importante etapa que integra as polticas pblicas
reside na identificao do processo pelo qual alguns problemas so
compreendidos e capturados pelos governos, enquanto outros passam
despercebidos. Dentre as diversas demandas que existem nas socie-
dades, a percepo de uma determinada situao como um problema
pblico depende dos valores, crenas, ideias e conhecimentos que so
empregados, formal ou informalmente, na identificao de um tema
que demande atuao governamental. Conforme veremos no prxi-
mo captulo, o estudo das polticas pblicas pode ser fragmentado em
algumas fases para melhor compreenso e acompanhamento.
Por fim, esse abrangente e multidisciplinar campo de conhecimen-
to pode ser resumido a um ponto de partida crucial e que norteia os
estudos das polticas pblicas. Polticas pblicas so entendidas como
o resultado de um processo composto por disputas e conflitos no qual
diversos atores e instituies procuram alocar suas demandas no li-
mitado escopo da agenda governamental. Propondo o entendimento
sobre a existncia de problemas, oferecendo alternativas que gerem
solues, ou mesmo atuando de forma direta na execuo ou avaliao
de polticas concretas, as polticas pblicas configuram um processo
de escolhas, de disputas e de conflitos em busca de ateno governa-
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 17

mental. Vale ressaltar, neste momento, que ainda que diversos atores
estatais ou da sociedade civil possam interferir nas polticas pblicas,
pelas propostas e influncias na percepo e identificao de proble-
mas ou de solues possveis, o Governo e os policymakers quem
realmente tm papel e poder para a tomada de decises.
Definido o conceito de poltica pblica, seus limites e ressignifica-
es, outras perguntas menos bvias podem surgir: Por que estudar
polticas pblicas e Como estudar polticas pblicas? Com relao
primeira questo importante entendermos por que e como agem
os governos. Por diversas lentes, sociedades e governos democrti-
cos buscam entender como so formadas prioridades dos governos,
a forma como se entende e selecionam os problemas que sero alvos
de polticas pblicas. Diversas so as formas de se estudar polticas
pblicas, e esse o ponto principal do prximo captulo.
2. Os estudos de Polticas Pblicas

Com o objetivo de melhor compreender as causas e consequn-


cias das aes do governo, os estudos e a anlise de polticas pblicas
podem ser entendidos em dois grandes momentos. Uma primeira
abordagem sobre a anlise de polticas foi caracterizada pelo seu foco
centrado nos estudos descritivos e prescritivos, ou seja, em relatar
historicamente um evento e propor solues ou recomendaes ad-
ministrativas e polticas como forma de auxiliar formuladores de po-
lticas pblicas no processo de elaborao de polticas. Uma rpida
apresentao de como se desenvolveram algumas anlises de polticas
pblicas pode nos ajudar na compreenso dessa variedade possvel.
Inicialmente as polticas pblicas percebidas somente como resul-
tado de um processo decisrio e centrado apenas no Estado ou em
alguns de seus funcionrios consequentemente acarretam uma limi-
tao tambm da anlise, ao considerar participantes e cenrios espe-
cficos para essa poltica acontecer.
O estudo do processo de produo de polticas pblicas, como
parte do campo mais amplo da cincia poltica, envolve um conjunto
complexo de elementos: atores, suas preferncias, interesses e percep-
es; caractersticas do contexto institucional; especificidades da rea
setorial sob investigao; a multiplicidade de projetos e programas que
integram uma poltica especfica; perodos de tempo relativamente
extensos para anlise e compreenso dos efeitos da ao governamen-
tal. (Brasil: 2013; Capella & Brasil: 2014) Assim, estudar o processo
20 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

de produo de polticas pblicas consiste em um verdadeiro desafio


para os analistas e pesquisadores. Um dos primeiros recursos terico-
-metodolgicos empregados para o estudo das polticas, no contexto
das policy sciences, consistiu na simplificao do processo das polti-
cas por meio da fragmentao de seu contedo em etapas passveis de
anlise (Lasswell: 1956). A perspectiva de etapas ou fases, baseada
na ideia de que todas as polticas passariam pelos mesmos estgios,
permitiu no apenas simplificar o complexo processo de produo de
polticas, destacando seus aspectos centrais (formulao, implemen-
tao, avaliao, entre outros) como tambm facilitou e impulsionou
o desenvolvimento do prprio campo de estudos (DeLeon: 1999).
Um dos fundadores da rea de conhecimento das polticas pbli-
cas pode ser exemplo desse tipo de anlise. Lasswell (1956) destaca, j
que polticas pblicas so decises, o elemento central a ser observado
deve ser a racionalidade dos indivduos participantes dessas decises.
Simon (1955), outro autor de destaque na rea, faz uma crtica a essa
anlise ao considerar que no seriam possveis clculos para otimizar
todas as decises, pois os decisores teriam tempo, ateno e informa-
es limitadas, o que chama de racionalidade limitada. Apesar da
crtica, ele no deixa de considerar o comportamento desses partici-
pantes como central, e sua percepo de polticas pblicas tambm
restrita ao momento de deciso. Mesmo Easton que indicava mais
detidamente que sistemas externos a polticas pblicas tambm as
influenciavam no deixou de considerar que as disputas externas se-
riam todas automaticamente absorvidas pelo Estado (Souza, 2006).
De maneira geral, a tomada de deciso como um processo tcnico era
o elemento central a ser explicado pelas polticas pblicas.
Problematizando mais o momento de deciso, apesar de ainda
consider-lo central, Lindblom (1979) apresenta que no seriam to
visveis as opes aos problemas a serem resolvidos, por isso os deci-
sores basear-se-iam nas decises j tomadas. Pela facilidade, limita-
es administrativas e de recursos, normalmente as polticas seriam
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 21

apenas incrementadas com algumas mudanas. Essa viso insere um


olhar mais complexo da produo das polticas pblicas a que viria
somar-se com outros.
Novas caractersticas foram sendo inseridas como essenciais para
a compreenso de polticas pblicas, por exemplo, a classificao de
polticas pblicas dependendo do seu formato institucional, se regu-
latria, distributiva, redistributiva ou constitutiva como prope Lowi
(Souza: 2006). Por isso, cinco vertentes analticas podem ser consi-
deradas pertinentes, das quais apresentamos acima respectivamente
duas, escolha racional e institucional, constitudas tambm pela cen-
tralidade dada a grupos e redes, a condicionantes econmicos e so-
ciais, e ao papel das ideias e do conhecimento.
O que se deve apreender de tais anlises no so definies e nem
as categorias por si s, mas como permitem diferentes estudos sobre
polticas pblicas complexificando e permitindo maior abrangncia
da rea de estudo.
A incluso de critrios diferentes permitiu que outros autores
questionassem no apenas o que chegou ao momento de deciso
como tambm questes que nem chegam a esse momento. Esse tipo
de estudo considera alm do processo decisrio a compreenso da
formao da agenda governamental como importante aspecto a ser
explicado pelas polticas pblicas. Veremos adiante uma definio de
agenda, mas por hora basta apreendermos que tais estudos buscam
entender como e porque algumas questes tornam-se centro de aten-
o dos governos e pessoas a ele ligada, ou ainda como e porque outras
questes so restringidas e continuam latentes. E nesse caso as ideias
e conhecimento tm um papel essencial, pois orientam o que entra na
agenda governamental atravs da percepo do que problema e das
solues possveis.
Distanciando-se das vises tcnicas e automatizadas dos deciso-
res, torna-se possvel tambm olhar para formulao de polticas, ou
seja, seleo de uma entre as vrias formas de lidar com as questes,
22 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

como dotada de poder explicativo. Serve como exemplo desse tipo de


anlise a desconstruo dessa hierarquia entre selecionar problemas
e depois formular uma soluo possvel feita pelo modelo lata do
lixo (Cohen et al: 1972). Primeiramente, as gestes pblicas seriam
marcadas pela desordem, e por isso problemas seriam direcionados a
solues prvias. As restries oramentrias, operacionais e estru-
tura dos sistemas polticos fazem com que esse modelo analtico seja
facilmente encontrado em situaes reais.
Alguns estudos tornaram perceptvel que alm dessas especifi-
cidades estruturais das polticas (oramentos, organizao) as cren-
as e conhecimentos dos implementadores das polticas pblicas
tambm modificavam as pretenses ocorridas no momento de for-
mulao. Os implementadores das polticas pblicas acabam sen-
do considerados tambm como agentes decisores das polticas. H
uma grande expanso de participantes que pode ser percebida nos
modelos de anlise de polticas pblicas que consideram as unies
entre os indivduos e os grupos formados como importante frao
explicativa das polticas pblicas.
Sofisticaram-se de tal maneira as anlises, que diversas fases das
polticas pblicas foram selecionadas como importantes, assim como
vrios participantes. No caso brasileiro, tanto as anlises descritiva
ou prescritiva de polticas pblicas expandiram, em ambientes acad-
micos ou em rgos governamentais, em todos os aspectos houve um
grande boom nacional da rea.
Mas no Brasil outro movimento tambm perceptvel a passagem
da anlise geral do Estado para anlises setoriais de polticas pblicas,
priorizando o emprico ao genrico, aprofundando do mbito nacio-
nal para o municipal. Essas transformaes passaram das aes do
Estado participao social como critrios efetivadores das polticas
pblicas. Inserir o critrio de efetivao das polticas pblicas revela
como essenciais as fases de avaliao e monitoramento das polticas
pblicas. Aps a democratizao, descentralizao e inaugurao de
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 23

instrumentos de participao social, o foco de muitos estudos tm


sido acompanhar a efetividade ou dficit de polticas pblicas.
Foram genericamente apresentados alguns modelos de anlise
para tornar perceptvel a multiplicidade de focos das polticas pbli-
cas e como se ampliaram. Abaixo veremos mais detidamente o ciclo
de polticas pblicas e suas fases.
3. O Ciclo de Polticas Pblicas

Aps uma anlise sobre o conceito e sobre como vm se desenvol-


vendo os estudos de polticas pblicas no Brasil e no mundo, a abor-
dagem do Ciclo de Polticas Pblicas figura como elemento didtico e
metodolgico central para aqueles que esto se aproximando do tema.
Assim, de forma a aprimorar a atuao dos gestores e dos interessa-
dos no tema, levando-se em conta as necessidades dos profissionais
pblicos em gerir os problemas de toda ordem que afetam suas comu-
nidades, este tpico tem o objetivo de explorar o conceito do ciclo de
polticas pblicas e as fases que nele se desenvolvem, como proceder,
formular, aplicar e avaliar as polticas pblicas.
O que se tem a partir da concepo das polticas pblicas o de-
senvolvimento de um meio facilitador para os gestores pblicos no
enfrentamento das dificuldades que atravessam. E sabemos serem
vrias, dada complexidade de carncias e demandas que chegam s
portas dos governantes e seus tcnicos, desde pedidos de remdios
cestas bsicas, de solicitao de empregos vagas em escolas. Tra-
balhar com seu conceito notadamente assegurar a esse conjunto de
agentes, gestores e instituies que envolvem a sociedade, um plano
de enfrentamento de problemas, a fim de assegurar que a governabi-
lidade no corra riscos.
Como visto no captulo anterior, estudar polticas pblicas pare-
ce um processo muito mais antigo do que a prpria palavra polticas
pblicas. Diversos so os estudos sobre educao, sade, transporte,
26 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

renda e administrao pblica. Muitos deles relatam o histrico de


construo de uma poltica, apontam os atores mais importantes, e at
mesmo fazem avaliaes sobre eficincia e eficcia dessas aes gover-
namentais. Desta forma, os estudos das Polticas Pblicas se desen-
volveram de forma setorializada, ou seja, sempre dependente de um
determinado setor especfico. A pergunta que esse captulo pretende
responder : O que pode aproximar uma poltica de educao de uma
poltica de transporte? O que uma poltica de sade tem em comum
com uma poltica de esporte? exatamente isso que o Ciclo de Polti-
cas Pblicas pretende responder.
Mesmo que sejam feitas com propsitos distintos, umas para re-
solver acesso de crianas creche, e outras para aumentar o nmero
de mdicos no posto de sade da regio, todas as Polticas Pblicas,
de todos os setores passam por um mesmo processo. Um processo
chamado de Ciclo de Polticas Pblicas. Esse conceito divide as Po-
lticas Pblicas em alguns momentos: Agenda, Processo Decisrio,
Formulao, Implementao, Monitoramento e Avaliao.

Agenda-seeting Formulao Tomada de Deciso

Avaliao Implementao

Figura 1 O Ciclo Das Polticas Pblicas


(Howlett; Ramesh; Perl, 2013)

Trata-se de um conceito esquemtico, didtico e importante na


identificao e compreenso de qual estgio estariam as polticas no
momento em que so discutidas, pensadas, observadas. um pri-
meiro passo para gestores pblicos, funcionrios pblicos e demais
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 27

cidados compreenderem o funcionamento completo das polticas


pblicas. De antemo, vale pontuar que na prtica esse ciclo sequen-
cial, de uma etapa passando direta e linearmente para outra, no se
observa. Devido a complexidades das demandas, recursos, gesto e
do contexto poltico, eventualmente essas etapas podem se sobrepu-
ser, umas acontecerem antes das outras, sendo que pelo esquema vi-
riam depois, ou at mesmo no ocorrerem. De qualquer modo, de
suma importncia a compreenso do Ciclo de Polticas Pblicas para
um aprofundamento inicial e direcionador para formulao e gesto
das polticas pblicas.
Os captulos seguintes traro de forma mais detalhada a com-
preenso de cada um desses momentos, ou dessas fases, que com-
pem o ciclo de polticas pblicas.

3.1. Agenda
Recuperando um dos pontos iniciais trabalhados neste livro, im-
possvel que os policymakers consigam perceber e agir em prol de to-
dos os problemas que possam existir em uma sociedade. Retomando
o conceito de recursos escassos, de informaes imperfeitas e de ex-
cesso de demandas, o processo de Poltica Pblica entendido como
uma luta pela ateno. Isso significa dizer que atores e instituies
tentaro pressionar e mostrar aos agentes pblicos problemas e solu-
es existentes na sociedade. Assim, o primeiro passo para que isso
ocorra necessrio que se estabeleam quais questes sero tratadas
pelo governo e quais sero deixadas de fora. Essa fase inicial em que
atores buscam chamar a ateno do governo para a existncia de pro-
blemas e possvel incluso desses na agenda de governo chamada de
Formao da Agenda ou agenda-setting.
Mas, como essa agenda formada? De que forma se processa essa
correlao de foras e disputa entre os atores? Qual a dimenso e o
vis desse portflio de aes? Como se d o enfrentamento das de-
28 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

mandas e a sustentao de uma ordem pr-estabelecida que promova


o essencial? Temos como resposta a esses questionamentos, a forma-
o de uma agenda que venha instituir no campo da atividade do
gestor pblico aes potenciais de interveno social.
Assim, uma agenda de Polticas Pblicas deve listar prioritaria-
mente as demandas s quais os governos devem manter seu foco, en-
tre as quais contribuem para manter na pauta de suas prioridades os
segmentos populacionais diretamente envolvidos no preenchimento
dessa chamada agenda. A agenda de polticas, portanto, resulta de um
processo de debates, extrado do bojo de temas que ocupam o cerne
das decises, a serem tomadas no mbito de cada comunidade, em sua
esfera micro e macrossocial.
Nesse jogo poltico em que atores e instituies buscam chamar a
ateno do governo e dos policymakers, importante chamar a aten-
o do leitor para os tipos de atores que esto envolvidos nesse jogo.
Atores governamentais, que como o nome diz, representam o gover-
no nas esferas do regime democrtico, nos Poderes Executivo, Legis-
lativo e Judicirio e suas subdivises, como ministrios, secretarias,
pastas, etc; j os atores civis, grupos de presso, e instituies, so
entendidos aqueles atores que pressionam e tentam chamar a aten-
o dos policymakers para a existncia de problemas e solues que
poderiam ser adotadas pelo governo. Dentro deste grupo podemos
citar os trabalhadores, estudantes, profissionais liberais e outros; ou
mesmo as entidades e as instituies, tais como sindicatos, entidades
assistenciais, rgos classistas, dentre outros, que nada mais so do
que a coletivizao de interesses especficos por meio de categorias
assim representadas.
Esses atores no governamentais so portadores de interesses, que
podem ser entendidos como a forma mais legtima e democrtica de
atuao das minorias discriminadas at os interesses que dizem res-
peito, por exemplo, a aes excludentes de manuteno de status quo
ou de carter econmico e conservador. A heterogeneidade de atores
repercute em uma variedade de propostas e de compreenses de pro-
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 29

blemas, quer representados por pensamentos ultraconservadores e


radicais, quer representados por atores liberais e progressistas. Esses
e os mais diversos e opostos grupos buscam, a todo o momento, inse-
rir suas demandas e compreenses de mundo na pauta das agendas de
Polticas Pblicas.
Cada gestor, ou policymaker, tem determinada mobilidade poltica
e, nessas condies, uma atuao marcada muitas vezes pelo confronto
de interesses entre aquilo que pode, ou no pode fazer. Vale lembrar
tambm sobre os princpios da responsabilidade fiscal, na execuo
de sua pea oramentria, e nos demais atributos constitucionais que
regulam e regem a profisso do gestor. Assim, a atuao dos gestores
no estabelecimento da agenda governamental, alm de ser permeada
por questes legais e constitucionais, ainda so altamente influenciadas
pelos valores, ideias e crenas. A ateno a problemas no est isenta
de questes sociais e dos valores que cada ser humano carrega consigo.
Muito pelo contrrio. A formao da agenda passa, necessariamente,
pelo crivo que transforma questes em problemas pblicos que neces-
sitam de atuao governamental. Afinal, no possvel administrar
todos os problemas, compreender todas as questes particulares e p-
blicas que existem nas sociedades cada vez mais complexas.
Para isso, adota-se uma agenda poltica com vistas a hierarquizar
e estabelecer prioridades entre aquilo que se deve e se pode fazer num
determinado momento. Para que um estado de coisas se torne um
problema pblico e passe a figurar como um item da agenda governa-
mental, necessrio que apresente pelo menos uma das seguintes ca-
ractersticas: a) seja ao coletiva de grandes grupos, seja ao coletiva
de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ao de
atores individuais estrategicamente situados; b) constitua uma situa-
o de crise, calamidade ou catstrofe, de maneira que o nus de no
dar uma resposta ao problema seja maior que o nus de ignor-lo; c)
constitua uma situao de oportunidade, ou seja, uma situao na
qual algum ator relevante perceba vantagens, a serem obtidas com o
tratamento daquele problema.
30 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

Porm, ainda que passo inicial para a formulao de qualquer pol-


tica, importante ressaltarmos que, mesmo que uma questo se insira
na Agenda Governamental, ou seja, mesmo que policymakers tenham
a ateno voltada para um determinado problema, isso no significar
que ela ser considerada prioritria e que se tornar uma poltica.

3.2. Formulao
O processo decisrio, resultante na tomada de deciso e a formula-
o de alternativas de solues, acontecem a partir das questes elen-
cadas na agenda de governo. Como vimos anteriormente, nela que se
encontram as questes consideradas importantes pelo governo e por
instituies, atores polticos, etc., ligados a ele durante determinado
perodo de tempo (Capella: 2006).
Assim, a formulao corresponde ao desenvolvimento de alter-
nativas de polticas pblicas para lidar com os problemas presentes
na agenda (Dye, 2008: 41). Ou seja, a formulao de Polticas P-
blicas est diretamente associada configurao da agenda, confor-
me ressaltado por Thomas Dye (2008), medida que a formulao
acontece nas burocracias governamentais, ela tambm pode ser feita
por grupos de interesse, comits legislativos e rgos externos a admi-
nistrao direta, como think tanks, mas necessariamente corresponde
a agenda.
Em outras palavras, a formulao de solues para os problemas
presentes na agenda feita pelos gestores, mas no se restringe a ape-
nas eles, podendo ser realizada no interior de outros rgos e grupos
externos a administrao pblica direta.
Importante compreender que nesta etapa so propostas formas
de resolver as questes e problemas pblicos anteriormente perce-
bidos, definindo objetivos e considerando diferentes alternativas de
soluo possveis de acordo com limites tcnicos, polticos e institu-
cionais (Howlett, Ramesh & Perl: 2013). Estes objetivos podem ser
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 31

delimitados de modo mais ou menos especifico, como por exemplo,


reduzir os nveis de poluio do ar em 20% nos prximos dois anos,
ou simplesmente melhorar a qualidade de vida da populao. Porm
quanto mais precisos e especficos forem estes objetivos, mais fcil
ser verificar (posteriormente) a eficcia da poltica pblica (Secchi,
2011: 37).

Consolidao Dilogo Apreciao

Figura 2 Fases Da Formulao Da Poltica Pblica


(Howlett; Ramesh; Perl, 2013)

A formulao de alternativas de soluo pode ser subdivida em


fases, que compreendem uma apreciao mais precisa sobre o pro-
blema identificado, envolve estudos tcnicos, consulta a especialistas,
relatrios, audincias pblicas entre outros instrumentos, capazes de
trazer aos gestores o conhecimento sobre a real dimenso daquilo que
necessrio ser feito e as limitaes tcnicas, institucionais e polticas
para isso. Seguido do dilogo com os atores envolvidos diretamen-
te com o problema e sua resoluo, pois muitas vezes eles partilham
de diferentes percepes (Howlett, Ramesh & Perl: 2013). Tal que a
consolidao significa sinalizar a alternativa de soluo mais vivel e
aceita, ou seja, ela um feedback mais ou menos formal sobre a opo
ou opes recomendadas (Howlett, Ramesh & Perl, 2013: 125).
Embora aqui sejam apresentadas de maneira sequencial, estas fa-
ses da formulao de polticas no apresenta na prtica esta mesma
lgica causal, podendo acontecer simultaneamente ou desordena-
damente. Mas o produto final desse processo sempre ser projetos,
programas e estratgias de ao para que os objetivos de uma poltica
pblica sejam alcanados.
natural que muitas vezes aquilo que tido como prioridade por
determinados setores da sociedade nem sempre estejam sintonizadas
32 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

com as prioridades de governo, ou que determinada alternativa de so-


luo formulada no resolva o problema por completo ou ainda que
no atinja efetivamente os anseios populares. Por isso, o gestor deve
ser sensvel as reais demandas da populao, agindo independente-
mente de interesses clientelistas em detrimento dos interesses pbli-
cos. Pois formular no implica em realizar, mas planejar.
A formulao de Polticas Pblicas deve, ento, passar no apenas
pela anlise de uma correlao de capacidades tcnicas e institucio-
nais para a sua efetividade, mas deve, primordialmente, dialogar com
os cidados. Neste sentido, incorporar a ela os canais de participao
social, como conselhos, audincias, conferncias etc., significa alinhar
o que est sendo formulado com as demandas da populao. Isso faci-
lita que problemas sejam precisamente identificados, respostas efica-
zes sejam elaboradas e estabelece uma ligao mais coerente entre as
aes governamentais e a sociedade civil.

3.3. Tomada de deciso


Ainda que em todos os passos do Ciclo de Polticas Pblicas seja
necessria a tomada de deciso, como vimos nas fases anteriores, a
fase de tomada de decises pode, e , resumidamente, definida como o
momento em que se deve escolher quais sero as alternativas adotadas
para serem utilizadas em resposta aos problemas definidos nas fases
anteriores. Assim quando ocorre a tomada de deciso, apenas um n-
mero muito reduzido de alternativas colocado mesa do gestor
e representa o momento em que os interesses dos atores so equa-
cionados e as intenes (objetivos e mtodos) de enfrentamento de
um problema pblico so explicitadas (Secchi, 2011: 40). Uma vez
que para cada alternativa de soluo formulada h custos polticos e
institucionais prprios, estes so considerados na tomada de deciso.
Sob este prima, a escolha de no resolver determinado problema
acaba por se tornar uma deciso de governo em que se prioriza a ma-
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 33

nuteno do status quo (Dye: 2008). A deciso oficial, que a toma-


da de deciso na qual se tentar sempre ser influenciada, direta ou
indiretamente, por interesses polticos, econmicos e socioculturais
dos mais variados indivduos, que buscam tornar as suas concepes
a escolha oficial de governo. Estes indivduos podem agir de manei-
ra ordenada, como em grupos de presso e atividades de lobby, ou
desordenada; entretanto importante se ater ao fato de que mesmo
tentando ser influenciada, a tomada de deciso se restringe a um n-
mero reduzido de indivduos ligados ao governo quando se chega a
esta etapa da poltica pblica (Howlett, Ramesh & Perl: 2013).
Mas pelo seu carter eminentemente poltico, o gestor pblico, no
desenvolvimento de suas aes, constantemente se depara com bar-
ganhas e negociaes que so prprias da esfera poltica. Deste modo,
mesmo que uma poltica pblica se proponha a agir sobre um pro-
blema especifico ela envolve o aspecto poltico que inerente ad-
ministrao pblica (Dagnino: 2002). Isto muitas vezes requer uma
capacidade de articulao do gestor entre, por exemplo, Prefeitura X
Cmara, Governo X Assembleia Legislativa, Administrao Pblica
X Controle Social, dentre outros.
Uma articulao sobre determinada poltica pblica significa criar
uma coalizo em torno de determinada alternativa de soluo que seja
capaz de diminuir o conflito poltico presente na tomada de deciso.
Neste sentido, no h uma melhor deciso ou alternativa de soluo,
mas a que consegue maximizar os objetivos de uma poltica, diminuir
os empecilhos para a sua implementao e estabelecer um consenso
entre todos os envolvidos com ela (Rua, 2009).
Assim, ao mesmo tempo em um determinado grupo de atores se
forme a partir da defesa de uma determinada soluo, outros grupo de
atores, com ideias e valores distintos, se formaro em defesa de outras
alternativas. Lidar com os seus interesses, expectativas e preferncias
o cerne da questo a ser pontuada pelo gestor no que diz respeito ao
processo decisrio. A autoridade seria uma ltima oportunidade de
estabelecer uma coalizo sobre o que ser feito.
34 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

A interao entre os atores polticos que procuram influenciar a


formulao e a tomada de deciso o foco de anlise de uma srie de
modelos tericos desenvolvidos no interior do campo de estudo das
Polticas Pblicas, conhecido como policy science. Estes modelos pro-
curam explicar como os gestores pautam as suas decises, seja atravs
da racionalidade ou do incrementalismo processual, e oferecer subs-
dios para uma anlise concisa dos processos que desencadearam em
determinada poltica pblica.
Assim, a tomada de deciso pode seguir critrios racionais por
meio da compatibilizao de objetivos e meios ou ser um reflexo de
eventuais acrscimos ou decrscimos a polticas formuladas anterior-
mente. Contudo considerando que as situaes em que os gestores
trabalham ir afetar como eles iro trabalhar, como um grande nme-
ro de tomadores de deciso, a organizao ser mais aberta ou fecha-
da a influncias externas, informaes incompletas sobre o problema
ou imprecisas e ainda o tempo disponvel (Howlett, Ramesh & Perl:
2013) se reconhece que a tomada de deciso dificilmente ser pura-
mente racional ou incremental.

3.4. Implementao
A implementao da agenda e, por conseguinte das Polticas P-
blicas, diz respeito ao bojo de aes que se do aps a definio das di-
retrizes de uma poltica, que incluem tanto o esforo para administr-
-la, como os impactos gerados. Segundo Maria das Graas Rua (2009:
14) a implementao pode ser entendida como o conjunto de aes
realizadas por grupos ou indivduos de natureza pblica ou privada,
as quais so direcionadas para a consecuo de objetivos estabelecidos
mediante decises anteriores quanto a polticas.
O gestor pblico no seu dia a dia enfrenta um grande nmero de
problemas e de compromissos e, por mais que seja experiente e esteja
preparado para assumir cargos de to grande relevncia, sempre pode
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 35

e salutar que o faa contar com uma assessoria especializada em


Polticas Pblicas.
Por esse aspecto, importante que as aes estejam focadas nos
resultados, a partir dos problemas que so demandados pela comu-
nidade. Cada famlia, por exemplo, residente em um contexto geo-
grfico e sociopoltico, tem uma histria de vida e, por conseguinte,
uma demanda especfica. Dessa forma, cada aglomerado de pessoas
reunidas em torno de uma entidade (sindical, assistencial, religiosa,
estudantil e mesma no tocante s instituies polticas, como a C-
mara, por seus vereadores) esperam do ente (aqui entendido como
Gestor), uma dinmica que propicie a integrao, a concrdia e a re-
soluo de conflitos. Assim, podemos entender que imprescindvel
que uma implementao seja bem feita, j que ela tem como objetivo
satisfazer as demandas que lhes so dirigidas pelos atores sociais ou
[...] pelos prprios agentes do sistema poltico (Rua, 2009: 03).
de extrema importncia que o gestor pblico tenha uma viso
macrossocial da sociedade, j que papel dele fazer chegar a todos a
justia social, os servios pblicos de qualidade, a segurana-pblica
e todo um rol de polticas que objetivam uma vida melhor aos cida-
dos inseridos em determinada localidade.
Como isso se processa? Quais so os caminhos para que um pol-
tica seja implementada da forma como foi formulada? De que forma
executar as Polticas Pblicas necessrias a todos? Objetivando esse
processo, espera-se colocar as Polticas Pblicas na prtica, atravs de
um processo de implementao gradual, sistemtico, metodolgico e
pontual.
A implementao de determinada poltica pblica a quarta fase
do j conhecido Ciclo de Polticas Pblicas. Como visto, depois de
uma demanda entrar na agenda governamental, uma poltica for-
mulada e passa pelo processo decisrio. Aps isso, ela implementa-
da e avaliada.
36 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

Agenda-seeting Formulao Tomada de Deciso

Avaliao Implementao

Figura 3 O ciclo de polticas pblicas, incialmente concebido por Lasswell,


em 1956.

Outra forma de entender a implementao de determinada polti-


ca enxerg-la atravs do modelo sistmico proposto por Easton, em
1965. Sua maior contribuio vem no sentido de inserir os preceitos
da teoria sistmica nas anlises das polticas, ou seja, o pensador cria
uma relao entre a formulao e definio de polticas (inputs), e os
resultados (outputs). Processados, os inputs geram os outputs e esse
encadeamento cria um ciclo por meio de um feedback. Nesse senti-
do, podemos enxergar a implementao como o processo pelo qual
uma poltica passa, como pode ser visto abaixo.

Input Processo Output

Feedback

Figura 4 Processo de Implementao


Elaborao prpria
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 37

importante tambm que o gestor pblico avalie as demandas de


determinada poltica e os impactos que ela trar, para que o quadro
social seja alterado positivamente, ou seja, devem-se inferir ndices de
mensurao, pautar aes e definir objetivos, resultados e avaliaes.
Outra forma de entender a implementao a partir de indica-
dores de desempenho, impacto e efeito, que formam a trade
de execuo das Polticas Pblicas, levando em conta que, a partir da
realidade objetiva, se delinear o cumprimento de metas que atingi-
ro a sociedade.
Para facilitar a compreenso, tomemos como exemplo a vacinao
de crianas e idosos em certa cidade O desempenho parte da realidade
atual dessa comunidade. Nesse momento, o gestor deve traar quem
ser atingido com essa poltica, a expectativa do nmero de pessoas
vacinadas e o gasto que se ter, por exemplo. Resumidamente, aqui
deve-se traar um plano da implementao.
Partimos ento para o impacto das medidas que o gestor adota-
r. Nesse momento, o gestor deve manter sua ateno nas inferncias
apontadas na fase anterior, j que o impacto deve ser o mais positi-
vo possvel. Ainda tomando o exemplo, nessa etapa o gestor deve se
preocupar se toda a massa prevista para cobertura est sendo atendida
e se no h interferncias externas. No caso de haver, elas devero ser
minimizadas.
Por fim, na fase seguinte, devem-se observar os efeitos dessa ao
pblica. Aqui, deve-se analisar se os objetivos foram cumpridos e se
os investimentos deram resultados. Em mdio e longo prazo, ser
possvel analisar se a medicina preventiva foi suficiente para prevenir
a populao de determinada enfermidade, por exemplo. Porm, h
problemas que o gestor pode encontrar.
Pode haver casos em que a implementao de uma poltica possa
ser dificultada por alguns fatores como a falta de recursos, a existncia
de diversas agncias implementadoras (o que tornaria o processo ca-
38 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

tico), falta de compreenso e consenso sobre os objetivos propostos


entre outros. H tambm o fato do Brasil (assim como diversos outros
pases) ter esferas governamentais com objetivos e competncias dife-
rentes. Por exemplo: uma poltica de educao criada pelo Minist-
rio da Educao (rgo federal) e visa atender os jovens do ensino m-
dio, porm a competncia pela educao de nvel mdio dos estados.
Tendo esse obstculo, em alguns casos pode ser difcil implementar
uma poltica de educao de forma una para estados com grau de dis-
crepncia muito grandes. Pode acontecer tambm de haver uma pol-
tica de educao criada pela prefeitura de um determinado municpio
e que ser implementada nele mesmo. Nesse caso, no haveria o pro-
blema supracitado, porm, para que essa poltica seja implementada,
deve haver o trabalho conjunto de diversas Secretarias (de Educao,
de Cultura, do Meio Ambiente) para que a implementao ocorra da
maneira certa. Esse dilogo e o trabalho em conjunto so imprescin-
dveis no campo das Polticas Pblicas e ai que reside o desafio do
gestor pblico.
Para alguns analistas a implementao a fase da poltica na qual
todo o controle est nas mos dos formuladores, situados no topo
das organizaes. Esta forma de compreender a implementao ficou
conhecida como enfoque top-down, j que define a existncia de uma
organizao central que assume o controle dos fatores polticos, orga-
nizacionais e tcnicos. A viso contrria a esta constitui outro enfo-
que para a anlise da implementao de polticas, que chamado de
bottom-up. Neste enfoque, pressupe-se que a poltica no se define
no topo da pirmide da administrao, mas no nvel concreto de sua
execuo, ou seja, os gestores que esto em contato com a implemen-
tao direta que so os reais implementadores de determinada pol-
tica (Baptista & Rezende: 2011). Abaixo se encontra essa relao em
forma imagtica.
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 39

Top-down

Bottom-up

Figura 5 Modelos de Implementao

Na viso Top-down, a implementao da poltica vem de cima


para baixo, seguindo a formulao. A viso bottom-up enxerga
que os reais implementadores so aqueles que lidam com a imple-
mentao diariamente.
A implementao passa por variveis que devem ser checadas,
passo a passo, tais como: as causas externas implementao das
Polticas Pblicas no devem ser causas impeditivas; a implementa-
o deve contar com tempo e recursos adequados; deve haver sinto-
nia entre os recursos necessrios a execuo do projeto de forma que
sejam concomitantes aos estgios em que forem sendo adequados;
deve haver uma teoria que se adeque em relao causa de um pro-
blema e ao efeito no tocante soluo proposta; relao entre causa e
efeito deve ser mnima; uma s agncia deve implementar as polti-
cas, que funcione de forma independente; compreenso e consenso
devem ser objetivos a serem atingidos e permanecer o tempo ne-
cessrio implementao das polticas; cada tarefa dentro do pro-
cesso de implementao deve ter objetivos acordados, com detalhes
completos e sequenciais de forma que a cada um seja cobrada a sua
40 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

participao; deve haver comunicao e coordenao entre os envol-


vidos no programa a ser implementado; as posies de comando de-
vem ser obedecidas. Tambm so quatro as variveis determinantes
do gestor pblico para sua tomada de decises: no se deve admitir
ambiguidades na natureza poltica; devem ser mnimos os elos da
cadeia implementadora; h de se ter preveno ante interferncias
externas e deve haver controle sobre os atores envolvidos na imple-
mentao (Rua, 2009: 15)
Tendo todo esse panorama em vista, o gestor no deve estar con-
formado. Deve querer ir alm, propondo solues as barreiras encon-
tradas na implementao das polticas. Por muito tempo a implemen-
tao foi o elo perdido das Polticas Pblicas j que poucos eram os
interessados em analisar e estudar essa fase em especfico, mas essa
realidade vem mudando j que os estudos e, por conseguinte, a aten-
o dos gestores sobre essa fase vem aumentando (Faria: 2005). O
processo envolve planejamento e, mais do que isso, o perfilhamento
de metas a curto, mdio e longo prazo, de forma que as polticas pos-
sam ser implementadas da forma como foram formuladas.

3.5. Monitoramento e avaliao


A avaliao a ltima fase do Ciclo de Polticas Pblicas e o mo-
nitoramento das aes feitas pelo governo de extrema importncia
j que, mais do que implementar uma poltica, preciso controlar e
fiscalizar o seu andamento. Pressman e Wildavsky (1973), autores
do clssico livro Implementation (Oakland Project) j afirmavam
que a implementao e a avaliao de certa poltica pblica so dois
lados da mesma moeda . Essa viso explicada pelo fato de que,
quando se implementa uma poltica, coloca-se em prtica objetivos
propostos na formulao. Por sua vez, quando se avalia uma poltica
pblica, pretende-se observar o que deu e o que no deu certo durante
a implementao.
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 41

Antes de adentrar mais profundamente sobre o tema, cabe aqui


conceituar a avaliao de Polticas Pblicas. Aguilar e Ander-Egg
(1994) a definem avaliao como:

uma forma de pesquisa social aplicada: sistemtica, planejada e diri-


gida; destinada a identificar, obter e proporcionar, de maneira vlida
e confivel, dados e informaes suficientes e relevantes para apoiar
um juzo sobre o mrito e o valor de diferentes componentes de um
programa (tanto na fase de diagnstico, programao e execuo) ou
de um conjunto de atividades especficas que se realizam, foram rea-
lizadas ou se realizaro (Aguilar & Ander-Egg: 1994 apud Baptista
& Rezende, 2011, s/p).

Feitas as definies, possvel ainda, utilizando-se do senso criti-


co, afirmar que a avaliao a fase menos poltica do ciclo, j que ela
um recurso mais importante para fins de anlise do que um fato real
do processo poltico (Rua, 2009: 13). Porm, seria inocente enxer-
gar a avaliao como um processo puramente administrativo e sem
cunho poltico j que ela pode ser (e vem sendo) utilizada como um
instrumento voltado para subsidiar a tomada de decises nos mais va-
riados momentos que ocorrem ao longo das diversas fases do ciclo
(Baptista & Rezende: 2011). Para se ter uma noo da importncia da
avaliao, tomemos um exemplo atual: O Exame Nacional do Ensino
Mdio (ENEM). Antes de tudo, o ENEM uma prova, ou seja, uma
avaliao de quanto os alunos do ensino mdio aprenderam duran-
te esse perodo da vida escolar. Porm, os resultados das provas no
servem apenas como dados estatsticos e so usados tambm como
porta de entrada para as universidades federais do Brasil. Assim, alm
de servir como uma avaliao da poltica educacional de nvel mdio
brasileiro, o ENEM serve como um processo seletivo para ingresso
nas principais universidades federais do pas.
Apesar de o ciclo ter uma abordagem sistmica, uma poltica pode
chegar ao fim caso tenha cumprido seus objetivos ou ela pode ser re-
42 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

formulada caso seja necessrio, j que caso os objetivos do programa


tenham sido atendidos, o ciclo poltico pode ser suspenso ou chegar ao
fim, seno h iniciao de um novo ciclo, isto , h uma nova fase de
percepo e definio de problemas (Trevisan & Bellen, 2008: 531).
Nesse sentido, as avaliaes devem ser levadas muito a srio, pois delas
dependem a continuao de determinada poltica alm do que, quando
mal realizadas, elas podem gerar constrangimentos pblicos.
Mas como monitorar essas frentes face s demandas? Como res-
ponder a questes como: metas foram alcanadas?, sugestes foram
acolhidas?, se houveram falhas, h algo que possa ser corrigido?.
Essas indagaes podem ser respondias atravs de indicadores de efi-
cincia (se referindo formatao das Polticas Pblicas e seu desen-
volvimento) e de eficcia (relacionado ao que efetivamente se produziu
nesse processo). Esses indicadores podem ser construdos tanto por
rgos governamentais quanto por empresas terceirizadas para este
tipo especfico de trabalho. Em ambos os casos deve-se tomar cuida-
do, j que a avaliao de uma poltica pblica no deve se desassociar
do elemento governamental, mas tambm no pode servir como um
instrumento de propaganda das prticas governamentais. Como meio
de construir indicadores, Baptista & Rezende (2011) criam uma srie
de perguntas que podem ser utilizadas para facilitar a avaliao de uma
poltica. Abaixo esto alguns exemplos destes questionamentos:
A ao poltica implementada trouxe mudanas positivas
ou negativas para as condies prvias das populaes?
Qual(is) os impactos gerados?
As aes previstas foram realizadas?
As metas definidas foram alcanadas? Os instrumentos e
recursos previstos foram empregados?
As aes propostas utilizam os diferentes recursos com
eficincia?
Tomemos como exemplo o caso da merenda escolar em uma de-
terminada escola. Para a avaliao desta poltica pblica, deve-se
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 43

saber qual a quantidade de merendas servidas, valores calricos e


cobertura percentual para que ento possa se perguntar: houve me-
lhora do perfil nutricional da clientela atendida? Isso refletiu no de-
sempenho escolar?
Instrumentalmente, Faria (2003) divide os tipos de avaliao em
quatro, de acordo com seus objetivos. Nesse sentido, uma avaliao
pode ser:
Instrumental: depende no apenas da qualidade da ava-
liao, mas tambm da divulgao adequada, sua inteli-
gibilidade e das possveis recomendaes de mudanas;
Conceitual: nesse tipo, os resultados podem alterar a ma-
neira como determinada poltica vem sendo operada pe-
los administradores responsveis;
Instrumento de persuaso: aqui a avaliao usada para
mobilizar o apoio dos tomadores de deciso sobre o rumo
da poltica pblica;
Esclarecimento: advinda de determinado grupo que
aprendeu a fazer a poltica, a avaliao de esclareci-
mento tem o objetivo de esclarecer e propor alteraes
sobre determinada poltica.
Todo esse processo em torno da avaliao recente. Nos anos
1960, a avaliao tinha um carter de feedback das aes produzidas
pelo Estado e foi justamente nessa mesma dcada (mais especifica-
mente em 1964) que foi criado o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada(Ipea), que tem como finalidade realizar pesquisas e estudos
sociais e econmicos sobre o cidado brasileiro e sobre as Polticas
Pblicas aplicadas a ele.
Em um carter modernizador, foi nos anos 1990 (principalmen-
te com a reforma gerencial no governo Fernando Henrique Cardoso)
que se passou a exigir da administrao pblica uma postura mais r-
gida sobre os rumos das polticas nacionais. Ou seja, os preceitos da
eficincia e eficcia entraram de vez nas Polticas Pblicas por meio
do processo de avaliao.
4. Estudos de caso

Somente a partir de experincias vividas por outrem, nos senti-


mos confortveis para melhorar a partir de um padro ou fazer to
bem feito quanto o exemplo. Assim, na prtica, o presente projeto
tem como ponto de partida, claro, outras vivncias. Isso se chama
estudo de caso, que uma maneira de se colocar de fora para saber
como foi a experincia ali relatada. bem verdade que as realidades
de um e outro municpio so diferentes, mas os problemas so muito
assemelhados. Ou seja, se tratam de estudos de situaes especficas,
no qual sistematizam os problemas encontrados ou levantados de
determinadas situaes; os atores envolvidos nas possveis solues
e aqueles que sofrem direta ou indiretamente com os impactos des-
ses problemas; e qual caminho seguido para solucionar ou amenizar
a questo inicial. Com isso, podemos encontrar um dos traos mais
importantes dos estudos, aprender com eles, ao tom-los como um
ponto de referncia para um melhoramento da gesto pblica.

1) Caso: Prefeitura Salvador/BA e Universidade Federal da Bahia no


combate violncia
O primeiro estudo que citaremos aqui emblemtico, visto que a
poltica pblica se desenvolveu numa parceria entre prefeitura e uni-
versidade, no caso municpio de Salvador/BA e Universidade Federal
da Bahia (UFBA).
46 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

A poltica pblica em questo combate violncia. A violncia


um tema sempre muito debatido e abordado nas diversas esferas
sociais e polticas ao redor do nosso Brasil. As medidas mais eficien-
tes so questionadas no combate violncia e ainda envolve uma das
principais causas de morte, o que a deixa mais em evidncia.
O prefeito desse municpio teve a iniciativa do governo local fazer
algo a respeito da alta incidncia de violncia, de promover uma po-
ltica pblica para esse problema. Assim firmou parceria com a uni-
versidade, a fim de ter na equipe um grupo de especialistas na rea
que pudessem fazer um diagnstico dessa problemtica e analisar os
melhores caminhos a serem tomados.
No desenho dessa interveno a formulao da poltica pblica
foi adotada determinadas diretrizes, cujos focos eram balizados nos
conceitos de valores de paz, convivncia saudvel e qualidade de vida.
Dessa forma, programas, projetos e aes faziam parte de um plano
composto em 11 mdulos direcionados por essas diretrizes. O dilo-
go com governo estadual e federal para parcerias se manteve aberto,
conforme responsabilidades de cada ente federativo e recursos dispo-
nveis. Um plano intersetorial, ou seja, com envolvimento de diversas
secretarias. O prefeito conseguiu que entrasse na agenda poltica essa
proposta, o plano foi aprovado e implementado.
Interessante observar tambm como era seu modelo organizacio-
nal. Esse plano de governo para combater violncia possua estru-
turas flexveis, no sentido de envolver os representantes do diversos
rgos. Buscava investimentos para avaliao e acompanhamento
caso algo no estivesse andando bem, facilitaria a percepo mais
imediata dessa falha. A aplicao do plano era de forma focal, isto
, prioridades de interveno em bairros com maiores incidncias de
violncia detectadas. Outro fato que tende a uma democratizao da
implementao dessas prticas de serem realizadas constantemente
reunies para se discutir o andamento dos mdulos previamente esta-
belecidos, junto com os responsveis e interessados.
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 47

Esse exemplo nos evidencia a formulao de uma poltica pblica


na esfera municipal do problema da violncia, e no caso, numa capital
problema h dcadas j percebido como tal. A parceria se deu entre
prefeitura e universidade, numa necessidade de combater os altos n-
dices de violncia, formulao de poltica pblica s possvel, a priori,
devido articulao basilar do prefeito desse municpio. Um esforo,
como sempre o , de negociaes e apoios polticos, financeiros e da
populao, mas que podem dar bons resultados quando consegue en-
volver parcerias, apesar dos conflitos que possam vir a se mostrar.

2) Caso: Polticas de Educao e insero na Educao Ambiental no


ensino fundamental pblico em Terespolis/RJ
Nesse outro estudo de caso que abordaremos aqui tambm trata
de questes muito em voga e particularmente nos dias atuais: Polti-
cas Pblicas de educao e voltadas para educao ambiental. No se-
tor da educao, a preocupao por desenvolvimento de Polticas P-
blicas se mostra gradualmente crescente, devido, em grande medida,
a universalidade de acesso ao ensino bsico na Constituio de 1988,
cujas principais responsabilidades ocorrem nas esferas dos munic-
pios e estados. E educao ambiental tornou-se uma problemtica em
destaque, em especial, no sculo XXI. Principalmente por esses moti-
vos, iremos apresentar uma poltica pblica, cujo foco a insero da
educao ambiental na rede municipal de educao, em especfico no
ensino fundamental, em Terespolis/RJ.
Nesse caso a ser apresentado, j h uma lei federal que regulamen-
ta o chamado Plano Nacional de Educao Ambiental (EA), com isso
o estudo de caso emblemtico no sentido de nos esclarecer como as
polticas de educao se relacionam com a educao ambiental nesse
municpio.
Dessa forma, temos polticas j formuladas pelo Ministrio da
Educao em conjunto com o Ministrio do Meio Ambiente relacio-
nadas EA em duas diretrizes simples: escola espao de construo
48 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

dessa e diversidade de atores envolvidos na insero desse tipo de


educao. A insero se daria por meio de projetos nas escolas, pro-
jeto poltico pedaggico, meio de tema transversal. Professores e alu-
nos como os grandes atores da EA, no entanto na esfera federal no
se norteavam a relao entre os dois e, at o momento do estudo em
questo, o PNEA no delimitava as diretrizes curriculares especficas
para esse tipo de ensino. Outro ponto dessa poltica era a possibilida-
de de dilogo entre todos os entes federados para promoo de parce-
rias, assim como nas empresas privadas.
O objetivo dessa descrio acima diz respeito ao fato das polticas
de educao e EA virem de cima (da federao) e, a partir disso,
mostrar como essa prefeitura englobou em seu aparato institucional
esta poltica, quais adaptaes foram realizadas, e, por consequncia,
nos mostra como seus gestores viam a EA e a que servia.
Ela ficou alocada, de 2005 a 2008, na Secretaria Municipal de Edu-
cao, junto a Subsecretaria de Educao para o Campo. Nesse rgo
foi realizado um documento com cronogramas de aes, como concur-
sos de hortas escolares e atividades nas escolas municipais, efetivadas.
Em contrapartida, nesse documento estava previsto a construo de
todo um aparato estrutural, institucional e de recursos humanos para
realizao desta educao, o que no se concretizou completamente.
Interessante pontuar que alguns projetos conseguiram alavancar, mas
no por seguirem a cartilha proposta pelo MEC para tais atividades,
houve necessidade por vezes de adaptar e deu muito certo. J outras
adaptaes geraram outros problemas e at podemos falar em proble-
mas na prpria formulao do MEC e do PNEA para tais polticas,
sem vinculao entre polticas educacionais em curso e o desenvolvi-
mento nacional, por exemplo mas discusses estas no cabem aqui.
Dessa forma, ainda longa a batalha de implementao dessas po-
lticas nas escolas de Terespolis/RJ, apresentavam (cada uma com
sua particularidade) necessidade de reciclagem para professores, trei-
namento especializado para esse tipo de aula, conscientizao do que
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 49

se trata EA, entre outros. Apesar desses obstculos, no d para trat-


-la como uma poltica fadada ao fracasso, pois escolas, professores,
alunos se empenham diariamente para realizao da mesma.
Consideraes Finais

O que apresentamos nesse item Estudos de Caso foram duas si-


tuaes diferentes de formulao e implementao de Polticas P-
blicas, envolvendo dois municpios brasileiros de regies e realidades
diferentes, afinal as particularidades emergem ao nos aproximarmos
do nvel local.
No primeiro caso se tratava de uma situao de incidncias altas
de violncia, provocando a mobilizao do prefeito para realizao de
uma poltica pblica. A estratgia foi estabelecer parceria com uma
universidade pblica, no sentido de capacidade tcnica de desenvol-
ver diagnstico para situao e possveis caminhos a serem seguidos
no combate a esse problema identificado e definido.
No segundo caso, uma poltica j determinada pela federao e
tentativas do municpio de implement-la da melhor forma, graas
a esforos de atores estratgicos, como alguns professores e entendi-
mento daquilo que significa educao ambiental.
Esses estudos de caso podem nos auxiliar a entender as diversas
lgicas que se apresentam o Ciclo de Polticas Pblicas na prtica e
como podem aparecer, ou no, conflitos e descompassos entre certos
problemas e solues. Por conseguinte, o objetivo era mostrar a diver-
sidade de possibilidades encontrada no desenvolvimento de Polticas
e como elas podem se efetivar das mais diversas maneiras, tudo de-
pende dos atores, instituies, momentos histricos, comportamen-
tos, solues existentes, problemas definidos, formulao da agenda,
52 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

enfim, de uma gama de variveis envolvidas, que para cada situao


devem ser mobilizadas.
Referncias Bibliogrficas

BAPTISTA, T. W. F. & REZENDE, M. A ideia de ciclo na anlise de polticas


pblicas. In: MATTOS, R. A. & BAPTISTA, T. W. F. Caminhos para an-
lise das polticas de sade, 2011.
BRASIL, F. G. Polticas Participativas e a nova literatura de anlise de Polticas
Pblicas. Revista Gesto & Polticas Pblicas, v. 03, n. 01, 2013.
CAPELLA, A.C.& BRASIL, F. G. Subsistemas, comunidades e redes para a
anlise da participao no processo de polticas pblicas. Revista Brasileira de
Polticas Publicas, v. 04, n.02, 2014.
CAPELLA, Ana C. Perspectivas Tericas sobre o Processo de Formulao de Pol-
ticas Pblicas. In: Hochman, G.; Arrethe, M. & Marques, E. (orgs.). Polti-
cas Pblicas no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2007.
COHEN, M. D.; MARCH J. G. & OLSEN J. P. A Garbage Can Model of Orga-
nizational Choice Source. Administrative Science Quarterly, v. 17, n. 01, 1972.
DAGNINO, E. Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. In: DAGNINO, E.
(org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.
DELEON, P. The Stages Approach to the Policy Process what Has It Done?
Where Is .It Going? In: SABATIER, Paul. Theories of the policy process.
Boulder: Westview Press, 1999.
DYE, Thomas R. Understanding Public Policy. Florida: Front Cover, 2008.
EASTON, David. A Framework for Political Analysis. Englewood Cliffs: Pren-
tice-Hall, 1965.
FARIA, Carlos Aurlio Pimenta. Ideias, conhecimento e polticas pblicas: um
inventrio sucinto das principais vertentes analticas recentes. Revista Brasilei-
ra de Cincias Sociais, v. 18, n. 51, 2003.
54 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

HOWLETT, Michael; RAMESH, M. & PERL, Anthony. Poltica Pblica:


seus ciclos e subsistemas uma abordagem integral. Rio de Janeiro: Elsevier,
2013.
LASSWELL, Harold D. The Decision Process: Seven Categories of Functio-
nal Analysis. Bureau of Governnmental Research: University of Maryland
Press, 1956.
LINDBLOM, Charles E. Processo de deciso poltica. Braslia: Editora da Uni-
versidade de Braslia, 1981.
LOWI, Theodore. American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political
Theory. World Politics, v. 16, 1964.
PRESSMAN, J. L. & WILDAVSKY, A. Implementation. Berkeley: University
of California Press, 1973.
RUA, M. Anlise de polticas pblicas: conceitos bsicos. In: RUA, M. & CAR-
VALHO, M. (orgs.). O estudo da poltica - tpicos selecionados. Braslia: Pa-
ralelo 15, 1998.
SECCHI, Leonardo. Polticas Pblicas: Conceitos, Esquemas de Anlise, Casos
Prticos. Revista de Administrao Contempornea, v.15, n. 06, 2011.
SIMON, H. A. Modelo comportamental de deciso racional. In: HEIDEMANN,
F. G. & SALM, J. F. (orgs.). Polticas pblicas e desenvolvimento: bases epis-
temolgicas e modelos de anlise. Braslia: Ed. UnB, 2009.
SOUZA, Celina. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, ano
8, v. 16, 2006.
TREVISAN, A. P. & VAN BELLEN, H. M. Avaliao de polticas pblicas:
uma reviso terica de um campo em construo. Revista de Administrao
Pblica, v. 43, n. 03, 2008.

Referncias para os estudos de casos


COSTA, H. O. G.; VILAS-BOAS, A. N. Q. & PAIM, J. S. Poltica Pblica e
controle da violncia: um estudo de caso na cidade de Salvador, Bahia, Brasil.
Cadernos de Sade Pblica, v. 25, n. 03, 2009.
LAMOSA, R. A. C. & LOUREIRO, C. F. A educao ambiental e as polticas
educacionais: um estudo nas escolas pblicas de Terespolis (RJ). Educao e
Pesquisa, v. 37, n. 02, 2011.
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 55

Indicaes
ARRETCHE, Marta. Polticas Sociais no Brasil: Descentralizao em um Estado
Federativo. Revista Brasileira de Cincias Scias, v. 14, n. 40, 1999.
__________. Uma contribuio para fazermos avaliaes menos ingnuas. In:
NOBRE, M. & BRANT, M. (orgs.). Tendncias e perspectives na avaliao
de polticas e programas sociais. So Paulo: Iee/Puc, 2000.
__________. Tendncias no estudo sobre avaliao. In: RICO, Elizabeth Melo
(org.). Avaliao de polticas sociais: uma questo em debate. So Paulo: Cor-
tez, 2001.
__________. Dossi agenda de pesquisa em polticas pblicas. Revista Brasileira
de Cincias Sociais, v.18, n. 51, 2003. ARRETCHE, M. (2003) Tendncias
no Estudo sobre Avaliao. In: RICO, Elizabeth Melo (Org.). Avaliao de
polticas sociais. So Paulo : Cortez.
__________. Federalismo e Polticas Sociais no Brasil: Problemas de Coordenao
e Autonomia. Revista So Paulo em Perspectiva, v. 18, n. 02, 2004.
BAPTISTA, T. W. F. & REZENDE, M. A ideia de ciclo na anlise de polticas
pblicas. In MATTOS, R. A. & BAPTISTA, T. W. F.Caminhos para an-
lise das polticas de sade. Rio de Janeiro: Atlas, 2011
BONDUKI, Nabil. Origens da habitao social no Brasil. So Paulo: Estao
Liberdade, 2005.
BONETTI, Lindomar W. Polticas pblicas por dentro. Iju: Editora Uniju,
2006.
BRESSER PEREIRA, L. C. & SPINK, P. Reforma do Estado e administrao
pblica gerencial. So Paulo: Editora FGV, 2001.
CAPELLA, A. Formao da Agenda Governamental: Perspectivas Tericas. Re-
vista BIB, N. 61, 2006.
CARVALHO, Joelson Gonalves. Economia Poltica e Desenvolvimento: um de-
bate terico. So Carlos: Ideias, Intelectuais e Instituies, 2015.
CEPDA, Vera Alves. Economia Poltica e Desenvolvimento: novos arranjos ins-
titucionais. So Carlos: Ideias, Intelectuais e Instituies, 2015.
CEPDA, Vera Alves & ZAMBELLO, Aline Vanessa (orgs.). Educao e De-
senvolvimento: aproximao e limites. So Carlos: Ideias, Intelectuais e Insti-
tuies, 2015.
56 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

CEPDA, Vera Alves; FONTANA, Felipe & MAZUCATO, Thiago (orgs.).


Histria e Memria de Ribeiro Bonito sociedade, cultura e desenvolvimento
atravs de imagens. So Carlos: Ideias, Intelectuais e Instituies, 2015.
__________. Cultura e Desenvolvimento identidade, memria e poltica cultural
em pequenos municpios. So Carlos: Ideias, Intelectuais e Instituies, 2015.
DRAIBE, S. As polticas sociais brasileiras: diagnsticos e perspectivas. In: IPEA/
IPLN. Para a dcada de 90: prioridades e perspectivas de polticas pblicas.
Braslia, 1990.
__________. Avaliao e implementao: esboo de metodologia de trabalho em
polticas pblicas. In: BARREIRA, Maria Cecilia Roxo Nobre & CARVA-
LHO, Maria do Carmo Brant (orgs.). Tendncias e perspectivas na avaliao
de polticas e programas sociais. So Paulo: IEE/PUC-SP, 2001.
ESPING-ANDERSEN, G. As trs economias polticas do Welfare State. Lua
Nova, v. 24,1995.
FAGNANI, Eduardo. Poltica Social e Pactos Conservadores no Brasil : 1964/92.
Cadernos FUNDAP, n. 21, 1997.
FARIA, Carlos Aurlio Pimenta. A poltica da avaliao de polticas pblicas.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 20, n. 59, 2005.
FREY, Klaus. Polticas pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes pr-
tica da anlise de polticas pblicas no Brasil. Planejamento e Polticas Pbli-
cas, n. 21, 2000.
FIGUEIREDO, A. & FIGUEIREDO, M. Avaliao poltica e avaliao de po-
lticas: um quadro de referncia terica. Anlise e Conjuntura, v. 01, n. 03,
1986.
GUY PETERS, B. & PIERRE, Jon (orgs.). Administrao pblica: coletnea.
So Paulo: Editora UNESP, 2010.
HOCHMAN, Gilberto; ARRETCHE, Marta & MARQUES, Eduardo (orgs.).
Polticas pblicas no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Fiocruz, 2007.
KINGDON, John W. Agendas, alternatives, and public policies. New York:
Longman, 1995.
LERNER, David & LASSWELL, Harold (orgs.). The policy sciences. Stanford:
Stanford University Press, 1951.
MARQUES, Eduardo Cesar. Notas Crticas Literatura sobre Estado, Polticas
Estatais e atores Polticos. BIB, n. 43, 1997.
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 57

MARQUES, Eduardo C. Redes Sociais e Instituies na Construo do Estado


e da sua Permeabilidade. In: ______. Revista Brasileira de Cincias Sociais.
Vol. 14 n. 41outubro/99.
MARQUES, E. Estado e empreiteiras na comunidade de polticas urbanas no Rio
de Janeiro. Dados, v. 42, n. 02, 1999.
__________. Estado e Redes Sociais: permeabilidade e coeso nas polticas urba-
nas no Rio de Janeiro. So Paulo: Revan, 2000.
MEDEIROS, Marcelo. Trajetria do Welfare State no Brasil: papel redistributi-
vo das polticas sociais dos 1930 aos anos 1990. Braslia: IPEA, 2001.
MELO, Marcus Andr. As sete vidas da agenda pblica brasileira. In: RICO,
Elizabeth Melo (org.). Avaliao de polticas sociais: uma questo em debate.
So Paulo: Cortez, 1998.
__________. Estado, governo e polticas pblicas. In: MICELI, Srgio (org.). O
que ler na cincia social brasileira (1970-1995). So Paulo: Sumar, 1999.
NUNES, Edson. A Gramtica Poltica do Brasil: Clientelismo e Insulamento Bu-
rocrtico. Rio de Janeiro: Zahar, 1997.
OFFE, Claus. Problemas estruturais do estado capitalista. Rio de Janeiro: Ed.
Tempo Brasileiro 1984.
__________. A atribuio de status pblico aos grupos de interesse. In: OFFE,
Claus. Capitalismo Desorganizado. So Paulo: Editora Brasiliense, 1989.
PAULA, Ana P. P. Por Uma Nova Gesto Pblica. Rio de Janeiro: Editora FGV,
2005.
POLLITT, Christopher; FERLIE, Ewan & LYNN JR, Laurence (orgs.). The
Oxford Handbook of Public Management. New York: Oxford University
Press, 2007.
RICO, Elizabeht Melo (org.). Avaliao de polticas sociais: uma questo em de-
bate. So Paulo: Cortez, 1998.
SABATIER, Paul A. (org.). Theories of the policy process. Cambridge: Westview
Press, 2007.
SANTOS, W. G. O Ex-Leviat brasileiro: do voto disperso ao clientelismo con-
centrado. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006.
SANTOS, W. G. Razes da desordem. Rio de Janeiro, Rocco, 1992.
SARAIVA, Enrique & FERRAREZI, E. (orgs.). Polticas Pblicas. Braslia:
ENAP, 2006.
58 Felipe G. Brasil Vera Alves Cepda (Orgs.)

SILVA E SILVA, Maria O. Avaliao de polticas e programas sociais: aspectos


conceituais e metodolgicos. In: SILVA E SILVA, Maria O. Avaliao de po-
lticas e programas sociais: teoria e prtica. So Paulo: Veras Editora, 2001.
SOUZA, Celina. Estado da arte em polticas pblicas. In: HOCHMAN, Gil-
berto; ARRETCHE, Marta Teresa da Silva & MARQUES, Eduardo Cesar
(orgs.). Polticas pblicas no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ, 2007.
VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodolgicas em polticas pblicas. Revista de
Administrao Pblica. v. 30, n. 02, 1996.
VIANNA, Maria Lucia Teixeira Werneck. A Americanizao (perversa) da Se-
guridade Social no Brasil. Rio de Janeiro, IUPERJ/REVAN, 1998.

Vdeos
Aula de Polticas Pblicas, ministrada pelo Prof. Dr. Fernando Coelho (USP),
Doutor em Administrao Pblica, disponvel em: http://www.youtube.
com/watch?v=UKw3JFZymgg
O Papel dos conselhos e conselheiros municipais, ministrada pela Prof. Dr.
Vera Alves Cepda (UFSCar), disponvel em: https://www.youtube.com/
watch?v=Bc5YLcue_EA
Polticas pblicas (Unidade 1), ministrada pelo Prof. Ricardo Alaggio Ribeiro,
disponvel em: https://www.youtube.com/watch?v=Zc_Z0yR_7Pw
Programa Gesto Em Foco, Tema Polticas Pblicas, com o Prof. Leonardo Se-
chi e o Prof. Marcello Zapelline, disponvel em: https://www.youtube.com/
watch?v=tCIWJVB3Z7s
Programa Gesto Em Foco, Tema Administrao Municipal - Estruturas, Res-
ponsabilidades, Desafios e Caminhos, com a Prof. Emiliana Debetir, a mes-
tranda Luana Reus e o graduando Jhon Lennon Teodoro, disponvel em: htt-
ps://www.youtube.com/watch?v=jE5aZ_MiMx0
Polticas Pblicas - FUNDEF (1/2), disponvel em: https://www.youyube.
com/watch?v=fo2BbgTekgQ
CICLO DE POLTICAS PBLICAS E GOVERNANA PARA O DESENVOLVIMENTO 59

Cursos Online
Cursos Capacidades, disponvel em: http://www.capacidades.gov.br/evento
Cursos Secretaria de Oramento Federal, disponvel em: http://ead.orcamen-
tofederal.gov.br/
Curso Noes de Gesto Pblica, disponvel em: http://www.primecursos.
com.br/nocoes-de-gestao-publica/
Curso Polticas pblicas para agricultura familiar, disponvel em: http://cur-
soscooperativistas.com.br/cursosgratis/mod/page/view.php?id=253
Curso Planejamento Governamental e Gesto Oramentria e Financeira, dis-
ponvel em: https://contas.tcu.gov.br/pls/apex/f?p=portal:2:::::V:119973

Pginas na internet
Portal para servios e informaes necessrios ao gestor pblico, disponvel em:
http://www.gestorpublico.sp.gov.br/portal/site/gestor/menuitem.d40c-
5f2b64912c0b667d83b5e2308ca0 /?vgnextoid=a37acbc126d4f110Vgn VC
M1000002c03c80aRCRD&vgnextfmt=default&cat=c0e237704f705210
VgnVCM1000004c03c80a
Ministrio do Desenvolvimento Social, disponvel em: http://www.mds.gov.br/
Rede Nacional de Escolas de Governo, disponvel em: http://www2.enap.gov.
br/rede_escolas/index.php?option=com_frontpage&Itemid=1
Laboratrio de Aprendizagem em Servios Pblicos, disponvel em: http://
lasp-esag.blogspot.com.br/search?updated-max=2014-08-20T07:10:00-
-07:00&max-results=5#
Casos de gesto pblica, disponvel em: http://casoteca.enap.gov.br/index.
php?option=com_multicategories&view=category&id=6&Itemid=12
Tribunal Contas da Unio, disponvel em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/
page/portal/TCU/comunidades/capacitacao_servidores_publicos/cursos_
disponiveis
C O L E O
VERA ALVES CEPDA
F E L I P E G O N A LV E S B R A S I L (ORGs.)
GOVERNANA E
DESENVOLVIMENTO

C I C LO D E P O L T I C A S P B L I C A S
E G O V E R N A N A PA R A O
D E S E N V O LV I M E N T O

Grupo de Pesquisa Grupo de Pesquisa


IDEIAS, INTELECTUAIS IDEIAS, INTELECTUAIS
E INSTITUIES E INSTITUIES