Nota Tecnica - MPF Reforma Prevdencia

MINISTRIO PBLICO FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL DOS DIREITOS DO CIDADO

PGR-00067731/2017
Nota Tcnica n 1/2017/PFDC, de 14 de maro de 2017
REFORMA CONSTITUCIONAL DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL (PEC

287/2016)
Temas:
1) Idade mnima de 65 anos e 25 anos de contribuio
http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento - CHAVE: 65AC2F5A.4F5DF574.34BBFFC3.88707793

2) Mesmas condies para homens e mulheres
3) Valor das aposentadorias e proventos
4) Aposentadoria especial
Assinado digitalmente em 15/03/2017 16:31. Para verificar a autenticidade acesse

5) Trabalhador rural (aposentadoria especial)
6) Penso (restries)
7) Inacumulabilidade de benefcios
8) Benefcio assistencial
9) Regras de transio
10) Implicaes sistmicas
Anlise:
1) Idade mnima de 65 anos e 25 anos de contribuio
- para os trabalhadores da iniciativa privada: aposentadoria no regime geral de previdncia

social queles que tiverem completado sessenta e cinco anos de idade e vinte e cinco anos de
contribuio, para ambos os sexos. (art. 201, 7)
- para os servidores pblicos: aposentadoria voluntria aos sessenta e cinco anos de idade e
vinte e cinco anos de contribuio, desde que cumprido o tempo mnimo de dez anos de efetivo
exerccio no servio pblico e cinco anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria (art.
40, 1, III)
Justificativa: aumento da expectativa de vida (envelhecimento da populao) e comparao com

outros pases: a idade mdia de aposentadoria para homens no Brasil de 59,4 anos enquanto a
SAF Sul, Quadra 04 Conjunto C Lt. 03 Bloco B Salas 303/304 CEP: 70.050-900 Braslia/DF
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mdia nos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico - OCDE

de 64,6 anos.
Crtica:
A) Os pases tomados como referncia (ex: Alemanha, Chile, Dinamarca, Blgica) tm qualidade
de vida superior. Dados da Organizao Mundial da Sade apontam que a expectativa de vida
mdia dos pases que delimitaram em 65 anos o corte para a aposentadoria de 81,2 anos, versus

a expectativa de vida de 75 anos no Brasil. 1 Ou seja, indivduos desses pases devero viver 6,2
anos a mais do que um cidado brasileiro.2
B) Se forem abatidas da expectativa de vida as doenas ou limitaes de sade dos indivduos

(fator HALE), nesses pases um indivduo ainda ter 6,5 anos com sade para aproveitar sua
aposentadoria antes de ser acometido por alguma doena ou impedimento. No Brasil, na mdia,

um indivduo teria 6 meses!3
C) O Brasil com uma idade de aposentadoria de 60 anos est na mdia de uma sobrevida com
sade aps a aposentadoria.4 O aumento da idade mnima aos 65 anos viola o princpio de
proteo aos idosos, previsto no art. 230 da Constituio: A famlia, a sociedade e o Estado tm
o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo
sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito vida.
D) As diferentes realidades regionais e de renda no Brasil tornam a idade mnima de 65 anos

muito severa nos locais mais pobres, afrontando o objetivo de erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (Constituio, art. 3, III). Dados
do IBGE de 2015 apontam que a esperana de vida ao nascer (expectativa de vida) no Estado de
Santa Catarina, por exemplo, a maior do pas, com 78,7 anos, mas a do Maranho de 70,3
anos, ou seja, uma diferena de mais de oito anos e que se projeta no futuro./ Em termos
regionais, a diferena de esperana de vida ao nascer de 5,5 anos entre a Regio Sul (77,5 anos)
e a Regio Norte (72 anos).5
1
De acordo com a Tbua Completa de Mortalidade 2013 do IBGE (publicada no DOU de 01/12/2014, p. 88-89), uma pessoa de
40 anos tem uma expectativa de vida de mais 38,5 anos (at a idade de 78,5 anos, portanto). Um jovem de 18 anos, no entanto,
tem uma expectativa de vida um pouco menor, de mais 58,6 anos (ou seja, at a idade de 76,6 anos).
2
PERRUCCI, Marcelo L. O que no te contaram sobre a Reforma da Previdncia. In: <<https://trendr.com.br/o-que-n
%C3%A3o-te-contaram-sobre-a-reforma-da-previd%C3%AAncia-18ba4d34c23a#.y44dq1ksi>>, acesso em 02/03/2017.
3
Idem.
4
Idem.
<http://www.ibge.gov.br/home/estatstica/populao/condicaodevida/indicadoresminimos/sinteseindicsociais2016/default_tab_xl
s.shtm>, acesso em 09/03/2017.
2
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E) Alteraes na expectativa de vida autorizam a qualquer tempo uma reformulao normativa.

Nesse sentido, a clusula de ajuste sugerida (Sempre que verificado o incremento mnimo de
um ano inteiro na mdia nacional nica correspondente expectativa de sobrevida da populao
brasileira aos sessenta e cinco anos, para ambos os sexos, em comparao mdia apurada no
ano de promulgao desta Emenda, nos termos da lei, a idade prevista no 7 ser majorada em
nmeros inteiros. art. 201, 15, e art. 40, 22) depe contra a prpria PEC 287/2016, pois os
dados empricos atuais no justificam a idade mnima de aposentadoria aos 65 anos.

F) Ao invs de um modelo impositivo e rgido de idade mnima, mais adequado o modelo
atualmente vigente na legislao (Lei 9.876/1999): o fator previdencirio, que estimula o
retardamento da aposentadoria, mediante a utilizao de sanes positivas (funo premial do
Direito, segundo Bobbio).6 Outra alternativa que opta pelo estmulo, ao invs da imposio,
dada pela previso, na prpria PEC 287/2016, do abono de permanncia para o servidor pblico

que se mantenha na ativa (art. 40, 19).
Nessa medida, a alterao proposta caracteriza ntido retrocesso legislativo e viola a

eficcia impeditiva de retrocesso, constante do regime jurdico dos direitos fundamentais em
geral e dos direitos sociais em especial.7
No s a diferena na conformao etria da populao brasileira que parece inspirar a

PEC 287/2016, mas sobretudo uma preocupao estritamente financeira com a alocao de
recursos previdncia e assistncia social. Por ocasio do Dia da Mulher (08/03/2017), o Sr.
Ministro da Fazenda, indagado a respeito da flexibilizao da idade mnima, afirmou que, para
que o Governo aceitasse uma idade mnima para a aposentadoria das mulheres inferior dos
homens (em 5 anos, ou seja, aos 60 anos de idade), seria necessrio que a destes fosse ento
aumentada em 6 anos, para 71 anos de idade.8
G) Dados da Previdncia divulgados recentemente mostram que, se estivesse em vigor, a

carncia mnima de 25 anos para aposentadoria no teria sido alcanada por 79% dos segurados
que se aposentaram por idade em 2015. Com efeito, apenas 21% dos segurados que se
aposentam por idade contriburam previdncia por 25 anos ou mais. 9 A exigncia agravada
em um contexto trabalhista marcado por grande informalidade, em que extremamente difcil e
raro conseguir contribuir previdncia regularmente por longo perodo de tempo. Resta violado
6
BOBBIO, Norberto. Da estrutura funo. Novos estudos de teoria do direito. Barueri: Manole, 2007, p. 1-32.
7
QUEIROZ, Cristina. O Tribunal Constitucional e os direitos sociais. Coimbra: Coimbra, 2014, p. 68.
8
Se reduzir idade mnima da mulher, tem que subir do homem, diz Meirelles. Folha de S. Paulo, 08/03/2017.
<<http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2017/03/1864679-se-reduzir-idade-minima-da-mulher-tem-que-subir-do-homem-diz-
meirelles.shtml>>.
9
DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos, distribuio das aposentadorias por idade
segundo faixas de tempo de contribuio, in
<<http://www.anfip.org.br/doc/publicacoes/Documentos_22_02_2017_08_11_44.pdf>>, acesso em 15/03/2017.
3
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o direito fundamental ao trabalho (Constituio, art. 6), cuja valorizao fundamento da ordem
econmica (art. 170).
2) Mesmas condies para homens e mulheres
- sessenta e cinco anos de idade e vinte e cinco anos de contribuio, para ambos os sexos. (art.
201, 7); sem distino para os servidores pblicos (art. 40, 1, III)

Justificativa: tendncia mundial de equiparao, presena das mulheres no mercado de trabalho e
maior sobrevida das mulheres
Crtica:

A) A justificativa menciona quase s pases economicamente mais desenvolvidos (Coreia,
Canad, Dinamarca, Finlndia, Frana, Japo, Mxico, Holanda, Nova Zelndia, Portugal,
Espanha, Sucia, Alemanha, EUA e Noruega), que no servem para comparao. Note-se que,
entre os pases que tm diferena de idade para aposentadoria, adotam 5 anos Bolvia, El
Salvador, Panam, Venezuela, Colmbia, Chile, Argentina e Honduras, cuja realidade social
mais parecida com a brasileira. Portanto, o quadro normativo do Brasil no destoa.
B) A equiparao entre os gneros desconsidera a diferente situao da mulher no mercado de

trabalho (em que ela ainda ocupa posies menos qualificadas e recebe remunerao inferior em
relao aos homens, isso quando ela tem trabalho remunerado, pois ainda frequente a
dependncia econmica em relao ao marido, ao companheiro ou ao pai) e nas relaes
domsticas (em que as tarefas do lar e os cuidados com os filhos so executados
preponderantemente pelas mulheres).
No Brasil, as mulheres ainda trabalham 7,5 horas a mais, por semana, que os homens,
segundo levantamento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). () 9 entre 10
trabalhadoras cumprem a segunda jornada em casa, ante metade dos homens.10
Assim, um mesmo tratamento jurdico no percebe as diferenas existentes e tende a

perpetu-las, caracterizando discriminao sistmica, pois, se houver uma razo suficiente para
o dever de um tratamento desigual, ento, o tratamento desigual obrigatrio (R. Alexy). 11
Violado, portanto, o direito fundamental de igualdade entre homens e mulheres (Constituio,
art. 5, I).
10
A vida das mulheres. Editorial, Folha de S. Paulo, 08/03/2017. In: <<http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2017/03/1864540-
a-vida-das-mulheres.shtml?cmpid=topicos>>.
11
Teoria geral dos direitos fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 410.
4
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C) A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sensvel discriminao de gnero 12 e

reconhece a discriminao sofrida pelas mulheres nas relaes de trabalho. Na ADI 1.946-5/DF,
sobre a reforma da Previdncia promovida pela EC 20/1998, o STF entendeu que o teto de
benefcios no poderia ser aplicado ao salrio maternidade, o que implicaria um retrocesso
histrico, em matria social-previdenciria, que no se pode presumir desejado.13
D) O retrocesso na afirmao dos direitos das mulheres fica evidenciado na confrontao com a
Emenda Constitucional 72/2013 (PEC das Domsticas), que equiparou os direitos trabalhistas

dos trabalhadores domsticos, em sua imensa maioria mulheres, geralmente sem qualificao
profissional e com baixa renda, que tm de desempenhar as tarefas domsticas tambm em seu
lar. Nesse sentido, a PEC 287/2016 contradiz o ganho normativo trazido pela PEC das
Domsticas: Essa importante deciso do Congresso Nacional vem somar-se ao capital
simblico e real de reconhecimento de direitos e fortalecer lutas que, ainda hoje, se desenrolam

na ordem da existncia cotidiana e no interior do campo jurdico. (D. Duprat).14
E) O impacto da equiparao entre homens e mulheres quanto s condies para aposentadoria

excessivamente severo no contexto da prpria PEC 287/2016, tendo em vista as restries de
valor, de durao e de acumulao das penses (art. 201, 17, e art. 40, 6), que contemplam
principalmente as mulheres, em razo da dependncia econmica em relao a seus maridos,
companheiros ou pais.15 Seriam, enfim, sobretudo as mulheres que se aposentariam com mais
dificuldade e que receberiam penses em condies bem mais restritas.
3) Valor das aposentadorias e proventos
- O valor da aposentadoria corresponder a 51% (cinquenta e um por cento) da mdia dos

salrios de contribuio e das remuneraes utilizadas como base para as contribuies do
segurado aos regimes de previdncia de que tratam os arts. 40 e 42 acrescidos de 1 (um) ponto
percentual para cada ano de contribuio considerado na concesso da aposentadoria, at o limite
de 100% (cem por cento), respeitado o limite mximo do salrio de contribuio do regime geral
de previdncia social, nos termos da lei. (art. 201, 7-B); para os servidores pblicos: art. 40,
3
12
Veja-se o tratamento diferenciado s mulheres vtimas de violncia domstica, em interpretao da Lei 11.340/2006 (Lei
Maria da Penha) conforme Constituio: ADI 4.424/DF, rel. Min. Marco Aurlio, 09/02/2012.
13
Rel. Min. Sydney Sanches, medida cautelar deferida em 29/04/1999; julgamento final em 03/04/2003.
14
DUPRAT, Deborah. Sete dcadas de luta. Folha de S. Paulo, 03/05/2013.
15
Observe-se, todavia: Ainda assim, as mulheres respondem, na mdia, por quase metade da renda familiar. O paradoxo
apenas aparente: 40% dos domiclios tm mulheres como "pessoas de referncia", ou seja, provedores principais, se no nicos;
20 anos antes, eram 23%. (A vida das mulheres. Editorial, Folha de S. Paulo, 08/03/2017. In:
<<http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2017/03/1864540-a-vida-das-mulheres.shtml?cmpid=topicos>>)
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Crtica:
A) exageradamente severa a reduo no clculo do valor das aposentadorias, pois atinge

indistintamente, inclusive as aposentadorias de baixo valor. No Brasil, segundo a Secretaria de
Previdncia do Ministrio da Fazenda, o valor mdio real dos benefcios pagos pela Previdncia
Social, entre 2009 e 2016, em valores atualizados, de R$ 1.283,93, o que equivale a 1,46
salrios mnimos, ou seja, o valor mdio dos benefcios de menos de um salrio mnimo e
meio.16 Os dados revelam que as aposentadorias pagas so baixas e no suportam uma reduo

percentual de valor tal como proposta pela PEC 287/2016. A aposentadoria pelo valor integral
ocorreria apenas com improvveis 49 anos de contribuio, ou seja, algum que tivesse iniciado
as contribuies aos 16 anos, conseguisse contribuir ininterruptamente e viesse a aposentar-se
aos 65, por exemplo.
B) O ensino e a qualificao tendem a retardar o ingresso no mercado de trabalho. Nesse ponto, a

PEC 287/2016 no estimula a permanncia na escola, mas, ao contrrio, impele para um ingresso
precoce no mercado de trabalho, em violao flagrante ao determinado no art. 205 da
Constituio: A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e
incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Ainda que se considere
esse dispositivo constitucional como de eficcia limitada ou reduzida, a doutrina lhe aponta o
efeito pleno e imediato de impedir a edio de normas que o contradigam.17
C) De modo semelhante, a PEC 287/2016 retarda em demasia a aposentadoria, medida que

exige um tempo de permanncia maior na atividade para a obteno de um valor mais
expressivo. Viola-se aqui o direito fundamental a uma velhice tranquila, nos termos do art. 230
da Constituio. Viola-se ainda a valorizao do trabalho humano (Constituio, art. 170), na
medida em que a extenso desmedida do perodo laboral dilui e, assim, desvaloriza o prprio
trabalho.
D) Qualquer redutor no valor da aposentadoria precisa levar em conta a faixa de valor, para no
corroer as aposentadorias pequenas e impactar na qualidade de vida dos mais pobres. Dados
oficiais indicam que cerca de 68,6% dos benefcios pagos pelo INSS em dez/2016 possuam o
valor de at um salrio mnimo, o que representa um contingente de 23,1 milhes de
16
<<file:///C:/Users/User/Downloads/Resultado%20do%20Regime%20Geral%20de%20Previd%C3%AAncia%20Social%20-
%20RGPS.pdf>>, acesso em 09/03/2017.
17
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1982, p. 126 e
146-147; BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a construo do
novo modelo. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 237.
6
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beneficirios.18 A reduo linear viola o critrio da proporcionalidade, que deve informar as

restries aos direitos fundamentais.
4) Aposentadoria especial
- II - cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que efetivamente prejudiquem a
sade, vedada a caracterizao por categoria profissional ou ocupao. / 1-A. Para os

segurados de que tratam os incisos I e II do 1, a reduo para fins de aposentadoria, em
relao ao disposto no 7, ser de, no mximo, dez anos no requisito de idade e de, no mximo,
cinco anos para o tempo de contribuio. (art. 201, 1 e 1-A); para os servidores pblicos:
art. 40, 4 e 4-A.
Crtica: desconsidera-se o critrio fundamental do tempo de exerccio na atividade especial. Uma

atividade desempenhada em condies muito prejudiciais sade pode produzir efeitos graves
em tempo menor. Melhor deixar lei essa definio (eliminao do 1-A), com a vedao do
inciso II restrita categoria profissional e no ocupao, que deve ser mantida porque se
vincula atividade efetivamente exercida.
5) Trabalhador rural (aposentadoria especial)
- prevista contribuio social do trabalhador, urbano e rural, e dos demais segurados da

previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo
regime geral de previdncia social de que trata o art. 201 (art. 195, II).
- O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais, o extrativista, o pescador artesanal e

seus respectivos cnjuges ou companheiros e filhos que exeram suas atividades em regime de
economia familiar, sem empregados permanentes, contribuiro de forma individual para a
seguridade social com alquota favorecida, incidente sobre o limite mnimo do salrio de
contribuio para o regime geral de previdncia social, nos termos e prazos definidos em lei.
(art. 195, 8).
Crtica:
A) A base de clculo da contribuio social para essas categorias passa a ser o limite mnimo do
salrio de contribuio, ao invs do resultado da comercializao da produo, como
atualmente, e o extrativista (que antes no figurava) fica includo. Contudo, submeter o
trabalhador rural e os demais referidos s condies gerais de aposentadoria, como a idade
mnima de 65 anos e a exigncia de pagamento de contribuio mensal, provoca um efeito
18
<<file:///C:/Users/User/Downloads/Resultado%20do%20Regime%20Geral%20de%20Previd%C3%AAncia%20Social%20-
%20RGPS.pdf>>, acesso em 09/03/2017.
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especialmente pesado sobre esses indivduos cujas condies de vida e trabalho costumam ser
rudes. O princpio da igualdade desrespeitado, com violao proibio de proteo
insuficiente (proporcionalidade).19
B) A exigncia, em relao ao trabalhador rural e demais categorias previstas, de uma

contribuio mensal independentemente da comercializao da produo desvincula a
contribuio social (previdenciria) do rendimento do trabalho e lhe d efeito de confisco (o que
vedado pela Constituio no art. 150, IV), quando no houver produo comercializvel.

6) Penso restries
- 16. Na concesso do benefcio de penso por morte, cujo valor ser equivalente a uma cota
familiar de 50% (cinquenta por cento), acrescida de cotas individuais de 10 (dez) pontos

percentuais por dependente, at o limite de 100% (cem por cento) do valor da aposentadoria que
o segurado recebia ou daquela a que teria direito se fosse aposentado por incapacidade
permanente na data do bito, observado o disposto nos 7-B e 7-C, no ser aplicvel o
disposto no 2 deste artigo e ser observado o seguinte:
I - as cotas individuais cessaro com a perda da qualidade de dependente e no sero reversveis

aos demais beneficirios; e
II - o tempo de durao da penso por morte e as condies de cessao das cotas individuais
sero estabelecidos conforme a idade do beneficirio na data de bito do segurado, nos termos da
lei. (art. 201, 16); para os servidores pblicos: art. 40, 7.
Crtica:
A) O valor da penso e sua durao so intoleravelmente restringidos, provocando um impacto

desproporcional queles segurados de menor renda e, sobretudo, s mulheres, que com mais
frequncia no desempenham atividade remunerada no mercado formal de trabalho e dependem
economicamente de seus maridos, companheiro(a)s ou pais. Lesa-se, desse modo, o princpio da
igualdade entre homens e mulheres (Constituio, art. 5, I). Observe-se que o valor da penso
poder ser inferior ao do salrio mnimo, pois foi eliminada a garantia de valor no inferior
(veja-se o art. 201, V).
B) O Boletim Estatstico da Previdncia Social, de dezembro de 2016, aponta que o valor mdio
das penses por morte previdencirias de R$ 1.083,96 20, o que corresponde a 1,23 salrios
mnimos. Nesse contexto, uma mulher com um filho ambos dependentes receberia de penso
19
LEIVAS, Paulo Gilberto Cogo. Teoria dos direitos fundamentais sociais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006.
20
<<>>, acesso em 09/03/2017.
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previdenciria o correspondente a 70% (50% mais 20% por dois dependentes), ou seja, R$
758,77, valor inferior ao salrio mnimo em 2016 (R$ 880,00).
C) Somente uma famlia composta pelo casal e quatro filhos (!) receberia, a partir do falecimento
do(a) segurado(a), o montante de 100% como penso. Para os padres atuais, trata-se de um
nmero muito grande de filhos: o IBGE aponta, para 2015, que famlias com trs ou mais filhos
correspondem a apenas 10,5% do total.21 Resta violado, no ponto, o art. 226, 7, da
Constituio, que, ao proteger a famlia, dispe sobre o planejamento familiar: Fundado nos

princpios da dignidade da pessoa humana e da paternidade responsvel, o planejamento familiar
livre deciso do casal, competindo ao Estado propiciar recursos educacionais e cientficos para
o exerccio desse direito, vedada qualquer forma coercitiva por parte de instituies oficiais ou
privadas.
D) A durao das penses que cessam depois de certo tempo, j prevista na Lei 13.135/2015 (de

provvel inconstitucionalidade), atinge especial e desproporcionalmente as mulheres e, dentre
elas, aquelas que se dedicam s atividades domsticas, em mais uma violao igualdade entre
os gneros (Constituio, art. 5, I). So atingidas tambm, especial e desproporcionalmente, as
pessoas de mais idade, quando as penses cessam aps certo tempo.
Veja-se a discutvel razoabilidade dos parmetros fixados pela Lei 13.135/2015, que faz
cessar a penso por morte, por exemplo, aps 15 (quinze) anos, entre 30 (trinta) e 40 (quarenta)
anos de idade (no limite, a penso cessa aos 55 anos de idade), e 20 (vinte) anos, entre 41
(quarenta e um) e 43 (quarenta e trs) anos de idade (no limite, a penso cessa aos 63 anos de
idade), sendo vitalcia, com 44 (quarenta e quatro) ou mais anos de idade.
Com a cessao das penses, os dependentes, beneficirios da penso, tendem a ser

empurrados para a assistncia social, mas esta, na PEC 287/2016, estimada somente aos 70
anos, o que provoca um perodo de vida em condies de maior fragilidade e de difcil insero
no mercado sem cobertura social.
Pode-se pensar, para penses de maior valor, em sua gradativa diminuio at certo piso,
a ser estabelecido em lei, e sua permanncia para mulheres a partir de certa idade, que
comprovem no ter direito a aposentadoria nem outra fonte de renda suficiente (o que inverte o
nus para o beneficirio, que tem de provar tais condies).
7) Inacumulabilidade de benefcios
- 17. vedado o recebimento conjunto, sem prejuzo de outras hipteses previstas em lei:
21
<<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/sinteseindicsociais2016/default_ta
b_xls.shtm>>, acesso em 09/03/2017.
9
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I - de mais de uma aposentadoria conta do regime de previdncia de que trata este artigo;
II - de mais de uma penso por morte deixada por cnjuge ou companheiro, no mbito do regime
de previdncia de que trata este artigo ou entre este regime e os regimes de previdncia de que
trata o art. 40, assegurado o direito de opo por um dos benefcios, ficando suspenso o
pagamento do outro benefcio; e
III - de penso por morte e aposentadoria no mbito do regime de previdncia de que trata este

artigo ou entre este regime e os regimes de previdncia de que trata o art. 40, assegurado o
direito de opo por um dos benefcios, ficando suspenso o pagamento do outro benefcio. (NR)
(art. 201, 17), para os servidores pblicos: art. 40, 6.
Crtica: preciso levar em considerao o valor da soma dos benefcios, pois estes podem ter
valores baixos. So cada vez mais relevantes os rendimentos de vrias pessoas para a economia

familiar. Benefcios de valor baixo devem poder somar-se, como, por exemplo, duas
aposentadorias ou penses de valor mnimo; ou uma penso de valor baixo deixada pelo cnjuge
ou companheiro falecido, somada a uma aposentadoria baixa. O impacto tende a ser
desproporcionalmente maior em relao s mulheres, crianas, adolescentes e jovens, que
comumente so os pensionistas, assim como, obviamente, aos idosos, alm da repercusso
negativa no mbito da famlia, que contava com o concurso de rendimentos. Com isso, restam
violados, respectivamente, os art. 5, I; art. 227; art. 230 e art. 226 da Constituio.
8) Benefcio assistencial
- a concesso de benefcio assistencial mensal, a ttulo de transferncia de renda, pessoa com

deficincia ou quela com setenta anos ou mais de idade, que possua renda mensal familiar
integral per capita inferior ao valor previsto em lei. (art. 203, V).
- Para definio da renda mensal familiar integral per capita prevista no inciso V ser
considerada a renda integral de cada membro do grupo familiar. (art. 203, 2).
Crtica:
A) O benefcio assistencial deixa de ser concedido com base em um critrio material e realista
(pessoa com deficincia ou idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia: Constituio, art. 203, V redao atual), para
ser concedido com base num critrio puramente matemtico-financeiro (renda mensal familiar
integral per capita inferior ao valor previsto em lei PEC 287), o que incompatvel com um
sistema de seguridade social que tem como objetivo especfico a universalidade da cobertura e
do atendimento (Constituio, art. 194, pargrafo nico, I), dentro de um quadro geral que visa
10
PGR-00067731/2017
erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais

(Constituio, art. 3, III).
O Supremo Tribunal Federal decidiu pela inconstitucionalidade da concesso do

benefcio assistencial com base exclusivamente na renda familiar mensal por indivduo e sem
atentar para a situao scio-econmica real (Reclamao 4.374/PE, rel. Min. Gilmar Mendes,
18/04/2013), na esteira do que havia decidido o Superior Tribunal de Justia (REsp
1.112.557/MG, rel. Min. Napoleo Nunes Maia Filho, 28/10/2009).

B) O retrocesso social verificado na reformulao do benefcio assistencial fica evidente, ainda,
no aumento da idade, de 65 para 70 anos. Ora, a idade pesa mais s pessoas de baixa renda e,
nessa medida, a PEC 287/2016 viola novamente o art. 230 da Constituio, ao atingir a
dignidade das pessoas idosas.

H uma contradio externa, em relao ao percurso da legislao brasileira, que
previa, inicialmente, a idade de 70 anos (redao original da Lei 8.742/1993, art. 20), mas
determinava a reduo para 67 e, depois, para 65 anos (art. 38). A Lei 9.720/1998 estabeleceu a
idade em 67 anos e o Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003, art. 34), em 65 anos. Os legisladores
nacionais consideraram as condies reais de vida da populao brasileira pobre, sem ignorar o
aumento da longevidade da populao. Essa avaliao foi ignorada pela PEC 287/2016.
H tambm uma contradio interna, em relao prpria PEC 287/2016, que fixa a
idade mnima de 65 anos para a aposentadoria de quem contribuinte do sistema de previdncia
social (art. 201, 7) e fixa uma idade maior de 70 anos injustamente para quem no
segurado e necessita da assistncia social.
C) Quanto s pessoas com deficincia, ao adotar o requisito da renda mensal familiar integral
per capita inferior ao valor previsto em lei, em lugar da ausncia de meios de prover prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia, a PEC 287/2016 desrespeita o compromisso
internacional assumido pelo Brasil quando adotou a Conveno Internacional sobre os Direitos
das Pessoas com Deficincia (ONU, 2007).22 A Conveno foi adotada nos termos do art. 5,
3, da Constituio, equivalente a uma emenda constitucional; por tratar de direitos humanos, a
Conveno integra os limites materiais reforma da Constituio (art. 60, 4, IV) e, como tal,
no pode ser menosprezada pela PEC 287/2016.
O retrocesso social manifesta-se tambm em mbito infraconstitucional, na medida em

que a Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia inspirou o
Estatuto da Pessoa com Deficincia (Lei 13.146/2015), que assegura pessoa com deficincia
que no possua meios para prover sua subsistncia nem de t-la provida por sua famlia o
benefcio mensal de 1 (um) salrio-mnimo, nos termos da Lei no 8.742, de 7 de dezembro de
1993 (art. 40).
22
Aprovada pelo Decreto Legislativo 186/2008 e promulgada pelo Decreto 6.949/2009.
11
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9) Regras de transio
- O segurado filiado ao regime geral de previdncia social at a data de promulgao desta

Emenda e com idade igual ou superior a cinquenta anos, se homem, e quarenta e cinco anos, se
mulher, poder aposentar-se quando preencher as seguintes condies, ressalvado o direito de
opo aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo art. 201, 7, da Constituio:

I - trinta e cinco anos de contribuio, se homem, e trinta anos de contribuio, se mulher,
acrescidos de um perodo adicional de contribuio equivalente a 50% (cinquenta por cento) do
tempo que, na data de promulgao desta Emenda, faltaria para atingir o respectivo tempo de
contribuio; ou
II - sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, e cento e

oitenta meses de contribuio, acrescidos de perodo adicional de contribuio equivalente a
50% (cinquenta por cento) do tempo que, na data de promulgao desta Emenda, faltaria para
atingir o nmero de meses de contribuio exigido. (PEC 287/2016, art. 7); para os servidores
pblicos: art. 2.
Crtica: o estabelecimento de critrio fixo (idade) para as regras de transio agride a segurana
jurdica (direito fundamental consagrado no art. 5, caput e inciso XXXVI, da Constituio), pois
frustra de modo abrupto os projetos de vida construdos sob o princpio da confiana no Poder
Pblico. Ademais, h afronta ao princpio da igualdade, visto que o fator aleatrio da idade no
momento da promulgao da emenda constitucional conduz a situaes jurdicas muito distintas:
Imagine, por exemplo, o caso de uma trabalhadora com 44 anos de idade (na data da
promulgao da Emenda) e 26 anos de contribuio, e que tinha em seu patrimnio jurdico a
expectativa de se aposentar aos 48 anos de idade. Agora, ter que trabalhar no mnimo mais 21
anos de idade, at completar os 65 anos de idade. J, se esta cidad tiver uma irm com 45 anos
de idade e os mesmos 26 anos de contribuio, ser possvel se aposentar com o tempo faltante e
um pedgio de 50% desse tempo (ou seja, mais seis anos).
Assim, a irm que um ano mais velha se aposentaria aos 51 anos de idade, enquanto a irm um
ano mais jovem teria que trabalhar at os 65 anos de idade!23
10) Implicaes sistmicas
23
SOUZA, Victor Roberto Corra de. Reforma da Previdncia erra ao no prever regra de transio. In: Consultor Jurdico,
<<file:///C:/Users/User/Downloads/Conjur_Falta%20de%20regra%20de%20transi%C3%A7%C3%A3o.pdf>>, acesso em
15/02/2017.
12
PGR-00067731/2017
As restries concesso de aposentadorias e as limitaes de seu valor produzem um

impacto especialmente negativo a pessoas vulnerveis da sociedade brasileira. Os idosos, por
exemplo, so particularmente carentes de servios de sade, que no so satisfatoriamente
oferecidos pela rede pblica. significativo o nmero de pessoas que levado a contratar planos
de sade privados, cujo custo tende a ser mais pesado medida que a idade avana. Esse custo
deve ser suportado pelo valor da aposentadoria. Sendo assim, sem a expectativa concreta de
melhora na prestao dos servios pblicos de sade, a PEC 287/2016 depe contra o direito
fundamental sade (Constituio, art. 196), em especial relativamente populao idosa.

Afinal, os diversos direitos fundamentais complementam-se e devem ser garantidos em
conjunto, conforme dispe a Declarao e Programa de Ao de Viena (1993), da Organizao
das Naes Unidas: 5. Todos os Direitos Humanos so universais, indivisveis,
interdependentes e interrelacionados. A comunidade internacional deve considerar os Direitos

Humanos, globalmente, de forma justa e equitativa, no mesmo p e com igual nfase. Embora se
deva ter sempre presente o significado das especificidades nacionais e regionais e os diversos
antecedentes histricos, culturais e religiosos, compete aos Estados, independentemente dos seus
sistemas polticos, econmicos e culturais, promover e proteger todos os Direitos Humanos e
liberdades fundamentais.24
Outro exemplo de implicao sistmica diz respeito garantia de emprego (Constituio,

art. 170, VIII), proteo contra despedida arbitrria ou sem justa causa (Constituio, art. 7,
I) e ao modelo de Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Numa perspectiva liberal, a
aposentadoria deveria ser garantida tambm ou principalmente pela poupana que o
indivduo fizesse ao longo da vida laboral. Todavia, a baixa remunerao durante esse perodo de
atividade e o alto custo de vida impedem, muitas vezes, que se constitua um p de meia. O
Direito brasileiro estabeleceu ento um fundo compulsrio, supostamente destinado
aposentadoria, mas que possui ainda outras finalidades (pode ser levantado em outras hipteses)
e padece de um crnico problema de desvalorizao, visto que no tem um rendimento atrativo.
A notria insuficincia do FGTS torna a aposentadoria pelo regime de previdncia muito
importante. O enfraquecimento desse regime, tal como proposto pela PEC 287/2016, sem um
incremento substancial do FGTS, revela a incoerncia normativa e o retrocesso social da reforma
pretendida.
No se trata de desconhecer que a Constituio se assenta em um pacto intergeracional,

cuja legitimidade precisa ser constantemente renovada.25 O sistema de previdncia social um
componente muito importante e sensvel desse pacto26, pois implica um compromisso entre
velhos e jovens; pessoas inativas e trabalhadores; homens e mulheres; pessoas com diferentes
24
RAMOS, Andr de Carvalho. Curso de direitos humanos. So Paulo: Saraiva, 2014, p. 209.
25
SOUZA Neto, Cludio Pereira de; SARMENTO, Daniel. Direito constitucional: teoria, histria e mtodos de trabalho. Belo
Horizonte: Frum, 2012, p. 24-25.
13
PGR-00067731/2017
padres econmicos e culturais; tempo presente, passado e futuro. Contudo, o fiel da balana da
justia intertemporal havero de ser sempre os direitos fundamentais.
Braslia, 14 de maro de 2017.

DEBORAH DUPRAT
Procuradora Federal dos Direitos do Cidado
WALTER CLAUDIUS ROTHENBURG

Procurador Regional da Repblica
Relator da PFDC para o tema Previdncia e Assistncia Social
Documento eletrnico assinado digitalmente. Data/Hora: 15/03/2017 11:19:59
Signatrio(a): WALTER CLAUDIUS ROTHENBURG:510

Certificado: 55785492ca518a1f
Cdigo de Autenticao:
Verificao de autenticidade:
26
HBERLE, Peter. Libertad, igualdad, fraternidad. 1789 como historia, actualidad y futuro del Estado constitucional. Madrid:
Trotta, 1998, p. 72.
14
Responsveis pela assinatura do documento: PGR-00067731/2017 NOTA TCNICA n 1-2017
Signatrio(a): DEBORAH MACEDO DUPRAT DE BRITTO PEREIRA

Data e Hora: 15/03/2017 16:31:44
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Nota Tecnica - MPF Reforma Prevdencia

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MINISTRIO PBLICO FEDERAL

PROCURADORIA FEDERAL DOS DIREITOS DO CIDADO

Nota Tcnica n 1/2017/PFDC, de 14 de maro de 2017

REFORMA CONSTITUCIONAL DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL (PEC

1) Idade mnima de 65 anos e 25 anos de contribuio

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3) Valor das aposentadorias e proventos

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10) Implicaes sistmicas

1) Idade mnima de 65 anos e 25 anos de contribuio

- para os trabalhadores da iniciativa privada: aposentadoria no regime geral de previdncia

Justificativa: aumento da expectativa de vida (envelhecimento da populao) e comparao com

mdia nos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico - OCDE

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B) Se forem abatidas da expectativa de vida as doenas ou limitaes de sade dos indivduos

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D) As diferentes realidades regionais e de renda no Brasil tornam a idade mnima de 65 anos

E) Alteraes na expectativa de vida autorizam a qualquer tempo uma reformulao normativa.

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Nessa medida, a alterao proposta caracteriza ntido retrocesso legislativo e viola a

No s a diferena na conformao etria da populao brasileira que parece inspirar a

G) Dados da Previdncia divulgados recentemente mostram que, se estivesse em vigor, a

2) Mesmas condies para homens e mulheres

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B) A equiparao entre os gneros desconsidera a diferente situao da mulher no mercado de

Assim, um mesmo tratamento jurdico no percebe as diferenas existentes e tende a

C) A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sensvel discriminao de gnero 12 e

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E) O impacto da equiparao entre homens e mulheres quanto s condies para aposentadoria

3) Valor das aposentadorias e proventos

- O valor da aposentadoria corresponder a 51% (cinquenta e um por cento) da mdia dos

A) exageradamente severa a reduo no clculo do valor das aposentadorias, pois atinge

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B) O ensino e a qualificao tendem a retardar o ingresso no mercado de trabalho. Nesse ponto, a

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C) De modo semelhante, a PEC 287/2016 retarda em demasia a aposentadoria, medida que

beneficirios.18 A reduo linear viola o critrio da proporcionalidade, que deve informar as

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Crtica: desconsidera-se o critrio fundamental do tempo de exerccio na atividade especial. Uma

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5) Trabalhador rural (aposentadoria especial)

- prevista contribuio social do trabalhador, urbano e rural, e dos demais segurados da

- O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais, o extrativista, o pescador artesanal e

B) A exigncia, em relao ao trabalhador rural e demais categorias previstas, de uma

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I - as cotas individuais cessaro com a perda da qualidade de dependente e no sero reversveis

A) O valor da penso e sua durao so intoleravelmente restringidos, provocando um impacto

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Com a cessao das penses, os dependentes, beneficirios da penso, tendem a ser

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- a concesso de benefcio assistencial mensal, a ttulo de transferncia de renda, pessoa com

erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais

O Supremo Tribunal Federal decidiu pela inconstitucionalidade da concesso do

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