Cadernos Do Desenvolvimento PDF

CADERNOS DO DESENVOLVIMENTO uma publicao do
Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento
Editor Ricardo Ismael

(cadernos@centrocelsofurtado.org.br)
Assistente editorial Adriana Gomes de Carvalho

Transcrio Estopim Comunicao e Eventos
Reviso Antonio dos Prazeres
Traduo para o ingls Andrew Balanda
Traduo do espanhol Leila Arajo Almeida, Lucia Maia
Fotos de Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo Alexandre Battibugli

Fotos de Luciano Coutinho Isabela Kassow
Projeto Grfico Amlia Paes
Editorao Eletrnica Filambule Design
Conselho Editorial
Antonio Carlos Macedo e Silva Bernardo Campolina
Bernardo Ricupero Carlos Aguiar de Medeiros
Carlos Brando Carlos Pinkusfeld Bastos
Carmem Feij Daniela Vargas
Eduardo Monteiro Costa Inez Castro
Luiz Carlos Delorme Prado Marcos Costa Lima
Mauro Boianovsky Mauro Thury de Vieira S
Pedro Dutra Fonseca Ricardo Ismael
Rodrigo Simes Rosa Freire dAguiar Furtado
Vera Cepda Walkiria Leo Rego
Conselho Consultivo
Aldo Ferrer
Ignacy Sachs
Luiz Carlos Bresser-Pereira
Luiz Felipe de Alencastro
Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo
Maria da Conceio Tavares
Octavio Rodrguez
www.cadernosdodesenvolvimento.org.br
Copyright texto Celso Furtado 2011 Rosa Freire dAguiar | Copyright dos artigos 2011 Os autores | Copyright das entrevistas 2011 Os entrevistados
Grafia atualizada segundo o Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa de 1990, em vigor no Brasil desde 2009.
ISSN 1809-8606
CADERNOS do DESENVOLVIMENTO
NOVA SRIE
Rio de Janeiro, julho-dezembro de 2011 | v. 6, n. 9
Diretor-presidente
Luiz Carlos Delorme Prado
Diretores
Antonio Corra de Lacerda
Carlos Tibrcio de Oliveira
Carmem Feij
Rosa Freire dAguiar Furtado
Superintendente executivo Pedro de Souza
Assessor executivo Glauber Cardoso
Assistente de direo Adriana Gomes de Carvalho
Assistente executivo Alexandre Frana
Bibliotecria Aline Balu
Conselho Deliberativo
Tnia Bacelar de Arajo (Presidente), Andr Ricardo de Souza, Antnio
Barros de Castro, Carlos Lessa, Celso Fernando Lucchesi, Fernando Pi-
mentel Puga, Gerson Gomes, Jorge de Oliveira Camargo, Jos Antonio
Muniz Lopes, Jos Luis Fiori, Jos Narciso Sobrinho, Jos Sydrio de
Alencar Jr., Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, Manuel Marcos Maciel For-
miga, Marcos Ferreira da Costa Lima, Rubens Ricupero.
Conselho Fiscal
Jos Maria de Arago Melo (Presidente), Andr Tosi Furtado, Luiz Ant-
nio Rodrigues Elias, Marcos Dantas Loureiro, Tito Bruno Bandeira Ryff.
Conselho Consultivo
Roberto Saturnino Braga (Presidente)
C122 C
adernos do Desenvolvimento. Ano 1, n.1 (2006)
Rio de Janeiro: Centro Internacional Celso Furtado de Polticas
para o Desenvolvimento, 2006.
v.
ISSN 1809-8606
1. Furtado, Celso, 1920-2004. 2. Subdesenvolvimento Peridicos. 3. Amrica Latina Peridicos.
4. Desenvolvimento Econmico Peridicos. 5.Brasil Peridicos. 6. Mxico Peridicos. 7. Prebisch,
Ral Peridicos. 8. Crise Econmica Peridicos. 9. Cultura Peridicos. 10. Subdesenvolvimento
Peridicos. I. Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento.
CDU 338.1(812/813)
Todos os direitos desta edio reservados ao

Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento
Av. Repblica do Chile, 100 subsolo 1, salas 15-17. CEP:20031-917. Rio de Janeiro, RJ, Brasil.
Tels.: +55 (21) 2172-6312/6313 | centro@centrocelsofurtado.org.br
www.centrocelsofurtado.org.br
Sumrio
1. sobre os autores .............................................................................................................................................. 7
2. editorial ............................................................................................................................................................... 13
3. ARTIGOS
Uma reviso da Teoria de Estagnao de Celso Furtado e a crise econmica dos anos 1960
Alexandre Hamilton Bugelli | Jlio Manuel Pires ....................................................................................................................................................................................... 19
Liberalizao financeira e sistema bancrio: possveis paralelos entre ndia e Brasil

Carlos Henrique Vieira Santana .................................................................................................................................................................................................................................... 43
A poltica regional no Brasil: uma anlise dos planos para o Nordeste a partir de uma viso sistmica
Danilo Raimundo de Arruda ............................................................................................................................................................................................................................................. 61
As caractersticas estruturais recentes da insero externa brasileira e suas principais implicaes - 2000/2010
Jos Luis Gordon | Camila L. Gramkow ................................................................................................................................................................................................................. 93
Uma breve histria do desenvolvimentismo no Brasil

Jos Maria Dias Pereira ........................................................................................................................................................................................................................................................... 121
Desenvolvimento econmico, inovao e meio ambiente: a busca por uma convergncia no debate
Julia Mello de Queiroz ............................................................................................................................................................................................................................................................... 143
Os conceitos de desenvolvimento e nacionalismo na crtica ao regime militar

Leonardo Martins Barbosa ................................................................................................................................................................................................................................................. 173
Impactos sociais e econmicos da atuao do Banco Interamericano de Desenvolvimento

nas polticas pblicas
Lcio Viana | Francisco Fonseca .................................................................................................................................................................................................................................. 199
Desenvolvimento com restrio externa e a questo cambial: anlise terica e aplicada

ao Brasil a partir do Plano Real
Maurcio Andrade Weiss | Andr Moreira Cunha ...................................................................................................................................................................................... 215
A questo rural na Amrica Latina. Subdesenvolvimento ou dependncia cultural?

Reflexes a partir da obra de Celso Furtado
Mauricio Herrera-Jaramillo ................................................................................................................................................................................................................................................. 251
A expanso do mercado de crdito brasileiro no perodo 2004-2009:

determinantes, condicionantes e sustentabilidade
Norberto Montani Martins | Camila de Arajo Ferraz ........................................................................................................................................................................ 269
Consrcios intermunicipais em foco: debate conceitual e construo de quadro metodolgico

para anlise poltica e institucional
Rodrigo Chaloub Dieguez ..................................................................................................................................................................................................................................................... 291
4. Desenvolvimento no Mundo Contemporneo: Agenda, Interdisciplinaridade e Perspectiva Comparada

4.1. O Brasil na Segunda Dcada do sculo XXI
Poltica de concorrncia e desenvolvimento: reflexes sobre a defesa da concorrncia
em uma poltica de desenvolvimento
Luiz Carlos Delorme Prado .................................................................................................................................................................................................................................................. 321
O Brasil na segunda dcada do sculo XXI: desafios, mudanas e novas questes
Marcos Costa Lima ..................................................................................................................................................................................................................................................................... 345
Na poltica: bons ventos para os duzentos anos

Roberto Saturnino Braga ..................................................................................................................................................................................................................................................... 357
4.2 Refletindo sobre a Realidade Latino-Americana

Indstria e criatividade: uma perspectiva latino-americana
Csar Bolao ....................................................................................................................................................................................................................................................................................... 367
Mxico: o secundrio-exportador e o aprofundamento do subdesenvolvimento

Gregorio Vidal .................................................................................................................................................................................................................................................................................... 383
5. ENTREVISTAS
Desenvolvimento, instituies e atores sociais
Com Luciano Coutinho ........................................................................................................................................................................................................................................................... 406
Intrpretes do pensamento desenvolvimentista

Com Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo..................................................................................................................................................................................................................... 420
6. DOSSI CELSO FURTADO

Sobre Raul Prebisch
Celso Furtado ..................................................................................................................................................................................................................................................................................... 442
Celso Furtado: um senhor brasileiro

Jos Almino de Alencar ........................................................................................................................................................................................................................................................... 445
7. RESENHAS
Desarrollo, vaivenes y desigualdad: una historia econmica de Amrica Latina desde la independencia
Por Carmem Feij .......................................................................................................................................................................................................................................................................... 455
The Deepest Wounds. A Labor and Environmental History of Sugar in Northeast Brazil
Por Marcos Costa Lima .......................................................................................................................................................................................................................................................... 463
8. SOBRE O CENTRO CELSO FURTADO
O Centro, sua criao e evoluo ............................................................................................................................................................................................................................. 467
Atividades ............................................................................................................................................................................................................................................................................................ 468
Publicaes ........................................................................................................................................................................................................................................................................................ 473
Biblioteca Celso Furtado ................................................................................................................................................................................................................................................... 479
Submisso de artigos ................................................................................................................................................................................................................................................................. 480
Normas para publicao ........................................................................................................................................................................................................................................................... 481

Sobre os autores
Alexandre de Freitas Barbosa Camila de Arajo Ferraz

Professor de Histria Econmica e Economia Brasileira do Graduao em economia pela Universidade de So Paulo
Instituto de Estudos Brasileiros (IEB/USP) e Doutor em (2008) e, atualmente, mestranda em economia pelo Instituto
Economia Aplicada pelo IE/UNICAMP. autor de A Formao de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Seu
do Mercado de Trabalho no Brasil, Alameda Editorial, 2008. projeto de dissertao trata do tema Excluso financeira e
acesso moradia: um estudo sobre financiamento habitacio-
Alexandre Hamilton Bugelli nal no Brasil. Bolsista do Instituto de Pesquisa Econmica
Bacharel em economia pela Fundao Armando lvares Aplicada, atuando na Diretoria de Estudos Macroeconmicos,
Penteado-FAAP-SP e Mestre em economia pela Pontifcia no Rio de Janeiro.
Universidade Catlica de So Paulo. Atualmente leciona eco-
nomia na Universidade Nove de Julho. Camila Gramkow
Economista, formada pela Faculdade de Economia,
Andr Moreira Cunha Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo,
Graduao em cincias econmicas pela Universidade Federal em 2005. Sua monografia discorreu sobre as trajetrias em-
do Rio Grande do Sul (1992), mestrado em cincias econmi- presariais recentes da Embraco, em abordagem mesoeco-
cas (1995) e doutorado em cincias econmicas (2001), am- nmica, sob orientao do prof. dr. Roberto Vermulm. Est
bos pela Universidade Estadual de Campinas. Atualmente realizando mestrado strictu sensu em economia no Instituto
professor associado da Universidade Federal do Rio Grande de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, com
do Sul e pesquisador do CNPq. pesquisador associado do previso de concluso em julho de 2011. Sua dissertao abor-
Centro de Estudios Brasileos del Instittuto Universitario de dar a insustentabilidade econmica e ambiental do atual es-
Investigacin Ortega y Gasset (Espanha, desde 2004). Foi tilo de desenvolvimento brasileiro, sob orientao do prof. dr.
professor visitante na Universidade de Leiden (Holanda, Carlos Eduardo Young. Coordenadora de economia e conser-
2006) na ctedra Rui Barbosa de estudos brasileiros; profes- vao na Conservao Internacional do Brasil (CI-Brasil).
sor da Unisinos (1995-2003) e assessor da Diretoria do BRDE
(1999-2003). Carlos Henrique Vieira Santana
Doutorando em cincia poltica pelo IESP-UERJ e pesquisa-
Bernardo Ricupero dor do Ncleo de Estudos do Empresariado, Instituies e
Possui graduao em Cincias Sociais (1993), mestrado em Capitalismo. Atualmente desenvolve pesquisa sobre o tema,
Cincia Poltica (1997) e doutorado em Cincia Poltica pela com bolsa do Centro Internacional Celso Furtado de Polticas
Universidade de So Paulo (2002). Atualmente professor para o Desenvolvimento.
doutor ms-3, da Universidade de So Paulo. Tem experin-
cia na rea de Cincia Poltica, com nfase em Histria do Carlos Pinkusfeld Bastos
Pensamento Poltico, atuando principalmente nos seguintes Professor Adjunto do Instituto de Economia da UFRJ. Mestre
temas: pensamento poltico brasileiro, pensamento poltico pelo Instituto de Economia pela UFRJ e PhD pela New School
latino-americano, marxismo, nacionalismo e romantismo. for Social Research. Membro do Comit Cientfico do Centro
Internacional Celso Furtado, de onde foi Diretor Acadmico entre
2007-2008. Como professor j lecionou na Universidade Federal
Fluminense e participou de cursos de especializao no BNDES
CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, jul.-dez. 2011 | 7

e IPEA/CICEF. Com pesquisador participou de pesquisas no IE/ Danilo Raimundo de Arruda
UFRJ, no Levy Institute em Nova York, foi consultor da primei- Doutorando em economia da indstria e da tecnologia pela
ra PINTEC do IBGE e pesquisador bolsista do IPEA. Trabalhou Universidade Federal do Rio de Janeiro. Mestre em Economia
como economista da Associao de Bancos de Investimento pela Universidade Federal da Paraba (2010). Bacharel em cin-
(ANBID). Tem artigos publicados em revistas cientficas e au- cias econmicas pela Universidade Federal de Campina Grande
tor de captulos de livros. (2008). Membro da equipe tcnica de elaborao do Plano
Diretor do Municpio de Queimadas/PB. Realizou os Estudos
Carmem AparecidaFeij Propositivos para Dinamizao de Territrios Rurais - Ministrio
Graduao em economia (UFRJ, 1974), mestrado pela COPPE/ do Desenvolvimento Agrrio/SDT. Atualmente pesquisador
UFRJ (1980), PhD em economia na University of London, da RedeSist do Instituto de Economia da UFRJ. Tem experi-
University College (1991). Foi economista da Diretoria de ncia na rea de economia, com nfase em economia regional
Pesquisas do IBGE, funo que reassumiu depois do doutora- (Nordeste), economia industrial e polticas pblicas.
do, quando chefiou o Departamento de Indstria (1990-92).
Professora adjunta da Faculdade de Economia da Universidade Ernani Torres
Federal Fluminense (1992), ministrando cadeiras na rea de Professor Associado do Instituto de Economia da UFRJ.
macroeconomia. Assessora da presidncia do IBGE (1994- Formado em economia e com Mestrado e Doutorado na
2003). Professora da UFF em dedicao exclusiva (2003), e na mesma rea pela UFRJ. Foi economista do BNDES (1978-
Escola Nacional de Cincias Estatsticas do IBGE. reas de inte- 2011), na posio de Superintendente da rea de Pesquisa e
resse: anlises sobre o comportamento de firmas industriais, Acompanhamento Econmico APE e da rea de Exportao
organizao industrial e metodologia das contas nacionais. BNDES EXIM, tendo passado tambm pelas reas de Petrleo
Artigos em peridicos nacionais e internacionais, captulos e Gs, Privatizao e Planejamento. Foi assessor especial da
em livros e organizao de livro didtico em contas nacionais. diretoria da Agncia Nacional do Petrleo (ANP). Entre seus
Membro eleita do International Statistical Institute (desde principais trabalhos destacam-se: O papel do petrleo na
1997) e consultora do Statistical Advisory Panel for the Human geopoltica americana (Fiori, Jos Luis, (org.), O poder ame-
Development Report (2001-03). ricano, Vozes, 2004) e Perspectivas do investimento 2007-
2010: uma sntese (Torres. E. e Puga F. (org.), Perspectivas do
Cesar Bolao Investimento 2007-2010, BNDES, junho de 2007). Seus interes-
Doutor em economia pela Universidade Estadual de Cam- ses principais da pesquisa so Economia do Petrleo, Economia
pinas, professor do Programa de Ps-Graduao em Eco- Poltica Internacional e Poltica Monetria.
nomia da Universidade Federal de Sergipe e do PPG em
Comunicao da UnB. Francisco Fonseca
Graduado em cincias sociais pela Pontifcia Universidade
Claudio Salm Catlica de So Paulo (1988), mestre em cincia poltica pela
Economista, graduou-se na Faculdade de Economia da UFRJ Universidade Estadual de Campinas (1994) e doutor em his-
(1963). Fez ps-graduao na Escolatina (Programa de es- tria social pela Universidade de So Paulo ( 2001). Professor
tudos econmicos latino-americanos para graduados) da de cincia poltica da Fundao Getlio Vargas de So Paulo
Universidade do Chile (1965-67), tendo sua dissertao aprova- (FGV/SP - Escola de Administrao de Empresas, EAESP)
da em 1969. Doutor em economia pelo Instituto de Economia desde 1995. Ministra aulas na graduao e no Programa de
da Universidade Estadual de Campinas (1980). Sua tese, Escola Ps-Graduao em Administrao Pblica e Governo. Atua na
e Trabalho, foi publicada pela editora Brasiliense em 1982. rea de cincia poltica e suas interfaces com a administrao
pblica, a histria, a economia e a comunicao.
8 | CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, jul.-dez. 2011

Gregorio Vidal strictu sensu em economia pelo Instituto de Economia da
Professor-pesquisador titular do Departamento de Economia Universidade Federal do Rio de Janeiro (2010), com uma dis-
da Universidade Autnoma Metropolitana (UAM-Iztapalala), sertao sobre a poltica brasileira de inovao para nanotec-
Mxico. Doutor em estudos latino-americanos (cincias po- nologia no Brasil de 2004 a 2008, sob orientao do prof.
lticas) pela UNAM. Pesquisador nacional, membro regular dr. Jos Eduardo Cassiolato. Atualmente, trabalha como ana-
da Academia Mexicana de Cincias; membro de nmero da lista de poltica e indstria na rea de Poltica Econmica da
Academia Mexicana de Economia Poltica. Coordenador de Confederao Nacional da Indstria (CNI).
pesquisa e ps-graduao da Diviso de Cincias Sociais e
Humanidades (UAM-Iztapalapa). Coordenador do projeto de Jos Maria Dias Pereira
pesquisa Desenvolvimento e seus atores: polticas pblicas Graduao em cincias econmicas pela Universidade do
regionais e globais, colaborao acadmica entre a UAM e Vale do Rio dos Sinos, mestrado em economia rural pela
a Complutense de Madri. Coordenador, pelo Departamento Universidade Federal do Rio Grande do Sul, e doutorado
de Economia da UAM-Iztapala, da Redde Estudios sobre el em economia pela Universidade Federal de Pernambuco.
Desarrollo Celso Furtado. Tutor do doutorado de economia da Aposentou-se como professor-adjunto do curso de econo-
UNAM. Atuais linhas de pesquisa: grandes empresas, privati- mia da Universidade Federal de Santa Maria, onde ocupou
zaes e reforma econmica na Amrica Latina; determinantes diversos cargos, inclusive o de Pr-Reitor de Planejamento.
do investimento estrangeiro direto: o caso da Amrica Latina; Desde 2002 professor do Centro Universitrio Franciscano
Amrica Latina, democracia e construo do desenvolvimento. (UNIFRA), tendo sido diretor da area de cincias sociais e
aplicadas. Elaborou o projeto de criao do curso de gradua-
Jos Almino de Alencar o em economia da UNIFRA e foi seu primeiro coordenador.
Socilogo e escritor, nasceu em Recife, PE. Graduado pela Coordenador do curso de PG em finanas, professor do curso
Facult des Lettres et Sciences Humaines de l Universit de PG em gesto pblica. Tem artigos publicados em Revista
de Paris-Nanterre, mestrado em economia pela Vanderbilt de Economia Poltica, Ensaios FEE e Anlise Econmica
University e doutorado em sociologia pela University of (UFRGS), entre outros.
Chicago. Foi economic affairs officer do Secretariado das
Naes Unidas (1978-85). Publicou, entre outros, O motor da Julia Mello de Queiroz
luz, romance, So Paulo: Ed. 34, 1994 (traduo francesa: Les Economista pela UFRJ, onde atualmente cursa o mes-
Ntres, Maisonneuve &. Larose, 2005); A estrela fria, poesia, trado de economia. Trabalhou com o grupo RedeSist / IE
Companhia das Letras, 2010; Balmaceda de Joaquim Nabuco, (Rede de Pesquisa em Sistemas e Arranjos Produtivos e
organizao e apresentao, Cosac Naify, 2008. Tem traduzido Inovativos Locais) e atualmente est vinculada ao GEMA / IE
extensivamente para o teatro sendo que Jornada de um poe- (Grupo de Economia do Meio Ambiente e Desenvolvimento
ma, de Margaret Edson, e Quem tem medo de Virginia Woolf?, Sustentvel). Realizou diversos estudos na rea de economia
de Edward Albee lhe valeram o Prmio IBEU de Teatro. Scio do meio ambiente, incluindo valorao ambiental de unidades
honorrio do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro. de conservao, estimao de valores para comercializao de
Presidente da Fundao Casa de Rui Barbosa (2003-2011), crditos de carbono, gerao de renda para populao indge-
onde atualmente pesquisador. na. Prmio de terceiro colocado no XIX Concuro de Monografia
Economista Celso Furtado (2009) concedido pelo Corecon/RJ
Jos Luis Gordon com o trabalho Custo de oportunidade da conservao e re-
Economista, formado pela Faculdade de Economia, Admi- duo de emisso de carbono por desmatamento e degrada-
nistrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (2004). o florestal (REDD): um estudo de caso para a Amaznia bra-
Fez sua monografia sobre polticas de inovao no Brasil (1950- sileira. Atualmente desenvolve sua dissertao de mestrado
2000) sob orientao do prof. dr. Roberto Vermulm. Mestrado sobre determinantes da inovao ambiental.

Julio Manuel Pires da Comisso do MEC para implantao da Universidade da
Bacharel em economia pela FEA-USP e em histria pela FFLCH- Integrao Latino Americana; do grupo Clacso-Mercosul, s-
USP. Mestre e doutor em economia pelo Instituto de Pesquisas cio da Latin American Studies Association, professor colabo-
Econmicas da FEA-USP. Atualmente professor titular do rador da Universidad Nacional de Rosrio, Argentina, pesqui-
Programa de Estudos Ps-Graduados e do Departamento de sador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
Economia da PUC-SP e professor doutor do Departamento de e Tecnolgico, pesquisador colaborador da University of
Economia da FEA-RP/USP. Wales-Swansea, pesquisador associado do Centre de recher-
che et de documentation sur lAmrique Latine, membro de
Leonardo Martins Barbosa conselho cientfico do Observatrio do Nordeste da Fundao
Graduao em histria pela PUC-RJ (2007), quando defendeu a Joaquim Nabuco. Membro do Conselho deliberativo do Centro
monografia Dois quadros da desordem: mudanas no discurso Internacional Celso Furtado.
mdico sobre a epilepsia entre 1859-1906, sob orientao da
professora doutora Margarida de Souza Neves. Dissertao de Maurcio Andrade Weiss
mestrado (2010) sobre Crise e transio na Revista de Cultura Graduao em cincias econmicas pela Universidade Federal
& Poltica (1978-1982): uma anlise do momento da Abertura, do Paran (2007), mestrado em economia, subrea economia
produzida no mbito do Programa de Ps-Graduao em do desenvolvimento, pela Universidade Federal do Rio Grande
Histria Social da Cultura da PUC-Rio, sob orientao do pro- do Sul (2010). Atualmente doutorando em economia, subrea
fessor doutor Lus Reznik. teoria econmica, pelo Instituto de Economia da Universidade
Estadual de Campinas.
Lcio Hanai Valeriano Viana
Graduado em cincias sociais pela Pontifcia Universidade Mauricio A. Herrera Jaramillo
Catlica de So Paulo (2006) e mestrado em administrao p- Engenheiro qumico, mestre em desenvolvimento rural
blica e governo pela Escola de Administrao de Empresas da pela Pontificia Universidad Javeriana - Bogot, Colmbia.
Fundao Getlio Vargas de So Paulo (2009). Atua na rea de Pesquisador do Grupo de Conflitos, Regio e Sociedade Rural
cincia poltica e administrao pblica. Atualmente profes- e do Departamento de Desenvolvimento Rural e Regional
sor-tutor de disciplinas relacionadas cincia poltica, adminis- da Faculdade de Estudos do Ambiente e Rural na Pontificia
trao pblica e macroeconomia do FGV-Online. Universidad Javeriana. Nos ltimos anos, suas reas de interes-
se foram a anlise da relao dos modelos de desenvolvimento
Luiz Carlos Delorme Prado para as mudanas culturais na Amrica Latina, e as relaes
Professor do Instituto de Economia da UFRJ, diretor-Presidente entre meio rural e cultura, incluindo a anlise de como as estra-
do Centro Celso Furtado, PhD em economia pela Universidade tgias e os fenmenos relacionados a processos de moderniza-
de Londres, ex-conselheiro do Cade, ex-presidente do Conselho o (consumo de mdia, msica, arte, moda, imagem agrone-
Federal de Economia. Ministra aulas regularmente na ENAP, gcio etc.) concentraram-se em prticas sociais e culturais das
fez palestras para a Funag e o Instituto Rio Branco do MRE, comunidades rurais.
para a Escola Superior de Guerra e muitas outras instituies
do Brasil e do exterior. Tem dezenas de trabalhos cientficos e Norberto Montani Martins
tcnicos publicados no Brasil e no exterior. Graduado em cincias econmicas pelo Instituto de Economia
da Universidade Federal do Rio de Janeiro (2009). Atualmente
Marcos Costa Lima cursa o mestrado em economia na mesma instituio.
Professor da Universidade Federal de Pernambuco. reas Pesquisador do Grupo de Estudos sobre Moeda e Sistema
de interesse: cincia poltica, com nfase em economia in- Financeiro e da Escola Brasileira de Administrao Pblica e
ternacional e poltica internacional comparada. Membro de Empresas da Fundao Getlio Vargas. Bolsista do Centro

Internacional Celso Furtado, com o projeto de dissertao Internacional Desenvolvimento Regional do Nordeste (2009)
Bancos de desenvolvimento: necessidade, perenidade e de- e II Frum Brasileiro de Ps-Graduao em Cincia Poltica
senvolvimento financeiro Uma avaliao do caso brasileiro (julho, 2011); e 1 pster ABCP (2010). Sua monografia de gra-
ps-liberalizao financeira (1995-2010). duao est publicada em http://www.royaltiesdopetroleo.
ucam-campos.br/.
Ricardo Ismael
Professor e pesquisador do Programa de Ps-graduao em Rosa Freire dAguiar Furtado
Cincias Sociais da PUC-Rio. Coordenador do Laboratrio de Jornalista, reprter e redatora da Manchete (1970-73), no Rio
Pesquisa Governo, Desenvolvimento e Equidade. Coordenador de Janeiro. Correspondente em Paris das publicaes da edi-
do Lato SensuGesto Governamental e Avaliao de Polticas tora Bloch (1973-76), e da revista Isto (1977-86), responden-
Sociais. um dos editores da revista eletrnica Desigualdade do tambm pela cobertura jornalstica de Espanha, Portugal
& Diversidade - Revista de Cincias Sociais da PUC-Rio, peri- e Oriente Mdio. Desde 1986 trabalha no mercado editorial.
dico semestral publicado desde 2007. Nos ltimos anos tem Traduziu do francs, do espanhol e do italiano cerca de cem
procurado tambm desenvolver projetos de pesquisa sobre os ttulos, de autores como C. Lvi-Strauss, L.-F. Cline, M. Vargas
seguintes temas: federalismo e desigualdades regionais em Llosa, E. Sabato, H. de Balzac, I. Calvino, Stendhal, G. Prec,
perspectiva comparada; Ideias, intelectuais e instituies polti- M. de Montaigne. autora de Memria de tradutora (2004),
cas; sindicalismo, emprego e mercado de trabalho. Florianpolis: Escritrio do Livro/NUT; editora de Edio
comemorativa do cinquentenrio de Formao Econmica do
Roberto Saturnino Braga Brasil (2009), So Paulo: Companhia das Letras; da coleo
Formado em engenharia pela Universidade do Brasil (1954). Arquivos Celso Furtado (Centro Celso Furtado/Contraponto).
Estudos na Cepal e no Iseb. Como funcionrio do BNDES, es-
pecializou-se em engenharia econmica. Deputado federal,
vereador, prefeito do Rio de Janeiro (eleito em 1985), sena-
dor da Repblica em diversas legislaturas (at 2006). Autor
de diversos livros, inclusive de fico. Presidente do Instituto
Casa Grande.
Rodrigo Ghalou Dieguez

Graduado em cincias sociais pela PUC-RJ (2007), tendo rea-
lizado duas pesquisas de iniciao cientfica e recebido bolsa
PIBIC/CNPq em uma delas e mestre em cincias sociais (Bolsa
Capes) na PUC-RJ (2009-2011), tendo defendido a disserta-
o de mestrado intitulada Autonomia, accountability e co-
eso interna: uma anlise poltico-institucional de consrcios
intermunicipais, sob orientao de Ricardo Ismael. reas
de interesses: cincia poltica, com nfase em federalismo e
relaes intergovernamentais, neo-institucionalismo e pro-
cessos decisrios, poltica municipal e avaliao de polti-
cas pblicas. Publicou artigo completo no Boletim Petrleo,
Royalties e Regio, 28, 7-11 junho 2010; apresentou 3 traba-
lhos com publicao completa em anais dos congressos XIV
Encontro Regional de Histria ANPUH-Rio (2010), Seminrio

Editorial
OCentro Celso Furtado tem procurado ao longo dos ltimos anos estimular o debate
pblico e as atividades de ensino ede pesquisa no Brasil, tendo como foco o tema
do desenvolvimento emsuas diferentes dimenses, em sintonia com as preocupaes
registradas naobra e na trajetria de Celso Furtado.
A publicao Cadernosdodo
publicaoCadernos Desenvolvimento
Desenvolvimento temtem
participado
participado
desse desse
esforo,
esforo,
registrando
regis-
contribuies
trando contribuies
valiosasvaliosas
dos scios
dos do
scios
Centro
do Centro
Celso Furtado,
Celso Furtado,
de professores
de professores
dos princi-
dos
pais programas
principais programas
de ps-graduao
de ps-graduao
do pas,doe pas,
tambme tambm
de jovensde pesquisadores,
jovens pesquisadores,
muitos
deles apoiados
muitos deles apoiados
por bolsas
pordebolsas
mestrado
de mestrado
e de doutorado
e de doutorado
oferecidasoferecidas
pelo prprio
pelo
Centro
pr-
CelsoCentro
prio Furtado.
Celso Furtado.
Novos desafios se colocam nesta dcada para a publicao. Entre eles, o de procurar
ampliar sua divulgao em nvel nacional e internacional, registrando e repercutindo as
reflexes mais relevantes sobre o desenvolvimento no mundo contemporneo. Alm
disso, deve contribuir para fomentar o debate interdisciplinar, no qual diferentes campos
cientficos dialogam, identificam pontos comuns na agenda de discusso, e buscam sis-
tematizar os aspectos complementares no debate envolvendo o desenvolvimento.
Nessa perspectiva, a partir deste

deste nmero
nmero os Cadernosdo
os Cadernos doDesenvolvimento
Desenvolvimentopassampassama
aterter
uma
uma
verso
verso
nono
formato
formatoeletrnico,
eletrnico,
almalm
da tradicional
da tradicional
edio
edio
impressa,
impressa,
o queo per-
que
mite expandir
permite expandir
seuseu
alcance
alcancee fortalecer
e fortalecersua
suarepercusso.
repercusso.Inicia-se
Inicia-setambm,
tambm, dede forma
sistemtica e semestral, a seleo de artigos acadmicos para publicao previamente
submetidos a pareceristas, procurando assim atender aos critrios e procedimentos
para seu reconhecimento como peridico cientfico publicado no Brasil.
Este nmero apresenta, inicialmente, em ordem alfabtica de autores, os artigos

encaminhados para apreciao
apreciao at final de maro do ano corrente, e que foram apro-
vados por pareceristas e revisados por seus autores em tempo hbil para publicao
neste nmero.
nmero.
importante dizer que nesta primeira chamada de artigos foram registradas aproxi-
madamente trinta submisses. Todas elas abordando distintos aspectos do tema do
desenvolvimento, envolvendo principalmente os campos da economia, da cincia pol-
tica, das relaes internacionais e do direito.
Doravante espera-se tambm contar com as reflexes de outras reas cientficas,

sobretudo daquelas
sobretudo daquelasque
queapoiam
apoiame erefletem
refletem
regularmente
regularmente
sobre
sobre
o desenvolvimento
o desenvolvimento

brasileiro e dos pases perifricos, e a respeito da obra de Celso Furtado e de seus
principais interlocutores.
Em seguida, esta edio contempla seo intitulada Desenvolvimento no mundo con-

temporneo: agenda, interdisciplinaridade e perspectiva comparada, a qual procura abrir
espao para a participao dos scios do Centro Celso Furtado, e para convidados como
pesquisadores sniores e personalidades pblicas reconhecidas por seu notrio saber.
Registramos nesta seo dois conjuntos de contribuies. O primeiro rene os textos

de Luiz Carlos Delorme Prado, intitulado Poltica de concorrncia e desenvolvimento:
reflexes sobre a defesa da concorrncia em uma poltica de desenvolvimento; de
Marcos Costa Lima, com o ttulo de O Brasil na segunda dcada do sculo XXI: desa-
fios, mudanas e novas questes; e de Roberto Saturnino Braga, denominado Na
poltica: bons ventos para os duzentos anos. Os trs autores procuram olhar para o
Brasil de forma prospectiva, expressando, por assim dizer, certo otimismo com algu-
mas tendncias apresentadas no final dos anos 2000, mas sem perder de vista os
desafios na dimenso institucional, os obstculos histricos ao nosso desenvolvi-
mento e a necessidade de valorizao da poltica na elaborao de um projeto nacional.
Ainda nesta seo encontra-se outro conjunto de textos, no qual ganham destaque
as reflexes de Cesar Bolao, apresentadas sob o ttulo de Indstria e criatividade:
uma perspectiva latino-americana, e o trabalho de Gregorio Vidal, intitulado Mxico:
o secundrio-exportador e o aprofundamento do subdesenvolvimento. Bolao retoma
algumas das preocupaes de Celso Furtado registradas no final dos anos 1970, no livro
Criatividade e dependncia na civilizao industrial, mas enfatizando alguns desafios
para o Brasil contemporneo, como uma melhor definio para os direitos de proprie-
dade intelectual e a universalizao da internet banda larga. Vidal, por sua vez, apre-
senta uma viso crtica em relao s transformaes ocorridas na economia do Mxico
nos ltimos anos, que em boa medida, segundo o autor, aumentaram o contedo de
importados da indstria nacional, consolidaram uma dependncia no comrcio exterior
em relao aos Estados Unidos, e ampliaram a informalidade no mercado de trabalho
em atividades com baixo valor agregado tecnolgico.
Nesta edio os Cadernos do Desenvolvimento iniciam, seguindo a tradio da his-

tria oral, a publicao de entrevistas com pessoas que acompanham, analisam e
participam de variadas maneiras da evoluo do desenvolvimento brasileiro contem-
porneo. A primeira delas com Luciano Coutinho, presidente do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e profundo conhecedor dos (des)cami-
nhos e dilemas da economia nacional. A entrevista foi realizada na sede do banco,
tendo como entrevistadores os economistas Claudio Salm, Carlos Pinkusfeld e Ernani
Torres, a jornalista Rosa Freire dAguiar Furtado e o cientista poltico Ricardo Ismael.

Tambm nos concedeu uma entrevista o economista Luiz Gonzaga de Mello Belluzo,
um dos mais destacados intrpretes do pensamento desenvolvimentista brasileiro.
Seus entrevistadores foram o economista Alexandre Freitas Barbosa, a jornalista Rosa
Freire dAguiar Furtado, e os cientistas polticos Bernardo Ricupero e Ricardo Ismael.
Neste momento em que a publicao renova seus objetivos iniciais e amplia seu
escopo, no poderia faltar uma seo permanente dedicada ao patrono do Centro Celso
Furtado, com escritos do prprio Celso Furtado, bem como ensaios sobre sua vida e seu
legado intelectual. No Dossi Celso Furtado os leitores podero desfrutar do texto
Ral Prebisch, um registro realizado por Furtado poucos dias depois da morte do eco-
nomista argentino, ocorrida em abril de 1986. Julgamos oportuna esta homenagem no
momento em que o Centro Celso Furtado lana no Brasil, com a Editora Contraponto,
e traduo de Teresa Dias Carneiro e Cesar Benjamin, o livro Ral Prebisch (1901-1986):
a construo da Amrica Latina e do Terceiro Mundo, de autoria de Edgar J. Dosman.
O Dossi Celso Furtado traz tambm o ensaio de Jos Almino de Alencar, intitu-
lado Celso Furtado: um senhor brasileiro. O autor, pesquisador da Fundao Casa
de Rui Barbosa, procura discorrer sobre aspectos substantivos da obra de Furtado,
ressaltando especialmente a importncia da anlise histrica e algumas de suas con-
tribuies tericas.
Fechando este nono nmero dos Cadernos do Desenvolvimento so apresentadas

duas resenhas. A de Carmen Feij sobre o estudo coordenado por Luis Brtola e Jos
Antonio Ocampo, intitulado Desarrollo, vaivenes y desigualdad: una historia econ-
mica de Amrica Latina desde la independncia. A de Marcos Costa Lima diz respeito
ao livro The Deepest Wounds. A Labor and Environmental History of Sugar in Northeast
Brazil, do historiador norte-americano Thomas D. Rodgers.
Finalmente, agradecemos aos convidados que prontamente aceitaram fazer parte dos
Conselhos Editorial e Consultivo dos Cadernos do Desenvolvimento, e aos pareceristas
que colaboram neste nmero.
Um agradecimento especial a toda a equipe do Centro Celso Furtado, comprometida

com esta nova etapa da publicao. No poderia ser diferente, mas importante
o registro: este o trabalho de uma equipe.
Ricardo Ismael
Editor

Editorial
The Celso Furtado Center has, in recent years, sought to involving the fields of economics, political science, foreign
stimulate public debate as well as teaching and research relations and law.
activities in Brazil, focusing its efforts on the theme of de-
velopment in all its different dimensions, in line with the In the future, we also hope to be able to provide an insight
concerns raised by the life and work of Celso Furtado. into the views of other scientific areas, especially those that
support and regularly reflect Brazil`s development and that
The publication Cadernos do Desenvolvimento (Development of peripheral nations, as well as into the works of Celso
Journal) has played its part in this concerted effort, including Furtado and his leading peers.
in its pages important contributions made by the Center`s
partners, by professors participating in the country`s leading This edition also includes a section entitled Development in
post-graduate programs, as well as by young researchers, the modern world: agenda, interdisciplinarity and perspec-
many of these supported by Master`s and PhD scholarships tives compared, which seeks to provide a space for partners
funded by the Celso Furtado Center. of the Celso Furtado Center, and for guests, such as impor-
tant researchers and well known personalities recognized for
The publication faces a number of new challenges in this de- their insight, to participate as well.
cade. These include trying to expand its readership both at
home and abroad, setting down and discussing the most rel- This section contains two sets of contributions. The first
evant issues related to development in the modern-day world. brings together the writings of: Luiz Carlos Delorme Prado,
In addition, it means to contribute to the dissemination of under the heading of Competition and development policy:
the interdisciplinary debate, in which different scientific fields reflections on the defense of competition within a policy of
engage in dialogue, identify points of common interest within development; Marcos Costa Lima, entitled Brazil in the
the agenda of discussions, and seek to systemize comple- second decade of the 21st Century: challenges, changes and
mentary aspects within the debate on development. new questions; and those of Roberto Saturnino Braga, en-
titled In politics: favorable winds for two hundred years.
With this in mind, and starting with this edition, the Cadernos These three authors seek to view Brazil from a prospective
do Desenvolvimento will also offer a version in electronic for- angle, expressing, one might say, a certain degree of op-
mat, in addition to the traditional printed version, thereby timism with regard to certain tendencies that were visible
enabling it to expand its reach and broaden its impact. This during the first decade of this new century, but without los-
edition will also begin a systematic and six-monthly selection ing sight of the challenges on the institutional plane, the
of academic articles for publication that have been previously historical obstacles to our development and the need to give
submitted to our partners, the aim being to fulfill the criteria value to politics in the preparation of a national project.
and procedures required to have the publication recognized as
a scientific periodical published in Brazil. This section also contains a second set of writings, most
notably those by Cesar Bolao, under the title of Industry
Placing them in alphabetical order according to their au- and creativity: a Latin American perspective, and the work
thors` names, this present edition begins by offering its read- of Gregorio Vidal, entitled Mexico: the secondary exporter
ers those articles that were submitted by the end of March of and deepening underdevelopment. Bolao goes back to
the current year, and that were approved by our partners and some of the concerns shown by Celso Furtado, discussed at
revised by their authors before the deadline for publication. the end of the 1970s in his book Criatividade e dependn-
cia na civilizao industrial (Creativity and dependence in
It should be noted that our initial request for articles saw the industrial civilization), but here he emphasizes some
around thirty articles submitted. All of them dealt with of the challenges facing contemporary Brazil, such as a
distinct aspects of the theme of development, mostly better definition of the rights of intellectual property, and

the universalization of broad band internet access. Vidal, book entitled Ral Prebisch (1901-1986): a construo da
meanwhile, puts forward a critical view of the transforma- Amrica Latina e do Terceiro Mundo (The life and times of
tions that have taken place in Mexico in recent years, which Ral Prebisch), by author Edgar J. Dosman.
to a certain degree, according to the author, have increased
the content of imports in the nation`s industrial output, The Dossi Celso Furtado also includes an essay by Jos
consolidated its dependence on foreign trade in relation to Almino de Alencar, entitled Celso Furtado: um senhor
the United States, and increased the informality of the labor brasileiro (Celso Furtado: a Brazilian gentleman). The au-
market in sectors with low technological added value. thor, a researcher at the Casa de Rui Barbosa Foundation,
discusses the substantive aspects of Furtado`s work, espe-
In this edition, the Cadernos do Desenvolvimento follows on cially highlighting the importance of his historical analysis
in the tradition of the oral story, and begins publishing in- and some of his theoretical contributions.
terviews with people who have followed, analyzed and taken
part in a variety of ways in the evolution of present-day To close this ninth edition of the Cadernos do Desenvolvimento
Brazilian development. The first of these interviews is with we have included two reviews. The first, by Carmem Feij, looks
Luciano Coutinho, president of BNDES, the National Bank at the study coordinated by Luis Brtola and Jos Antonio
for Economic and Social Development, who has a deep un- Ocampo, entitled Desarrollo, vaivenes y desigualdad: una his-
derstanding of the right and wrong paths and the dilemmas toria econmica de Amrica Latina desde la independncia
facing the national economy. The interview was held at the (Development, swings and inequality: an economic history of
bank`s headquarters, and the interviewers included econo- Latin America since Independence). The second, by Marcos
mists Claudio Salm, Carlos Pinkusfeld and Ernani Torres, Costa Lima, deals with the book The Deepest Wounds.
journalist Rosa Freire dAguiar Furtado, and political scien- A Labor and Environmental History of Sugar in Northeast
tist Ricardo Ismael. Brazil, by North American historian Thomas D. Rodgers.
We were also granted an interview with economist Luiz Finally, we thank those who were invited and who promptly
Gonzaga de Mello Belluzo, one of the leading interpreters of accepted to be part of the Cadernos do Desenvolvimento`s
Brazilian developmentalist thinking. His interviewers were Editorial and Consultative Boards, and those partners who
economist Alexandre Freitas Barbosa, journalist Rosa Freire collaborated on this edition.
dAguiar Furtado, and political scientists Bernardo Ricupero
and Ricardo Ismael. A special thanks goes to the whole team at the Celso Furtado
Center, which has shown such commitment to this new
At a time when our publication is renewing its initial phase of our publication. One could expect no less, but it is
objectives and expanding its horizons, one could not important to emphasize that: this is the result of teamwork.
but include a permanent section dedicated to the pa-
tron of the Celso Furtado Center, with writings by Celso
Furtado himself, as well as essays on his life and his in-
tellectual legacy. In the Dossi Celso Furtado (Celso Ricardo Ismael
Furtado dossier), readers can enjoy an article entitled Editor
Ral Prebisch, written by Furtado a few days after
the death of this renown Argentine economist, in April
of 1986. We consider this tribute opportune at a time when
the Celso Furtado Center is in the process of launching, in
conjunction with publishers Editora Contraponto (trans-
lation by Teresa Dias Carneiro and Cesar Benjamin), the

artigos
Alexandre Hamilton Bugelli

Jlio Manuel Pires
Uma reviso da Teoria de Estagnao de Celso Furtado

e a crise econmica dos anos 1960
RESUMO ABSTRACT
O presente artigo trata da reviso da Teoria da This article is essentially a revision of Celso Furtado`s
Estagnao Econmica de Celso Furtado, forjada Economic Stagnation Theory, which he developed dur-
durante os perodos de crescimento industrial do ing the post-war industrial growth era. This period was
ps-guerra, paradoxalmente marcados por altas taxas paradoxically marked by high rates of economic growth,
de crescimento econmico, depresso e novo ciclo de depression, and then renewed cycles of growth, a context
crescimento, em um contexto no qual as formulaes in which the above-mentioned author`s definitions have
daquele autor foram amplamente analisadas. O artigo been extensively studied. The article Political Obstacles
Political Obstacles to Economic Growth in Brazil, to Economic Growth in Brazil, published in 1965 dur-
editado em 1965, durante o exlio, quando o econo- ing his exile, when the economist was a visiting profes-
mista lecionou como professor convidado em Yale, sor at Yale in the US, has provided a valuable source for
nos Estados Unidos, constitui uma fonte de alguns some of the author`s lesser known views.
pensamentos pouco explorados do autor.
Keywords
Palavras-chave Development, stagnation, import substitution
Desenvolvimento, estagnao, substituio and industrialization.
de importaes e industrializao.
19-41 >>
CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, p.19-41, jul.-dez. 2011 | 19

1. Introduo
O presente artigo trata da reviso da Teoria da Estagnao Econmica de Celso

Furtado, forjada durante os anos 1960. Furtado pretendia explicar os perodos de
crescimento industrial do ps-guerra, paradoxalmente marcados por altas taxas
de crescimento econmico, estagnao e novo ciclo de crescimento, em um con-
texto no qual as formulaes daquele autor foram amplamente analisadas.
A economia brasileira experimentou um vigoroso perodo de crescimento
econmico que se iniciou no ps-guerra e se estendeu at os anos 1980. Nesse
intervalo, entre 1956 e 1961, a taxa mdia de crescimento do produto indus-
trial alcanou 11% a.a. O ciclo ascendente foi interrompido entre 1962 e 1967
quando esta taxa declinou, atingindo 2,6% a.a. No mesmo intervalo as taxas de
crescimento da formao bruta de capital fixo decaram, evidenciando a perda
do dinamismo da economia (SERRA, 1998). As taxas de inflao saltaram de
34,7% a.a. em 1961 para 50,1% a.a. em 1962, atingindo 89,9% a.a. em 1964. Em
1968, a economia volta a crescer em ritmo vertiginoso e a taxa de crescimento
mdia do produto industrial passa a apresentar taxas de crescimento na casa dos
13% a.a. at meados de 1973, atribuindo-se ao perodo a alcunha de o Milagre
Econmico Brasileiro.
A economista Maria da Conceio Tavares, atravs do artigo Alm da
Estagnao (TAVARES, 1977),1 apresenta uma srie de qualificaes s postula-
es de Furtado sobre a economia brasileira da dcada de 1960. O ponto funda-
mental da crtica de Tavares, para o qual desejamos chamar ateno, diz respeito
ao fato de ela se concentrar em dois pontos essenciais: de um lado, ela se baseia
apenas no livro Subdesenvolvimento e estagnao na Amrica Latina (FURTADO,
1966) e no atenta para as restries de ordem poltica que Furtado aborda em
outras obras. Ou seja, Tavares no considera a evoluo das ideias de Furtado
sobre a estagnao ao longo dos anos 1960 e, de outro, deixa de considerar a
riqueza maior do pensamento furtadiano. no processo de diversificao indus-
trial ocorrido em uma economia agroexportadora semelhante do Brasil que
Tavares questiona algumas das categorias utilizadas pelo autor, aludindo que este
teria considerado o modelo como operando em regime de concorrncia perfeita.
Afirma ainda a autora que a retomada do crescimento (Alm da estagnao foi
1. Elaborado em coau- publicado em 1973) contradizia a teoria estagnacionista proposta por Furtado.
toria com o economista
Acreditamos que a crise poltica iniciada com a renncia do Presidente Jnio
Jos Serra.
Quadros que culminou com o golpe de 1964 e o fim do milagre econmico
20 | CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, p.19-41, jul.-dez. 2011

Alexandre Hamilton Bugelli | Jlio Manuel Pires
tenha colaborado no sentido de dificultar as interpretaes dos fenmenos

2. Em International
econmicos do perodo. Affairs, vol. 41, n. 2, April
Alm da controvrsia entre Furtado e Tavares, o artigo Political Obstacles 1965. Economic Growth
to Economic Growth in Brazil (FURTADO, 1965),2 publicado durante o ex- Center, Yale University,
USA, publicado tambm
lio, quando Furtado lecionava como professor convidado em Yale, constitui uma em Obstacles to Change
valiosa fonte de alguns pensamentos pouco explorados do autor. in Latina America, org.
O pensamento de Furtado no estava limitado s anlises pontuais sobre um VELIZ, C. London:
Oxford University Press,
ou outro perodo em especial, mas sobre o processo de desenvolvimento econ- por ocasio da Conference
mico nos pases perifricos, sobretudo no Brasil, o que nos leva a analisar seus on Obstacles to Change
diagnsticos no apenas diante da crise, mas sobre todo o processo de implan- in Latin America.
Chatham House, 1965.
tao e consolidao do capitalismo nesses pases. Portanto, preciso analisar as
interpretaes do autor, respeitando-se a evoluo do seu pensamento ao longo
de algumas de suas obras.
O artigo encontra-se subdividido em trs partes, essa introduo e outras
duas. A segunda voltada anlise da Teoria Estagnacionista proposta por Celso
Furtado. O diagnstico de Furtado vai sendo construdo ao longo do artigo j
mencionado e de quatro publicaes do autor: Desenvolvimento e subdesen-
volvimento (FURTADO, 1961), A pr-revoluo brasileira (FURTADO, 1962),
Dialtica do desenvolvimento (FURTADO, 1964) e Subdesenvolvimento e estag-
nao na Amrica Latina (FURTADO, 1966). Entende-se que nesses cinco traba-
lhos Furtado se empenha em registrar as observaes de um processo nico em
franco desenvolvimento o crescimento e a diversificao industrial na Amrica
Latina, e ao mesmo tempo em seguir ajustando o seu instrumental terico, bus-
cando o melhor mtodo para enfim apresentar um amplo diagnstico das limita-
es do desenvolvimento industrial brasileiro. A anlise de cada trabalho seguir
a ordem cronolgica das edies originais. Conclui o artigo com as considera-
es finais.
2. A estagnao segundo Celso Furtado
Formao econmica do Brasil (FURTADO, 1959) um marco entre os estudos

que almejaram construir uma interpretao das economias perifricas. A obra
referncia primordial para aqueles que buscam entender os elementos que leva-
ram industrializao dos pases latino-americanos. Alm do minucioso relato
de Furtado sobre o processo de industrializao por substituio de importaes,
o trabalho aponta para alguns efeitos indesejveis do modelo, como os estran-
gulamentos no balano de pagamentos. Todavia, entendemos que, na avaliao
do autor, a possibilidade de estagnao nas economias subdesenvolvidas tem sua
gnese a partir de Desenvolvimento e subdesenvolvimento (FURTADO, 1961).
No captulo 5 (FURTADO, 1961:195-231), Furtado expe algumas

limitaes s quais estavam sujeitas as economias primrio-exportadoras que

experimentaram o modelo de Industrializao por Substituio de Importaes
e a possibilidade de rompimento com as assimetrias oriundas da diviso inter-
nacional do trabalho e, portanto, com a dependncia do nvel de emprego des-
sas economias em face das oscilaes do comrcio internacional. Em meio a
essa discusso, em Anlise monetria corrente do problema do desequilbrio
(FURTADO, 1961:211-231), o autor retoma as dificuldades e distores infli-
gidas s economias que atingem determinado grau de diversificao em suas
estruturas de produo, como o caso do Brasil, e seus reflexos no balano de
pagamentos. A escassez de divisas por causa do lento crescimento das expor-
taes eleva os preos dos bens importados para o consumo e o custo cambial
dos investimentos, o que proporciona aumento nos custos de produo que so
repassados aos preos finais.
Na prtica, a situao tem-se apresentado em grande nmero de pases, inclusive o Brasil,

como alternativa entre abandonar a poltica de desenvolvimento e multiplicar as medidas
administrativas como defesa contra um profundo desequilbrio de balano de pagamento, que
se projeta na estrutura de custos e preos sob a forma de mltiplas distores. Ao lado dessas
alternativas permanece como simples iluso visto que se apoia num inadequado diagnstico
do problema a ideia de ser possvel conquistar o equilbrio externo no dia em que se extirpe
o mal inflacionrio. Ora, a inflao no , neste caso, um fenmeno autnomo, mas uma mani-
festao externa de desajustamentos estruturais que acompanham o processo de crescimento,
em certas fases do subdesenvolvimento, como , alis, tambm, o desequilbrio no balano de
pagamentos. A menos que se possam prever e evitar esses desajustamentos, pagaremos, para
no ter inflao e desequilbrio externo, o preo de aceitar a estagnao ou, no mnimo, um
ritmo mais lento de crescimento. (FURTADO, 1961:227)
Nota-se o grande interesse de Furtado em encontrar uma soluo para o

desequilbrio externo sem sacrificar o desenvolvimento. Parte da soluo teria
de ser no mbito da demanda, portanto, a gesto cambial por si s no seria
uma alternativa consistente, o mesmo ocorrendo com medidas pontuais de con-
teno da inflao.
O autor tambm chama ateno para possveis desajustes internos entre
oferta e demanda. Segundo o autor, na formao do capital o sistema de preos
um instrumento de orientao impreciso, principalmente em economias sub-
3. Segundo Tavares desenvolvidas, nas quais a atividade empresarial pioneira em muitos setores.
(TAVARES, 1985), as
duas alternativas formam Os novos negcios so estabelecidos em bases puramente conjecturais, inclusive
uma s estratgia adotada quanto s reaes dos concorrentes externos, mais experientes e financeiramente
pelos oligoplios interna- robustos. O capital estrangeiro, que exerce grande peso nos investimentos glo-
cionais que se instalaram
no Brasil.
bais, defronta-se com duas alternativas:3 ativar uma poltica de preos agressi-
va, reduzindo-os de forma a levantar uma barreira entrada dos concorrentes

locais ou instalar-se no pas amparado por subsdios e/ou tarifas favorecidas.4

4. As instrues 70 e 113
Dado o lento crescimento da capacidade para importar, que depende das divisas da SUMOC so exemplos
geradas pelas exportaes, e o fato de a indstria substitutiva gerar demanda por claros desses instrumen-
produtos em setores pioneiros, e, portanto, onde h maiores riscos, o capital tos. Para mais detalhes,
ver DIB, 1983.
estrangeiro que se interessa por investimentos nas novas atividades. Aos empre-
endedores nacionais resta a opo por investimentos de menor risco, frequen-
temente em atividades que j desenvolviam havia algum tempo, resultando de
todo o processo um excesso da capacidade de produo em determinados seto-
res e insuficincia em outros (FURTADO, 1961:229).
Conclumos, portanto, que a anlise no se restringe oferta de forma
estanque, tampouco tem suas razes no volume de investimentos, haja vista que
deste ponto de vista o problema era de ordem qualitativa; uma assimetria na
oferta de bens.
No se trata, apenas, de criar condies propcias a que os empresrios intensifiquem seu esfor-
o de inverso: necessrio dar um passo adiante, garantindo que as inverses provoquem as
modificaes estruturais requeridas pelo desenvolvimento. (FURTADO, 1961:230)
Por ltimo, mas no menos importante, pontua Furtado, est o carter

regressivo na distribuio dos resultados obtidos com a industrializao ao final
dos anos 1950, [...] tendo o aumento do consumo alcanado o mximo nas clas-
ses proprietrias de fatores e o mnimo na agricultura das regies de mais baixo
nvel de vida (FURTADO, 1961, p. 259-265).
Afirma ainda o autor que em razo da existncia de uma economia dual,
composta de um setor atrasado com salrios em nvel de subsistncia, muito
abaixo daqueles encontrados nos centros urbanos dinmicos, e ampla disponi-
bilidade de mo de obra, qualquer salrio um pouco acima do oferecido nas reas
rurais torna a oferta desse fator abundante, o que proporciona elevadas taxas de
lucro e, portanto, de consumo das classes de renda mais elevada. Infere-se ento
que grande parte dos dficits no balano de pagamentos tinha por finalidade
complementar o consumo da classe proprietria, um resultado social perverso
tratando-se de um modelo de desenvolvimento. Assim, h tambm importan-
tes implicaes sociais decorrentes do modelo que apontam para assimetrias na
composio da demanda.
Concluindo, Furtado indica preliminarmente trs possveis bices ao desen-
volvimento econmico, um eminentemente externo com origem no balano de
pagamentos e outros dois contendo elementos internos, em virtude de desajus-
tes entre a oferta e a demanda, dada concentrao de atividades em alguns
setores e instalao de poucas unidades em outros e tendncia secular con-
centrao de renda.
A essa altura, podemos observar que Furtado se inclina ao pensamento

regulacionista, uma vez que enfatiza no haver grandes entraves do ponto de

vista de volume dos investimentos mas na qualidade, ou melhor, na forma
como esses investimentos provocam, ou no, as mudanas estruturais necess-
rias ao desenvolvimento.
A tendncia estagnao teria suas origens no prprio processo de indus-
trializao por substituio por causa do comportamento observado no balano
de pagamentos, nos setores beneficiados pelos estrangulamentos das importa-
es e do consumo das classes mais elevadas.
A pr-revoluo brasileira foi publicado em 1962 e trata das questes levanta-
das acerca da transio de um modelo colonial exportador para uma economia
de relevante diversificao industrial, segundo Furtado, com elevada capacidade
de autonomia em face do deslocamento do centro de deciso da esfera exter-
na para a interna. Esse processo, ainda segundo o economista, demanda uma
maior capacitao dos quadros intelectuais e burocrticos do pas e um papel
importante a ser desempenhado pelo Estado, que necessitaria de reformas para a
manuteno do crescimento e a reduo das desigualdades.
Podemos afirmar, sem receio de errar, que entre as obras em tela A pr-revo-
luo brasileira o trabalho mais otimista de Celso Furtado. Segundo o autor, a
despeito das vrias distores resultantes do crescimento industrial, a saber: o
custo social da crescente concentrao de renda, o aumento relativo da renda da
terra, premiando grupos parasitrios, o eterno atraso do Estado e a corrupo,
entre outros, o desenvolvimento [...] trouxe para dentro do pas os seus centros
de deciso, armou-o para autodirigir-se, imps-lhe a conscincia do prprio des-
tino, f-lo responsvel pelo que ele mesmo tem de errado. (FURTADO, 1962:15)
Alm da insuspeita convico de Furtado sobre a internalizao do centro
de deciso da economia, o autor acreditava que os movimentos sociais e a via
democrtica eram os meios atravs dos quais se daria a revoluo necessria para
atingir-se a equidade, a reforma agrria e a modernizao do Estado, objetivos
alcanveis sob a gide de elevados padres ticos e morais.
Poder-se-ia objetar que antigamente era pior: as eleies eram formais e uma oligarquia deci-
dia por conta prpria o que se chamaria vontade do povo. Mas essa objeo j no vale para os
jovens de hoje. Todos sabem que, se as coisas so to transparentes em nossos dias, porque
est a nosso alcance poder mud-las; que, se sabemos onde esto os vcios do sistema, somos
coniventes se no tratamos de erradic-los. (FURTADO, 1962:15)
H alguma ingenuidade nas palavras citadas ao lembrarmos o parlamenta-

rismo imposto ao vice-presidente recm-empossado na poca, o que supomos
representou apenas um arranho no sistema democrtico na avaliao de Celso
Furtado. Uma democracia apenas aparente, portanto.
Em outro trecho, o economista afirma acreditar que o posicionamento do

Brasil poderia ser o de alijar-se por completo das disputas militares e ideolgi-
cas que envolviam as duas superpotncias mundiais, Rssia e Estados Unidos.
Mais ainda, traduziu os objetivos irredutveis da ao poltica nas expres-
ses: humanismo e otimismo com respeito evoluo material da sociedade
(FURTADO, 1962:19).
Subordinar o futuro de nossa cultura s convenincias de ordem ttica de um ou de outro dos

grandes centros de poder militar moderno, dar a luta perdida de antemo, pela carncia total
de objetivos prprios finais. Devemos considerar como um dado da realidade objetiva con-
tempornea o impasse entre os polos do poder poltico-militar. Ao considerar como um dado,
estamos admitindo fora do nosso alcance modificar de forma significativa a relao de foras.
Qualquer que seja a nossa posio, devemos reconhecer que a soluo ltima desse impas-
se no ser antecipada, pois a guerra, meio nico de antecipao, continuar a apresentar-se
como atitude de desespero, de perda total de f no futuro do homem. (FURTADO, 1962:18-19)
A essa altura, podemos nos perguntar em que revoluo estava pensando

Furtado, uma vez que no considerava o Brasil alinhado aos Estados Unidos ou
Unio Sovitica, nem a opo da luta armada?
No devemos nos furtar de levar em considerao a ento recente revolu-
o de Fidel Castro, em um pas que guardava muitas semelhanas s economias
descritas em Desenvolvimento e subdesenvolvimento. Parece-nos que Furtado
estava utilizando o argumento de que as presses sociais deveriam intensificar-se
para que as mudanas ocorressem de forma mais rpida, e que a revoluo de
guerrilha cubana serviria de alerta para as classes dominantes caso no se optas-
se por alguma mudana nos rumos da distribuio dos ganhos obtidos com o
crescimento industrial.
Sumarizando, se por um lado Furtado refutava o alinhamento automtico
do pas e/ou a luta armada, por outro acreditava firmemente que a via democr-
tica e as presses sociais deveriam conduzir s reformas polticas e institucionais
capazes de reverter as distores observadas com o crescimento econmico e ao
mesmo tempo manter o seu dinamismo.
Portanto, as questes regulatrias tidas como as mudanas necessrias ao
desenvolvimento seriam alcanadas atravs de uma revoluo silenciosa, pro-
movida pelos movimentos sociais e no campo poltico, tendo frente os econo-
mistas como os agentes capazes de traduzir em aes os desejos da sociedade e
fornecendo racionalidade necessria ao campo irracional da poltica uma revo-
luo burguesa, supe-se.
Dialtica do desenvolvimento foi escrito logo aps a tentativa de instau-
rao do estado de stio durante o governo Joo Goulart, em 4 de outubro de
1963, portanto, pouco aps a passagem de Celso Furtado pelo Ministrio do
Planejamento daquele governo. Nas palavras do autor, [...] foi um esforo para

captar a essncia do problema do subdesenvolvimento e as causas da crise de

transformao pela qual atravessava o pas (FURTADO, 1964:9).
A obra pode ser considerada um ponto de inflexo ao extremado otimismo
que o autor apresentou nos trabalhos anteriores, quando acreditava ser possvel
ao pas ultrapassar a condio perifrica de dependncia, atravs da acelerao
do processo de industrializao
O trabalho inicia-se com os estudos de Hegel, que afirma que cada perodo
histrico detm um corpo institucional caracterstico e unificado, por exemplo:
poltica, artes, religio, etc. Afirma Hegel que uma alterao fundamental em
um desses componentes, seria suficiente para que se alterassem todos os outros
como resultados de transformaes anteriores. Portanto, os processos histricos
estariam em pleno movimento como produto de confrontos de foras opostas
em um equilbrio mvel ao longo do tempo a dialtica de Hegel.
Segundo Marx, Hegel falhou em conceber a dialtica de cabea para baixo,
uma vez que este acreditava que as relaes sociais estavam submetidas s ideias
absolutas, ou seja, as modificaes das relaes eram impostas pelas ideias, con-
cebidas como ddivas de um ente superior. A dialtica hegeliana estava impreg-
nada de teor religioso. De acordo com Marx, as mudanas partiriam das bases
materiais da sociedade, como por exemplo, o modo de produo.
Outras crticas ao mtodo dialtico dizem respeito aos esforos para a apli-
cabilidade generalizada nas cincias naturais. A dialtica de Hegel pressupe a
intuio do todo atravs do qual se entenderiam as partes do objeto de estudo, o
que em determinadas circunstncias se ope a experincias histricas. Herschel,
por exemplo, atravs de um detalhado exame dos componentes isolados do
sistema solar os planetas , comprovou a existncia de um planeta desco-
nhecido. Nesse caso, partiu da anlise das partes em separado para chegar ao
todo. Caso oposto, seria o de um paleontlogo analisar as partes isoladas de um
animal extinto. Para que haja progresso nesse tipo de anlise, necessrio um
conhecimento da tipologia do objeto, o animal, conseguida atravs do estudo
de achados anteriores de maior envergadura. Mesmo no caso de Herschel, pon-
tua Furtado, o conhecimento do sistema solar como um todo foi imprescindvel
para que se estabelecessem as inter-relaes entre os planetas, ou seja, entre as
partes. O que se tentou em determinada poca, e essa a crtica enfatizada por
Furtado, foi a criao de um conjunto de regras de aplicabilidade generalizada
do mtodo dialtico.
A despeito das crticas ao mtodo dialtico, sua importncia para a compre-
enso do processo histrico primordial, haja vista que a elaborao da viso
histrica de determinado perodo depende de uma intuio adquirida pela pr-
xis individual, no apenas do estudo das partes integrantes de uma poca.
Marx isolou as foras fundamentais que agiam no todo proposto por Hegel
e identificou o ponto mais abaixo da cadeia de inter-relaes: as relaes de

produo. Foi atravs dessa simplificao que Marx desenvolveu um modelo

dinmico de representao da realidade social. As instituies unificadas por
Hegel foram reduzidas a apenas dois subgrupos: a infraestrutura e a superestru-
tura. O primeiro, por exemplo, abarcaria as foras produtivas (dada uma deter-
minada tecnologia) e o segundo os valores ideolgicos, ou seja, simplificou o
todo em elementos materiais e imateriais. A simplificao de Marx prope tam-
bm a subdiviso da sociedade em apenas duas classes, s quais os conflitos con-
tnuos seriam o combustvel do processo histrico. Essas simplificaes, segundo
Furtado, principalmente a percepo nuclear da tecnologia para todo o conjunto
das instituies formadoras de uma sociedade, extrapolam o nvel de abstrao
proposto por Marx, quando este reduz a poucos elementos relevantes no proces-
so histrico. O trunfo de Marx seria inegvel, ao propor um modelo dinmico
para a interpretao da realidade social, ainda quando as cincias sociais esta-
vam em processo de formao e no se dispunha de estudos empricos relevantes
(FURTADO, 1964:15-17).
Com o avanar das tcnicas e do conhecimento nas cincias sociais, procu-
rou-se a formulao de modelos de anlise que pudessem representar os proces-
sos histricos. Os modelos nas cincias em geral, principalmente na economia,
passaram a simular situaes de equilbrio, uma regio virtual na qual um siste-
ma se mantm estvel por determinado perodo, at que surja um novo confron-
to que exija a acomodao de todos os elementos a uma nova situao. Tal apro-
ximao, segundo Furtado, leva conhecida abordagem da esttica comparativa
atravs da qual se observam as mudanas nos elementos, ou variveis: fatores
agrupados homogeneamente na tentativa de se identificar o preponderante, ou
seja, o que deu o impulso inicial mudana.
Furtado chama ateno ao modelo proposto por Gunnar Myrdal, cujo mri-
to seria ter iniciado os estudos para que se chegasse a um modelo dinmico
capaz de estabelecer os valores assumidos pelas variveis, na transio entre um
e outro ponto de equilbrio.
Os estudos de Myrdal abordaram a situao das comunidades negras dos
Estados Unidos, o que o levou a interpretar as inter-relaes entre as variveis
como importantes vetores de modificao estrutural. Qualquer alterao em um
dos elementos levaria a uma reao em cadeia que resultaria em uma transfor-
mao no sistema todo. Surgiu dessa forma o Princpio Cumulativo de Myrdal:
[...] qualquer mudana em um fator pertinente operada em um sistema pe este em movi-

mento em determinada direo com uma velocidade dependente do impulso inicial.
(FURTADO, 1964:21)
O alicerce do pensamento de Myrdal se fixa na ideia de que um conjunto de

elementos inter-relacionados e mutuamente cumulativos superaria a ideia de um

fator nico preponderante sobre os demais. Todavia, ressalta Furtado, no have-

ria assimetrias entre negros e brancos sem que a varivel ser negro nos Estados
Unidos no exercesse efeito predominante sobre as demais. Portanto, existe um
fator bsico que o elemento dinmico capaz de interferir nas demais variveis,
no bastando identificar as inter-relaes entre as variveis de um sistema [...]
sempre ser necessrio introduzir algum elemento exgeno, ou seja, modificar
algum dos parmetros estruturais5 (idem).
O autor encerra essa discusso concluindo que, por mais que se tenha
avanado na concepo de modelos representativos, a exemplo do Princpio
Cumulativo, cabe aceitar que partimos sempre de alguma hiptese intuitiva
sobre o processo histrico como um todo. Furtado reconhece, ento, as limita-
es das simplificaes na busca de estabelecer-se um modelo analtico como
instrumento de orientao prtica, no obstante reconhea a inexistncia de uma
formulao alternativa com maior eficcia e poder explicativo para o entendi-
mento dos processos sociais dinmicos (FURTADO, 1964:22).
Outra observao importante de Furtado na presente obra refere-se ao des-
compasso observado nos dois subgrupos componentes da estrutura social:
Assim, a base material e cientfica da cultura parece estar crescendo muito mais rapidamen-
te que a parte no material. [...] O que interessa assinalar o reconhecimento de que o pro-
cesso de rpida mudana que caracteriza a nossa cultura reflete as transformaes intensi-
vas que uma tecnologia em acelerado desenvolvimento introduz no seu processo produtivo.
(OGBURN apud FURTADO, 1964:18)
5. A crtica de Furtado a O que explicaria em grande medida os obstculos institucionais decorrentes

Myrdal contemporizada da imobilizao poltica persistente no Brasil. No bastou a implantao de uma
em um texto de Mantega
(MANTEGA, 1992),
indstria moderna sem que se operasse uma reforma institucional voltada para o
no qual o autor aponta desenvolvimento como objetivo final.
este ltimo como forte O conhecimento tcnico como fator exgeno transformador das relaes
influncia em alguns
pensamentos de Furtado,
sociais no teria sido suficiente para o rompimento das assimetrias no caso
quando ambos defendem do Brasil, contrariando tambm a hiptese de que a introduo de uma vari-
um capitalismo dinmico, vel exgena fundamental seria suficiente para garantir as mudanas estruturais
impulsionado pela
democracia social, um
necessrias ao desenvolvimento.
capitalismo bonzinho, Considerando ainda as discusses levantadas em Desenvolvimento e subde-
nas palavras de Mantega. senvolvimento, infere-se do texto de Furtado que a complexidade do processo
Tal afirmao se coaduna
iniciado com o aprofundamento na industrializao por substituio s poderia
com os pensamentos de
Furtado que analisamos ser compreendido atravs de outra hiptese que a do principio cumulativo, ou
na obra anterior do autor qualquer outro modelo dinmico simplificado.
(FURTADO, 1959).
A exposio do autor na primeira parte da referida obra um indicati-
Para mais detalhes, ver
Mantega, 1992. vo de que, segundo ele, o mtodo mais adequado para a anlise do modelo de
desenvolvimento das economias perifricas, sob a perspectiva dos impactos

observados no mbito das transformaes culturais e sociais, o dialtico sim-

plificado por Karl Marx.
A introduo de modelos analticos dinmicos no estudo dos sistemas sociais representaria,

por um lado, para a antropologia e a sociologia, o reencontro necessrio com a teoria econ-
mica. E para a economia, esse reencontro significa a volta a formas de pensamento historicista.
[...] Se bem que o conceito de mudana social haja sido introduzido pelos antroplogos e soci-
logos dentro da preocupao antievolucionista de retirar da histria todo sentido, o conceito
hegeliano de um movimento histrico, em certa direo necessria transferido para Marx
com a dialtica , apresenta-se de alguma forma revigorado na teoria do desenvolvimento eco-
nmico. (FURTADO, 1964:24)
Conclumos, ento, que o desenvolvimento no pode ser avaliado luz apenas

de variveis puramente econmicas. A misso de traduzir em aes os anseios
da sociedade j no repousava exclusivamente nas mos dos economistas.
A anlise das partes em separado til desde que nos proporcione subsdios
para medidas pontuais de ordem prtica, que, por outro lado, se agrupadas com a
finalidade de se obter uma avaliao do todo, podem fornecer uma imagem que
no representa a realidade social, ocultando importantes deficincias do modelo.
Segundo Furtado, h fatores histricos que conferem a pases, como o Brasil,
um carter nico e peculiar e que apontam para uma anlise que extrapola os
modelos dinmicos, exigindo a reavaliao do materialismo histrico como
mtodo analtico.
Em sntese, podemos afirmar que o processo de formao de um capitalismo industrial, no

Brasil, encontrou obstculos de natureza estrutural, cuja superao parece impraticvel dentro
do presente marco institucional e pelos meios a que esto afeitas as classes dirigentes. Tanto no
que respeita ao setor externo como aos setores agrcolas e fiscais existem bvias contradies
entre a forma em que tende a operar a economia nas condies presentes e os requisitos neces-
srios para a manuteno de uma elevada taxa de investimento. (FURTADO, 1964:128)
Os obstculos de ordem estrutural so aqueles amplamente expostos, em

Desenvolvimento e subdesenvolvimento (FURTADO, 1961) e resgatados no incio
do presente captulo: o desemprego estrutural, as presses no balano de paga-
mentos e as assimetrias entre a oferta e a demanda.
Quanto ao marco institucional e s classes dirigentes, so elementos discuti-
dos quando o autor decompe o desenvolvimento no mbito das cincias sociais.
Furtado discorre sobre as relaes das classes dominantes como grupos capazes
de obter do Estado, enquanto fiador do projeto de desenvolvimento, as garantias
institucionais de que o modelo deve se orientar conforme os objetivos traados
por essas classes.

Conclumos, portanto, que em Dialtica do desenvolvimento o pensador

coloca, alm das questes institucionais, as caractersticas histricas, ou estru-
turais, como elementos importantes, que exigem uma anlise multidisciplinar
da industrializao no Brasil. Isso, aliado ao extenso panorama traado sobre
o Brasil da poca, leva a crer que Furtado ambicionava a ampla divulgao de
sua obra no meio estudantil, como elemento propagador da tomada de consci-
ncia por parte da sociedade, sobre as possibilidades econmicas e, sobretudo,
polticas do pas.
Political Obstacles to Economic Growth in Brazil revela algumas das ideias
de Furtado pouco explorado em outros trabalhos, haja vista sua renncia em
manifestar na lngua materna, de forma explcita, seu posicionamento quanto ao
momento poltico pelo qual atravessava o pas. No documento surge o elemento
poltico de forma aberta quando o autor aponta a questo como relevante agente
bloqueador da ao no sentido do desenvolvimento.
O trabalho inicia-se com a preocupao de Furtado em identificar os fatores
que impediriam o desenvolvimento econmico do Brasil que, segundo o autor,
falhou em formular e seguir de forma consistente uma poltica de desenvolvi-
mento, o que o levou s seguintes colocaes:
Que condies especficas so necessrias para viabilizar o desenvolvimento, como um

objetivo prioritrio nacional, prevalecendo sobre as classes e os grupos de interesse no
controle das decises polticas fundamentais? O que exatamente significa uma poltica de
desenvolvimento?6 (FURTADO, 1965:145)
A busca inicia-se com uma crtica tradio liberal na figura de Adam

Smith, segundo o qual o desenvolvimento resultado da ao de fatores ine-
rentes a qualquer sociedade, enraizado na natureza humana, mais particular-
mente no instinto de mudana que aquele autor afirmou ter identificado nos
homens de todas as eras e o qual motiva as pessoas a encontrarem o cami-
nho para o prprio desenvolvimento, a despeito de maus governos. Segundo
Furtado, o corolrio resultante do pensamento liberal: livre mercado de tra-
balho, livre-comrcio, e padro ouro, foi aos poucos abandonado em prol de
tentativas mais adequadas de interpretao dos sistemas econmicos de maior
complexidade, como o caso do Brasil.
O autor recapitula que a ideia de uma ativa poltica de desenvolvimento bro-
tou como um subproduto do esforo despendido por alguns pases capitalistas
para atingirem maior estabilidade econmica em um contexto de polticas anti-
cclicas. A busca insistente na determinao do equilbrio em sistemas fundados
na livre iniciativa, no alto grau de diferenciao e na desigualdade distributiva,
6. Traduo livre dos
autores. requer polticas dinmicas de pleno emprego que devem ser concebidas em ter-
mos de expanso da capacidade produtiva.

Furtado conclui que nas economias maduras as polticas de estabilizao

7. Para mais detalhes ver,
tendem a convergir para polticas de desenvolvimento com a centralizao da FURTADO, 1959.
responsabilidade de superviso do funcionamento da economia como um todo, 8. Segundo Joo Manuel
no que diz respeito ao planejamento de sua expanso e de como aplicar racio- Cardoso de Mello: H, na
nalmente os estmulos necessrios, o que ententido pelo autor como o tipo de verdade, uma aparncia
de autonomia econmica,
desenvolvimento clssico. Essas polticas, no entanto, seriam apenas aplicveis a que decorre tanto do papel
economias estruturalmente moldadas para o desenvolvimento, o que no era o assumido pelo Estado
caso de sistemas subdesenvolvidos como o do Brasil da dcada de 1960, incapaz quanto da irrelevncia dos
fluxos de investimentos
de expandir-se em decorrncia das limitaes de ordem econmica e social. estrangeiros diretos, atri-
Pondera Furtado que o crescimento do produto per capita no Brasil ao longo buda existncia de um
dos trinta anos que precederam a publicao do artigo foi resultado de um con- projeto de desenvolvi-
mento nacional (MELLO,
junto de circunstncias favorveis e no de uma poltica deliberada. Ao mesmo 1982:116).
tempo, a poltica econmica do perodo sofreu influncia direta de grupos com-
prometidos em defender seus interesses.
O paradoxo exposto resultado de um amplo estudo de Furtado sobre a
organizao poltica do Brasil e de como essa organizao, com o desenvolvi-
mento industrial e outros fatores sociais, influiu na ao, ou melhor, na inao do
Estado na economia.
Segundo o autor, a industrializao foi o resultado indireto de polticas ins-
piradas pelos crculos governamentais prximos aos interesses das atividades
tradicionais de exportao (FURTADO, 1965:149): a poltica anticclica keyne-
siana avant la lettre de Getlio Vargas que objetivou a manuteno da renda do
setor exportador, aps a crise do caf de 1929 e a depresso mundial de 1930.7
Os resultados inesperados dessa poltica deram origem ao processo de indus-
trializao por substituio das importaes que propiciou a diversificao do
parque industrial, e o que at ento era tido por diversos autores, inclusive por
Furtado, como um marco da endogeneizao do crescimento econmico.8
Seguindo nessa mesma linha, o autor enfatiza que durante a segunda fase
da industrializao brasileira, no ps-guerra, no foi menos importante o apoio
mantido pelo governo ao setor exportador tradicional. O governo fixou a mesma
taxa de cmbio em vigor durante o perodo de guerra como meio de proteger o
setor exportador diante da queda dos preos do caf.
A industrializao como resultado reflexo de polticas que favoreceram a
agricultura tradicional de exportao, produziu importantes repercusses nas
instituies do sistema poltico tradicional e em suas bases.
Em algumas regies, como So Paulo, por exemplo, implantaram-se inds-
trias altamente mecanizadas com modernos maquinrios importados, em
contraste com as estruturas industriais montadas sobre os velhos engenhos de
acar, como foi o caso da indstria txtil na regio Nordeste. A industriali-
zao nas regies modernas era abastecida por elevado contingente de traba-
lhadores imigrantes que se mantiveram afastados das atividades polticas. Nos

primrdios, a classe industrial era ligada s oligarquias rurais, ou frequente-

mente alinhada aos seus interesses, e outro elemento que impediu o surgimen-
to de uma liderana industrial independente foi a constituio do mercado de
trabalho. Com a participao majoritria da mo de obra imigrante em So
Paulo, estabeleceram-se nveis de salrios reais pagos pela indstria mais eleva-
dos do que os observados nas outras reas do pas, inibindo a ao de sindica-
tos e associaes de trabalhadores e elevando-se tremendamente a elasticidade
de oferta do fator trabalho nessas regies.
Perpetuou-se, assim, a ausncia de antagonismos entre a classe empregado-
ra e a trabalhadora, o que manteve o clima social na indstria nascente similar
ao que prevalecia no setor agrcola tradicional. Portanto, no havia motivao
para que a nova classe empresarial desenvolvesse um estilo prprio que a distin-
guisse da dos grandes proprietrios de terras (FURTADO, 1965:154).
Em sntese, Furtado afirma que a nova elite industrial surgiu como uma
variante das oligarquias rurais, comprometida apenas com seus interesses pri-
vados e, portanto, carente de inspirao ideolgica e politicamente inativa, ele-
mentos apontados pelo autor como retardadores do avano na modernizao
poltica do pas.
Furtado segue expondo outras implicaes polticas decorrentes do desen-
volvimento industrial. A tendncia unificao do mercado de trabalho promo-
vida pela industrializao e o desenvolvimento dos meios de comunicao em
muito colaboraram com a tomada de conscincia das disparidades nos nveis dos
salrios reais entre as regies industrializadas e as reas rurais, o que refora a
falta de interesse da classe trabalhadora em se envolver nas questes polticas.
Aliado a isso, o autor lembra que o processo de urbanizao, que transferiu as
zonas de interesse do poder das reas rurais para as zonas urbanas, possibilitou o
surgimento do populismo como instrumento de dominao de massas.
Outras limitaes reformulao poltica enfatizadas pelo autor tm origem
nas constituies federais, incluindo a de 1946, que segundo Furtado, foi impor-
tante instrumento de controle poltico favorvel s oligarquias agrrias. Algumas
distores residiam no peso poltico atribudo entre as diferentes regies do
pas. A representatividade era proporcional populao local, porm as reas
9. O cdigo eleitoral pro- com grande nmero de analfabetos proporcionavam maior poder relativo a uma
posto por Getlio Vargas
em 1932, que previa o
minoria de eleitores,9 o que garantia o espao de manobra dos grandes propriet-
direito ao voto apenas rios de terras que exerciam forte influncia sobre o Congresso nacional.
aos eleitores alfabetiza- Concomitantemente, as mudanas estruturais ocasionadas pela concentra-
dos, foi sancionado pela
Constituio de 1934.
o urbana proporcionaram grande poder ao voto das cidades. Nesse cenrio, as
O voto dos analfabetos massas desorganizadas, facilmente cativadas atravs de promessas oferecidas por
passou a ser previsto lderes carismticos, cediam a uma forma de populismo que tinha seu limite na
apenas na Constituio
Federal de 1988.
resistncia oferecida pelos congressistas.
Dessas foras resultou uma tenso a qual Furtado aponta como elemento

bloqueador da ao do governo: os conflitos entre o poder Executivo, na figura

do Presidente da Repblica, que representava os interesses dos eleitores urbanos
e, portanto, do funcionalismo pblico, dos profissionais liberais e dos trabalha-
dores industriais, e o Legislativo, frente dos interesses das oligarquias tradicio-
nais ligadas ao setor agrcola. Tal imobilizao impediu o avano e a implanta-
o de instrumentos institucionais que acompanhassem a modernizao exigida
pelo crescimento econmico.
Segundo o autor, as circunstncias nunca favoreceram o surgimento de uma
classe industrial capaz de liderar um movimento para a modernizao do pas.
Por outro lado, a classe trabalhadora assumiu uma posio complacente em
detrimento de qualquer contestao da ordem estabelecida.
Furtado prossegue afirmando que a urbanizao brasileira no teve origem
apenas no crescimento industrial, nem guardou relao com a industrializao
clssica europeia, quando a indstria passou a absorver a mo de obra exceden-
te do setor rural. A indstria no Brasil absorveu pouca mo de obra, especial-
mente na dcada de 1950. Furtado apresenta como argumento um crescimento
da fora de trabalho no campo da ordem de 3,5% entre 1950 e 1960, em com-
parao a um aumento de 2,8% no setor industrial urbano no mesmo intervalo.
A urbanizao seria resultado do rpido crescimento populacional, da extrema
concentrao na distribuio da renda, do crescimento da atividade estatal, da
modernizao tecnolgica do setor agrcola e de fatores sociolgicos observa-
dos em pases onde h grande defasagem nos padres de vida entre a cidade e o
campo, pontua Furtado.
A grande massa da populao concentrada nas reas urbanas deu origem
a grandes contingentes de desempregados que viviam em condies miserveis
nas grandes cidades do pas, produzindo o tipo de populismo j mencionado.
Nas condies prevalecentes na poltica brasileira do perodo, os prin-
cpios que legitimavam o poder do Estado envolviam uma contradio.
O governo, no intuito de legitimar-se, age de acordo com os princpios cons-
titucionais, de outra parte, o Presidente da Repblica, buscando preencher
as expectativas de seus eleitores, tenta atingir objetivos incompatveis com a
constituio, [...] o que o coloca frente a um dilema extremamente difcil,
entre renunciar ao seu programa de governo ou buscar maneiras no con-
vencionais de contornar a situao, seja atravs da renncia ou do suicdio
(FURTADO, 1965:156). O trecho evidencia as interpretaes de Furtado
sobre alguns episdios importantes na histria poltica do pas.
Uma vez que para se chegar ao maior cargo do poder executivo do pas era
necessrio um pacto direto com as massas, quanto maior fosse esse pacto, repre-
sentado por verdadeiros pacotes de promessas, maiores seriam os obstculos
impostos durante o mandato do chefe do Executivo. A natureza dessas dificul-
dades provinha da desconfiana das lideranas tradicionais sobre a ambiguidade

dos programas polticos baseados no populismo. As promessas, a maioria de

pouca eficcia, eram inconciliveis, com medidas orientadas para o desenvol-
vimento, o que impedia qualquer grupo de oposio de propor metas factveis
ou simplesmente que visassem preservao de determinados valores. Conflitos
dessa natureza surgiam de diversas formas no Brasil, conduzindo a instabilida-
des crnicas durante toda a fase de industrializao, desde o incio na dcada de
1930, acentua Furtado.
As presses populistas surgiam como fatores externos ao processo poltico,
pois emergiam apenas nos perodos de eleies dos chefes do executivo, por-
tanto, o controle da mquina governamental ainda permanecia nas mos dos
grupos tradicionais que absorviam elementos das novas lideranas industriais
e defendiam os interesses ligados ao capital estrangeiro. A grande dimenso do
Pas e a estrutura federativa potencializavam o poder dos centros regionais e
encorajavam a sobrevivncia da velha estrutura de base paternalista e sua nature-
za latifundiria, finaliza o autor.
Furtado tambm chama ateno para o crculo vicioso criado por essa
estrutura, no qual a federalizao do controle do pas causava incompetncia
administrativa, mas essa mesma incompetncia da administrao era condio
necessria para a perpetuao da descentralizao do poder. Dessa maneira foi
possvel mobilizar recursos, atravs da coleta de impostos, para as mais dis-
tantes reas do pas e assim manter-se o status quo baseado no velho sistema
latifundirio (FURTADO, 1965:159).
Os lderes populistas que frequentemente pregavam a rpida modernizao
do pas atravs de reformas e mudanas estruturais permitiram que as classes
tradicionais, atravs do controle efetivo do Estado, utilizassem habilmente as
aspiraes populistas para justificar os novos interesses emergentes da industria-
lizao. O conflito entre as lideranas populistas e as tradicionais inibiu qualquer
tentativa coerente de planejamento pelos governos da poca.
Furtado conclui o artigo afirmando que o pas no logrou em criar um sis-
tema institucional que permitisse a transformao de suas aspiraes bsicas em
projetos operacionais factveis.
O que podemos inferir que para Furtado a questo poltica no foi um
mero coadjuvante como um dos limitadores do avano na busca do desenvol-
vimento. A estrutura poltica do perodo preservou a posio privilegiada das
10. A referida obra teve lideranas polticas tradicionais, inibiu o desenvolvimento de novas lideranas
sua primeira edio em empresariais, capazes de levar a termo um marco institucional que promovesse o
1966. A edio utilizada
como referncia do pre- desenvolvimento do pas.
sente estudo a 3, editada Por ltimo, chega-se obra de Furtado que frequentemente tomada como
em 1968 pela Editora referncia dos estudiosos quando estes se dirigem ao diagnstico da crise dos
Civilizao Brasileira,
Rio de Janeiro.
anos 1960 proposto pelo pensador.
Ao abrir a pgina 3 de Subdesenvolvimento e estagnao na Amrica Latina,10

verifica-se, logo no primeiro pargrafo, que Furtado segue reafirmando que a

teoria econmica clssica insuficiente para que se atinja de maneira satisfatria
a compreenso das transformaes sociais a que esto sujeitas as estruturas sub-
desenvolvidas quando estas se submetem introduo de processos produtivos
modernos, importados das economias desenvolvidas.
A formao das modernas sociedades industriais mais facilmente compreendida quando

estudamo-la simultaneamente do ngulo de desenvolvimento de suas foras produtivas e do
da transformao das estruturas sociais e do marco institucional dentro dos quais operam
essas foras. O afastamento crescente desses dois enfoques, causado pela falsa especializao
das cincias sociais, responsvel pelas dificuldades que hoje enfrentamos para equacionar
problemas de desenvolvimento com respeito aos quais perdem validez os critrios tradicio-
nais que permitiam diferenciar variveis econmicas de no econmicas. Os obstculos opos-
tos por esse inadequado enfoque metodolgico captao da realidade social avolumam-se
no caso do estudo das estruturas subdesenvolvidas, nas quais a diferenciao do especifica-
mente econmico muitas vezes se encontra em fase no muito avanada. Na anlise que se
segue, trataremos de captar o problema do subdesenvolvimento como uma realidade histri-
ca, decorrente da propagao de tcnica moderna do processo de constituio de uma econo-
mia de escala mundial. (FURTADO, 1968:3)
A citao encontra-se no captulo 1, no item Em busca de uma ideologia

do desenvolvimento, no qual o autor afirma que o subdesenvolvimento um
fenmeno da histria moderna, contemporneo do desenvolvimento clssico,
no uma etapa deste, mas, ao contrrio, um fenmeno autnomo como um dos
aspectos da propagao da revoluo industrial. Logo se pode concluir que o
subdesenvolvimento um subproduto do desenvolvimento industrial europeu e,
portanto, no pode ser estudado isoladamente.
notvel a opo aberta de Furtado pelo mtodo histrico para compre-
ender as especificidades das economias subdesenvolvidas. Ao longo do captulo,
o autor desenvolve uma comparao histrica entre o clssico desenvolvimento
econmico e o desenvolvimento na Amrica Latina.
Resumindo, de acordo com Furtado, o conhecimento cientfico acumulado
por sculos nos pases europeus resultou em tcnicas e mtodos de produo que
aceleraram o processo de formao de capital, acarretando em modificaes na
estrutura social atravs da concentrao das atividades industriais e da urbaniza-
o. Economistas clssicos como John Stuart Mill e Karl Marx afirmaram, emba-
sados em diferentes rudimentos, que o desenvolvimento capitalista tinha limita-
es e seguiria rumo a um ponto de saturao ou de colapso. Segundo Furtado,
os clssicos no haviam captado na sua totalidade a importncia do avano tec-
nolgico no desenvolvimento capitalista.
Descrevendo brevemente o processo exposto por Furtado, em um primeiro

momento ocorreu um excesso de oferta com uma importante reduo dos pre-
os das manufaturas que cumpriu duas funes relevantes: primeiro ofereceu
concorrncia ao setor artesanal liberando mo de obra deste, absorvida pela
indstria nascente; segundo, eliminou aquele setor e absorveu toda a mo de
obra excedente, o que poderia ser um elemento de luta por melhores salrios nos
ganhos de produtividade. Os capitalistas ento, de posse do poder de controlar e
orientar o progresso tecnolgico, passaram a buscar tcnicas poupadoras de mo
de obra para compensar a possvel escassez de fora de trabalho. Outro aspecto
relevante que ao se apoiar no desenvolvimento tecnolgico para a manuteno
de sua taxa de acumulao a classe empresarial compromete-se automaticamen-
te com o desenvolvimento (FURTADO, 1968:5).
Afirma o autor que na fase inicial da industrializao latino-americana pree-
xistia um excedente estrutural de mo de obra que em qualquer aspecto guardava
semelhana ao excedente de fora de trabalho na revoluo industrial europeia.
J havia, portanto, mo de obra desocupada quando se iniciou o processo subs-
titutivo de importaes. A situao se agravou quando a tecnologia importada
era sistematicamente orientada no sentido de poupar mo de obra. Configurou-
se ento uma oferta abundante do fator trabalho. Este paradigma, portanto, no
estabelece a tecnologia como elemento propulsor do dinamismo observado na
industrializao do sculo XIX.
Em tais condies, torna-se invivel a formao de um mercado de fatores de produo que

opere como mecanismo capaz de orientar as decises dos empresrios de forma compatvel
com os interesses da coletividade como um todo.11 (FURTADO, 1968:9)
Cumpre lembrar, sem prejuzo construo de Furtado, que as economias

coloniais desenvolviam atividades primrio-exportadoras, portanto mais inten-
sas em mo de obra, e que quando os empreendedores redirecionavam seus
11. Nota-se na passa-
investimentos s atividades que proporcionavam maior produtividade do capital,
gem uma diferena nas no caso a indstria, liberava maiores contingentes em comparao ao setor arte-
categorias apresentadas sanal europeu, o que potencializava os efeitos da industrializao na oferta da
por Marx e apropriadas
por Furtado, quando
fora de trabalho.
este reduz os conflitos de Seguindo a argumentao do autor, na industrializao europeia a presso
classe esfera eminente- exercida pela classe assalariada por maior remunerao sobre a classe emprega-
mente econmica.
dora induzia, no longo prazo, ao avano tecnolgico e esse ao aumento da produ-
12. Segundo o autor,
o efeito demonstrao;
tividade.12 Dessa forma institucionalizou-se o antagonismo entre classes que foi
conflito entre classes pela sancionado pela classe empresarial atravs da busca da proteo de seus lucros.
diviso dos ganhos de Portanto, h diferenas fundamentais provocadas pela introduo da tcnica
produtividade levou indi-
da indstria substitutiva nas estruturas subdesenvolvidas, corroborando em gran-
retamente ao avano da
tecnologia. Op.cit., p. 11. de medida as observaes do autor no artigo objeto de estudo do item anterior.
No captulo 3, Fatores estruturais internos que impedem o desenvolvimento,

Furtado retoma o rigor formal para expor dois problemas de ordem fundamen-
tal para a Amrica Latina. O primeiro diz respeito tendncia elevao persis-
tente do nvel geral de preos nos pases que estavam tentando desenvolver-se
em condies de declnio dos coeficientes de importao. O segundo refere-se
reduo da taxa de crescimento da renda real por habitante, paradoxalmente nos
pases que alcanaram maior diversificao em suas estruturas econmicas, dos
quais o exemplo tpico o Brasil.
Pontua o autor que a interdependncia entre o processo de crescimento e a
elevao dos preos um subproduto da anlise, cujo objetivo bsico a determi-
nao das causas da queda nas taxas de crescimento e a tendncia estagnao.
Atribui ento s estruturas socioeconmicas e suas peculiaridades a necessidade
do estudo da realidade social das economias latino-americanas e suas especifici-
dades, cujo conhecimento requer a compreenso do comportamento do sistema
econmico (FURTADO, 1968:51).
Dos modelos apresentados por Furtado, interessa-nos o que sofre um
processo de transio do modelo agroexportador para uma sistemtica diver-
sificao industrial.
Em uma economia com caractersticas muito prximas da brasileira,
Furtado supe o modelo substitutivo como resultado de estrangulamentos exter-
nos. A abrupta queda na demanda de exportaes leva rapidamente ao colap-
so o setor manufatureiro, o que leva ao declnio da relao produto-capital e
queda da taxa de lucro do setor agrcola capitalista (exportaes e subsistncia).
O governo introduz medidas para proteger a renda desses setores que se veem
impossibilitados em manter seu nvel de consumo de bens importados, promo-
vendo a desvalorizao cambial na tentativa de manter competitiva a produo
para exportao, atravs da reduo do preo relativo dos produtos exportveis.
A medida no suficiente para a retomada das exportaes e h, portanto, um
deslocamento do eixo dinmico da atividade exportadora para a de produo
para o mercado interno, dado que este mantm parte da renda preservada e pos-
sui forte demanda por importados. A demanda explicada pela necessidade do
setor industrial em comprar as matrias-primas e maquinrios necessrios s
suas atividades e das classes dominantes que adquiriram hbitos de consumo das
sociedades europeias (FURTADO, 1968:69).
O modelo admite ento a existncia de um setor industrial, que produz bens
de consumo, e em uma segunda etapa passa a produzir alguns bens de capital.
Eleva-se a produtividade do capital e do fator trabalho no setor agrcola como
um todo. Com respeito ao balano de pagamentos, tanto o setor exportador
quanto o industrial so extremamente dependentes das importaes, portanto,
para se criar um fluxo adicional de renda preciso aumentar o coeficiente de
importaes por unidade investida.
H a elevao generalizada nos preos importados, seja pela elevao das

taxas de lucro e, portanto, do consumo de luxo, seja pelo aumento da demanda

por insumos e mquinas. Esses aumentos exigem uma reduo na importao
de bens no durveis, e exatamente nesse setor que se d a substituio de
importaes (FURTADO, 1968:78).
O padro que acabamos de descrever se reproduz com algumas poucas dife-
renas, e assim o modelo substitutivo prossegue, sempre que ocorra um estran-
gulamento externo, renda e demanda por determinado tipo de produto. evi-
dente que quanto mais complexa a produo, maior a escala exigida e menor a
relao produto-capital, mais difcil se torna a substituio.
Outro fator limitador importante que no caso do setor de bens de capital,
como regra geral, o coeficiente de capital por trabalhador aumenta vertiginosa-
mente. Com efeito, com o avano do modelo de substituio na indstria de pro-
duo de bens de capitais, mantidos os salrios e os investimentos constantes,
absorve-se menos mo de obra do setor pr-capitalista por unidade de investi-
mento. Mantm-se, portanto, a concentrao da renda com menor massa sala-
rial. Os efeitos recessivos no setor agrcola vo agravando a tendncia reduo
na relao produto-capital da economia como um todo. A demanda global ir se
alterar orientando-se os investimentos s atividades nas quais a relao produto-
capital menor: os bens de consumo durveis, reduzindo-se naqueles em que a
relao produto-capital maior: na agricultura.
Comparando-se os dois processos, o da industrializao ocorrida na Europa
no sculo XIX e a industrializao nos pases latino-americanos, verifica-se a
impossibilidade de generalizar-se o conhecimento obtido no primeiro como ins-
trumento de reproduo do desenvolvimento naquelas sociedades. O processo
histrico nico em cada regio.
O ensaio de industrializao de tipo substitutivo de importaes, durante certo tempo cons-

tituiu uma alternativa e permitiu levar adiante algumas modificaes adicionais nas estruturas
produtivas de alguns pases. Ocorre, entretanto, que a forma de organizao industrial vivel
em determinadas condies histricas, no independente do tipo de tecnologia a ser adota-
da. A tecnologia que a Amrica Latina teve de assimilar na metade do sculo XX altamente
poupadora de mo de obra e extremamente exigente no que respeita s condies de merca-
do. Dentro das condies presentes da Amrica Latina a regra tende a ser o monoplio ou
oligoplio e uma progressiva concentrao de renda, a qual, por seu lado, ao condicionar a
composio da demanda, orienta os investimentos para certas indstrias que so exatamente
13. Em nota inserida as de elevado coeficiente de capital e mais exigentes com respeito s dimenses de mercado.
no original, o autor
aponta o Mxico como A experincia tem demonstrado, na Amrica Latina, que esse tipo de industrializao substitu-
exceo por ter adotado tiva tende a perder impulso quando se esgota a fase das substituies fceis, e eventualmente
o modelo substitutivo e provoca a estagnao.13 (FURTADO, 1968:39)
no ter experimentado
estagnao.
A citao acima representa uma sntese da anlise proposta por Celso

Furtado para as limitaes impostas ao desenvolvimento brasileiro. Pode-se ave-

riguar que o diagnstico foi sendo construdo ao longo da exposio das cinco
obras do autor, finalizando em um texto simples, porm conciso, incluindo, alm
de elementos prprios da economia, outros que so importantes para que se
interprete o processo de desenvolvimento como um todo.
A soluo no residia no mbito eminentemente econmico. Havia questes
polticas e institucionais que transcendiam a dimenso da teoria econmica dis-
ponvel, tanto na de linha mais convencional quanto na heterodoxa. A sntese
de Furtado, conforme salientamos, se completa com o artigo de Yale, o que se
subentende nos trechos: [...] em determinadas condies histricas... dentro das
condies presentes na Amrica Latina... da citao acima.
Portanto, vimos nas obras citadas que Furtado atribui as causas da crise a
problemas relacionados aos mtodos de reproduo empregados; poupadores de
mo de obra que impedem a formao de um mercado consumidor, uma vez
que o modelo, concentrador de renda, limita a diversificao dos bens de con-
sumo e, no limite, tende ao agravamento dos descompassos entre a oferta e a
demanda, levando estagnao do processo. No caso especfico brasileiro, alm
dos elementos apontados, fatores polticos, e por que no dizermos sociocultu-
rais, impediram o ajuste institucional adequado para que se alcanasse mais fle-
go ao processo de industrializao com a substituio de bens de capitais e de
qumica pesada, melhor distribuio dos benefcios advindos da industrializao
e alvio s contas externas.
3. Consideraes finais
Conforme afirmamos na introduo do presente artigo, h fatores que de algu-

ma forma afetaram o julgamento dos autores em estudo. A experincia de Celso
Furtado no governo Joo Goulart, a cassao dos seus direitos polticos, o exlio
e a reaproximao com o universo acadmico proporcionaram quele autor uma
viso privilegiada do panorama econmico e, principalmente, poltico do Brasil.
Em Dialtica do desenvolvimento e Political Obstacles to Economic Growth in
Brazil, observa-se que, aps a passagem de Celso Furtado pelo governo Goulart,
o economista adota uma linha que primeira vista confere um tom pessimista s
suas obras posteriores. Todavia, ao analisarmos mais detidamente o artigo, veri-
ficamos tratar-se de uma fase de extrema clareza e lucidez, de algum que enxer-
gou alm dos seus contemporneos.
Com relao s demais qualificaes, observa-se que as categorias de Furtado
no contemplariam qualquer dogmatismo, haja vista que ao desenvolvermos
nosso trabalho, verificamos que as formulaes prontas no fazem parte do ins-
trumental de anlise de Celso Furtado. Indo alm, o arcabouo estruturalista, no

qual h grande colaborao daquele autor, rejeita o mesmo tipo de generalizao,

sobretudo as abstraes da economia convencional. A situao sugere que, ao
se deparar com o extraordinrio crescimento ao final da dcada, Tavares tenha
sucumbido especializao to criticada por Celso Furtado. Os modelos propos-
tos por Furtado so meras abstraes que servem mais ilustrao de situaes
e possibilidades. No caso brasileiro, Furtado trata da questo com muito mais
alcance, abrindo a possibilidade a outros determinantes, alm dos eminentemen-
te econmicos, como os fatores inibidores do crescimento.
A Teoria de Estagnao de Celso Furtado pode no ter sido forjada com o
ferramental terico mais adequado, todavia, Tavares, ao reformular seu diag-
nstico sobre a crise em sua tese de professor titular, Acumulao de capital e
industrializao no Brasil (TAVARES, 1985), prope outra teoria estagnacionis-
ta fundindo um vasto ferramental que abrange conceitos microeconmicos de
organizao industrial, modelos de crescimento dinmico e a anlise histrica,
convergindo dessa forma ao mtodo de anlise furtadiano. Outra similaridade
entre os diagnsticos completos dos dois autores encontra-se no fato que para
Furtado, no incio de sua avaliao, as assimetrias da oferta residiam no fato de
os capitais se estabelecerem em bases puramente conjecturais. Porm, ao avanar
em sua anlise, Furtado aponta os oligoplios e monoplios como causadores
diretos daquelas assimetrias. Segundo Tavares, em sua tese, as assimetrias faziam
parte da estratgia dos oligoplios que se instalaram no pas, em uma conjuntura
internacional de capitalismo tardio. Devemos ter em conta que entre a primeira e
a segunda anlise de Tavares se passaram dez anos.
O pensamento de Furtado buscou uma perspectiva ampla do desenvolvi-
mento econmico do Brasil e de outras economias da Amrica Latina. Algumas
importantes questes por ele abordadas, como a concentrao de renda, a parti-
cipao do Estado como agente indutor do crescimento econmico e promotor
de justia social e a ausncia de lideranas comprometidas com o desenvolvi-
mento mantm-se na pauta dos debates contemporneos.

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Recebido em maro de 2011

e aprovado em julho de 2011

artigos
Carlos Henrique Vieira Santana
Liberalizao financeira e sistema bancrio:

possveis paralelos entre ndia e Brasil
RESUMO ABSTRACT
O presente projeto de pesquisa visa explorar as tra- This research project explores the effects of market-di-
jetrias de reformas orientadas para o mercado na rected reforms adopted in India and in Brazil during the
ndia e no Brasil na dcada de 1990 e estabelecer 1990`s, and aims to show how these reforms changed the
como elas alteraram os mecanismos de financiamento financing mechanisms used for development. It focuses
para o desenvolvimento. O foco na forma como o on the way in which the liberalization process unfolded
processo de liberalizao ocorreu no mbito do sis- in terms of the financial system, and on understanding
tema financeiro e na compreenso dos novos padres these new forms of financing through an analysis of the
de financiamento atravs da anlise da trajetria dos trajectory of state-owned banks, and the state regula-
bancos do setor pblico e das polticas regulatrias tory policies that resulted from this process. The aim is to
estatais que decorreram desse processo. O objetivo show that liberalization led to an expansion in the regu-
ser mostrar que a abertura implicou ampliao da latory authority of the State, with the implementation of
autoridade regulatria do Estado, com o surgimento new supervisory rules and controls governing the bank-
de novas regras de superviso e controle sobre o sis- ing financial system and the capital markets. The idea
tema financeiro bancrio e de mercados de capitais, e is also to assess the differences between the level of State
avaliar as diferenas entre o padro de coordenao coordination of financing in India and that of Brazil, be-
Estatal do financiamento da ndia e do Brasil antes e fore, and after the financial crisis that afflicted emerging
aps a crise financeira que atingiu os pases emergen- economies in the period 1997-1999.
tes entre 1997 e 1999.
Keywords
Palavras-chave Brazil, India, state-owned Banks
Brasil, ndia, bancos pblicos and financial liberalization.
e liberalizao financeira.
43-59 >>

Introduo e reviso de literatura
Se a crise financeira das economias emergentes entre 1997 e 2002 dificultou a

estratgia neoliberal de crescimento com poupana externa, a partir do recur-
so liberalizao da conta de capital e sobrevalorizao cambial, a ndia, por
outro lado, soube aproveitar a atrao de investimentos estrangeiros diretos sem
abrir mo do controle de capitais e do cmbio administrado, e sem sofrer com as
oscilaes dos mercados financeiros que devastaram as economias emergentes
da sia e Amrica Latina. Ao contrrio, a ndia vem apresentando taxas de cres-
cimento do PIB nos ltimos 15 anos de ordem s inferior s taxas chinesas. H
uma longa controvrsia sobre esse desempenho indiano, cujas causas poderiam
ser encontradas em polticas pragmticas e incrementais de abertura econmica,
mediadas por maiores ou menores pontos de veto do sistema poltico e entre
atores-chave na sociedade (BARDHAN, 1988).
No Brasil, como se sabe, as reformas orientadas para o mercado no foram
seguidas de taxas elevadas de crescimento, nem de um quadro macroeconmico
estvel. Pelo contrrio, elevadas taxas de desemprego, endividamento pblico e
vulnerabilidade externa foram patentes. So tambm conhecidas as diferenas
da trajetria brasileira quando comparado com os pases vizinhos da Amrica do
Sul no Brasil, o ritmo, a profundidade e o tempo das reformas foram distintos,
o que preservou um legado de instituies e expertise tecnocrtica possveis de
serem traduzidas novamente numa chave do desenvolvimento. Quando compa-
rado com a ndia, a trajetria brasileira de liberalizao pareceu mais profunda e
desestruturadora, especialmente em seu componente financeiro.
Embora a interveno estatal da ndia e do Brasil na economia seja mais
conhecida por seus paralelos com o Sudeste asitico (CHIBBER, 2003; CASTRO,
2006), o modelo de abertura, a extenso e o momento da implantao das refor-
mas orientadas para o mercado nos dois pases possuem fortes pontos de contato
que estimularam esse esforo comparativo. semelhana do Brasil, as reformas
na ndia no resultaram na perda de capacidade regulatria do Estado na eco-
nomia, especialmente considerando o setor bancrio. No contexto de abertura
financeira, tanto a ndia quanto o Brasil procuraram manter sua estrutura de
bancos pblicos atravs de sua adequao regulao bancria, similar quela
vigente entre os bancos privados. Essa trajetria de adaptao ocorreu atravs
do modelo de capitalizao dos bancos pblicos por meio da abertura de capital
e de mudanas na estrutura de regulao, superviso e administrao de riscos

de acordo com as regras da conveno de Basileia (CINTRA e PRATES, 2009;

MOHAN, 2007). Nesse aspecto, a abertura implicou ampliao da autoridade
regulatria do Estado, com o surgimento de novas regras de superviso e contro-
le sobre o sistema financeiro bancrio e de mercados de capitais, ou seja, numa
perspectiva polanyiana, a construo de mercados mais abertos exige maior
capacidade regulatria do Estado (VOGEL, 1996).
Se, por um lado, ambos os pases adotaram a estratgia de acumular reservas
para se protegerem de um contexto de abertura financeira e comercial, por outro
a deciso do banco central indiano (Reserve Bank of India [RBI]) de resistir
apreciao da taxa de cmbio e limitar a liberalizao da conta de capital pareceu
garantir menor vulnerabilidade indiana volatilidade dos mercados de capitais
quando comparado aos demais pases emergentes, incluindo o Brasil. A busca de
mecanismos para proteger a conta de capital do balano de pagamentos voltados
para reduzir os efeitos dos choques externos e/ou internos sobre a taxa de cm-
bio tm sido um dos eixos de argumentao da recente literatura sobre um novo
desenvolvimentismo (BRESSER-PEREIRA, 2006; SICS, PAULA e MICHEL,
2005). Desse modo, uma anlise comparada entre Brasil e ndia teria tambm o
mrito de testar algumas das hipteses sugeridas por essa nova literatura sobre
polticas de desenvolvimento.
A comparao dever se circunscrever, fundamentalmente, sobre como
a liberalizao ocorreu no mbito do sistema financeiro e em torno dos novos
padres de financiamento atravs da anlise da trajetria dos bancos do setor
pblico e das polticas regulatrias estatais que decorreram desse processo.
Tendo em vista a retomada do papel proativo do Estado, voltado para enfren-
tar as crises especulativas do fim dos anos 1990 e 2000, as polticas sociais e
anti-cclicas tambm tm cumprido papel estruturante, pavimentando a consoli-
dao de um mercado interno com nveis mais estveis de crescimento e empre-
go, em que a reduo da desigualdade se tornou um instrumento amortecedor
de choques externos. Nesse contexto, o papel das polticas de crdito adotadas
pelos bancos pblicos nos dois pases tornou-se um lastro fundamental. Embora
haja diferenas de escala entre Brasil e ndia, essa tambm uma tendncia geral
que pode ser explorada.
Trajetria indiana
A controvrsia acerca das causas das altas taxas de crescimento indiano a partir
da segunda metade da dcada de 1990 pode servir como bom pano de fundo
para entender como a mudana institucional pode ser explicada em contextos da
periferia do capitalismo. A primeira onda de liberalizao da economia indiana
ocorrida em 1985 foi seguida de dficit pblico de 8% do PIB, deteriorao da

balana comercial, acelerao inflacionria de 5% para 14% entre 1985 e 1991,

aumento da dvida externa de 13% para 28% do PIB entre 1980 e 1990, e o cresci-
mento do investimento pblico de 8,4% para 10,4% do PIB, enquanto a poupan-
a e o investimento privado mantiveram-se estveis (DENOON, 1998). Ou seja,
a liberalizao numa outra conjuntura temporal teve efeitos diversos daqueles
pretendidos por seus defensores. Paralelamente, as taxas de crescimento da ndia
j eram expressivas desde o incio dos anos 1980, portanto antes da introduo
das reformas orientadas para o mercado.
Do ponto de vista externo, um elemento crucial nas opes de reformas
macroeconmicas do incio dos anos 1990 entender que a ex-Unio Sovitica
era, at sua desintegrao, um dos parceiros comerciais mais importantes da
ndia. A necessidade de buscar uma nova integrao comercial aps o colapso
sovitico se tornou premente. Esse quadro levou o pas a uma crise no balan-
o de pagamentos, com o esgotamento das reservas internacionais e a eminente
moratria da dvida externa, obrigando a ndia a recorrer ao FMI.
Do ponto de vista domstico, a emergncia de novos setores empresariais
orientados para o comrcio exterior consolidou a importncia desse ator pol-
tico na formulao de estratgias de poltica econmica (KOCHANEK, 1996).
H uma importante vertente na literatura sugerindo que a primeira onda de
liberalizao econmica ocorrida nos anos 1980 foi de fato mais uma estrat-
gia de adaptao voltada para estimular determinados setores industriais, sem
amea-los com competio real pelas vias da abertura comercial (RODRIK e
SUBRAMANIAN, 2004). Nessa perspectiva, o fortalecimento de novos setores
industriais resultado de liberalizaes prvias iniciadas pelas elites estatais no
comeo dos anos 1980. A abertura no estava voltada para a liberao dogmti-
ca do mercado domstico, mas teria sido resultado de um alinhamento entre o
Estado e grandes grupos industriais atravs da coordenao estratgica de polti-
cas macroeconmicas direcionadas para elevar as taxas de investimento e produ-
tividade. A capacidade estatal em manter nveis elevados de investimento pbli-
co nos anos 1980, especialmente em infraestrutura, tambm garantiu sucesso das
taxas de crescimento, mas esbarrou no carter fragmentado da mesma estrutura
de Estado, o que fragilizou sua capacidade de arrecadao e de limitar a varieda-
de de gastos pblicos, contribuindo para crise fiscal e do balano de pagamentos
de 1991 (KOHLI, 2007).
As reformas indianas iniciadas em 1991 incluram a desregulao interna da
indstria, tentativas de controlar o dficit pblico e a gradual abertura externa.
Paralelamente, implementou uma poltica industrial com concesses tributrias
aos empresrios e controles sobre o conflito distributivo. Contudo, o contro-
le do dficit oramentrio no mbito de concesses tributrias s corporaes
fez recair o esforo de receita sobre os gastos sociais e de setores politicamen-
te importantes para o equilbrio do sistema poltico, produzindo na opinio

pblica uma associao entre reduo do dficit oramentrio e continuidade da

recesso. Nesse cenrio o governo indiano abdicou de emprstimos do FMI em
meados dos anos 1990 para garantir maior liberdade sobre as prioridades ora-
mentrias (KOHLI, 2006). Ou seja, a elite burocrtica e poltica so embedded
autonomy dependem em ltima anlise da matriz das foras sociais para fixar
os limites das reformas (PEDERSEN, 2000 e 2008).
Dessa forma possvel sugerir que as mudanas institucionais na ndia
podem ser produto de uma combinao de variveis geopolticas externas e do
deslocamento de estruturas de grupos de interesse internos que, juntos, cria-
ram condies para que as elites tecnocrticas indianas encontrassem espao de
manobra para sua agenda de reformas. A opo analtica aqui adotada sugere
que as mudanas institucionais promovidas pelas reformas na poltica econ-
mica da ndia e do Brasil tiveram um aspecto fundamentalmente incremental
ou seja, um efeito acumulativo no tempo capazes de produzir deslocamento
de trajetrias (STREECK e THELEN, 2005) oferecendo respostas ad hoc para
desafios pragmticos que se apresentavam (VELASCO e CRUZ, 2007; MOHAN,
2007; KOHLI, 2007; SOLA e MARQUES, 2006).
Sistema financeiro indiano
O aspecto incremental das reformas pode ser encontrado tambm no mbito do

sistema financeiro. Num breve retrospecto, o setor financeiro indiano tem sido
monopolizado pelo setor pblico nas ltimas trs dcadas. Mesmo depois das
reformas no setor bancrio nos anos 1990, a intermediao financeira mantm-se
sob controle estatal. O Estado indiano no controla apenas os bancos, mas tam-
bm uma variedade de intermedirios financeiros que garante ao governo uma
ampla capacidade de estimular o investimento pblico. Esse cenrio comeou
a tomar forma a partir do final da dcada de 1960 com restries de taxas de
juros e, at o fim dos anos 1970, o governo j havia nacionalizado todos os maio-
res bancos comerciais, o que garantiu s autoridades monetrias amplo controle
sobre a alocao do crdito entre setores e empresas. Durante os anos 1980 o
crdito dirigido ampliou sua participao com taxas de juros subsidiadas e um
modelo vertical de poltica industrial por meio de seleo de setores industriais.
A ndia comeou a poltica de atrao de fluxos de capital internacional para
seu mercado de aes em 1982, quando inaugurou um regime de investimento
em portflio, voltado para indianos no residentes. Em meados dos anos 1980,
o governo comeou a reduzir os controles financeiros at a desregulao par-
cial das taxas de depsitos bancrios. Em 1990, o teto sobre as taxas de juros
dos emprstimos, as restries dos depsitos bancrios, alm da reduo dos
emprstimos dirigidos foram relaxados. At as reformas tomarem corpo, em fins

dos anos 1980, a entrada e sada de capitais internacionais foram restringidas

por controles administrativos, e a compra de ativos estrangeiros por residentes,
investimentos diretos por estrangeiros e o emprstimo externo privados eram
completamente proibidos.
S com a crise no balano de pagamentos em 1991 tornou-se premente o
relaxamento das restries entrada de fluxos de capital e a convertibilidade
cambial para transaes correntes. Uma das medidas cruciais foi a abertura do
mercado de capital domstico aos investidores institucionais estrangeiros (FIIs)
em 1992, com limites de investimentos estabelecidos pela Comisso de Valores
Mobilirios indiana (Sebi). Em 1994, a rupia (moeda indiana) tornou-se plena-
mente conversvel para transaes em conta-corrente, em paralelo com a gradu-
al liberalizao comercial por meio de reduo das tarifas de importao que
caram de uma mdia de 98,8% em 1987 para 30% em 1998. A literatura tem
enfatizado que a abertura financeira foi menos uma medida originada de uma
crise imediata de 1991 e mais uma resposta aos incentivos criados pelo cresci-
mento de longo prazo dos fluxos de capital internacional (ECHEVERRI-GENT,
2004). Sem dvida a crise de 1991 pode ser vista como uma conjuntura crtica,
no como causa exclusiva, de tendncias cujas causas so variadas, no apenas
externas como sugere o autor antes citado.
A ndia tem sido considerada um caso de sucesso na atrao de investimen-
tos estrangeiros em carteira de aes, com reduzida vulnerabilidade aos choques
externos que atingiram a sia e a Amrica Latina entre 1997 e 2002. Como foi
dito antes, a abertura ao capital estrangeiro foi acompanhada pela ampliao
da autoridade regulatria do Estado. Primeiro com a criao de Securities and
Exchange Board of India (Sebi) em 1988 cujo poder regulatrio sofreu suces-
sivos incrementos ao longo do processo de abertura nos anos 1990; em seguida,
a criao em 1996 da Lei Nacional de depsito de valores mobilirios, que criou
uma infraestrutura para depsitos eletrnicos. Os investidores institucionais
estrangeiros (FIIs), por exemplo, so os principais atores no mercado de aes
indiano, mas sua atuao regulada pelo Sebi, e eles no podem deter, individu-
almente, mais do que 10% de qualquer empresa, nem investir mais do que 30%
de seu capital em ttulos da dvida (ECHEVERRI-GENT, 2004). Paralelamente, a
emisso de ttulos governamentais de longo prazo reduziu a volatilidade dos mer-
cados, medida que uma regulao especfica permitiu que fundos de empresas
de seguros e bancos mantivessem grande parte de sua carteira de investimento
nesses papis (MOHAN, 2007).
Apesar dessas medidas, as polticas de direcionamento do crdito por meio
do controle estatal dos intermedirios financeiros foram mantidas como precei-
to fundamental das polticas de desenvolvimento na ndia. No incio dos anos
1990 os bancos pblicos encontravam-se subcapitalizados e com nveis elevados
de ativos direcionados e no lucrativos. Embora o governo tenha se recusado a

privatizar o sistema bancrio, passou a adotar novas normas prudenciais, a exem-

plo da proviso do capital exigida pelo acordo de Basileia, e a abrir parte de seu
capital processo semelhante ao ocorrido no Brasil. De modo similar ao Brasil,
mas com maior sucesso, a estratgia incremental ou gradualista de ajuste macroe-
conmico permitiu que a ndia pudesse reforar seu sistema bancrio sem nenhu-
ma crise significativa e com um custo fiscal irrisrio. Enquanto a recapitalizao
bancria na Argentina custou 55% do PIB, na Coreia o custo foi de 35%, no Brasil
atingiu 12,3%, enquanto na ndia implicou 1% do PIB (MOHAN, 2007).
Dados disponveis mostram que entre 1995 e 2007 a participao dos bancos
pblicos caiu de 84,4% para 70,5% dos ativos totais do sistema bancrio india-
no, indicando uma mudana gradual mas significativa na tendncia de abertu-
ra. Contudo, o envolvimento do Estado muito mais amplo do que os nmeros
de propriedade indicam, seja atravs do crdito direcionado (40% para setores
prioritrios), indicao da administrao, regulao de intermedirio ou o est-
mulo ao investimento de corporaes privadas. Essas prticas incluem tratar os
bancos quase como instrumentos fiscais atravs de taxas de juros administra-
das para instrumentos de poupana selecionada, propriedade acionria cruza-
da de capital entre intermedirios e operaes de salvamento de intermedirios
(PATEL, 2004). Embora nenhum banco estatal tenha sido privatizado, eles tm
sido orientados a buscar capital privado atravs do aumento de proviso de capi-
tal por meio de novas emisses pblicas de aes (BHATTACHARYA e PATEL,
2002). Um dos dilemas cruciais desse modelo que, se num primeiro momento,
os controles financeiros eram usados para dirigir a poupana para setores-alvo,
como parte de uma poltica de desenvolvimento, agora eles podem estar sendo
direcionadas para as necessidades fiscais do Estado, na medida em que o gover-
no indiano requer que os bancos mantenham grande parcela de seus ativos em
instrumentos da dvida pblica (KLETZER, 2004). No Brasil esse cenrio pode
encontrar forte analogia num contexto de juros altos, em que fundos de pen-
so tambm so premidos a alocar parte importante de seus ativos em ttulos
da dvida mobiliria federal regida pela taxa Selic. Guardadas as devidas pro-
pores, so notveis as semelhanas com os padres de coordenao entre as
instituies bancrias pblicas no Brasil e ndia.
Poltica industrial na ndia
Considerando a forma incremental como as reformas foram implementadas,

possvel destacar como a trajetria institucional de longo prazo cumpriu um
papel-chave para explicar as recentes taxas de crescimento indiano da ordem
de 8,5% entre 2003 e 2008. Como foi visto at aqui, o Estado continua sendo
um eixo de coordenao estratgica fundamental, mesmo aps as reformas

orientadas para o mercado (MUKHERJI, 2009). Entender como a ndia obteve

relativo sucesso ao adotar por tanto tempo uma poltica industrial plena dentro
das regras democrticas um desafio que at hoje objeto de controvrsia na
literatura e aproxima o pas indiano da experincia brasileira.
O objetivo dos policy makers encastelados na Comisso de Planejamento
indiana foi desde sempre coordenar decises de investimento tanto nos setores
privados como no pblico e capturar os commanding heights da economia. O
modelo foi conhecido como Nehru-Mahalanobis (1950-80) e seguia o esque-
ma dos pases comunistas atravs dos chamados planos quinquenais, voltados
para produzir desenvolvimento econmico e social. Alm do objetivo precpuo
de industrializao, buscava elevar a renda per capita e gerar efeitos distributi-
vos no progresso econmico. Com exceo do aspecto distributivo e das metas
quinquenais, o conjunto de medidas possua fortes semelhanas com o nacio-
nal desenvolvimentismo brasileiro que inclua a nfase da indstria pesada e de
bens de capital; papel de liderana do setor pblico na transformao estrutural
da economia; estratgia orientada para dentro muito semelhante ao modelo ISI
o que fechou comercialmente o pas; e a adoo das chamadas licenas de
importao (SINGH, 2008).
Dentro da chave das mudanas institucionais incrementais possvel
considerar que o prprio modelo de planejamento Nehru-Mahalanobis que
desencadeou as primeiras ondas de desregulao econmica nos anos 1980.
O ponto no qual a ndia passou a se distinguir nos termos de sua estratgia
de desenvolvimento, quando comparado ao Brasil, foi quando ela iniciou sua
estratgia de abertura comercial enfatizando os estmulos s exportaes do
setor de software em todas as fases de seu desenvolvimento. Se os tigres asiti-
cos iniciaram essa estratgia j nos anos 1970, a ndia comea nos anos 1980 e
o Brasil s criar espaos concretos para incorporar as exportaes de setores
industriais estratgicos como eixo de poltica de desenvolvimento s nos anos
2000, quando o cmbio se desvaloriza e o governo decide recapitalizar os ban-
cos pblicos e lan-los novamente como protagonistas na coordenao desse
processo. A estratgia indiana de poltica industrial exportadora orientada para
o setor de software abriu um flanco de intercmbio tecnolgico que se articulou
virtuosamente com a fronteira de redes de profissionais que compem a dis-
pora indiana abrigada no sistema universitrio norte-americano e no Vale do
Siclio. Isso colocou a ndia, ao lado da China e EUA, num circuito de difuso
de ideias e na fronteira tecnolgica, no qual o Estado cumpre um papel crucial,
atravs de agncias de fomento a pesquisa, financiamento e reserva de mercado
(SAXENIAN, 2006; KAPUR, 2007).
Tendo em vista essa trajetria, no possvel considerar que a liberalizao
interna e externa da economia desde os anos 1980 implica necessariamente que
h um esgotamento do modelo de poltica industrial. Compreender os graus de

abertura e como as estratgias de desenvolvimento foram adaptadas a esse novo

contexto um desafio crucial para compreender o papel do Estado nessa nova
dinmica. Ou seja, em vez de planejar inputs e outputs de cada empresa ou setor
industrial, o governo indiano adotou um planejamento indicativo, sem abando-
nar os instrumentos de poltica industrial, tal como tarifas altas (considerando os
padres internacionais), restries sobre portflio e taxa de cmbio administrada.
O tom pragmtico da nova poltica industrial na ndia tem sido alcanar a mais
alta taxa de crescimento compatvel com o equilbrio da conta-corrente e uma
maior tolerncia ao dficit fiscal associado dimenso distributiva como parte
integral do planejamento (SINGH, 2008). Nesse aspecto as estratgicas anticcli-
cas adotadas pela ndia, calcadas na administrao da conta de capital, proporcio-
nam uma razovel estabilidade macroeconmica, no sentido do que foi defendido
pela agenda do novo desenvolvimentismo, ou seja, reduo das incertezas rela-
tivas demanda futura de modo a induzir os agentes a investirem em ativos de
capital. Enquanto s recentemente o Brasil alcanou uma estabilidade macroeco-
nmica em termos da demanda futura, em grande medida decorrente da poltica
social e de crdito, as polticas anticclicas da ndia atuaram mais intensamente
numa ativa administrao da conta de capital que reduziu os choques externos e
internos, especialmente no cmbio (REDDY, 2010; BARBOSA, 2010).
Trajetria brasileira
O processo de liberalizao financeira no Brasil teve incio em 1987, perodo

semelhante primeira onda de liberalizao da ndia. As medidas mais rele-
vantes foram a resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN) regulando
as operaes de poupadores individuais no residentes no mercado brasileiro
de capitais; regulao de fundos de capitais estrangeiros orientados para secu-
ritizao da dvida externa; resoluo que regulou e estimulou as operaes de
investidores institucionais nos mercados de capitais domstico atravs de exce-
es tributarias; e a autorizao da emisso de aes de empresas brasileiras em
mercados de capitais externos (HERMANN, 2002).
Diferente da ndia, que no atravessou um perodo de restrio externa
semelhante Amrica Latina nos anos 1980 at porque no recorreu aos fluxos
de dlares que jorravam ostensivamente nos anos 1970 para os pases em desen-
volvimento , o Brasil s conseguiu retomar o acesso ao fluxo de capital exter-
no em 1992. Isso por causa da implementao do Plano Brady, que organizou a
securitizao da dvida externa da Amrica Latina, e em razo tambm ao retor-
no de liquidez entre os pases exportadores de capital. No plano poltico interno
essa agenda foi marcada por uma poltica macroeconmica ortodoxa, orienta-
da por altas taxas de juros reais, rgido controle de gastos pblicos, aumento de

impostos, e reduo drstica do volume de crdito disponvel, em grande medida

decorrente do plano de estabilizao inflacionria de 1994.
Embora a extenso das reformas orientadas para o mercado no Brasil tenha
sido maior e mais profunda do que na ndia, tambm no Brasil atores com poder
de veto iro exerc-lo no mbito do sistema poltico e buscar reorientar a poltica
macroeconmica, assim que perceberam que seus interesses foram alijados no
processo. Esse o caso do empresariado industrial que, diante de uma profunda
abertura comercial na primeira metade dos anos 1990, articulam-se inicialmen-
te em torno de um movimento poltico no mbito do Congresso voltado para
enfrentar a perda de competitividade, ou para promover a reduo do que ficou
conhecido como custo Brasil (MANCUSO, 2007). Posteriormente, j contexto
de recesso e crise financeira de 1998-1999, parcelas relevantes desse mesmo
empresariado iniciam um movimento poltico de afastamento da poltica macro-
econmica ortodoxa, questionando seus custos em termos do baixo crescimento,
desestruturao de cadeias produtivas e ausncia de interlocuo com as arenas
insuladas de deciso da poltica monetria (DINIZ e BOSCHI, 2007). Nesse
contexto, as fissuras da coalizo poltica do segundo mandato FHC, decorrentes
dessas declinaes, resultaram numa relativa inflexo da agenda neoliberal, cujo
efeito mais visvel foi a deciso de criar um Ministrio do Desenvolvimento e
recapitalizar os bancos pblicos federais em 2001.
A lgica prevalecente nesse perodo foi marcada pela ideia de Estado mni-
mo e os bancos pblicos reduziram sua participao no total da oferta de crdi-
to, cedendo lugar aos bancos privados nacionais e estrangeiros, embora o cres-
cimento das operaes de crdito destes tenha se restringido s operaes de
curto prazo. Setores estratgicos da economia que demandavam crdito de longo
prazo, a exemplo da infraestrutura, no foram atendidos nessa fase de expanso
do crdito privado. O que compensou parcialmente essa deficincia foi o cres-
cente papel dos fundos de penso e de investimento, alm do mercado de capi-
tais, com ativos compostos de ttulos de renda fixa de longo prazo (STUDART,
2000). A partir da recapitalizao dos bancos pblicos federais em 2001 e com
a retomada da agenda de desenvolvimento em 2003 refletida na reorientao
da agenda de poltica industrial no BNDES , os bancos pblicos retomaram
o protagonismo na coordenao estratgica dos investimentos, respondendo
agora por 41% do total do volume de crdito disponvel no sistema financeiro
concentrado no crdito de longo prazo, tais como habitao, infraestrutura e
bens de capital. possvel dizer desse modo, como tem enfatizado a literatura,
que o sistema financeiro brasileiro ainda pode ser caracterizado como um sis-
tema baseado em bancos (HERMANN, 2002; STALLINGS e STUDART, 2006;
METTENHEIM, 2010). Tendo em vista o grau ainda insipiente do mercado de
ttulos privados de longo prazo, e considerando as tipologias existentes, o Brasil
se caracteriza por uma combinao entre sistemas de crdito governamentais e

privados centrado em bancos (ZYSMAN, 1983).

1. ESTFIN Banco
O aspecto temporal da agenda de reformas do sistema bancrio brasileiro, Central do Brasil.
que muito se assemelha trajetria indiana, pode ser visto na forma como e
quando um conjunto de normas prudenciais foi adotado para reduzir os riscos
do sistema bancrio brasileiro. No mesmo perodo da ndia, o Brasil aderiu
Conveno da Basileia em 1994, fixando taxa de requerimento mnimo de capi-
tal em 11%, acima daquilo que era exigido; tambm adotou drstica elevao
dos compulsrios e posteriormente criou o fundo garantidor do crdito. Em
boa medida essas iniciativas refletiam o temor dos efeitos da crise mexicana de
1994. O bom desempenho do sistema bancrio no contexto da crise do subprime,
por exemplo, se deve precisamente a esse conjunto de medidas incrementais ao
longo de uma dcada (1985-1994), o qual ampliou a abrangncia das normas de
regulao bancria e visava consolidar uma autoridade monetria centralizada
no Banco Central (SOLA e MARQUES, 2006). No caso indiano a extenso e o
tempo da liberalizao da conta de capital tm sido acompanhados de mecanis-
mos concomitantes, tais como o reforo do sistema bancrio e a integrao e o
desenvolvimento do mercado (REDDY, 2010). Contudo, do ponto de vista dos
resultados macroeconmicos, o desempenho brasileiro foi bastante inferior ao
da ndia. Por conta da poltica de estabilizao inflacionria, os nveis dos com-
pulsrios exigidos pelo Banco Central restringiram imensamente o volume de
crdito disponvel, produzindo um quadro de reduzida taxa de investimento na
economia (tanto privada quanto pblico), acompanhado de baixa taxa de cresci-
mento e alto desemprego na segunda metade dos anos 1990. Diferente da ndia,
em que o banco central (RBI) cumpre metas de controle de inflao combinadas
com a garantia de nveis de emprego e crescimento, atravs da administrao da
conta de capital, o Banco Central brasileiro possui uma estrutura decisria volta-
da exclusivamente para cumprimento de metas inflacionrias.
Embora o Brasil tenha diminudo sensivelmente a participao dos bancos
pblicos nas operaes de crdito do sistema financeiro que caram de 55,5%
para 34,7% entre 1995 e 2008,1 especialmente por meio da privatizao dos
bancos estaduais , o setor bancrio pblico federal foi mantido e a estratgia
de capitalizao adotada no perodo seguiu moldes semelhantes estratgia
indiana, centrada na abertura de capital e na submisso desses bancos s nor-
mas prudenciais internacionais. Atualmente, com a retomada do protagonis-
mo dos bancos pblicos, em particular do BNDES, a coordenao de investi-
mentos voltados para internacionalizao de segmentos industriais vem sendo
alavancada por meio de fuses financiadas e coordenadas por bancos pblicos
e fundos de penso (SANTANA, 2010).
Se durante os anos 1990 a captao da poupana externa e adequao s
normas de regulao financeira internacionais eram o eixo das polticas macro-
econmicas voltadas para amenizar a crise fiscal de pases como ndia e Brasil,

os anos 2000 testemunham uma conjuntura em que as margens de manobra

domstica de financiamento para o desenvolvimento so substancialmente
maiores. Pases como Brasil e ndia elevaram suas reservas cambiais a patamares
que os protegem contra crises financeiras globais; e o mercado interno, por meio
da reduo dos nveis de desigualdade, passou a cumprir um papel crucial para
manuteno dos nveis de investimento e emprego na economia.
Os dados mais recentes sobre a conjuntura brasileira, durante e aps a
crise do subprime, demonstram claramente que a poltica de aumento da renda
salarial manteve elevado o nvel de demanda do mercado interno e arrefeceu
o impacto negativo da escassez de crdito internacional. Para isso, um conjun-
to de polticas e instituies de Estado desempenhou um papel fundamental.
A valorizao real do salrio mnimo em 49% entre 2003 e 2009 conjuga-
da com os programas de transferncia de renda; a reduo da taxa de juros
Pessoa Fsica decorrente das polticas de crdito consignado impulsionou o cr-
dito nesse segmento a um crescimento mdio de 31,5% a.a. entre 2004 e 2008,
frente do crdito rural, s empresas e habitao; popularizao do acesso a
contas bancrias, atravs de modalidades simplificadas; e a carga de endivida-
mento das famlias subiu de 15 para 34,8% da renda anual entre 2004 e 2009,
refletindo os efeitos dessas polticas. Enfim, o que se verificou foi uma amplia-
o do mercado de trabalho em funo da reduo da taxa mdia de desempre-
go de 12,3% em 2003 para 6,5% em 2010.2
Outro aspecto crucial para manuteno do ritmo da demanda no contexto da
crise financeira internacional foi o papel dos bancos pblicos e dos investimen-
tos governamentais (BARBOSA, 2010). Quando a escassez de crdito atingiu o
Brasil, o setor pblico desempenhou uma ao anticclica por meio da liberao
dos compulsrios pelo Banco Central e ampliao das linhas de financiamento
exportao e capital de giro pelo Banco do Brasil e BNDES. Com essa iniciativa,
os bancos pblicos passaram a responder por 68% da variao lquida das opera-
es de crdito no quarto trimestre de 2008, no auge da crise.3 A oferta de crdito
do Banco do Brasil em 2009 cresceu mais de 40% comparado ao ano anterior,
enquanto a Caixa Econmica respondeu por um crescimento de 56% e o BNDES
elevou seu desembolso em 49%, no mesmo perodo. Como resultado, os bancos
pblicos federais superaram os bancos privados na oferta de crdito em 2009, ele-
vando sua participao de 12,8% em 2008 para 18,6% do PIB em 2009.
2. Dados coletados das A despeito dessa imensa capacidade anticclica das instituies de crdito
edies de Viso do
Desenvolvimento, nos 63,
estatais, o que denota um legado institucional fundamental para continuidade
61 e 71, publicados pelo das polticas de desenvolvimento de longo prazo, ainda so evidentes as limi-
BNDES. taes dos mecanismos de financiamento de longo prazo no Brasil. A principal
3. BNDES, Viso do hiptese que vem sendo apontada para explicar essa limitao o papel da dvida
Desenvolvimento, no 63,
abril de 2009.
pblica, especialmente sua estrutura e taxa de juros. O fato de o Estado brasileiro
possuir uma das maiores taxas reais de juros do mundo e um perfil de dvida

pblica majoritariamente de curto prazo, indexada a taxas de juros flutuantes,

4. Dados coletados
proporciona liquidez, rentabilidade e segurana que inibe o desenvolvimento de das edies de Viso
um mercado de ttulos privados que sirva como fonte complementar de finan- do Desenvolvimento,
ciamento de longo prazo. Nesse cenrio, o que se observa so fundo de penso e nos 57 e 68, publicados
pelo BNDES.
de investimento atores em potencial na constituio de um mercado de ttulos
privados de longa durao aplicando sua carteira de ativos majoritariamente
em ttulos pblicos.
Embora algumas iniciativas j tenham sido tomadas no sentido de transfor-
mar a estrutura da dvida pblica, a exemplo da reduo da taxa de juros real
que despencou de 12% em 2005 para 4,5% em 2009; diminuio da parcela da
dvida atrelada ao cmbio; e o encolhimento do montante indexado taxa Selic,
que caiu de 63,9 para 35,7% entre 2002 e 2008, ainda assim h srios gargalos
para garantir financiamento contnuo de longo prazo. Basta dizer que o estoque
do mercado de ttulos privados no Brasil em sua maior parte constitudos de
debntures somava 2,7% do PIB em 2007, enquanto a mdia internacional era
de 10,8% do PIB.4 Os fundos de penso (entidades fechadas de previdncia com-
plementar), por exemplo, acumulam um volume de recursos da ordem de 18%
do PIB e poderiam ser um ator ainda mais relevante do que na constituio de
um mercado de ttulos privados de longo prazo, mas metade de seus recursos
permanece aplicado em ttulos de renda fixa.
De todo modo, paralelamente maior alavancagem de crdito dos ban-
cos pblicos especialmente em funo do emprstimo de R$ 100 bilhes do
tesouro ao BNDES para acionar as polticas de crdito anticclicas em 2009 ,
a reestruturao do perfil da dvida pblica sinaliza claramente a necessidade
de reposicionamento dos atores institucionais no mercado de crdito. Da parte
dos bancos privados, o papel anticclico dos bancos pblicos durante a crise
ampliando a base de crdito para faixas da populao com menor renda deve
forar as demais instituies financeiras a buscarem capilaridade e reduzir os
spreads bancrios. Em relao aos fundos de penso, a queda do rendimento da
aplicao em renda fixa, decorrente do menor atrelamento da dvida pblica
Selic e prpria reduo da taxa de juros reais, deve obrigar essas instituies a
aperfeioar os mecanismos de governana corporativa capazes de reduzir os ris-
cos de sua maior participao no mercado de debntures, necessria para com-
pensar as perdas em renda fixa e garantir o cumprimento das metas atuariais.

Concluso: identificando atores e instituies
Como foi possvel observar, as trajetrias recentes de liberalizao econmica da

ndia e do Brasil encontram fortes paralelos. Alm de ocorrerem num mesmo
perodo de tempo, revelaram tambm aspectos semelhantes em relao s pol-
ticas adotadas, tais como: liberalizao financeira prudente, pautada por deman-
das conjunturais e no por adeso cega a programas ideolgicos como ocor-
reu, por exemplo, na Argentina, Rssia e Chile; manuteno da capacidade de
coordenao estatal por meio do fortalecimento das estruturas regulatrias e dos
bancos pblicos, que buscaram a capitalizao por meio de abertura de capital e
adequao s regras prudenciais internacionais; a importncia crucial dos atores
domsticos no equilbrio de foras do sistema poltico como varivel indepen-
dente e estratgica da agenda de reformas do perodo. As privatizaes e a libe-
ralizao comercial na ndia e no Brasil sempre foram fortemente delimitadas
por atores estratgicos muito bem posicionados no sistema poltico, que fizeram
valer seu poder de veto parcial s reformas.
A questo que deve nortear a hiptese de trabalho diz respeito necessi-
dade de compreender que a histria e suas conjunturas crticas importam para
entender determinadas trajetrias de desenvolvimento e o repertrio de alter-
nativas que os policy makers tm sua disposio. Desse modo, uma longa traje-
tria de desenvolvimento caracterizada pelo modelo de substituio de impor-
taes, que antecedeu abertura econmica, conferiu ao Estado instrumentos
de margem de manobra que permitiu uma adaptao prudente trajetria do
novo cenrio internacional.
Interessou ressaltar, dentro desse contexto de mudana incremental, como as
agncias estatais de regulao e intermediao financeira cumpriram um papel
fundamental de coordenao poltica e estratgica, tanto no momento de aber-
tura econmica e liberalizao quanto na fase de retomada da poltica de desen-
volvimento posterior crise financeira dos pases emergentes entre 1997 e 2002.
A abordagem empregada incorpora a extensa tradio da economia polti-
ca comparada, fortemente inspirada pela literatura da variedade de capitalismo
(HALL e SOCKICE, 2001). Dentro dessa tradio j h tambm uma rica biblio-
grafia voltada para a compreenso dos sistemas financeiros, no qual se busca esta-
belecer trajetrias e complementaridades institucionais entre arranjos bancrios
e os mercados de capitais (ZYSMAN, 1983; GOUREVITCH e SHINN, 2005).
Segundo essa literatura, o padro de coordenao do financiamento uma vari-
vel que se complementa institucionalmente com os mecanismos de inovao,
rotatividade da mo de obra, nveis de desigualdade social, conflitos distributi-
vos e qualificao do trabalho. O esforo analtico do artigo foi mostrar os casos
do Brasil e da ndia como exemplos de regimes produtivos coordenados, nos
quais os bancos do setor pblico cumprem o papel estratgico para promover a

estabilidade macroeconmica nos termos do novo desenvolvimentismo. Ou seja,

uma estabilidade no apenas monetria, como tambm no plano da inovao,
do investimento, da renda salarial, do emprego, de modo a reduzir as incertezas
relativas demanda futura e induzir os agentes a investirem em ativos de capital.
Interessa em particular identificar os atores e as instituies que regulam
seus horizontes de expectativas. A emergncia de uma literatura que questiona o
modelo Berle e Means de governana corporativa segundo o qual as empre-
sas tenderiam a adotar uma estrutura decisria baseada num padro de disper-
so acionria centrada nos mecanismos de completamentaridade institucional
liberal tem se mostrado bastante til para entender os casos do Brasil e da ndia
(AGUILERA e JACKSON, 2003; LA PORTA et al., 1999). Ao destacar o papel
do Estado como coordenador da intermediao financeira atravs dos bancos
pblicos ressaltou-se como esse papel estratgico redistribui os incentivos entre
os atores-chave, a exemplo dos fundos de penso. H uma literatura crescente
mostrando que tanto a ndia quanto o Brasil se destacam por uma estrutura cor-
porativa em que o Estado e outros atores privados ainda reproduzem uma estru-
tura decisria centrada em grandes acionistas (large shareholders activism ou
stakeholders). As expectativas em torno desse ativismo so controvertidas, mas
revelam um padro de coordenao muito mais complexo que envolve princi-
palmente bancos estatais e fundos de penso (LAZZARINI, 2011; ALMEIDA,
2010; SARKAR e SARKAR, 2000).

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artigos
Danilo Arruda
A poltica regional no Brasil:

Uma anlise dos planos para o Nordeste a partir da viso sistmica1
RESUMO ABSTRACT
Este estudo consiste em identificar e analisar critica- This study seeks to identify and critically analyze, from
mente, do ponto de vista terico-metodolgico, os a theoretical-methodological point of view, a number of
planos de desenvolvimento formulados e implemen- plans for development that have been formulated for, and
tados para o Nordeste do Brasil. Para isso, utilizou-se implemented in Brazil`s Northeast region. To this end, a
da abordagem neoschumpeteriana. Realizou-se uma neo-Schumpeterian approach was used and documental re-
pesquisa documental, sendo analisados: a Poltica search was carried out to analyze: the Poltica Nacional de
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e o Desenvolvimento Regional - PNDR (the National Policy for
Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Regional Development) and the Plano Estratgico de Desen-
Nordeste (PDNE). Utilizou-se tambm de uma pes- volvimento Sustentvel do Nordeste - PDNE (Strategic Plan
quisa de campo com questionrio semiestruturado, for the Sustainable Development of the Northeast). Field
entrevistando-se 14 atores sociais, entre os quais estu- research was also used, with a semi-structured question-
diosos e fazedores de polticas da regio. Destacam-se naire, and interviews applied to 14 leading figures in society,
os seguintes resultados: investimentos concentrados including academics and policy-makers in the region. The
em fatores tangveis; a ausncia de estratgia para o following results were of particular significance: investments
campo cientfico, tecnolgico; uma concentrao espa- were concentrated in tangible factors; there was an absence
cial dos projetos nos estados de Pernambuco, Bahia e of a strategy aimed at the scientific and technological fields;
Cear; um diagnstico insuficiente para se compreen- there was a notable regional concentration of projects in
der a realidade sistmica, no levando em considerao just three states, Pernambuco, Bahia and Cear; there was
a realidade poltica e institucional da regio. Os resul- insufficient diagnosis available to fully understand the
tados apontam para a necessidade de uma estratgia Region`s systemic reality, let alone its political and institu-
de poltica regional que promova a transformao da tional realities. The results clearly indicated the need for a
estrutura econmica e social. Regional Policy strategy that could lead to a transformation
of the region`s economic and social structure.
Palavras-chave
Economia Nordeste. Sistema de inovao. Keywords
Poltica de desenvolvimento regional. Instituies. Economy-Northeast. Innovation System.
Regional Development Policy. Institutions.
61-91 >>

A Poltica Regional no Brasil: Uma anlise dos planos para o Nordeste a partir da viso sistmica
Introduo
A partir da dcada de 1980, vem ganhado fora o conceito de Sistema Nacional

de Inovao. Tanto no mbito acadmico quanto poltico passa a se fazer uso
desses culos analtico-propositivos, para se analisar e propor polticas bali-
zadas em uma viso sistmica do desenvolvimento em que a inovao cumpre
um papel fundamental. A nfase desse conceito est no papel das instituies, na
promoo e no direcionamento das polticas para os campos cientfico, tecnol-
gico e da inovao (para o desenvolvimento produtivo) e, principalmente, para
os fatores intangveis.
Assim, a inovao aqui entendida enquanto um fenmeno sistmico e
interativo. sistmico por levar em considerao os aspectos sociais, polticos,
econmicos, culturais e institucionais. Como tambm sistmico por estar inti-
mamente ligada a um conjunto de atores e sua cooperao e interao para o
aprendizado inovativo e o acmulo de conhecimento, tcito e codificado, no pro-
cesso de gerao e difuso das inovaes (CASSIOLATO, 2003; CASSIOLATO;
LASTRES, 2005).
Destaca-se assim, a importncia dos investimentos tangveis (infraestru-
tura fsica e tecnolgica), mas, principalmente, dos investimentos intangveis
(conhecimento, aprendizado, educao, cooperao, interao) enquanto fatores
fundamentais da criao da riqueza material (FREEMAN, 1995, 2008; WORLD
BANK, 1991 apud FREEMAN, 2008; CASSIOLATO; LASTRES, 2005). Os inves-
timentos e as polticas direcionadas para esses fatores so fundamentais, enten-
dendo-se que o processo de acumulao e de desenvolvimento caracterizado
1. Este trabalho
pela gerao endgena do progresso tcnico e a consequente mudana estrutu-
baseado na dissertao
de mestrado, defendida ral, econmica e social, por ele provocada (FREEMAN, 1982, 1995; LUNDVALL,
no Programa de Ps- 1992; CASSIOLATO, 2003; CASSIOLATO; LASTRES, 2005).
Graduao em Economia
Dito isso, aps o processo de estabilizao da economia com o Plano Real,
da Universidade Federal
da Paraba, sob a orien- mais especificamente na ltima dcada, assiste-se a um conjunto de aes, planos
tao do Prof. Dr. Paulo e programas pensados para o Brasil e para a regio Nordeste. Esse perodo ps-
Fernando Cavalcanti -Plano Real configura-se pelo pice do modelo neoliberal e o surgimento de uma
Filho e intitulada:
Quinze anos sem Poltica nova perspectiva em torno da atuao do Estado por meio de polticas pblicas,
Regional: uma anlise na Amrica Latina e no Brasil (IGLESIAS, 2006). Diante desse contexto, a eco-
dos Planos do Governo nomia brasileira e a do Nordeste passaram por quatro perodos nos quais esto
Federal para o Nordeste
de 1994 a 2009.
inseridos a questo regional: o vazio de aes e polticas, 1994-1996; aes e pla-
nos pensados para o Brasil sem considerar a questo regional e que culmina com

Danilo Arruda
a extino da Sudene, 1996-2001; a longa pausa, perodo que marca as reflexes

e discusses em torno da poltica regional, 2002-2006; e o processo de institucio-
nalizao dos planos e programas, 2007-2009.
Este trabalho consiste em uma pesquisa terico-bibliogrfica e qualitativa.
Assim, alm da pesquisa bibliogrfica, realizou-se uma pesquisa documental
dos diversos planos que foram elaborados, executados e que estoem execuo.
Ainda, foi realizada uma pesquisa de campo, com questionrio semiestrutura-
do, entrevistando-se 14 pessoas, entre as quais estudiosos e fazedores de pol-
ticas da regio.
Portanto, utilizando-se da abordagem neoschumpeteriana que enfatiza o
papel do Sistema de Inovao enquanto vetor dinmico fundamental de transfor-
mao econmica e social levanta-se a seguinte questo: Em que medida o desen-
volvimento regional foi objeto de reflexo e institucionalizao, atravs de polti-
cas explcitas, e qual o escopo e a escala em que essas foram capazes de incorporar
os vetores dinmicos da inovatividade e o papel do Sistema de Inovao?
A hiptese deste trabalho que mesmo quando foram elaborados os Planos
e Programas voltados para o desenvolvimento as aes de poltica regional
no enfatizaram o papel do Sistema de Inovao.
Este trabalho est assim dividido, alm desta introduo: a segunda seo
realiza-se uma discusso em torno das questes metodolgicas. Na terceira seo
apresenta-se a abordagem neoschumpeteriana de Sistema de Inovao. Na seo
seguinte discute-se a poltica regional no Brasil. E, por fim, tm-se as considera-
es finais e as possveis implicaes de polticas.
Metodologia da Pesquisa
Reviso da Literatura
A reviso da literatura consistiu em um primeiro passo da pesquisa. Desse modo,
realizou-se uma reviso em torno da abordagem neoschumpeteriana de Sistema
de Inovao, para a fundamentao terica necessria compreenso do carter
sistmico da inovao e do processo de desenvolvimento.
A Pesquisa Documental
De acordo com Gil (2002, p. 57), a pesquisa documental vale-se de materiais
que no receberam tratamento analtico ou que podem ser reelaborados de acor-
do com os objetivos da pesquisa, destacando-se entre esses os dados censitrios,
os documentos oficiais, os registros de arquivos. Assim, no que tange a este tra-
balho, foram analisados os documentos oficiais, nos quais constam, especifi-
camente, as aes, os planos e os programas elaborados, implementados e em
implementao, por parte do governo federal, para o Nordeste do Brasil.

Assim, a pesquisa consistiu em identificar e analisar os documentos em que

constam as aes, planos e programas de desenvolvimento para a dcada recente.
Esse perodo representa a transio entre o pice do perodo neoliberal, balizado
pelo Consenso de Washington, e seu esgotamento enquanto modelo de desen-
volvimento para a Amrica Latina, e o surgimento de uma nova perspectiva, a
partir dessa ltima dcada (2000), em que conforme colocado por Iglesias (2006)
se busca redefinir a atuao do Estado na atividade econmica, ou o conceito de
Estado e seus objetivos.
O critrio metodolgico para demarcao baseou-se nesses parmetros e
nos acontecimentos e fatos da economia brasileira, identificando quatro fases ou
perodos nos ltimos quinze anos e que marca o ps-Plano Real:
1. Nos anos 1994 a 1996 tem-se que a prioridade est na estabilizao da

moeda. um momento de reflexo e gestao do Plano Brasil em Ao.
Enquanto no contexto internacional assiste-se crise do Mxico (1995).
Esse perodo caracterizado por um vazio em termos de polticas.
2. Nos anos 1996 a 2001, observa-se a institucionalizao e execuo dos pla-
nos Brasil em Ao e Avana Brasil, os quais apresentavam uma pers-
pectiva nacional, sem a dimenso regional e tiveram seu ciclo encerrado
com a extino da Sudene, em 2001. O contexto externo vivido pela econo-
mia brasileira e do Nordeste era de crises sucessivas: a crise asitica (1997);
a crise russa (1998); a crise da bolha.com (2000); a crise da Argentina
(2001); alm do ataque ao corao financeiro mundial, as torres gmeas
(2001). Especificamente, no Brasil, tem-se a crise cambial de 1999 e a extin-
o da Sudene, em 2001.
3. Nos anos 2002 a 2006, v-se o momento de reflexo e gestao, marcando
uma longa pausa em termos de aes de polticas. Nesse perodo discute-se
a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), enquanto marco
referencial e que dar origem aos planos macrorregionais. debatida tam-
bm a recriao da Sudene. O perodo caracterizado pela longa pausa em
termos de aes e polticas de desenvolvimento, embora se passe a discutir
a questo regional.
4. Nos anos 2007 a 2009 tem-se o processo de institucionalizao, por meio de
Decreto-Lei, e a execuo das polticas e planos. Esse perodo se caracteriza
pela volta ao debate em torno da questo nacional e regional com a recria-
o da Sudene e elaborao dos sucessivos planos de desenvolvimento.
Quanto ao contexto internacional, tem-se a crise financeira mundial (2008),
que, ao lado da crise de 1929, se configura como uma as maiores crises do
sistema capitalista mundial.

Danilo Arruda
Quadro 1 Periodizao da Questo Regional: Vazios de Polticas, as Aes, os Planos e os Programas

Perodos Estratgias, Aes, Planos e Programas
1994-1996 Vazio de aes e polticas O foco em torno da estabilizao.
Aes e planos pensados para o
1996-2001 Brasil, sem levar em considerao Os planos: Brasil em Ao e Avana Brasil.
a questo regional
caractersticas
Discusses e reflexes em torno da recriao da Sudene, da Poltica Nacional de

A alternncia de governo e a longa
Desenvolvimento Regional e do Plano Estratgico de Desenvolvimento do Nordeste;
2002-2006 pausa: reflexes e discusses sobre
Plano Estratgico do Desenvolvimento do Amazonas; e Plano Estratgico de
a poltica regional
Desenvolvimento do Semirido. Proposta da Nova Poltica Industrial.
A recriao da Sudene.
Planos: Programa de Acelerao do Crescimento (PAC); Plano de Desenvolvimento
Aes e planos: a institucionalizao
2007-2009 Produtivo (PDP); Territrios da Cidadania; o Plano de Ao (2007-2010) do MCT (Plano
dos planos e programas
de Ao em CTI/MCT); o PAC Energia (MAPA); os Planos Diretores da Embrapa; os
Planos Estaduais de CT&I; entre outros.
Fonte: Elaborao do autor, 2010.
Assim, para objetivo deste estudo no so analisados os planos Brasil em

2. Esses programas so
Ao e o Programa Avana Brasil.2 objetos de anlises no
Os documentos de anlise sero: o Plano Nacional de Desenvolvimento trabalho de dissertao.
Regional (PNDR) e o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Disponvel em:
http://www.ccsa.ufpb.br/
Nordeste (PDNE), que se constituram nos principais eixos da proposta de ppge/ ?secao=5&subsecao
poltica regional. =48&d=60
A escolha desses programas, diante dos vrios listados no Quadro 1, jus-
tifica-se por serem aqueles que depois de identificados constituram os prin-
cipais planos elaborados e que estabelecem as principais diretrizes de ao de
poltica para a regio.
A Pesquisa de Campo
Um dos procedimentos tcnicos realizados para se coletar dados e informaes
necessrios anlise do fenmeno aqui proposto, qual seja, o estudo das aes
de polticas de desenvolvimento para a regio Nordeste, foi a realizao de entre-
vistas, por meio de questionrio. Quanto entrevista, essa pode ser conceitu-
ada, segundo Gil (2002, p. 145), como uma tcnica em que o pesquisador se
apresenta ao pesquisado e formula-lhe perguntas, com o objetivo de obter os
dados que interessam pesquisa. Assim, objetivou-se saber que significado os
entrevistados atribuam ao fenmeno aqui estudado, bem como sua experincia
(MARCONI; LAKATOS, 2006).
Segundo Gil (2002, p. 137), O questionrio uma tcnica de coleta de
dados que consiste em um rol de questes propostas por escrito s pessoas que
esto sendo pesquisadas. Acrescenta-se, ainda, que a estratgia adotada nessa
pesquisa foi a aplicao do questionrio aplicado com entrevista, em vez do
questionrio autoaplicado (GIL, 2002). As vantagens do primeiro residem na
maior flexibilidade nas perguntas previamente formuladas, na possibilidade de
esclarecer algumas questes, na possibilidade de obter informaes com maior

profundidade, entre outros. J as desvantagens desse tipo de procedimento esto

relacionadas aos custos para realizar as entrevistas, ausncia de anonimato, e a
possvel influncia do pesquisador sobre o pesquisado (GIL, 2002).
Nesse sentido, foram realizadas entrevistas com estudiosos, formuladores
e executores de polticas na regio, entre os quais os representantes dos rgos
e instituies pblicos e/ou privados e que tm ou tiveram um papel relevante
no processo de elaborao e execuo de polticas para o desenvolvimento da
regio (ver Quadro 2, a seguir).
Elaborou-se um questionrio procurando identificar nos discursos des-
ses fazedores de polticas o que representaram e representam as polticas de
desenvolvimento para a regio Nordeste e qual a avaliao sobre as polticas
implementadas. Assim, o questionrio foi dividido em duas partes: a primeira
buscou captar o que foi a poltica do passado e seus principais resultados eco-
nmicos e sociais, como tambm o que estava ausente em termos de polticas;
a segunda parte tratou, especificamente, das polticas elaboradas no ps-Plano
Real (1994), destacando-se o conjunto de iniciativas recentes.
O quadro a seguir mostra os estudiosos e fazedores de polticas que
foram entrevistados.3 Destaca-se que as entrevistas foram realizadas por oca-
sio do Seminrio Internacional: Desenvolvimento Regional no Nordeste,4 rea-
lizado na Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Dadas as limitaes
de recursos materiais, aproveitou-se o momento em que se reuniram nesse
seminrio os vrios estudiosos e fazedores de polticas da regio, a exemplo
dos representantes das diversas universidades, os representantes da Sudene, os
representantes do BNB (Banco do Nordeste do Brasil) e de secretarias de pla-
nejamento e desenvolvimento do estado. Estas so as principais instituies de
fomento pesquisa cientfica, tecnolgica e inovao na regio, destacando-se a
principal instituio financiadora, o BNB. Uma das limitaes reside no fato de
no se ter entrevistado os gestores pblicos atuais, o que demandaria tempo e
recursos materiais e humanos indisponveis, portanto no foi possvel se fazer
essas entrevistas.
3. As entrevistas trans-
critas encontram-se no
trabalho de dissertao.
4. Realizado em Recife/
PE entre os dias 13 e 16
de outubro de 2009, no
Centro de Convenes
da Universidade Federal
de Pernambuco. Esse
seminrio foi promovido
pelo Centro Internacional
Celso Furtado de Polticas
para o Desenvolvimento.

Danilo Arruda
Quadro 2 Relao dos Entrevistados, Instituies que Representam e os Respectivos Cargos

Ocupados ou Funes, 2009
NOME INSTITUIO CARGO/FUNO
Carlos Eduardo Gasparini Universidade Federal da Paraba ( UFPB) Professor e ex-Sudene
Carlos Roberto Bezerra Banco do Nordeste do Brasil (BNB) Agente de Desenvolvimento
Danilo Rgis Banco do Nordeste do Brasil (BNB) Agente de Desenvolvimento
Superintendncia de Desenvolvimento
Fernanda Ferrrio Carvalho Professora e Sudene
do Nordeste (Sudene)
Assessorem Polticas Pblicas
Francisco Baqueiro Vidal Secretaria de Planejamento da Bahia
e ex-Sudene
Francisco de Oliveira Universidade de So Paulo (USP) Professor
Gerente de Avaliao de
Jnia Pinho Banco do Nordeste do Brasil (BNB)
Polticas Pblicas do BNB
Leonardo Guimares Neto Consultoria Econmica e Planejamento (Ceplan) Professor e Consultor
Mrcio Jorge Porangaba Universidade Federal de Alagoas (UFAL) Professor

Marcos Antnio Arajo Vieira Banco do Nordeste do Brasil (BNB) Gerente Executivo do BNB
Pedro Jnior Superintendncia de Desenvolvimento

Aposentado pela Sudene
Venceslau Fragoso do Nordeste (Sudene)
Reginaldo Albuquerque Banco do Nordeste do Brasil (BNB) Agente de Desenvolvimento

Ricardo Ismael Pontifcia Universidade Catlica (PUC) Professor/Cincia Poltica
Silvana Batista Banco do Nordeste do Brasil (BNB) Gerente de Produtos e Servios
Wilson Cano Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) Professor
Fonte: Elaborao do autor, 2009.
Ressalta-se que para a escolha dos entrevistados foram levados em conside-

rao aqueles atores que participam ou participaram diretamente do processo
de elaborao de estudos e diagnsticos sobre a regio e os implementadores
de polticas. Da por que a ocasio do seminrio foi fundamental para que se
encontrasse grande parte desses atores sociais, polticos e intelectuais para rea-
lizar as entrevistas.
Por outro lado, as limitaes impostas pelo ambiente em que ocorreram
as entrevistas nos impossibilitaram de realizar uma amostra maior, isso diante
do universo de atores que participaram do seminrio. Dentre essas limitaes,
destacam-se o tempo e a disposio dos entrevistados, que, na sua maioria,
estavam expondo e/ou debatendo os trabalhos, o que impediu de se realizarem
entrevistas com uma amostra maior. Porm, para os nossos propsitos de ela-
borar uma pesquisa qualitativa, considera-se relevante a amostra de entrevis-
tados, pois, como afirma Marconi e Lakatos (2006), em estudos que utilizam
desta abordagem metodolgica, a dimenso qualitativa no necessita respeitar
critrios amostrais, sendo relevante o contedo das informaes e a prvia qua-
lificao das fontes.

Sistema de Inovao
As primeiras concepes acerca de Sistema de Inovao remetem-se a Friedrich

List (1841) em seu livro Sistema nacional de economia poltica. List entendia o
sistema nacional de inovao como um conjunto de instituies (de apoio e
pesquisa) relacionadas cincia, educao, tcnicas de treinamentos, infraes-
trutura cientfica e tecnolgica e sua ligao com a indstria. Acrescentando-se,
ainda, questes ligadas infraestrutura para transportes (LUNDVALL, 1992;
FREEMAN, 1995). Assim, fica ntida a importncia da interligao de um con-
junto de fatores sociais, polticos, econmicos e institucionais para a constituio
de um Sistema de Inovao, bem como para o entendimento sobre o processo
de desenvolvimento balizado numa viso sistmica, em que as polticas para os
campos cientfico, tecnolgico e inovativo se fazem necessrias.
5. A ideia subjacente
Destaca-se assim, no debate em torno do Sistema de Inovao, a importn-
abordagem sistmica est cia da interveno governamental atravs das polticas pblicas de longo prazo
relacionada ao fato de visando consolidar esses campos de atuao pblica e, tambm, um ambiente
que a inovao o motor
inovativo. A nfase dada por essa abordagem ao Estado, apresentando-o como
do desenvolvimento
conforme percebido por agente histrico fundamental para que se estabeleam as diretrizes das polticas
Schumpeter. E a inovao em torno dessa abordagem sistmica,5 para se pensar o desenvolvimento econ-
(o processo inovativo,
mico e social, principalmente, das regies subdesenvolvidas. Dado que o merca-
a gerao e a difuso
do progresso tcnico) do por si s no capaz de faz-lo.
entendida como intera- Alm das contribuies de Friedrich List (1841), o moderno conceito de sis-
tiva e sistmica, ou seja,
tema nacional de inovao, debatido pela corrente neoschumpeteriana, tem forte
envolve um conjunto
de atores e sua interao relao com os estudos realizados por Joseph Schumpeter no incio do sculo
no processo de apren- passado dada a relevncia que este autor deu inovao. Muito embora, segundo
dizagem; de acmulo e Cassiolato (2003, p. 1), mesmo economistas que colocaram a inovao no cen-
difuso de conhecimento
(tcito e codificado); tro de suas teorias, como Joseph Schumpeter, no estudaram as caractersticas
de gerao e difuso das especficas da inovao em profundidade.
inovaes. sistmico, Nos anos 1960 duas pesquisas marcaram os estudos empricos em torno da
tambm por levar em
considerao dentro do inovao e de seu entendimento enquanto um processo no linear6 e de sua
processo inovativo os ele- importncia como motor do desenvolvimento. Os dois projetos deram incio s
mentos histricos, sociais, pesquisas sistmicas sobre inovao e alteraram a percepo dos estudiosos a
polticos, institucionais,
econmico e culturais.
respeito do tema: o Projeto SAPPHO (na Inglaterra Universidade de Sussex) e
6. Antes a inovao
a Yale Innovation Survey (nos Estados Unidos).
era vista como um A primeira, direcionando sua anlise para a inovao, comparando as ino-
processo linear que, vaes que fracassaram e as que obtiveram xito, destacando, entre as que obti-
dentro de um esquema
schumpeteriano, era tido
veram sucesso, o atendimento s necessidades dos usurios e a formaes de
como inveno-inovao- redes e as ligaes com fontes externas de informao cientfica e tecnolgica
difuso (CASSIOLATO, (CASSIOLATO, 2003; CASSIOLATO; LASTRES, 2005).
2003; CASSIOLATO;
LASTRES, 2005).
A segunda observou as estratgias por parte das empresas no desenvolvi-
mento de produtos e processo, destacando: as capacitaes internas da firma;

Danilo Arruda
a pesquisa e desenvolvimento no mbito da firma; a engenharia reversa; entre

outras (CASSIOLATO, 2003; CASSIOLATO; LASTRES, 2005). a partir dessas
pesquisas que passam a ganhar um enfoque mais sistmico as questes ligadas
ao processo de inovao, destacando-se o papel das universidades e centros de
pesquisa no desenvolvimento de pesquisa cientfica e tecnolgica e sua interao
com as outras instituies, em especial a empresa capitalista, para configurar um
sistema nacional, regional e local de inovao e produo.
Assim, a partir dessas duas pesquisas, passa haver maior entendimento sobre
o processo de aprendizado inovativo, e que este deixa de ser visto como um fato
isolado, passando a ser entendido como um processo, de mltiplas fontes, deri-
vando de complexas interaes entre agentes [...] a nvel local, nacional, mundial
entre indivduos, firmas e organizaes voltadas busca de novos conhecimen-
tos (CASSIOLATO, 2003, p. 3). Destaca-se que essas pesquisas desenvolvidas
e os trabalhos realizados serviram de base para os policy-makers elaborarem
seus planos e programas de desenvolvimento econmico-social, balizados no
entendimento sobre esses processos inovativos e na tentativa de dinamizarem
e potencializarem o sistema de aprendizado e inovao (CASSIOLATO, 2003;
CASSIOLATO; LASTRES, 2005).
Nos anos 1980, segundo Freeman (2003), passa haver o renascimento do
debate em torno da teoria neoschumpeteriana. De acordo com Lundvall (1992,
p. 12), Freeman pioneered the vision that innovation should be understood as a
interactive process; not as a linear one where innovation automatically comes out
of R&D efforts. Freeman requalifica a terminologia sistema nacional de inova-
o, conhecida pela moderna economia da inovao.
Nesse sentido, a partir da dcada 1980, a abordagem de Sistema de Inovao
enquanto arcabouo terico, metodolgico e analtico passa a ser utilizada para
se propor polticas pblicas de desenvolvimento. Essa abordagem Sistema de
Inovao est fortemente focada na interao entre agentes, organizaes e fir-
mas; interao entre usurios e produtores dentro de um processo de aprendi-
zado interativo; na cooperao; no aprendizado; no conhecimento tcito e codi-
ficado; nas polticas de cincia, tecnologia e inovao (FREEMAN, 1982, 1995;
LUNDVALL, 1992; CASSIOLATO, 2003; CASSIOLATO; LASTRES, 2005).
Ressalta-se, assim, o carter sistmico da inovao nessa abordagem em que a
inovao gerada e difundida em ambientes nacionais ou locais onde os desen-
volvimentos organizacionais e institucionais produzem condies que permitem
o crescimento de mecanismos interativos nos quais a inovao e a difuso de
tecnologias se baseiam (OECD, 1992 apud CASSIOLATO, 2005).
Assim, a compreenso acerca do processo de inovao fundamental para a
elaborao de polticas, dada sua importncia em um processo competitivo e ao
crescente uso do conhecimento nas atividades produtivas. O Sistema de Inovao
caracteriza-se pelas estratgicas para superao das dificuldades inerentes ao

processo de transformao econmica, social, poltica e institucional, principal-

mente no contexto atual em que prevalece o novo paradigma tecnoeconmico ou
paradigma da microeletrnica, a intensificao da inovao,7 de gerao e difu-
7. Ve: Dodgson et al. so de novas tecnologias por meio de mecanismos endgenos (CASSIOLATO;
(2003). LASTRES, 2005; CASSIOLATO, 2003). Assim, Sistema de Inovao passa a ser
8. Segundo Freeman entendido com uma ferramenta analtica, servindo de instrumento para elaborar
(1988) e Lundvall (1992)
(apud ALBUQUERQUE,
e analisar polticas nos pases desenvolvidos e subdesenvolvidos.
1996, p. 57) o sistema Segundo Cassiolato e Lastres (2005),8 o sistema de inovao conceitua-
nacional de inovao do como um conjunto de instituies distintas que contribuem para o desenvol-
uma construo
institucional, produto
vimento da capacidade de inovao e aprendizado de um pas, regio, setor ou
de uma ao planejada localidade. Desse modo, destacam-se dentro dessas instituies os processos de
e consciente ou de um aprendizado e acmulo de conhecimento (tcito e codificado); a interao entre
somatrio de decises no
planejadas e desarticu-
eles, entendendo a inovao como um processo ou um fenmeno sistmico e
ladas, que impulsiona o interativo, caracterizado por diferentes tipos de cooperao (CASSIOLATO,
progresso tecnolgico em 2005, p. 37). Nesse sentido, a atuao do Estado deve buscar direcionar a cons-
economias capitalistas
truo institucional9 e preservar a autonomia (poltica e financeira), visando
complexas. Mas, no s
nas economias complexas, dinamizar as capacidades de inovao e aprendizado do Sistema Regional de
importante perceber e Inovao e Produo e a articulao com o Sistema Nacional de Inovao.
utilizar esse conceito para
estudar as economias
perifricas ou subdesen-
volvidas, para utilizar PNDR e PDNE:10 reflexes, planos e aes de polticas
o conceito de Celso
Furtado.
Da estabilizao ao rompimento com a questo
9. No Anexo A,
encontra-se um regional (1994-2001): os antecedentes
mapeamento das Passado o perodo de abertura econmica e financeira, em meio persistn-
instituies presentes cia das altas taxas de inflao que se arrastavam desde a dcada de 1980, foi
a atuantes na regio.
lanado o Plano Real. O impacto do plano foi de imediato com a inflao do
10. Conforme desta-
cado, sero objetos de ms de junho de 1994, que era de 46,60%, caindo para 3,34%, um ms aps a
anlise nesta seo: implantao do plano. Cabia, ento, ao governo assegurar o processo de estabi-
a Poltica Nacional lidade da economia brasileira, centrando todos os seus esforos para assegurar
de Desenvolvimento
Regional (PNDR) e o controle dos preos, mesmo que a juros altos, baixas taxas de crescimento,
o Plano Estratgico perda de reservas.
de Desenvolvimento Nesse sentido, a opo do governo foi debelar a inflao a todo custo,
Sustentvel do Nordeste
(PDNE). Os documen-
mesmo que para isso tivesse que sacrificar o ambiente macroeconmico e eli-
tos so pblicos e neles minar as possibilidades do Estado de formular e implantar as aes, planos
no contam restries e programas, visando ao desenvolvimento. Os primeiros dois anos caracteri-
quanto ao uso do con-
tedo, bastando citar a
zam-se pelo vazio de aes e polticas. Apenas em 1996 foi posto em prtica o
fonte. Os documentos primeiro plano de ao poltica, o Brasil em Ao, que se complementou com
esto disponveis em Avana Brasil (1998-2002).
http://www.mi.gov.br/
desenvolvimentoregional/.
Em 2001 a Sudene foi extinta. A extino da Sudene marca o fim de um
ciclo de polticas regionais para o Nordeste do Brasil. E o governo utiliza como

Danilo Arruda
argumento central, por meio de um ato, pr fim Sudene, corrupo arraigada

11. Destaca-se que a
no seio dessa Instituio.11 Sudene foi extinta no
ano 2001, no governo
O discurso utilizado pelo Estado brasileiro para extinguir a Sudene e a Sudam era o de que tais Fernando Henrique
Cardoso, sendo
rgos, em especial os Fundos de Investimento que gerenciavam, estavam tomados pela cor- concomitantemente
rupo, que acumulavam histrias de malversao, fraude e desperdcio de recursos financei- criada a Agncia de
ros, e que cometiam inmeras irregularidades com a gesto dos recursos oriundos dos incenti- Desenvolvimento para o
Nordeste (Adene). J no
vos fiscais regionais. (CARVALHO, 2006, p. 88).
ano 2003, o governo do
presidente Luiz Incio
Ainda: Lula da Silva restabelece
a discusso em torno da
O descaso dos governadores nordestinos em relao Sudene no um fato recente, e se
recriao da Sudene, o
intensificou, especificamente durante os anos 90, com o acirramento da Guerra Fiscal, quando que ocorreu em 2007.
os governadores da regio abandonaram a ideia de se pensar o Nordeste em seu conjunto [...] Porm, no delegou a
esse novo arcabouo
(CARVALHO, 2006, p. 69).
institucional o poder
poltico e financeiro para
Desse modo, fica explcito que as foras polticas da regio no foram capa- levar adiante a estratgia
da poltica regional de
zes de mobilizar-se em defesa da instituio de planejamento do desenvol-
desenvolvimento.
vimento regional. Isso se torna um agravante maior, quando se verifica que a
12. Carvalho (2006)
composio de fora de representantes do Nordeste era bastante expressiva: um destaca que, no modelo
vice-presidente da Repblica, o ministro da Integrao, 11 governadores, 183 proposto de recriao
da Sudene, o fundo seria
deputados e 27 senadores, alm dos parlamentares de Minas e do Esprito Santo
gerido por essa institui-
que fazem parte da rea de atuao da Sudene. O problema torna-se maior quan- o de desenvolvimento
do se percebe na regio que as foras sociais (movimentos sociais, sindicatos, regional. Porm, quando
passou a tramitar no
Organizaes No Governamentais, associaes, sindicatos e demais movimen-
Congresso nacional a
tos organizados) no estavam empoderados o suficiente para mobilizar-se em proposta de Reforma
torno da defesa da Instituio. Tributria, os estados
passaram a exigir do
governo central a gerncia
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) do fundo.
A partir de 2003 formulada, no mbito do novo governo, a proposta da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), que, partindo de um diagnstico
econmico e social e da persistncia das disparidades regionais, colocava como
objetivo super-las.
A PNDR foi elaborada pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI),
atravs da Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional (SDR) e pela
Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene), em parceria com o Instituto
Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA); sendo instituciona-
lizada por meio do Decreto-Lei no 6.047, apenas, em 22 de fevereiro de 2007, o
que demonstra que a questo regional estava longe de ser prioridade estratgica
de ao poltica do governo federal, uma vez que quatro anos se passaram para
que o plano fosse institudo e cinco para que fosse enviada ao Congresso nacio-
nal a proposta de criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional,12

includo no texto da Reforma Tributria em 2008.

Nesse sentido, a PNDR colocada enquanto pea maior da proposta de pol-
tica regional apontava para um conjunto de aes, cujo objetivo central era redu-
zir as disparidades socioeconmicas regionais. Para isso, tm-se, enquanto parte
integrante da PNDR e conforme estabelecido em Decreto-Lei, os seguintes planos
macrorregionais de desenvolvimento estratgico: o Plano de Desenvolvimento
da Amaznia Sustentvel; o Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste;
o Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Semirido Nordestino; e o Plano de
Desenvolvimento do Centro-Oeste (PNDR, 2003, p. 16).
Entre os programas especficos de escala sub-regional contidos na PNDR
destacam-se: a Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais
(PROMESO), que tem como objetivo a implantao de gesto para o desenvol-
vimento nesses espaos regionais; o Programa de Desenvolvimento Integrado e
Sustentvel do Semirido (CONVIVER), visando potencializar e dinamizar os
espaos regionais sujeitos s condies climticas adversas; o Desenvolvimento
Social da Faixa de Fronteira (PDFF), objetivando integrar as comunida-
des brasileiras fronteirias com os pases sul-americanos; e o Programa de
Desenvolvimento das Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDEs), com
aes integradas do governo para Juazeiro/BA e Petrolina/PE, e na Grande
Teresina/PI (PNDR, 2003, p. 16).
Ainda de acordo com o Decreto-Lei, a distribuio das competncias quan-
to PNDR era de responsabilidade do Ministrio da Integrao Nacional (MI),
cabendo a este definir e manter atualizada a tipologia da PNDR, referenciar as
polticas setoriais, determinar os critrios para distribuir os investimentos, alm
de orientar os planos, programas e aes da PNDR.
A PNDR parte do diagnstico das disparidades observado a partir da anlise
dos dados dos censos demogrficos do IBGE (1991 e 2000) e das estimativas do
PIB dos municpios pelo Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (Ipea), leva
em considerao a anlise das seguintes variveis: populao no territrio e suas
caractersticas, que so: rendimento mdio, local de residncia (rural ou urba-
no), nvel de educao e PIB per capita.
Quanto aos critrios bsicos para classificao da poltica, foram estabeleci-
13. A PNDR traz em dos por meio do cruzamento das variveis renda domiciliar e crescimento do PIB
anexo (PNDR, 2003,
p. 20-32) os cartogramas per capita. As reas de atuao poltica foram identificadas e divididass: de alta
que ilustram os pontos renda (alto rendimento domiciliar por habitante), fazendo parte as regies Sul,
nas regies brasileiras, na Sudeste, Centro-Oeste e outras isoladas do Norte e Nordeste; as dinmicas (com
qual se caracterizam essas
microrregies com base
rendimento mdio e baixo e uma dinmica econmica significativa), sendo mais
nas variveis: rendimento frequente no Centro-Oeste e Nordeste, mas contemplando tambm Sul e Sudeste;
domiciliar mdio e as estagnadas (rendimento mdio, mas baixo crescimento econmico), sendo pre-
crescimento do Produto
Interno Bruto (PIB).
dominante o Centro-Oeste e o Nordeste; e baixa renda (baixo crescimento e baixo
rendimento), concentrando-se no Norte e Nordeste (PNDR, 2003, p. 14-15).13

Danilo Arruda
Uma primeira reflexo est relacionada ao critrio para o uso dessas vari-
veis, colocando-se que elas, por si ss, no so capazes de estabelecer a real
dimenso do problema das disparidades regionais, a exemplo do PIB per capita,
que pode esconder uma realidade concentradora de renda. A fragilidade desses
indicadores reside em apresentar a superficialidade do fenmeno, no refletindo
um diagnstico sistmico do problema. Este passa pelas condies no s eco-
nmicas e sociais, mas tambm pela anlise das condies polticas e institucio-
nais da regio e, sobretudo, da anlise dos indicadores do fenmeno sistmico
da inovao. Primeiro, conforme visto na fala dos atores entrevistados, a cultura
poltica (clientelista, paternalista) um elemento importante a ser considerado
no diagnstico. Essa cultura reflete nas decises de polticas locais e, em mui-
tos casos, pode at exercer uma fora contrria s decises estratgicas de trans-
formao das estruturas econmicas e sociais. Segundo, devem ser percebidas
quais instituies atuam no processo de capacitaes e de aprendizado inovativo
e como estas se articulam ao conjunto de atores econmicos, sociais e polticos.
Assim, analisar apenas os indicadores, renda domiciliar, crescimento do PIB per
capita e porcentagem de indivduos por faixa de idade e anos de estudo, significa
repetir a anlise tradicional do fenmeno.
Nesse sentido, avanar num diagnstico concreto da realidade implica ana-
lisar o conjunto de indicadores sistmicos na anlise dos sistemas e subsistemas
produtivos e inovativos locais. Esses indicadores esto relacionados cincia,
tecnologia e inovao, ao mesmo tempo que se deve procurar estabele-
cer comparaes entre os diferentes Sistemas de Inovao regional e nacional.
A anlise dessas experincias vlida para se mostrar a evoluo desses sistemas.
Acrescente-se, ainda, que se deve buscar captar os processos de aprendizado ino-
vativo nas estruturas locais, a cooperao e a interatividade entre os agentes inte-
grantes da mesma realidade e de realidades anlogas, alm de caracterizar esses
sistemas produtivos e perceber a dinmica interna destes que tm no progresso
tcnico o motor fundamental da acumulao e do desenvolvimento, i.e., trans-
formando as estruturas produtivas e sociais.
Ainda de acordo com a PNDR, os mecanismos de implementao das
polticas passa por trs rgos: a Cmara de Polticas de Integrao Nacional e
Desenvolvimento Regional e que envolve 23 ministrios, entre eles: Fazenda, Casa
Civil, Planejamento e outros; os Conselhos Deliberativos das Superintendncias
do Nordeste, Norte e Centro-Oeste, integrados aos ministrios e aos governado-
res e prefeitos; e os Fruns das Mesorregies e as demais instncias sub-regionais
de representao poltico-institucional. Nesses Fruns so realizados os debates
e audincias pblicas, estabelecendo, pelo menos em tese, os dilogos e negocia-
es entre a sociedade civil, representantes dos ministrios, dos empresariados,
dos governos estaduais e das prefeituras, entre outros.
Em termos de articulao, a PNDR destaca as instituies responsveis

pela implementao, colocando apenas que deveria haver uma sinergia entres
os atores pblicos e privados, sem especificar como funcionaria essa estrutura
organizacional e como os atores esto articulados, ou seja, que ator(es) seria(m)
responsvel(eis), efetivamente, pela implementao da poltica e que poder
poltico e financeiro teria(m). Assim, observa-se um conjunto de instituies
que deve estabelecer suas decises com base no poder poltico central, porm
sem autonomia.
Ainda quanto aos mecanismos, outra reflexo diz respeito aos representan-
tes da Cmara de Polticas de Integrao e Desenvolvimento Regional. Quem
so? Qual conhecimento acumulado e percepo se tem sobre a realidade das
regies? Quanto ao Conselho Deliberativo composto de representantes da insti-
tuio (Sudene) e dos estados, o que se questiona o poder poltico e financeiro
da Sudene e se a instituio no est sendo atropelada pelos interesses das foras
polticas dos estados e que tem representao no Conselho. E quanto ao Frum
Mesorregies e sub-regionais, questionam-se as foras sociais atuantes nes-
ses fruns. De quem o poder de deciso? Que tipo de participao exercido
neles? Conforme afirma Oliveira (1977), o planejamento uma mera forma de
amenizar os conflitos sociais, no existindo conflito, nem foras sociais, econ-
micas e polticas reivindicando; e, dessa forma, as transformaes nas estruturas
econmicas e sociais no acontecem.
Articular, cooperar e interagir continuam sendo fundamentais, porm essa
cooperao e interao devem ter como estratgia principal promover e desen-
volver as capacidades de aprendizado inovativo, entendido enquanto fenmeno
sistmico em que as firmas e empresas devem estar constantemente produzin-
do, assimilando e compartilhando conhecimento no processo produtivo. Eis
os fatores intangveis da produo da riqueza material e que devem ser objeto
das polticas e constantemente buscados pelo setor produtivo e pela sociedade.
Essa reflexo faz-se necessria quando se verifica que, nos trs nveis da esfera de
governo, ainda se identifica uma cultura poltica adversa a esses elementos sis-
tmicos e indutores da mudana nas estruturas econmica e social. Assim, deve
ser destacada a importncia desse aspecto na formulao de diagnstico e na
elaborao de polticas para a regio Nordeste. Nesse sentido,
A gente tem uma tradio, talvez at, latino-americana, mas ela presente no Brasil inteiro e
bem tpica do Nordeste, que uma cultura do Estado paternalista, e do Estado servir a interes-
ses do desenvolvimento. Por exemplo, a gente no tem uma cultura empresarial muito arrai-
gada aqui no Nordeste, no se valoriza muito isso. Aqui mais fcil voc ver um empresrio
brigando para ter uma benesse do Estado do que, por exemplo, esse Estado deix-lo trabalhar.
[...] E eu acho que aqui no Nordeste isso mais grave ainda. A gente tem elites tradicionais na
Regio muito fortes, com uma concentrao de renda mais aguda at do que no Brasil. Isso
dificulta um pouco a mobilidade. A gente tem um nvel de analfabetismo ainda muito acima
do Brasil, o ndice de pobreza ainda est muito acima (GASPARINI, 12/12/2009).

Danilo Arruda
[...] boa parte da cultura poltica do Nordeste falta um associativismo maior, buscar formas no
princpio social de formar associaes, de formar novamente cooperativas. Anos atrs eu fui
ao Banco do Nordeste e eles chamavam ateno disso, que eles tinham linhas de crdito mais
favorveis para grupos de pescadores ou agricultores que formassem cooperativas, e tinham
dificuldade enorme de conseguir fazer isso. Ento, eu acho que este um problema tambm,
essa cooperao dentro da prpria sociedade, seja essa formao cooperativa ou de associaes
que possam fiscalizar os governos, isso tambm um problema que continua at hoje de certa
forma. [...]) As instituies, Banco do Nordeste, Sudene, todas elas, de uma forma geral, e os
governos, tambm devem tentar agir de uma maneira republicana, sem deixar que o dinheiro
pblico seja capturado por empresas privadas (ISMAEL, 15/10/2009).
Assim, mesmo percebendo nesses planos, conforme coloca Cano

(15/10/2009), ideias expressivas, e muito bem elaboradas em sua concepo, ten-
tando interagir com os diversos atores sociais, a cultura poltica ainda apresenta-se
como grande empecilho para que esses plano venha a ser posto em prtica. Ainda
quando indagado se esses planos esto fadados a ficar apenas no papel, pois alm
de no corresponderem nossa realidade, falta estratgia para implement-lo:
Apenas no papel no tem estratgia poltica nenhuma, a grande onda do Ministrio de

Integrao, agora, examinar a poltica regional da Unio Europeia para ver se pode aplicar
aqui, mas so duas coisas completamente diferentes: a Unio Europeia uma coisa, Brasil
outra; voc tem l uma comunidade de naes, aqui um Estado Nacional; ali so desenvolvi-
dos, aqui subdesenvolvidos. Ento, so questes fortemente diferenciadas, no sei que lies
eles vo tirar para trazer para c (CANO, 15/10/2009).
Deve-se entender que o subdesenvolvimento processo autnomo

(FURTADO, 1961), e exige estudos especficos e de respostas diferenciadas para
seus problemas, no se pode trazer a experincia, ainda mais de uma regio
desenvolvida, e coloc-la como se fosse a panaceia para os nossos problemas,
para as especificidades do subdesenvolvimento. Da a importncia de se esta-
belecer nos planos e diagnsticos o olhar sistmico e concreto da realidade, na
tentativa de tentar compreender a dinmica das estruturas produtiva e social de
uma regio perifrica para buscar transform-la.
O Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (PDNE)

Uma vez apresentada a proposta contida na PNDR, mostrando os objeti-
vos, critrios de ao, os mecanismos de implementao da poltica, vamos
examinar agora as principais diretrizes estabelecidas no Plano Estratgico de
Desenvolvimento do Nordeste (PDNE). Este que de acordo com o Decreto-Lei
tem como marco referencial a PNDR.
Em 2006 foi lanada a verso para discusso com a sociedade e outros

atores poltico-econmicos do Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel

do Nordeste (PDNE), elaborado pela Agncia de Desenvolvimento do Nordeste
(Adene), com a Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional (SDR) e o
Departamento de Desenvolvimento Regional (DPR/SDR) ligadas ao Ministrio
da Integrao Nacional. Seguindo a PNDR, estava contido no documento do
PDNE, o objetivo central do plano, que era a reduo das desigualdades e a ati-
vao das potencialidades das regies do Brasil. Porm elegeram-se as seguintes
prioridades destacadas no plano: a recriao da Sudene, o Projeto So Francisco
e a Ferrovia Transnordestina. Os dois ltimos j constavam nos programas do
governo anterior e a primeira foi extinta por este governo.
Os trs eixos de prioridades contidos no plano podem ser objetos de discus-
so, conforme segue abaixo.
Primeiro, a recriao da Sudene,14 que teve na campanha de 2002 para a
Presidncia da Repblica a sinalizao por parte dos candidatos, da retomada
da instituio. Assim, em fevereiro de 2003 foi institudo, pelo ento presiden-
te eleito, o Grupo Interministerial para que fosse debatida com a sociedade a
recriao da Sudene.
[...] o Grupo seria composto de um representante do prprio MI (Tnia Bacelar, que tam-
bm seria coordenadora do Grupo de Trabalho), alm de dois representantes (um titular e
um suplente) da Casa Civil da Presidncia da Repblica; do Ministrio do Meio Ambiente;
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; e do Ministrio da Fazenda. Alm des-
ses representantes, o Grupo contaria tambm com a participao de diversos consultores, em
vrias reas (CARVALHO, 2006, p. 152).
Aparentemente, pelos representantes do grupo criado, parecia que a insti-

tuio teria novamente uma posio estratgica e uma fora poltica e financeira
para levar ainda a promoo do desenvolvimento do Nordeste. Assim, a pro-
posta de extino da Adene e da recriao da Sudene foi entregue quatro meses
depois, em junho de 2003 (CARVALHO, 2006).
A nova Sudene tinha como misso articular e fomentar a cooperao das
foras sociais visando o desenvolvimento includente e sustentvel do Nordeste
(MINISTRIO DA INTEGRAO, 2003, p. 48), sendo esta dotada de Poder de
Estado e com a seguinte estrutura de gesto: Conselho Deliberativo composto de
ministros de Estado, governadores de estados da regio, um representante dos
prefeitos, seis representantes do setor produtivo (trs empresrios e trs trabalha-
14. Carvalho (2006)
descreve em detalhes dores); o comit responsvel pela parte operacional e estratgica; e a Secretaria
o processo de extino Executiva, que daria suporte aos comits e ao conselho deliberativo. Some-se a
e o sucateamento da isso, que a instituio estaria vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional
instituio, bem como o
processo de recriao. (diferentemente da proposta de 1959, que estava subordinada diretamente
Presidncia da Repblica e era administrativamente autnoma). Fica claro, pela

Danilo Arruda
estrutura de gesto apresentada acima, qual a correlao de fora, embora no se

especifique a quantidade de ministrios, nem de ministros que participaro do
conselho deliberativo, os estados apresentam um grande peso. Na proposta de
1959, o conselho deliberativo tinha 22, sendo nove representantes de cada esta-
do; trs da Sudene, e nove representando o governo e demais instituies ligadas
ao governo federal.
Ainda, segundo Carvalho (2006, p. 153-154, grifo nosso):

Com o projeto na mo, coube ao Presidente fazer seu anncio, em cerimnia realizada em
Fortaleza (CE). Em seguida enviou ao Congresso Nacional, em regime de urgncia constitu-
cional, o Projeto de Lei Complementar no 76/2003, que colocava em prtica sua promessa de
campanha. [...] Cabe salientar, ainda, que, em relao origem dos recursos do novo rgo, o
referido Projeto no apresenta mudanas. Ao contrrio, mantm as mesmas fontes e recursos
vigentes para a Agncia, quais sejam: dotaes oramentrias do Oramento Geral da Unio;
transferncia do FDN (2% do valor de cada liberao de recursos); e quaisquer outras receitas
previstas em Lei. Ou seja, pelas mesmas receitas que esto previstas para a Adene.
Nesse sentido, uma vez que a Sudene s foi recriada pela Lei Complementar
n 125, de 3 de janeiro de 2007, quatro anos aps ser enviada ao Congresso em
o
regime de urgncia. Isso mostra mais um elemento da falta de estratgia poltica

para o Nordeste, e a recriao da instituio esbarrou no Congresso Nacional e
na vontade poltica dos representantes.
Assim, enquanto instituio historicamente arraigada na regio, ressurge
sem nenhuma fora poltica e/ou financeira, a instituio que poderia ser nesse
contexto atual a catalisadora de sinergia entre as demais instituies presentes
na regio para propor e levar adiante a poltica regional, pensada para o futuro.
Esta poderia ser uma estratgia: atribuir Sudene esse papel em conjunto com as
universidades. Esses poderiam ser os atores do processo.
Quanto ao projeto de transposio das guas do Rio So Francisco, confor-
me destaca Oliveira (15/10/2009), requer um baixo contedo tecnolgico, alm
de mo de obra pouco qualificada, com repercusso na cadeia produtiva muito
reduzida, diante de outros investimentos de alta tecnologia e com um maior efei-
to de encadeamento, alm do fato de que o Projeto So Francisco entendido
por muitos como necessrio, enquanto por outros, apenas como projeto poltico.
Um terceiro ponto refere-se Ferrovia Transnordestina, que tambm exige
um baixo contedo tecnolgico e uma fora de trabalho no to qualificada para
sua execuo e cujo efeito de encadeamento bastante reduzido, sendo colocan-
do para se interligar os portos de Pecm/CE e Suape/PE. Destaque-se, ainda, que
esses dois ltimos projetos j constavam dos planos do governo anterior.
O PDNE parte do diagnstico do Nordeste, passando pela anlise dos pro-
blemas socioeconmicos. Nesse sentido, o diagnstico aponta alguns pontos de

estrangulamento em algumas dimenses. Na dimenso econmica: baixa compe-

titividade e reduzida base produtiva (participao do Nordeste no PIB brasileiro
de 13% e com 28% da populao brasileira e o Sudeste 56,7% do PIB do Brasil
e uma populao de 42% da brasileira, dados de 2002); insuficincia em termos
de gerao de valor; fragilidade da infraestrutura econmica; falta de recursos
humanos capacitados (a mdia de anos de estudos da populao ocupada de
5,2 anos, a mdia nacional de 6,9 anos). Dimenso cientfico-tecnolgica, com
baixa capacidade de gerao e difuso do conhecimento cientfico-tecnolgico.
Na dimenso social: baixo nvel de renda, elevadas taxas de analfabetismo, altos
ndices de mortalidade e mobilidade, insuficiente qualidade da educao (no
ensino mdio e profissionalizante 82,8% dos docentes tinham curso superior, no
15. Segundo Lastres e
Cassiolato (2003, p. 8), Sudeste esse ndice de 95,5%). Somem-se a isso os problemas ambientais, como
cadeia produtiva o desertificao e degradao ambiental, entre outros.
encadeamento de ativi- Eis os desafios postos para se pensar o desenvolvimento de forma sistmica
dades econmicas pelas
quais passam e vo sendo e determinar estratgias para promover a mudana estrutural da economia e da
transformados e transferi- sociedade, devendo-se conforme j se apontou avanar no diagnstico, uma vez
dos os diversos insumos, que a inovao fundamental no processo de acumulao e de desenvolvimen-
incluindo desde as
matrias-primas, mqui-
to. Nesse sentido, ratifica-se a necessidade de se aprofundar na anlise dos indi-
nas e equipamentos, cadores sistmicos de C,T&I, assim como compreender e propor polticas para
produtos intermedirios dinamizar o sistema e subsistema produtivos e inovativos locais, enquanto novas
at os finais, sua distri-
buio e comercializao.
foras econmicas, polticas e sociais que emergem, percebendo a realidade con-
Esse conceito resulta e creta em um contexto localizado.
implica crescente diviso Ainda em termos de elementos estruturais do plano, destacam-se alguns
do trabalho, na qual cada
pontos citados acima, como o diagnstico que se mostra insuficiente para se
agente ou conjunto de
agentes especializa-se compreender a real dimenso dos problemas estruturais. Porm, h tentativa de
em etapas distintas do se identificar outros elementos, como a diversidade territorial e de seus respecti-
processo produtivo. Uma
vos agentes, a questo da regionalizao (PDNE, 2006).
cadeia produtiva pode ser
de mbito local, regional, Nesse sentido, o territrio no pode ser identificado apenas enquanto espao
nacional ou mundial. social, mas sim enquanto espao que tem uma trajetria histrica, social, poltica
Esse conceito difere do
e institucional; alm de ser um espao em que se estabelecem as relaes sociais
de Sistema e Arranjos
Produtivos e Inovativos, de produo e de conflitos de interesses. Ainda, so espaos em que h articula-
locais cujo foco est na o e cooperao entre os diversos sistemas e arranjos produtivos, de aprendiza-
inovao, no aprendizado do inovativo.
e na competitividade
sustentada (LASTRES; Quanto regionalizao, estabelecida no plano enquanto o elo de ligao
CASSIOLATO, 2003), (sic) entre o que est proposto nos nveis normativos e estratgico e a ao efe-
que, conforme visto tiva... (PDNE, 2006, p. 76). Assim, a regionalizao permite que as diretrizes e
na discusso sobre o
referencial terico, um prioridades estabelecidas no nvel estratgico sejam colocadas em prtica.
conceito mais abrangente Nesse sentido, partindo dos critrios estabelecidos na PNDR, o Plano de
e que procura estabelecer Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste adotou, para dividir a regio Nordeste
uma viso sistmica do
processo inovativo.
em vrias sub-regies, os seguintes critrios: a localizao geogrfica e o dina-
mismo econmico e social (renda domiciliar e taxa de crescimento do PIB,

Danilo Arruda
conforme a PNDR); a caracterizao das regies, levando-se em considerao o

ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), atividade econmica predominan-
te, alm das cadeias e arranjos produtivos.
Uma vez j mencionada a debilidade do diagnstico ao limitar-se s vari-
veis sem compreender a natureza do fenmeno sistmico, agora percebe-se a
tentativa de pensar as cadeias e arranjos produtivos como as mesmas coisas.15
Desse modo, o PDNE, como critrio de ao pblica, dividiu a regio em
oito sub-regies de planejamento: Meio-Norte, Serto Norte, Ribeira do So
Francisco, Serto Sul, Litornea Norte, Litornea Leste, Litornea Sul e Cerrados
(PDNE, 2006, p. 77).
Figura 1 Nordeste Sub-Regies de Planejamento para Ao Pblica de Investimentos em

Infraestrutura
Fonte: PDNE, 2006, p. 128. Disponvel em: http://www.mi.gov.br/desenvolvimentoregional/publicacoes/pdne.asp.
Conforme contido no plano:

A estratgia de desenvolvimento do Nordeste se orienta para a construo, no longo prazo,
do cenrio normativo (ou desejado), como apresentado anteriormente, entendendo como
um futuro desejvel e, ao mesmo tempo, plausvel, o que pressupe a implementao eficaz e
efetiva de polticas e projetos de desenvolvimento regional. A estratgia de desenvolvimento
est apresentada em cinco blocos complementares: os macro-objetivos do desenvolvimento;
as grandes metas agregadas; as opes estratgicas, indicando as grandes linhas prioritrias
que articulam e do consistncia ao conjunto das aes; as aes e projetos estratgicos, que

procuram detalhar as opes nos diversos segmentos e setores relevantes para o desenvol-
vimento regional; e as grandes apostas estratgicas da regio, que asseguram o futuro, expli-
citando as aes e projetos fundamentais e indispensveis para transformar o Nordeste
(PDNE, 2006, p. 97, grifo dos autores).
Quanto ao cenrio normativo futuro para o Nordeste, o plano adota crit-

rios genricos como: aumento da competitividade, melhor qualidade de vida e
conquista da cidadania e da insero social dos nordestinos. Somem-se a isso
questes ligadas ao fortalecimento da sociedade, a importncia de elevar a capa-
cidade competitiva enquanto resultado de uma melhor educao e qualificao
da fora de trabalho, gerao e difuso de tecnologias; assim como elevar a apti-
do cientfico-tecnolgica e privilegiar as diferenas, peculiaridades e potenciali-
dades da regio (PDNE, 2006, p. 97-103).
Em termos dos macro-objetivos, o indicador refere-se ao ponto aonde se
quer chegar, assim colocam-se os seguintes resultados que se desejam alcanar:
a) desenvolvimento econmico e integrao social em um ambiente democrti-
co; b) mudana na estrutura econmica visando ampliar as vantagens competiti-
vas da regio com eficincia e produtividade; c) insero competitiva nacional e
internacional, expanso da base produtiva para reduzir o fosso produo/tama-
nho populacional; d) assegurar aumento da participao do Nordeste no PIB
brasileiro, que historicamente varia entre 12% e 13,5%, e integrar as sub-regies
acima mencionadas (PDNE, 2006).
Conforme ser visto a seguir, os investimentos previstos convergem mais
para reforar o padro de especializao, no se apresentando uma estratgia
clara de mudana nas estruturas econmicas e sociais, alm de a insero inter-
nacional. Sendo assim, so privilegiados os grandes polos dinmicos e intensifi-
cada a especializao (conforme dados da competitividade do Nordeste, captulo
6). Some-se a isso que elevar a participao do Nordeste no PIB nacional de 12%
para 15,6% (significa um incremento anual de 0,14% at 2025) quando o resul-
tado obtido em 2007, segundo o IBGE, foi de 13,7% e que h mais de trinta anos
oscila em torno dos 12% a 13%, no significa promover uma mudana estrutural
e muito menos a social. preciso ir alm; a falta de estratgia para se transformar
a estrutura econmica e social reforada com os dados a seguir.
Quanto s metas, objetivos e cenrios desejados para aos anos de 2010,
2015 e 2025.

Danilo Arruda
Tabela 1 Comparao do Cenrio Tendencial e Desejado Contido no PDNE

2010 2015 2025
Variveis 2002
Tendencial Desejado Tendencial Desejado Tendencial Desejado
PIB Brasil (R$ bilhes) 1.346 1.772,4 ------- 2.219,4 ------ 3.684,5 -----
Crescimento do PIB no Brasil (%) 3,5 ------- 4,6 ----- 5,2 ------
PIB Nordeste (R$ bilhes) 181,9 239,5 248,9 299,9 320,8 497,9 574,4
Crescimento do PIB no NE (%) 3,5 4 4,6 5,2 5,2 6
Participao do NE/ Brasil 13,5 13,5 14,1 13,5 14,5 13,5 15,6
Populao Brasil (mil) 148.184,3 196.834,1 ------ 208.468 ------ 230.138,9 ------
Populao Nordeste (mil) 51.019,01 53.904,5 53.904,5 56.558,2 56.558,2 61.497,4 61.497,4
Populao Nordeste/ Brasil (%) 27,7 27,4 27,4 27,1 27,1 26,7 26,7
PIB-Per capita do Brasil (R$) 7.631 9.004,7 ------ 10.646 ------- 16.010,1 ------
PIB-Per capita do Nordeste (R$) 3.694 4.443,6 4.618,2 5.303 5.671,3 8.096,8 9.340,7
PIB-Per capita do NE/ Brasil (%) 48,4 49,4 51,3 49,8 53,3 50,6 58,3
PEA Brasil (mil) 83.243,2 94.480,4 ------ 104.234 ------ 119.672,2 --------
PEA Nordeste (mil) 22.515,5 24.796,1 24.796,1 27.148 28.279,1 30.784,7 33.208,6
Populao ocupada Brasil(mil) 75.458,2 86.000 ------- 98.200 ------ 113.400 ---------
Populao ocupada Nordeste (mil) 20.550,8 22.800 23.200 25.600 26.600 29.200 31.600
Taxa de desemprego aberto Brasil 9,4 9 ---------- 5,8 ------ 5,2 ---------
Taxa de desemprego aberto
9,8 8.1 6,4 5,7 5,9 5 4,8
Nordeste
Nvel de escolaridade Brasil 6,4 7.2 ------ 7,9 ---- 9,9 ----
Nvel de escolaridade Nordeste 5 5,8 6 6,6 7,1 8,7 9,9
Taxa de analfabetismo Brasil 11,2 10,4 ----- 9,7 ----- 7,3 ----
Taxa de analfabetismo Nordeste 22,4 20,3 18,4 18,1 14,5 13,5 8,4
Mortalidade infantil Brasil 25,06 20,5 ---- 17,8 ----- 12,8 ----
Mortalidade infantil Nordeste 37,65 30,4 27,5 25,7 22,1 17,4 11,6
Domiclios com abastecimento
82,5 88,3 -------- 92,8 -------- 100 ------
de gua Brasil
Domiclios com abastecimento
72,1 77,2 82,2 81,1 90,1 87,4 99,5
de gua Nordeste
Domiclios com esgotamento
48 55,6 55,6 62,1 62,1 77,6 77,6
sanitrio Brasil
Domiclios com esgotamento
25,7 29,8 33,2 33,3 42,1 77,1 77,1
sanitrio Nordeste
Fonte: PDNE, 2006.
A Tabela 1 apresenta o cenrio tendencial e desejado. As metas estabelecidas

no plano so ntidas, o que cabe aqui uma reflexo quanto s polticas para
C,T.&I. Em resumo, no consta nesse cenrio desejado. Ou seja, no se perce-
bem, no cenrio desejado, estatsticas quanto porcentagem do PIB investido
em pesquisa cientfica e tecnolgica at 2025; quais as metas; os valores destina-
dos a bolsas e a fomento pesquisa; quantidade de grupos de pesquisa na regio;

a universalizao do ensino bsico e superior, que no Nordeste ainda est muito

a desejar, entre outros.
No que se refere aos eixos e projetos estratgicos do plano, tm-se os seguin-
tes pontos: distribuio de ativos sociais como conhecimento; expanso do ensi-
no mdio e interiorizao das universidades; redistribuio de terra; ampliao
do acesso aos servios sociais bsicos, entre outros, visando aumentar a insero
produtiva, reduzir as desigualdades e permitir a incluso social; o fortalecimento
da competitividade sistmica16 (capacitao humana, inovao e capacitao tec-
nolgica), ampliar e modernizar a infraestrutura (duplicao da BR-101, cons-
truo da Transnordestina, modernizar portos e aeroportos); ampliar o sistema
eltrico e a rede de gasoduto; promover as exportaes, adensar as cadeias produ-
tivas fruticultura, aquicultura, piscicultura, gros, software, txtil e confeces,
couro e calados, e outros.
Quanto ao adensamento das cadeias produtivas, no parecem estar clara-
mente definidas as aes de poltica, pois no est explcito no plano o fortale-
cimento da cadeia, a partir da promoo e dos investimentos em conhecimento,
no aprendizado inovativo contextualizado; as interaes entre produtores, for-
necedores e consumidores; enfim, no processo sistmico da inovao. Some-se
a isso a falta de indicao, nesses eixos estratgicos, de uma poltica CT&I, con-
figurando-se seu uso mais por estar na moda, mas no enquanto estratgia de
16. Para Coutinho et al.
(1994), as dimenses poltica. Observa-se, nos cenrios montados acima, o direcionamento estratgico
sistmicas da competiti- exclusivamente para os fatores tangveis e localizados principalmente no litoral.
vidade esto ligadas aos
fundamentos sociais: edu- Figura 2 Mapa dos Principais Projetos de Infraestrutura
cao bsica; qualificao
e treinamento do traba- Rodovias
lhador; novas organiza- Duplicao ou adequao de Rodovias
Construo de Rodovias
es produtivas; mercado Restaurao de Rodovias
de trabalho cooperativo; Ferrovia
Construo de Ferrovia
qualidade do mercado de Rio Porto
trabalho. Some-se a isso Hidrovia Ponte
Aeroporto
o desenvolvimento das Aerdromo Eclusa
capacidades tecnol-
gicas e a promoo da
cooperao; o incentivo
cincia, tecnologia, ao
conhecimento e ao apren-
dizado. So necessrios,
tambm, investimentos
em infraestrutura fsica:
energia; transporte; tele-
comunicaes; rodovias;
entre outros. Alm de
incentivos ao crdito; ao
financiamento e a promo-
o das exportaes.
Fonte: Ministrio do Planejamento (citado em: PDNE, 2006, p. 114). Disponvel em: http://www.mi.gov.br/desenvolvimentoregional/
publicacoes/pdne.asp.

Danilo Arruda
Quanto estratgia espacial e nas grandes apostas estratgicas, colocados no

PDNE, destacam-se os principais investimentos a serem realizados com base na
diviso das oito sub-regies. Os critrios para identificar as sub-regies j foram
destacados acima. Assim, conforme enfatizado na agenda de prioridades de
investimentos (privados, infraestrutura e FNE), a estratgia espacial do PDNE
envolve reas de alta renda, dinmicas, estagnadas e de baixa renda.
Ento, vejamos os projetos destacados por sub-regies em termos de
valores do empreendimento dos principais projetos previstos (PDNE, 2006,
p. 130-145):
1. Litornea Sul (abrangendo parte da Bahia, Sergipe e Esprito Santo). Essa
sub-regio concentra um dos maiores PIB absoluto do Nordeste, R$ 42,4
bilhes (em 2001), e renda per capita de R$ 4.975,00 (2001). Entre os inves-
timentos previstos esto: Bahia Sul Celulose/BA (aumento da produo
de celulose - R$ 2,640 bilhes); M. Dias Branco/BA (fabricao de mas-
sas e biscoitos R$ 1,320 bilho); Indorama/BA (unidade txtil R$ 660
milhes); Continental Ag/BA (fbrica de pneus R$ 572 milhes); Usina
Termoeltrica de Camaari/BA (R$ 568 milhes); Cimentos Sergipe/Grupo
Votorantim (R$ 440 milhes); Bridgestone Firestone/BA (automveis R$
373,6 milhes); Bahia Sul Celulose (aumento da base de plantio de euca-
liptos R$ 286 milhes); Usina Termoeltrica Sergipe (R$ 202 milhes);
BR-101 (R$ 148 milhes); entre outros. a sub-regio que concentra o
maior volume de investimentos, R$ 12 bilhes.
2. Litornea Leste (territrios de Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte e
Alagoas). Apresenta o segundo PIB absoluto e per capita de R$ 37,4 bilhes
e R$ 4.025,16, respectivamente (dados de 2001). Destacam-se os seguin-
tes investimentos previstos: Refinaria de Petrleo/PE (R$ 5,75 bilhes, cujo
valor atualmente est em torno de 23 bilhes, Programa de Acelerao do
Crescimento); Polister/PE (R$ 1,840 bilho); Estaleiro/PE (R$ 391 milhes);
Central de Distribuio/PE (R$ 242,9 milhes); Porto de Suape/PE (R$ 238
milhes); Aeroporto de Macei/AL (R$ 217 milhes); Usina Termoalagoas
(R$ 214 milhes). Investimentos totais previstos: R$ 9,534 bilhes.
3. Litornea Norte (territrio do Cear, Maranho e Piau). Para o ano de 2001
apresentava um PIB absoluto de R$ 17,75 bilhes e um PIB per capita de
R$ 3.133,48. Entre os investimentos previstos, destacam-se: Nova Atlntida/
CE (construo de hotis, resorts e condomnios residenciais R$ 3,450
bilhes); Centro Espacial de Alcntara/MA (R$ 650 milhes); Agesco/
CE (construo de empreendimentos tursticos e hoteleiros R$ 546,85
milhes); Grupo Hoteleiro Dom Pedro/CE (R$ 563,94 milhes); Usina
Termocear/CE (R$ 457 milhes); Porto de Pecm/CE (R$ 250 milhes).
Investimentos totais previstos: R$ 6,595 bilhes.
4. Cerrados (rea de fronteiras agrcolas, territrios do Maranho, Piau e

Bahia). Em 2001, com PIB absoluto de R$ 8 bilhes e PIB per capita de

R$ 2.946,70. Apresenta os seguintes investimentos previstos: BR-135/BA
(R$ 136 milhes); Brasil Ecodiesel/PI (R$ 9,2 milhes); Ferrovia Norte-Sul,
Ramal Sul/MA (R$ 55 milhes). Investimentos totais: R$ 223 milhes.
5. Meio-Norte (Maranho e centro-oeste do Piau).Em 2001, o PIB absoluto
e PIB per capita de R$ 7,2 bilhes e R$ 1.491,90, respectivamente. Nesta
sub-regio constam os seguintes investimentos: Aeroporto de Barreirinhas/
MA (R$ 10 milhes) e na rodovia estadual MA-034 (R$ 10 milhes).
Investimentos totais previstos: R$ 75 milhes.
6. Ribeira do So Francisco (Bahia, Pernambuco, Alagoas, Sergipe).
Apresentava, em 2001, um PIB absoluto de R$ 8 bilhes e com PIB per
capita equivalente ao da sub-regio de Cerrados. Destacam-se os seguintes
investimentos: Revitalizao do So Francisco/Nordeste (obras de sanea-
mento ambiental R$ 1 bilho, atualmente o valor j ultrapassa esta cifra);
Projeto Baixo do Irec/BA (captar gua irrigada do So Francisco R$ 750
milhes); Canal do Serto/AL (R$ 600 milhes); Projeto Salitre/BA (R$ 362
milhes). Investimentos totais previstos: R$ 3,430 bilhes.
7. Serto-Norte (Cear, Rio Grande do Norte, Paraba e Pernambuco). Com
PIB absoluto de R$ 24,2 bilhes e apresentando a maior populao resi-
dente e tendo PIB per capita de R$ 2.093,2. Entre os investimentos desta-
cam-se: Ferrovia Transnordestina/Nordeste (R$ 4,278 bilhes); Integrao
de Bacias/Nordeste (R$ 4 bilhes); Usina Termoeltrica Vale do Au/RN
(R$ 1,190 bilho). Representa o segundo maior volume de investimentos e
totais previstos: R$ 10,12 bilhes.
8. Serto-Sul (Sergipe, Bahia e Minas Gerais17). Consta de PIB absoluto de
R$ 13,6 bilhes, estando previstos os seguintes investimentos: Petrobras/
BA (R$ 391,6 milhes); Companhia Brasileira de Cimentos/BA (R$ 262,3
milhes); Pirelli Pneus/BA (R$ 176 milhes). Investimentos totais previstos:
R$ 1,121 bilho.
Os investimentos apresentam-se concentrados nas sub-regies que apresen-

tam maior dinamismo em termo de PIB e PIB per capita. Em suma, a estratgia
de poltica voltada para a promoo das transformaes da estrutura produtiva
e social no se faz presente nesses investimentos previstos. Acrescente-se, ainda,
que no constam, pelo menos no mbito do plano, estudos indicando se esses
investimentos sero promissores no longo prazo e seu possvel efeito encadea-
mento e promoo da distribuio de renda. Alm de no se perceber uma estra-
tgia de distribuio e acesso aos fatores intangveis.
O Grfico 1 resume os principais valores (em porcentagem) destinados para
17. Municpios atendidos
pelo FNE.
as oito sub-regies, conforme estabelecidos no PDNE.

Danilo Arruda
Grfico 1 Distribuio Percentual dos Investimentos Previstos no PDNE para as Sub-regies

do Nordeste do Brasil 18. Referente aos
investimentos que no
Nordeste 22,47 se direcionam a uma
Serto-Sul 2,32
sub-regio especfica,
mas a um conjunto de
Serto-Norte 5,18
sub-regies ou a regio
So Francisco 5,94 (%) como um todo. Exemplo:
Meio-Norte 0,18
Transnordestina,
Transposio do Rio
Cerrados 0,55
So Francisco.
Litornea Norte 16,12
Litornea Leste 23,30
Litornea Sul 23,94
0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00
Fonte: MDIC-RENAI, 2005. PDNE, 2006, p. 153-7 (elaborao do autor). Disponvel em: http://www.mi.gov.br/desenvolvimentoregional/
O total de investimentos previstos para as sub-regies R$ 40,920 bilhes.

Desse valor, Litornea Sul ficou com 23,94%, Litornea Leste, 23,30%, Nordeste18,
22,47%, Litornea Norte com 16,12%. Essas quatro sub-regies perfazem 85,88%
dos investimentos previstos. As demais sub-regies somam apenas 14,12%.
Em termos de distribuio dos projetos, observa-se uma reconcentrao,
a exemplo do ocorrido nas dcadas que marcam a segunda metade dos anos
1950, quando os instrumentos regionais beneficiaram alguns estados da regio,
favorecendo o surgimento de algumas reas e polos dinmicos. Os principais
estados beneficiados com participao nos investimentos e projetos previstos
foram: Bahia, Pernambuco e Cear, somando 69,05% dos projetos e 60,77% dos
investimentos previstos. O Grfico 2 faz um resumo.
Grfico 2 Total de Investimentos e Projetos Previstos no PDNE por Estados do Nordeste
Nordeste 3,17
22,49
Esprito Santo 1,59

0,23
5,56
Maranho 2,33
12,70
Pernambuco 19,47
Paraba 0,00
Projetos (%)
10,32
Sergipe 2,75 Investimentos (%)
3,17
Alagoas 2,62
3,17
Rio Grande do Norte 3,50
3,97
Piau 0,67
12,70
Cear 14,29
43,65
Bahia 27,00
0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 35,00 40,00 45,00
Fonte: MDIC-RENAI, 2005. PDNE, 2006, 153-7 (elaborao do autor). Disponvel em: http://www.mi.gov.br/desenvolvimentoregional/

Isso revela o carter concentrador dos investimentos planejados no

Nordeste, mostrando que a histria se repete nas dcadas recentes. O esta-
do da Paraba, segundo consta no plano, no apresenta projetos nem
investimentos previstos e especficos para esse Estado, quando se anali-
sa os projetos destinados para as sub-regies.19 E quanto estratgia para
o desenvolvimento da regio, colocase a infraestrutura socioeconmi-
ca (projeto So Francisco, Transnordestina, duplicao e recuperao de
estradas) como prioridade para o Nordeste. Alm da concentrao dos
investimentos principalmente nas reas e polos dinmicos da regio. No
h mapeamento dos arranjos produtivos e inovativos locais nem men-
o nem os possveis impactos dos investimentos destes. Nesse sentido,
a especificao em termos de projetos e investimentos parece que os estu-
diosos e elaboradores do plano decidiram colocar os arranjos produtivos por
estar na moda. E no por perceber que as estratgias polticas de promoo
das capacidades de aprendizado e inovao nesses arranjos e sistemas produ-
tivos poderiam ser o caminho para dinamizar e potencializar o sistema regio-
nal de inovao e assegurar a mudana econmica e social. Assim, o conjunto
de investimento destina-se, em grande parte, a fbrica de cimentos, autom-
19. No anexo do plano veis, hotis, resorts, reas irrigadas, indstria de calcrio, plsticos e outros;
so destacados os projetos
embora muitos desses investimentos sejam da alada da iniciativa privada.
de infraestrutura para
o Nordeste, sendo a A ausncia dos investimentos em cincia e tecnologia, em conhecimento e
Paraba contemplada aprendizado fica evidente no plano. O nico investimento direcionado ao campo
nos seguintes projetos:
cientfico e tecnolgico est direcionado ao Centro Espacial de Alcntara20 no
Rede de distribuio de
PEAD com investimen- Maranho. E que se torna uma oportunidade de desenvolver pesquisas nessa
tos de R$ 10 milhes; rea, alm de firmar outras parcerias, exemplo da j existente. No entanto, esses
Gasoduto (municpios de
investimentos representam, relativamente, apenas 0,16% do total previsto.
Joo Pessoa e Campina
Grande) com investi- Conforme pode ser visto, os planos apresentam uma tentativa de articular
mento de R$ 49 milhes. os diversos atores socioeconmicos e polticos; as vrias instituies pblicas e
Estes dois com previso privadas para a construo de um cenrio futuro desejado, qual seja a reduo
prevista para o ano
2005, ano que antecede das disparidades regionais. No entanto, quando se analisa a previso de investi-
o texto da PDNE. Outro mentos, esses objetivos parecem ficar distantes do previsto. Assim, o problema
investimento previsto reside na escolha da estratgia para se fazer a mudana na estrutura econmica e
a duplicao da BR-230
(municpio de Campina
social, como diria Furtado. E aqui vale um paralelo com a estratgia adotada por
Grande e Joo Pessoa), Furtado para romper com a estrutura oligrquica do Nordeste e criar a burguesia
com investimentos de 131 industrial e industrializar a regio, quando elaborou Uma poltica de desenvolvi-
milhes e ano de conclu-
so previsto para 2007.
mento para o Nordeste. Conforme colocava Furtado (1999), o importante saber
20. Destaca-se a parceria
quais foras comandam as decises estratgicas. Naquele tempo era a indstria, e
estabelecida entre Brasil- hoje? Vive-se a era da informao, do conhecimento, do aprendizado inovativo.
Ucrnia do desenvol- Portanto, o caminho ou o direcionamento estratgico de polticas deve ter como
vimento de pesquisas
espaciais.
eixo esses elementos estruturantes e estruturadores do Sistema de Inovao, ou
seja, os fatores intangveis.

Danilo Arruda
Consideraes: elementos para uma estratgia de desenvolvimento
O conjunto de iniciativas, contidas nos planos, se caracteriza pela falta de uma

articulao estratgica de poltica, e que esteja apoiado em um diagnstico amplo
da realidade econmica e social, alm da anlise de indicadores que tentam cap-
tar o fenmeno da inovao. Para isso, o entendimento do conceito de sistema de
inovao, por parte dos formuladores desses planos, torna-se fundamental. Alm
do mais, quando da elaborao e execuo dos planos, deve-se levar em consi-
derao que esses formuladores e/ou executores de polticas sejam conhecedores
da realidade sistmica que ser objeto de ao de poltica, uma vez que o conhe-
cimento deve ser contextualizado e gerado localmente. Isso se torna importante
para que no se incorra no engano de achar que, montar um cenrio futuro para
o Nordeste, em que o incremento do PIB, PIB per capita, aumento da participa-
o do produto da regio no produto nacional, entre outros indicadores, sejam
a soluo para os desequilbrios socioeconmicos.
Assim, a tentativa de pensar uma ao sistmica de desenvolvimento passa
pela articulao dos diversos atores polticos, econmicos, sociais e institu-
cionais. Quanto ao primeiro, refere-se vontade poltica dos representantes
legtimos de uma determinada sociedade de pensar um plano de desenvolvi-
mento regional, transform-lo em lei e coloc-lo em prtica. Com essas for-
as poltico-sociais devem ser estabelecidas cooperao e interao com as
foras econmicas que direcionam das decises estratgicas do desenvolvi-
mento. Quando se fala em foras econmicas refere-se tambm aos Sistemas e
Arranjos Produtivos e Inovativos Locais, emergentes como nos mais diversos
recantos da regio Nordeste, desde os mais robustos aos mais rudimentares,
e que precisam cooperar para o desenvolvimento das capacitaes locais de
aprendizado inovativo.
Outra questo trata-se da fora institucional importante para levar adiante
esse processo de implantao de uma poltica regional, a exemplo de 50 anos
atrs, quando da inovao institucional GTDN/Sudene.
O conjunto de instituies (Anexo A), imbudo de um modelo terico-
metodolgico e analtico, pode levar adiante esse processo, ou seja, promover
o desenvolvimento da capacidade de inovao, aprendizado, conhecimento e
de sua difuso intrafronteira e interfronteria regional. Para isso, so necessrias
articulao, cooperao e interatividade institucional. Da a importncia da
Sudene, do Banco do Nordeste, que, interagindo com a poltica nacional e com
o Ministrio da Integrao, articule no mbito regional, com as universidades,
institutos de pesquisa, secretarias de Cincia e Tecnologia dos estados, a
capacidade de inovao, aprendizado e conhecimento regional e extrarregional.
A Sudene no pode ser mais uma instituio de terceiro ou quarto escalo.
Deve-se propor um novo modelo institucional adequado s novas realidades,

sendo uma instituio autnoma financeira e politicamente. Assim, a Sudene

empoderada com as universidades pode dinamizar e potencializar o Sistema
Regional de Inovao e de Produo.
Esses fatores, considerados chave para a dinmica da acumulao, cresci-
mento e desenvolvimento (econmico e social), no podem virar bordo ou
moda, uma vez que todos colocam em seus discursos a necessidade e a impor-
tncia desses fatores intangveis para a gerao e distribuio da riqueza mate-
rial e para o progresso da sociedade atual, a tcnica e os valores (FURTADO,
1998). Eles devem ser entendidos como modo ou maneira de promover a
mudana estrutural.
No se busca aqui tratar o desenvolvimento como mito ou panaceia para o
Nordeste, buscando atingir os padres de consumo dos centros do capitalismo.
Busca-se, sim, diante da heterogeneidade estrutural e social, ainda persistentes,
uma elaborao, mas, principalmente, uma estratgia de poltica regional de
desenvolvimento, articulada, com base na cooperao e interao entre as ins-
tituies pblicas e privadas, na tentativa de promover e desenvolver as capaci-
dades de inovao, de aprendizado, de acmulo e difuso do conhecimento, ou
seja, o desenvolvimento. O que foi iniciado h 50 anos, mas no levado adiante.
Ao mesmo tempo, constata-se que as iniciativas recentes no podem assegu-
rar as mudanas nas estruturas porque no se tem uma estratgia poltica, levan-
do a estrutura produtiva apenas a adequar-se s novas necessidades do para-
digma tecnoeconmico vigente, a uma reconfigurao da diviso trabalho, no
promovendo as transformaes econmicas e sociais, e combater as disparidades
regionais. Os investimentos contidos nos projetos e programas no esto sendo
direcionados estratgica e deliberadamente para os fatores intangveis acima
mencionados, por meio de um planejamento regional de longo prazo. Nem para
a dinmica do sistema regional de inovao a partir da dinamizao de seus sub-
sistemas, e dos sistemas e arranjos produtivos e inovativos locais, a lgica pre-
valecente ainda o investimento em infraestrutura fsica, cujo intuito ligar os
polos e reas dinmicos. Esquecendo-se de que a ligao entre os atores tem que
se dar, principalmente, pelo conhecimento, aprendizado e cooperao formal.
Nesse sentido, a premissa deste trabalho confirmada quando se analisam
os planos e programas. A ausncia de uma estratgia deliberada de poltica de
desenvolvimento para o Nordeste evidente. Falta uma estratgia de poltica que
tenha por base um diagnstico sistmico da realidade e que enfatize o papel do
sistema de inovao. O que reflexo tambm da falta de compreenso acerca
da importncia que tm os fatores intangveis para o processo de transformao
econmica e social.
O que se observa nesses planos, programas e projetos mais do mesmo, ou
seja, as preceptivas de investimentos esto concentradas nos estados e nas reas
dinmicas que historicamente tiveram os benefcios fiscais e financeiros das

Danilo Arruda
instituies responsveis pelo fomento ao desenvolvimento da regio, conforme

se observou nos dados acima. Confirma, assim, duas assertivas:
1. A experincia das polticas de desenvolvimento para a regio foi capaz
de intensificar o desenvolvimento industrial, em moldes capitalistas, pro-
movendo a mudana nas estruturas produtivas e, em decorrncia disso, o
crescimento econmico, a acumulao de capital. Porm no assegurou o
desenvolvimento, aqui entendido como mudana social a partir da distri-
buio de riqueza, e elevao das condies de vida da maior parcela da
populao.
2. As polticas de desenvolvimento podem ser capazes de promover o desenvol-
vimento socioeconmico e reduzir as disparidades regionais, se as estas forem
elaboradas e executadas com base na compreenso acerca do papel do Sistema
de Inovao e dos conflitos de interesses entre os atores poltico-sociais. Essas
polticas so condutoras de um processo de desenvolvimento com mudan-
a nas estruturas produtivas, incorporao do progresso tcnico e aumento
da competitividade dinmica e sustentvel, bem como da mudana social.
Ento, pode-se dizer que os limites e possibilidades dessas polticas de
desenvolvimento esto, de um lado, na compreenso por parte dospolicy-
-makers desses referenciais terico-analticos e no direcionamento de
polticas de desenvolvimento balizadas nesses referenciais, de outro, na
construo social de um novo sujeito histrico, pelas foras sociopolticas
interessadas em novas decises econmico-estratgicas.
Dessa forma, a cooperao, interao e articulao do conjunto de institui-

es presentes e atuantes no Nordeste devem direcionar seus esforos em torno
de uma estratgia de poltica que efetivamente conduza a economia da regio a
uma mudana estrutural. E a liderana deve ficar a cabo das instituies conhe-
cedoras do Nordeste, com um acmulo de conhecimento e uma macroviso
sobre a regio. Destacam-se, assim, algumas instituies que poderiam ser prota-
gonistas: a Sudene, o Banco do Nordeste, as universidades, institutos de pesquisa,
o Instituto Nacional do Semirido, as secretarias de Cincia e Tecnologia, escolas
tcnicas, entre outras instituies que, empoderadas poltica e financeiramente,
podero ser vetor dinmico de transformao socioeconmica. O importante
ter a estratgia de poltica e definir quem vai conduzi-la.
Em sntese, os ltimos anos so marcados por vazios, reflexes e propos-
tas de aes de poltica para a regio Nordeste. Porm, aponta-se para a neces-
sidade de estratgia poltica consistente, deliberada e articulada, partindo de
um diagnstico sistmico e que tenha como horizonte a efetiva transformao
estrutural da regio.

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Danilo Arruda
Anexo A
Regio Nordeste Instituies Participantes do Sistema de Inovao do Nordeste, por Unidade de Federao, 2009.
Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior (Sectes); Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Alagoas
Alagoas (Fapeal); Laboratrio Industrial Farmacutico de Alagoas (Lifal); Fundao Universidade Estadual de Alagoas (Funasa);
Universidade Federal de Alagoas (Ufal); Universidade de Cincias da Sade de Alagoas Governador Lamenha Filho (Uncisal).
Secretaria de Cincia, Tecnologia e Inovao do Estado da Bahia; Fundao de Amparo Pesquisa da Bahia (Fapesb);
Bahia
Universidade Federal da Paraba (UFBA); Centro de Pesquisas e Desenvolvimento (Ceped).
Universidade Federal do Cear (UFC); Secretaria de Cincia e Tecnologia do Cear ( Secitec); Ncleo de Tecnologia Industrial
(Nutec); Empresa de Pesquisa Agropecuria do Cear (Epace); Instituto Centro de Ensino Tecnolgico do Cear (CENTC/CVT);
Cear
Instituto do Software do Cear (Insoft); Fundao Cearense de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico; Universidade
Estadual do Cear (Uece); Universidade Regional do Cariri (Urca); Instituto de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovao (IPDI).
Gerncia de Estado de Cincia e Tecnologia, Ensino Superior e Desenvolvimento Tecnolgico; Universidade Federal do Maranho
Maranho (UFMA); Universidade Estadual do Maranho (Uema); Centro Federal de Educao Tecnolgica (Cefet/MA); Fundao de
Amparo Pesquisa e ao Desenvolvimento Cientfico do Maranho (Fapema).
Secretaria de Estado de Cincia e Tecnologia e Meio Ambiente (Sectma); Fundao Estadual de Cincia e Tecnologia (Fect/
PB); Fundao de Apoio Pesquisa (Fapesqq); Companhia de Desenvolvimento da Paraba (Cinep); Universidade Federal da
Paraba Paraba (UFPB); Universidade Federal de Campina Grande (UFCG); Universidade Estadual da Paraba (UFPB); Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria (Embrapa); Centro Federal de Educao Tecnolgico da Paraba (Cefet)/PB; Instituto Federal de
Educao, Cincia e Tecnologia (IFPB); Fundao Parque Tecnolgico da Paraba (PaqTcPB).
Secretaria de Estado de Cincia e Tecnologia, Meio Ambiente (Sectma); Fundao de Amparo Cincia e Tecnologia do Estado
de Pernambuco (Facepe); Instituto de Tecnologia do Estado de Pernambuco (Itep); Universidade Federal de Pernambuco
Pernambuco
(UFPE); Universidade Federal Rural de Pernambuco UFRPE; Universidade Catlica; Centro Federal de Educao Tecnolgico da
Pernambuco (Cefet/PE; Fundao Joaquim Nabuco; Instituto Agronmico de Pernambuco (IPA).
Secretaria de Cincia e Tecnologia do Estado do Piau; Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Piau (Fapepi); Fundao
Piau
de Apoio ao Desenvolvimento de Educao (Fadep); Universidade Federal do Piau (UFPI).
Secretaria da Indstria, do Comrcio, da Cincia e Tecnologia; Fundao de Amparo Pesquisa ( Fundap); Universidade Federal
Rio Grande
do Rio Grande do Norte (UFRN); Sistema Estadual as Unidades de Pesquisa Agropecuria; Assistncia Tcnica e Extenso Rural;
do Norte
Companhia de Desenvolvimento Industrial e de Recursos Minerais.
Secretaria de Planejamento, Cincia e Tecnologia (Sepantec); Superintendncia de Estudos e Pesquisa (Supes); Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de Sergipe (FAP/SE); Universidade Federal de Sergipe; Universidade Tiradentes (Unit); Centro
Sergipe
Federal de Educao Tecnolgico de Sergipe (Cefet/SE; Instituto de Tecnologia de Sergipe (ITPS); Empresa de Desenvolvimento
Agropecurio do Estado de Sergipe.
Fonte: Arruda (2010). Adaptado de Cordeiro (2008).

artigos
Jos Luis Gordon

Camila L. Gramkow
As caractersticas estruturais da insero externa brasileira

e suas principais implicaes 2000/2010
RESUMO ABSTRACT
O trabalho analisa a evoluo das caractersticas estru- This work analyzes the evolution of the structural char-
turais da economia brasileira no perodo de 2000 a acteristics of the Brazilian economy between the years
2010 do ponto de vista de sua insero externa. Uma 2000 and 2010, from the point of view of the country`s
vez que o tipo de insero externa reflete as caracters- external insertion. Since the type of external insertion
ticas da estrutura produtiva, foram analisados diversos reflects the characteristics of the productive structure
indicadores sobre a evoluo das caractersticas estru- in place, we analyzed a variety of indicators on the
turais do setor externo (industrial) brasileiro, apon- evolution of the structural characteristics of the Brazil-
tando-se as possveis implicaes sobre sua estrutura ian external sector (industrial), highlighting potential
produtiva. Os principais resultados foram os seguintes: implications to its productive structure. The principal
(i) as exportaes vm concentrando-se crescente- results were as follows: (i) exports have become increas-
mente em setores intensivos em recursos naturais; (ii) ingly concentrated in natural resource-intensive sectors;
setores mais sofisticados, com alto contedo tecno- (ii) more sophisticated sectors, with high technological
lgico, vm apresentando participao crescente nas content, have shown an increasing share of imports; and
importaes; e (iii) setores intensivos em mo de obra (iii) labor intensive sectors have been losing their share
vm perdendo espao nas exportaes e ganhando of exports and increasing their participation in imports.
espao nas importaes. Esses resultados apontam These results point to a plunge in the structural charac-
para um aprofundamento das caractersticas estrutu- teristics of the Brazilian economy towards a form of ex-
rais da economia brasileira que levam a um tipo de ternal insertion that constrains economic development
insero externa que constrange seu desenvolvimento in the long-term.
econmico de longo prazo.
Keywords
Palavras-chave External insertion, structural heterogeneity,
Insero externa, heterogeneidade estrutural, external restriction, development
restrio externa, desenvolvimento
93-118 >>

As caractersticas estruturais da insero externa brasileira e suas principais implicaes 2000/2010
I. Introduo
As caractersticas das estruturas produtivas dos pases so refletidas no tipo de

insero externa que cada pas apresenta. A anlise de como tm evoludo, ao
longo do tempo, as exportaes e as importaes da indstria de transforma-
o contribuiu com a compreenso do que se pode chamar de padro ou estilo
de desenvolvimento (Pinto, 1976) de determinado pas. Portanto, a anlise das
caractersticas estruturais da insero externa pode servir como base para a an-
lise das caractersticas estruturais da estrutura produtiva de um pas.
A partir desse pressuposto, o presente trabalho estuda a evoluo das carac-
tersticas estruturais do setor comercial externo brasileiro a partir da indstria de
transformao, apontando suas implicaes em termos das caractersticas estru-
turais do tecido industrial do pas. O trabalho aqui elaborado pretende analisar
a insero externa da indstria de transformao no perodo recente, mais pre-
cisamente nos ltimos 11 anos (2000-2010). Passados os impactos do processo
de liberalizao comercial e financeira da dcada de 1990 e suas consequn-
cias sobre a indstria brasileira nesse perodo (FERRAZ et al. 2004; KUPFER
e CARVALHO, 2007), oportuno compreender como os diferentes setores da
indstria de transformao se encontram no perodo seguinte.
A anlise de como os diferentes setores da indstria de transformao tm se
comportado entre 2000 e 2010 no que diz respeito s importaes e exportaes
um reflexo de como a estrutura produtiva evoluiu ao longo desse perodo. Para
isso, procura-se analisar, a partir de diferentes indicadores, a insero externa
setorial. Alguns setores so analisados de forma especial no trabalho em virtude
do fato de estarem sendo afetados de forma mais forte nos ltimos anos de modo
negativo. Alm disso, procura-se analisar aqueles setores que tm demonstrado
maior relevncia na insero externa brasileira.
Analisou-se no trabalho a evoluo de alguns indicadores que permitissem
responder s seguintes questes: como a estrutura industrial brasileira inseriu-se
no comrcio externo nos anos recentes?; E qual o reflexo disso sobre a estrutura
produtiva brasileira?
Para melhor compreenso desses pontos, foram utilizados como indicadores
a participao das exportaes e importaes de diferentes setores nas exporta-
es e importaes totais da economia brasileira e o saldo comercial desses seto-
res. Tambm foram utilizados os coeficientes de exportao, de importao e de
penetrao de importaes, que so uma maneira de compreender a dinmica

Jos Luis Gordon | Camila L. Gramkow
da participao das exportaes e importaes na produo e consumo aparente

da economia. A evoluo desses indicadores no tempo serve como boa medida
para a um diagnstico de como se comportou a insero externa da indstria de
transformao nos ltimos anos. Por fim, utilizou-se do indicador de intensida-
de tecnolgica, que uma boa maneira de aprofundar as caractersticas estru-
turais da insero externa da indstria a partir da variedade de complexidade e
sofisticao tecnolgica que a indstria de transformao apresentou nos lti-
mos dez anos.
Com a utilizao desses indicadores, pde-se construir um panorama ana-
ltico slido para um melhor entendimento do padro de desenvolvimento da
indstria de transformao empregado no pas nos ltimos dez anos desde o
ponto de vista da insero externa.
II. Referencial terico
Para a anlise que se pretende fazer sobre a insero externa da indstria de

transformao brasileira entre 2000 e 2010 sero utilizados subsdios tericos
do pensamento neoschumpeteriano (FREEMAN, 1987; DOSI, 1984 [2006];
LUNDVALL, 2007; CASSIOLATO, 2005, 2008; VERMULM; SOETE, 2009) e do
pensamento cepalino (PREBISCH, 1949 [2000], 1952 [2000]; FURTADO, 1961;
CIMOLI, 2005, 2009; KATZ, 2006).
O foco da anlise na insero externa e em suas caractersticas estruturais
decorre da importncia dessas dimenses para o processo de desenvolvimento
econmico entendido como um processo de mudana estrutural (FURTADO,
1961; PINTO, 1970, 1976; SUNKEL,1970 [2000]).
De acordo com um trabalho seminal, Prebisch (1952 [2000]), a restrio
externa tem sua origem na lenta e desigual gerao e difuso do progresso tc-
nico. A evoluo das tcnicas produtivas tem ocasionado a reduo relativa da
importncia de bens primrios (e alimentos e matrias-primas pouco elabora-
dos em geral, ou seja, commodities) no valor dos produtos finais. Posto de outro
modo, o teor desses produtos foi diminudo na renda real da populao em fun-
o do avano tcnico. Isso decorre (i) da incessante criao de novos produtos,
cada vez mais elaborados e sofisticados, reduzindo a participao das matrias-
primas no valor do produto final; (ii) da utilizao cada vez mais eficiente das
matrias-primas, ou seja, do fato de que uma mesma unidade de matria-prima
capaz de gerar cada vez mais produtos; e (iii) do surgimento de matrias-pri-
mas mais sofisticadas (sintticas e artificiais), que substituem as matrias-primas
baseadas em produtos naturais. Trata-se de um processo atravs do qual as ino-
vaes alteram a composio da demanda.
A consequncia desse processo de evoluo das tcnicas produtivas que

a renda real dos setores de matrias-primas cresce menos vigorosamente que

a renda real em geral. Isso ocorre por duas vias: (a) quando a renda aumenta
aps certo limite, a demanda se diversifica, aumentando relativamente menos a
demanda por bens primrios; e (b) os bens primrios alimentos, em particu-
lar tendem a sofrer crescente processamento para diversos fins, reduzindo a
demanda final ainda mais por esses bens em estado natural.
Os pases da periferia, em especial os latino-americanos, possuem sua pauta
de exportao fortemente concentrada em bens primrios e matrias-primas de
baixo contedo tecnolgico e sua pauta de importao mais diversificada, com
maior contedo tecnolgico. Esse tipo de insero internacional, dadas as conse-
quncias do progresso tcnico, exacerba a restrio externa, pois as exportaes
tendem a crescer relativamente menos que as importaes em funo das carac-
tersticas dos produtos de sua pauta.
Pode resumir-se o argumento da seguinte forma: as exportaes, amplamen-
te baseadas em produtos primrios e intensivos em recursos naturais, possuem
elasticidade-renda da demanda inferior elasticidade-renda da demanda das
importaes, concentradas em produtos mais sofisticados, provocando uma ten-
dncia ao desequilbrio externo. Essa tendncia acentuada pelo fato de os pases
de centro implementarem polticas de proteo aos seus produtores primrios e
pelo fato de os pases de centro possurem maiores condies de gerar inovaes
nos diversos setores, mas tambm no setor primrio, gerando concorrncia com
os pases da periferia .
Tavares (1972) aprofundou essa argumentao mostrando que o crescimento
econmico dos pases de periferia possui um gargalo estrutural, dado pelo estgio
do desenvolvimento de suas estruturas produtivas. Em resumo, quando a econo-
mia cresce, a demanda por importaes cresce mais do que proporcionalmente,
pois o pas incapaz de produzir internamente os bens (especialmente interme-
dirios e de capital) necessrios para seu crescimento. Contudo, a capacidade de
importar constrangida pelas exportaes que, conforme vimos, no acompanha
o ritmo do crescimento da renda externa. Tem-se, assim, uma situao de estran-
gulamento externo, que a manifestao extrema da restrio externa.
O processo de industrializao substitutiva de importaes (ISI) aliviou a
situao de estrangulamento externo, pois o pas sofisticou sua matriz industrial
e passou a produzir internamente parte daquilo que antes importava. Contudo, o
problema da restrio externa permanece em funo de as caractersticas estru-
turais da balana comercial ficarem essencialmente inalteradas.
O contedo tecnolgico e de conhecimento associado s exportaes e
importaes de um pas reflete as caractersticas estruturais da estrutura produ-
tiva e, em particular, da heterogeneidade estrutural do pas. A heterogeneidade
estrutural diz respeito s significativas diferenas, em termos de produtividade do
trabalho, entre as atividades econmicas tanto intrassetoriais quanto intersetoriais

(PINTO, 1970). normal que haja algum grau de assimetria nas produtividades
entre os vrios segmentos, mas o que singulariza os pases em desenvolvimento
fato de que essas assimetrias sejam elevadas e persistentes no tempo, alm de atin-
girem uma maior parcela da fora de trabalho (PORCILE, 2010).
Uma estrutura produtiva diversificada, relativamente homognea e bem
encadeada (complementaridades intersetoriais e integrao vertical elevada)
menos dependente de importaes de bens e servios de maior valor agregado
(especialmente bens de capital e bens intermedirios elaborados) e capaz de
prover as bases para um setor exportador dinmico, competitivo e ancorado em
bens e servios de maior valor agregado (RODRIGUEZ, 2009). Essas caracters-
ticas estruturais amenizam a restrio externa e promovem a gerao e a difuso
do progresso tcnico, gerando melhores condies para o desenvolvimento eco-
nmico. A anlise das exportaes e importaes pode contribuir para a melhor
compreenso da evoluo da estrutura produtiva nesses ltimos dez anos.
O processo de desenvolvimento de um pas em grande medida depende
da capacidade produtiva e inovativa de seu tecido industrial. Nesse sentido, o
pensamento neoschumpeteriano tem muito a contribuir, na medida em que os
produtos com mais conhecimento embutido so aqueles que tm uma din-
mica produtiva mais complexa, com maior valor agregado e tendem a liderar
o crescimento econmico (FREEMAN, 1987, [1997 (2008)]; DOSI, 1984[2006];
LUNDVALL, 2007; CASSIOLATO, 2005). Alm disso, as caractersticas das
exportaes e importaes podem ser um reflexo do grau de inovatividade e
dinamismo da indstria dos pases.
Por um lado, as caractersticas estruturais que compem um tecido indus-
trial consistente e sofisticado favorece o processo de desenvolvimento pois pro-
move o processo de aprendizado. Isso se deve em grande medida aos efeitos que
so gerados ao longo das cadeias, com o processo de gerao e difuso de conhe-
cimento e aprendizados mais sofisticados que tendem a contribuir para maior
homogeneizao das cadeiras produtivas. Por outro lado, naqueles pases em que
o tecido industrial truncado, repleto de lacunas e pouco articulado, a estru-
tura produtiva (e as exportaes) tende(m) a concentrar-se em produtos com
menor conhecimento embutido e de elasticidade renda menor, como commodi-
ties (FAYNZYLBER, 1990; CIMOLI, 2005, 2009).
A superao das condies histricas de subdesenvolvimento requer um
processo em que a formao de capacidade inovativa endgena esteja no centro
da dinmica econmica, para que se crie uma srie de circunstncias favorveis
ao desenvolvimento nacional. Esse um ponto-chave que o pensamento estru-
turalista latino-americano e o neoschumpeteriano compartilham, enfatizando
a importncia do desenvolvimento do progresso tcnico endgeno. O primeiro
v a mudana tcnica realizada nacionalmente como uma das principais formas
de superao dos problemas estruturais que afetam essa economia (FURTADO,

1962; PINTO, 1979, 1976; FAYNZYLBER, 1990).1 A teoria neoschumpeteriana,

1. Dessa forma, o dina-
mismo da Revoluo por sua vez, apoia-se na importncia da inovao para os pases e a importncia
Industrial, em sua pri- da questo nacional, local e setorial para as novas combinaes. Apesar de ambas
meira etapa, atuava pelo destacarem o papel do progresso tcnico no processo de desenvolvimento, a
lado da oferta, concen-
trando-se a ateno do
nfase conferida ao processo inovativo em cada uma das correntes no similar.
empresrio na grande Enquanto a teoria neoschumpeteriana tem a inovao como motor central do
tarefa de, por todos os desenvolvimento econmico, a teoria estruturalista latino-americana destaca-a
meios, reduzir os custos.
como um dos fatores que so relevantes para a superao da heterogeneidade
Da resulta que as tcnicas
de produo passam a estrutural, mas no centra a teoria em inovaes.
construir o ponto crucial As caractersticas do sistema produtivo e as interaes ao longo das cadeias
de todo o sistema econ-
produtivas so fatores vistos como fundamentais para que se possa ter uma
mico (FURTADO, 1961,
p. 167). estrutura produtiva mais integrada e mais complexa, ou seja, em que se tenha
2. In fact, diffusion uma indstria mais intensiva em conhecimento. Assim, a superao da heteroge-
involves more than the neidade estrutural envolve maior agregao de conhecimentos ao longo de suas
acquisition of machinery cadeias ou segmentos de cadeias produtivas (BIELSCHOWSKY, 2009; CIMOLI,
or product designs, and
the assimilation of related
2005, 2009; KATZ, 2006). Dessa forma, a economia torna-se menos dependente
operating know how. It de importaes de maior valor agregado e de exportaes de produtos mais bsi-
also involves continuing, cos que esto mais sujeitos a instabilidades, aliviando a restrio externa.
often incremental, tech-
nical change by which
O processo de gerao e difuso de inovaes endgenas condio neces-
the original innovations sria para que ocorra mudana estrutural nos pases. As capacidades das orga-
are (i) molded to fit nizaes, que constituem a estrutura produtiva dos pases, de aprenderem e de
particular conditions of
gerarem novos conhecimentos so fundamentais para o processo de crescimento
use in a widening range
of specific situation, and das firmas. As habilidades, as qualificaes, as formaes dos agentes envolvidos
(ii) further improved to so fundamentais. Apenas a capacidade de imitar no necessariamente leva as
attain higher perfor- empresas a serem mais competitivas e inovativas. No entanto, se essas consegui-
mance standards beyond
those originally (BELL e rem aprender com o processo de cpia e com o processo de difuso2 e, desse
PAVITT, 1993, p. 160). modo, passar a um processo criativo, podem propiciar atividades de desenvol-
3. O papel das capaci- vimento tecnolgico endgeno. O processo de mudana estrutural, a superao
dades inovativas de histrica do subdesenvolvimento e a construo de uma insero externa mais
gerenciar e organizar
as mudanas tcnicas,
dinmica no podem estar desvinculadas de um setor produtivo em que a capa-
incluindo as habilidades, cidade produtiva e inovativa3 sejam centrais.
conhecimentos e experi- O processo de gerao e difuso de inovaes na estrutura produtiva e
ncias, instituies, estru-
suas consequncias so uma forma de contribuir com a mudana do padro de
turas e relaes existentes
(BELL e PAVITT, 1993; especializao que caracteriza muitos pases em subdesenvolvimento. A baixa
KIM e NELSON, 2005). diversificao da produo e das exportaes e a especializao em produtos de
Cria-se, dessa maneira,
menor conhecimento fazem com que os processos de encadeamento4 tenham
capacidade inovativa
endgena (nacional). suas geraes de externalidades e interaes comprometidas em funo do baixo
Esta faz com que cada dinamismo dos setores.
pas tenha possibilidades A superao da especializao produtiva pode ser conduzida para um pro-
distintas de absorver e
criar novas tecnologias
cesso de maior diversificao da estrutura produtiva nacional. Esse processo deve
ser conduzido de forma a gerar uma estrutura mais intensiva em conhecimento

para que se modifique a insero externa do pas, aliviando a restrio externa.

em funo de diferentes
Essa busca por diversificao na pauta produtiva deve estar ancorada na forma- capacidades que existem
o de capacidade inovativa, ou seja, no processo de gerao e difuso de inova- em cada nao (COHEN,
es. A busca por uma estrutura mais diversificada e capaz de adensar as cadeias 1990; LUNDVALLl, 2007,
CASSIOLATO, 2005).
produtivas materializa-se na implantao de novos setores e processos que
4. A existncia de uma
redefinem a estrutura produtiva, tornando-a mais complexa, sofisticada e densa orientao com vistas
(CIMOLI, 2005, 2009; KATZ, 2006; BIELSCHOWSKY, 2009) Assim, rompe-se maior sofisticao e
com a estrutura de especializao em produtos primrios histrico da economia. complexidade do setor
produtivo nacional
Analisando a balana comercial, podem-se identificar quais setores tm fundamental para a
apresentado maior participao e dinamismo nas exportaes e importaes competitividade.
nacionais. Esse diagnstico pode ser uma forma de compreender as caracte- Alm disso, o sistema
industrial possui uma
rsticas estruturais da insero externa brasileira e, de acordo com a literatura srie de efeitos de
referenciada, da estrutura produtiva brasileira que a reflete. o que ser exa- encadeamentos ao longo
minado a seguir. das cadeias e segmen-
tos de cadeia existentes
que proporcionam
efeitos favorveis para a
III. Anlise emprica: composio da balana comercial brasileira economia. Esses efeitos
so de extrema relevncia
para o desenvolvimento
Uma primeira forma de observar a evoluo da insero externa dos setores do setor produtivo, pois
da indstria de transformao brasileira nos ltimos dez anos verificar quais eles podem contribuir
com a disseminao de
possuem maior participao percentual nos valores das exportaes e impor-
novos conhecimentos e
taes totais da economia nacional. Para isso, se utilizou dos dados fornecidos aprendizados ao longo
pela Secex/MDIC sobre o valor das exportaes e importaes de cada setor da do sistema produtivo
indstria de transformao e o valor das exportaes e exportaes totais da eco- existente. A ideia aqui
parte dos efeitos para trs
nomia brasileira.5 Dessa forma, tem-se um diagnstico de como evoluiu a estru- e para a frente das cadeias
tura de insero externa setorial. produtivas proposto por
Os cinco setores exportadores com maior participao mdia nas expor- Hirschman (1958). Os
efeitos de encadeamento
taes totais da economia nos ltimos dez anos so os de alimentos e bebidas, so um fator muito
metalurgia bsica, veculos automotores, produtos qumicos e mquinas e equi- importante para o desen-
pamentos. A mdia de participao desses cinco setores conjuntamente nas volvimento de um pas,
pois iro criar redes de
exportaes totais da economia nacional ao longo do perodo analisado (2000 empresas que estimulam
a 2010) de 47,6%, como pode ser visto no Grfico 1. Desses setores, os de pro- um ambiente produtivo
dutos qumicos e mquinas e equipamentos so deficitrios no saldo da balana complexo e sofisticado,
baseado em interaes
comercial em todo o perodo. Nota-se uma especializao da balana comer- e relaes produtivas
cial em alguns setores da indstria de transformao, e alguns daqueles que so que podem favorecer
superavitrios apresentam menor complexidade tecnolgica (alimentos e bebi- o processo inovativo.
Dessa maneira, se poder,
das, metalurgia bsica). A exceo veculos automotores (passou a ser deficit-
com maior competitivi-
rio em 2009 e 2010). dade externa, construir
O setor alimentos e bebidas apresenta uma participao mdia de 17,5% uma dinmica interna
baseada em um setor
nas exportaes totais entre 2000 e 2010, sendo o principal setor exportador da
industrial inovativo.
indstria de transformao nacional. Somando o setor metalurgia bsica, esses

segmentos representam uma mdia de quase 30% das exportaes totais da eco-
nomia no perodo, o que revela significativa dependncia da balana comercial
(BC) da indstria de transformao em relao a esses dois ramos da indstria ao
longo dos ltimos dez anos. Trata-se de setores com baixo dinamismo de conhe-
cimento e aprendizado, o que, somado ao fato de que so os principais segmentos
superavitrios da indstria da transformao brasileira, aponta para uma insero
externa desfavorvel ao desenvolvimento do pas. Esses dois setores so ampla-
mente dependentes de recursos naturais, de modo que sua competitividade em
grande medida se deve a vantagens comparativas ricardianas. Os efeitos dinmi-
cos para a frente e para trs desses setores so limitados, assim como a sofisticao
em conhecimento necessria para o processo produtivo nesses ramos.
Grfico 1 Mdia da participao das exportaes dos cinco principais setores industriais nas
exportaes totais entre 2000 e 2010 (%)
17,5
10,2
52,4
5,7
5,3
9,0
Alimentos e bebidas Metalurgia bsica Produtos qumicos
Mquinas e equipamentos Veculos automotores Outros
Fonte: Secex. Elaborao dos autores.
Grfico 2 Evoluo da participao nas exportaes totais da economia dos principais

setores exportadores (%)
25
5. Para calcular a partici- 20
pao das exportaes e

15
importaes de cada setor
da indstria de transfor- 10
mao foi calculada a
participao relativa de 5
cada setor nas exporta-
es e importaes totais 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
da economia brasileira,
que incluem tanto a parte Alimentos e bebidas Produtos qumicos Metalurgia bsica
industrial como a de com- Mquinas e equipamentos Veculos
modities e servios.

Ao longo dos dez anos analisados, a participao nas exportaes totais de

cada segmento da indstria de transformao, em geral, caiu ou manteve-se pra-
ticamente estvel em 20 dos 22 setores para os quais se tm dados. Os nicos dois
setores em que a participao no total das exportaes aumentou foram alimen-
tos e bebidas (de 14,5% para 18,9%) e refino de petrleo (de 1,6% para 2,2%). O
setor de refino de petrleo, apesar de apresentar um aumento nas exportaes,
ainda exibe saldo comercial deficitrio no perodo.
Outras observaes podem ser feitas no Grfico 3 sobre a evoluo das expor-
taes de alguns setores da indstria de transformao: vesturio, couros e cala-
dos, madeira e outros equipamentos de transporte, que so setores tradicionais
do tecido industrial brasileiro, perderam participao relativa nas exportaes.
Outros setores menos tradicionais tambm exibem perda: mquinas para escri-
trio e de informtica e material eletrnico e de comunicaes, que so setores
intensivos em conhecimento e tm grande valor agregado na insero externa.
Grfico 3 Perda de participao nas exportaes de setores tradicionais

da indstria nacional (%)
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Txteis Vesturio Couro e calados Outros equipamentos de transporte
No caso das importaes, os setores com maior participao nas impor-

taes totais ao longo do perodo so produtos qumicos, mquinas e equipa-
mentos, material eletrnico e de comunicaes, veculos automotores e refino
de petrleo. Esses setores representam, na mdia dos ltimos dez anos, mais
de 50% das importaes nacionais, como pode ser visto no Grfico 4. Em sua
maioria, possuem maior valor agregado e so mais complexos tecnologicamente,
fato que demonstra a dependncia estrutural da economia nacional em relao
s importaes desses ramos da indstria. Chama ateno o fato de que trs dos
setores que mais importam tambm esto entre os que mais exportam: produ-
tos qumicos, mquinas e equipamentos e veculos automotores. Como j des-
tacado antes, os dois primeiros so deficitrios ao longo de todo o perodo. Essa

situao deve-se em grande medida ao fato de esses ramos da indstria serem

importantes para a dinmica produtiva das diferentes cadeias, como no caso de
mquinas e equipamento e de produtos qumicos. No caso de veculos automo-
tores, trata-se de segmento de bens de consumo durveis com grande insero
na economia.
Outro fato importante a ressaltar que em nove dos 22 setores a quantidade
importada cresceu, com maior destaque para o crescimento dos setores de meta-
lurgia bsica (de 3,1% para 5,5%) e de veculos automotores (de 8% para 10,3%).
Esses tm grande importncia nas exportaes nacionais, o que de certa forma
gera preocupao quanto manuteno das estruturas produtivas desses setores
na economia nacional.
Grfico 4 Mdia da participao das importaes dos cinco principais setores industriais nas
importaes totais entre 2000 e 2010 (%)
6,5
Refino de petrleo
20,0
Mquinas e equipamentos
46,5 Veculos automotores
Produtos qumicos
10,6 Material eletrnico e de comunicaes
Outros
8,5
7,9
Grfico 5 Evoluo da participao nas importaes totais da economia dos principais

setores importadores (%)
25
20
15
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Refino de petrleo Produtos qumicos
Mquinas e equipamentos Material eletrnico e de comunicaes
Veculos
Outro fator para a compreenso da insero externa da indstria brasileira

analisar os setores que tm gerado maior dficit ou supervit nos ltimos anos
(Tabela 1). Assim pode-se ter uma melhor compreenso de como evoluiu a con-
tribuio dos setores para a balana comercial da indstria de transformao e

se ocorreu alguma mudana ou intensificao no perodo. Os principais ramos

da indstria que auxiliam no saldo positivo da BC so os de alimentos e bebidas,
couro e calados, papel e celulose, metalurgia bsica, veculos automotores. Os
setores de alimentos e bebidas e metalurgia bsica so os dois principais seto-
res da indstria de transformao com supervit na BC, em grande medida em
decorrncia de exibirem os maiores valores de exportao. O que se verifica
que o primeiro apresentou um aumento de 17% no valor das exportaes na
comparao entre 2000 e 2010 e o segundo cresceu 10% na mesma base de com-
parao. Nota-se que o setor externo brasileiro vem se tornando crescentemente
especializado, em termos de suas exportaes, em dois setores, que so pouco
intensivos em conhecimento e que esto mais ligados abundncia de recursos
naturais. O setor com maior crescimento do valor das exportaes anualmente
refino de petrleo (17,4%). O que se pode notar ao longo dos ltimos dez anos
que a insero externa brasileira tem refletido uma dependncia de produtos,
principalmente, de baixo valor agregado, intensivos em recursos naturais.
Esse fato desperta ateno para o desenvolvimento industrial brasileiro
recente, que vem apresentando baixo dinamismo, o que dificulta a criao de
setores mais complexos e sofisticados tecnologicamente e com isso se torne
mais difcil a superao das heterogeneidades estruturais da economia brasileira
(CIMOLI, 2005, 2009; KATZ, 2009). A importncia de se ter setores mais inten-
sivos em conhecimento como as principais fontes de dinamismo da insero
externa fundamental para o processo de criao de cadeias produtivas mais
complexas e com maiores interaes, e com isso favorea o processo de difuso e
gerao de tecnologias ao longo do sistema nacional de inovao.
Os setores com maiores valores de dficit de BC nos ltimos dez anos so os
de produtos qumicos, mquinas e equipamentos, material eletrnico e de comu-
nicaes, equipamentos hospitalares e de preciso e refino de petrleo. Esses
ramos, por apresentarem, em sua maioria, maior valor agregado e maior comple-
xidade tecnolgica, evidenciam a dependncia estrutural da economia nacional
com relao importao de produtos desses segmentos industriais. Algumas
questes podem ser levantadas em relao aos ltimos anos: os setores de vecu-
los automotores e outros equipamentos de transporte tornam-se deficitrios em
2009 e 2010. Assim, a insero externa marcada por uma grande dependncia,
em termos de importaes, de produtos que esto mais na fronteira do paradig-
ma tecnoeconmico, o que dificulta o processo de gerao e difuso de tecnolo-
gias endgenas na estrutura produtiva nacional e, dessa forma, gera um entrave
para o processo de superao da heterogeneidade estrutural.

Tabela 1 - Saldo comercial mdio por setor

Setores da CNAE 2000/2010 2000/2005 2005/2001
Alimentcios e bebidas 18344,4 11509,7 25156,2
Produtos do fumo 41,6 30,5 52,3
Produtos txteis 72,7 438,2 -166,0
Vesturio -111,3 147,0 -328,1
Couro e calados 2804,2 2596,1 3073,6
Produtos de madeira 2243,5 2071,8 2533,9
Papel e celulose 2725,6 1876,7 3539,3
Edio e impresso -83,1 -84,4 -73,1
Refino de petrleo -2590,4 -1614,7 -3166,6
Produtos qumicos -12003,1 -7375,3 -16026,9
Borracha e plstico -828,2 -377,7 -1217,4
Minerais no metlicos 733,1 664,1 866,7
Metalurgia bsica 7818,6 6169,7 9832,3
Produtos de metal -449,7 -133,7 -687,5
Mquinas e equipamentos -3746,5 -1755,8 -5178,4
Mquinas para escritrio
-2271,0 -1335,2 -3091,3
e informtica
Mquinas e materiais
-1966,5 -1760,7 -2000,6
eltricos
Material eletrnico
-5390,9 -3059,1 -7463,8
e de comunicaes
Equipamentos
-3096,2 -1865,0 -4214,7
hospitalares e de preciso
Veculos automotores 2405,9 3524,2 2112,0
Outros equipamentos
1820,2 2023,2 1761,6
de transporte
Mveis e indstrias
579,7 709,4 525,8
diversas
IV. Anlise emprica: Coeficientes de penetrao das importaes,

coeficiente de exportao e coeficiente de importao de setores
selecionados
A anlise da balana comercial de um pas pode ser mais bem entendida com a
utilizao de dados dos coeficientes de penetrao das importaes (CPI) e do
coeficiente de exportao (CE) e de importao (CI). O primeiro formado pela
razo entre o valor da importao do setor e o consumo aparente do setor (valor
da produo + importao exportao). Esse indicador permite observar a
dependncia da economia nacional da importao de produtos de determinado
setor. J o segundo o calculado pela razo entre o valor das exportaes e o

valor da produo. Por fim, o terceiro obtido pela razo entre as importaes e
6. Os dados de coeficien-
o valor da produo do setor.6 tes de exportao, impor-
Analisando os coeficientes de penetrao das importaes, pode-se notar tao e de penetrao de
que alguns dos setores com maior participao nas importaes totais e/ou com importao so calculados
pela Funcex.
maior dficit so, em grande medida, os setores com maior coeficiente de pene-
trao de importao. Nesse sentido, o Grfico 6 apresenta os setores com maior
destaque: so os de equipamentos hospitalares de preciso, mquinas para escri-
trio e de informtica, material eletrnico e de comunicaes, outros equipa-
mentos de transporte, farmacutico, mquinas e equipamentos. Esses so ramos
em que o conhecimento e o processo de aprendizado so mais complexos e sua
capacidade de difuso maior ao longo do sistema de inovao.
Grfico 6 Coeficiente de penetrao de importao dos setores com coeficiente de

penetrao de importao superior mdia da indstria de transformao
Equipamentos hospitalares e de preciso 58,1
Material eletrnico e de comunicaes 35,3
Outros equipamentos de transporte 34,1
Mquinas para escritrio e de informtica 28,3
Farmacutica 27,9
Outros produtos qumicos 23,0
Mquinas e equipamentos 22,1
Produtos qumicos 22,0
Mquinas e materiais eltricos 21,4
Diversos 15,9
Refino de petrleo 15,3 Coeficiente de penetrao de importaes
Fonte: Funcex. Elaborao dos autores.
Temos evidncias de que h dinamismo endgeno cada vez menor na estru-

tura produtiva nesses setores, que so considerados chave para o processo de
desenvolvimento. Isso implica que o pas pode est aprofundando caractersticas
estruturais que o impedem de realizar o catch-up tecnolgico.
Em contrapartida, o coeficiente de exportao (CE) maior, em sua grande
maioria, nos setores em que o processo de gerao e difuso de conhecimento
menos complexo, com pode ser visto no Grfico 7. Os setores que mais se desta-
cam so madeira, couro e calados, metalurgia bsica, equipamentos hospitala-
res e de preciso (setor com baixa participao no total das exportaes totais) e
outros equipamentos de transporte. Alm disso, equipamentos hospitalares e de
preciso deficitrio e outros equipamentos de transporte tornou-se deficit-
rio nos ltimos anos, o que demonstra que os setores mais complexos tm rela-
tiva dependncia de importaes para que se possa suprir as demandas internas.

Grfico 7 Coeficiente de exportao dos setores com coeficiente de exportao superior

mdia da indstria de transformao
Outros equipamentos de transporte 44,1
Metalurgia bsica 29,4
Madeira 29,4
Couro e calados 29,3
Equipamentos hospitalares e de preciso 22,9
Papel e celulose 20,7
Alimentcios e bebidas 18,5
Mquinas e equipamentos 17,1
Veculos 16,6 Coeficiente de exportaes
Fonte: Funcex. Elaborao dos autores.
O que se pode notar entre 2000 e 2010 que existe uma clara tendncia em
alguns ramos da indstria a um aumento da penetrao de importaes sobre
o consumo aparente, como em equipamentos hospitalares e de preciso, mate-
rial eletrnico e de comunicaes, farmacutico, veculos automotores, produtos
de metal, txteis, vesturio, borracha e plstico. Nos dois primeiros, a importa-
o tradicionalmente forte e sua dependncia externa aprofundada ao longo
dos anos recentes. Isso pode ser notado com o aumento dos CPI e com pequeno
aumento do CE. Outro em que h dependncia o farmacutico, em que a com-
plexidade tecnolgica maior.
A dependncia da estrutura nacional de produtos importados de maior com-
plexidade e maior conhecimento embutido deve ser vista com seriedade. Isso se
deve ao fato de que essa dependncia pode ocasionar, com o passar dos anos, um
problema cada vez maior na capacidade de resposta do sistema industrial nacio-
nal s novas tecnologias e concorrncia com produtos importados. Alm disso,
as empresas das cadeias produtivas envolvidas na produo e inovao de produ-
tos que esto inseridos nesses setores podem perder dinamismo em funo do
aumento da importao, diminuindo, de certa maneira, a capacidade produtiva
e inovativa nacional. Uma vez que a elasticidade-renda das importaes torna-se
maior em relao s exportaes, est-se caminhando para um aprofundamento
da restrio externa, na qual o pas pode carecer de divisas, o que dificulta a esta-
bilidade do ambiente macroeconmico.
Em alguns setores, chama ateno o aumento do coeficiente de penetrao
de importao e a queda do CE levando uma inverso entre CPI e CE ao longo
da dcada. Os setores nessa situao so os de txteis, vesturio e produtos de

metal, que so setores intensivos em trabalho, e os de mquinas e equipamen-

tos e veculos automotores. Esse fato representa uma ameaa para as estruturas
industriais desses ramos, pois a entrada de importao pode comprometer as
cadeias produtivas setoriais.
A seguir feita uma anlise de alguns casos setoriais importantes na evolu-
o da estrutura produtiva nos ltimos dez anos.
O setor txtil intensivo em trabalho representa uma mdia de 1,4%
tanto das importaes como das exportaes totais da economia. Os dados
dos coeficientes esto no Grfico 8, que mostra a clara mudana na estrutura
do setor nos ltimos anos. A partir de 2007, inverteu-se o padro no qual o
CE era maior que o CPI e essa tendncia vem se fortalecendo com o passar
dos anos. O CPI aumentou 10,5 pontos percentuais (p.p.) entre 2000 e 2010,
chegando a quase 20%, enquanto o CE cresceu 4,0 p.p. no mesmo perodo.
A insero externa desse setor cada vez mais comprometida com quedas das
exportaes e um grande aumento das importaes. Esse setor, a partir de 2008,
torna-se crescentemente deficitrio. Esse fato demonstra que a grande entrada
de importaes do segmento na economia um risco desestruturao desse
ramo industrial.
Grfico 8 Coeficiente de penetrao de importaes e coeficiente de exportaes

do setor txtil, 2000-2010
20
17,8
15
13,0 13,7
10
7,4 10,2
5 6,2 4,9
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
CPI CE
Fonte: Funcex.
O setor vesturio (intensivo em trabalho) passa, a partir de 2006, a ter uma

grande entrada de importaes (Grfico 9). Esse mais um setor que perde espa-
o na estrutura industrial brasileira. O CE do setor caiu 1,8 p.p. em relao a 2000
e o CPI aumentou 6,3 p.p. Apesar de a participao desse setor nas importaes
e exportaes totais no ser superior a 0,5%, a inverso que se verifica com o
aumento das importaes notria. Alm disso, o setor passa a ser crescente-
mente deficitrio a partir de 2006, fato que demonstra a substituio de produtos

do setor por produtos importados. Esse um setor em que existe grande deman-
da de mo de obra, o que significa que se perde um setor com grande capacidade
de empregos.

do setor vesturio e acessrios, 2000-2010
8
7,5
6
4,6
4
3,3
1,0 1,5
1,2
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
CPI CE
Fonte: Funcex.
Em couros e calados (intensivo em trabalho), nota-se um processo de

aumento do CE: em 2000 era 22,7%, passou para 34,9% em 2006 e reduziu para
27,3% em 2010 (Grfico 10). J o CPI era 2,5% em 2000 e aumentou para 7,4% em
2008 e em 2010 7,3%. Nota-se que as importaes mantm um processo quase
constante de crescimento. O setor foi um dos que mais perdeu participao rela-
tiva nas exportaes totais da economia brasileira: em 2000 representava 4,4% e
em 2010 caiu para 1,7%. A competitividade externa do setor vem diminuindo nos
ltimos anos, fato que pode comprometer a produo local do setor.

do setor couros e calados, 2000-2010
40 34,9
27,3
30
22,7
20
7,3
10
2,5 2,1
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
CPI CE
Fonte: Funcex.

Um setor que, diferentemente daqueles que analisamos acima, intensivo

em conhecimento, o de material eletrnico e de comunicaes Grfico 11.
Nesse setor, o CPI aumentou 23,1 p.p. no perodo (CPI, que era de 28,6% pon-
tos passou para 51,7%). Metade do consumo aparente de produtos do setor
importado, evidenciando a entrada de produtos desse segmento na economia e
a desestruturao do segmento e suas cadeias no pas nos ltimos dez anos. Esse
segmento crescentemente deficitrio nesse perodo. Isso pode representar um
grave problema para o sistema produtivo nacional em funo da importncia
para a dinmica inovativa dos pases no atual paradigma tecnoeconmico. Esse
um ramo industrial de alto conhecimento embutido e de alto valor agregado.
Como as tecnologias desse setor so baseados no atual paradigma tecnolgico,
torna-se importante que haja empresas fabricando, difundindo e gerando produ-
tos com essa tecnologia para auxiliar no processo de superao das heterogenei-
dades estruturais e no processo de mudana estrutural.

do setor material eletrnico e de comunicaes, 2000-2010
60
51,7
40
28,6
22,7
20
8,4
13,3
9,5
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
CPI CE
Fonte: Funcex.
No setor de outros equipamentos de transporte o CPI e o CE caram 27,3 p.p.

e 38,8 p.p, respectivamente (Grfico 12). O CPI passou o nvel do CE em 2009,
o que implica que as importaes esto crescendo e suprindo a cadeia produtiva
do segmento. O setor tornou-se deficitrio a partir dessa data. A participao
nas exportaes totais era 7,1% em 2010 e passou para 4,8% em 2010. Esse
um setor importante da estrutura produtiva brasileira, pois engloba a Embraer e
toda a cadeia em volta dessa empresa.


do setor outros equipamentos de transporte, 2000-2010
80
67,8
60
58,5
40
31,2
29,0
20
17,5
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
CPI CE
Fonte: Funcex.
Outro setor com destaque o de veculos automotores, em que se obser-

va que o CPI aumentou e o CE diminuiu Grfico 13. Nota-se que, a partir
de 2006, comea a se reverter a tendncia de coeficiente de exportao maior
que CPI. O CE chegou a 22,1% em 2005, mas caiu para 12% em 2010. J o
coeficiente de penetrao de importao encontra-se em seu maior patamar
da dcada: 16,1%. A partir de 2009, o CPI torna-se maior que o CE, o que
demonstra que boa parte do mercado interno tem sido suprido por importa-
es (esse setor tem apresentado grande crescimento de importao ligadas a
partes e componentes). Em 2009, tambm esse setor torna-se deficitrio, o que
pode representar um processo de perda cada vez maior da cadeia desse setor.
Esse era um dos poucos setores da indstria de transformao que era supera-
vitrio historicamente.

do setor veculos automotores, 2000-2010
25
22,1
20
16,1
14,1
15
10 12,0
11,1
8,2
5
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
CPI CE
Fonte: Funcex.

No setor de mquinas e equipamentos as importaes esto cada vez mais

fortes no consumo aparente. O CPI era de 18,8% em 2000 e foi para 30% em
2010, enfatizando a entrada cada vez maior de produtos importados. J as
exportaes perdem espao relativo na produo nacional desde 2005 e a CPI
tornou-se novamente maior que a CE. Esse setor apresentou-se deficitrio ao
longo de todo o perodo analisado. Como o setor de mquinas e equipamentos
essencial para o aumento da capacidade produtiva da economia e tem grande
papel como difusor de novas tecnologias ao longo do tecido industrial, preo-
cupante o fato de esse segmento industrial estar perdendo capacidade de inser-
o externa, pois isso significa que nossos produtos vm tornando-se menos
competitivos. A competitividade desse setor , em grande medida, fruto de ino-
vaes nos produtos. Assim, isso pode significar uma perda de capacidade ino-
vativa da indstria local.

do setor Mquinas e equipamentos, 2000-2010
35
30,0
30
23,0
25
18,8
20
17,3
15
14,1
10 12,4
5
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
CPI CE
Fonte: Funcex.
O setor de alimentos (intensivo em recursos naturais) tradicional da eco-

nomia nacional. Exibiu grande crescimento nas exportaes e o CE cresceu
12,4 p.p (Grfico 15). O coeficiente de exportao encontra-se em quase 25%,
demonstrando a importncia das exportaes no setor. Esse um segmento em
que as exportaes tm ganhado bastante espao e as importaes tm se man-
tido em nveis basicamente iguais ao longo dos dez anos analisados. O segmen-
to tem mantido seu espao na estrutura industrial nacional nos ltimos anos.
As exportaes eram 14,5% em 2000 e foram para 17,8% em 2010, o que mostra
a significativa insero externa do setor. Alm disso, as importaes que eram
3,7% das importaes totais caram para 3% em 2010. Isso demonstra que em
setores intensivos em recursos naturais o pas competitivo. Esse fato uma
caracterstica que se aprofunda ao longo dos ltimos dez anos na estrutura pro-
dutiva nacional.


do setor alimentos, 2000-2010
30
24,3 24,2
25
20
15
11,8
10
4,6
5 2,8
3,3
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
CPI CE
Fonte: Funcex.
Outro setor com crescimento da participao das exportaes na produo

o de papel e celulose (intensivo em recursos naturais). As exportaes cresceram
de um CE de 14,8% em 2000 para 26,3% em 2010, como pode ser visto no gr-
fico a seguir. As importaes comearam a crescer aps 2005, chegando a 9,5%
do consumo aparente em 2010. Apesar disso, em relao a 2000, tanto as expor-
taes como as importaes perderam participao em relao aos seus respec-
tivos totais. Esse mais um dos setores intensivos em recursos naturais em que
nos ltimos dez anos apresentou-se como um dos principais ramos da indstria
na insero externa da economia brasileira.
Grfico 16 Coeficiente de penetrao de importaes e coeficiente de exportaes do setor

papel e celulose, 2000-2010
30
26,3
20
14,8
10
9,5
7,0
4,8
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
CPI CE
Fonte: Funcex.

No setor metalurgia bsica, o coeficiente de exportao tem queda mode-

rada (1,8 p.p.). No entanto, a participao da importao no consumo aparente
cresceu em 8,7 p.p. O CE ainda de mais de 25%, o que aponta para a impor-
tncia do setor para as exportaes nacionais. Contudo, as importaes ganham
fora principalmente depois de 2005. As exportaes chegaram a atingir 33,6%
em 2006, mas perderam espao novamente. Isso aponta para a perda de com-
petitividade da indstria nacional e a entrada de importaes. Em 2000, o setor
respondia por 11,1% das exportaes totais caindo para 8,1% em 2010. Esse fato
demonstra a perda de insero externa de uma indstria tradicional do pas, ape-
sar de ainda ser um dos principais setores exportadores.
Grfico 17 Coeficiente de penetrao de importaes e coeficiente de exportaes do setor

metalurgia bsica, 2000-2010
40
33,6
27,6
30 25,7
20
17,8
9,2
10
7,8
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
CPI CE
Fonte: Funcex.
Pode-se dizer que o perodo analisado marcado pela manuteno da neces-

sidade de importao de produtos que so mais complexos e mais sofisticados.
A dependncia das importaes de setores difusores de tecnologia e que esto na
base do atual paradigma tecnolgico compromete o processo de mudana estru-
tural. Na medida em que os setores mais intensivos em conhecimento no so
a base do processo de gerao e difuso de inovaes na economia, a estrutura
industrial torna-se menos dinmica e menos capaz de contribuir com o desen-
volvimento do pas.
Alm disso, setores mais intensivos em trabalho como txtil, vesturio e
couros e calados (tradicionais na economia nacional) tambm perdem inser-
o externa. Verifica-se que esses setores, que no Brasil concorrem com base em
custos e preos e no em funo de marcas, marketing e design, acabam perden-
do espao com a concorrncia de outros pases em que os custos so menores,
como, por exemplo, a China.

Os setores em que se mantm uma melhor competitividade externa so os

intensivos em recursos naturais, que so menos complexos em conhecimento e
com valor agregado reduzido. Isso pode comprometer a balana comercial da
indstria de transformao em virtude de no se criar um ambiente favorvel
para a manuteno dos elos das cadeias produtivas em setores mais complexos,
em que as tecnologias ligadas ao atual paradigma tecnoeconmico so predomi-
nantes. Em momentos de crescimento e de valorizao cambial, por exemplo,
pode-se comprometer a capacidade interna de resposta s maiores demandas
por produtos desses ramos industriais. Tal fato pode comprometer o sistema
industrial nacional, ocasionando um processo de perda de capacidade produ-
tiva e inovativa nacional. No entanto, essa situao fruto de uma caracterstica
estrutural da economia nacional, conforme se observou at o momento: nossos
principais produtos de exportao so mais bsicos, enquanto temos uma maior
dependncia de importao de produtos mais complexos.
V. Anlise emprica: intensidade tecnolgica da balana

comercial brasileira
A utilizao da anlise baseada em indicadores de complexidade tecnolgica7

pode ser outra forma de analisar como a insero externa da indstria nacional
tem se comportado nos ltimos anos (Grfico 17). Essa anlise no se restringe
somente indstria de transformao, mas uma medida do que vem predomi-
nando como exportaes e importaes nacionais como um todo.
Analisando a evoluo dos dados ao longo dos anos pesquisados, pode-se
perceber que existe uma tendncia a um aumento do saldo positivo na balana
comercial dos produtos de menor conhecimento envolvido, como os no indus-
triais e de baixa tecnologia. Esses so setores que esto mais ligados a produtos
primrios ou a bens da indstria bsica, envolvem uma menor complexidade no
que diz respeito ao conhecimento e ao aprendizado derivados de seus processos
produtivos. Em grande medida, esses so setores que sofrem grande influncia
do fator preo.
7. Esses dados so
calculados pela Secex e se
baseiam em taxonomia
estabelecida pela OECD.

Grfico 18 Saldo da balana comercial brasileira por intensidade tecnolgica, 2000-2010
60000000
40000000
20000000
-20000000
-40000000
-60000000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
No industriais Baixa Mdia-baixa Mdia-alta Alta

Com relao aos demais setores, o que se percebe um aprofundamento da

tendncia a um dficit na balana comercial de produtos de mdia alta e alta
tecnologia e em 2010 inclusive os setores de mdia baixa intensidade passam a
ser deficitrios.
Tem-se constitudo uma caracterstica estrutural da balana comercial bra-
sileira um processo persistente de dependncia de produtos de maior complexi-
dade de conhecimentos, sendo, em sua maioria, pertencentes a setores ligados
fronteira do processo inovativo e do processo de dinmica econmica.
A anlise dos dados nos permite inferir que, de 2000 a 2005, existe uma
reduo no dficit dos produtos caracterizados por intensidades tecnolgicas
mais elevadas. Aps 2005, o cenrio volta a ser de aumento do dficit dos setores.
A mdia entre 2000 e 2010 de crescimento dos setores de mdia alta e alta tecno-
logia so maiores para as importaes do que para as exportaes.
Essa circunstncia pode tornar-se um problema para a estrutura da balana
comercial brasileira, pois, em perodos em que a economia apresentou-se mais
favorvel e em crescimento, a dependncia com relao a produtos importa-
dos aumentou mais intensamente em bens mais complexos em tecnologia.
Assim, as cadeias produtivas nacionais de produtos de alta tecnologia apresen-
tam maior dificuldade de estabelecer elos e de provocar transbordamentos para
outros setores. A possibilidade de exportao nesses setores favorece a gerao
de divisas nacionais, diminuindo as dificuldades com relao a financiamento
e s restries nas contas externas nacionais, alm de sofrerem relativamente
menos volatilidade.

Constata-se, portanto, que existe um aprofundamento das caractersticas

estruturais que conduzem ao agravamento da restrio externa brasileira, de
modo que produtos de menor valor agregado elevam sua participao e h uma
maior dependncia de produtos mais complexos tecnologicamente. Essa situa-
o ainda mais preocupante em 2010, em funo de se haver produzido dficit
em produtos de mdia baixa tecnologia. Nota-se que cada vez mais o pas tem
se tornado dependente em termos de suas exportaes de produtos no indus-
triais e de baixa tecnologia, apresentando um processo de especializao regres-
siva. A insero externa do pas reflete sua estrutura produtiva, altamente espe-
cializada e caracterizada por elevada heterogeneidade estrutural, aspectos que,
a julgar pela anlise realizada, tem sido persistentes e aprofundados ao longo do
perodo analisado. Essas circunstncias constrangem o processo de desenvolvi-
mento do Brasil.
VI. Comentrios finais
Aps anlise de uma srie de indicadores sobre a insero externa dos diferentes
setores da indstria de transformao ao longo do perodo examinado (2000-
2010), nota-se uma clara evidncia em todos os indicadores analisados de
que existem alguns processos estruturais relevantes ocorrendo na estrutura pro-
dutiva brasileira.
A dependncia de importao de produtos de maior complexidade tecnol-
gica e de maiores efeitos para a frente e para trs nas cadeias produtivas intensi-
ficou-se ao longo do perodo. A dependncia de setores de importao de pro-
dutos desses ramos da indstria faz com que o processo de gerao endgena
de conhecimento esteja comprometido e que haja perda da capacidade de gerar
externalidades ao longo dos diferentes elos da economia. Esse fato dificulta o
processo de criao de novos setores mais sofisticados e que estejam na base do
atual paradigma tecnoeconmico, o que prejudica o processo de insero exter-
na da indstria nacional. A evoluo da estrutura produtiva desses setores evi-
dencia uma perda de dinamismo ao longo do perodo analisado.
Ao mesmo tempo, nota-se que setores tradicionais da economia brasileira,
como txtil, vesturio, couro e calados, entre outros, perderam insero externa.
Em grande medida so setores mais intensivos em trabalho, em que a concorrn-
cia ocorre em sua maioria por preos e custos e menos em tecnologia e conheci-
mento agregado. Esses setores, que so tradicionais da estrutura produtiva bra-
sileira, tm perdido espao para importaes em relao ao consumo aparente.
Como visto nos dados ao longo do texto, esses setores apresentaram grande cres-
cimento da penetrao de importaes no consumo aparente, enquanto a parti-
cipao das exportaes no valor da produo tem cado, refletindo, assim, uma

relativa desestruturao de suas cadeias produtivas.

Ainda encontrou-se que os setores mais intensivos em recursos naturais vm
fortalecendo-se na estrutura produtiva brasileira. So setores como alimentos
e bebidas, papel e celulose, refino de petrleo e metalurgia bsica. Os dois pri-
meiros tm apresentado desempenho cada vez melhor ao longo do perodo e
exibido crescimento da participao das exportaes no valor da produo seto-
rial. Alm disso, o setor de refino de petrleo um dos poucos setores em que
se aumentou a participao das exportaes do ramo industrial em relao s
exportaes totais da economia. O que se pode constatar que os setores em que
o Brasil apresenta melhor desempenho na insero externa tm sido setores mais
ligados a recursos naturais abundantes no pas. Dessa forma, observa-se uma
especializao em produtos de menor valor agregado e de menor conhecimento.
Diante dos indicadores observados ao longo do trabalho e das implicaes
que o referencial terico utilizado aponta, pode-se inferir que a estrutura produ-
tiva brasileira tem apresentado um padro de desenvolvimento cada vez menos
complexo e sofisticado e mais dependente de importaes de produtos de maior
valor agregado. Esse fator pode gerar restries para a economia nacional na
medida em que se observa que essa dinmica no contribuir para a superao
das heterogeneidades estruturais do pas e, dessa forma, no favorecer o proces-
so de mudana estrutural.

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artigos
Jos Maria Dias Pereira
RESUMO ABSTRACT
O ciclo de reformas neoliberais praticadas pelos pases The cycle of neoliberal reforms entered into by Latin
latino-americanos nas ltimas duas dcadas embora American countries during the last two decades while
tivesse trazido, para alguns deles, crescimento eco- having, in some cases, resulted in economic growth,
nmico desviou-os do caminho do desenvolvimento, has, nevertheless, drawn them away from the path to
no sentido que dado ao termo por Celso Furtado. development, that is, in the sense given the term by
A crescente incorporao da ideologia neoliberal Celso Furtado. The growing incorporation of neoliberal
nos textos de economia deixava para trs as polticas ideology into economic texts has left interventionist
intervencionistas e, com elas, o legado do desenvolvi- policies behind, and with them, the legacy of develop-
mentismo. No foram poucos os que afirmaram que mentalism. There have been many who had declared
Keynes estava definitivamente morto e enterrado. Keynes definitively dead and buried. However, the
Porm, a forma como os pases reagiram ante a recente way in which countries have reacted when faced by the
crise financeira global provou que, ao contrrio do recent global financial crisis, proves that, contrary to
que muitos supunham, Keynes est vivo e manda what many people may think, Keynes is, in fact, alive
lembranas. Este artigo, tomando o Brasil como um and well and sending us his best wishes The purpose
estudo de caso, tem como proposta ajudar a retirar of this article, which uses Brazil as its case study, is
o pensamento econmico originado na Cepal do rela- to help reinstate this line of economic thinking, which
tivo esquecimento em que se encontra, dando uma originated at UNECLAC (United Nations Economic
pequena contribuio para sua necessria renovao Commission for Latin America and the Caribbean),
diante do mundo globalizado. but which has fallen into relative obscurity. We can
thus make a small contribution to its necessary return
Palavras-chave to the stage within our globalized world.
Economia, Cepal, desenvolvimento,
globalizao. Keywords
Economy, UNECLAC (CEPAL),
Development, Globalization.
121-141 >>

1. A formao do pensamento econmico brasileiro
O pensamento econmico brasileiro, no ps-guerra, no se estruturou nos meios

acadmicos como havia ocorrido na formao econmica dos pases desenvolvi-
dos. Desde o incio, formou-se uma viso econmica politicamente engajada na
defesa da industrializao, o chamado desenvolvimentismo. As ideias-fora do
desenvolvimentismo eram: 1) a industrializao a via da superao da pobreza
e do subdesenvolvimento; 2) um pas no consegue industrializar-se s atravs
dos impulsos do mercado, sendo necessria a interveno do Estado (interven-
cionismo); 3) o planejamento estatal que deve definir a expanso desejada dos
setores econmicos e os instrumentos necessrios; 4) a participao do Estado
na economia benfica, captando recursos e investindo onde o investimento pri-
1. A teoria das vantagens vado for insuficiente.
comparativas, construda
por David Ricardo (1772-
O divisor de guas entre as correntes que formavam o pensamento econ-
1823), ilustra as vantagens mico brasileiro da poca era a convenincia ou no da interveno do Estado na
do livre-comrcio entre
as naes. Atravs de um
economia. Aos desenvolvimentistas, liderados pelo empresrio paulista Roberto
exemplo de duas mercado- Simonsen, opunham-se os liberais, tendo Eugnio Gudin frente. O primeiro
rias (vinhos portugueses e
tecidos ingleses), Ricardo representava os interesses da indstria, sobretudo da Federao das Indstrias de
demonstra que no So Paulo (Fiesp). O segundo, respeitado professor da Fundao Getulio Vargas
preciso que uma nao
tenha vantagem absoluta (FGV), expressava o pensamento do comrcio.
(menor custo na produo Ideologicamente, o combate se travava em duas frentes. Do lado das foras
de duas mercadorias), basta
que tenha uma vantagem conservadoras, posicionavam-se as oligarquias agrrio-exportadoras, a burgue-
relativa (menor custo na sia comercial importadora e exportadora, alm do capital comercial e financeiro
produo de uma delas).
Supondo que o comrcio internacional. Do lado reformista, se encontravam as novas foras sociais nasci-
entre as naes fosse feito das da expanso urbano-industrial do pas, da qual faziam parte o crescente pro-
pela razo de preos vigente
em cada uma, seria mais letariado e o novo empresariado industrial, alm da classe mdia (funcionrios
vantajoso para uma nao pblicos, militares, intelectuais, entre outros).
especializar-se em produzir
apenas a mercadoria que As transformaes da economia mundial aps a Primeira Guerra Mundial
tivesse vantagem relativa maior protecionismo e menor elasticidade da demanda por produtos prim-
e importar a outra. Dessa
forma, a populao de rios colocavam sob ataque a doutrina dominante do livre-comrcio, baseada
ambos os pases obteria um na teoria das vantagens comparativas.1 Ajudado pelos ventos da revoluo key-
estoque maior de produtos
para consumir do que teria nesiana, formava-se nos pases latino-americanos um clima de rebelio contra o
caso cada pas decidisse
produzir ambos os produ-
liberalismo, que acabou por gerar um processo espontneo de industrializao
tos (ver RICARDO, 1982, em razo dos desequilbrios crnicos no balano de pagamentos desses pases.
cap. VII, Sobre o comrcio
exterior).
Assim, nos anos que se seguiram Segunda Guerra Mundial, as econo-
mias latino-americanas passavam por transformaes importantes provocadas

pela industrializao e urbanizao crescentes, potencializados por uma taxa

2. Na poca, a explicao
de crescimento de 5,8% entre 1945 e 1954. Na medida em que as exportaes comum para o atraso das
latino-americanas voltavam aos nveis normais, recuperava-se tambm a ideolo- economias latino-america-
nas era baseada no famoso
gia liberal, de defesa da diviso internacional do trabalho com base na teoria das artigo de Rostow (The take-
-off to sustained growth,
vantagens comparativas ricardiana. O subdesenvolvimento da Amrica Latina
The Economic Journal, maro
(AL) era explicado nos termos de etapas de um processo de desenvolvimento, de 1956), que sustentava
que o subdesenvolvi-
o chamado take-off , de Rostow.2 Embora essa explicao no desse conta da mento se constitua numa
nova realidade da AL, faltava ainda um corpo terico que demonstrasse que a etapa necessria pela qual
teriam que passar todas as
industrializao era o caminho mais fcil para queimar etapas e alcanar mais economias antes de atingir o
rpido o desenvolvimento. desenvolvimento (citado por
BIELSCHWSKY, 2000).
Essa nova instrumentalizao terica tornou-se finalmente possvel com a
3. O principal expoente na
criao da Comisso para a Amrica Latina e Caribe (Cepal), em 1948, por uma formao do pensamento
deciso da Assembleia Geral das Naes Unidas um ano antes. A Cepal ori- cepalino foi o economista
argentino Ral Prebisch,
ginou-se num contexto de insatisfao dos pases latino-americanos por terem ex-diretor do Banco Central
sido excludos da ajuda do Plano Marshall Europa e pelo sucateamento de seus argentino, cujo texto O
desenvolvimento econmico
equipamentos industriais fruto da falta de dlares para importar causada pelos da Amrica Latina e seus
anos de crise das exportaes. Sediada em Santiago, no Chile, ao invs de ser ape- principais problemas,
de 1949 (publicado na
nas mais uma agncia internacional inexpressiva como muitas j criadas, a Cepal ntegra na coletnea sobre
se constituiria na matriz de um original pensamento econmico latino-americano, os 50 anos do pensamento
da Cepal, organizado por
crtico do liberalismo, que influenciaria toda uma gerao de economistas.3 BIELSCHOWISKY, 2000),
foi a base do modelo de
interpretao do processo
de transformao por que
passavam as economias
2. As principais teses da Cepal latino-americanas. Outros
precursores mais conhecidos
foram Celso Furtado, Anbal
As principais teses da Cepal para explicar as razes do atraso das economias Pinto, Osvaldo Sunkel e Juan
latino-americanas em relao aos pases desenvolvidos podem ser resumidas Noyola Vsquez. No Brasil, o
departamento de economia
como segue: da Unicamp representou
uma espcie de filial da
Cepal, ao abrigar vrios
Centro versus Periferia economistas que haviam tido
A diviso internacional do trabalho produzia efeitos diferenciados entre pases contato com a instituio da
ONU, a comear por Maria
ricos (centro) e pobres (periferia). O progresso tcnico se expandia de maneira da Conceio Tavares, a
desigual: no centro, foi mais rpido e elevou a produtividade de todos os seto- economista decana desse
grupo, que inclua Jos Serra,
res econmicos; na periferia relegada funo de produzir alimentos e mat- Antonio Barros de Castro,
rias-primas para o centro a difuso do progresso tcnico era restrita ao setor Carlos Lessa, entre outros.
exportador, no se propagando pelo resto do sistema produtivo.
Deteriorao dos termos de troca

A tese uma contestao teoria das vantagens comparativa, de Ricardo. Ao
invs de os ganhos de produtividade do centro serem transferidos para a perife-
ria, ocorria o contrrio. Como os preos dos produtos primrios produzidos pela
periferia sofriam constante desvalorizao, em contraste com os preos dos bens

industrializados vendidos pelo centro, disso resultava uma crescente perda da

periferia nas relaes de troca com o centro. Havia uma desvantagem comparati-
va no intercmbio entre os pases que se especializaram em produzir alimentos e
matrias-primas e aqueles voltados para a produo de bens industriais, os quais
agregavam maior valor. A razo para isso que, com o avano do progresso tc-
nico intensivo em capital e poupador de matrias-primas no centro, a demanda
externa por produtos primrios da periferia tende a ser decrescente ao longo do
tempo, gerando um descompasso estrutural entre oferta e demanda que se reflete
em queda sistemtica dos preos.
Inflao como um problema estrutural

Chocando-se com a viso liberal que via a inflao como um fenmeno conjun-
tural, basicamente decorrente do aumento da quantidade de moeda na econo-
mia (monetarismo), que provocava um excesso de demanda diante de uma ofer-
ta que no poderia ser aumentada no curto prazo (hiptese de pleno emprego
de fatores), para a Cepal, a moeda era passiva. A expanso monetria era uma
resposta elevao de preos provocada por problemas estruturais dos pases
subdesenvolvidos (gargalos ou pontos de estrangulamento, na linguagem dos
textos da Cepal). A principal causa da inflao era a rigidez da oferta de alimen-
tos, cuja expanso era dificultada pelas condies pr-capitalistas ainda existen-
tes no setor agrcola (concentrao fundiria) e a dupla presso exercida sobre a
agricultura, seja como produtora de alimentos exigida pela rpida urbanizao,
seja como fornecedora de matrias-primas exigida pela expanso industrial.
Planejamento e protecionismo
Em face da escassez de poupana interna, a Cepal apostava no planejamento
como forma de melhor aproveitamento dos recursos das economias subdesen-
volvidas. O planejamento estatal, portanto, era o melhor caminho para dirigir
as foras de mercado no sentido de promover uma expanso industrial com
equilbrio setorial, de forma a reduzir os pontos de estrangulamento. O Plano de
Metas, implantado pelo governo JK nos anos 1950, foi fortemente influenciado
pelas ideias da Cepal.
Considerando o atraso da indstria dos pases perifricos em relao dos
pases do centro do sistema capitalista, a Cepal defendia a implantao de tarifas
e subsdios como forma de compensar a diferena de produtividade entre os pro-
dutos locais e os importados.
Tendncia ao desemprego
O progresso tcnico do centro desenvolvido est associado s condies de ofer-
ta de trabalho e disponibilidade de capital, enquanto na periferia ele independe
de ambos. Neste ltimo caso, o fato de a mo de obra ser abundante e o capital

escasso no desempenha papel importante na escolha das tcnicas de produ-

4. A tese do desequilbrio
o, por parte dos empresrios. Como o domnio tecnolgico parte do centro, externo fator condicio-
a periferia simplesmente adota tcnicas importadas que economizam o que ela nante dos vrios ciclos
econmicos brasileiros na
tem em abundncia (excesso de oferta de mo de obra) e gastam o que escasso anlise de Celso Furtado,
(capital). Gera-se, com isso, uma tendncia estrutural ao desemprego nos pases no seu clssico Formao
econmica do Brasil.
latino-americanos.
Tendncia ao desequilbrio externo

O desequilbrio externo tendia a ser recorrente nas economias da AL, tanto em
razo da inelasticidade de suas exportaes quanto da necessidade de impor-
tar bens de capital e insumos intermedirios no disponveis internamente. Por
outro lado, o chamado efeito demonstrao tendncia das elites dos pases
perifricos de copiarem os padres de consumo dos pases do centro ampliava
a presso sobre as importaes.4
A substituio de importaes
Tendo como parmetro que a industrializao o caminho do desenvolvimen-
to, a Cepal propunha a substituio do padro de crescimento para fora (vol-
tado para o mercado externo) pelo padro para dentro (baseado no mercado
interno). Este ltimo seria sustentado pela indstria substitutiva de importaes,
comeando pela produo de bens de consumo tradicionais que exigem tecno-
logia simples e pouco capital, avanando posteriormente para a produo de
bens de consumo durveis e bens de capital. Nas etapas iniciais do modelo de
substituio de importaes, o desequilbrio externo persistiria na medida em
que ocorreria apenas uma mudana na composio das importaes e no uma
reduo de seu volume. A correo do desequilbrio externo s seria possvel
num estgio avanado de industrializao.
3. Principais crticas ao modelo cepalino
Entre as crticas ao modelo cepalino destaca-se a acusao de que, embora con-

tivesse elementos da teoria keynesiana, sofria das mesmas limitaes da teoria
econmica tradicional (neoclssica) por no analisar a natureza das relaes de
classe do modo de produo capitalista (viso marxista). Como decorrncia, fal-
tava Cepal um estudo sobre a distribuio da renda, como se imaginasse que a
industrializao, por si s, resolveria esse problema. Por ltimo, imaginava uma
espcie de Estado onipotente que, acima e frente das classes sociais, sabia o
caminho que levava ao desenvolvimento.
Embora possa sofrer crticas, sobretudo por no ter chegado a ponto de
formular uma teoria de investimento ou de acumulao de capital, a Cepal

representou um grande avano em direo elaborao de um pensamento

econmico independente das correntes tericas hegemnicas que, a partir do
cenrio vigente nos pases desenvolvidos, eram transpostas, quase sem nenhuma
mediao, para a realidade dos pases desenvolvidos. Ao combinar elementos da
revoluo keynesiana com as transformaes histricas do sistema centro-peri-
feria, a Cepal construiu um instrumento analtico poderoso para a anlise dos
problemas estruturais tpicos dos pases latino-americanos, tais como dficits
externos crnicos, desemprego, deteriorao nos termos de troca nas relaes de
comrcio externo e inflao.
No decorrer dos anos 1960, quando grande parte do continente latino-
americano mergulha nas trevas das ditaduras militares (sobretudo aps o golpe
de Pinochet, no Chile), a Cepal se desarticula e vai, gradativamente, perdendo
importncia. Seu legado, contudo, foi lanar as sementes de um autntico
pensamento econmico latino-americano e, por extenso, tambm brasileiro.
O que no pouca coisa.
4. Celso Furtado e o desenvolvimentismo
As principais teses de Celso Furtado foram expostas, por ele prprio, em artigo
por solicitao do Banco Mundial, posteriormente reproduzido por ocasio da
celebrao dos 30 anos da publicao de Formao econmica do Brasil, e tam-
bm postumamente publicado no seu livro de memrias.5 Trata-se de um texto
5. FURTADO, C. Entre
que procura fazer uma espcie de retrospectiva metodolgica da vasta obra do
inconformismo e refor- autor. Como deixa claro desde o incio, seu ponto de partida era como explicar o
mismo. Revista de Economia
Poltica. So Paulo: brasi-
atraso dos pases surgidos da expanso europeia? Que caminhos nos trouxeram
liense, v.9 (4), out-dez. 1989 o subdesenvolvimento?
e tambm Celso Furtado
obra autobiogrfica (tomo
Ao se interrogar sobre a questo, Furtado chegou concluso que a ideia de
III), organizao Rosa Freire subdesenvolvimento estava fora do alcance explicativo das teorias de crescimento.
dAguiar, So Paulo: Paz e
Terra, 1997. Originalmente Isso porque os conceitos utilizados eram fruto da observao de estruturas sociais
escrito por solicitao do nascidas da industrializao,6 impondo-se uma apreciao crtica desse quadro
Banco Mundial para a
obra sobre os pioneiros conceitual. E o levou a utilizar a histria como mtodo para busca das respostas
do desenvolvimento. que procurava. Mais especificamente, o conceito de excedente social (introduzi-
In: MEIER, G. M. (org).
Pioneers in Development. do pelos fisiocratas em meados do sculo XVIII) foi seu ponto de partida.
Washington: Oxford Que condies so necessrias para que a acumulao de capital ocorra em
University Press, 1987.
6. O que Ral Prebisch (no
determinada sociedade? A condio necessria para a existncia do excedente
texto O desenvolvimento que a diviso social do trabalho aumente a produtividade do trabalho. Esta
econmico da AL e seus
principais problemas, de
uma condio necessria, porm insuficiente. a estrutura de classes, em lti-
1949, j citado) chamava de ma anlise, o fator determinante da parcela da produo que vai ser consumida
falso universalismo
da cincia econmica.
imediatamente e a que vai ser reservada para aumentar a capacidade produtiva
da economia, que se constitui no excedente. Na medida em que as estruturas

produtivas se tornaram mais complexas, a apropriao do excedente assumiu

duas formas bsicas: a autoritria e a mercantil. A primeira pode ser identificada
na escravido (caso extremo), no feudalismo e no mercantilismo; a segunda, na
revoluo burguesa do sculo XVIII que engendrou o capitalismo.
A formao do sistema centro-periferia se realiza em trs etapas. Na primei-
ra, se constitui o que hoje se conhece por centro, ou seja, a formao do ncleo
industrial inicial resultante da interao de fatores econmicos e polticos ligados
histria europeia. Na segunda, ocorre a ocupao de territrios de clima tem-
perado por europeus, como nos Estados Unidos da Amrica, o que se constitui
numa fase de expanso do ncleo industrial inicial. Na terceira, se consolida um
sistema de diviso internacional de trabalho em que os pases da periferia desse
ncleo so levados a se especializar (como fornecedores de alimentos e mat-
rias-primas) para ter acesso s mercadorias do centro (bens manufaturados).
Teria sido a polaridade centro-periferia uma consequncia inevitvel da
expanso do modo de produo capitalista ou um fato histrico? Furtado inclina-
se por buscar a explicao na histria, evitando qualquer tipo de determinismo.
Admite, contudo, que a partir de certo ponto a periferia se torna imprescindvel
para garantir a rpida acumulao do centro. Isso ocorreria de quatro maneiras
diferentes: a) pela apropriao do excedente exclusivamente em benefcio do
centro; b) pela apropriao de uma parte do excedente por um segmento da
classe dominante local (proprietrios de terra); c) pela apropriao do excedente
por grupos locais (burguesia mercantil no comprometida com transformaes
nas estruturas sociais); e, por ltimo, d) pela apropriao de parte do excedente
pelo Estado (dominado pelos interesses dos grupos b e c).
No centro, as transformaes na economia repercutem na esfera social na
medida em que a maior produtividade fsica do trabalho se traduz em aumen-
to dos salrios, expandindo a demanda interna e influenciando a destinao do
excedente (orientao do progresso tecnolgico). Na periferia, as mudanas no
sistema produtivo so induzidas pelo exterior e a formao do excedente (apro-
priado pelos grupos b e c) no cria uma diversificao da demanda interna,
uma vez que transferida para o exterior via aumento das importaes. A desti-
nao do excedente, portanto, a base do conceito de subdesenvolvimento, uma
situao que combina insuficincia da demanda interna (desviada para o exte-
rior via importaes) e atraso da acumulao de capital (fruto da diviso inter-
nacional do trabalho).
Em resumo, as reflexes de Celso Furtado nos anos 1950 sobre o subdesen-
volvimento apontavam em trs direes de poltica econmica. Primeira, no sen-
tido de abandono da teoria das vantagens comparativas como critrio de insero
na diviso internacional do trabalho (busca da diversificao na pauta de expor-
taes). Segunda, visto que o Brasil no possui um sistema industrial competiti-
vo em todos os setores, a insero internacional tem que ser seletiva, o que exige

planejamento estatal. Por ltimo, deve ser reforado o papel das instituies da
sociedade civil no controle do Estado, evitando a dicotomia populismo versus
autoritarismo que tanto tem atrasado a caminhada para o desenvolvimento.
5. O mtodo de anlise de Celso Furtado exemplificado

em Formao econmica do Brasil
Em meados dos anos 1950, Celso Furtado j havia escrito seu primeiro livro, A
economia brasileira, quando o avio em que viajava do Rio para Londres per-
maneceu dois dias em Recife, cidade onde fazia escala depois de um pequeno
acidente ao pousar. Na poca, Furtado aproveitava para fazer cursos e partici-
par de concorridos seminrios na prestigiosa Universidade de Cambridge, uma
espcie de templo onde ensinaram alguns monstros sagrados da economia,
como Marshall, Keynes e Joan Robinson. Perambulando pelas ruas do centro da
7. O livro tem uma histria
cidade em que havia estudado no antigo ginsio, Furtado entrou numa antiga
curiosa contada em seu livro livraria onde adquiriu uma reedio do livro Histria econmica do Brasil, de
de memrias
(A fantasia organizada, Paz
Roberto Simonsen, que havia lido dez anos antes. Folheando o livro, deparou-se
e Terra, 1985). Os originais com uma grande quantidade de dados sobre o perodo colonial, o que despertou
de Formao econmica do
Brasil (cerca de 400 pginas
a ideia de tentar elaborar um modelo da economia do acar.
escritas mo), enviados Foi da que surgiu Formao econmica do Brasil, redigido entre novembro
ao editor no Rio de Janeiro,
no chegaram ao destino.
de 1957 e fevereiro de 1958, nas sobras de tempo entre o festival de debates te-
Constatado o extravio, ricos a que assistia em Cambridge.7 Nascia, talvez, o principal clssico do pen-
Furtado lembrou-se de que,
por sugesto de um amigo, samento econmico brasileiro,8 que partindo da economia aucareira mapeava
antes de enviar pelo Correio os principais ciclos e subciclos do modelo primrio-exportador e sua transio
havia feito uma fotofilma-
gem do texto na universi- para o modelo de industrializao substitutiva de importaes. O mtodo de
dade. Depois de conseguir Furtado nesse livro, de resto recorrente em toda a sua obra, foi o de aproximar
emprestada uma filmadora
e de adquirir sua primeira a histria da anlise econmica. Foi tambm o primeiro livro a aplicar a teoria
mquina de escrever, dati- keynesiana ao caso concreto do Brasil.
lografou pgina por pgina
e fez correes nos originais Embora no haja meno nesse aspecto no livro, tratava-se de um estu-
antes de enviar novamente do histrico que aplicava a abordagem da Cepal para o caso do Brasil. A obra
ao Brasil. Meses depois, de
volta ao Brasil, conseguiu organizada cronologicamente por captulos numa viso secular, que comea
encontrar o manuscrito em nos primrdios da ocupao do territrio. Partindo da economia para a histria,
um depsito do Correio,
aparentemente classificado Furtado perguntava-se como teria sido possvel financiar a ocupao inicial das
como material suspeito. terras que viriam a formar o Brasil? Para responder a essa pergunta, ele teve de
8. Segundo Bielschowsky
(1989), trinta anos aps
estudar as razes do xito da produo de acar no Nordeste brasileiro. Esse
o seu lanamento (1958), seria o nosso primeiro grande ciclo econmico, que perduraria por sculos, e
Formao econmica do
Brasil havia sido traduzido que marcaria para sempre o perfil daquela regio do pas. Paraibano de nasci-
para dez idiomas e vendido mento, Furtado sempre se preocupou em buscar alternativas para o desenvolvi-
mais de um quarto de
milho de exemplares. mento do Nordeste, tendo sido inclusive o idealizador da Superintendncia para
o Desenvolvimento do Nordeste (Sudene).

Do ponto de vista metodolgico, segundo Bielschowsky (1989), Formao

9. Segundo Mantega (1989:
econmica do Brasil possui trs linhas de argumentao. A primeira reside na 35): E a parte mais impor-
busca das diferenas entre a colonizao norte-americana e brasileira, buscan- tante do texto , sem dvida,
a anlise da economia cafe-
do encontrar as razes pelas quais a primeira se desenvolveu e a segunda no. eira, cuja expanso produziu
Essa preocupao visvel nos captulos iniciais sobre os fundamentos da ocu- recursos e, sobretudo, a
demanda de manufaturados,
pao territorial e mais frente, no sculo XIX, quando ele compara algumas que teria dado o empurro
inicial industrializao
variveis que explicariam esse hiato de desenvolvimento entre as duas econo- no pas.
mias (captulo 18). 10. Segundo Furtado
Um segundo enfoque, no qual se revela a inclinao keynesiana do autor, (1985:192): O que importa
ter em conta que o valor do
pode ser encontrado nas partes do livro que tratam da economia escravista de produto que se destrua era
agricultura tropical (sculos XVI e XVII), a economia escravista mineira (scu- muito inferior ao montante
da renda que se criava.
lo XVIII) e, parcialmente, na economia de transio para o trabalho assalariado Estvamos, em verdade,
(sculo XIX). Nos diversos captulos, em momentos diferentes, Furtado busca construindo as famosas
pirmides que anos depois
levantar os obstculos expanso da renda, formao de um forte mercado preconizaria Keynes.
interno e maior diversificao da estrutura produtiva. 11. Esta seo est baseada
amplamente e resume
Finalmente, no perodo histrico que vai de meados do sculo XIX a mea- o captulo 1 da tese de
dos do sculo XX, vislumbra-se mais claramente a linha de argumentao key- doutorado de Wilson
Suzigan, na Universidade
nesiano-estruturalista da obra. Aqui, Furtado concentra-se em desvendar os de Londres, transformada
segredos da acumulao capitalista da economia brasileira, aps a eliminao no livro Indstria brasileira
origens e desenvolvimento
do trabalho escravo. Com o surgimento do trabalho assalariado e o advento da (Brasiliense, 1986).
Repblica, formam-se novos grupos de presso ao mesmo tempo que o pas
caminha para uma economia de transio para um sistema industrial. Os cap-
tulos 30, 31 e 32 que tratam da origem e superao da crise na economia cafe-
eira na dcada de 1930 so, certamente, os mais conhecidos de todo o livro.9
Nessa parte do texto, Furtado mostra como a defesa da renda do setor cafeeiro
(compra e destruio do caf) representou uma poltica anticclica mais eficaz
do que a dos pases desenvolvidos, abrindo espao para a industrializao subs-
titutiva de importaes10.
6. O desenvolvimentismo no Brasil: principais correntes tericas11
Ao mapear as origens e desenvolvimento da indstria brasileira a partir de

seu modelo primrio-exportador, podemos identificar quatro interpretaes
principais:
Teoria dos choques adversos

Tem por base o conjunto de estudos sobre as causas do subdesenvolvimento
latino-americano que ficou conhecida como doutrina da Cepal. Um choque
adverso, por exemplo, crises no setor exportador, crises externas, guerras, etc.,
afeta o setor externo da economia e impe dificuldades importao. Como

resultado de polticas expansionistas, a procura interna desloca-se dos produtos

importados para produtos internos alternativos (substitutos). Existe uma verso
extrema dessa interpretao, mais geral, originada dos primeiros observadores
da expanso da indstria nacional, a qual teria reagido positivamente s difi-
culdades impostas pela Primeira Guerra Mundial, cujo principal representante
foi o industrial Roberto Simonsen. A outra verso, identificada com as anlises
de Celso Furtado e Conceio Tavares, refere-se apenas aos efeitos da Grande
Depresso e da crise do caf como um choque adverso que estimulou a indstria
nacional substitutiva de importaes.
De acordo com esta ltima verso, o crescimento industrial at 1930 indu-
zido pelo crescimento da renda interna gerada pelo setor exportador (economia
cafeeira). A partir da Grande Depresso da dcada de 1930, inicia-se a ocupao
da reserva de mercado interno anteriormente suprido pelas importaes pela
incipiente indstria nacional (marco de constituio do modelo de industrializa-
o substitutiva de importaes). Na medida em que o modelo avana, o prprio
crescimento da indstria passa a contribuir para a expanso da renda interna,
alargando o marcado domstico.
Diante da nfase dada por Celso Furtado e Conceio Tavares ao choque
adverso causado pela Grande Depresso fica-se com a impresso de que a inds-
tria brasileira anterior a 1930 era insignificante, o que no verdade. Tanto que,
para que fosse possvel a substituio de importaes na proporo ocorrida nos
anos 1930, devia haver um setor industrial j relativamente diversificado.
Industrializao liderada pela expanso das exportaes

Essa corrente estabelece uma relao direta entre desempenho do setor expor-
tador e desempenho industrial. Ao afirmar que a indstria se desenvolveu em
perodos de boom das exportaes e se retardou em momentos de crise do setor
exportador, serviu de contraponto a verso da teoria dos choques adversos,
sobretudo na interpretao de Celso Furtado e Conceio Tavares. Ao fornecer
os meios para importao de insumos, recursos para infraestrutura (construo
de ferrovias, por exemplo) e criao de renda interna, o setor exportador viabi-
lizou a produo e fortalecimento de um mercado para os bens manufaturados
produzidos internamente. Com base em dados empricos sobre a relao entre o
caf e a indstria, provam que em anos de fraco desempenho das exportaes de
caf a indstria paulista atrasou-se.
O comrcio do caf contribuiu para a formao da indstria pelos seguintes
motivos: a) ao promover a monetizao da economia e crescimento da renda
interna criou um mercado para produtos manufaturados; b) ao financiar a cria-
o das estradas de ferro e o investimento em infraestrutura ampliou e inte-
grou esse mercado; c) o prprio desenvolvimento do comrcio de importao
e exportao contribuiu para a criao de um sistema de distribuio de bens

manufaturados; d) ao promover a imigrao estrangeira aumentou a oferta de

12. O reconhecimento da
mo de obra; e) a exportao de caf fornecia recursos em moeda estrangeira historicidade da situao de
para a importao de insumos e bens de capital para o setor industrial. subdesenvolvimento requer
mais do que assinalar as
Um dos principais representantes dessa corrente foi Dean (1976), cujo livro caractersticas estruturais das
economias subdesenvolvi-
A industrializao de So Paulo enfatiza as origens do capital industrial e do
das. preciso analisar, com
empresariado paulista. Segundo ele, o papel do Estado no foi importante nessa efeito, como as economias
subdesenvolvidas vincula-
poca, assim como a participao do capital estrangeiro. O principal papel coube ram-se historicamente ao
aos importadores e aos burgueses imigrantes, que trouxeram alm das tcnicas mercado mundial e a forma
em que se constituram
algum capital. os grupos sociais internos
A principal crtica que pode ser feita ao estudo de Warren Dean, assim que conseguiram definir
as relaes orientadas para
como aos demais representantes dessa corrente (Pelez, Nicol, Leff), que, ao o exterior que o subde-
admitirem a existncia de uma relao linear entre o desempenho do setor senvolvimento supe. Tal
enfoque implica reconhecer
exportador e o desenvolvimento da indstria, deixaram de perceber as mudan- que no plano poltico-
as estruturais fundamentais causadas pela Grande Depresso e seu desdobra- -social existe algum tipo de
dependncia nas situaes
mento na crise do caf. de subdesenvolvimento e
que essa dependncia teve
incio historicamente com a
O enfoque do capitalismo tardio expanso das economias dos
Trata-se de uma reviso da doutrina da Cepal em seu formato tradicional. Em pases capitalistas originrios
[...]. Frente argumentao
particular, esse enfoque refuta o carter reflexo atribudo s economias latino- apresentada, o esquema
americanas, incorporando o conceito de dependncia formulado por Fernando de economias centrais e
economias perifricas pode
Henrique Cardoso e Enzo Faletto.12 O desenvolvimento do capitalismo no Brasil parecer mais rico de signifi-
foi tardio: ao mesmo tempo que a economia cafeeira estimulava o crescimento cado social que o esquema
de economias desenvolvidas
industrial impunha limites a esse crescimento porque a acumulao do capital e economias subdesenvolvi-
industrial estava acumulao do setor exportador e esta, por sua vez, dependia das. Ver Cardoso e Faletto
(1970:26).
da acumulao de capital dos pases centrais e da diviso internacional do tra-
balho. Entre os principais expoentes dessa vertente interpretativa do desenvolvi-
mento industrial brasileiro, destacam-se Conceio Tavares (1974), Silva (1976),
Cano (1977), Aureliano (1981) e Mello (1982).
O desenvolvimento industrial da Amrica Latina foi determinado em pri-
meiro lugar por fatores internos e, em segundo lugar, por fatores externos. No
caso do Brasil, foi resultado de um processo de acumulao de capital do setor
exportador de caf. A indstria interna de bens de capital no se desenvolveu,
ficando dependente de importaes, o que redundou em menor autonomia do
setor industrial como um todo (tese do crescimento retardatrio). O crescimento
econmico foi desequilibrado na medida em que a substituio de importaes
no alcanou as indstrias de insumos bsicos e de bens de capital.
Toda a anlise baseada na lavoura de caf do estado de So Paulo.
A transferncia de capital do caf para a indstria ocorreu durante perodos de
expanso das exportaes e no de crise. A tradicional periodizao da Cepal
que prope um crescimento voltado para fora at 1929 e a transio a partir
dos anos 1930 para um crescimento voltado para dentro substituda por uma

periodizao economia colonial-economia mercantil escravocrata- economia

capitalista exportadora. Somente a partir de meados da dcada de 1950, com a
instalao da indstria de bens de capital que a acumulao de capital industrial
se torna predominante e endogenamente determinada.
Os pontos mais controvertidos desse enfoque referem-se ao incio da
industrializao e sobre as origens do empresariado industrial. bem prov-
vel que a acumulao do capital industrial tenha se iniciado antes da dcada
de 1880 e no se concentrado nesse perodo especfico. Se houve uma rela-
o entre a Grande Depresso, a crise do caf e o investimento industrial esta
no deve ter tido, ao menos inicialmente, um impacto desfavorvel na inds-
tria nacional, dada a sua extrema dependncia por matrias-primas e mqui-
nas importadas.
H divergncia tambm, entre os prprios integrantes dessa corrente, em
relao s origens da burguesia industrial. Enquanto Silva (1976), na mesma
linha de Dean (1976), enfatiza o papel dos importadores e imigrantes; Mello
(1982) demonstra que os bares do caf participaram ativamente dos empre-
endimentos industriais no final do sculo XIX. Por ltimo, a hiptese de que a
estrutura industrial na poca fosse altamente concentrada na produo de bens
de consumo talvez seja exagerada, uma vez que havia algum grau de diversifi-
cao da nossa indstria, sobretudo no que se refere produo de insumos.
Industrializao induzida pelo governo

Embora amplamente contestada pela vasta bibliografia que estuda a transio do
modelo primrio-exportador para o de substituio de importaes, essa linha
de argumentao enfatiza o papel desempenhado pelas polticas intencionais do
governo em prol da industrializao, sobretudo atravs de proteo tarifria e
concesso de incentivos e subsdios. Seu objetivo explcito era contestar a posio
das correntes anteriormente citadas de que o papel do Estado na promoo da
industrializao, no perodo anterior a 1930, foi mnimo ou pouco significativo.
A importncia da proteo tarifria, alm de ser espordica, dependia de
outras variveis da poltica comercial. Seja como for, a partir da Primeira Guerra
Mundial a proteo deixou de ocorrer via tarifas e se concentrou na taxa de cm-
bio e em restries s importaes. O fato de que as polticas governamentais
13. Os primeiros anos aps
a Proclamao da Repblica no tenham sido anti-industrialistas antes da dcada de 1930 no significa que
(1889) foram marcados por tenham sido industrialistas. A partir da, existe quase um consenso de que o
uma das mais graves crises
das finanas brasileiras Estado passou a estimular o desenvolvimento de indstrias especficas por causa
(encilhamento). Ainda da escassez de insumos e matrias-primas bsicas, embora no houvesse ainda
durante o Imprio, j se
fazia sentir uma falta de uma posio poltica favorvel industrializao em geral. De fato, isso s viria a
meio circulante causada ocorrer aps o final da Segunda Guerra Mundial.
pela desorganizao do
sistema monetrio pblico

7. Os perodos mais controvertidos nas anlises desenvolvimentistas

que no acompanhara o
progresso da atividade
Em relao origem do capital industrial econmica. Somava-se a
isso a libertao dos escra-
A controvrsia gira em torno da tese de que o capital industrial se formou vos (1888), que passaram
entre 1886 e 1894, porque foi nesse perodo que se estabeleceram grandes a demandar moeda para
pagamento de seus salrios,
fbricas de tecidos e outras indstrias (fbricas de cervejas e alguns ramos da alm da necessidade de
indstria metal-mecnica, entre outros). Como esse foi um ciclo de expanso auxiliar com crdito os
proprietrios de escra-
das exportaes de caf, serviu de base para a tese da relao positiva entre vos que foram atingidos
perodos de aumentos dos lucros do caf e formao do capital industrial. pela Abolio feita sem
nenhuma indenizao. O
A polmica se estabeleceu porque existem evidncias de que ocorreram gran- aumento das emisses,
des investimentos na indstria antes desse perodo, de modo que seria mais que comeou no final do
Imprio, alastra-se com a
correto destacar no a gnese da indstria, mas sim que esta teve um grande necessidade de financiar
desenvolvimento nesse perodo. as despesas da Repblica.
O gradativo aumento
O que torna essa poca mais controvertida que houve coincidncia com das emisses monetrias
descambou para a pura
um momento de intensa especulao financeira, que ficou conhecido como
especulao. Comeam a
encilhamento. A crise (1891), que culminou com a falncia de muitas empresas, surgir, da noite para o dia,
toda sorte de empreendi-
resultou do grande aumento da emisso de moeda, que passou a ser utilizada
mentos (bancos, firmas
para financiar o dficit pblico, da expanso do crdito e do relaxamento das comerciais e industriais,
estradas de ferro, etc.),
normas para a formao de sociedades annimas.13 Apesar de ter causado infla-
tendo aumentado em at
o, o encilhamento foi positivo para a formao do capital industrial, uma vez cinco vezes o total do capital
das sociedades annimas
que as importaes de mquinas aumentaram de 30% para 70%, entre 1890 e registrado no Rio de Janeiro
1891, e algumas das maiores empresas brasileiras foram fundadas nessa poca.14 em apenas dois anos (entre
1889 e 1891). Ocorre que
esse investimento ficava
Em relao influncia da Primeira Guerra Mundial apenas no papel, uma vez
que o objetivo era apenas
A discusso surge em relao a se os efeitos do conflito foram positivos para a emitir aes para especular
indstria brasileira como prope a teoria dos choques adversos em sua ver- na Bolsa de Valores. A
dbcle arrastar tambm
so extrema ou no. Dean (1976) argumenta em sentido contrrio, afirmando empresas de bases mais
que a guerra interrompeu um perodo de desenvolvimento industrial estimulado slidas que no resistiram
desvalorizao de seus
pela expanso das exportaes de caf, dada a capacidade para importar mat- papis e as falncias se mul-
rias-primas e mquinas restringiu a capacidade de aumento da produo indus- tiplicam. No final, restou
uma avalanche de moeda
trial. Pelez (1979) vai nessa mesma direo, afirmando que o Brasil continuou (entre 1889 e 1892, os meios
dependente de mercados estrangeiros durante a guerra por causa do tamanho de pagamento aumentaram
de 206.000 contos de ris
relativamente pequeno do setor industrial interno e levanta dvidas se os pero- para 561.000 contos de
dos de choques adversos eram mesmo indispensveis para que houvesse diversi- ris) e sua consequncia
inevitvel: a inflao. Ver a
ficao e expanso da indstria nacional. respeito, Prado Jr. (1945) e
Outros autores, como Silva (1976), Cano (1977) e Mello (1982), contra- outros autores.
pem a reviso de Dean e Pelez, argumentando ter havido aumento do inves- 14. No s em So Paulo e
no Rio de Janeiro, mas em
timento e da produo, esta ltima inclusive pelo melhor aproveitamento da vrios estados do Nordeste
capacidade instalada existente. Em sua tese de doutorado, Suzigan (1986) con- foram estabelecidas grandes
fbricas de tecidos de algo-
testa esses autores com dados que mostram que houve uma drstica reduo do. Ver Suzigan (1986:48).
nos investimentos industriais durante a guerra e, quanto produo, esta teria

aumentado inicialmente para depois declinar, sob o efeito da forte limitao da

15. Pelez (1979:139) afirma
que [...] o problema princi- capacidade para importar.
pal de verificao histrica
foi a fonte de recursos para
sustentao do caf. O Em relao aos efeitos da crise do caf e da Grande Depresso
crescimento das despesas,
Os pontos controvertidos esto centrados principalmente na interpretao de
financiadas por impostos
novos, no corresponde Celso Furtado no seu clssico Formao econmica do Brasil, sobretudo nos
poltica fiscal keynesiana. [...]
captulos 30, 31 e 32. Referem-se ao impacto da poltica de defesa do caf sobre
A compra e destruio dos
estoques foram financiadas, os nveis de renda, a proteo indstria e a transferncia de recursos do caf
principalmente, pelos novos
impostos de exportao. Os
para a indstria.
crditos do Banco do Brasil Segundo Furtado (1985), diante da superproduo de caf e da retrao da
e do Tesouro no podem ser
considerados, estritamente
demanda causada pela Grande Depresso, a compra da colheita de caf e sua
falando, uma gerao de destruio manteve a renda do setor exportador, assim como o nvel de emprego,
moeda, pois foram pagos
com receitas mensais, pro-
permitindo que o Brasil sasse da crise antes dos pases desenvolvidos. O dese-
venientes das exportaes. quilbrio do setor externo foi corrigido atravs da desvalorizao da taxa de cm-
[...] possvel admitir-se,
dentro de hipteses estrita-
bio, provocando grande aumento nos preos relativos das importaes. Com as
mente keynesianas, que os importaes mais caras, uma parte da demanda de produtos externos desvia-
crditos tenham facilitado
a recuperao, embora seja
da para o mercado interno, que passa a ser atendida, de forma crescente, pelas
difcil verificar a magnitude indstrias domsticas. Esse aumento da oferta s teria sido possvel porque j
do impacto. Mas bvio que
a recuperao no pode ser
existia um pequeno ncleo de indstrias de bens de capital e pela existncia de
explicada por um simples capacidade ociosa nas indstrias nacionais de bens de consumo.
modelo keynesiano de
sustentao do setor cafeeiro.
A questo do impacto da poltica de defesa do caf sobre os nveis de renda
Logo, a Tese Furtado o alvo principal da reviso da anlise de Celso Furtado feita por Pelez (1979).
invlida.
Segundo ele, a poltica de sustentao dos preos do caf no foi financiada
16. Tomando como base a
recuperao da indstria por meio da expanso do crdito hiptese de Furtado mas pela cobrana
txtil na dcada de 1930, de novos impostos sobre o caf exportado. A renda gerada com a compra do
Pelez (1979) tambm rebate
a interpretao de Celso caf pelo governo teria sido parcialmente anulada pelos impostos. Para evitar a
Furtado de que a reduo expanso de moeda, o governo teria se utilizado de emprstimos junto ao Banco
das importaes criou uma
reserva de mercado para do Brasil na poca, os quais eram pagos com a receita do imposto sobre exporta-
as indstrias nacionais. No o de caf. Assim, a renda que era dada com uma mo (despesa do governo) era
caso da indstria de tecidos,
trs fatores explicariam o retirada com a outra (imposto)15. Especula inclusive se, caso no tivesse havido
aumento da demanda: a) a interveno do governo, a renda no teria sido mais alta (parte da safra teria
as polticas governamentais
de incentivo a esse ramo da sido colhida e a outra no). Conclui sua tese revisionista, afirmando que a renda
indstria; b) a manuteno permaneceu estagnada durante a Grande Depresso.
do nvel de emprego nos
cafezais pelo programa de Baseado em anlises de outros autores, Suzigan (1986) vem em socorro da
sustentao do preo do caf Tese Furtado. Argumenta que parte do novo imposto sobre o caf foi transfe-
do governo; e c) o aumento
do emprego na lavoura do rida para os consumidores externos em virtude da inelasticidade da demanda
algodo diante da boa cota- externa do caf. Acrescenta ainda que o financiamento por meio de impostos foi
o do produto no exterior.
17. Segundo Pelez
de cerca da metade, sendo o restante financiado atravs da expanso do crdito.
(1979:171), altamente Assim, o efeito-renda da poltica de sustentao do preo do caf, embora no
duvidoso que sobrassem
recursos lquidos para
tenha sido to importante quanto o imaginado por Furtado, tambm no foi to
insignificante quanto o sugerido por Pelez.

Outro ponto controvertido refere-se proteo indstria, atribudo por

investimento na indstria,
Celso Furtado exclusivamente desvalorizao da taxa de cmbio que repercutiu depois de realizada a trans-
ferncia para a produo de
sobre os preos relativos (aumento do custo dos produtos importados em rela-
algodo e outros empreen-
o aos produtos nacionais), favorecendo a expanso da demanda domstica.16 dimentos agrcolas em So
Paulo. No havia nenhuma
Embora a depreciao cambial tenha sido o fator mais importante, tambm deve
instituio financeira que
ser levada em considerao a interveno direta do governo no comrcio exte- pudesse realizar a transfern-
cia. Em face de todos esses
rior, seja por meio de elevaes de impostos sobre importaes, seja simples-
testes, a Tese Furtado fica
mente por meio de restries s importaes. desmentida.
Por ltimo, resta a polmica quanto interpretao de Celso Furtado de que, 18. Conforme Cano (1977:
258-259): Furtado, em sua
por causa da perda de lucratividade do setor cafeeiro, ocorreu uma transferncia clssica explicao dos meca-
de recursos desse setor para outros setores com melhores perspectivas de renta- nismos de recuperao da
dcada de 1930, deixa bem
bilidade, dentre estes a indstria. Pelez (1979), mais uma vez, tem opinio con- claro o importante papel
trria, argumentando que o desinvestimento do setor de caf foi transformado desempenhado, nessa recu-
perao, pelo grau de capaci-
em investimento, pelo menos no curto prazo, na lavoura do algodo que tinha dade ociosa da indstria. E
uma rentabilidade maior do que a indstria. Alm disso, a renda monetria dos ainda: Sobrevinda a Grande
Depresso, a violenta com-
cafeicultores, depois de deduzidos os custos de produo e transporte at o porto, presso na capacidade para
devia ser bem reduzida at para investir no algodo, quanto mais para transferir importar e os mecanismos
acionados pelo Estado para
capital para a indstria.17 a defesa do nvel de renda da
Alm das evidncias apresentadas por Pelez serem insuficientes, Furtado cafeicultura desencadeariam
nova forma de crescimento
no fez uma relao direta entre a crise do caf nos anos 1930 e a industrializao industrial. O maior benefici-
mas sim que os recursos do caf haviam sido transferidos para o algodo e outras rio, obviamente, teria de ser
o compartimento industrial
atividades ligadas ao mercado interno, entre elas a indstria. Furtado inclusive mais avanado do pas, isto
d bastante importncia para o papel da capacidade ociosa no crescimento da , a indstria paulista.
19. O termo globalizao,
produo industrial, sobretudo em So Paulo.18 No h dvida tambm, como
embora intuitivo, abarca
afirma Suzigan (1986:63), que os investimentos industriais se recuperaram em vrios significados. Segundo
Stiglitz (2002:36), globaliza-
1933-1935 e aumentaram substancialmente em 1936-1939. No entanto, no h
o representa a integrao
dados disponveis que comprovem que esses investimentos se originaram da mais estreita dos pases e dos
povos do mundo que tem
transferncia de recursos do setor exportador de caf.
sido ocasionada pela enorme
reduo de custos de trans-
porte e de comunicaes
e a derrubada de barreiras
8. Desenvolvimentismo em um contexto de globalizao artificiais aos fluxos de
produtos, servios, capital,
conhecimento e (em menor
As controvrsias levantadas no item anterior referem-se ainda formao da escala) de pessoas atravs das
fronteiras. Gray (1999:79)
indstria brasileira. E o que aconteceu com a teoria do desenvolvimento de l relaciona a globalizao
para c? Seria o desenvolvimentismo uma teoria restrita anlise da histria com mudana cultural,
sintetizada na expresso des-
econmica, ou seja, apenas um instrumento para anlise do passado ou poderia -localizao, que significa o
servir para prospectar o futuro, vale dizer, repensar a teoria do desenvolvimento deslocamento de atividades
que, at recentemente
em um contexto de globalizao? Por um lado, indiscutvel que o desenvolvi- eram regionais, para
mentismo enquanto corrente terica perdeu fora com o passar do tempo. Por redes de relacionamento
cujo alcance distante ou
outro, resta evidente que, apesar do avano da industrializao, o desenvolvi- mundial. Ferrer (2008:431)
mento no sentido de conjugar altas taxas de crescimento da economia com

reduo do desemprego e desconcentrao da renda est longe de ser atingido

enfatiza o aspecto poltico da
globalizao enquanto um na economia brasileira.
espao de exerccio de poder Uma explicao para o ostracismo das ideias desenvolvimentistas nas lti-
dentro do qual as potncias
dominantes estabelecem, em mas trs dcadas se encontra no prprio significado da globalizao,19 que limita
cada perodo histrico, as o alcance das polticas macroeconmicas locais em face da integrao mundial
regras do jogo que articulam
o sistema global. Um dos dos mercados de bens e financeiro. Isso coloca em segundo plano o papel do
principais mecanismos de Estado na economia, o qual passa a ser visto como um obstculo expanso do
dominao se encontra
na construo de teorias e mercado. No surpreende, portanto, que a austeridade fiscal, a privatizao e a
vises que so apresenta- liberao do mercado fossem os trs pilares sob o qual foi construdo o chamado
das como critrios vlidos
universalmente quando, na Consenso de Washington.20
realidade, espelham o inte- A defesa de cada um desses princpios, segundo Stiglitz (2002), partia da
resse dos pases centrais.
20. O Consenso de
seguinte viso: a) os dficits pblicos acumulados na dcada de 1980 tinham
Washington constituiu- levado a maioria dos pases latino-americanos beira da hiperinflao, logo era
se num conjunto de
recomendaes que,
preciso restabelecer a disciplina fiscal; b) os governos dos pases em desenvolvi-
naquele momento (1982), mento gastavam energia demais administrando empresas estatais, cujos produ-
procuravam respaldar
os interesses dos bancos
tos e servios poderiam ser oferecidos de maneira mais eficiente pelas empresas
norte-americanos diante da privadas; c) a liberao do mercado (remoo da interferncia do governo nos
chamada crise da dvida
insolvncia de vrios pases mercados financeiros e de capitais, e eliminao do protecionismo comercial)
devedores, entre eles o Brasil. era vista como a melhor maneira de estimular o aumento da produtividade pela
De orientao neoliberal,
o Consenso teve como melhor alocao dos recursos.
principal expoente o econo- verdade que, do ponto de vista terico, essa viso tinha como moldura a
mista John Williamson, e foi
apoiado pelas instituies supremacia da corrente neoliberal em relao ao enfoque keynesiano, que havia
multilaterais (FMI, Banco prevalecido no aps guerra at final dos anos 1970. O objetivo do desenvolvi-
Mundial). Em troca do
refinanciamento da dvida, mento de longo prazo, impulsionado desde a esfera estatal, foi substitudo pela
os pases devedores se preocupao de curto prazo com a estabilidade cujo principal significado era
comprometeram a promover
um forte ajuste fiscal e a promover reformas macroeconmicas a fim de alcanar a estabilidade de preos,
fazer reformas orientadas ajuste fiscal e abertura comercial e financeira. A tarefa do desenvolvimento, por-
para o mercado. Segundo
Bresser-Pereira (1982), tanto, deveria passar das mos do Estado para o mercado.
aps os acordos feitos pelo Fragilizados pelos desequilbrios macroeconmicos da chamada dca-
Plano Brandy, surgiu um
Segundo Consenso de da perdida dos anos 1980, os pases latino-americanos, pouco a pouco, foram
Washington, que orientava sendo seduzidos por essa nova ideologia.21 Apesar de ter havido avano no con-
os pases emergentes isto
, aqueles em que havia trole da inflao, o preo do severo ajuste fiscal introduzido pelos pases em
interesse de aplicao dos desenvolvimento foram dcadas de estagnao econmica, que contriburam
excedentes financeiros inter-
nacionais a abrir sua conta para o aumento do desemprego e dos nveis de pobreza da regio.22 Afinal, o que
de capital. havia de errado com as recomendaes do Consenso de Washington?
21. Bresser-Pereira (2008:222) Para comear, examine-se o pilar da privatizao. A ideia subjacente ao fen-
destaca que essa ideologia
era transmitida ao cidado meno que o setor privado mais eficiente para administrar empresas do que
comum dos pases em
o setor pblico. Olhando pelo ngulo estritamente da eficincia econmica de
desenvolvimento como uma
espcie de orao: entende- curto prazo, essa concepo em defesa das privatizaes talvez seja verdadei-
mos que vocs no dispem
ra. Pelo menos na Amrica Latina,23 onde houve um novo descobrimento da
de recursos para financiar
regio pelas empresas transnacionais europeias sobretudo aquelas com matriz

na Espanha e, em menor grau, em Portugal , os lucros repatriados tm sido o

seu desenvolvimento,
fator de maior peso no dficit em transaes correntes (o caso do Brasil serve porm no se preocupem,
faam o ajuste estrutural
como exemplo). Porm, existem custos sociais associados s privatizaes que
e as reformas, incluindo a
simplesmente no so considerados. Um deles o desemprego. Como os inves- abertura financeira, que ns
financiaremos o seu desen-
timentos diretos das empresas estrangeiras se restringem a assumir o controle de volvimento com poupana
empresas j existentes, a operao de saneamento implica destruir ao invs de externa, possivelmente atra-
vs de investimento direto.
gerar novos empregos.
22. O fundamentalismo
O mais importante que o Investimento Direto Estrangeiro (IDE) em pa- de mercado comeou a
ses de desenvolvimento no necessariamente resulta em expanso da capaci- ser colocado em prtica
no Chile, a partir de 1975,
dade produtiva de longo prazo. O objetivo das empresas transnacionais obter quando os chamados
altos lucros no curto prazo, o que no compatvel com o investimento de longo Chicago Boys (econo-
mistas da Universidade
prazo para ampliao da capacidade de produo vinculada ao crescimento de Chicago, liderados por
endgeno da demanda. Segundo Vidal (2008:72), o processo de internacionali- Milton Friedman) orienta-
ram a poltica econmica da
zao do capital representa uma racionalizao do investimento por parte das ditadura militar de Pinochet.
empresas multinacionais que, diante da contrao de demanda em seus pases de Essa ideologia se propagaria
pelo mundo sob influn-
origem, optam por disputar mercados mais promissores em escala global. Assim, cia dos governos Reagan,
no investimento direto estrangeiro em pases emergentes tem predominado a nos EUA, e Thatcher, na
Inglaterra. Embora o Chile
racionalizao dos ativos adquiridos, mediante o fechamento, reduo ou reo- tenha, de fato, crescido
rientao da produo. O resultado desse processo que no necessariamente se por mais de uma dcada,
experimentou um grande
produz um incremento da capacidade de produo como seria no caso da cons- atraso sociocultural. Como
truo de novas plantas, mas apenas um crescimento baseado na racionaliza- destacou Sunkel (2008:473),
nem s de incrementos do
o das antigas empresas pblicas.24 PIB vive a populao. No
preciso considerar tambm que, em geral, o IDE concorre com o investi- restante da Amrica Latina,
e no mundo em geral, os
mento interno privado em setores estratgicos para um pas em desenvolvimen- resultados dessas polticas
foram baixo crescimento e
to, como o caso da minerao, petrleo, bancos, telefonia, etc. As receitas que as
aumento da desigualdade
concesses em alguns desses setores agregam ao capital possui um valor incalcu- social.
lvel, no s pelo explosivo crescimento da demanda futura, mas por tratar-se de 23. Alm de bancos e empre-
sas espanhis, os primeiros
recursos naturais no renovveis. Alm disso, o aumento dos fluxos de capitais a investirem na regio, des-
para IDE provoca um fenmeno conhecido como doena holandesa,25 levan- tacam-se algumas cadeias de
supermercados e empresas
do a uma valorizao excessiva da moeda interna, que resulta em aumento das de energia norte-americanas,
importaes e diminuio das exportaes.Isso ocorre porque, na medida em cuja internacionalizao
comea no incio dos anos
que a moeda nacional se aprecia, os salrios reais sobem. A sobrevalorizao da 1990, alm da privatizao
moeda, segundo Bresser-Pereira (2008:226), nada mais do que uma mudan- mais recente de outros
setores altamente lucrativos,
a nos preos relativos a favor dos no exportveis, sendo a fora de trabalho o tais como telecomunicaes,
artigo no exportvel-chave. Os salrios reais aumentam porque os preos dos servios de internet, comr-
cio eletrnico, entre outros.
componentes importados das mercadorias diminuem, enquanto os salrios con- 24. No Brasil, dos US$ 173,5
servam seu preo nominal. bilhes de Investimento
Estrangeiro Direto (IED) que
Outro pilar do Consenso de Washington a austeridade fiscal. Segundo a ingressaram no pas no per-
viso dominante, a falta de disciplina fiscal teria conduzido os pases latino-ame- odo 1995-2003, 58% se desti-
naram a comprar empresas
ricanos ao pior dos mundos: dficit fiscal, dficit no balano de pagamentos, pblicas, sobretudo nas reas
recesso e ameaa de hiperinflao. Para financiar a correo do desequilbrio

externo e alcanar um crescimento sustentvel, os organismos internacionais

de servios de telefonia,
eletricidade e algumas passaram a exigir metas draconianas de supervit primrio nas contas pblicas
linhas de ferrovias. No (excesso de receita sobre despesa). O objetivo era se prevenir contra uma eventu-
mesmo perodo, a economia
chinesa recebeu US$ 404 al incapacidade de o pas honrar a dvida.
bilhes em IED, dos quais Os supervits fiscais26 foram alcanados, em alguns casos, at mesmo alm
apenas 4% foram destinados
para compra ou participado pretendido. O Brasil decidiu, por prpria conta, fazer seu dever de casa de
o em empresas (VIDAL,
2008:75, 78).
forma exemplar. Ao invs de se contentar em atingir o patamar de supervit pri-
25. A expresso se deriva do mrio acertado com o Fundo (3,5% do PIB), o pas se superou: estipulou uma
que aconteceu na Holanda meta de 4,5% do PIB que, inclusive, chegou a ser ultrapassada. O fraco cresci-
aps a descoberta de gs no
Mar do Norte, que resultou mento alcanado nos dois ltimos governos27 foi resultado desse esforo fiscal.
em grande valorizao da A ausncia do investimento pblico fez com que a taxa de investimento anual
moeda holandesa, trazendo
prejuzo para outros setores ficasse ao redor de 17% do PIB, o que foi um dos fatores responsveis pelo baixo
de exportao daquele pas crescimento desse perodo.28 O investimento privado, por outro lado, tambm
(STIGLITZ, 2002).
26. No conceito de supervit
ficou inibido em face das exorbitantes taxas de juros da economia brasileira.
primrio, isto , receita No passado, estatismo e desenvolvimentismo praticamente foram sinnimos
maior que despesa (no
levando em conta despesas
(concepo estadocntrica). No presente, vivemos uma era de fundamenta-
financeiras). Esse conceito lismo mercadocntrico em que o pndulo binrio entre Estado e mercado se
diferente do resultado
nominal das contas do setor
moveu para o mercado.29 Ainda que seja foroso reconhecer que, na atual fase
pblico, que inclui os juros histrica do capitalismo, as condies objetivas e subjetivas tendam a conduzir
da dvida, e que, por esse
motivo, apresenta dficit. o pndulo na direo do mercado, no significa prescindir do Estado enquanto
Em virtude da inflao, o instituio norteadora do desenvolvimento. Estado e mercado so apenas meios
Brasil negociou com o FMI
a introduo do conceito para alcanar um fim maior, qual seja, o bem-estar das pessoas. Ser preciso evo-
de resultado operacional do luir, dialeticamente, para uma concepo sociocntrica de desenvolvimento.
setor pblico, que era equi-
valente ao resultado nominal Resta analisar o terceiro pilar do Consenso: a liberao dos mercados
menos a correo monetria comercial e financeiro. Embora o senso comum enxergue a globalizao como
dos juros da dvida passada.
Com a estabilizao de uma liberao do comrcio em escala mundial, tal fenmeno , predomi-
preos conseguida aps o nantemente, financeiro.30 A viso veiculada pelos idelogos do Consenso de
Plano Real, a inflao deixou
de distorcer de forma expres- Washington foi uma releitura da teoria das vantagens comparativas: a aber-
siva os valores nominais e tura comercial favoreceria a especializao, ao aumento da produtividade pela
o resultado nominal voltou
a ser o indicador utilizado incorporao de novas tecnologias e, como consequncia, ao aumento das
para medir o dficit total do exportaes. Essa foi mais uma promessa no cumprida. Muitos pases desen-
governo, que corresponde
ao conceito de Necessidade volvidos continuaram mantendo barreiras comerciais e subsdios, ao passo que,
de Financiamento do Setor expostas concorrncia predatria das corporaes transnacionais, muitas fir-
Pblico (NFSP). Ver Alm
(2010:39). mas dos pases no desenvolvidos tiveram que fechar as suas portas.
27. Mdia de apenas 2,3% ao A liberao do mercado de capitais, segundo a viso do FMI naquela oca-
ano nos dois mandatos de
FHC (1995-2002) e de 4% sio, baseava-se na tese de que esse era o nico caminho para os pases em
ao ano nos dois mandatos de desenvolvimento atrair poupana externa, principalmente na forma de investi-
Lula (2003-2010). Ver Folha
de S. Paulo (2011:B1). mento direto. Esse , de fato, um raciocnio simplista. O sistema financeiro inter-
28. Apenas em 2010, com a nacional est interessando em investir onde for mais lucrativo, sendo a libera-
acelerao do gasto do cha- o do mercado de capitais uma condio necessria, porm no suficiente. A
mado Plano de Acelerao
China, por exemplo, foi o pas que recebeu a maior quantia em investimentos

estrangeiros e nem por isso promoveu uma total liberao de seu mercado de
do Crescimento (PAC), a
capitais.31 Atualmente, a principal preocupao dos pases de desenvolvimento taxa de investimento foi
intermedirio (emergentes), como o Brasil, como frear os excessivos fluxos de maior, 18,4% do PIB. Ibid.
29. Conforme Sunkel
capital financeiro para evitar a valorizao da moeda local? (2008:473).
Portanto, em relao s recomendaes do Consenso de Washington, 30. Como comprar e vender
a situao atual inverteu-se: a questo no mais como conseguir poupana ativos externos implica
comprar e vender moeda
externa mas sim como livrar-se dela? No caso do Brasil, que pratica taxas de estrangeira, o volume de
juros superiores s internacionais, a entrada expressiva de capital voltil tem transaes no mercado de
cmbio d uma ideia do
mantido o real valorizado, a despeito das intervenes do Banco Central no mer- montante de transaes
cado de cmbio.32 A perda da competitividade das exportaes, como consequn- financeiras internacionais.
Em 2000, o volume dirio de
cia disso, traz como resultado a queda do saldo da balana de comrcio. Cada vez transaes com dlar pelos
mais, a cobertura do dficit em conta-corrente do Balano de Pagamentos preci- EUA estava na casa dos US$
2,4 trilhes. Desse total,
sa ser financiada pelo supervit da conta de capital. Essa situao preocupante, apenas 0,3% (US$ 7 bilhes)
considerando que, historicamente, as crises econmicas comeam sempre pelo correspondia ao volume
dirio de comrcio dos EUA
Balano de Pagamentos. com o restante do mundo.
Todas as crises que ocorreram nas ltimas duas dcadas nos pases emergen- (BLANCHARD, 2004:386).
31. De fato, a China nem
tes estiveram intimamente ligadas globalizao financeira,33 incluso a chamada sequer precisava de capital
crise global (2008), cujo contgio, a partir da economia norte-americana, foi estrangeiro, visto que sua
Formao Bruta de Capital
maior. Em todas as crises, o elemento comum foi a fuga de capitais dos pases Fixo a maior do mundo
emergentes. Segundo Rodrguez (2008), existe uma assimetria entre mercados (47,8% do PIB, em 2010), o
que coloca como seu princi-
financeiros dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, sendo estes ltimos pal desafio investir o enorme
incompletos em relao aos primeiros. Esse carter incompleto, somado ao fato fluxo de recursos destinados
poupana. Cabe tambm
de que as moedas internacionais pertencem aos pases do centro, explica o car- lembrar que suas reservas
ter pr-cclico dos fluxos de capitais nos pases em desenvolvimento. internacionais em dlar so
as maiores do mundo.
Os choques globais, manifestados atravs da sada de capitais e de seus
32. Para financiar as
efeitos sobre a queda das Bolsas de Valores, atuam como fator exgeno na expli- intervenes no mercado de
cao das recorrentes crises registradas nos pases emergentes nas ltimas dca- cmbio, o governo brasileiro
precisa endividar-se pagando
das. Da que as polticas internas de ajustes de desequilbrios macroeconmi- juros de 11,75% ao ano
cos, por si ss, tornam-se insuficientes enquanto polticas anticclicas. preciso, (taxa Selic, de maro de
2011). Em contrapartida,
portanto, algum tipo de controle sobre os excessivos fluxos de capital externo, acumula reservas cambiais
sobretudo os de natureza especulativa. Sem isso, as economias em desenvolvi- acima do necessrio (US$
300 bilhes, em janeiro de
mento estaro expostas periodicamente s crises sistmicas provocadas pela 2011), que so aplicadas, em
globalizao financeira. sua maior parte, em ttulos
do Tesouro norte-americano
Por tudo que foi exposto, poderia se concluir que a recuperao da teoria com rendimento prximo a
desenvolvimentista implica lutar contra a globalizao? No necessariamente. zero. Apesar das autoridades
econmicas costumarem
A globalizao, em si mesma, no boa nem m. Sua influncia no desenvolvi- vangloriar-se dessas reservas,
mento da cada pas depende da forma em que cada um a ela se insere. A globa- difcil convencer algum
que esse tipo de poltica faa
lizao no mudou a natureza do processo de desenvolvimento, que requer que sentido.
a estrutura produtiva interna participe e difunda os avanos da cincia e da tec- 33. As principais crises
econmicas nos pases
nologia, o que vem a se constituir em acumulao em sentido amplo. Porm, emergentes, nos ltimos
a insero de cada pas no contexto externo depende de fatores endgenos

prprios que podem ser chamados de densidade nacional, que permitem que a
acumulao se realize, predominantemente, no mbito interno da nao. Nesse
sentido, pode-se dizer que cada pas tem a globalizao que merece.34
20 anos, foram: Mxico

(1994-1995), sia (1997),
9. Concluso
Rssia (1998), Brasil (1998-
1999), Argentina (2001). A
crise mexicana (Tequila)
A Declarao do Rio de Janeiro (4 a 6/5/2004), subscrita por um grande nme-
durou de quatro a seis ro de acadmicos e cientistas sociais latino-americanos, colocava como con-
meses, a crise da sia durou
nove meses, a da Rssia,
tribuio mnima dos atuais economistas promover o debate sobre a possibi-
encadeada com a do Brasil, lidade de alcanar o desenvolvimento atravs de uma estratgia alternativa ao
durou cerca de dois anos e a
neoliberalismo. Esse desafio partia do princpio de que as reformas neoliberais
da Argentina ainda no foi
superada completamente. implantadas na Amrica Latina estiveram longe de promover o desenvolvimento
Ver Vanoli (2008:84).
na regio.35 A metamorfose do crescimento em desenvolvimento, no sentido de
34. Um pas pode crescer,
aumentar sua produo, o Celso Furtado d a este ltimo, s ocorre quando a transformao da estrutura
emprego e a produtividade produtiva propicia efetiva melhora nas condies de vida da populao. E essa
impulsionado por fatores
exgenos. [...] Porm pode metamorfose no se d espontaneamente, ela fruto de um projeto que por sua
crescer sem desenvolvi- vez expresso de uma vontade poltica.36
mento, quer dizer, sem
criar uma organizao na Este artigo foi escrito como resposta a esse desafio com dois objetivos: 1) res-
economia e sociedade capaz gatar a contribuio dos pioneiros do desenvolvimentismo, tornando-a acessvel
de mobilizar os processos
de acumulao inerentes ao s novas geraes e 2) contribuir para fortalecer a conscincia crtica em relao
desenvolvimento ou, dito de ideologia triunfalista que atribui superpoderes ao mercado. As transformaes
outro modo, sem incorporar
os conhecimentos cientficos ocorridas no final do sculo XX, com a desintegrao da Unio Sovitica, foram
e suas aplicaes tecnolgi- interpretadas pela teoria econmica dominante (neoclssica) como atestado do
cas ao conjunto de sua ati-
vidade econmica e social
fracasso das polticas intervencionistas. A teoria das expectativas racionais
(FERRER, 2008:433). segundo a qual os agentes econmicos antecipam e frustram as aes do Estado
35. A Declarao do Rio de foi saudada como uma nova economia. No foram poucos os que afirmaram que
Janeiro foi um documento
extrado dos debates trava- Keynes estava definitivamente morto e enterrado. Toda a crtica ao capitalismo,
dos entre os dias 4 e 6 de mesmo a no marxista, foi relegada ao esquecimento. A maior perda, contudo, foi
maio de 2004, na cidade do
Rio de Janeiro. O documento a interrupo do progresso do pensamento econmico regional (estruturalismo),
exorta a todos a desenvol- que passou a ser visto como uma espcie de relquia histrica.
ver, em seus respectivos
pases, uma discusso que A recente crise financeira global, cujo incndio ainda no foi debelado de
possibilite construir uma todo, serviu para mostrar o quanto a teoria econmica dominante estava fora da
estratgia econmica distinta
da neoliberal, que torne realidade o que, alis, tem precedentes histricos (como na Grande Depresso).
possvel o desenvolvimento A livre mobilidade do capital e a desregulamentao financeira tornaram os pa-
na Amrica Latina. Ver Vidal
e Guilln R. (2008). ses em desenvolvimento extremamente vulnerveis aos choques globais. Ficou
36. Ver mensagem de Celso provado que quanto mais aberta a economia, maior a necessidade de proteo
Furtado (Los desafos de la
nueva generacin ) para
social do Estado e no o contrrio. Qualquer que seja o rumo que o novo estru-
a conferncia no Rio de turalismo venha a tomar no futuro, o ponto de partida, sem dvida, dever ser a
Janeiro. Ver Vidal e Guilln
redefinio das funes do Estado, particularmente em relao a sua insero no
R. (2008).
mundo globalizado.

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artigos
Julia Mello de Queiroz
Desenvolvimento econmico, inovao e meio ambiente:

a busca por uma convergncia no debate
RESUMO ABSTRACT
No debate acerca do desenvolvimento econmico, In the debate that surrounds economic development,
a teoria estruturalista exerceu grande influncia na structuralist theory has exercised significant influence
determinao de polticas pblicas na Amrica Latina, in determining public policies in Latin America, where
onde as especificidades do subdesenvolvimento eram the specificities of under-development have tradition-
os entraves no processo de mudana estrutural. Nesse ally been obstacles to the process of structural change.
contexto, a evoluo da anlise cepalina com a inser- In this context, the evolution of UNECLAC analysis,
o das ideias neoschumpeterianas referentes a ino- with the inclusion of neo-Schumpeterian ideas related
vao, conhecimento e aprendizado se tornaram to innovation, knowledge and learning, has become ex-
extremamente importantes para encontrar caminhos tremely important in the search for alternative paths to
alternativos ao mainstream com o objetivo de garan- the mainstream, as a means to guarantee satisfactory
tir nveis satisfatrios de bem-estar. No entanto, atu- levels of well-being. However, at present we can note a
almente verifica-se uma lacuna no debate do desen- certain gap in the debate over economic development
volvimento econmico sobre as questes ambientais regarding environmental issues, and we are looking for
e busca-se uma adaptao do prprio conceito de an adaptation of the development concept itself that can
desenvolvimento que caminhe em consonncia com proceed, side-by-side, with the conservation of the en-
a conservao do meio ambiente. Sendo assim, o pre- vironment. Consequently, this article analyzes the con-
sente artigo analisa o conceito de desenvolvimento cept of economic development from the point of view of
econmico sob a tica da teoria estruturalista e suas structuralist theory and its convergences, such as the
convergncias como a abordagem neoschumpeteriana, neo-Schumpeterian approach, showing how the envi-
analisando como o meio ambiente pode ser uma parte ronment can indeed be a part of the engine of develop-
do motor do desenvolvimento de pases atrasados. ment of underdeveloped nations.
Palavras-chave Keywords
Desenvolvimento, estruturalismo, Development, structuralism,
inovao, meio ambiente. innovation, environment.
143-170 >>

I. Introduo
Aps o fim da Segunda Guerra Mundial, o debate sobre o desenvolvimento eco-

nmico de regies atrasadas passou a ganhar espao na academia e a diferena
entre os conceitos de desenvolvimento e crescimento econmico se tornou mais
evidente. Com essa evoluo, o termo desenvolvimento econmico passou a
ser entendido no somente como crescimento da renda per capita, mas tambm
uma mudana estrutural em diversas esferas.
Nesse contexto de definio do conceito de desenvolvimento, a teoria estru-
turalista exerceu grande influncia na determinao de polticas pblicas na
Amrica Latina, onde as especificidades do subdesenvolvimento eram os entra-
ves no processo de mudana estrutural. Fundamentada nas ideias dos pensa-
dores da Cepal, a teoria estruturalista estudava o processo de desenvolvimento
econmico com base em uma anlise histrica, ou seja, era pensado como um
processo path-dependent, em que as heterogeneidades estruturais foram constru-
das tambm atravs das condies perifricas de insero internacional. Desse
modo, a capacidade de endogeneizao do progresso tcnico era condio neces-
sria para o desenvolvimento econmico.
Com as sucessivas crises enfrentadas pela Amrica Latina na dcada de
1980, o pensamento cepalino perdeu influncia diante da emergncia do pensa-
mento neoliberal de eficincia dos mercados. No entanto, buscando se adaptar
a esse novo cenrio, a escola cepalina juntou elementos provenientes da teoria
neoschumpeteriana e inseriu os conceitos de conhecimento a aprendizado em
suas anlises, com maior foco no processo inovativo e suas sinergias. Essa nova
abordagem da Cepal, denominada neoestruturalismo, passou a analisar tambm
as condies de competitividade espria que se encontram as economias perif-
ricas e os caminhos alternativos ao mainstream econmico para garantir nveis
satisfatrios de bem-estar.
Ao resgatar elementos da teoria neoschumpeteriana, o pensamento cepalino
se tornou mais robusto, pois foi capaz de adaptar suas ideias num mundo de
constante avano tecnolgico, onde as inovaes passam a ser um dos principais
elementos para que um pas caminhe rumo ao desenvolvimento. Nesse contex-
to, a abordagem neoschumpeteriana da inovao e dos Sistemas de Inovao se
torna importante na medida em que uma rede desse tipo capaz de promover
e assegurar um fluxo de inovaes que geram encadeamentos extremamente
importantes para a mudana estrutural de um pas.

Em paralelo a essa evoluo no debate sobre desenvolvimento econmico,

florescia ao redor do mundo uma conscientizao ambiental que passou a ganhar
enormes propores no final do sculo XX e incio do sculo XXI. Entretanto, o
meio ambiente sempre foi pensado em uma esfera totalmente separada das ques-
tes do desenvolvimento. Alm disso, a economia do meio ambiente foi elabora-
da com base em princpios neoclssicos de alocao intertemporal da extrao
dos recursos naturais, ou seja, utiliza uma taxa de desconto para determinar a
trajetria tima de extrao dos recursos, o que no leva em considerao os
interesses das geraes futuras e no reflete os princpios da sustentabilidade.
Desse modo, verifica-se uma lacuna no debate do desenvolvimento econ-
mico sobre as questes ambientais e busca-se uma adaptao do prprio con-
ceito de desenvolvimento que caminhe em consonncia com a conservao do
meio ambiente. Em outras palavras, o conceito que antes enfatizava o papel do
progresso tcnico e das inovaes, agora deve levar em considerao como a
conservao do meio ambiente pode contribuir nesse processo.
Sendo assim, o presente trabalho analisa o conceito de desenvolvimento
econmico sob a tica da teoria estruturalista e levanta questes sobre como a
abordagem neoschumpeteriana de inovao e Sistemas de Inovao pode contri-
buir para essa mudana estrutural. Alm disso, o trabalho analisa como o meio
ambiente pode ser importante elemento de desenvolvimento quando inserido
dentro da lgica estruturalista. Assim, a seo II analisa o conceito de desen-
volvimento sob a tica da teoria estruturalista a partir de dois de seus principais
tericos, Celso Furtado e Ral Prebisch, e a consequente evoluo para o pen-
samento neoestruturalista; a seo III examina como os Sistemas de Inovao
podem contribuir para o desenvolvimento econmico da periferia e a conver-
gncia dessa abordagem com a escola cepalina; e a seo IV faz uma tentativa
de insero do meio ambiente no debate sobre desenvolvimento econmico. Por
fim, uma breve concluso.
II. O Desenvolvimento econmico sob a tica da Teoria Estruturalista
At os anos 1940, o termo desenvolvimento econmico era pouco utilizado por

pesquisadores e muitos deles ainda confundiam o conceito com crescimento da
renda per capita. A maior nfase era dada ao estudo do crescimento de naes
j desenvolvidas, com foco na anlise esttica marginalista dos problemas de
escassez de recursos e teoria das trocas. Mesmo com a expanso do alcance das
ideias keynesianas, as questes acerca do desenvolvimento ainda estavam longe
de ser resolvidas, pois o foco era nos ciclos econmicos de curto prazo e ameaa
de estagnao das naes capitalistas maduras. Com o fim da Segunda Guerra
Mundial, a anlise do desenvolvimento passou a ganhar espao na academia,

principalmente no que tange aos estudos sobre o atraso de reas como a sia,
frica e America Latina.
A partir da crescente diferenciao entre desenvolvimento e crescimento
econmico a problemtica do desenvolvimento passou a ser pensada de diver-
sas maneiras. As teorias econmicas sobre o assunto se multiplicaram diante das
insatisfaes com que se encontravam diversos pases e a capacidade de melhora
futura. Assim, o desenvolvimento econmico passou a ser pensado no como
uma disciplina terica, mas uma prtica em resposta s necessidades dos policy
makers para aconselharem os governos a sair de situaes crticas, como, por
exemplo, a pobreza crnica (MEYER, 1985).
Nesse contexto, a teoria estruturalista aparece como importante base teri-
ca para explicar as questes acerca do subdesenvolvimento e suas especificida-
des dentro de um campo maior que se pode denominar conveno desenvol-
vimentista.1 Diversos so os autores identificados com a teoria estruturalista e
diferentes so as formas de transformar a estrutura produtiva dos pases ana-
lisados. No entanto, a viso consensual que o desenvolvimento econmico
entendido como uma mudana estrutural, onde conhecimentos especficos e a
gerao e absoro de progresso tcnico so necessrios para tal. Alm disso,
atravs da interveno do Estado como fora motriz do desenvolvimento que se
alcanariam avanos econmicos e sociais.
1. O conceito de conven-
Dessa forma, ao tomar por base o pensamento de dois dos principais pen-
o pode ser definido
como uma representao sadores da escola estruturalista, Ral Prebisch e Celso Furtado, pode-se ter
coletiva que estrutura uma ideia sobre o conceito de desenvolvimento econmico aplicado s econo-
expectativas individuais
mias latino-americanas.
e o comportamento de
uma sociedade. Assim, Tomando por base a linha de raciocnio desses autores, a seo I.1.2 ir
toda conveno tem descrever a evoluo da teoria estruturalista que buscou se adaptar s transfor-
uma teleologia, que maes mundiais, buscando vias alternativas ao mainstream para o desenvolvi-
legitimada pelo conhe-
cimento codificado e, mento econmico.
para implementar esse
conhecimento, a popula-
o deve ter fora nessas
convenes. Como as II.1. Celso Furtado e Ral Prebisch: a concepo de desenvolvimento econmi-
convenes normalmente co e as especificidades dos pases subdesenvolvidos
atendem a interesses Para iniciar uma discusso sobre desenvolvimento econmico, primeiramente
especficos, as teorias do
desenvolvimento devem
deve-se conceituar o termo desenvolvimento, segundo a viso estruturalista.
ser pensadas no mbito Mais especificamente, essa conceituao ser feita com base nos textos de Ral
da economia poltica. Prebisch e Celso Furtado, pois suas ideias embasaram grande parte do pensa-
Seguindo essa definio,
uma conveno do desen-
mento cepalino-estruturalista.
volvimento econmico De acordo com os autores, o desenvolvimento econmico pode ser resumi-
est associada a mudanas do uma mudana estrutural, ou seja, o desenvolvimento uma transformao
estruturais na sociedade
na relao e nas propores internas do sistema econmico.
(ERBER, 2009).
Segundo Furtado, a sociedade caracterizada por um conjunto econmico

complexo que traduz formas econmicas e sociais diversas. Desse modo, o

desenvolvimento econmico ocorre quando o aumento permanente na produ-
tividade mdia do trabalho se assimila a essa estrutura complexa. Em outras
palavras, o crculo virtuoso ocorre quando a variao na produtividade modifica
as formas de produo e gera outras mudanas na distribuio e utilizao da
renda. Esta por sua vez modifica as relaes internas do sistema com a introdu-
o de novas tcnicas, o que acarreta outras variaes na produtividade. Assim,
somente o crescimento do conjunto complexo no muda sua estrutura, pois esta
depende do desenvolvimento econmico.
Com o intuito de explicar melhor o conceito de desenvolvimento econmi-
co e introduo de novas tcnicas, Furtado recorre s ideias de Schumpeter, em
que a ao criadora o motor do progresso econmico. Segundo Schumpeter,
o progresso tcnico, traduzido pelas inovaes, o fator dinmico do sistema,
na qual a ao do empresrio capaz de transformar o processo produtivo.
Apesar de Schumpeter j reconhecer que o desenvolvimento econmico no
apenas crescimento da populao e da riqueza, Furtado afirma que o autor fez
apenas uma sutil distino entre os termos, pois a ideia de desenvolvimento
ainda era vaga em razo do fato de Schumpeter no ter colocado o empresrio
num contexto histrico.
Dessa forma, Furtado concorda que o progresso tcnico o motor do desen-
volvimento, mas, para ele, a espinha dorsal desse processo a acumulao de capi-
tal. Assim, segundo o autor, a teoria das inovaes no pode ser separada da teo-
ria da acumulao, que envolve um processo histrico com elementos especficos.
Portanto, Furtado descreve o esquema macroeconmico do desenvolvimen-
to ao afirmar que ele parte da acumulao de capital que por sua vez assume
duas formas: (i) incorporao de invenes e (ii) difuso de inovaes. Assim,
a rapidez do desenvolvimento depende da difuso do progresso tcnico que por
sua vez depende das complexas condies sociais de acesso ao aumento da pro-
dutividade e s inovaes: Dessa forma, o desenvolvimento ao mesmo tempo
um problema de acumulao e progresso tcnico, e um problema de expresso
dos valores de uma coletividade (FURTADO, 1967, p. 80).
Furtado ainda enfatiza o carter social do progresso tcnico, pois suas mani-
festaes (modificaes na demanda com a introduo de novos produtos, eco-
nomias externas, efeitos de escala, etc.) s so plenamente captadas com uma
viso global do sistema.
No suficiente que exista progresso tcnico. Este deve criar novo espao para que a acumula-
o se faa sob a forma de criao de novo capital. [...] Chamamos de progresso tcnico ao con-
junto de fatores que modificam esse quadro bsico [de rendimentos decrescentes]. Trata-se,
evidentemente, de modificaes que dizem respeito ao conjunto do sistema, que concernem
sua morfognese (FURTADO, 2000, p. 15).

Ora, o progresso tcnico fruto da criatividade humana, da faculdade do homem para inovar.
Portanto, o que cria o desenvolvimento essa faculdade que possibilita o avano da racionali-
dade no comportamento (ibid., p. 43).
Ral Prebisch tambm reconhece o papel central do progresso tcnico no

processo de desenvolvimento econmico. Assim, seu interesse principal na
anlise da disseminao internacional da tecnologia e a consequente redistribui-
o de seus frutos.
Na mesma linha de raciocnio de Celso Furtado, Prebisch afirma que o pro-
gresso da tcnica aumenta a densidade tima do capital por homem empregado,
o que acarreta um aumento de produtividade. Esse aumento gera um incremento
da renda per capita e da margem de poupana que por sua vez completam o ciclo
ao criar condies para novos progressos tcnicos. Assim, ele enfatiza o papel da
tecnologia no desenvolvimento econmico, que capaz de gerar transformaes
na complexa estrutura econmica e social dos pases.
No entanto, Prebisch defende que esse processo de gerao e difuso de pro-
gresso tcnico bem diferente nos pases desenvolvidos e atrasados, pois, alm
das inovaes tcnicas no serem iguais, esses pases no passaram pela mesma
fase de acumulao de capital.
Assim, o autor desenvolve um modelo em que existe um centro dinmico da
economia mundial e uma periferia que depende dos movimentos cclicos desse
centro. Nesse modelo, os acontecimentos no ocorrem de acordo com o con-
senso da diviso internacional do trabalho,2 o que acarretou enormes discrepn-
2. A teoria consensual
cias nos padres de vida e na fora de capitalizao entre os pases do centro e
da diviso internacional
do trabalho se apoia no da periferia. Para embasar sua argumentao, Prebisch (1949) mostra uma evi-
pressuposto que pases dncia emprica na qual os preos dos produtos manufaturados produzidos pelo
devem se especializar centro no caram com o progresso tcnico. Desse modo, os pases avanados
de acordo com suas
vantagens comparativas conseguiram preservar o fruto desse processo enquanto os perifricos transferi-
relativas. Pases atrasados ram para o centro parte de seu avano.
deveriam se especializar Segundo o autor, os ciclos das economias capitalistas esto intimamente asso-
na produo de matria-
prima e os industriali- ciados questo da produtividade. Na fase ascendente do ciclo econmico, os
zados em manufaturas, lucros se transformam em aumento dos salrios nos pases industrializados em
de modo que o fruto do razo da concorrncia e da fora das organizaes trabalhistas. Na fase descen-
progresso tcnico tenderia
a ser dividido de forma
dente, como existe uma resistncia queda dos salrios no centro, a presso des-
equitativa entre tais socie- loca-se para a periferia onde em boa parte inexiste a rigidez salarial. Assim, quan-
dades atravs da queda to menos a renda pode se contrair no centro, maior tal fenmeno na periferia.
dos preos ou aumento
da renda. Desse modo,
Na fase ascendente do ciclo, a alta dos preos gera lucros extraordinrios que
nos pases atrasados, no por sua vez gera possibilidade de poupana para poucas pessoas numa economia
haveria necessidade de se perifrica. Segundo Prebisch, a questo seria at que ponto essa possibilidade se
engajarem num processo
traduziria em poupana efetiva e se a aplicao dela seria realmente produtiva,
de industrializao.
pois parte desse recurso muitas vezes gasto em consumo de luxo, no essenciais

ao desenvolvimento econmico.
Voltando questo do aumento da produtividade da periferia, como esta se
transfere ao centro pela reduo dos preos das exportaes de matria-prima,
h deteriorao dos termos de troca para os pases atrasados. Assim, esse fen-
meno portanto espontneo e resultado do sistema centro-periferia, com um
crescimento da demanda interna nas fases de prosperidade e o posterior estran-
gulamento externo.
De acordo com o modelo de Prebisch, as inovaes tcnicas so os fatores
dinmicos que modificam a estrutura de demanda e aumentam a produtivida-
de e a renda per capita. No entanto, como a deteriorao dos termos de troca
impede que a periferia retenha os frutos desse progresso tcnico, sua propagao
nesses pases lenta e irregular, abarcando somente uma pequena parte da popu-
lao e alguns setores.
Nesse contexto, para os autores estruturalistas analisados, uma modificao
estrutural nos pases atrasados depende tambm de seus vnculos com a econo-
mia capitalista moderna, ou seja, com o centro do sistema. Segundo Furtado,
esse vnculo resultou na formao de economias hbridas, ou seja, um misto de
economia capitalista moderna com as estruturas antes existentes nos pases ocu-
pados. De acordo com Furtado, esse processo gerou economias dualistas, que
podem ser chamadas de subdesenvolvimento contemporneo: O subdesenvol-
vimento , portanto, um processo histrico autnomo, e no uma etapa pela qual
tenham, necessariamente, passado as economias que j alcanaram grau supe-
rior de desenvolvimento (FURTADO, 1961, p. 180).
Nesse processo de subdesenvolvimento, os salrios nos pases atrasados so
determinados pelas condies locais existentes sem nenhuma conexo com a
produtividade. Assim, basta que as empresas capitalistas ofeream um salrio
acima da mdia para que a oferta de mo de obra seja totalmente elstica. No
entanto, como apenas reduzida frao da fora de trabalho absorvida, o mon-
tante de salrios oferecido no grande o suficiente para gerar mudanas na
estrutura econmica. Alm disso, as empresas no se vinculam de forma dinmi-
ca na economia, pois a massa de lucros no se integra na economia local. Isso se
deve ao fato de que o que garante o dinamismo a forma de utilizao dos lucros
e da poupana dos capitalistas que, por sua vez, dependem das condies das
economias capitalistas modernas que detm o capital.
Podemos definir uma estrutura subdesenvolvida como aquela em que a plena utilizao do
capital disponvel no condio suficiente para a completa absoro da fora de trabalho ao
nvel de produtividade correspondente tecnologia que prevalece no setor dinmico do siste-
ma. a heterogeneidade tecnolgica entre setores ou departamentos de uma mesma economia
que caracteriza o subdesenvolvimento. (FURTADO, 1961)

Assim, Furtado inova na anlise do subdesenvolvimento ao enfatizar que

este um processo peculiar e requer um esforo de teorizao autnomo, pois
no constitui uma etapa necessria do processo de formao das economias
capitalistas modernas, mas um processo particular, resultante da penetrao de
empresas capitalistas modernas em estruturas arcaicas (FURTADO, 1961).
Portanto, a abordagem estruturalista parte de uma perspectiva interdiscipli-
nar para fazer uma caracterizao rigorosa dos conceitos de desenvolvimento
e subdesenvolvimento. Como o prprio nome j diz, a estrutura o ponto de
partida para compreenso do todo e a anlise histrica em consonncia com as
especificidades dos pases atrasados possibilita uma melhor compreenso dos
processos de mudana estrutural na periferia. Desse modo, a teoria estruturalista
analisa de que forma o progresso tcnico pode ser endogeneizado em pases com
grandes heterogeneidades estruturais.
II.2. Transformao produtiva com equidade e competitividade autntica

Com a caracterizao do conceito de desenvolvimento econmico, a teoria estru-
turalista foi capaz de realizar um diagnstico da situao perifrica dos pases
atrasados, em que a gerao e a absoro de progresso tcnico aparece como o
principal instrumento para que se crie uma capacidade endgena de rompimen-
to das heterogeneidades estruturais.
No entanto, as crises enfrentadas pelos pases da Amrica Latina na dcada
de 1980 obrigaram a Cepal e seus tericos a encararem o novo contexto neoliberal
emergente, pensando vias alternativas de retomada do desenvolvimento, o que se
caracterizaria como ponto de inflexo entre o padro de desenvolvimento exis-
tente antes. Diante dessa nova conjuntura mundial, o papel do progresso tcnico
se torna ainda mais evidente, na medida em que atravs de sua incorporao
sustentada que se alcanaria uma mudana de vnculo entre o mercado interno e
externo, ou seja, atravs do progresso tcnico que se poderia buscar uma melhor
competitividade internacional. Dadas as transformaes econmicas, sociais e
polticas ao redor do mundo, a anlise cepalina passa a focar no mais no estudo
de economias duais, mas na evoluo dessas economias que se caracterizam agora
pelo agravamento dessas heterogeneidades estruturais num mundo em constante
transformao. Assim, essa nova abordagem busca maior competitividade inter-
nacional e aumento das exportaes aliada equidade social.
Esse novo enfoque sobre o desenvolvimento econmico da Cepal teve por
base o conceito de competitividade autntica (sistmica), em que os trabalhos de
Fernando Fajnzylber tiveram papel fundamental para a consolidao e aplicao
dessa vertente.
A publicao do artigo Competitividad Internacional: evolucin y lecciones
(FAJNZYLBER, 1988) foi o marco inicial dessa nova ideia de competitivida-
de. Nesse trabalho, o autor expe o carter sistmico da competitividade e sua

capacidade de contribuir para a reestruturao produtiva dos pases indus-

trializados, com lies desse processo para a Amrica Latina (SUZIGAN &
FERNANDES, 2003).
Segundo Fajnzylber, a competitividade internacional obtida por vrios pases
desenvolvidos se deu em decorrncia do aumento da produtividade e constante
incorporao de progresso tcnico, com consequente elevao do bem-estar. De
acordo com o autor, esse vnculo (incorporao de progresso tcnico, aumento
da produtividade, dinamismo industrial e competitividade) foi influenciado por
aes das empresas como a capacidade de modificar produtos e processos no
curto prazo, articulao de redes integradas, novas atividades de servios vincu-
lados produo (software, design), pesquisa e desenvolvimento, entre outros.
Dessa maneira, esses pases passaram a desenvolver o que ele denominou de
competitividade autntica, que se contrape competitividade espria, a qual se
caracteriza pela explorao de mo de obra barata e dos recursos naturais, sub-
sdios, diminuio dos investimento, etc., tal qual aconteceu na Amrica Latina.
Desde una perspectiva de mediano y largo plazo, la competitividad consiste en la capacidad de

un pas para sostener y expandir su participacin en los mercados internacionales, y elevar simul-
tneamente el nivel de vida de su poblacin. Esto exige el incremento de la productividad y, por
ende, la incorporacin de progreso tcnico. (FAJNZYLBER, 1988)
Desse modo, o aprendizado e a inovao econmica e social se tornam fun-

damentais nesse processo, como enfatiza Rodriguez (1995) ao analisar a evolu-
o das ideias da Cepal:
O critrio geral da competitividade autntica e, do mesmo modo, as linhas estratgicas em

matria de insero internacional, articulao produtiva e papel dos agentes vo sendo ali-
nhados em conexo com a continuidade, intensidade, diferenciao e difuso do progresso
tcnico. (RODRIGUEZ, 1995)
A consolidao dessa reformulao da teoria estruturalista se deu com

a publicao do documento Transformacin Productiva con Equidad (Cepal,
1990), que tinha como objetivo fornecer instrumentos para que os pases perif-
ricos crescessem com progressiva equidade social. Assim, o documento no era
uma receita nica, mas um conjunto de orientaes adaptveis para a Amrica
Latina que visavam alguns pontos como crescimento, distribuio de renda,
consolidao dos processos de democratizao, autonomia, qualidade de vida e
meio ambiente.
Diante da conjuntura da regio nos anos da dcada perdida (desequilbrios
macroeconmicos, inadequao das exportaes s estruturas de demanda inter-
nacional, baixo investimento, capitais obsoletos, distncia das transformaes

tecnolgicas, etc.), as diretrizes da Cepal no documento Transformacin

Productiva con Equidad visavam a busca por uma maior competitividade inter-
nacional num mundo em que as mudanas tecnolgicas se tornam cada vez mais
rpidas. Com a perda de significncia das economias de escala baseadas na pro-
duo em massa e uso intensivo de capital, a introduo de inovaes que absor-
vem e potencializam o novo paradigma tcnico-econmico so fundamentais
para que as mudanas tecnolgicas tenham efeitos na elevao do nvel de vida
da populao. Ou seja, o carter sistmico da competitividade se tornou indis-
pensvel e, para isso, o progresso tcnico deveria ultrapassar o marco setorial, o
encapsulamento setorial.
Dessa maneira, a Transformao Produtiva com Equidade busca atuar em
trs frentes: a insero internacional, a articulao produtiva e o papel dos agen-
tes (RODRIGUEZ, 1995). A educao e a produo de conhecimento passam
a ter carter central nesse novo paradigma, que tambm engloba mais especi-
ficamente questes de poltica cambial, comercial e tecnolgica. Nessa linha,
o documento ressalta a necessidade de se fazer estratgias e as especificidades
nacionais para uma transformao das estruturas produtivas com progressiva
equidade social.
De acordo com o documento, a competitividade sistmica est intimamente
relacionada com a equidade social, pois esta ltima requer tanto medidas redis-
tributivas quanto transformao produtiva. Alm disso, existe um crculo virtuo-
so entre dinamismo econmico-capacitao-transformao produtiva-equidade,
no qual o sistema socioeconmico totalmente integrado. As empresas seriam
integradas com o sistema educacional, de infraestrutura, tecnologia, energia, tra-
balhadores, meio ambiente, etc.
De otra parte, en el presente documento se consideran dos nociones complementarias de competi-

tividad: segn la primera, a nivel de la economa en su conjunto, sta puede considerarse compe-
titiva en s, en un marco general de equilibrio macroeconmico tiene la capacidad de incrementar
(o al menos de sostener) su participacon en los mercados internacionales, con una alza simul-
tnea del nivel de vida de la poblacin. La segunda nocin se aplica a un bien o servicio; en este
caso, se es competitivo cuando se consigue, al menos, sostener los patrones de eficiencia vigentes
en el resto del mundo en cuanto a utilizacin de recursos y calidad del producto o servicio ofre-
cido. En general, la primera definicin implica a la segunda, por lo menos en el mediano plazo,
ya que slo es posible aumentar la participacin en el mercado internacional en un contexto de
salario reales crecientes [elevacin paralela del nivel de vida], siempre que la utilizacin de
recursos para producir un bien determinado con una calidad similar al patrn internacional se
asemeje cada vez ms a la mejor prctica vigente en el mercado. (Cepal, 1990, p. 70)
Assim, a tecnologia passa a ser uma varivel cada vez mais estratgica, pois a
endogeneizao do progresso tcnico essencial para a competitividade.

A su vez, el logro o mantencin de la competitividade en cualesquiera de las nociones mencio-

nadas supone la incorporacin de progreso tcnico, entendido ste como la capacidad de imitar,
adaptar y desarollar procesos de produccin, bienes y servicios antes inexistentes en una economa;
en otras palabras, supone el trnsito hacia nuevas funciones de produccin. (Cepal, 1990, p. 70)
Essa reformulao do pensamento cepalino, agora caracterizado como neo-

estruturalista, incorporou claramente as ideias neosschumpeterianas, onde o
progresso tcnico visto como endgeno e peculiar de cada economia. A opor-
tuna incorporao de inovaes e as adaptaes s transformaes da demanda
num contexto de elevada concorrncia e diferenciao cada vez maior das pre-
ferncias passaram a requerer constante flexibilidade nos processos produtivos.
Portanto, percebe-se que diversas so as convergncias dessas duas teorias.
Desse modo, a prxima seo ir descrever a abordagem da inovao sob a tica
neoschumpeteriana e dos Sistemas de Inovao, assim como sua importncia
para o desenvolvimento econmico de pases perifricos de forma a melhor ana-
lisar as similaridades entre as duas perspectivas e explicitar o papel central do
processo inovativo no novo contexto mundial.
III. Inovao, sistemas de inovao e o desenvolvimento econmico

da periferia
Como j mencionado, a dcada de 1980 foi marcada por profundas crises eco-
nmicas na Amrica Latina junto com a consolidao do pensamento neoli-
beral fundamentado na eficincia dos mercados. No entanto, por outro lado,
houve tambm a reformulao do pensamento estruturalista latino-americano,
que buscava a retomada do desenvolvimento econmico por vias alternativas.
Pode-se dizer que essa adaptao da abordagem cepalina foi consequncia
tambm da emergncia das ideias neoschumpeterianas que resgatavam o pensa-
mento de Schumpeter ao enfatizar o papel da inovao e do conhecimento como
o motor do desenvolvimento, dando um carter mais amplo ao processo e acen-
tuando seu carter nacional e sistmico (CASSIOLATO et al., 2009):
At the national level, the analysis points to the conclusion that long-term infra-structural invest-
ment in mental-capital and its improvement is crucial for successful economic development,
and for competitive performance. (FREEMAN, 1982)
Diante das mudanas decorrentes do novo paradigma tcnico-econmico

(PEREZ, 2009), diversos autores de inspirao schumpeteriana passaram ento
a assumir todo o complexo que envolve a tecnologia como elementos essenciais

no processo de desenvolvimento econmico, enfatizando as relaes e cone-

xes estabelecidas entre os diversos atores econmicos e sociais envolvidos. Por
exemplo, Dosi (1988) deixa claro sua definio de tecnologia que incorpora todo
o conjunto das partes do conhecimento, que so tericos e prticos, envolvem
know-how, mtodos e tambm experincias bem ou malsucedidas.
Nesse sentido, a perspectiva neoschumpeteriana assume a inovao no como
um processo isolado, mas como um processo socialmente determinado, no line-
ar e que depende fortemente de especificidades locais. Assim, a inovao locali-
zada no tempo e no espao, mas sua expresso no se restringe localidade.
Um conceito que tambm ganhou fora nos anos 1980 o que se denomina
Sistema Nacional de Inovao. A primeira referncia explcita do conceito ocor-
reu em 1987 no artigo Technology Policy and Economic Performance: Lessons
from Japan de Cristopher Freeman, mas muito j se vinha debatendo sobre o
ponto central da cincia e tecnologia na economia. Com a proposio do con-
ceito, muitos estudos avanaram nessa rea e passaram a analisar as diferentes
experincias de pases no que tange aos seus Sistemas Nacionais de Inovao e a
centralidade da inovao e da aprendizagem interativa nos processos de desen-
volvimento (NELSON, 1993; LUNDVALL, 1992), ampliando ainda mais essa
abordagem terica.
Um Sistema de Inovao pode ser definido como um conjunto de diferentes
instituies (universidades, institutos de pesquisa, governo, firmas e suas redes
de cooperao, sistema financeiro, sistema legal, entre outros) que contribuem
para o desenvolvimento da inovao e da capacidade de aprendizado de um pas,
regio, setor, etc. e compreende uma srie de elementos e relaes que envol-
vem a produo, assimilao, uso e difuso de conhecimento (CASSIOLATO &
LASTRES, 2008). Ou seja, um Sistema de Inovao envolve a questo da inte-
rao entre os agentes e o ambiente no qual atuam, com nfase nas trajetrias
histricas e nos contextos especficos de diferentes esferas (produtiva, financeira,
social, institucional, micro, macro, etc.).
It follows that a system of innovation is constituted by elements and relationships which inte-
ract in the production, diffusion and use of new, and economically usefull, knowledge, and that a
national system encompasses elements and relationships, either located within or rooted inside the
borders of a nation state.
[] It is obvious that the national system of innovation is a social system. A central activity in
the system of innovation is learning, and learning is a social activity, which involves interac-
tion between people. It is also a dynamic system, characterized both by positive feedback and
by reproduction. Often, the elements of the system of innovation either reinforce each other in
promoting processes of learning and innovation or, conversely, combine into constellations block-
ing such processes. Cumulative causation, and virtuous and vicious cycles, are characteristics of
systems and sub-systems of innovation. Another important aspect of the innovation system relates

to the reproduction of the knowledge of individuals or collective agents (through remembering).

(LUNDVALL, 1992, p. 2)
No novo cenrio internacional de rpidas transformaes tcnico-ecnomi-

cas, a capacidade de absorver, gerar e difundir inovao e conhecimento se torna
o principal instrumento que as economias devem buscar para que seja possvel
a internalizao contnua do progresso tcnico. nesse sentido que a criao de
um eficiente Sistema de Inovao contribui para o desenvolvimento econmico,
principalmente de pases atrasados.
Desse modo, a construo de um Sistema de Inovao bem desenhado e arti-
culado cria um ambiente propcio para a emergncia e disseminao de inovao
e aprendizado, aumentando todo tipo de conhecimento envolvido nos processos
produtivos. Como consequncia, tem-se o aumento da probabilidade de produ-
o interna de bens de maior contedo tecnolgico e maior valor agregado, o que
constitui um possvel canal capaz de modificar a estrutura existente, levando
introduo de novos processos produtivos, abrindo mercados e gerando impor-
tantes encadeamentos para a frente e para trs da cadeia produtiva. De outro
modo, pode-se dizer que os Sistemas de Inovao geram sinergias, e o resultado
final do processo maior que simplesmente a somas das fases em separado.
Assim, a inovao sendo alimentada por um eficiente Sistema de Inovao ,
portanto, um fator de mudana estrutural na medida em que o progresso tcnico
um dos principais determinantes do desenvolvimento. Como ressaltam Lastres
e Cassiolato (2006):
[...] a capacidade de gerar inovaes o fator-chave na competitividade dinmica e sustentada

de empresas e naes, diversa da competitividade espria baseada em baixos salrios e explo-
rao intensiva e predatria de recursos naturais. (LASTRES & CASSIOLATO, 2006)
Por outro lado, a implementao de um Sistema de Inovao tem a virtude

de dinamizar o mercado de trabalho na medida em que a introduo de inova-
es capaz de gerar encadeamentos ao longo das cadeias produtivas e a aber-
tura de novos mercados em consonncia com a produo de novos bens e pro-
cessos criaria a necessidade de novos postos de trabalho. Um exemplo seria o
aumento do montante de recursos financeiros e humanos destinados cincia e
tecnologia que, como j apontava Sagasti (1973), um dos gargalos do desenvol-
vimento desse sistema. Alm disso, a introduo de inovaes criaria postos de
trabalho com melhor remunerao.
Sabe-se que a introduo de um Sistema de Inovao eficiente no uma tare-
fa simples, principalmente nos pases perifricos. As barreiras polticas, sociais,
institucionais e financeiras so enormes e os mecanismos de financiamento de
longo prazo no so suficientes para cobrirem os altos riscos e incertezas dos

empresrios. No entanto, um dos principais obstculos para a implantao desse

sistema so as prprias assimetrias tecnolgicas. Para que a introduo de inova-
es nos processos econmicos realmente modifique a estrutura, faz-se necess-
rio uma capacidade de difuso e assimilao de conhecimento. Entretanto, como
nessas regies existe uma maior dificuldade de acesso a informao e conheci-
mento, que piora com a assimetria de aprendizado, o processo se torna muito
mais complicado.
O entendimento da inovao como algo localizado vai contra a ideia da
existncia de um tecnoglobalismo, onde as informaes, conhecimentos e tec-
nologias so simples mercadorias, passveis de serem transferidas sob a media-
o dos mercados via mecanismos de preos (CASSIOLATO & LASTRES,
2005). Desse modo, pode-se afirmar que a tecnologia no se transfere totalmen-
te, mas se constri. Ou seja, a tecnologia no um bem livre e, portanto, no
um pool de conhecimentos e combinaes nicas que podem ser utilizadas
livremente e sem custo.
Assim, a inovao, por ser dependente de contextos especficos, implica
que a aquisio de tecnologia externa no suficiente para conduzir um pas ao
desenvolvimento, pois para que essa inovao tenha efeito amplo sobre a econo-
mia, no basta somente a compra, mas deve haver conhecimento interno sufi-
ciente para que essa tecnologia seja interpretada, utilizada, copiada e internaliza-
da. Assim, quanto mais distante da fronteira tecnolgica, mais difcil a insero
inovativa nos novos paradigmas (CASSIOLATO & LASTRES, 2008): The global
economy can in many ways be seen as a pyramid scheme of sorts a hierarchy of
knowledge where those who continually invest in innovation remain at the apex
of welfare. (REINERT, 2007, p. 148)
Vale ressaltar que a insero internacional das economias perifricas com
base na explorao de recursos naturais e bens de baixo valor agregado alia-
do precariedade do empresariado constituem outros importantes obstculos
para criao de um ncleo endgeno de dinamizao tecnolgica. Alm disso,
a heretogeneidade produtiva, que parcialmente responsvel pela desigual-
dade social, dificulta a eficcia dos encadeamentos gerados pelos processos
inovativos. Para que seja factvel transformar esse cenrio, indispensvel a
articulao de um Sistema de Inovao e reforo dos subsistemas de bens e
servios que o integram.
Portanto, percebe-se que as inovaes e a constituio de um Sistema de
Inovao so essenciais para que os pases perifricos avancem no processo
de desenvolvimento econmico. Como consequncia desse novo cenrio a ser
construdo, novas oportunidades aparecero em decorrncia dessas interaes
e, assim, podem estimular a capacidade de aprendizado e adaptao dos atores
econmicos e sociais num mundo caracterizado pela informao imperfeita e
heterogeneidades estruturais.

III.1. Inovao, sistemas de inovao e a convergncia com a teoria estruturalista

3. Vale ressaltar que essa
Diante do que foi apresentado, percebe-se que existem grandes convergncias seo toma por base o
entre as anlises da teoria estruturalista e neoestruturalista e o enfoque dos artigo Discussing inno-
Sistemas Nacionais de Inovao. O ponto crucial nessas anlises a nfase na vation and development:
Converging points between
questo do pregresso tcnico como um dos principais elementos no mbito the Latin American
do desenvolvimento econmico. Nessa perspectiva, o progresso tcnico visto school and the Innovation
como endgeno s atividades produtivas e s empresas, caracterizado, portanto, Systems perspective?
de Cassiolato e Lastres
pelo processo inovativo. Apesar de existirem diferenas nas anlises estruturalis- (2008).
ta e neoestruturalista, para facilitar a exposio da comparao nessa seo, essas
duas abordagens sero tratadas na perspectiva estruturalista.3
Sobre o conceito de desenvolvimento, ambas as correntes afirmam que o
termo sinnimo de mudana estrutural, que depende de uma abordagem his-
trica para sua compreenso, pois funo de um processo nacional especfico.
Assim, o desenvolvimento visto como um processo sistmico que produz uma
distribuio desigual dos ganhos das mudanas tecnolgicas. Desse modo, pode-se
afirmar que a tecnologia no um bem livre e um exemplo disso so as assimetrias
tecnolgicas e de informao nos pases perifricos, como citado na seo anterior.
Numa anlise de economia poltica, o estruturalismo enfatiza a questo da
dependncia dos pases atrasados em relao aos movimentos cclicos dos cen-
tros dinmicos mundiais. Do mesmo modo, a dinmica dos Sistemas Nacionais
de Inovao tambm evidencia uma relativa dependncia dos pases perifricos
na medida em que carecem de amplo acesso s tecnologias de ponta, pois, como
j mencionado, o tamanho desse elo depende da distncia fronteira tecnol-
gica. Dessa forma, quem tiver melhor posio na corrida inovativa ter maior
dinamismo econmico, resultando em melhor performance econmica e social e
maior poder geopoltico (CASSIOLATO & LASTRES, 2008).
A discrepncia no que tange gerao e absoro de progresso tcnico atra-
vs das atividades inovativas entre pases, regies, firmas e outros agentes reflete
diretamente na competitividade desses atores. Dependendo da intensidade das
aes inovativas desses agentes, eles sero mais ou menos capazes de transpor
barreiras e aproveitar as janelas de oportunidades. Desse modo, as duas abor-
dagens enfatizam o fato de que a gerao contnua de inovao e a consequente
agregao de maior valor aos bens produzidos conduz a uma competitividade
autntica. Como enfatiza a Cepal (1990), essa competitividade baseada:
[] ms en una incorporacin deliberada y sistemtica del progresso tcnico al processo produc-

tivo (con los consiguientes aumentos de productividad), y menos en la depreciacin de los salrios
reales. Al respecto debe reconocerse la dimensin de aprendizaje y difusin de los conocimien-
tos disponibles a nivel internacional, prerrogativa insuficientemente utilizada por la regin en
el pasado. Se procura avanzar desde la renta perecible de los recursos naturales hacia la renta
dinmica de la incorporacin de progreso tcnico a la actividad produtiva. (Cepal, 1990)

A predominncia dos fatores no econmicos tambm ntida em ambas

as perspectivas. No estruturalismo, as descontinuidades no processo de desen-
volvimento econmico dependem em grande parte das estruturas sociais, polti-
cas e institucionais de cada nao. Sobre a acumulao de conhecimento, Celso
Furtado j afirmava que ela tambm um processo influenciado pela anlise his-
trica. Na abordagem dos Sistemas de Inovao, essas esferas no econmicas
esto presentes tanto no entendimento do sistema per se quanto na sua imple-
mentao e funcionamento. Alm disso, nessa perspectiva, o prprio conceito de
inovao envolve fatores no econmicos, pois ela socialmente determinada.
Portanto, as duas abordagens utilizam conceitos que envolvem uma abordagem
sistmica dos processos de desenvolvimento e inovativo analisados.
Nesse contexto, para as duas abordagens, o desenvolvimento no somente
realizar um catching-up, pois depende fortemente do processo histrico envol-
vido, ou seja, tem um carter path-dependent, alm de estar diretamente rela-
cionado com o papel da capacidade de assimilao da tecnologia e a situao
especfica de cada pas. Por outro lado, o catching-up tecnolgico uma parte da
estratgia de desenvolvimento. Como afirma Perez e Soete (1988) ao analisarem
o catching-up tecnolgico:
A real catching-up process can only be achieved through acquiring the capacity for participating
in the generation and improvement of technologies as opposed to the simple use of them. This
means being able to enter either as early imitators or as innovators of new products or process [...].
The use of foreign, imported technology as an industrialization short cut depends on having the
required conditions to undertake the difficult and complex process involved in its effective assimi-
lation. (PEREZ & SOETE, 1988)
Outro ponto de convergncia entre as abordagens a importncia do papel

do Estado. Na anlise cepalina do desenvolvimento econmico, o Estado funda-
mental para dar as bases de um processo mais amplo de industrializao, alm de
ser o agente capaz de influenciar diretamente o processo de catching-up buscan-
do absorver vantagens tecnolgicas. Na perspectiva dos Sistemas de Inovao,
o Estado deve garantir uma slida base institucional para que esse sistema
funcione de maneira eficiente, onde possa haver boa articulao entre os
agentes para que a inovao, conhecimento e aprendizagem sejam difundi-
dos e tenham seus efeitos ampliados na sociedade. Alm disso, a elaborao e
implementao das polticas especficas so extremamente importantes nesse
processo, buscando ao mximo internalizar os benefcios das mudanas tec-
nolgicas e diminuir seu custo.
Assim, as duas linhas de pensamento aqui analisadas enfatizam que os pa-
ses perifricos devem buscar uma capacidade endgena de gerao de progres-
so tcnico, ou seja, devem construir sua prpria capacidade de desenvolver um

amplo sistema de cincia, tecnologia e inovao, diminuindo a dependncia

externa, levando em considerao que as condies nacionais e locais conduzem
a diferentes trajetrias de desenvolvimento. Ou seja, a construo de um ncleo
endgeno de inovao recupera a ideia de estrutura produtiva altamente enfati-
zada pela anlise estruturalista. Como j apontava Prebisch (1973), esse processo
requer a manuteno de um aparato cientfico-tecnolgico:
O problema consiste, essencialmente, em como empregar com proveito a tecnologia disponvel,

como adapt-la e combinar seus elementos, para responder melhor s condies latino-ameri-
canas. claro que isso supe um caudal de conhecimentos que permita aos nossos tcnicos
formar opinio prpria. Dito de outra maneira, precisa-se desenvolver a capacidade de juzo
autnomo e no depender demasiadamente de juzo dos outros. Essa importncia que se atri-
bui escolha e adaptao de tecnologias no significa que se deva despreocupar com a criao
tecnolgica. (PREBISCH, 1973, p. 213)
Vale ressaltar que as duas abordagens analisadas negam a existncia do equi-

lbrio geral, pois este conceito incompatvel com as assimetrias tcnicas, incer-
tezas, heterogeneidades estruturais e condies peculiares de cada pas. Elas rejei-
tam a existncia de um comportamento hiper-racional dos agentes, as vantagens
comparativas estticas e os benefcios da especializao da diviso internacional
do trabalho. Assim, as duas perspectivas no aceitam modelos ceteris paribus que
tomam a tecnologia como resduo. Portanto, para essas abordagens, os processos
de desenvolvimento no so harmnicos nem naturalmente convergentes.
Um ponto importante a ser enfatizado sobre as duas perspectivas a questo
das polticas ditas implcitas. Na abordagem dos Sistemas de Inovao, afirma-se
que as polticas macroeconmicas podem ter efeitos negativos sobre o investi-
mento de longo prazo em capital intelectual, alm de ter srias implicaes para
o desenvolvimento industrial e tecnolgico. Alm disso, as polticas de cincia,
tecnologia e inovao so elaboradas de forma isolada das demais polticas,
como industrial, monetria, comercial, etc. Para a abordagem cepalina, as polti-
cas macroeconmicas no seriam suficientes para a elevao da competitividade
autntica, pois, ao dar nfase estabilidade monetria, deixa em segundo plano
os pontos referentes tanto inovao quanto a outras esferas tambm impor-
tantes para o desenvolvimento econmico, como a diminuio das desigualda-
des sociais. Alm disso, as polticas direcionadas construo de um Sistema
Nacional de Inovao devem levar em considerao as especificidades locais
enfatizadas pela teoria estruturalista.
Diante do que foi apresentado, percebe-se que as abordagens estruturalista e
neoschumpeteriana dos Sistemas de Inovao so bastante complementares por
analisarem importantes pontos sobre o desenvolvimento econmico. Ou seja, a
perspectiva dos Sistemas de Inovao se encaixa perfeitamente num contexto de

economias perifricas com grandes heterogeneidades estruturais internas, ponto

este profundamente estudado pela teoria estruturalista.
Apesar dos esforos realizados pelas duas abordagens, elas no captam de
forma satisfatria as questes relacionadas a um ponto extremamente importan-
te para o desenvolvimento: o meio ambiente. Dada essa lacuna, a prxima seo
ir fazer uma anlise de como o meio ambiente pode se relacionar com as ques-
tes acerca da inovao e sua contribuio para o desenvolvimento econmico,
principalmente de economias atrasadas.
IV. Meio ambiente: a nova questo do desenvolvimento econmico
IV.1. A evoluo no debate e a inconsistncia da economia do meio ambiente

A conservao do meio ambiente um tema que vem ganhando fora com o
passar dos anos. Na dcada de 1970, a publicao do relatrio Limits to Growth
(Meadows et alii, 1972) foi considerado um marco inicial dessa trajetria ao
enfatizar a existncia de um limite da oferta de recursos naturais diante do rpi-
do crescimento populacional. A teoria defendida no documento, tambm conhe-
cida como Teoria do Crescimento Zero, foi muito criticada, pois previa uma
desacelerao do crescimento para que os pases voltassem suas atenes para a
resoluo dos impactos ecolgicos causados pelo crescimento anterior. Apesar
de ter sido considerada irreal, tal teoria passou a fomentar muitos debates acerca
da questo ambiental, como por exemplo as questes levantadas na Conferencia
de Estocolmo em 1972 e a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA/UNEP) no mesmo ano. Alm disso, tambm deve ser
ressaltada a World Conservation Strategy que foi extremamente importante na
redefinio do ambientalismo na dcada de 1980, pois reconheceu que a abor-
dagem dos problemas ambientais requer um esforo de longo prazo. Assim, no
ano 1987, foi definido o conceito de desenvolvimento sustentvel na Comisso
Mundial Sobre o Meio Ambiente.
Desenvolvimento sustentvel o desenvolvimento capaz de suprir as necessidades da gera-

o atual, sem comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras geraes
(www.wwf.org.br).
J na dcada de 1990, as questes relacionadas ao meio ambiente tornaram-se

mais compreensveis, acompanhando as tendncias crescentes globalizao dos
mercados, agregado conscincia emergente do agravamento da pobreza e da fome
no mundo.
Em decorrncia dessa crescente evoluo no debate e dado o agravamento
dos problemas ambientais, o incio do sculo XXI est sendo caracterizado pelo

aprofundamento da conscincia e das prticas conservacionistas. Assim, pode-se

afirmar que j existe um consenso que a preservao do meio ambiente funda-
mental para o bem-estar em nvel mundial.
Nesse contexto de evoluo da conscientizao ambiental, o prprio concei-
to de desenvolvimento econmico deve ser adaptado para melhor englobar essas
questes. Em outras palavras, o conceito que antes enfatizava o papel do pro-
gresso tcnico caracterizado pelas inovaes, agora deve levar em considerao
como a conservao do meio ambiente pode contribuir nesse processo. Assim,
atualmente, existe a necessidade de adaptao a um novo paradigma que engloba
essas duas esferas ao mesmo tempo, em que o conceito de desenvolvimento sus-
tentvel deve ultrapassar o mbito ecolgico.
Primeiramente, para que esse novo conceito seja incorporado na socie-
dade, deve-se buscar a desconstruo do mito que o meio ambiente seria um
obstculo ao desenvolvimento econmico, ou seja, o meio ambiente deve ser
pensado em algo que pode ser tanto gerador de emprego e renda como fator
de melhoria de qualidade de vida. Por exemplo, Santos (2004) mostra que na
maior parte dos municpios de mais alto nvel de desmatamento das regies
Sul e Sudeste do Brasil, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) piorou
entre os anos 1990 e 2000. Alm disso, sistemas de Pagamento por Servios
Ambientais (PSA) j so reais fontes de gerao de receita para os agentes que
preservam o meio ambiente.
Portanto, o fato que possvel a realizao de um desenvolvimento ver-
dadeiramente sustentvel. Nos pases desenvolvidos, a tecnologia j est sufi-
cientemente avanada para esse propsito, o que falta uma orientao dos
rumos das diversas polticas para que possam ir em busca da sustentabilidade.
No entanto, nos pases em desenvolvimento, a questo no to simples assim,
pois, alm da tecnologia de ponta no estar totalmente disponvel, existem
outras barreiras decorrentes das heterogeneidades estruturais que so extrema-
mente difceis de superar.
Alm das dificuldades naturais de adaptao s mudanas, existe um outro
obstculo para a insero do meio ambiente na esfera do desenvolvimento eco-
nmico e que est diretamente relacionado definio de polticas pblicas: o
fato de a teoria da economia do meio ambiente estar baseada em princpios neo-
clssicos de alocao tima dos recursos, que no caso so recursos naturais.
A economia ambiental fundamenta-se na teoria neoclssica do bem-estar,
que tem como princpios o utilitarismo, o individualismo metodolgico e o equi-
lbrio. Dessa maneira, a economia ambiental neoclssica percebe o meio ambien-
te como neutro e passivo e utiliza instrumentos que internalizam as externali-
dades geradas pelo sistema econmico, ou seja, a preocupao a mensurao
dos impactos negativos causados pelos processos produtivos. Nesse contexto, a
economia do meio ambiente busca valorar esses recursos para refletir os nveis

de escassez e o nvel timo de explorao destes, alm de construir mercados

hipotticos para esses recursos. O valor ambiental , portanto, definido com base
na utilidade ou preferncias que os indivduos atribuem, em termos monetrios,
aos bens e servios ambientais (AMAZONAS, 2005).
Assim, a economia do meio ambiente busca resolver os problemas dos recur-
sos naturais atravs da alocao intertemporal de sua extrao, ou seja, a alocao
determinada com base na maximizao dos ganhos obtidos com a extrao
dos recursos ao longo do tempo, utilizando os conceitos de custo de oportunida-
de e desconto para determinar sua taxa tima de extrao. (ANDRADE, 2008)
Desse modo, a economia ambiental no capaz de oferecer uma anlise
integrada dos benefcios da conservao para uma esfera mais ampla, qual seja
o sistema socioeconmico como um todo. Ela no consegue captar as relaes
diretas que o meio ambiente tem com as questes relativas pobreza, desigual-
dade social e renda, por exemplo. Outras dificuldades ainda podem ser questio-
nadas, como a grande incerteza que envolve a questo ambiental e a limitao
em traduzir as preferncias ambientais em valores monetrios.
Ao assumir a existncia de um equilbrio, a economia ambiental neoclssica
se distancia da realidade, se preocupando somente com o bem-estar dos indiv-
duos e deixando o meio ambiente em segundo plano (ANDRADE, 2008). Alm
disso, a utilizao de uma taxa de desconto para determinar a trajetria tima de
extrao dos recursos naturais no leva em considerao os interesses das gera-
es futuras, ou seja, no reflete os princpios da sustentabilidade.
Todavia, a viso de racionalidade econmica posta em termos das preferncias dos indi-
vduos no se coaduna com os elementos constitutivos da problemtica ambiental e de
Desenvolvimento Sustentvel, os quais, por sua natureza sistmica complexa, incerta e de
dinmica evolutiva, transcendem a esfera de percepo, conhecimento, julgamento compen-
satrio, formao de opes e motivao dos indivduos, sendo portanto no traduzveis por
meio das preferncias destes. A racionalidade utilitarista no guarda compromisso com a
racionalidade subjacente ideia de Sustentabilidade. Como decorrncia, identifica-se uma no
correspondncia entre o uso timo (timo social intertemporal) determinado pela otimiza-
o neoclssica e o uso sustentvel, os quais em ltima instncia so categorias que atendem a
critrios distintos, o de eficincia e o de equidade respectivamente. (AMAZONAS, 2005, p. 3)
Percebe-se, ento, que uma das dificuldades em se fazer poltica pblica que
englobe uma viso mais ampla do desenvolvimento que seja consonante com as
questes ambientais, o distanciamento da prpria base terica da economia do
meio ambiente. Com isso, faz-se necessrio uma adaptao das questes ambien-
tais para que se aproximem da anlise do desenvolvimento econmico tal qual
descrita nas sees anteriores.

IV.2. Aproximao da anlise cepalina com a questo ambiental

Pode-se dizer que a anlise cepalina de desenvolvimento econmico no exami-
nava diretamente as questes ambientais, pois tinha seu foco na insero inter-
nacional dos pases e os consequentes processos de transformao estrutural. No
entanto, se avaliarmos alguns pontos desse processo de desenvolvimento, pode-
mos fazer algumas aproximaes com as questes relativas ao meio ambiente.
Com o objetivo de explicar essa insero da questo ambiental na esco-
la cepalina, alguns casos podem ser citados. Um bom exemplo so as ideias de
Celso Furtado, que j apontava o carter predatrio do processo de civilizao
em seu livro O mito do desenvolvimento econmico (FURTADO, 1974), no qual
ele afirma que a criao de valor econmico e a busca individual por lucros
geram danos irreversveis no mundo fsico.
Apesar dessa precoce percepo dos problemas ambientais e perda da qua-
lidade de vida gerada pelos processos civilizatrios (as grandes metrpoles
modernas com seu ar irrespirvel FURTADO, 1974, p. 14), Furtado questiona
fortemente o relatrio Limits to Growth. Segundo o autor, o relatrio continha
um modelo irreal de projeo da economia mundial, pois o modelo de cresci-
mento do centro no seria replicado na periferia, ou seja, no haveria um limi-
te natural ao crescimento em virtude do fato de os pases atrasados no serem
capazes de alcanar nveis de consumo e produo iguais aos dos centros din-
micos da economia mundial. Assim, o relatrio ignora as especificidades do sub-
desenvolvimento to enfatizadas por Furtado.
A perspectiva estruturalista ressaltava tambm questes sobre a explorao
dos recursos naturais da periferia pelo centro, mas ainda no abordava direta-
mente a discusso da conservao e exausto desses recursos. No entanto, ao
enfatizar as relaes de dependncia, o estruturalismo j dava explicaes para
fenmenos relativos questo ambiental. Por exemplo, dada a articulao com
a economia internacional, existe uma necessidade constante de aperfeioamento
das tcnicas utilizadas na periferia como exigncia das grandes empresas mul-
tinacionais. Isso exatamente o que vem ocorrendo na esfera ambiental com
ampla gama de produtos exportados para os pases avanados, ou seja, muitas
vezes a exigncia importadora dos pases desenvolvidos agora a certificao de
produtos ambientalmente sustentveis.
Um exemplo da evoluo da teoria estruturalista e sua aproximao com a
sustentabilidade ambiental foi a publicao do trabalho El medio ambiente como
factor de desarrollo em 1989, que tinha como objetivo fazer um estudo de via-
bilidade econmica de alguns projetos ambientalmente relevantes, evidencian-
do que eles podem ter alto rendimento econmico, com gerao de emprego e
melhoria da qualidade de vida das populaes, levando em considerao as espe-
cificidades ambientais de cada projeto.

[] una estratgia de desarrollo estructurada de manera coherente debe considerar en pro-

fundidad la interaccin de un proyecto con el resto de la economa o con otro poyecto. As, por
ejemplo, un proyecto de desarrollo de un cultivo que utilice como tctica bsica la poltica de pre-
cios, puede dar lugar a una utilizacin excesiva de ciertos suelos y su consiguiente degradacin.
(Cepal, 1989, p. 12)
Assim, na abordagem neoestruturalista as questes ambientais passaram a

ser envolvidas de forma mais clara, como as ideias incorporadas no documento
Transformacin Productiva con Equidad (Cepal, 1990), que tinha como um dos
principais objetivos:
[] revertir las tendencias negativas del agotamiento de los recursos naturales, del creciente dete-
rioro por contaminacin y de los desequilibrios globales [...] y de aprovechar las oportunidades
de utilizar los recursos naturales, sobre la base de la investigacin y conservacin. (Cepal, 1990)
Dado esse passo, em 1991 a Cepal publicou o relatrio El Desarollo

Sustentable: transformacin productiva, equidad y mdio ambiente que buscava
dar maior nfase incorporao da varivel ambiental no processo de desenvol-
vimento econmico. Assim, um dos objetivos desse documento :
[] asegurar que la evolucin de las economas se produzca en un contexto ambientalmente sus-

tentable; existe creciente conciencia de la magnitud de los daos (muchas veces irreparables) que
han causado al medio ambiente fsico y natural tanto los excesos asociados a la prosperidad como
las carencias vinculadas a la pobreza. (Cepal, 1991)
Outra importante contribuio desse estudo a nfase na responsabilidade

ambiental latino-americana, pois os pases da regio baseiam sua competitivida-
de na explorao dos recursos naturais (competitividade espria) muitas vezes
finitos. Alm disso, o relatrio tambm ressalta as especificidades em relao aos
problemas ambientais que so distintos em pases desenvolvidos e em desenvol-
vimento, afirmando que diversas questes ambientais tambm esto associadas
ao processo de subdesenvolvimento.
Dessa forma, a abordagem neoestruturalista passa a incorporar claramente o
meio ambiente anlise dos processos de desenvolvimento econmico, reconhe-
cendo que esse esforo deve ser sistmico, pois envolve diversas esferas, como
institucional, educacional, as referentes inovao e pesquisa, investimento, par-
ticipao popular, entre outras.
[] se considera vital comprender la sustentabilidad del desarrollo dentro de un contexto amplio,

que vaya ms all de las preocupaciones relativas al capital natural. Desde esta perspectiva, el
desarrollo sustentable conduce hacia un equilibrio dinmico entre todas las formas de capital o

patrimonio que participan en el esfuerzo nacional y regional: humano, natural, fsico, financiero,
institucional y cultural. (Cepal, 1991)
Fernando Fajnzylber tambm incorporou as questes ambientais s suas

ideias de desenvolvimento econmico, sendo esses pontos fundamentais para a
concepo do conceito de competitividade sistmica. O autor ressalta que o meio
ambiente est intimamente relacionado ao dinamismo econmico da Amrica
Latina, pois uma grande porcentagem das exportaes dessa regio est relacio-
nada com a explorao de recursos naturais e baixos salrios. Alm disso, ele
ainda enfatiza os pontos relativos equidade e sustentabilidade para o desen-
volvimento econmico, pois essa relao seria uma via de mo dupla, ou seja, a
desigualdade gera danos ao meio ambiente ao mesmo tempo que a concentrao
no acesso aos recursos naturais favorece a desigualdade (FAJNZYLBER, 1990),
caracterizando um processo de excluso ambiental. O autor ainda analisa o dis-
tanciamento das polticas pblicas em geral das polticas ambientais, pois elas se
orientam por um critrio de minimizao de custos a curto prazo. Nesse contex-
to, ele defende que a preservao ambiental no deve ser considerada um custo
adicional, mas sim um caminho para o desenvolvimento no futuro.
Desse modo, percebe-se que a abordagem neoestruturalista j pensa na
insero do meio ambiente numa estratgia mais ampla de desenvolvimento eco-
nmico. Como enfatiza Fajnzylber (1990):
Esto obliga a que la interrelacin de recursos naturales y medio ambiente se introduzca como un
criterio central de la gestin econmica y no slo como un apndice decorativo. La implicancia
institucional de lo anterior es que, en lugar de considerar una partida especial, residual, para
medio ambiente en el Presupuesto Nacional, los recursos que se destinen debieran ser un compo-
nente de cada una de las actividades productivas. (FAJNZYLBER, 1990)
Com essa aproximao da Cepal com as questes ambientais, em 1997 a ins-

tituio deu incio publicao da srie Medio Ambiente y Desarrollo, que discu-
te diferentes temas e suas relaes com o meio ambiente.
Diante do que foi apresentado, possvel afirmar que apesar dos obstculos
incorporao da dimenso ambiental na anlise dos rumos do desenvolvimento
econmico, j existe alguma iniciativa por parte da escola cepalina a esse respei-
to, pois as transformaes estruturais podem ser entendidas com a integrao do
econmico com o no econmico. Um aprofundamento dessa questo no cabe
ao escopo do estudo, mas sabe-se que necessrio um enfoque maior da investi-
gao nesse ponto para que essas propostas possam sair do papel.

IV.3. Meio ambiente e inovao

Como enfatizado nas sees anteriores, a inovao o ponto central no proces-
so de desenvolvimento econmico. Entretanto, dada a adaptao do conceito
de desenvolvimento para a esfera ambiental, os processos inovativos tambm
devem caminhar em consonncia com a sustentabilidade, pois atualmente sabe-
se que de nada adianta promover mudanas estruturais sem que sejam ambien-
talmente sustentveis a longo prazo.
Desse modo, a inovao pode ser um fator-chave para fazer o link da dimen-
so ambiental com o desenvolvimento, aumentando assim seu carter gerador
de sinergias. As inovaes podem contribuir para que os processos produtivos
se tornem cada vez mais limpos com a introduo de mquinas mais eficientes
e redutoras do consumo de materiais, energia e da produo de resduos. Assim,
a inovao, alm de possibilitar o desenvolvimento econmico, tambm contri-
bui para a preservao do meio ambiente. Evidncias apontadas por Podcameni
(2007) mostram que empresas que investem em inovaes ambientais tm
melhor desempenho econmico, ou seja, um estmulo inovao ambiental seria
benfico tanto para a populao como um todo quanto para a prpria empresa,
que deixaria de ver esse tipo de gasto como um custo significativo.
Os Sistemas de Inovao, por sua vez, poderiam servir como base de incen-
tivos no somente para inovaes nos produtos e processos produtivos, mas
tambm poderiam incorporar estratgias especiais de uso e difuso de inovaes
voltadas principalmente sustentabilidade. A existncia de uma rede desse tipo
poderia gerar ganhos incalculveis para os produtores, pois os ganhos decorren-
tes diretamente dos processos inovativos seriam ampliados pela crescente aceita-
o da questo ambiental, por exemplo no comrcio internacional. Isso sem falar
do prprio aumento da qualidade de vida com a utilizao de tcnicas ambien-
talmente responsveis.
De outro modo, um Sistema de Inovao que contenha um vis ambiental
possuiria um multiplicador de sinergias e encadeamentos maior que uma rede
que enfoque simplesmente em qualquer tipo de inovao. Assim, um custo
maior da introduo da esfera sustentvel no processo inovativo poderia ser con-
vertido em benefcios incalculveis para diversos agentes, alm de estar relacio-
nado com a busca por uma competitividade autntica. A competitividade no
seria baseada na minimizao de custos e explorao dos recursos naturais, mas
o objetivo principal seria a busca por atividades inovativas menos danosas ao
meio ambiente. Entretanto, vale ressaltar que os problemas da seleo de tecno-
logia so extremamente complexos, ainda mais quando o conhecimento sobre o
meio ambiente ainda deficiente (Cepal, 1989).
Apesar das vantagens da criao de um ncleo endgeno de gerao de ino-
vao com vis ambiental, deve-se ressaltar que sua implementao no a solu-
o geral nem nica dos problemas ambientais e do desenvolvimento econmico.

No adianta possuir um Sistema de Inovao desse tipo se no houver profissio-

4. Solues end of pipe
nais adequadamente capacitados para atuar numa rede mais avanada voltada so aes das empresas
sustentabilidade. A capacitao, por sua vez, permite que polticas pblicas que visando o tratamento da
objetivem maiores mudanas voltadas esfera ambiental sejam respondidas por poluio que j ocorreu.
Young e Lustosa (2001)
prticas realmente sustentveis e no somente com aes end of pipe.4 argumentam que esse tipo
Nesse contexto, Furtado (1974) j apontava os limites do progresso tcnico de ao geralmente esto
para resoluo dos problemas ambientais: A atitude ingnua consiste em imagi- atribudas ao aumento
dos custos e perda de
nar que problemas dessa ordem sero solucionados necessariamente pelo pro- competitividade.
gresso tcnico (FURTADO, 1974).
Portanto, pode-se afirmar que a insero ambiental no debate do desen-
volvimento econmico est evoluindo, mas muitos ainda so os obstculos a
ser enfrentados, principalmente em pases em desenvolvimento que tm difi-
culdade enorme de gesto e organizao interna. No entanto, muitas tambm
so as iniciativas pr-sustentabilidade nesses pases, pois eles so responsveis
por grande parte do restante dos recursos naturais mundiais. nesse contexto
que os Sistemas de Inovao devem atuar, buscando se aproveitar das especifi-
cidades locais para que a gerao de inovaes caminhe com os princpios da
sustentabilidade.
V. Concluso
Diante do que foi apresentado, percebe-se que o debate sobre desenvolvi-

mento econmico sob a tica da teoria estruturalista extremamente extenso e
possui mudanas importantes ao longo dos anos. Resumidamente, enquanto o
foco de Celso Furtado e Ral Prebisch era na industrializao e endogeneizao
do progresso tcnico como fatores indispensveis ao desenvolvimento econmi-
co, na anlise neoestruturalista as questes que envolvem o aprendizado e a difu-
so de conhecimento se tornam mais relevantes, junto com o aprofundamento
do conceito das inovaes como fontes geradoras de sinergias capazes de romper
com heterogeneidades estruturais. Alm disso, palavras como competitividade
autntica, cooperao e equidade ganharam peso nas anlises econmicas.
Ao mesmo tempo que se deu essa evoluo no debate cepalino, a corrente de
pensamento neoschumpeteriano passou a ter mais espao na academia ao enfa-
tizar o papel da inovao e do conhecimento como motor do desenvolvimento,
acentuando seu carter nacional e sistmico. Dessa forma, a abordagem da ino-
vao e dos Sistemas Nacionais de Inovao aparece como novo instrumento no
processo de desenvolvimento ao ter a capacidade de ser um polo gerador e difu-
sor de progresso tcnico.
Essa emergncia da abordagem neoschumpeteriana de inovao e
Sistemas de Inovao teve forte influncia na consolidao do pensamento

neoestruturalista, pois contribuiu para sua adaptao ao novo contexto interna-

cional de um mundo globalizado. Assim, pode-se dizer que existe uma ampla
convergncia entre as abordagens estruturalista e neoestruturalista com a neos-
chumpeteriana, pois uma perspectiva alimenta a outra nos quesitos referentes ao
desenvolvimento econmico da periferia.
Dada essa evoluo das questes acerca do desenvolvimento econmico, o
meio ambiente aparece como determinante nesse novo paradigma, principal-
mente para a Amrica Latina que tem importantes fontes de recursos naturais e
baseia sua insero internacional numa competitividade espria. Como foi dito,
o desenvolvimento sustentvel o desenvolvimento que supre as necessidades da
atual gerao, sem comprometer as necessidades das geraes futuras. No entan-
to, essa concepo deve ultrapassar o mbito ecolgico e deve ser pensado como
algo mais amplo e sistmico.
Nesse contexto, a introduo da sustentabilidade no mbito do desenvol-
vimento se torna impostergvel, pois o modelo de desenvolvimento atual no
produz nveis satisfatrios de bem-estar e no garante existncia de recursos
para futuras geraes.
A endogeneizao da inovao e a gerao e absoro de conhecimento so
fatores necessrios mas insuficientes para uma mudana estrutural. Para que
ocorra esse desenvolvimento, a identificao de janelas de oportunidades para
a inovao e a consequente mudana tecnolgica devem abrir caminhos para a
busca pela competitividade autntica, alm de gerao de emprego e aumento do
salrio real da populao.
No entanto, nos pases perifricos, a competitividade internacional normal-
mente alcanada atravs da diminuio de salrios reais, pois sua capacidade
inovativa bastante reduzida e as heterogeneidades sociais e produtivas criam
um ciclo vicioso que dificultam um maior nvel de desenvolvimento. Em outras
palavras, para que se crie um ambiente propcio endogeneizao das inovaes
com consequente mudana estrutural, faz-se necessrio algumas medidas bsi-
cas, como a homogeneizao social atravs da gerao de emprego e renda.
Se analisado sob o mbito do comrcio internacional, pode-se afirmar que
cada vez mais a competitividade tambm aponta para a aceitao do conceito
de sustentabilidade. No entanto, mais importante que a questo dos mercados
a capacidade que o meio ambiente tem de ser uma parte do motor de desen-
volvimento de pases atrasados caso essa esfera seja vista como parte integrante
de projetos mais amplos de desenvolvimento econmico. Por exemplo, de nada
adianta a constante diminuio do nvel de desmatamento na Amaznia se no
se observa uma poltica integrada de conservao e desenvolvimento das comu-
nidades que habitam a regio, alm de perdurar a existncia de inmeros confli-
tos rurais que envolvem a posse da terra na fronteira agrcola. Alm disso, a esfe-
ra ambiental deve ser vista como uma alternativa de gerao de renda e melhoria

na qualidade de vida da populao na medida em que sistemas de pagamento

por servios ambientais j so realidade ao redor do mundo e esto beneficiando
quem conserva os recursos naturais.
Se juntarmos as questes acerca dos benefcios da endogeneizao do pro-
gresso tcnico com o meio ambiente, as sinergias se multiplicam e as especifici-
dades locais seriam mais bem aproveitadas, resultando num processo mais inte-
grado e consistente de desenvolvimento com igualdade social. Por exemplo, um
investimento em polticas de cincia e tecnologia voltado para a esfera ambiental
e um maior intercmbio dos setores produtivos com a academia aumentaria as
possibilidades da gerao de inovaes adaptadas s realidades locais, alm de
que um Sistema de Inovao desenhado em bases sustentveis teria como foco
a transferncia sustentvel de tecnologia que poderia auxiliar na composio de
uma competitividade autntica para os pases em desenvolvimento.
Como foi apresentado, a endogeneizao da inovao um fator extre-
mamente importante para o desenvolvimento econmico entendido dentro
da lgica estruturalista. No entanto, a insero das questes do meio ambien-
te no debate sobre desenvolvimento econmico faz com que seja importante
no somente a endogeneizao da inovao, mas tambm a endogeneizao
da inovao ambiental, pois as empresas devem buscar se adaptar a um mundo
com recursos naturais escassos e graves problemas ambientais de mbito tanto
local como mundial.
Vale ressaltar que todas essas consideraes rumo a um desenvolvimento
sustentvel requerem uma atuao ativa do Estado como agente indutor des-
sas polticas mais amplas, direcionando recursos e incentivos, diminuindo os
gargalos estruturais e dando um amplo suporte para que agentes privados se
sintam mais seguros para investir em projetos que se adaptem a esse novo para-
digma. Extremamente importante tambm a consolidao de uma base ins-
titucional eficiente capaz de assegurar a implementao de polticas voltadas a
esse novo enfoque do desenvolvimento. Por fim, a capacitao aparece como
um dos pontos-chave para o sucesso dessas polticas.

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Cofecon, 2000
Cofecon, 2000.

artigos
Leonardo Martins Barbosa
Os conceitos de desenvolvimento e nacionalismo

na crtica ao regime militar
RESUMO ABSTRACT
O objetivo deste artigo analisar as narrativas por meio The purpose of this article is to analyze texts in which
das quais autores inseridos no contexto intelectual da authors, who form part of the intellectual set of the So
Escola Paulista de Sociologia tais como Fernando Paulo School of Sociology (Escola Paulista de Socio-
Henrique Cardoso, Octavio Ianni, Francisco Weffort e logia), such as Fernando Henrique Cardoso, Octavio
Francisco de Oliveira organizam a crtica ao regime Ianni, Francisco Weffort and Francisco de Oliveira, set
militar (1964-1985) no Brasil. A hiptese desenvolvida out their criticisms of the military regime that ruled
a de que essas narrativas, constitudas de trs expe- Brazil between 1964 and 1985. The theory that we come
rincias ao longo da ditadura, relacionam-se com a to suggests that these writings, made up of three expe-
crtica realizada ao nacionalismo-desenvolvimentista, riences lived during the dictatorship years, have a link
durante a dcada de 1950, e produzem importan- to criticism of developmentalist nationalism seen during
tes inflexes semnticas em conceitos fundamentais the 1950s, and produce important semantic inflections
formao poltica brasileira, tais como nacionalismo, in concepts fundamental to Brazil`s political structure,
desenvolvimento e democracia. such as nationalism, development and democracy.
Desenvolvimento; nacionalismo; democracia; Development; Nationalism; Democracy;
formao poltica do Brasil. Brazil`s political structure.
173-197 >>
CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, p. 173-197, jul.-dez. 2011 | 173

1. O nacionalismo-desenvolvimentista e a constituio
da Escola Paulista
Se mesmo no mbito da cincia econmica o conceito de desenvolvimento

guarda significados diversos e controvertidos, no surpreendente que carregue
uma heterogeneidade semntica compatvel com o lugar central que ocupa
na formao histrica da moderna poltica brasileira. Mais precisamente, no
seria possvel compreender a Repblica inaugurada em 1946 e os processos
histricos que nela se articulam politicamente sem que seja analisada a rela-
o existente entre o conceito de desenvolvimento e outros vocbulos que, em
constante, contraditria e complementar interao, dotavam o referido regime
de sentidos e significados.
Desenvolvimento e nacionalismo. Seguindo a proposio de Csar
Guimares1, o primeiro concilia vises polticas que se opunham ao trmino
da Segunda Guerra Mundial a do liberalismo e a do socialismo por meio
da ideia de planejamento e de promoo do crescimento econmico cada vez
mais vinculado ao crescimento da indstria , concepo construda e fortale-
cida no apenas pelo xito econmico sovitico, mas tambm pelas polticas de
cunho keynesiano que lograram retirar o Ocidente de sua mais terrvel crise.
O segundo conceito, por seu turno, fragilizado por sua vinculao com os fascismos,
recm-derrotados, surge revigorado pela onda de descolonizaes afro-asiticas.
Ainda segundo o autor, o nacionalismo, pelo sentido que adquiriu no processo
histrico brasileiro, requeria a participao popular, manifesta na campanha pela
criao da Petrobras, e que o tornava um conceito avesso ao consenso poltico.
O nacionalismo obteve relevncia e gerava repulsa na medida em que aprofun-
dava a participao popular nos mecanismos decisrios; ou, em outras palavras,
na medida em que promovia um mais intenso processo de democratizao.
To prximos em algumas formulaes tericas, os conceitos de naciona-
lismo e desenvolvimento guardaram experincias polticas que, por vezes, eram
antagnicas e conflituosas entre si. A ponto de permanecer o desenvolvimentis-
1. GUIMARES, C. mo como principal horizonte poltico do pas durante o regime militar, exceo
Vargas e Kubitschek: se que foi de fato uma exceo, e no a consolidao de um modelo j testado
A longa distncia entre na dcada de 1950 dos primeiros anos de relativa ortodoxia na conduo dos
a Petrobras e Braslia.
In: CARVALHO, M. A. R.;
assuntos econmicos. Por outro lado, na experincia democrtica, a constitui-
LESSA, R. Repblica o de um modelo de desenvolvimento alternativo no passara de pontos levan-
no Catete. Rio de Janeiro: tados pela minoritria, embora crescente, Frente Nacionalista. Diferentemente
Museu da Repblica,
2001.
do desenvolvimento, o nacionalismo, durante o regime militar, esvazia-se e s
novamente evocado para reiterar a unidade poltica do pas ou a excluso dos
174 | CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, p. 173-197, jul.-dez. 2011

que a isso so contrrios , em especial, a partir de 1968.

i. Sobre a polissemia de
A densidade semntica de um conceito, cuja diversidade de significados conceitos e da formao
resulta da amplitude das experincias humanas nas quais a dimenso da lingua- de experincias histricas
gem componente central, provm do fato de que um mesmo conceito guarda nas quais a dimenso
narrativa imprescind-
significados que, trabalhados de modos diversos, tornam-se referncias a mais vel, ver: KOSELLECK, R.
de uma experincia e estabelecem nexos entre momentos histricos distintos. A Futuro passado dos tempos
anlise das mudanas que so imputadas aos seus significados pode ser revela- histricos: contribuio
semntica dos tempos
dora de experincias cujo desdobrar envolve os mais variados espaos de tempo, histricos. Rio de Janeiro:
desde o curto at o longo prazo.i Editora PUC-Rio;
Ambos os conceitos continuaram e ainda continuam a ocupar relevante Contraponto, 2006.
papel na vida poltica e cultural do Brasil; no surpreendente, portanto, que, 2. Sobre o termo Escola
Paulista, ver: SORJ, B.
mesmo durante o regime militar, tenha sido rica a produo intelectual sobre os A construo intelectual
referidos vocbulos. De fato, tanto o nacionalismo como o desenvolvimentismo do Brasil: da resistncia
permaneceram conceitos-chave s narrativas dos intelectuais que, compartilhan- ditadura ao governo
FHC. Rio de Janeiro:
do, embora no de forma homognea, uma srie de paradigmas e referncias Zahar, 2001; MICELI, S.
acadmicas comuns, no grupo que foi denominado por alguns como a Escola Condicionantes do desen-
Paulista de Sociologia,2 lograram tornar sua crtica ao regime militar a predomi- volvimento das cincias
sociais. In: MICELI, S.
nante no espao intelectual brasileiro nas dcadas de 1970 e 1980.
(org.). Histria das cin-
natural que o primeiro procedimento, para compreender qualquer discur- cias sociais no Brasil. v.1.
so, seja o de conhecer melhor aqueles que o proferem. Difcil, nesse caso, deli- So Paulo: Vertice, 1989;
VIANNA, L. W. Weber e
near o limite entre a formao das instituies que conformariam o espao da
a interpretao do Brasil.
Escola Paulista de Sociologia e a construo de sua identidade, a qual foi prota- In: SOUZA, J. O malan-
gonizada pelos intelectuais que tiveram nela sua referncia acadmica, ou mesmo dro e o protestante: a tese
weberiana e a singulari-
por terceiros, que de algum modo encontram nela importante interlocuo.
dade cultural brasileira.
Da gerao de intelectuais que se formaram sob influncia da Escola Braslia: Editora UNB,
Paulista, e que emergiram ao contexto intelectual do Brasil durante o regime 1999; VIANNA, L. W.
militar, alguns autores se destacam pela repercusso que suas obras tiveram no A revoluo passiva no
Brasil: iberismo e ameri-
meio acadmico brasileiro. Dentre esses, os autores cujas obras sero objeto canismo no Brasil. 2. ed.
de anlise deste artigo so: Francisco Corra Weffort, Octavio Ianni, Fernando Rio de Janeiro: Revan,
Henrique Cardoso e Francisco de Oliveira. Estes participaram da criao de ins- 2004.
tituies que marcaram a clivagem entre mestres e alunos, das quais se destaca
o Seminrio de Marx e o Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap),
cujo principal mentor foi Fernando Henrique.
Florestan Fernandes, principal mestre, orientador de Fernando Henrique e
Octavio Ianni, membro de uma gerao anterior, no fez parte, ou o fez de forma
marginal, das instituies organizadas por essa nova gerao. Isso significativo,
pois estabelece um marco de fundao os que, em um novo momento histrico,
conduziriam importantes debates sobre a sociedade e a histria brasileira. No
possvel, entretanto, compreender a produo acadmica desse grupo sem que
haja referncias s instituies que os precederam, nas quais eles desenvolve-
ram parte substantiva de seus trabalhos e na qual Florestan Fernandes teve peso

decisivo antes, durante e aps o golpe de 1964.

A Escola Livre de Sociologia e Poltica de So Paulo foi criada em 1933, antes
mesmo da Universidade de So Paulo, cuja fundao data de 1934. Isso contri-
buiu para que a escola se tornasse uma dos marcos de fundao dos intelectu-
ais que nela atuaram. Mas, como sugere o pressuposto terico que embasa este
artigo, no apenas os fatos importam, mas tambm a interpretao que deles se
faz; e a interpretao dominante sobre o significado que teve a Escola Livre de
Sociologia e Poltica para o pensamento intelectual brasileiro teve em Florestan
Fernandes um de seus principais autores.
Florestan ajudou a organizar o Departamento de Antropologia e Sociologia
da USP, em 1947, e tornou-se assistente catedrtico e professor interino at 1964,
quando assume definitivamente a titularidade da ctedra. , principalmente, ao
fim da dcada de 1950 que formular interpretaes sobre as particularidades
da obra oriunda do instituto em que trabalha. Para que esse fim fosse atingido,
a polarizao com os escritos dos intelectuais do Instituto Superior de Estudos
Brasileiros (ISEB), criado em 1955, foi uma estratgia comumente usada.
Luiz Werneck Vianna descreve com clareza a polarizao que se forma e seu
impacto na constituio de uma identidade intelectual aos socilogos da Escola
Paulista. O objeto prioritrio de anlise seria a modernizao do Brasil; mas
interpretada sob uma tica especfica. Afirma Werneck Vianna:
A oposio atraso-moderno deveria ser resolvida no plano societrio, e no pela ao demi-
rgica de um Estado sobreposto s classes sociais, qualificando o seu transformismo como
de tipo societal, na medida em que operaria seus efeitos positivos a partir de transformaes
moleculares no tecido social, e que trariam consigo uma moderna estrutura de classes e a figu-
ra nova do cidado. [...] Seu campo o da sociedade civil, dos direitos, da reforma intelectual
e moral, da cidadania em uma palavra, o da constituio de uma ordem social competitiva. 3
O enfoque societrio com base em um modelo de sociedade civil com-

petitiva e autnoma seria o aspecto que tornaria particular o trabalho desses
intelectuais. No apenas isso, mas tambm estariam, nesse enfoque, os germes
da modernizao, como tambm essa se realizaria em oposio ao modelo de
transformismo estatal, da qual o ISEB seria o principal formulador em fins da
dcada de 1950. A criao do Centro de Sociologia Industrial e do Trabalho
(Cesit), em 1951, no mbito da j referida universidade paulista, consolida essa
opo interpretativa por esse centro canalizar sua anlise para estudar aquilo
que a sociedade pode oferecer de mais moderno, ou ainda, para aquilo que
3. VIANNA, L. W. A
revoluo passiva no
responsvel pela prpria modernizao da sociedade: seu setor industrial.
Brasil: iberismo e ameri- Promove-se, segundo Luiz Werneck Vianna, o ideal acadmico oriundo
canismo no Brasil. 2. ed. das proposies sociolgicas de Robert Merton. Segundo estas, alm de servir
Rio de Janeiro: Revan,
2004, p. 210-211.
como ponto de apoio modernizao da sociedade civil, a universidade tam-
bm se organizaria de acordo com valores e hierarquia que lhe so internos,

no impostos por foras externas leia-se, pelo Estado. Opo sbia, em face
do contexto histrico no qual foi criada a universidade: aquele de derrota dos
revoltosos de 1932. Procura-se, simultaneamente, autonomia em relao a um
governo que tenta se afirmar perante as elites regionais e perante a mais forte
dessas elites.
O ponto de vista que permearia os intelectuais da Escola Paulista, em suas
diversas fases e geraes, seria, invariavelmente, seguindo essa interpretao,
aquele de um outsider em relao s principais foras e instituies polti-
cas do Brasil da dcada de 1930 e em relao s da Repblica de 1946, em
que pesem as grandes mudanas produzidas no cenrio poltico brasileiro ao
longo desse tempo.
Essa perspectiva no impede que a narrativa engendrada pela referida gera-
o de intelectuais da Escola Paulista faa fortes referncias ao regime deposto
em 1964. Mais que isso, proposio deste artigo que a crtica ditadura mili-
tar promovida pela gerao que se afirma em torno do Cebrap, e a construo
do conceito de modernizao que a referida gerao promove guardam relaes
simbiticas com a crtica feita Repblica de 1946, no podendo a segunda ser
compreendida sem a primeira. nesse sentido que dois dos mais caros concei-
tos Repblica de 1946, o de nacionalismo e o de desenvolvimento, so subme-
tidos a novos significados e destitudos de outros ao longo da constituio de
ao menos trs experincias, as quais so diversas e s vezes contraditrias, mas
que so tambm complementares ao formarem um imaginrio comum que ter
importantes consequncias moderna formao poltica do Brasil. So elas: a
experincia da interpretao do golpe, a da crtica ao seu modelo econmico e a
da interpretao da transio democrtica.
No necessariamente as trs referidas experincias distinguem-se uma da
outra em funo de marcos temporais diversos. Cada experincia constituiu
diferente concepo sobre o tempo histrico brasileiro, para elaborar referncias
interpretativas da realidade social brasileira do final da dcada de 1960 e da de
1970 e que podem, ou no, compartilhar um mesmo marco temporal.
2. A experincia do golpe de 1964
A primeira experincia, aquela da interpretao do golpe, tem no conceito

de populismo seu principal ponto de apoio, principalmente nas obras de Octavio
Ianni e Francisco Weffort. Em 1965 e 1967, este publica dois importantes arti-
gos nos quais analisa o referido conceito, e que vieram a ser publicados em livro
ao fim da dcada de 1978. So intitulados, respectivamente, Estado e massas no
Brasil, e O populismo na poltica brasileira. do segundo a origem do trecho cita-
do a seguir em que o populismo definido como:

[] ao mesmo tempo, uma forma de estruturao do poder para os grupos dominantes e a

principal forma de expresso poltica da emergncia popular no processo de desenvolvimento
industrial e urbano. 4
Trata-se de um conceito que no pode ser compreendido sem que esteja

relacionado ao de desenvolvimento. De fato, h uma grande interlocuo entre
Weffort e as teorias da modernizao que se difundiram na Amrica Latina na
dcada anterior dos artigos do autor paulista. Essa interlocuo foi analisada por
Jorge Ferreira, que destaca a influncia que teve o autor Gino Germani no referido
movimento de difuso.5 O objetivo fundamental dessas teorias era compreender
o processo de desenvolvimento tardio e acelerado em sociedades predominan-
temente agrrias e que estavam se tornando, em pouco tempo, urbanas e indus-
triais. O impacto social desse processo no seria pequeno, e sua consequncia era
a constituio de uma sociedade no inteiramente moderna, mas que precisaria
de um Estado forte h nesse ponto um forte dilogo com a teoria marxista do
bonapartismo, desenvolvido no famoso texto O 18 brumrio de Lus Bonaparte.
O Estado forte seria inibidor da constituio de uma sociedade civil aut-
noma, nos moldes da tradio ocidental. O enfoque societrio, desenvolvido no
seio da Escola Paulista durante a dcada de 1950, ponte para a polarizao com o
ISEB e que foi analisado por Luiz Werneck Vianna, retorna com fora na defini-
o do conceito de modernizao presente nas teorias do populismo.
4. WEFFORT, F. C. Essa chave de interpretao da realidade brasileira tem consequncias para
O populismo na pol- o entendimento da poltica brasileira. O conceito de democracia, talvez como
tica brasileira. In: O
maior e mais significativo exemplo, esvazia-se por no referir-se a uma socie-
populismo na poltica
brasileira. Rio de Janeiro: dade civil de tipo ocidental avaliao que recebe contribuies, inclusive, do
Editora Paz e Terra, 1980, pensamento marxista: no h classes autnomas e homogneas capazes de pro-
p. 63. mover relaes sociais modernas; por isso, o conceito de povo, unitrio e sem
5. FERREIRA, J. O nome divises, to caro ao que seria o populismo, vai de encontro definio de socie-
e a coisa: o populismo na
poltica brasileira. In: O dade moderna. O sentido pejorativo atribudo primeira experincia de ampla
populismo e sua histria. participao popular na poltica brasileira no escapou a anlises historiogrficas
Rio de Janeiro: Civilizao mais recentes.ii A democracia da Repblica de 1946 assim analisada:
Brasileira, 2001.
ii. Alm do j citado Jorge
Ferreira, ver tambm os Deste modo, a nova democracia brasileira difere radicalmente do modelo registrado na tradi-
trabalhos da historiadora o ocidental. E a diferena mais notvel est em que nesta democracia de massas, o Estado se
ngela de Castro Gomes. apresenta de maneira direta a todos os cidados.6
6. WEFFORT, F. C. O
populismo na pol-
tica brasileira. In: O O modo brusco e acelerado das mudanas sociais decorrentes do desenvol-
populismo na poltica vimento explica o populismo. O nacionalismo, por sua vez, tambm deve ser
brasileira. Rio de Janeiro: compreendido em relao aos dois conceitos precedentes, formando uma trinca
Editora Paz e Terra, 1980,
p. 53.
analtica passvel de interpretar a dcada de 1950 no pas. Vejamos dois trechos
em que o autor estabelece vnculos entre os trs conceitos:

Nestas condies, o nacionalismo passa a ser significativo politicamente quando o governo

7. WEFFORT, F. C.
federal (particularmente na Presidncia de Kubitschek) o encampa como cobertura ideolgica Estado e massas no
do desenvolvimentismo. Aparece, pois, em coerncia com o quadro geral, como uma forma de Brasil. In: O populismo
consagrao do Estado, como uma transfigurao terica do populismo. 7 na poltica brasileira. Rio
de Janeiro: Editora Paz e
Terra, 1980, p. 54.
Em seguida: 8. Ibid., p. 54.
O populismo, comparado ao nacionalismo, poderia ser caracterizado como expresso tpica e 9. MAIA, J. M. E.
espontnea do processo de incorporao das massas ao regime poltico enquanto que o nacio- Esquerda e Escola
nalismo aparece como expresso global e ideolgica deste mesmo processo. 8 Paulista de Sociologia: um
itinerrio sociolgico do
conceito de populismo
A ideia de que o nacionalismo uma formulao terica cuja funo his- no Brasil. In: Teoria &
trica acobertar a estrutura social oriunda do desenvolvimento retoma com Sociedade. N. 10, julho-
dezembro de 2002.
clareza as proposies prprias da Escola Paulista no fim da dcada de 1950 e
no incio da de 1960, segundo as quais suas formulaes tericas distinguiam-se
das do ISEB pelo rigor metodolgico das oriundas da primeira em contraposio
aos ensaios motivados pela defesa dos interesses do Estado, que teriam sido uma
caracterstica do segundo instituto.
H, tambm, grande proximidade com as crticas, oriundas do discurso pol-
tico de grupos como a Poltica Operria, a Ao Popular ou o Partido Comunista
do Brasil (ou, como ficou conhecido, o PCdoB), como reao aproximao, que
ocorrera alguns anos antes, entre o Partido Comunista Brasileiro a partir da
Declarao de 1958 e do Congresso de 1960 e a Frente Nacionalista, sob pre-
domnio do trabalhismo. Essa anlise foi empreendida por Joo Marcelo Ehlert
Maia9 e vai ao encontro da hiptese de Csar Guimares, para quem a crtica
que evolui para uma interpretao historiogrfica dos intelectuais paulistas, na
dcada de 1970, ao nacionalismo pressupem a hegemonia deste na conjuntura
poltica da dcada de 1960, fato que no ocorria, exceo de seu predomnio
no mbito dos grupos situados esquerda do espectro poltico. Csar Guimares
lembra que, no espao do governo, houve apenas tpicos nacionalistas, mas,
jamais, uma efetiva e ampla poltica econmica que seguisse as proposies mais
democrticas pois era este o trao mais inquietante do nacionalismo.
O discurso que assim criticara a Frente Nacionalista e o PCB expe o senti-
mento de marginalizao de quem o profere; ou, ao menos, o elemento retrico
que insere os autores que o utilizam em uma narrativa na qual os referidos ocu-
pam o lugar prprio de um outsider: seja no mbito acadmico, seja no mbito
poltico. Ainda que haja uma recorrncia a essas narrativas, a experincia desses
intelectuais, no final da dcada de 1960, j diversa daquela dos anos de 1950.
Ou melhor, diversa daquela que precedeu o ano de 1964. Mais do que utilizar,
novamente, os mesmos elementos retricos, Weffort atualiza essa narrativa e sua
dimenso histrica:

Com efeito, a importncia poltica das massas depender sempre da existncia de uma transa-
o entre os grupos dominantes, e esta transao agora se encontrava em crise. Se as massas
serviram como fonte de legitimidade para o Estado, isto s foi possvel enquanto estiveram
contidas dentro de um esquema de aliana policlassista que as privava de autonomia.10
E continua:
E, apesar das intenes de alguns de seus lderes, encontrava-se condenado tambm pela fra-
gilidade do populismo, que se mostrava incapaz no s de manter o equilbrio de todas essas
foras como tambm de exercer um controle efetivo sobre o processo de ascenso das massas.11
As ideias de crise e incapacidade somam-se j presente ideia de estado de

transitoriedade, a qual caracterstica da estrutura social e poltica populista,
como consequncia da dimenso temporal conferida trinca conceitual referida
previamente: desenvolvimento, nacionalismo e populismo. Essa dimenso tem-
poral regida, do ponto de vista histrico, pelo conceito de desenvolvimento,
que assume uma posio-chave nesse vis interpretativo. o desenvolvimento
que transforma, fortalece e enfraquece estruturas sociais e polticas que se for-
mam de tempos em tempos para atender s novas demandas postas por esse pro-
cesso. O desenvolvimento ordena o tempo histrico, determina suas demandas,
e torna anacrnicas as formas que no mais lhe servem.
E anacrnicos so, agora, o nacionalismo e o populismo. Essa ideia atualiza
a perspectiva outsider: Weffort no vislumbra apenas uma distncia poltica ou
acadmica, ambas espaciais, mas tambm j vislumbra uma distncia temporal,
cujo marco principal foi o golpe de 1964:
No obstante, talvez seja possvel concluir, luz de anlise anterior, que chega ao fim, com a
ascenso dos militares, o processo de democratizao do Estado atravs do populismo: isto
no significa dizer que esto cortadas em definitivo as possibilidades de que as presses se
faam sentir no poder. Significa, porm, que j no subsistem condies para que a presso
popular mantenha sob sua forma espontnea, a mesma eficcia que possua. Com efeito, o
10. WEFFORT, F. C. O novo poder instaurado pelos militares parece marcar o fim do mito de um Estado democrtico
populismo na poltica
de todo o povo, e, deste modo, assinala um ponto de inflexo na histria poltica brasileira.12
brasileira. In: O populismo
na poltica brasileira. Rio
de Janeiro: Editora Paz e A experincia do golpe constitui-se, ento, em sua plenitude, segundo a dos
Terra, 1980, p. 78.
intelectuais da Escola Paulista lhe dar. Mais do que um golpe de Estado, 1964
11. Ibid.
marcou o fim de um perodo histrico e das proposies polticas que lhe eram
12. WEFFORT, F. C.
Estado e massas no
prprias, de acordo com essa interpretao. O ttulo do artigo publicado por
Brasil. In: O populismo Octavio Ianni em 1967 sintetiza essa viso: O colapso do populismo no Brasil. A
na poltica brasileira. Rio viso histrica desse autor bem resumida no seguinte trecho:
de Janeiro: Editora Paz e
Terra, 1980, p. 59-60.

Alguns grupos e lderes [da democracia populista] perceberam as suas virtualidades, mas no
13. IANNI, O. O colapso
conseguiram formular um projeto globalizador. Era uma mescla de empirismo e inteligncia, do populismo no Brasil.
audcia e manobra. Foi o resultado histrico das aes e interesses de diferentes grupos e clas- 2. ed. Rio de Janeiro:
ses sociais. Ele se produziu no jogo dos antagonismos internos e externos que singularizam Civilizao Brasileira,
1971, p. 122.
essa etapa da histria nacional.
Entretanto, o modelo getuliano s poderia ser negado sob duas formas radicais: a revoluo
socialista ou a reintegrao plena no capitalismo mundial.13
A singularidade da democracia populista e a sua negao histrica com-

plementam-se e integram a dimenso temporal que perpassa a anlise feita, no
mbito da Escola Paulista, da Repblica de 1946 e do seu colapso. preciso cha-
mar ateno para a importncia que os principais smbolos polticos do regime
deposto mantm durante o perodo militar: um dado que no incompatvel
com a interpretao de Weffort e Ianni; mas que constitui mais um ponto a ser
levado em conta na tentativa de articular a realidade poltica contempornea aos
escritos dos autores referidos.
At 1966, quando foi outorgado o Ato Institucional n 2, o sistema partid-
rio permanecia o mesmo da Repblica de 1946, embora lideranas trabalhistas,
socialistas, camponesas, comunistas e nacionalistas tenham sofrido uma forte
perseguio poltica. Em 1965, as vitrias da oposio em Minas Gerais e no
Rio de Janeiro deram mpeto a revoltas populares contra o regime que ocorre-
riam at 1968. Na dcada de 1970, as mortes de Juscelino Kubitschek e de Joo
Goulart foram o estopim para amplas ondas de mobilizao, sendo a segunda,
inclusive, importante para deflagrao da campanha pela anistia poltica. Mesmo
no perodo da transio democrtica, Leonel Brizola elege-se governador do
Rio de Janeiro, o que mostra a fora dos smbolos polticos do nacionalismo da
Repblica de 1946.
No deixariam de ser, sob a tica do populismo, atores polticos anacrnicos,
representantes de um tempo histrico j esgotado.
possvel inferir, portanto, que a interpretao histrica que se sustenta
sobre o conceito de populismo e sobre suas implicaes para os conceitos de
desenvolvimento e nacionalismo teve impacto significativo sobre os smbolos
polticos da Repblica de 1946, que contribuiu para dar significado ao golpe de
1964 ao longo do tempo, e criou um mecanismo de interpretao utilizado sobre
atores polticos ainda importantes na sociedade brasileira. Para tanto, atualizou
proposies j discutidas antes do perodo de 1964, tanto entre os grupos crticos
ao PCB como nas instituies da Escola Paulista, com uma nova dimenso his-
trica, na qual o conceito de desenvolvimento permanece como chave central de
interpretao do progresso histrico.

3. A segunda experincia: a crtica ao desenvolvimento no regime militar
No perodo entre 1967 e 1969 o regime sofrer ainda outra inflexo, com a
outorga de uma nova Constituio, do Ato Institucional n 5, em 1968; e com a
incorporao deste ltimo Carta, em 1969. De forma correlata a essa mudan-
a poltica, dois outros movimentos, relevantes para o presente artigo, ocorrem
no perodo: o comeo do desenvolvimento econmico, propiciado pelo Plano de
Ao Econmica do Governo, que ficou conhecido como o milagre brasileiro;
e a onda de expurgos nas universidades pblicas, que motivou a fundao do
Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento por professores da Universidade de
So Paulo. Esses dois processos relacionam-se entre si a partir da pesada crtica
que ser feita ao modelo de desenvolvimento por intelectuais do Cebrap.
A natureza da crtica significativa, pois, como se verificou nos escritos de
Weffort e Ianni do final da dcada de 1960, as principais anlises foram dire-
cionadas ao conceito de nacionalismo, para as quais contribuiu, inclusive, o
conceito de desenvolvimento. H, nesse quesito, continuidade em relao cen-
tralidade ocupada por este conceito no vocabulrio poltico do nacionalismo-
-desenvolvimentista. Contudo, se por um lado o conceito de nacionalismo foi
objeto de forte deslocamento semntico em fins da dcada de 1960, por outro o
conceito de desenvolvimento passa por um processo de crtica severa por parte
dos intelectuais da Escola Paulista, o qual seria mais lento, porm perseveran-
te e complementar crtica ao nacionalismo, embora no necessariamente se
confunda com esta, e cujo resultado uma mudana na valncia com a qual o
conceito de desenvolvimento era concebido at ento. Esse processo constitui a
segunda experincia de que trata este artigo.
O desenvolvimento foi um conceito relativamente unnime no espectro
poltico brasileiro da dcada de 1950, conforme argumenta Csar Guimares,
conciliando opostos por meio das ideias de crescimento econmico e planeja-
mento. Alm disso, o desenvolvimento foi objeto de crescente e complexa refle-
xo intelectual, tanto do ponto de vista propriamente econmico na Comisso
Econmica para a Amrica Latina, rgo vinculado Unesco como do socio-
lgico, como se verifica tanto na criao do ISEB, por exemplo. De fato, desta
instituio que surgiro algumas das principais referncias intelectuais do nacio-
nalismo-desenvolvimentista, tanto por conta da repercusso que seus trabalhos
obtiveram como tambm porque em direta interlocuo com eles em espe-
14. PAIVA, V. P. Paulo
cial com Guerreiro Ramos e Helio Jaguaribe que boa parte da crtica ao nacio-
Freire e o nacionalismo- nalismo realizar suas produes.
desenvolvimentista. Rio Segundo Vanilda Pereira Paiva14, a mudana na apropriao da sntese filos-
de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 1980.
fica do existencialismo-culturalista, a qual inicialmente foi incorporada ao pen-
samento poltico brasileiro ao longo da dcada de 1940 de maneira autoritria, e

que sofreu inflexes entre fins da dcada de 1940 e a dcada de 1950 e passou a
15. PCAUT, D. Os
valorizar a experincia democrtica, contribuiu de modo decisivo na constitui- intelectuais e a poltica
o do nacionalismo-desenvolvimentista brasileiro. Do grupo de Itatiaia, do qual no Brasil: entre o povo e
participavam intelectuais como Roland Corbisier e Helio Jaguaribe, formao a nao. So Paulo: tica,
1990.
do ISEB, j no governo Juscelino Kubitschek, os termos nacionalismo, democra-
16. Ver, por exemplo,
cia, povo e desenvolvimento consubstanciaram-se em uma concepo poltica JAGUARIBE, H. O nacio-
e social de carter orgnico e unitrio, para usar as palavras de Daniel Pcaut.15 nalismo na atualidade
Concebendo o tempo histrico por meio dos conceitos de fase e de progresso Brasileira. Rio de Janeiro:
Ministrio da Educao
este realizado no sem rupturas o nacionalismo seria uma ideologia autnti- e Cultura; Instituto
ca ao perodo em questo, por conferir uma interpretao acurada da realidade Superior de Estudos
histrica e dos movimentos polticos necessrios para que a sociedade brasileira Brasileiros, 1958.
superasse etapas ou seja, se desenvolvesse em direo completa afirmao e 17. IANNI, O. Processo
poltico e desenvolvi-
independncia, que havia se iniciado em 1822, mas que precisava, neste momen- mento econmico. In:
to, tambm da afirmao econmica16. A democracia, nesse conjunto referencial, ____. Poltica e revoluo
estaria indissoluvelmente articulada ao conceito de povo, cuja vontade poltica social no Brasil. Rio
de Janeiro: Civilizao
resumiria o progresso histrico e os demais conceitos sociolgicos necessrios Brasileira, 1965, p. 27.
interpretao do momento histrico pelo qual passava o pas.
Ainda que no seja desprovido de debates, heterogeneidade e mesmo fissu-
ras, das quais o texto de Helio Jaguaribe O nacionalismo na atualidade brasileira
um exemplo, por ter sido o estopim de uma crise que provocou seu afastamen-
to do ISEB, possvel pensar que o brevemente mencionado conjunto de refe-
rncias intelectuais era comum ao pensamento do nacionalismo-desenvolvimen-
tista, e nele o conceito de desenvolvimento tinha no pouca importncia, como o
prprio nome do movimento poltico sugere.
Essa centralidade, de certo modo, est tambm presente nos escritos dos
intelectuais analisados neste artigo. Tome-se, por exemplo, o artigo de Octavio
Ianni publicado no livro Poltica e revoluo social no Brasil, organizado por
ele mesmo, Francisco Weffort e Gabriel Cohn, em 1963. O artigo intitulado,
sugestivamente, Processo poltico e desenvolvimento econmico. Tendo sido
escrito antes do golpe, o distanciamento entre o autor e o nacionalismo ainda
de natureza mais espacial que temporal. Ainda assim, no deixa de relacion-lo
ao desenvolvimento:
E nesse contexto [de desenvolvimento] que surge e se desenvolve o nacionalismo [grifo do

autor]. Este movimento poltico uma das manifestaes mais abertas da burguesia indus-
trial em ascenso. Como no teve foras suficientes para afirmar-se sozinha e impor as suas
decises s outras classes e aos outros grupos burgueses, ela foi obrigada a formular uma
ideologia e um movimento orientados no sentido da preservao dos recursos e dos produtos
do trabalho nacional. 17
Com relao ao desenvolvimento, contudo, no h, por parte de Ianni, um

distanciamento semelhante, reconhecendo no desenvolvimentismo uma deci-

so poltica com algum valor, embora reconhea ser esse processo prprio de
momento histrico determinado. uma viso que em muitos pontos se asseme-
lha ao pensamento dos intelectuais do ISEB ou mesmo da Cepal, considerando
mesmo um momento de tomada de conscincia e de afirmao poltica:
[...] no se pode esquecer que o desenvolvimentismo tambm o resultado de uma deciso,

em face das opes que a histria oferece aos povos. Para que ele se d, imprescindvel que se
produza tambm uma conscincia histrica nova, em que o futuro envolve, em certo grau, a
negao do passado e do presente.18
E logo aps:
Nos ltimos quarenta anos, o povo brasileiro libertou-se dos limites acanhados em que foi
forado a construir a sua vida, lanou-se no caminho do desenvolvimento de suas foras pro-
dutivas, na renovao de sua organizao social e na constituio de inmeros projetos para o
domnio do prprio futuro.19
Assim, o desenvolvimento que condiciona as disputas polticas no pas, vis-

lumbradas pelo autor da seguinte maneira:
So eles [os acontecimentos recentes] que do substncia e significao ao processo poltico

nacional, determinado fundamentalmente pelas condies e tendncias do desenvolvimento
econmico-social da nao. As perspectivas do povo brasileiro, nos momentos de perplexida-
de que vem atravessando, so aqueles oferecidos por uma realidade complexa: democracia ou
ditadura, com desenvolvimento econmico ou estagnao.20
Embora o conceito de democracia no tenha a mesma semntica, de rela-

o unitria e orgnica entre nao, Estado e povo, que o conceito dos autores
do ISEB, o desenvolvimento tem uma grande complementaridade com o con-
ceito de democracia, ao menos potencialmente e a depender dos desdobramen-
tos polticos. As interpretaes sobre o populismo ao final da dcada de 1960,
desse mesmo autor e de Weffort, tornam o nacionalismo anacrnico e diminuem
o significado democrtico da experincia da Repblica de 1946; mas mantm a
centralidade do conceito de desenvolvimento e uma valncia, se no positiva ao
menos neutra do conceito.
Sob a tica do conceito de desenvolvimento, a discusso sobre dependn-
cia, protagonizada por Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto ao final
18. Ibid., p. 50. da dcada de 1960, na Cepal, guarda semelhana com os argumentos at aqui
19. Ibid., p. 13. analisados, tanto os anteriores como os posteriores ao golpe. Isso porque, no
20. Ibid., p. 15. intuito de demonstrar a existncia de relativa autonomia poltica nos espaos
nacionais, Fernando Henrique e Faletto destinam uma funo, temporalmente

limitada, ao nacionalismo.21 A relao entre desenvolvimento e progresso his-

21. CARDOSO, F.
trico tem, contudo, diferenas: H.; FALETTO, E.
Dependncia e desen-
precisamente por isso que tem validez centrar a anlise da dependncia em sua manifestao volvimento na Amrica
Latina: ensaio de inter-
interna, posto que o conceito de dependncia utiliza-se como um tipo especfico de concei- pretao sociolgica. 5.
to causal-significante implicaes determinadas por um modo de relao historicamen- ed. Rio de Janeiro: Zahar
te dado e no como conceito meramente mecnico-formal, que enfatiza a determinao Editores, 1979
externa, anterior, que posteriormente produziria consequncias internas. 22 22. Ibid., p. 23.
23. Ibid., p. 32.
Em seguida: 24. Ibid., p. 142.
Os diferentes momentos histricos do capitalismo no devem ser estudados, pois, com um af

de encontrar sua repetio retardada nos pases da periferia, mas para saber como se produziu,
em cada momento particular, a relao entre periferia e centro. 23
A hiptese dos autores ergue-se sobre dois argumentos fundamentais: o pri-

meiro, que a relao de dependncia no meramente impositiva, mas sim
articulada politicamente no interior das sociedades latino-americanas; o segun-
do, e complementar ao primeiro, o de o desenvolvimento no busca superar
uma defasagem que, supostamente, existiria entre o mundo desenvolvido e o
subdesenvolvido, mas , em si, uma manifestao, em determinadas condies
histricas, da relao centro-periferia. H uma mudana substantiva no teor do
conceito de desenvolvimento: ele torna-se parte da relao de dependncia, no
seu vis de superao.
importante notar que a tese de Cardoso e Faletto possui pontos de conver-
gncia com a interpretao sobre o golpe, embora esteja inserida em uma narra-
tiva histrica, ou mesmo em um debate acadmico, distinta da de Ianni:
Descrevemos tambm como os grandes temas da poltica do perodo correspondente tenta-

tiva de formao e fortalecimento do mercado interno e da economia nacional o populismo
e o nacionalismo foram perdendo substncia e redefinindo-se em funo do novo carter
de dependncia.24
Mas o conceito de desenvolvimento s se tornaria o objeto central das cr-

ticas de intelectuais com referncia na Escola Paulista posteriormente, com o
advento do Cebrap, do qual Fernando Henrique foi membro fundador.
Assim, a virada da dcada de 1960 a 1970 proporciona no apenas um novo
espao de observao o Cebrap como um novo objeto a ser observado, o
desenvolvimento do milagre brasileiro. Ou melhor, o desenvolvimento,
at ento associado aos modelos econmicos propostos pelo nacionalismo-
desenvolvimentista, manifesta-se em outro contexto histrico. Mas, nem por
isso, deixa de ser analisado sob o prisma da crtica ao nacionalismo. O referido

instituto cresceu produzindo trabalhos de anlise sobre os impactos que a

expanso econmica produzia sobre a estrutura social brasileira. No toa, os
trabalhos referentes s mudanas demogrficas tinham amplo destaque; pois
eram um sintoma importante desses impactos e, ao mesmo tempo, demandados
pelo setor privado, o que contribua para o financiamento do Centro.
O lanamento de So Paulo 1975: crescimento e pobreza pode ser considera-
do um marco. Foi o primeiro livro lanado pelo Cebrap que obteve amplo alcan-
ce pblico e elabora uma crtica tenaz ao desenvolvimento promovido pelo regi-
me militar, pelo seu carter excludente.
A narrativa pela qual essa crtica se desenvolveria, contudo, foi expressa, de
maneira mais contundente, densa e bem-acabada, por Francisco de Oliveira, no
livro A economia brasileira: crtica razo dualista. A dualidade, segundo o autor,
seria o modelo terico a partir do qual o desenvolvimento brasileiro foi concebi-
do pelo nacionalismo-desenvolvimentista. Sua crtica cida e importante para a
formulao do significado que adquiriu o milagre brasileiro:
A dualidade reconciliava o suposto rigor cientfico das anlises com a conscincia moral, levan-
do a proposies reformistas [...]. Mas ainda assim o prestgio dos economistas penetrou larga-
mente as outras cincias sociais, e se tornaram caudatrias: sociedade moderna-sociedade
tradicional, por exemplo, um binmio que, deitando razes no modelo dualista, conduziu boa
parte dos esforos na Sociologia e na Cincia Poltica a uma espcie de beco sem sada [...].25
Em seguida, deixa ainda mais clara a relao entre o mecanismo da duali-

dade e o pensamento nacionalista. O pensamento da Cepal seria o principal res-
ponsvel pela elaborao desse modelo terico. Segundo Oliveira:
A teoria do subdesenvolvimento foi, assim, a ideologia prpria do chamado perodo populista;

se ela hoje no cumpre esse papel porque a hegemonia de uma classe se afirmou de tal modo
que a face j no precisa da mscara.26
Explicita ento sua tese:

[...] a histria e o processo da economia brasileira no ps-anos 30, contm alguma especifici-
dade particular; isto , a histria e o processo da economia brasileira podem ser entendidos,
de modo geral, como a da expanso de uma economia capitalista que a tese deste ensaio
25. OLIVEIRA, F. A eco- , mas esta expanso no repete nem reproduz ipsis litteris o modelo clssico do capitalis-
nomia brasileira: crtica mo nos pases mais desenvolvidos, nem a estrutura que o seu resultado. Incorpora-se aqui,
razo dualista. 4. ed. desde logo, a advertncia contida em numerosos trabalhos, de no tomar-se o classicismo do
Petrpolis. Editora Vozes;
modelo ocidental como regra estrutural.27
Cebrap, 1981, p. 11
26. Ibid., p. 13.
27. Ibid., p. 37. E mais adiante:
Nessas circunstncias, a expanso do capitalismo no Brasil repousar, essencialmente, na

dialtica interna das foras sociais em pugna; sero as possibilidades de mudana no modo de
28. Ibid., p. 39.
acumulao, na estrutura do poder e no estilo de dominao, as determinantes do processo.
29. Ibid., p. 75.
No limite, a possibilidade significar estagnao e reverso economia primrio-exportadora.
Entre essas duas tenses, emerge a revoluo burguesa no Brasil. O populismo ser sua forma
poltica, e essa uma das especificidades particulares da expanso do sistema.28
Francisco de Oliveira tenta destituir o conceito de desenvolvimento de todo

o significado poltico que lhe dera substncia nas dcadas anteriores. Trata-o
como um processo de expanso capitalista do qual o nacionalismo-desenvol-
vimentista e para realizar sua interlocuo seleciona a Cepal e o ISEB era
mera cobertura, superficial e falsa. Em contrapartida, o desenvolvimento
envolto em uma valncia extremamente negativa, associada excluso e
desigualdade social. A ruptura histrica, experincia temporal realada pelas
interpretaes de Weffort e Ianni sobre o golpe militar, perdem espao para
uma ideia de continuidade histrica: o desenvolvimento permanece, mas fora
sempre negativo e sempre alheio s proposies nacionalistas por serem estas,
acima de tudo, falsas.
O sistema evidentemente se move, mas na sua recriao ele no se desata dos esquemas de
acumulao arcaicos, que paradoxalmente so parte de sua razo de crescimento; ele aparenta
ser, sob muitos aspectos, no ps-64, bastante diferenciado de etapas anteriores, mas sua dife-
rena fundamental talvez resida na combinao de um maior tamanho com a persistncia dos
antigos problemas. Sob esse aspecto, o ps-64 dificilmente se compatibiliza com a imagem de
uma revoluo econmica burguesa, mas mais semelhante com o seu oposto, o de uma con-
trarrevoluo. Esta talvez seja sua semelhana mais pronunciada com o fascismo, que no fundo
uma combinao de expanso econmica e represso.29
Enquanto o desenvolvimento estabelece o nexo de continuidade, h a per-

cepo de que o autoritarismo se estreita no ps-1964, e aprofunda contradies.
A partir da dcada de 1970, seria comum associar o desenvolvimento expanso
capitalista e ao autoritarismo poltico. Essa narrativa se desenvolve como o tra-
balho de Francisco de Oliveira exemplo, de modo conexo com as crticas ao
nacionalismo do perodo anterior a 1964.
A experincia da crtica ao desenvolvimento elaborada em etapas onde, na
primeira, o conceito dotado de autonomia perante o nacionalismo; na segun-
da, ele desvinculado da ideia de progresso histrico pressuposto pelo nacio-
nalismo; e, na terceira, ele associado experincia de desigualdade e autori-
tarismo, processo para o qual contriburam as interpretaes nacionalistas. Por
isso, essa experincia se desenvolve de forma mais lenta que a primeira, paula-
tinamente, por meio de diversos trabalhos e escritos produzidos dentro e fora
do Cebrap. A ideia de ruptura histrica, presente na primeira experincia d

lugar ideia de continuidade, o que resultado da nfase crtica ao conceito

de desenvolvimento. Se a primeira experincia tinha como chave principal os
conceitos de populismo-nacionalismo-desenvolvimento-populismo; pode-se
dizer que os trs principais a essa segunda experincia so nacionalismo-desen-
volvimento-autoritarismo. No toa, populismo e autoritarismo guardam entre
si uma relao prxima.
De fato, ambas as experincias so complementares e mesmo se entrelaam
ao darem continuidade ou tomarem por referncia embora de modo diver-
so, a narrativa de crtica ao nacionalismo para interpretar o momento presente,
marcado pelo regime militar, e ao dar prosseguimento figura do narrador out-
sider. Em resumo, compreenso do tempo presente imprescindvel o recurso
s referncias acadmicas forjadas na tradio intelectual da Escola Paulista. Do
continuidade a essa tradio por meio de experincias que se superpem uma
a outra, revelando algumas contradies e uma grande complementaridade nas
referncias polticas e intelectuais.
4. A experincia da redemocratizao
Concomitantemente experincia de crtica ao regime militar, por meio da trin-

ca desenvolvimento-autoritarismo-nacionalismo, surge outra experincia dentre
esses intelectuais: a experincia do engajamento poltico na dcada de 1970, que
evoluir para a experincia da participao na transio democrtica. Se fosse
possvel delimitar temporalmente essa experincia, os marcos poderiam ser o ano
de 1974, quando, por ocasio de eleies parlamentares nacionais, o partido do
Movimento Democrtico Brasileiro resolve mudar a atitude de boicote ao regi-
me e promove uma ampla campanha para a qual contou com o auxlio direto de
intelectuais do Cebrap; e os anos 1982-1984, quando ocorrem eleies nas quais a
oposio sai vitoriosa nos trs principais estados brasileiros, e a transio poltica
assume uma dinmica que, embora no impedisse a atuao desses intelectuais,
condicionava-a a um modo diverso daquele experimentado na dcada de 1970.
O lanamento do livro So Paulo 1975: crescimento e pobreza ocorre um
ano aps a consultoria prestada por intelectuais, dentre os quais se destacam
Fernando Henrique e Francisco Weffort, a Ulysses Guimares nas eleies
de 1974. Aps esse momento, foi crescente o engajamento dos socilogos do
Cebrap em espaos como a Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia e,
mais tarde, mesmo em movimentos mais amplos, como os pela anistia, as greves
do ABC paulista do fim da dcada e na organizao partidria, em especial do
MDB paulista e do Partido dos Trabalhadores.
O que ocorre, entretanto, no uma simples defesa da democracia; afi-
nal, este conceito j era presente e importante no vocabulrio tanto do

nacionalismo-desenvolvimentista como no vocabulrio da Escola Paulista desde

30. CARDOSO, F. H. A
a dcada de 1950. A ausncia de uma democracia nos moldes da tradio oci- questo da democracia.
dental , afinal, o mote a partir do qual o perodo da Repblica de 1946 inter- In: ____. Autoritarismo e
pretado por Weffort como incompleto, anacrnico, no moderno ou transitrio. democratizao. 3. ed. Rio
de Janeiro: Paz e Terra,
Cabe analisar a relao que o conceito de democracia estabelece com as crti- 1975, p. 225.
cas ao desenvolvimentismo e o modo pelo qual o conceito, forjado dessa manei- 31. Ibid., p. 226.
ra, articula o sentido poltico do engajamento dos referidos intelectuais. Com
isso, a interpretao do perodo deixa de ser apenas a de um momento de rei-
vindicao por democracia e passa a orientar-se pelo sentido da democracia era,
ento, reivindicada. Trata-se de um conceito que no pode ser compreendido
fora do contexto de crtica ao nacionalismo-desenvolvimentista, que marcou a
tradio intelectual da Escola Paulista desde a ctedra de Florestan Fernandes.
Um artigo sobre o tema teve especial repercusso nesse contexto: o tra-
balho A questo da democracia, de Fernando Henrique Cardoso, publica-
do inicialmente no incio da dcada de 1970 e republicado, em 1975, no livro
Autoritarismo e democratizao, que rene artigos do referido autor, quando j
plenamente atuante no Cebrap. O argumento do autor gira em torno do que seria
a democracia, mas compreendida a partir de uma anlise cuja orientao gira em
torno da questo sobre que lugar em que a democracia ocupa na sociedade bra-
sileira. Para tanto, utiliza o vasto leque conceitual que teceu para compreender a
realidade autoritria do Brasil sob o regime militar:
Este [ideologia da guerra fria], se de fato tornou-se anacrnico do ponto de vista da situao
poltica internacional, no deixou de ter uma base objetiva e de ser til para outros fins dos
grupos polticos vencedores. Com efeito, o autoritarismo prevalecente permitiu a reorganiza-
o do aparelho de Estado, liquidou o sistema partidrio anterior (e com ele a representao
poltica das classes populares e trabalhadoras urbanas, bem como de setores importantes das
antigas classes dominantes) e incorporou ao processo poltico, sob novas condies, as Foras
Armadas e os grupos sociais que expressam os setores monoplicos da economia. Essas con-
dies contriburam para moldar o milagre econmico nos termos em que se deu: com con-
centrao de renda e desigualdade social.30
E logo aps:
Para ser um pouco mais preciso, o que se chama presentemente de modelo poltico o siste-
ma de poder que assumiu a forma burocrtico-autoritria e que tem funcionalmente dois eixos
no excludentes, um tecnocrtico e outro militar. Por trs dele, esto os interesses da expan-
so capitalista, nas suas vertentes, a empresa estatal e o conglomerado internacional, aos quais
se liga uma burguesia local que em por ser caudatria e dependente deixa de ser importante
como fora econmica e social.31
O desenvolvimento, predominante no progresso histrico brasileiro e aqui

h uma retomada do argumento de submisso do nacionalismo ao desenvol-

vimento, prprio da primeira experincia analisada neste artigo assume fei-
es autoritrias, compreendidas sob os vocbulos de monoplio e de tecno-
cracia, que ganham sentido sob o signo do complexo burocrtico-autoritrio
orientado a promover o desenvolvimento do capitalismo. Uma notvel contri-
buio para compreender o funcionamento do Estado no Brasil, mas que no
deixa de beber na fonte de experincias pregressas, em que a crtica ao regime
militar se articula por meio de argumentos oriundos do e que ainda fazem
referncia ao nacionalismo-desenvolvimentista.
Ora, justamente, e somente, em oposio a esse conjunto de conceitos que
conferia significado ao momento histrico brasileiro de ento que o conceito
de democracia adquire sua verdadeira densidade. A democracia s poderia ser
compreendida nos marcos da tradio ocidental mesmo liberal de valori-
zao extrema da sociedade civil, em oposio, e no comunho, com o poder
pblico, tal como entendida sob o prisma de crtica ao regime e ao desenvolvi-
mento. na superao, portanto, da forte burocracia pblica, por onde se articu-
la o desenvolvimento, que repousa a possibilidade de construo da democracia:
[...] no Brasil, com mais fora e de modo mais desordenado, o prprio mpeto do crescimento
est gerando condies sociais, que a vida poltica, para dinamizar-se, ter que expressar como
uma contradio com o estilo burocrtico-repressivo do regime.32
O eixo temporal sofre uma mudana com relao ao que era no naciona-
lismo-desenvolvimentista, articulado entre dependncia e independncia; para
operar sob o binmio autoritarismo-democracia, no qual o conceito de desen-
volvimento no mais opera a transio do signo anterior ao posterior, mas, pelo
contrrio, historicamente superado na transio que se efetua. Nesse sentido,
interessante ver a que ponto chegou a crtica ao conceito de desenvolvimento
na obra de Fernando Henrique; mesmo compreendo o desenvolvimento como
parte vital tradio poltica brasileira, na medida em que o pas se compreende
como subdesenvolvido, ou de Terceiro Mundo:
Seria difcil, depois disso que o prprio cerne da civilizao ocidental permanecesse intocado:
o que est em jogo a crena na Razo ou pelo menos a crena no modo pelo qual a Razo se
faz presente com tcnica e como princpio formal de ordenao do mundo.
Deriva da tambm, embora nem sempre de modo imediato, a crise da ideia de desenvolvi-
mento econmico. Para entender-se a contribuio das cincias sociais ao debate contempor-
neo e para delimitar seus alcances necessrio, portanto, ver do ngulo deste debate o mesmo
grande problema que atormenta, a nvel mais geral, o pensamento ocidental. A conscincia da
32. Ibid., p. 232. existncia de um problema do desenvolvimento, eu constitui o b--b da contribuio do
pensamento se no do Terceiro Mundo, pelo menos sobre o Terceiro Mundo, sups sempre

um parmetro: sabia-se o que significava o progresso e este era almejado. Hoje, no centro, pe-
33. CARDOSO, F.H.
-se em dvida a ideia de progresso que permitiu a construo da civilizao contempornea, O desenvolvimento na
graas ao domnio da Tcnica pela Razo.33 berlinda. In: _____.
As ideias e o seu lugar:
ensaios sobre as teorias
A mudana histrica, no Brasil, no mais interpretada sob a lgica do desen- do desenvolvimento.
volvimento, mas sob a lgica da crise. Crise tambm do desenvolvimento. No Petrobras: Vozes: Cebrap,
toa, esse o conceito que orientar um debate ocorrido em 1978, que deu origem 1980, p. 130.
a um texto, publicado na Revista de Cultura & Poltica, no qual, em harmonia com iii. A revista, em seus
dois primeiros nmeros,
os crescentes movimentos polticos no Brasil, o tema da democracia j era abor- foi intitulada Revista de
dado sem maiores receios. Para entender esse texto/debate, necessrio entender Cultura Contempornea;
o contexto de sua publicao, relevante ao argumento aqui desenvolvido. o que mudou a partir
do terceiro nmero. Foi
Ao fim da dcada, ao invs de retroceder, o engajamento desses intelectu- alegado, em editorial,
ais aprofunda-se. Um dos sintomas dessa mudana de atitude foi a criao, em que outra revista ento
1977, do Cedec, capitaneada por Francisco Weffort, aps sua sada do Cebrap. teria comeado a ser
publicada com um ttulo
Essa sada no ocorre exatamente por conflitos polticos ou intelectuais, mas semelhante.
por conta de uma diferente percepo sobre qual deveria ser o papel do intelec-
tual brasileiro na conjuntura poltica que se afirmava no final daquela dcada.
Weffort e os que com ele se organizaram cito Jos lvaro Moiss e Marilena
Chau, como exemplo vislumbraram no recm-criado instituto um modo de
interpretar o tempo em que viviam e, assim, nele agir.
O editorial do primeiro nmero da revista bastante claro em seus objetivos:

No quadro atual da sociedade brasileira torna-se cada vez mais importante estabelecer condi-
es propcias ao estudo e ao debate das questes mais inquietantes que desafiam as sociedades
latino-americanas.
O nosso ambiente de criao da cultura esteve quase sempre ligado expanso das funes
ESTATAIS, contribuindo para favorecer um estilo de trabalho intelectual cujo prottipo
em pocas mais recentes o tecnocrata, reavivando as razes autoritrias da tradio da
cultura brasileira.
Cumpre, nos dias que correm, criar condies para o desenvolvimento de viso crtica do pas-
sado e do presente, reafirmando suas ligaes com a perspectiva de democratizao econ-
mica, social e poltica de nosso pas. Trata-se de incentivar o debate atravs do qual se possa
afirmar a riqueza da pluralidade e da diversidade do pensamento, fundamental para o desen-
volvimento poltico e cultural nacional. Trata-se de recuperar traos do desenvolvimento his-
trico da sociedade que a tica autoritria sempre ajudou a desarticular, mas cuja potencialida-
de inovadora e crtica o quadro cultural brasileiro j anuncia.
com esse esprito que proposta a REVISTA DE CULTURA CONTEMPORNEA,iii cuja
realizao no tempo procurar responder a esses desafios. Para isso, convidamos todos aqueles
identificados com esses objetivos amplos para nos ajudar cooperando e criticando.
Tal caminho abre-se como mais uma forma de atuao do Centro de Estudos de Cultura
Contempornea [Cedec], buscando perceber no presente os germes de mudana para uma

sociedade democrtica, articulada e participante.34
Ao relacionar o ambiente de criao da cultura com as funes estatais, h

uma referncia, novamente, ao pensamento nacionalista e ao ISEB, o que mostra
a imerso no contexto narrativo que se desenvolve na Escola Paulista durante a
dcada de 1970. O primeiro objetivo da revista, portanto, reafirmar a viso cr-
tica interpretao nacional-desenvolvimentista sobre o perodo histrico ante-
rior. Na verdade, Weffort, autor de escritos importantes na dcada de 1960 que
corroboraram com a interpretao de mudana histrica promovida pelo golpe
de 1964, com o recurso chave de interpretao do populismo, deixa transpare-
cer no editorial, que ajudou a elaborar, uma tica que mais se assemelha quela
da segunda experincia: a continuidade entre a Repblica de 1946 e o regime
militar parece ser mais clara que os pontos de ruptura: a tica autoritria conecta
os dois perodos.
A perspectiva de outsider reafirma-se, tambm, no editorial. Contudo, h
uma diferena de postura: o outsider e os germes de uma nova cultura devem,
agora, ser promovidos por esses intelectuais. H uma perspectiva de engajamen-
to que o papel oposicionista ao trabalhismo da dcada de 1960 e o forte autori-
tarismo da dcada de 1970 ajudou a sufocar. Na experincia da ainda incipiente
Abertura poltica, entretanto, a postura muda.
justamente nessa situao que se torna perceptvel a falncia do conceito
de desenvolvimento como orientador do progresso histrico. O uso do vocbulo
no editorial completamente destitudo dos significados atribudos ao conceito
pela narrativa do nacionalismo. De fato, o binmio autoritarismo-democracia
que desde meados da dcada de 1970 ganha relevncia nos escritos polticos des-
ses intelectuais, se descola do binmio dependncia-independncia, por meio do
qual o progresso histrico do pas era interpretado pelo nacionalismo-desenvol-
vimentista. Essa experincia, a de luta por democracia no contexto intelectual da
Escola Paulista, ganhar intensidade nesse momento e ter no conceito de crise
um importante suporte. A mudana histrica no seria, ento, promovida pelo
desenvolvimento, mas pela falncia de um modelo poltico e social que se pro-
longa no pas desde a era Vargas.
Essa interpretao histrica exposta em trs artigos publicados, respecti-
vamente, no incio de cada um dos trs primeiros nmeros da revista. Neles o
conceito de democracia, a tica autoritria da Repblica de 1946 e sua herana
so tratados primorosamente por Weffort. O tema abordado a relao entre
34. Revista de Cultura movimento operrio e democracia, no passado e no presente.
Contempornea. So
Paulo: Editora Global;
Cedec. Ano 1, n 1, julho
[...] partindo sempre de questes formuladas no presente, o significado do conhecimento da
de 1978. histria para a ao precisamente o de constituir um dos meios de que dispomos para jul-
gar da pertinncia das prprias perguntas que o inspiraram e, portanto, da pertinncia das

alternativas de ao que imaginamos adequadas ao momento atual. Como resolver as nossas

35. WEFFORT, F. C.
indecises atuais diante da questo das relaes entre movimento operrio e democracia sem Democracia e movi-
entendermos o nosso passado de meia democracia [grifo meu] e de uma muito duvidosa inde- mento operrio. Parte I.
pendncia operria? Conhecer o passado um meio de conhecer o presente. Portanto, mais do In: Revista de Cultura
Contempornea. So
que um conhecimento supostamente puro ou neutro, estas questes implicam, queiramos ou Paulo: Editora Global;
no, um ajuste de contas, porque elas interrogam no apenas realidades exteriores a ns, mas Cedec. Ano 1, n 1, julho
sobretudo a ns mesmos.35 de 1978, p. 8.
36. Ibid., p. 10.
A luta pela democracia no presente deve, portanto, ser contemplada sob uma 37. Ibid., p. 7.
interpretao histrica do passado recente, em que tema semelhante, qual seja, a

relao entre movimento operrio e democracia, se colocou. O salto desse argu-
mento para a crtica ao nacionalismo, por sua vez, claro. Ento, torna-se clara na
contraposio feita entre duas interpretaes sobre a histria do pas: a da crtica
feita de fora aquela do outsider e a da ideologia, produzida dentro do Estado:
Se a situao atual nos prope uma pergunta fundamental sobre a histria e se esta nos inspira
uma reviso do passado, isto no significa que as nossas ideias atuais sobre as relaes entre
movimento operrio e democracia definam uma perspectiva a realizar-se fatalmente nem que
esteja definido o sentido destas relaes. Ao contrrio: exatamente porque a pergunta suscita
dvidas que se faz necessrio rever o passado. Neste sentido, o que interessa a histria como
crtica, jamais como ideologia, pois se a justificao ideolgica necessita de mitos por que no
busc-los no presente ou em nossas aspiraes para o futuro, poupando-nos deste modo o
esforo de reconstituir o passado, embora seja de modo superficial?36
A crtica s pode ser promovida por quem outsider, e somente desse movi-
mento pode surgir uma interpretao histrica fidedigna. Nessa, o movimen-
to operrio funciona como uma metonmia da sociedade civil, e a tradio da
Escola Paulista de valorizao desta em contraposio ao Estado lembremos
do CESIT retomada a partir das anlises sobre o sindicalismo e o Estado na
Repblica de 1946:
No h movimento operrio independente sem democracia e no h democracia sem movi-

mento operrio independente. A questo do presente, da histria que se est fazendo e da
que se tem para fazer, mas tambm do passado. Quanto ao passado, j se escreveu algo sobre
a democracia e, um pouco mais, sobre o movimento operrio. Mas o tema de suas relaes
permanece, de certo modo, esquecido. Como entender a dependncia (relativa, sem dvida)
do movimento operrio em face do Estado no perodo democrtico? Esta pergunta, que se tor-
nou clssica nos estudos sobre o sindicalismo brasileiro desde os trabalhos pioneiros de Aziz
Simo e Juarez Brando Lopes, sugere hoje uma outra indagao como contrapartida: como
entender uma democracia que obrigava os sindicatos, e por extenso o movimento operrio, a
uma posio de dependncia em face do Estado? 37

A fala de Weffort aquela de um intelectual crtico, cujo ponto de vista

embasado no apenas por estar fora do Estado no presente, mas por basear-se
em um dilogo intelectual que tem a si mesmo como crtico e outsider; diferen-
temente de uma tradio poltica marcada pelo autoritarismo que as culturas
do apaziguamento e do favor produzem. A democracia viria em oposio a essa
situao, para o que a perspectiva acadmica da qual fala seria de grande valia.
Essa perspectiva autoritria associada, simultaneamente, ditadura e ao siste-
ma poltico erguido em 1946 ou melhor, ao modo como esse se desenvolveu. O
progresso histrico brasileiro no deriva, portanto, do desenvolvimento, mas da
negao de uma tradio do nacionalismo-desenvolvimentista e o conjunto de
smbolos a ela relacionados, como o ISEB, por exemplo.
Assim, no tempo contemporneo publicao dos referidos artigos, em
1978, Weffort vislumbra duas crises que permeiam tanto o governo como a
oposio. Uma crise conjuntural, que reflete um impasse nas estratgias de um
e de outro; e uma crise institucional, que se prolonga desde 1930, e interpreta-
do por ele segundo a proposio j argumentada em seus artigos da dcada de
1960, em que o conceito de bonapartismo utilizado para interpretar o arranjo
de foras polticas no pas:
Pelo lado das oposies, eu acho que tambm se configura uma situao de impasse que se revela
em duas dimenses, a meu ver, fundamentais. Em primeiro lugar est a alta direo do MDB,
que confere temtica das oposies em geral, uma orientao estritamente poltico-institucional
num nvel que no tem sido capaz de entroncar com os movimentos efetivos da sociedade
civil. Em segundo lugar, os movimentos que ocorrem dentro da sociedade civil, s tm alcan-
ado ressonncia, enquanto sejam capazes de traduzir a sua mensagem nos mesmos termos
poltico-institucionais. Neste sentido, a temtica das oposies no assume uma conotao
social e s precariamente assume uma conotao econmica. [...] Tudo isto significa que as
oposies, no obstante tenham crescido muito, no passam de um horizonte estritamente
liberal clssico nas suas propostas. Significa que elas tambm so frutos da velha crise insti-
tucional. Significa que h uma crise das instituies do Estado, na qual as prprias oposies
emergem, e qual no sabem dar resposta, e se comportam como se fosse ainda possvel uma
alternativa de tipo liberal clssico.38
A crise, portanto, o caminho por onde a transio, no apenas para a

democracia, mas para a modernidade, poder ocorrer. Mais do que isso, todo o
38. Revista de Cultura perodo que at aquele momento havia sido definido sob o signo do nacionalis-
Contempornea. So mo-desenvolvimentista, passa, no artigo de Weffort, a ter no signo de crise uma
Paulo: Cedec; Paz e Terra. importante chave de interpretao. Aprofundar e superar a crise significa fugir
Ano 1, n 2, janeiro de
1979, p. 44. das solues que se encontram no seio do Estado e articular uma oposio imer-
sa na sociedade civil, organizada em classes homogneas e modernas.

Ao binmio dependncia-independncia, cuja superao se d pelo desen-

39. WEFFORT, F. C.
volvimento, ope-se o binmio autoritarismo-democracia, cuja superao se d Democracia e movimento
pela crise. Esse movimento semntico faz com que a terceira experincia seja operrio. Parte III. In:
a que promove a maior ruptura com o nacionalismo-desenvolvimentista: nas Revista de Cultura &
Poltica. So Paulo: Global
duas experincias anteriores, o conceito de desenvolvimento permanecia como Editora; Cedec. Ano 1,
central na concepo do tempo histrico brasileiro. Esta a principal marca da n 1, agosto de 1979, p. 18.
terceira experincia, que se forja em meio Abertura poltica, promovida em fins
da dcada de 1970. O impacto que a ao poltica desses intelectuais, orientada
pela interpretao histrica analisada ao longo desse artigo manifesta-se, ainda,
no seguinte trecho:
Algum j disse, com razo, que o sistema poltico da democracia de 46 no deixou herdeiros
mas rfos. Ser isto tambm verdade para a esquerda? Como se definem aqueles que Gramsci
nomeava como os intelectuais orgnicos da classe operria em relao ao seu prprio pas-
sado? Se eles preferem assumir a responsabilidade de sua prpria histria, ou seja, se eles
preferem definir-se como herdeiros, o problema que inevitavelmente se coloca em face das
questes do presente de uma esquerda perplexa e desvinculada da classe operria, o de uma
avaliao crtica da herana recebida.
As perguntas cruciais de uma etapa como esta so por demais clssicas para serem desconhe-
cidas: a que herana renunciamos? Com que parte da herana devemos ficar? Aos herdeiros
cabe ajustar contas com o passado pelo qual so responsveis. Os rfos no tm evidente-
mente nenhuma pergunta a fazer. Assustados com o mundo hostil do presente, incapazes de
formular qualquer pergunta sobre o futuro, o que pedem apenas serem esquecidos.39
O uso da palavra rfos esvazia o contedo que o vocbulo herdeiros pode-

ria assumir: de fato, o esvaziamento faz-se necessrio por ser esse um tempo
diferente, em que os smbolos do nacionalismo j seriam anacrnicos e pouco
teis na luta pela democracia. Os artigos foram escritos com o primeiro surto de
greves no ABC paulista, iniciados em 1978. No toa, foram muitos os intelec-
tuais que, compartilhando a interpretao de Weffort, enxergaram no movimen-
to um novo sindicalismo, e nele participaram ativamente, levando consigo suas
narrativas que explicavam o que era e para onde deveria ir o pas.
5. As narrativas da Escola Paulista e a formao poltica

do Brasil contemporneo
Essas narrativas foram forjadas em trs experincias, as quais eram diver-

sas e por vezes contraditrias para que no o fossem, deveriam ser ape-
nas narrativas, e no tambm experincias mas tambm entrelaadas entre
si e complementares na elaborao de uma viso de mundo que negava o

nacionalismo-desenvolvimentista, ao deslocar seus significados, ao submeter

seus conceitos a valncias distintas e ao elaborar uma chave de interpretao his-
trica radicalmente distinta daquela do ISEB. Essa viso se tornaria predomi-
nante no Brasil nas dcadas que se seguiram, quando foram submetidas, no se
tenha dvida, a novas experincias polticas. Certamente, por exemplo, a mudan-
a na dinmica da transio democrtica que ocorreu entre 1982 e 1984, quando
a oposio que lograra chegar ao poder nos estados do Sudeste40 e mesmo no
governo federal, assumiria a conduo ao novo regime poltico.
inegvel, contudo, a relao do novo regime com as interpretaes oriun-
das da crtica ao regime militar que aqui foram analisadas. Diga-se, por exemplo,
a intensa participao dos referidos intelectuais na fundao dos dois principais
partidos na atualidade brasileira, o PT e o PSDB. Ambos, no toa, de origem
paulista. Esse fato se relacionaria com a ampliao do poder poltico de So Paulo,
que na Repblica de 1946 no exercia poder poltico condizente com o dinamis-
mo de sua economia? Por enquanto, o que o presente trabalho pretende apresen-
tar apenas o fato de que a crtica ao regime militar, no referido meio acadmico,
no pode ser compreendido sem sua relao intrnseca com o posicionamento
que esses intelectuais tinham perante o nacionalismo-desenvolvimentista.
De que maneira somos tributrios ou negamos essas experincias? Distintas
entre si, elas retomaram, em diversos momentos, as mesmas referncias concei-
tuais e narrativas constitudas na dcada de 1950, e atualizaram sua perspectiva
aos desafios que o mundo poltico colocava. Ao mesmo tempo, moldavam refe-
rncias e identidades que orientariam sua ao poltica a partir da negao da
Repblica que havia sido deposta em 1964 e de seus principais signos polticos.
O lugar histrico do conceito de desenvolvimento confere a este uma
importncia para a formao poltica do Brasil moderno que corre o risco de
ser ignorado se o conceito for contemplado pela tica exclusivamente econ-
mica. Pode-se dizer hoje que o nacionalismo-desenvolvimentista se mantm
vivo. Tanto por meio da valorizao do conceito de desenvolvimento, presente
inclusive na Constituio de 1988, como por meio das teses nacionalistas e das
foras polticas que reivindicam a herana da Repblica de 1946. Mas quais sig-
40. Sobre o papel dos nificados ele hoje carrega, e qual a consequncia disso para a ordem poltica que
governadores na transi- comea a estabelecer-se na dcada de 1980? Ou ainda, que significado tem o
o, ver ABRUCIO, F. L.
Os bares da federao.
conceito de desenvolvimento no ordenamento poltico atual? Para responder a
Os governadores e a rede- essa pergunta, importante que se leve em considerao, tambm, os discursos
mocratizao brasileira. que orientaram sua formao, alguns dos quais forjados nos trabalhos dos inte-
2. ed. So Paulo: Hucitec,
2002.
lectuais paulistas aqui analisados e cujas interpretaes assumiram no pouca
importncia no pas.

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artigos
Lcio Viana
Francisco Fonseca
Impactos Sociais e Econmicos da Atuao do Banco

Interamericano de Desenvolvimento nas Polticas Pblicas
RESUMO ABSTRACT
Analisa-se a atuao do Banco Interamericano de This article analyzes the activities of the Inter-American
Desenvolvimento (BID) quanto ao financiamento de Development Bank (IADB) related to the financing of
polticas pblicas urbanas e sociais, notadamente o public urban and social policies, looking specifically at the
Programa de Revitalizao do Centro de So Paulo Sao Paulo City Center Revitalization Program (Programa
(Procentro). Por meio de entrevistas com tcnicos de Revitalizao do Centro de So Paulo - Procentro). By
do Programa e de fontes documentais (contratos e means of interviews with the Program`s technicians, and
relatrios) objetivou-se analisar os requisitos exigi- using documented sources (contracts and reports) the aim
dos pelo Banco ( luz de sua trajetria) em duas dife- was to analyze the Bank`s requirements (in the light of
rentes gestes municipais: entre 2000 e 2004 (PT) its trajectory) during two different municipal administra-
assinatura do contrato com o BID , e 2004 e 2008 tions: between 2000 and 2004 (PT Worker`s Party)
(PSDB/DEM): implantao do programa. when the contract was signed with the IADB , and 2004
Constatou-se que as polticas urbanas e sociais do and 2008 (PSDB/DEM Social Democrats/Democrats):
BID so influenciadas por modelos internacionais when the program was implemented.
voltados lgica do custo-benefcio e s chamadas It was notable that the IADB`s urban and social policies
melhores prticas, e se utilizam de tcnicas geren- are influenced by international models, which in turn,
ciais exgenas s realidades locais. O estudo de caso are based on the logic of cost-benefit and on so-called
do Procentro permitiu elucidar que tais prticas best practices, and make use of managerial techniques
gerenciais e contrapartidas exigidas aos financiamen- that are exogenous to local realities. The study of the Pro-
tos de polticas pblicas comprometem fortemente as centro case allowed us to clarify that such managerial
polticas sociais inclusivas. practices, and such requirements imposed as a condition
for financing, strongly jeopardize inclusive social policies.
Palavras-chave
Banco Interamericano de Desenvolvimento, Keywords
polticas pblicas urbanas, polticas sociais, Inter-American Development Bank,
desenvolvimento econmico. public urban policies, social policies,
economic development.
199-213 >>

Impactos Sociais e Econmicos da Atuao do Banco Interamericano de Desenvolvimento nas Polticas Pblicas
Introduo
As agncias multilaterais marcam ativamente a agenda dos pases perifricos

ao definirem significativamente as polticas pblicas (processo de elabora-
o, forma e contedo) por meios diversos. Apesar da motivao da origem
do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); do Banco Internacional
para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD Banco Mundial); e do Fundo
Monetrio Internacional (FMI) tenha sido desenvolver e ou reconstruir os
mais diversos pases, sobretudo aps o fim da Segunda Guerra Mundial, admi-
te-se mudanas significativas em suas trajetrias. Embora estas trs entidades
no tenham exatamente o mesmo perfil, o fato que sua influncia marca for-
temente os contornos da relao entre pases centrais e perifricos. Observa-se
que os pases do chamado G7 vm aumentando suas quotas-partes, cada um
ao seu modo, nas agncias multilaterais. Dessa forma, o presente estudo busca
analisar as formas de atuao de agncias multilaterais em pases subdesenvol-
vidos, particularmente a do BID, objeto deste artigo.
As observaes dos mecanismos de financiamento ao Programa Procentro
na cidade de So Paulo, em que muito da atual face do BID se expressa, pro-
curou-se avaliar suas condicionalidades aos emprstimos concedidos, o que
por meio de um estudo de caso permitiu descortinar as sutilezas de sua atua-
o. Nesse sentido, as polticas sociais, sobretudo quando vinculadas a projetos
de financiamentos urbanos, vm perdendo fortemente espao para perspecti-
vas voltadas ao custo-benefcio; s chamadas best practices, cujos modelos
so cidades transformadas em globais. Esse modelo de desenvolvimento tem
como caracterstica central receber o capital e o turismo mundial deixando
os aspectos sociais para o segundo plano. O processo gerencial do emprsti-
mo implica uma modelagem prpria com requisitos tcnicos cujos objetivos
expressam, em ltima instncia, o poder poltico do Banco.
Nesse contexto, as questes sociais, cruciais nas grandes cidades localizadas
na periferia mundial caso de So Paulo , ao serem relegadas a segundo plano
impactam profundamente no tecido social. Esses problemas, contudo, ape-
nas podem ser avaliados com um instrumental analtico capaz de examinar o
enquadramento das polticas pblicas na agenda, conforme se intentou realizar.

Lcio Viana | Francisco Fonseca
A Trajetria de atuao do BID e sua interpretao conceitual

1. Note-se que o termo
desenvolvimento
A criao do BID, em 1959, foi caracterizada pelo apoio a projetos de carter afastado, assim como as
social, tendo em vista a ameaa socialista representada pela URSS e por Cuba consideraes sociais.
que, mesmo enfrentando dificuldades econmicas, conseguiram garantir certo 2. As reformas estrutu-
rais preconizadas pelo
grau de seguridade social aos seus cidados. Em relao ao Brasil, interessante BID e demais agncias
notar que, apesar de o golpe militar de 1964 ter mantido as diretrizes econmicas internacionais eram
baseadas no vetor Estado, vigente desde o governo Vargas, o governo brasileiro, reformas neoliberais.
Scherma (2007) ressalta
sob tutela militar, passa a adotar novas estratgias de desenvolvimento. Os aspec- que, embora tenha havido
tos privilegiados passaram a ser o combate inflao e o crescimento econmi- debate entre os adeptos e
co.1 Essa tendncia se manteve durante todo o decnio de 1970. opositores dessas ideias,
o receiturio liberal j
J durante a dcada de 1980, em funo da crise econmica e da decretao vinha sendo discutido na
da moratria por vrios pases, o BID apresentou carncia de recursos, tendo Amrica Latina, e obtido
que recorrer aos EUA, que ampliou sua participao acionria no Banco. Esse parte do apoio interno, o
que teria tornado desne-
perodo marcado por criar novos departamentos voltados anlise de polticas
cessria, em certa medida,
macroeconmicas e setoriais. A partir de ento as recomendaes econmicas, a imposio dessa diretriz.
sobretudo aos pases em desenvolvimento, passaram a ser orientadas nos moldes 3. Nota-se que as obri-
do Consenso de Washington.2 gaes referentes aos
emprstimos no men-
A dcada de 1990 marcada pela prevalncia do iderio neoliberal, sobretu-
cionam explicitamente
do na Amrica Latina, em que as crises econmicas foram vinculadas ao descon- relao com os objetivos e
trole inflacionrio. Em 1999 o BID elabora uma nova estratgia institucional que compromissos do Projeto
a ser financiado. Dessa
o coloca como uma instituio que ensina e aprende com seus muturios. As
forma, como ser visto
novas diretrizes da instituio enfatizam o processo de descentralizao de suas adiante, os contratos de
aes aproximando-se de autoridades subnacionais de governo (estados e muni- emprstimo se restringem
cpios). Vale ressaltar que essa estratgia se difundiu no Brasil a partir da dcada ordem oramentria
e no fazem meno s
de 1990 com pretenses de tornar mais eficientes as aes governamentais. metas a serem alcanadas
Em seu Relatrio Anual, o Banco ressalta que as prioridades para o per- pelo Programa.
odo de 2005 a 2008 foram voltadas aos projetos que pudessem ter resultados
mensurveis, o que significa dar nfase aos resultados quantitativos, tais como
aes voltadas ao turismo e aos negcios, por exemplo. Ademais, o BID passou a
focar suas aes em prticas gerenciais como forma de garantir o resultado des-
sas polticas. A estratgia do Banco, porm, consiste em promover e financiar
novos modelos de negcios envolvendo, sobretudo, empresas do setor privado
e governos locais. Essas estratgias sero cotejadas com o programa concreto do
Procentro na cidade de So Paulo.
Com efeito, os programas de emprstimos do BID seguem uma srie de
estratgias que incluem as chamadas boas prticas (best practices) gerenciais,
sobretudo na fase de preparao e implementao de seus projetos. No entan-
to, como ser visto adiante, o alcance dos programas financiados pelo Banco
no se vincula diretamente aos resultados, mas sim ao processo que o viabili-
za.3 Nesse contexto, a adoo de melhores prticas surge como um mecanismo

generalizador de procedimentos, sobretudo do ponto de vista administrativo e

gerencial. Assim, a replicao dessa tcnica costuma gerar conflitos entre o sis-
tema administrativo local e a implementao das melhores prticas requeridas
pelo Banco (COOKE, 2004 apud LEIRNER, 2006 p. 39). Desse modo, a forma
de atuao do BID gera dificuldades burocrticas que resultam por vezes no
baixo desempenho de programas por ele financiados. Ademais, ao concentrar
seus esforos na gesto, o Banco torna mais distante a participao da socieda-
de civil nos projetos, pois, uma vez que suas aes concentram-se nos aspec-
tos gerenciais, fortalece sua lgica de procedimentos em detrimento da maior
permeabilidade da sociedade politicamente organizada na definio do uso dos
recursos emprestados. Portanto, as estratgias utilizadas pelo Banco no apenas
se distanciam da sociedade como podem contribuir para que seus resultados
sejam insatisfatrios, notadamente sobre as polticas sociais que atuam direta-
mente com a populao. A consequncia desse processo, tendo em vista a impor-
tncia do BID em termos de recursos emprestados e da tipologia de agenda
que possui , refere-se queda da importncia dos direitos sociais e necessi-
dade de o Estado intervir, apenas reativamente, aos mais diretamente atingidos.
Isso ocorre em razo de, estruturalmente, as polticas financiadas pelo Banco
serem descompromissadas das necessidades sociais dos mais pobres e, portanto,
impactando negativamente no desempenho econmico local.
A literatura sobre a forma de atuao das agncias multilaterais de finan-
ciamento est associada a dois mecanismos: o coercitivo e do conhecimento
(MELO, 2004; COOKE, 2004, WEYLAND, 2004; FARAH, 2005). Segundo essa
concepo, a coero ocorre em funo da necessidade do financiamento, o que
implica a aceitao de contrapartidas pelos muturios, enquanto o mecanismo
do conhecimento se baseia em experincias, ideias e modelos diversos legitima-
dos internacionalmente por comunidades epistmicas e polticas pblicas que se
difundem por redes internacionais. Dessa forma, os incentivos financeiros so
frequentemente associados a mecanismos coercitivos (desde o paradigma das
melhores prticas obrigatoriedade de aceitao de determinados processos
administrativos) que reforam o processo de difuso de polticas pblicas em
moldes especficos. Dobbin, Simmons e Garrett (2007) destacam que muitos
mecanismos podem contribuir para essa prtica. Um aspecto a ser destacado
o processo de difuso como resultado de procedimentos globais que acabam por
determinar a forma e o contedo de programas e agendas polticas. Por outro
lado, o conceito de difuso pode ocorrer por causa da coero exercida pelos
governos centrais, organizaes internacionais e atores no governamentais, via
presso poltica, pela manipulao de incentivos econmicos e at pela mono-
polizao da informao ou expertise. Nesse sentido, o acesso informao dis-
ponibilizada pelas instituies internacionais, entendidas como lcus de conhe-
cimento, bem como os fatores de natureza poltica e econmica (fragilidade dos

Estados muturios, por exemplo), podem influenciar e at definir os rumos de

4. Embora parte da
programas financiados externamente.4 literatura associe a relao
Apesar de o processo de difuso se justificar por sua suposta eficincia de entre agncias interna-
procedimentos e resultados, h contestaes, sobretudo, quanto aos aspectos cionais a termos como
imposio e coero, o
sociais que estariam sendo negligenciados (EICHENGREEN & RUEHL, 2000; estudo realizado por John
SANTISO, 2003; SVENSSION, 2000 apud DOBBIN et al., 2007). Para impor Kingdon (2006) demons-
sua conduta, notadamente baseada em modelos considerados bem-sucedidos tra, como podemos ver
adiante, que o processo
segundo parmetros globais, as instituies credoras passam a requerer con- de formao de agenda
dicionalidades, isto , passam a exigir normas e procedimentos que, por vezes, constitui uma complexa
redefinem os objetivos iniciais de determinadas polticas. Vale ressaltar que esse relao de foras, influn-
cias e resistncias.
tipo de racionalidade frequentemente associada a uma forma de coero, como
5. Ao realizar estudo
aludido, pois, na medida em que os pases recorrem a organizaes internacio- sobre os critrios para a
nais para obter assistncia financeira passam a estar sujeitos a diversos tipos de formulao de agenda e
influncia e constrangimentos. (VREELAND, 2003 apud DOBBIN et al., 2007). estabelecer tipologias de
anlise, John Kingdon
Porm, a classificao quanto sua coercitividade imprecisa e controvertida, tornou-se uma refern-
por causa das mudanas de posies no decorrer do tempo (DOLOWITZ e cia nos estudos de caso
MARSH, 2000, p.11), assim como em razo do estabelecimento de relaes dis- (VIANA, 1996 apud
GOMIDE, 2008).
tintas com cada pas muturio.
Por outro lado, ao realizar estudo enfatizando os processos pr-decisrios
John Kingdon5 (2006) buscou compreender como alguns temas se sobrepem a
outros na formulao de agenda nas polticas pblicas. Sendo as polticas pblicas
processos que se estabelecem na forma de agenda (KINGDON, apud CAPELLA,
2007), observa-se a importncia de tal conceito em seu arcabouo terico. Assim,
Kingdon (1995) desenvolve um modelo de fluxos mltiplos (multiple streams)
cujo intuito se concentra na compreenso dos estgios pr-decisrios definio
da agenda (agenda-settings) e alternativas para a formulao de polticas (policy
formulation) que influenciam diretamente a formao da agenda poltica.
Kingdon (2006) constata que, para que haja mudana na agenda poltica,
necessria a convergncia de trs fluxos fundamentais: problemas (problems),
solues ou alternativas (policies) e poltica (politics). No primeiro fluxo, o autor
destaca que a definio do problema pode sofrer influncias de indicadores, noto-
riedade ou feedback (avaliao) de programas existentes. Quando as situaes so
definidas como problemas, suas chances de pertencer agenda de prioridades do
governo aumentam. No entanto, algumas questes se transformam em problema
conforme seus impactos nos participantes do processo decisrio. Assim, percebe-
-se que as ideias, por meio de disputas de poder ou defesa de grupos de interes-
se especficos, fazem parte da dinmica que envolve o processo de formulao
de agenda. Alm disso, as condies polticas, partidrias e ideolgicas inserem-
-se como elementos fundamentais para que uma nova ideia passe a fazer parte
da agenda. Contudo, segundo Kingdon (1995), as mudanas na agenda poltica
ocorrem quando os trs fluxos se unem de forma favorvel: a juno desses fluxos

denominada coupling, que ocorre em circunstncias em que as janelas de opor-

tunidades (policy windows) encontram-se abertas. No entanto, o autor ressalva
que essas janelas nem sempre ocorrem de maneira previsvel na juno dos flu-
xos , podendo ocorrer tambm de forma imprevisvel (CAPELLA, 2007).
No contexto em que projetos financiados por instituies que atuam inter-
nacionalmente ampliam ainda mais o campo de influncias na formulao de
agendas polticas, a adoo de prticas gerenciais baseadas em experincias inter-
nacionais vem ganhando destaque na literatura sobre polticas pblicas. Dessa
forma, conceitos como as aludidas melhores prticas (best practices) e tambm
inovao e empreendedorismo passaram a fazer parte dessa discusso, nota-
damente nas ltimas dcadas do sculo XX,6 pois conflitam, de certo modo, com
a teoria de Kingdon em funo do carter replicador que ignora a presena de
atores polticos, bem como os interesses que pautam a formulao de uma agen-
da poltica. Contudo, como observado por Kingdon (2006), a inovao se cons-
titui como parte de um repertrio de alternativas que so indispensveis para o
enfrentamento de situaes anlogas. No entanto, segundo Farah (2006), baixo
seu potencial de utilidade a outras localidades, pois existe um conjunto de fatores
que pode influenciar a agenda local, tais como os de ordem estrutural, como a
crise fiscal, a influncia de agncias externas e/ou multilaterais, redefinies de
atribuies dos municpios e a influncia de atores sociais, polticos e de movi-
mentos sociais da localidade.
Portanto, alm do empenho dos atores, para que a disseminao acontea
6. O conceito de melhores
preciso um sistema de informaes que permita ao processo de difuso uma rela-
prticas ou best practices
implica um conceito de o direta entre o municpio inovador e outras localidades (apud WALKER, 1969;
soluo completa, fechada apud WRAMPLER, 2004 e apud SUGYAMA, 2004); semelhanas entre as locali-
e integral, a qual, impli-
dades envolvidas (WEYLAND, 2004); e levar em considerao atores especficos
citamente, prescreve um
modo especfico e nico e/ou variados (apud SUGYAMA, 2004). Sem esses cuidados, incorre-se no risco
de responder a um desafio de se adotar solues uniformes, geralmente aquelas propostas por agncias mul-
ou problema (FARAH, tilaterais (WEYLAND, 2004), caso tpico do BID, como ser visto especificamente
2006b; p. 2).
no Programa Procentro em So Paulo.
7. Note-se que as conse-
quncias das chamadas O exemplo que mais chama ateno na literatura sobre a difuso de mode-
cidades globais (voltadas los proveniente das reformas urbanas ocorridas no centro de Barcelona, na
ao grande capital, s Espanha. Desde 1986, quando a cidade foi escolhida para sediar as Olimpadas
finanas e ao turismo)
a excluso social, cujo de 1994, Barcelona passou a sofrer intervenes de grande porte em vrios aspec-
Servio Social ser, poste- tos, entre os quais se destacam a reforma urbana acompanhada da excluso social
riormente implantao (SILVEIRA, 2007). A experincia de Barcelona tornou-se muito conhecida e os
do modelo, chamado
a responder, normal-
resultados turstico-econmicos parecem ter suprido as expectativas em termos
mente na perspectiva de negcios. As intervenes urbansticas realizadas na cidade foram e so divul-
da assistncia, segundo gadas e conhecidas como o modelo de Barcelona.7 Contudo, vale ressaltar que os
a lgica das instituies
multilaterais.
benefcios de tal estratgia implicaram forte excluso social, o que impacta nega-
tivamente no desempenho econmico da cidade. Segundo Alves (2005), a falta

de critrio na recuperao de patrimnios culturais, equvocos na aplicao de

8. A formao acad-
recursos em projetos e intervenes de menor importncia, assim como a ausn- mica da ex-prefeita em
cia de investimentos onde se faziam realmente necessrios tornaram a experincia Servio Social, o que, para
de Barcelona um modelo problemtico. Apesar de todas as ressalvas, Barcelona muitos, teria contribudo
para sua sensibilidade
considerada uma referncia para diversas experincias de planejamento urbano com a questo social.
na Amrica Latina, o que demonstra a ausncia de preocupao com a questo
social, notadamente no espao urbano. Novais (2006) argumenta que a replicao
do modelo espanhol est inserida direta ou indiretamente no Plano Estratgico de
diversas cidades do mundo: as chamadas cidades globais.
Partindo desse debate, pretende-se a seguir averiguar a presena de imposi-
o de modelos e prticas gerenciais, bem como outras influncias, notadamente
de natureza poltica e ideolgica, por meio da percepo dos tcnicos envolvi-
dos no Programa de Reabilitao da rea Central no Municpio de So Paulo
Procentro , projeto este realizado pela Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP)
e cofinanciado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. Vejamos ento
como a trajetria recente do BID aplicada ao caso do Procentro em So Paulo.
Anlise do Programa de Reabilitao da rea Central do Municpio

de So Paulo Procentro
A ideia de reabilitao da regio central da cidade de So Paulo surge no in-

cio dos anos 1990 em resposta constatao de degradao fsica, esvaziamento
populacional e desvalorizao imobiliria, processo esse que teria se iniciado nos
anos 1970. A proposta de interveno urbana englobou as mais diversas reas e
secretarias da Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP). Entre as pioneiras no
enfrentamento dos problemas da regio central encontra-se a ex-prefeita Luiza
Erundina8 (1989-1992), cuja administrao realizou diversas aes, entre as
quais se destacam o trabalho com a populao residente em cortios e a reforma
do Vale do Anhangaba (importante espao no centro da cidade), que incorpou
trabalhadores do setor informal. A gesto posterior, de Paulo Maluf (1993-1996),
criou projetos para desenvolver a regio que deram origem ao Programa de
Requalificao Urbana e Funcional do Centro de So Paulo. Em 1993 foi criada
a Comisso Executiva do Procentro, cuja organizao envolvia representantes
de diversas secretarias, empresas municipais e ONGs.
Em termos conceituais, observa-se que o primeiro fluxo, classificado por
Kingdon (2006) como problema, aparece de forma veemente. As questes que
envolvem a regio central ascendem condio de problema e passam a ganhar
notoriedade com a participao de movimentos sociais diversos e demais orga-
nizaes que atuam no centro da cidade. A ONG que mais chamou ateno
ao longo da formulao do Projeto no governo Maluf foi a Associao Viva o

Centro,9 que se aproximou do prefeito e posteriormente de seu sucessor, Celso

9. Segundo a avaliao do
Instituto Plis (2008), a Pitta, que, segundo anlise do Instituto Plis (2008), influenciou fortemente os
Associao Viva o Centro objetivos da Carta Consulta10 direcionada ao BID em 1996, com vistas contra-
estava ligada a grupos do o de emprstimo para financiar as reformas pretendidas na regio central.
setor bancrio, notada-
mente Bank Boston e
Pelo sistema brasileiro, uma Carta Consulta enviada ao BID deve passar pela
Ita, que defendiam a Comisso de Financiamento Externo (Cofiex) do Ministrio do Planejamento.11
revalorizao da regio Depois de muitas negociaes e vrias verses da Carta Consulta, a Cofiex con-
central com o intuito de
atrair as classes sociais
cedeu autorizao para a realizao do emprstimo na mesma ocasio em que o
mais elevadas para fins de BID pr-aprovava o Projeto Ano 2000.12 No entanto, o Projeto ainda precisava
atividades econmicas. passar pela Comisso de Assuntos Econmicos (CAE) do Senado para que esta
10. A Carta Consulta entidade internacional pudesse liberar o emprstimo.13 Em 2000 o municpio
um mecanismo atravs do
qual se justifica a requi-
de So Paulo havia sido proibido de contrair emprstimos e fazer novas dvidas
sio de emprstimos, em funo da Lei de Responsabilidade Fiscal. Apesar dessa restrio, o Projeto
podendo ser avaliada e conseguiu ser aprovado pela CAE, com grande esforo do senador Alosio
reformulada pelo BID at
Mercadante, ento presidente da Comisso. Posteriormente, de acordo com
que se firme o contrato.
11. A Carta Consulta
o Instituo Plis, o Programa, que passaria a se chamar Reconstruir o Centro
enviada ao BID em (2001-2002), contou com a participao de novos atores sociais na gesto Marta
1996, perodo da gesto Suplicy.14 A maior participao fundamental na elaborao de estratgias de
Celso Pitta, foi, segundo
interveno urbana, sobretudo em reas que concentram conglomerados popu-
anlise do Instituto Plis,
fortemente influenciada lacionais, pois torna as aes mais legtimas.
pelos princpios defen- Note-se que a aprovao do financiamento pela CAE tornou o Procentro
didos pela Associao
uma alternativa de poltica pblica vivel. Dessa forma, o segundo fluxo a que
Viva o Centro, cujo
interesse voltava-se se refere Kingdon (2006) solues ou alternativas tambm parece estar pre-
valorizao da regio sente no Programa em tela. Assim, o processo de seleo natural pelo crit-
central. Percebe-se que
rio da viabilidade econmica assemelha-se teoria do autor. Afinal, a aprovao
no governo Marta Suplicy
(2001-2004), posterior do financiamento para a realizao do Projeto surgiu como alternativa capaz de
a Celso Pitta, o debate gerar frutos polticos para o governo que o implementasse. Alm disso, o apoio
sobre a formulao do poltico de Alosio Mercadante no Senado ajudou o Procentro a se tornar rea-
Programa tenha sido mais
intenso em funo do lidade na agenda poltica idealizada pela prefeita Marta Suplicy. Desse modo,
maior nmero de movi- possvel perceber que o terceiro fluxo mencionado por kingdon (2006) a pol-
mentos sociais envolvidos. tica tambm se realiza. Percebe-se, portanto, que os trs fluxos destacados pelo
12. Segundo o estudo autor, assim como os trs elementos que compem esse fluxo humor nacional
Sub-national loan autho-
rization in Brazil: is there (no caso, o mbito o local), foras polticas organizadas e a organizao do pr-
a room for opportunis- prio partido , unem-se positivamente fazendo do Programa uma importante
tic political behavior poltica pblica na agenda do governo Marta Suplicy.
(2008), Arvate, Biderman
e Mendes constatam
O Procentro teve seu financiamento aprovado pelo BID e pela CAE no lti-
que quando h coalizo mo semestre do governo Marta Suplicy (junho de 2004). Porm, a gesto poste-
partidria entre o partido rior, de Jos Serra e Gilberto Kassab (gesto 2005-2008), utilizou at 2008 ape-
solicitante do emprstimo
e do relator do processo
nas 4% da verba disponibilizada pelo Banco. Isto , cerca de US$ 4 milhes dos
na CAE, o tempo de US$ 100 milhes que estavam disposio da prefeitura. Isso representa menos
da metade do montante investido em seis meses na gesto Marta Suplicy: cerca

de US$ 11 milhes. A Empresa Municipal de Urbanizao (Emurb), no entan-

aprovao do pedido de
to, tinha como expectativa a acelerao do uso dos investimentos. Estimava-se a emprstimo se reduz. O
utilizao de US$ 45 milhes, o equivalente a 60% da verba disponibilizada pelo estudo considerou todos
BID, alm dos 40% de recursos da prpria prefeitura at o final de 2008. Isso no os pedidos de emprs-
timos que partiram dos
ocorreu e veio tona no debate eleitoral em So Paulo. governos estaduais e
Os valores preestabelecidos pelo BID, que exigem um percentual de con- chegaram ao Senado entre
trapartida ao Municpio, correspondem a US$ 100,4 milhes, requerendo da 1989 e 2001.
Prefeitura Municipal de So Paulo US$ 67 milhes, isto , 40% do montante do 13. A Comisso de
Assuntos Econmicos
emprstimo. A vantagem do financiamento concedido pelo BID a So Paulo (CAE) uma comisso
, sobretudo, o prazo para ser pago: 25 anos a contar seis meses aps o ltimo permanente do Senado
desembolso feito pelo Banco. No entanto, o atraso para a aprovao do financia- Federal cujas atribuies
incluem o parecer de
mento pela CAE, que dificultou a utilizao do recurso na gesto Marta Suplicy, aprovao ou veto em
assim como a mudana poltico-partidria aps a eleio municipal em So relao a pedidos de
Paulo contriburam para a lentido na implementao do Programa. Ocorre, financiamento que tm
como fiador o governo
porm, que a prefeitura se comprometeu a pagar uma taxa de 0,25% sobre o federal. O estudo de
valor do dinheiro que no fosse utilizado, de modo que o atraso custou at o final Biderman (2008) constata
de 2008 R$ 420 mil reais em pagamentos de taxas. Aqui, a dinmica poltica bra- que todos os pedidos
(estaduais) submetidos ao
sileira contribuiu fortemente para o Programa tornar-se controvertido.
Senado entre 1989 e 2001
As metas do Programa, na gesto Serra-Kassab, tenderam a priorizar os foram aprovados.
aspectos fsicos da reurbanizao, sobretudo no que se refere reverso da des- 14. Segundo anlise
valorizao imobiliria. Em funo disso, as reas voltadas para a recuperao do Instituto Plis, a
principal caracterstica
do ambiente urbano receberam aumento significativo de recursos. Observa-se
do Reconstruir o
que o Ao Centro visava valorizao da regio central paralelamente s aes Centro (2001-2002) foi o
que reduzissem seus impactos para a populao de baixa renda moradora na aumento da participao
popular, que trouxe
rea. Na proposta de 2005 manteve-se e ampliou-se o objetivo da valorizao
para o debate a questo
imobiliria, alm de terem sido retiradas as aes de proteo da populao mais da habitao social
pobre (INSTITUTO PLIS, 2008, p. 82). na regio central da
O redirecionamento da agenda aps as eleies de 2004 parece reiniciar uma cidade. Posteriormente,
o Projeto passou a se
nova movimentao dos trs fluxos explicitados por Kingdon (2006). No caso chamar Ao Centro
do Procentro, o primeiro e o segundo fluxos problemas e alternativas respecti- (2002-2004). A principal
vamente esto de alguma forma presentes desde o processo de formulao do modificao constatada
aps a mudana de
Projeto. Desse modo, ao analisar o terceiro fluxo, que corresponde aos aspectos nome refere-se
polticos da tomada de deciso (politics), o autor argumenta que as configuraes concentrao espacial
partidrias, assim como mudanas em cargos-chave do governo, podem contri- dos investimentos. O
Projeto passa a receber
buir para alteraes de diversas ordens na agenda poltica e consequentemente o nome de Procentro
de Programas. No caso do Projeto em tela, as mudanas (governo Serra/Kassab) apenas em 2005, na
priorizaram, sobretudo, os aspectos arquitetnicos em detrimento dos sociais. administrao Jos Serra,
perodo em que o Projeto
Note-se que a implementao do Procentro envolve interesses significativos praticamente paralisado.
de diversos atores: moradores de rua (organizados pela Pastoral dos Sofredores
de Rua da Igreja Catlica) e de cortio, donos de estabelecimentos comerciais,
o prprio Estado, grupos de interesses imobilirios diversos, assim como outros

movimentos sociais e ONGs. No entanto, apesar de a participao ser suposta-

mente fundamental ao BID (BID 2004a: 01 apud LEIRNER, 2006, p. 148), nota-
damente na fase de formulao, etapa esta que garante a legitimidade quanto s
aes do Estado na sociedade, justamente esse mecanismo democrtico estaria
ausente segundo o relatrio do Instituto Plis, entidade esta um ator impor-
tante nesse processo , assim como os movimentos sociais vinculados aos pobres
existentes na regio. Essa constatao se fortalece ao se investigar a percepo dos
tcnicos envolvidos no Programa, dado que revela desconfiana pela disjuntiva da
postura do BID no que tange sua prtica ao se comparar com a retrica.
Ao entrevistar alguns tcnicos responsveis pelas finanas do Programa na
gesto Marta Suplicy, percebeu-se que o BID se posicionou a favor da valoriza-
o imobiliria da regio central por causa do enquadramento do Programa, que
obedecia ao critrio de que os projetos por ele patrocinados deveriam se autofi-
nanciar. Dessa forma, baseada em critrios preestabelecidos pelo Banco, a viso
de desenvolvimento social por ele adotada se restringe sobremodo aos aspectos
arquitetnicos e voltados aos negcios, evidenciando, notadamente, sua prefe-
rncia por um centro direcionado aos interesses econmicos e habitado por clas-
ses sociais de poder aquisitivo mais elevado. A estratgia de incentivo fiscal para
atrair as grandes empresas e consequentemente as classes mdias superiores cor-
responde aos modelos de revitalizao urbana j realizada em outras localidades,
notadamente Barcelona. Vale ressaltar que o conceito de desenvolvimento adota-
do pelo Banco estritamente direcionado valorizao imobiliria fortalecendo
a especulao e a mais-valia fundiria (SOUZA, 2010).
Desse modo, pode-se constatar que a lgica do custo-benefcio parece sobre-
por-se aos critrios sociais. Percebe-se ainda que as exigncias burocrticas do
BID para a liberao dos recursos dependem, sobretudo, de resultados economi-
camente superavitrios. Caractersticas essas difceis de serem conseguidas tratan-
do-se de investimentos sociais. Dessa forma, a agenda do Banco tende a conflitar
com as prticas que buscam melhorar a qualidade de vida da populao indepen-
dentemente da viso financeira prevalecente nas polticas pblicas do BID.
15. Os estudos de
demanda correspondem Note-se que a insero dos aspectos sociais no Projeto implica dificulda-
a mensuraes econom- des, pois, para atender s exigncias do BID, seria necessrio justificar os inves-
tricas urbanas realizadas timentos comprovando sua viabilidade econmica. Visto dessa perspectiva, as
por especialistas sem
vnculos com o governo exigncias requeridas pelo BID impem indiretamente uma maneira especfica
tomador do emprstimo de operar as polticas pblicas, o que de certo modo constitui uma forma de pro-
ou com o Banco. Trata-se mover prticas gerenciais, mas no sociais. Nota-se, pois, que embora o Banco
de uma norma do BID.
O resultado dos estudos
aprovasse os projetos apenas mediante comprovao de demanda,15 o que cla-
deve comprovar que existe ramente justificaria a incluso de projetos sociais, o BID se mostrou contrrio a
demanda para a realizao uma poltica social inclusiva tendo em vista a modelagem do centro de So Paulo
das polticas pblicas
financiadas pelo BID.
na perspectiva da cidade global.
A partir do histrico do Programa possvel constatar que o BID aceita

mudanas apenas mediante apresentao de novos estudos de demanda, isto ,

16. O Conselho de
justificando-se cada alterao requerida com estudos economtricos e, apenas Desenvolvimento do
eventualmente, sociais. No entanto, o Conselho de Desenvolvimento do Centro,16 Centro consistia em um
criado na gesto Marta Suplicy e eliminado pela gesto que a sucedeu (Serra/ espao institucional que
contava com governo
Kassab), chama a ateno, pois havia sido uma precondio do BID para a apro- e sociedade civil para
vao do Projeto no governo Marta. Ademais, o desmantelamento do Conselho orientar os investimentos
pelo governo seguinte no implicou consequncias para a gesto Serra/Kassab. no centro.
Em decorrncia, pode-se constatar que a ausncia de mecanismos de partici-

pao tornou a agenda do Programa excludente em relao ao uso popular do
centro, prejudicando a representatividade da populao de baixa renda represen-
tada por movimentos sociais que justamente conheciam o grave problema social
da maior cidade do pas. Como se observa, embora haja espao para mudar os
rumos dos projetos financiados pelo Banco, as precondies, condicionalidades
e objetivos do Banco levam a vetores distintos.
Mineiro (2001) observa que as exigncias do Banco costumam interferir na
autonomia governamental na medida em que descaracterizam e, por vezes, des-
viam os objetivos de determinada poltica pblica. Dessa forma, o compromisso
de promover o desenvolvimento social se esvai na medida em que as condicio-
nalidades tendem a exclu-lo da fase de implementao do Projeto, notadamente
no caso do Procentro. Essas circunstncias evidenciam procedimentos que vo
contra as boas prticas gerenciais, pois comprometem os resultados almejados
e demonstram que o BID age de forma ideologicamente orientada. No estudo
de caso do Procentro, a referncia ao modelo de Barcelona assim como prti-
cas gerenciais internacionais aparecem nitidamente no apenas nas negociaes
poltico-partidrias, como tambm nos contratos e documentos firmados entre
o BID e a PMSP. Em um dos documentos analisados, o BID se compromete a
desenvolver as competncias dos profissionais em Gerncia Social para [...] pro-
gramas e projetos de Assistncia Social, [com o intuito de] promover e reforar as
melhores prticas (AJUDA MEMRIA, 2002). O curso, iniciado em maro de
2003, ressalva a adaptao s condies especficas de So Paulo. Porm, como se
observou no Procentro, existe incoerncia entre discurso e prtica, notadamente
nas polticas sociais.
No documento de Proposta de Emprstimo, pode-se observar que em
todas as etapas do Programa a interveno urbana busca a reverso da desvalori-
zao imobiliria e a atrao de empresas do setor privado (que, embora no fos-
sem excludentes a projetos sociais inclusivos, assim o foram considerados). Alm
disso, ao revelar o uso de melhores prticas internacionais o Banco pressupe
utilizar uma referncia pr-formulada (PROPUESTA DE PRSTAMO, 2003, p.
9). A mesma viso reafirmada em outros documentos em que a ausncia dos
aspectos sociais flagrante (REGULAMENTO OPERACIONAL, 2004, p. 5).
Observa-se, portanto, que os investimentos e estratgias para o setor social,

sobretudo aqueles direcionados populao de baixa renda (habitao, equipa-

mentos pblicos, entre outros), no aparecem de forma explcita em nenhum
documento analisado, ma sim como derivao do desenvolvimento econmico
cujo protagonista central o setor privado.
Consideraes sobre o conceito de desenvolvimento
O conceito de desenvolvimento mais que um fenmeno estritamente econmico

um processo que deve levar em conta as estruturas sociais. No entanto, comum
que a percepo sobre o desenvolvimento se reduza a aspectos mensurveis,
supondo que os demais elementos que envolvem o problema sejam permanentes.
Dessa forma, se a anlise de um projeto de desenvolvimento estiver vinculada
apenas a aspectos quantitativos, o compromisso com o desenvolvimento deixa de
existir, cedendo lugar a uma lgica estritamente financeira (PREBISCH, 1970).
Portanto, o questionamento sobre o papel a ser desempenhado pelas agn-
cias internacionais com respeito ao desenvolvimento deve abranger o conjunto
das estratgias por elas sugeridas para que se possa compreend-las.
Dessa forma, os critrios para a concesso de crdito, oriundos de institui-
es multilaterais, engendraram grandes debates ao longo do tempo, sobretudo
a partir da dcada de 1950, perodo em que os latino-americanos passaram a
contrair emprstimos de forma crescente.
Segundo Prebisch (1970), la tarefa fundamental de un banco regional, ms
que en obtener financiamento adicional, consiste en integrar el pensamiento
financeiro dentro de una filosofa desarrollista apropriada para los pases a los
cuales sirve.
Dessa forma, um banco regional de desenvolvimento deve estar capacitado
para apreender a realidade histrica que se engendrou cada pas em que pretende
atuar (MORALES, 1970).
No entanto, como vimos antes, as estratgias atualmente adotadas pelos
bancos de desenvolvimento tm confiado suas aes ao mercado e apoiado suas
prticas gerenciais em modelos pr-formulados que constituem as chamadas
melhores prticas, reitere-se. Ao que tudo indica, os pressupostos do Banco
em tela implicam uma viso particular do desenvolvimento. Essa forma de atua-
o contraria a teoria do desenvolvimento que busca explicar, numa perspectiva
macroeconmica, as causas e o mecanismo do aumento persistente da produ-
tividade do fator trabalho e suas repercusses na organizao da produo e na
forma como se distribui e utiliza o produto social. Essa tarefa explicativa pro-
jeta-se em dois planos. O primeiro no qual predominam as formulaes abs-
tratas compreende a anlise do mecanismo propriamente dito do processo de
crescimento, o que exige construo de modelos ou esquemas simplificados dos

sistemas econmicos existentes, baseados em relaes estveis entre variveis

quantificveis e consideradas relevantes. O segundo que o plano histrico
abrange o estudo crtico, em confronto com uma realidade dada, das categorias
bsicas definidas pela anlise abstrata (FURTADO, 2000, p. 15).
Dessa forma, ao adotar uma posio baseada em modelos universalizantes
(no sentido das aludidas melhores prticas), vinculados crena na superao
do subdesenvolvimento pela abertura comercial e pela diminuio do Estado,
assim como a imposio de melhores prticas gerenciais sob a forma de con-
dicionalidades, as agncias multilaterais de desenvolvimento ignoram a especi-
ficidade dos pases, regies e localidades em que atuam. possvel perceber a
importncia dada pelo Banco aos aspectos financeiros, o que contribui para a
compreenso de que o BID considera que o equilbrio oramentrio seja sufi-
ciente para influenciar os resultados esperados. No entanto, isso refuta a autoi-
magem que o Banco tenta transmitir quanto sensibilidade social e adaptabi-
lidade a cada local. O estudo de caso discutido nesse trabalho pretendeu apontar
para essa contradio.
guisa de concluso
Como pde ser observado, os impactos da atuao do BID no Brasil, notada-

mente no Programa Procentro, demonstra que a mudana de sua atuao, a par-
tir da dcada de 1980, impacta a agenda das polticas sociais e urbanas brasilei-
ras de forma extremamente problemtica. Afinal, ao deixar em segundo plano
o uso social do centro da maior cidade latino-americana os efeitos encadeados
so extremamente vigorosos: expulso das populaes pobres para as periferias
cada vez mais distantes, com impactos nos equipamentos pblicos, no transpor-
te coletivo e na mobilidade urbana, ao lado do aprofundamento do desgaste do
tecido social, com toda a rede de outras consequncias.
Dessa forma, observou-se que o papel das condicionalidades adotadas pelo
BID busca garantir o retorno dos investimentos empenhados na execuo dos
programas por ele financiados, notadamente no caso do Procentro, em que se
analisou na perspectiva de um estudo de caso. Portanto, as condicionalidades so
pressupostos que justamente condicionam e definem a assinatura do Contrato,
sendo este circunscrito a um instrumento que garante o pagamento do emprsti-
mo na forma e no perodo acordados.
Verifica-se, contudo, uma viso restrita da lgica do custo-benefcio,
em que o Banco impe um conjunto de procedimentos gerenciais que definem
o modus operandi dos financiamentos, assim como estipula um padro a ser
seguido por determinadas polticas pblicas conhecidas como melhores prti-
cas. Esse processo faz que os resultados dos programas em que h emprstimos,

notadamente o Procentro, tornem-se consequncia desse quadro que emoldura

a concesso de financiamento, pois impactam nas polticas pblicas. Da a nfase
se dar mais no processo do que nos resultados.
A literatura sobre formao e definio de agenda poltica, notadamente a
concepo de John Kingdon, demonstrou que o BID se insere como um ator
relevante e com forte influncia sobre a agenda do Programa em tela. Observou-
se que a teoria dos fluxos mltiplos desenvolvida pelo autor relaciona-se ao
Procentro tornando-o parte importante da agenda poltica nas gestes observa-
das neste estudo.
Quanto anlise poltico/partidria, destacou-se a questo da participao
social como principal aspecto de distino entre as duas gestes abordadas neste
trabalho. Foi possvel constatar que diversos atores sociais no tiveram voz no
processo de formulao do Programa, sobretudo na gesto PSDB/DEM em que,
segundo os entrevistados, foram cortados os canais de participao com a socie-
dade civil.
Essa questo chama ateno, pois, embora o BID enfatize a importncia
da participao, a prtica se revelou contrria ao discurso preconizado pelo
Banco. Acentua-se, desse modo, a existncia de contradio entre discurso e
prtica do BID relacionada sensibilidade social. No entanto, essa questo
no pde ser suficientemente analisada na presente pesquisa, dado que esta
instituio o BID aceitou lgicas distintas nos dois governos examinados:
outros estudos devem continu-la.
A anlise dos documentos firmados entre BID e PMSP no que tange ao
Procentro permitiu constatar que a atuao do Banco baseada em experin-
cias internacionais consideradas bem-sucedidas, segundo avaliao do prprio
Banco. Esse fato, registrado em documentos oficiais, enaltecendo notadamente a
experincia de Barcelona como referncia de polticas pblicas para a revitaliza-
o de grandes centros urbanos, permite a percepo da existncia de um mode-
lo de atuao preconcebido pelo Banco. Dessa forma, deve-se ressaltar a viso
particular do BID em relao s polticas pblicas, o que pode ser observado nos
documentos obtidos que, alis, so de difcil acesso e, mais do que isso, tiveram
status de confidenciais.
Este artigo procurou demonstrar, em termos conceituais e, sobretudo emp-
ricos, voltado, neste ltimo, anlise do caso do Programa Procentro em So
Paulo, como as vicissitudes da trajetria do BID, sua forma de operar e a rela-
o com a vida poltica paulistana em vrios governos conformaram sua polti-
ca privilegiadora de um centro turstico e comercial. Chamar ateno para essas
dimenses, ao mesmo tempo histricas, conceituais e empricas, parece-nos
crucial para compreender o papel do BID no Brasil de hoje, e particularmente
quanto ao seu conceito de desenvolvimento que, distante das questes sociais,
revela-se controvertido.

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artigos
Maurcio Weiss
Andre Cunha
Desenvolvimento com restrio externa e a questo cambial:

anlise terica e aplicada ao Brasil a partir do Plano Real
RESUMO ABSTRACT
Este artigo apresenta a importncia dos condicionan- This article discusses the importance of the external fac-
tes externos ao desenvolvimento econmico e destaca tors that are a condition to economic development, and
o papel da taxa real de cmbio em impulsionar o setor highlights the role of the real exchange rate in boosting
de bens comercializveis. Para isso se trar a impor- the tradable goods sector. It deals with the importance of
tncia do crescimento econmico compatvel com o an economic growth that is compatible with equilibri-
equilbrio do balano de pagamentos e se analisar um in the balance of payments, and analyses the results
os resultados da estratgia de insero brasileira no of the strategy of Brazil`s insertion into the process of fi-
processo de globalizao financeira sob a perspectiva nancial globalization from the point of view of external
da vulnerabilidade externa. Em seguida so realados vulnerability. We then highlight the impact of the real
os impactos da taxa real de cmbio no setor externo exchange rate on the external sector and on economic
e no crescimento econmico, tanto no aspecto terico growth, both from a theoretical aspect and applied to
como aplicado ao Brasil aps o Plano Real. Por fim, Brazil following the introduction of the Real Plan. Fi-
so realizados testes economtricos, utilizando-se do nally, econometric tests are carried out, using the Almon
mtodo Almon lag, para estimar os impactos da taxa lag method, to estimate the impact of the real foreign
real de cmbio na balana comercial. Os resultados exchange rate on the balance of trade. The conclusions
encontrados para o caso brasileiro corroboram o argu- reached, in the case of Brazil, confirm the view that the
mento de que a taxa real de cmbio contribui para a real foreign exchange rate does indeed contribute to an
melhora da situao externa. improvement in external conditions.
Restrio externa, taxa real de cmbio, External restrictions, real exchange rates,
balana comercial, mtodo Almon lag. trade balances, Almon lag method.
215-248 >>

Desenvolvimento com restrio externa e a questo cambial: anlise terica e aplicada ao Brasil a partir do Plano Real
Introduo
A tradio cepalina sempre se preocupou com a questo da restrio externa

ao desenvolvimento, com destaque para os trabalhos seminais de Prebisch e
Furtado (RODRIGUEZ, 1981; JAYME JR. e RESENDE, 2009). Prebisch (1949,
1951) demonstrou, a partir da anlise da tendncia de deteriorao dos termos
de intercmbio e das diferenas entre as elasticidades-renda dos bens exportados
e importados pelos pases perifricos, que o comrcio internacional operando
com base na lei das vantagens comparativas propagaria desigualdade ao invs de
convergncia dos padres de vida. Os desequilbrios nas contas externas teriam
carter estrutural na periferia, consolidando um quadro de dependncia e sub-
desenvolvimento. A industrializao e o planejamento estatal seriam os mecanis-
mos capazes de reverter esta armadilha.
Celso Furtado (2003), em sua conhecida obra Formao econmica do Brasil,
dedicava especial ateno aos impactos negativos que os dficits no balano de
pagamentos impunham ao crescimento econmico brasileiro, principalmente
com a crise de 1929. Neste sentido, Furtado (1983) argumenta que h uma ten-
dncia ao aumento do coeficiente importador nos pases perifricos. Isso ocor-
re devido ao prprio processo de desenvolvimento desses pases. Conforme se
aumenta o processo de industrializao, cresce a necessidade de bens de capital e
tecnologias necessrias produo, muitas vezes no disponveis internamente.
Mesmo que haja uma poltica de substituio de importaes, esta apenas adiaria
o problema, pois as novas instalaes necessitariam mais bens de capital e insu-
mos provenientes do exterior.
Rodriguez (1981), em seu esforo de sistematizao da economia poltica
cepalina, sugere que existem caractersticas estticas e dinmicas que condicio-
nam o desenvolvimento econmico dos pases centrais e dos pases da periferia.
Dada a dinmica peculiar de seu processo de desenvolvimento, os pases peri-
fricos tendem a se manter relativamente atrasados, o que se reflete na relao
comercial desfavorvel implicando, assim, restries ao seu crescimento.
A primeira caracterstica esttica que distingue o processo de desenvolvi-
mento no centro e na periferia so as tcnicas capitalistas de produo, que pene-
traram com maior brevidade nos pases centrais, enquanto os pases perifricos
permanecem com seu setor produtivo atrasado tecnolgica e organizacional-
mente. Outra distino que a difuso do progresso tcnico nos centros se efeti-
va de forma relativamente mais rpida e homognea entre os setores produtivos.

Mauricio Weiss | Andre Cunha
J na periferia esses progressos ficariam limitados aos setores exportadores

(especializados) e passariam a coexistir com setores atrasados, caracterizando
uma estrutura produtiva heterognea. Na questo esttica cabe ainda destacar
as divises de produo, em que o centro exporta bens industriais e a periferia
exporta produtos primrios (RODRIGUEZ, 1991).
Essas desigualdades se agravam com as diferenas estruturais dinmicas,
em que a Cepal parte do princpio de que no decorrer da evoluo do sistema
mundial aumentam as desigualdades entre o centro e a periferia. Isto decor-
rente do progresso tcnico mais acelerado, da elevao mais rpida e intensa da
produtividade do trabalho, de disparidades no crescimento das produtividades
mdias, em decorrncia dos anteriores, e crescimento mais acentuado da renda
real nos pases centrais. Estes fatores e o atraso estrutural podem ser vinculados
pelo postulado da deteriorao dos termos de intercmbio, fazendo com que o
diferencial entre as rendas dos dois grupos de pases seja elevado e reforce a pres-
so nas contas externas.
O problema da restrio foi recolocado no debate acadmico por meio
das abordagens derivadas do pensamento de Kaldor e Keynes, particularmen-
te na vertente de estudos inaugurada no final da dcada de 1970 por Thirlwall
(1979, 2005; THIRLWALL e HUSSAIN, 1982; JAYME JR. e RESENDE, 2009),
o qual procurou demonstrar que o Balano de Pagamentos um limitador ao
crescimento econmico. Segundo o ltimo autor, existe uma restrio, no longo
prazo, do balano de pagamentos sobre o crescimento econmico, pois medi-
da que uma economia cresce e se desenvolve, a demanda por importaes se
eleva, levando a dficits cada vez maiores em conta-corrente e, possivelmente,
no balano de pagamentos. Desta forma, o equilbrio das contas externas con-
diciona o ritmo de crescimento desta economia. Como proposio fundamen-
tal, o autor afirma que nenhum pas consegue crescer mais depressa que a uma
taxa compatvel com o equilbrio do balano de pagamentos na conta-corrente, a
menos que possa financiar seus dficits cada vez maiores.
Neste sentido, Thirlwall (1982) argumenta que uma economia pode incenti-
var a entrada de capitais para financiar um crescimento das importaes maior
do que a das exportaes; contudo, no longo prazo, a nica soluo segura para
elevar a taxa de crescimento em consonncia com o equilbrio do balano de
pagamentos da conta-corrente a mudana estrutural, no sentido de aumentar a
elasticidade renda da demanda por exportaes e reduzir a elasticidade renda da
demanda por importaes.
Dentro dessa perspectiva, pretende-se atentar ao fato de que financiar o
balano de pagamentos pela atrao de capitais externos por meio da libera-
lizao financeira, aumenta a vulnerabilidade externa do pas, principalmente
para pases emergentes. Sem deixar de reconhecer a importncia de polticas
industriais que visem elevar a competitividade da economia, este trabalho

pretende avaliar, com destaque para o caso brasileiro, o papel que a taxa real de
cmbio pode exercer para mitigar o problema da restrio externa. Para cum-
prir tais objetivos, este trabalho ser dividido em trs sees, alm desta intro-
duo e da concluso.
A primeira seo avaliar, luz da experincia brasileira, a relao entre libe-
ralizao financeira e vulnerabilidade externa. Na segunda, sero levantadas teo-
rias que veem na estratgia de poupana externa com manuteno da taxa real
de cmbio sobrevalorizada, uma das responsveis pelas restries no balano de
pagamentos e baixo crescimento econmico que atingiram diversos pases em
desenvolvimento ao longo dos anos 1990. Nesse sentido, a anlise do Brasil ser
dividida em dois perodos, o primeiro se inicia com a implementao do Plano
Real e vai at a mudana de regime cambial em 1999 e a partir da at o perodo
recente. Sero ressaltados os impactos trazidos pela taxa real de cmbio nas con-
tas externas do pas.
A ltima seo ser fundamentalmente emprica, cujo intuito principal
verificar os impactos da taxa real de cmbio na balana comercial brasileira. No
sero realizadas novas estimaes economtricas para testar a presena da res-
trio externa ao desenvolvimento econmico brasileiro. J existe uma literatura
consolidada a esse respeito, com testes aplicados para diversos pases, inclusive
ao Brasil. Aqui, pretende-se apenas estimar a parcela de uma questo mais ampla
a ser discutida ao longo do presente trabalho.
Tambm se deve levar em conta a existncia de forte correlao entre a
balana comercial e a conta de transaes correntes, como pode ser observado
na Figura 1. ainda a subconta que possui maior flexibilidade para manobras e
estmulos e, especialmente para o caso brasileiro, fundamental para gerar supe-
rvits na conta de transaes correntes, uma vez que a subconta de servios tra-
dicionalmente deficitria. Deste modo, acredita-se que verificar a relao entre a
taxa real de cmbio e a balana comercial brasileira seja uma aproximao ade-
quada para o objetivo aqui proposto.
Os testes economtricos sero baseados no Mtodo dos Mnimos Quadrados
Ordinrios para sries de tempo. Antes, todavia, sero brevemente apresentados
trabalhos empricos que buscaram encontrar relaes entre a taxa real de cmbio
e as exportaes lquidas no Brasil. Como se objetiva verificar se alteraes na
taxa real de cmbio ocasionam impactos prolongados na balana comercial, se
adotar o mtodo de Almon Lag, o qual possibilita estimar impactos defasados
de uma varivel explicativa na varivel dependente. Para controlar possveis que-
bras estruturais, sero introduzidas variveis dummies.

Figura 1
Balana Comercial x Conta de Transaes correntes, 1970 a 2009, em US$ milhes.
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
-10000
-20000
-30000
-40000
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009
Balana comercial Transaes correntes
Fonte: Banco Central do Brasil.
2. Desenvolvimento econmico com restrio externa e o problema

da vulnerabilidade externa
2.1. Liberao financeira e vulnerabilidade externa

A teoria econmica convencional considera que o modo mais eficiente para se
atrair capitais externos retirar as barreiras entrada e sada dos investimen-
tos externos (no apenas os diretos, mas tambm em carteira). Os ganhos da
liberalizao financeira, segundo essa corrente de pensamento, so similares
aos da liberalizao comercial. Nesse sentido, a livre movimentao de capitais
gera uma alocao internacional de capitais mais eficiente, beneficiando princi-
palmente os pases em desenvolvimento, induzindo a um aumento da poupana
disponvel para investimento nesses pases e, dessa forma, contribuindo para ele-
var as taxas de crescimento econmico (OBSTFELD e TAYLOR, 2004).
Para Thirlwall (2005) a liberalizao da conta de capital repleta de proble-
mas quando no h estabilidade macroeconmica interna. Taxas de juros inter-
nas elevadas induzem a uma entrada de capitais excessiva, sobrevalorizando a
moeda nacional e prejudicando o setor exportador. Quando da ecloso de crise
financeira pode haver fuga de capitais, depreciando excessivamente a moeda
nacional e ocasionando processos de acelerao inflacionria. Na maioria dos
casos em que o financiamento externo no investimento externo direto, h o
problema dos pagamentos do servio da dvida. No caso em que a entrada de
capitais no se traduza em melhora do desempenho das exportaes, capaz
de gerar um fluxo futuro de receitas necessrias para pagar a dvida contrada,

haver deteriorao da estrutura da conta de transaes correntes.

Segundo Ferrari Filho et al. (2005), a liberalizao financeira tende a
aumentar a instabilidade, por causa dos fluxos de capitais serem fortemente
pr-cclicos, podendo mesmo minar a viabilidade de um sistema financeiro
como um todo. J Paula et al. (2003) argumentam que pases com alto nvel
de mobilidade de capitais de curto prazo podem sofrer ataques especulativos
mesmo que possuam solvncia externa. Isto porque os mercados financeiros
possuem imperfeies, tal como assimetria de informaes e incertezas caracte-
rsticas das transaes de ativos financeiros de capital. Mercados emergentes so
ainda mais suscetveis aos rumores, devido ao desinteresse por parte de agentes
internacionais a respeito dos fundamentos macroeconmicos e a tendncia do
comportamento de manada.
A liberalizao da conta capital tambm traz como ponto negativo a perda
da autonomia para realizao de poltica monetria, pois limita sensivelmen-
te o atendimento dos objetivos da economia interna. A perda na autonomia
maior quando se adota regimes de cmbio fixo, pois a emisso monetria
atrelada s reservas cambiais. A excessiva entrada de capitais pode gerar
dificuldade na esterilizao destes, acarretando aumentos da dvida interna
e/ou da inflao. Quando h presso de sada, frequentemente elevam-se as
taxas de juros, comprometendo outras dimenses da atividade econmica, em
especial, o investimento.
Segundo Cintra e Prates (2006), os pases emergentes tambm so mais
afetados pela volatilidade dos fluxos de capitais em virtude das assimetrias do
sistema monetrio e financeiro internacionais. A assimetria do sistema monet-
rio contemporneo caracterizada pela hierarquia de moedas (COHEN, 2009;
CARNEIRO, 2010). Os pases emergentes por se situarem na parte inferior da
hierarquia do sistema monetrio, possuem moedas no conversveis. Isso impli-
ca a necessidade de, ao se emitir dvida externa soberana, quase sempre ter de
atrel-la moeda-chave. Alm disso, no capaz de exercer a funo reserva de
valor, o que exclui a caracterstica de liquidez absoluta da moeda. Como conse-
quncia, so atribudos diferentes prmios de riscos s moedas domsticas.
Outro fator desfavorvel aos pases emergentes o carter exgeno dos flu-
xos de capitais que so direcionados a esses pases, que est relacionado ao ciclo
econmico e poltico do pas emissor da moeda-chave. Quando os investidores
desejam maiores retornos em detrimento da maior liquidez, h uma elevao
na parcela de ativos de menor qualidade em suas carteiras, nos quais os ttulos
das dvidas dos pases emergentes se enquadram. No momento em que se inicia
a reverso do ciclo otimista, h um aumento generalizado da preferncia pela
liquidez, ocorrendo um intenso movimento de venda dos ativos de maior risco
(REINHART e ROGOFF, 2008).
As alteraes nos ciclos dos fluxos de capitais tambm esto fortemente

relacionadas poltica monetria do pas emissor da moeda-chave, no caso os

Estados Unidos. Quando esse pas decide elevar as taxas bsicas de juros, h uma
guinada em direo s aplicaes nos ttulos do tesouro estadunidense, preci-
pitando uma fuga dos ativos dos pases emergentes. Problemas financeiros dos
pases centrais tambm resultam em danos aos pases emergentes, pois alm da
fuga de capitais ocasionada pela maior preferncia por liquidez por parte dos
agentes, h uma reduo e encarecimento dos financiamentos, sejam oficiais ou
no. Deste modo, pases emergentes detentores de moedas inconversveis so
penalizados pelas instabilidades dos pases centrais (CARNEIRO, 2007).
A mobilidade excessiva de capitais tambm tende a afetar diretamente o
cmbio. Segundo Ferrari Filho et al. (2005), a sada excessiva de capitais tende
a desvalorizar em demasia o cmbio, possivelmente gerando inflao interna.
Com isto, a autoridade monetria pode vir a aumentar os juros, tornando o
investimento menos atrativo. J em caso de um exacerbado influxo de capitais,
h uma valorizao excessiva do cmbio, diminuindo a competitividade dos pro-
dutos internos, levando a um deslocamento do consumo aos produtos estran-
geiros e reduzindo a demanda do resto do mundo pelos produtos domsticos.
Assim, as expectativas de ganhos dos agentes so reduzidas, desincentivando o
investimento, diminuindo a renda e a poupana e, assim, prejudicando o cresci-
mento econmico de longo prazo.
Tendo como base os argumentos apresentados at aqui, compreende-se que
quanto mais um pas emergente incorra em dficits de transaes correntes e
adote a estratgia de se abrir financeiramente para conseguir financi-los, maior
ser seu grau de vulnerabilidade externa. Ou seja, menor ser a capacidade de
resistncia diante de choques externos.
2.2. Vulnerabilidade e restrio externa brasileira:

a crise cambial de 1998/1999
At as vsperas do Plano Real, as estratgias de abertura pareciam ter sido acerta-
das e o pas passou a captar um volume maior de investimentos no exterior, basi-
camente de portflio, havendo um grande avano em 1992 em relao a 1991.
Aps uma queda brusca do quarto trimestre de 1992 para o primeiro de 1993, os
investimentos em carteira cresceram continuamente at chegar ao pico de US$
45,3 bilhes no segundo trimestre de 1994, tal como mostrado na Figura 2(a),
dando suporte implementao do real. Esse volume do investimento permitiu
uma ampliao das reservas internacionais, as quais eram tidas como hedge fun-
damental para o Plano Real e chegaram a US$ 40,1 bilhes.
Com uma nova crise mexicana ao final de 1994 houve uma reverso da entra-
da de capitais fazendo com que os saldos na conta capital e financeira se tornas-
sem negativos: os investimentos em carteira passaram de um supervit de US$
42,4 bilhes no primeiro trimestre de 1994 para um dficit de US$ 3,6 bilhes no

primeiro trimestre de 1995. Somando-se aos j existentes e significativos dficits

na conta de transaes correntes, o saldo do balano de pagamentos tornou-se
negativo, obrigando a economia a passar por um ajuste recessivo em 1995.
Figura 2
Evoluo do investimento estrangeiro direto e em carteira (a) e evoluo do balano de pagamentos
e dos saldos em conta-corrente e conta financeira e financeira, (b) (em US$ milhes) do primeiro trimestre
de 1991 ao segundo trimestre de 1999.
45.000
35.000
25.000
15.000
5.000
-5.000
-15.000
1998 T3
1994 T3
1996 T3
1995 T3
1992 T3
1993 T3
1997 T3
1998 T1
1994 T1
1996 T1
1999 T1
1995 T1
1992 T1
1991 T3
1993 T1
1997 T1
1991 T1
Investimentos diretos Investimento direto + em carteira Investimentos em carteira
30.000
20.000
10.000
1998 T3
1994 T3
1996 T3
1995 T3
1992 T3
1993 T3
1997 T3
1998 T1
1994 T1
1996 T1
1999 T1
1995 T1
1992 T1
1991 T3
1993 T1
1997 T1
1991 T1
-10.000
-20.000
-30.000
Conta capital e financeira Transaes correntes Resultado global do BP
Fonte: Elaborao do autor, segundo dados do Banco Central do Brasil, retirados do Ipeadata.
Belluzo e Almeida (2002) afirmam que a poltica econmica adotada no

Plano Real ocasionou um agravamento do desequilbrio externo, sendo que os
efeitos no balano de pagamentos, de mdio e longo prazos, foram ignorados.
Aps o surgimento de novas crises externas (asitica em 1997 e russa em 1998)
os investidores estrangeiros demonstraram inquietao e emitiram sinais de que
a poltica ento adotada no seria sustentvel.
No Brasil a desconfiana do mercado financeiro era ampliada pela percepo

de que o regime cambial e monetrio tendia ao desequilbrio externo, tanto no

que tange aos dficits excessivos na conta de transaes correntes como na com-
posio das reservas internacionais. Segundo Belluzo e Almeida (2002), os juros
altos necessrios para a manuteno da taxa de cmbio foram responsveis pela
elevao do endividamento interno. O governo conseguiu um novo acordo com
o FMI, porm o mercado financeiro se manteve incrdulo quanto sustentabili-
dade da poltica monetria/cambial.
Ao se fazer uma anlise com base nos fatos estilizados do incio do Plano
Real at a crise cambial de 1998/1999 fica evidente o aumento da vulnerabilidade
externa durante o perodo. Desde o ltimo trimestre de 1994 ao ltimo de 1999,
o saldo em conta-corrente permaneceu negativo, havendo forte presso sobre o
balano de pagamentos em perodos de saldos negativos na conta financeira e
financeira, como pode ser observado na Figura 2(b).
Analisando os dados da Figura 3(a), observa-se que a relao entre a dvida
externa e as exportaes chegou a 20,72 no quarto trimestre de 1998, epicentro
da crise, e se elevou a 22,88 no primeiro trimestre de 1999. J ao se analisar o
dficit em conta-corrente como proporo do PIB, percebe-se que se manteve
acima de 2% em todo perodo da anlise, com exceo de apenas um trimes-
tre e, a partir do segundo trimestre de 1997, passou a ser superior a 3%, valor
considerado limite por diversos autores, chegando a 3,96% no quarto trimestre.
Tal relao continuou a aumentar aps a desvalorizao cambial. Uma possvel
explicao seria a defasagem de tempo entre a desvalorizao e seu efeito positi-
vo nas exportaes lquidas, fenmeno conhecido como Curva J.
Figura 3
Evoluo dos saldos em transao corrente dos ltimos 12 meses como porcentagem do PIB no eixo direito e
relao dvida externa/exportaes no eixo esquerdo (a) e reservas internacionais e da dvida externa em US$
milhes no eixo esquerdo e da relao dvida externa/reservas no eixo direita quarto trimestre de 1995
at quarto trimestre de 2000.
25,0 0,0
-0,5
20,0 -1,0
-1,5
15,0 -2,0
-2,5
10,0 -3,0
-3,5
5,0 -4,0 Dvida Ext./Exportaes
-4,5 Transaes correntes -

ltimos 12 meses - (% PIB)
0,0 -5,0
2000 T4
2000 T2
1998 T4
1996 T4
1999 T4
1998 T2
1995 T4
1996 T2
1999 T2
1997 T4
1997 T2
300.000 9,0
8,0
250.000
7,0
0,0 -5,0
2000 T4
2000 T2
1998 T4
1996 T4
1999 T4
1998 T2
1995 T4
1996 T2
1999 T2
1997 T4
1997 T2
300.000 9,0
8,0
250.000
7,0
200.000 6,0
5,0
150.000
4,0
100.000 3,0
Reservas internacionais
2,0
50.000 Dvida externa
1,0
Dvida Ext./Reservars
0 0,0
1995 T4
1996 T1
1996 T2
1996 T3
1996 T4
1997 T1
1997 T2
1997 T3
1997 T4
1998 T1
1998 T2
1998 T3
1998 T4
1999 T1
1999 T2
1999 T3
1999 T4
2000 T1
2000 T2
2000 T3
2000 T4
A relao entre a dvida externa e as reservas internacionais outro fator que

demonstra a situao de vulnerabilidade externa da economia brasileira durante
o perodo de anlise Figura 3(b). A dvida externa iniciou uma trajetria ascen-
dente at as vsperas da crise cambial, chegando a US$ 241,6 bilhes no quarto
trimestre de 1998. J as reservas cambiais tiveram suas variaes mais atreladas
aos investimentos em Carteira (ver Figura 2a), ou seja, s expectativas do mer-
cado. Aps a soluo da crise mexicana, o nvel das reservas se recomps, per-
manecendo sem alteraes significativas at a crise asitica em meados de 1997.
Com forte aumento dos juros (passando de 21,0% para 44,0%), ampliao na
oferta de hedge por meio de venda de ttulos com correo cambial e anncio de
significativo ajuste fiscal, houve uma recuperao dos fluxos de capitais e, com
isso, aumento das reservas internacionais.
Com uma nova crise no cenrio internacional (crise russa em 1998) aliada
manuteno dos desajustes fiscais e da situao externa desfavorvel, houve uma
nova corrida contra o Real, ao passo que a dvida externa continuou crescendo.
A relao entre essas duas variveis teve um grande salto entre final de 1998 e
incio de 1999 e teve uma queda logo aps a ecloso da crise cambial, para depois
aumentar novamente, devido manuteno da debilidade da situao externa e
desconfiana quanto ao novo regime.
Paula e Alves Jr. (1999) criaram um ndice para medir o grau de vulnera-
bilidade externa da economia brasileira, o qual compara o total de obrigaes
cambiais, com a capacidade de pagamento do pas. Aps o quarto trimestre de
1995, houve significativa piora desse ndice, se mantendo at o final da anlise
que se deu em 1997 e dando um grande salto com a crise asitica. Os autores
concluem que a poltica cambial estaria inadequada para o desequilbrio externo

da economia brasileira, o qual se agravou at o perodo que antecedeu a crise

1. Os dados do cres-
cambial de 1998/1999, a qual eclodiu em janeiro de 1999. cimento do PIB e do
Como era de esperar de uma economia financeiramente aberta e com alto desemprego foram
grau de vulnerabilidade externa, o crescimento econmico do perodo analisa- obtidos no site do
IPEADATA, com base
do foi caracterizado pelo movimento stop and go. Um aumento significativo nos dados fornecidos
ocorreu em 1995 (4,22%) em consequncia dos efeitos do plano de estabilizao pelo IBGE. Os dados
e por baixos crescimentos em anos anteriores. Em 1996 o crescimento do PIB foi sobre inflao foram
retirados do Banco
de 2,15%, enquanto em 1997 foi de 3,38%. Os anos 1998 e 1999 foram os de pior Central do Brasil.
crescimento, com 0,04% e 0,25%, respectivamente. Importante observar que o
crescimento significativamente menor nos dois ltimos anos pode ser atribu-
do principalmente aos impactos negativos da crise cambial brasileira. Ou seja, o
crescimento econmico foi restringido pela situao externa.
Outras consequncias imediatas da crise cambial foram o aumento da dvida
pblica, que saltou de R$ 388 bilhes em dezembro de 1998 para R$ 500 bilhes
em fevereiro de 1999; aumento da taxa de desemprego, saindo de 15,7% em 1997
para 18,3% em 1998 e 19,3% em 1999; e elevao do nvel dos preos, no qual o
IGP sai de 1,7% em 1998 para 20,0% em 1999, mas posteriormente houve uma
suavizao da acelerao1.
3. Taxa real de cmbio: avaliao terica e aplicada ao Brasil
3.1. Estratgia de poupana externa com taxa real de cmbio sobrevalorizada:

restries no balano de pagamentos e baixo crescimento
Conforme visto na seo anterior, o incio da dcada de 1990 foi marcado por
uma retomada dos fluxos de capitais para a Amrica Latina. Entretanto, a maior
parte foi gasta em consumo interno no houve aumento significativo da taxa
de investimento e correspondente acelerao no crescimento. Isso porque a pou-
pana externa acabou por substituir a poupana interna, pois havia pouca dife-
rena entre as taxas de lucro esperadas e as taxas de juros. Conforme Bresser-
Pereira e Gala (2008), quando isso ocorre h uma elevao da propenso ao
consumo tanto por parte das famlias como dos capitalistas, acarretando meno-
res investimentos e reduo da poupana interna.
A estratgia de poupana externa nada mais do que admitir que os dficits
na conta de transaes correntes so aceitveis e podem ser compensados por
supervits na conta capital e financeira para o equilbrio do balano de pagamen-
tos. Os recursos externos viriam na forma de financiamentos e investimentos
externos diretos. Se o primeiro for predominante, haveria grande instabilidade
no balano de pagamentos e a poupana externa se daria na forma de consu-
mo. No caso de predomnio do investimento externo direto, a instabilidade seria
reduzida e parte da poupana externa seria convertida em investimento, porm

se formaria um passivo patrimonial, o que pressionaria a novos dficits em con-

ta-corrente por meio da remessa de lucros e dividendos.
O aumento da dvida externa decorrente dos dficits em transaes cor-
rentes e da dvida interna quando atrelada a taxas de juros, a qual se eleva
para valorizar a moeda tendem a provocar deteriorao financeira. Cria-se
um conjunto de expectativas negativas sobre as empresas, mitigando o investi-
mento e consequentemente gerando recesso. O menor crescimento da econo-
mia diminui a arrecadao do governo, o que agrava ainda mais a situao fiscal.
Internacionalmente, a percepo sobre a economia piora, levando ao aumento
do risco pas, iniciam-se ataques especulativos contra a economia e os fluxos de
capitais passam a ser negativos (BRESSER-PEREIRA e NAKANO, 2003).
Com a elevao da demanda por divisas, os bancos centrais se veem obriga-
dos a se desfazer das reservas internacionais, alm de recorrer aos emprstimos
junto a organismos internacionais a fim de evitar o overshooting cambial.2 Mas
tambm se faz necessria a emisso de ttulos da dvida, e como h perspectiva
de desvalorizao da moeda por parte do mercado, os ttulos da dvida devem
ser atrelados ao dlar. Deste modo, a proporo da dvida interna atrelada a uma
moeda estrangeira tende a aumentar enquanto os desequilbrios permanecerem.
Neste momento, a desvalorizao cambial ocasionaria uma piora da dvida inter-
na, de modo que aumenta a resistncia para o ajuste devido. Concomitantemente,
a manuteno da taxa real em patamares sobrevalorizados acentua os desequil-
brios externos (BRESSER-PEREIRA e NAKANO, 2003).
Rodrik (2007) argumenta que sobrevalorizaes cambiais normalmente
so associadas escassez de divisas, comportamento rent-seeking e corrupo.
2. Overshooting cambial Levam ainda a dficits em conta-corrente, crises no balano de pagamentos e
refere-se ao aconteci- crescimento stop and go, inviabilizando um processo de crescimento econmi-
mento de uma abrupta
desvalorizao da taxa
co de longo prazo. J Kregel (1999) entende que a poltica de manuteno do
de cmbio decorrente de cmbio valorizado, alm de prejudicar a competitividade domstica e causar
uma acelerada fuga de a deteriorao na balana comercial, acentuando assim os dficits na conta de
capitais. Nesses casos,
transaes correntes, forava a autoridade monetria brasileira a manter as taxas
o mercado percebe que
a taxa de cmbio se de juros em patamares elevadssimos. Isso porque, na inexistncia de controle de
encontra em um patamar capitais, as taxas de juros desempenham um papel que no seria seu natural, isto
no sustentvel devido
, atrair capitais especulativos em busca de ganhos de arbitragem.
situao externa da
economia. Entretanto, no Gala (2007a) aponta que, ao contrrio dos pases do Leste e Sudeste asitico,
momento do overshoo- os pases latino-americanos e africanos adotaram por um longo perodo taxas
ting, a desvalorizao da
reais de cmbio sobrevalorizadas, o que por sua vez resultou em seguidas e seve-
moeda ultrapassa o nvel
adequado para equilibrar ras crises no balano de pagamentos. Em grande medida, tais valorizaes foram
a situao externa e no decorrncia da liberalizao da conta de capitais, que seriam necessrias para
comprometer os condicio- financiar os dficits acumulados na conta de transaes correntes. J em Gala
nantes internos, causando
repiques inflacionrios. (2007b), o autor argumenta que cmbios sobrevalorizados provocam aumentos
artificiais no salrio real. Desse modo, o influxo de capitais, em grande parte de

curto prazo, acaba por financiar o consumo, ao invs de serem criados novos
investimentos e/ou condies para cumprir os compromissos futuros, o que por
sua vez pode vir a gerar crises no balano de pagamentos.
Batista Jr. (1996) aponta que os pases latino-americanos utilizaram a taxa de
cmbio como funo monetria, objetivando quase exclusivamente a equalizao
da inflao domstica com a inflao internacional. Os efeitos subversivos para a
competitividade da indstria domstica perante as concorrentes internacionais e
os dficits excessivos na conta de transaes correntes do balano de pagamentos
eram ignorados em nome do combate inflao. Diferentemente do que ocorre-
ra nos endividamentos provocados por choques externos dos anos 1970 e incio
dos 1980 nos pases da Amrica Latina, os endividamentos nos primeiros anos da
dcada de 1990 foram em razo de polticas macroeconmicas internas.
Williamson (2007) considera essencial o controle da inflao e acredita ser
importante a existncia de oramentos equilibrados. O autor ainda concorda
com a preocupao dos bancos centrais em controlar a inflao, mas que, no
entanto, essa no poderia ser o nico escopo a ser almejado pelos policy makers.
Em certos momentos, como na existncia de elevado desemprego, como se veri-
fica na Amrica Latina nos anos 1990, seria essencial a manuteno de taxas de
cmbio em nveis competitivos para incentivar o investimento e assim aumentar
o potencial de crescimento da oferta.
3.2. Da ncora cambial crise cambial brasileira de 1988-1999

A opo de utilizar a taxa de cmbio como ncora para controlar a inflao trou-
xe srias consequncias para o equilbrio externo da economia brasileira. Batista
Jr. (1996) refuta as duas principais alegaes que justificavam a possibilidade de
valorizao do real sem que houvesse maiores danos ao setor externo. A primei-
ra era que a moeda estava subvalorizada no momento da implementao do real.
Entretanto o autor, com base em dados publicados pela Cepal, afirma que a taxa
real de cmbio efetiva se encontrava valorizada ao se comparar com 1987.
O segundo argumento era que s vsperas da implementao do real o pas
possua saldos positivos e significativos na balana comercial. O autor relata que
os saldos comerciais do Brasil estavam declinando de modo significativo j ante-
riormente a julho de 1994, inclusive em proporo do PIB e a participao das
exportaes brasileiras no total das exportaes mundiais e na dos pases em
desenvolvimento diminuiu consideravelmente entre o perodo de 1980-1985 e
1990-1993, saindo de 1,28% para 0,94% e de 5,98% para 4,08%, respectivamente.
Outro ponto a ser considerado o de que as exportaes estavam ainda
impulsionadas pela ociosidade na indstria brasileira, decorrente do baixo cres-
cimento do incio da dcada de 1990. Analisando a Figura 4, observa-se que,
apesar das exportaes continuarem sua trajetria ascendente (embora com
baixa inclinao), as importaes parecem ter sido impulsionadas pela abertura

comercial iniciada no final da dcada de 1980 e acelerada no incio da dcada

seguinte. O aumento das importaes se refletiu no saldo da balana comercial,
a qual ainda se mantinha positiva at o incio do Plano Real, mas j demonstra-
va uma tendncia de reduo. Interessante ainda observar a elevao brusca das
importaes, impulsionadas pelo aumento de consumo consequncia tpica
dos planos de estabilizao e reduo relativa dos bens domsticos.
Figura 4
Evoluo das importaes (FOB), exportaes (FOB) e balana comercial do primeiro trimestre de 1988
ao quarto trimestre de 1994, em US$ milhes.
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
-2000
T3
T3
T3
T3
T3
T3
T1
T1
T1
T1
T1
T3
T1
T1
88
88
89
89
90
90
94
94
92
92
93
93
91
91
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Importaes Exportaes Balana comercial
Analisando na Figura 5(a) a evoluo da taxa de cmbio nominal R$/US$

e a mesma taxa deflacionada pelo IPCA como proxy para taxa real de cmbio,
observa-se forte correspondncia entre as duas. Ambas sofreram forte processo
de valorizao com a implementao do real e iniciaram um processo contnuo,
embora lento, de desvalorizao ao longo dos primeiros quatro anos do real. Ao
final de 1998, a taxa de cmbio nominal sofreu abrupta desvalorizao precipi-
tando a crise cambial. J a taxa de cmbio real acompanhou de perto a desvalori-
zao da nominal no primeiro momento, mas o overshooting do real pressionou
para cima a taxa de inflao, surgindo um pequeno lag entre as taxas.
A Figura 5(b) traz a taxa de cmbio nominal e real no mesmo perodo que
o grfico anterior, mas com seus valores no transformados para base 100 e com
a incluso da balana comercial, cujos valores se encontram no eixo direita.
O que pode ser observado com clareza que a balana comercial sofreu uma
abrupta reverso em seu saldo no momento da implementao do Plano Real.
A taxa de cmbio, que fora utilizada como ncora para o combate da inflao, se
manteve abaixo de R$ 1,00 por dlar at o incio de 1996. A supervalorizao da
taxa de cmbio afetou diretamente o desempenho da balana comercial, a qual
no conseguiu se recuperar ao longo de todo o perodo que antecedeu a crise
cambial brasileira de 1998/1999.

Figura 5
Evoluo da taxa de cmbio R$/US$ nominal e deflacionada pelo IPCA e da taxa de cmbio efetiva real em
base 100 (a) e Taxa de Cmbio Nominal, Taxa de Cmbio Real e Saldo da Balana Comercial em US$ milhes
no eixo da direita (b) primeiro trimestre de 1994 ao quarto trimestre de 2000.
350
300
250
200
150
100
50
4
4
2
3
2
1
1
8T
8T
4T
6T
9T
5T
5T
7T
199
199
199
199
199
199
199
199
Taxa de cmbio - R$ / US$ - IPCA Taxa de cmbio - R$ / US$
Taxa de cmbio - efetiva real
4,50 5.000
4,00 4.000
3,50 3.000
2.000
3,00
1.000
2,50 0
2,00 -1.000
1,50 -2.000
1,00 -3.000
0,50 -4.000
0,00 -5.000
1994 1994 1995 1995 1996 1996 1997 1997 1998 1998 1999 1999 2000 2000
T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3
Taxa de cmbio - R$ / US$ Taxa de cmbio - R$ / US$ (deflator: IPCA) Balana comercial - (FOB)
Mais preocupante que a trajetria da taxa de cmbio nominal e real, defla-

cionada pelo nvel de preos, foi a da taxa real efetiva. Essa taxa pode ser consi-
derada mais adequada para se comparar a competitividade dos bens produzidos
no Brasil com os do resto do mundo, pois uma ponderao da paridade do
poder de compra entre o pas e seus dezesseis principais parceiros nas exporta-
es. Assim como as outras taxas, ela iniciou valorizada logo aps a implemen-
tao do Plano Real, mas diferentemente delas, se valorizou ainda mais nos anos
posteriores, resultando em perda de competitividade das empresas domsticas
produtoras de bens comercializveis.
Na Figura 6(a) pode-se observar que as exportaes no conseguiram man-
ter uma trajetria crescente ao longo do perodo, inclusive com o Brasil perden-
do participao no total das exportaes mundiais, baixando da mdia histrica
de 1% para 0,8% ao final de 1998. Por outro lado, as importaes dispararam no

perodo. A taxa de cmbio real efetiva muito valorizada impulsionou a deman-

da por bens importados, principalmente de bens de consumo durveis, como
automveis e eletrodomsticos, os quais j haviam sido beneficiados pela redu-
o tarifria. Analisando a evoluo dos dados, possvel concluir que o maior
responsvel pela piora na balana comercial no foi o fraco desempenho expor-
tador do perodo, mas sim as importaes que tiveram uma trajetria fortemente
ascendente. A deteriorao do saldo da balana comercial por sua vez, pressio-
nou ainda mais o saldo em transaes correntes, tornando-o ainda mais defici-
trio, j que a subconta de servios e renda tradicionalmente negativa. Como
pode ser observado na Figura 6(b), justamente no primeiro trimestre de 1995
que a balana comercial passa a oscilar negativamente.
Figura 6
Evoluo das importaes, exportaes e da taxa de cmbio real efetiva em base 100 (a) e comercial,
balana de servios e rendas e transaes correntes (b) terceiro trimestre de 1994 ao quarto trimestre
de 2000, em milhes.
220
200
180
160
140
120
100
80
60
1994 1995 1995 1996 1996 1997 1997 1998 1998 1999 1999 2000 2000
T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3
Importaes Exportaes Taxa de cmbio - efetiva real
6000
4000
2000
0
-2000
-4000
-6000
-8000
-10000
-12000
-14000
1993 1993 1994 1994 1995 1995 1996 1996 1997 1997 1998 1998 1999 1999
T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3 T1 T3
Balana comercial - (FOB) Servios e rendas Transaes correntes
Fonte: Elaborao do autor, segundo dados do Banco Central do Brasil e Funcex, retirados do Ipeadata.

3.3. Flutuaes na taxa de cmbio e desempenho externo da economia

3. Todos os dados
brasileira aps a crise cambial brasileira do pargrafo tiveram
A abrupta desvalorizao do real aps a crise cambial de 1999 e novamente em como fonte o Banco
Central do Brasil.
2001 e 2002, aliada forte expanso dos preos das commodities e recuperao da
4. O Banco Central
Argentina permitiu uma significativa elevao do valor das exportaes. Tal ele-
e o Tesouro Nacional
vao permitiu a reverso dos saldos negativos da balana comercial que saiu de entraram como compra-
US$ 7,773 bilhes no binio 1998/1999 para US$ 58,436 bilhes somando 2003 dores no mercado
de divisas vista.
e 2004 e ainda em US$ 84,488 bilhes de 2006 a 2007. Segundo Prates (2006),
As reservas internacionais
a caraterstica mais aparente da insero comercial nos trs primeiros anos do eram US$ 49,145 bilhes,
governo Lula foi a obteno de supervits crescentes na balana comercial, que US$ 85,839 bilhes em
foram suficientes para garantir resultados positivos nas transaes correntes dezembro de 2006 e
US$ 206.806 milhes
(PRATES, 2006: 148), alterando a caracterstica deficitria desde a implementa- em 2008. Entretanto essa
o do Plano Real. Em 1998, havia um dficit em transaes correntes na ordem significativa entrada de
de US$ 33,4 bilhes o que representava 3,96% do PIB. Ao final de 2005 o saldo j recursos no foi suficiente
para segurar a valorizao
era positivo em U$ 13,984 bilhes.3 do Real.
A entrada de divisas pelo lado produtivo e tambm pelo lado financeiro do 5. Como assinalam
balano de pagamentos pressionou a taxa de cmbio,4 iniciando um processo Prates, Cunha e Lles
de valorizao contnua do real, tanto em termos nominais como reais. Prates (2009) o Banco Central
do Brasil (BCB) voltou
(2005) ainda alerta que as aplicaes estrangeiras nos mercados de derivativos a intervir no mercado
domsticos foram decisivas para este processo. Outra fonte de valorizao do de cmbio a partir de
real seria a diferena exorbitante entre os juros internos e externos. 2004 e mais intensamente
em 2007, sendo que as
Segundo Prates, Cunha e Llis (2009), o elevado nvel de liberdade de capitais intervenes tinham
aliado ao desenvolvimento do mercado de derivativos em um regime de cmbio como principais objetivos
flutuante, torna a taxa de cmbio altamente vulnervel s vicissitudes externas. conter a volatilidade do
cmbio e, principalmente,
Tambm torna a poltica cambial refm da poltica monetria, e no Brasil, em
acumular reservas.
razo do elevado pass-through, a valorizao cambial acentuada foi a principal
ferramenta para o controle da inflao. Ou seja, a taxa de cmbio, mesmo com
cmbio flutuante, passou a ter como objetivo a estabilizao dos preos em detri-
mento da competitividade externa.5
A desvalorizao anterior, no entanto, serviu de impulso inicial s expor-
taes. Cintra (2005) argumenta que o setor industrial aproveitou a desvalori-
zao cambial com a capacidade produtiva ociosa para iniciar uma estratgia
voltada s exportaes, que permitiu s empresas obterem ganhos de escala, ele-
vao na produtividade, aprimoramento tecnolgico, ganhos de sinergia, novos
mercados e receitas em moedas conversveis. J Prates (2005) argumenta que as
desvalorizaes cambiais de 1999, 2001 e 2002 tiveram seu impacto defasado no
setor de manufaturados. O aumento de competitividade nesse setor estimulou a
adoo de estratgias das empresas domsticas direcionarem parcela significa-
tiva de sua produo ao exterior, surtindo efeito no quantum exportado, princi-
palmente aps 2002.
Desvalorizaes cambiais tm a caracterstica de impactar o setor externo

de forma defasada. Primeiramente, h uma demora para a resposta das exporta-

es, seja pela existncia de contratos, seja pela inflexibilidade de curto prazo de
certos setores produtivos. Em contrapartida, seus efeitos tambm so prolonga-
dos. Haver relutncia, por parte das empresas que adotaram estratgias voltadas
para o exterior, em abrirem mo dos novos mercados adquiridos mesmo que
venham a diminuir sua rentabilidade dada uma valorizao cambial.
De fato, apesar da valorizao da taxa real de cmbio de modo mais signifi-
cativo a partir de 2004, o setor produtivo brasileiro, impulsionado tambm pelo
aumento da renda mundial, prosseguiu com a estratgia de se voltar ao mercado
externo ao menos at 2006. As exportaes brasileiras at este ano mantiveram
sua trajetria ascendente, a uma taxa de crescimento maior que o das impor-
taes. Prates (2006) afirma que o comovimento, mesmo que com algum lag,
entre a taxa de cmbio real e o saldo comercial foi mais uma vez observado,
como previsto pela teoria econmica e observada por vrios estudos empricos
(PRATES, 2006, p. 149).
Os elevados saldos na balana comercial ainda eram suficientes para man-
ter o saldo positivo da conta de transaes correntes do balano de pagamentos.
Cintra (2005) comenta que apesar da valorizao da taxa de cmbio, as contas
externas se mantinham favorveis, mas j se observava uma tendncia de redu-
o do flego das exportaes.
Figura 7
Evoluo das exportaes, taxa de cmbio nominal e taxa de cmbio real efetiva do primeiro trimestre
de 1999 ao segundo trimestre de 2008 dados em base 100.
350
300
250
200
150
100
50
0
T3
T3
T3
T3
T3
T3
T3
T1
T1
T1
T1
T1
T1
T3
T1
T1
T3
T1
T1
08
00
00
04
04
06
06
05
05
02
02
03
03
07
07
01
01
99
99
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
19
19
Taxa de cmbio - R$ / US$ Exportaes - (FOB) Taxa de cmbio - efetiva real
A acelerao do crescimento econmico a partir de 2006 e a continuao

da valorizao cambial fizeram com que a taxa de crescimento das importa-
es suplantasse a das exportaes, revertendo a tendncia dos anos anterio-
res. Entre 2006 e 2007 a balana comercial alternou entre taxas de crescimen-
to mensais anualizadas de 10% positivo e 10% negativo. Sendo que a partir do
segundo semestre de 2007, passou a crescer a taxas negativas, com tendncia de

acentuao at o o segundo semestre de 2008.

Lucinda, Holand e Gala (2008), realizam anlises grficas e estimaes eco-
nomtricas para verificar se a taxa real de cmbio no Brasil esteve desalinhada
desde o regime de cmbio flutuante iniciado em 1999. Os autores consideram a
taxa de cmbio real efetiva como a mais adequada para averiguar a trajetria da
taxa de cmbio e seu desalinhamento com o equilbrio interno e externo. Neste
sentido, observaram picos de desalinhamento cambial durante todo o perodo
analisado, e mais recorrente a partir do segundo semestre de 2005. Os testes eco-
nomtricos corroboraram a anlise grfica.
A atual crise financeira internacional no provocou de imediato uma corrida
contra a moeda brasileira. Em parte deve-se tese de que os pases emergentes
estariam descolados da crise, pois seu sistema financeiro no estava envolvido
diretamente com os ttulos subprime. Durante o transcorrer de um ano, o dlar
continuava a se desvalorizar perante as principais moedas dos pases emergentes.
Movimento que contribuiu para manuteno da elevao dos preos das com-
modities. Assim, as exportaes de produtos bsicos ainda sustentavam os saldos
comerciais (PRATES e FACHI, 2009).
Conforme argumentam Prates e Farhi (2009), alm dos fatores externos
tambm haviam importantes fatores internos que mantinham a trajetria de
valorizao do real. A taxa bsica de juros reais brasileira era a mais elevada do
mundo, o que a tornava muito atrativa aos players internacionais em busca de
maiores retornos. Essa taxa havia sido relativamente mais elevada do que ocorri-
do em outros pases em desenvolvimento, devido aos temores do Banco Central
com a elevao inflacionria causada pelos choques dos preos dos alimentos e
matrias-primas. A alta dessas commodities dava a impresso de sustentabilidade
dos elevados saldos comerciais. Por fim, as autoras ainda destacaram a elevao
do risco de crdito soberano do pas para grau de investimento por duas das
mais importantes agncias de risco.
Com o enrijecer da crise a partir de agosto de 2008, a tese de descolamento
foi abandonada e se instaurou um temor generalizado de que a crise chegaria a
todos os pases. Houve uma abrupta reduo das cotaes das principais com-
modities, fuga das bolsas dos pases emergentes e consequentes desvalorizaes
acentuadas nas taxas de cmbio. O Brasil foi especialmente afetado devido
ampla liberdade de capitais.
Outro fator agravante para a corrida contra o real foi a prpria intensa valo-
rizao do perodo anterior. Alm do espao para uma desvalorizao acentua-
da, ela diminua a competitividade e rentabilidade das exportaes, fazendo com
que as empresas exportadoras passassem a ingressar em operaes com deriva-
tivos atrelados taxa de cmbio. Esse movimento pode ser justificado pela busca
de hedge e/ou obteno de ganhos especulativos, que viriam a atenuar as per-
das decorrentes da valorizao cambial. Essa estratgia apresenta grande risco s

empresas exportadas, colocando-as em uma situao especulativa la Minsky,

com possibilidades a se tornarem unidades ponzi. Isso porque os contratos des-
sas operaes de derivativos no Brasil so liquidadas em reais, quando h valori-
zao do real as empresas obtm lucros adicionais, mas no caso de depreciao,
como de fato ocorreu, elas acarretariam dupla perda.
A corrida contra o real, os prejuzos gritantes de algumas empresas que ope-
ravam com derivativos liquidou com o clima otimista que pairava sobre o Brasil.
Iniciou-se uma onda de demisses, redues nos investimentos e recesso.
O lado positivo da crise que a diminuio da renda e a desvalorizao cambial
reverteram a tendncia anterior de deteriorao dos saldos comerciais, fazendo
com que as importaes se reduzissem mais drasticamente que as exportaes.
Como pode ser observado na Figura 8(a), a taxa de crescimento do saldo da
balana comercial voltou a ser crescente no final de 2008, algo que no acontecia
desde o segundo semestre de 2007.
Entretanto, segundo Holland (2009), mesmo quando a taxa de cmbio che-
gou ao patamar de R$ 2,35 por dlar, no atingiu um patamar suficiente para
corrigir o desvio cambial brasileiro seja em comparao com sries histricas a
partir de 1980, seja ao se fazer uma anlise crossection com demais pases. Deste
modo, pode-se interpretar que a abrupta desvalorizao sofrida pelo real no
foi prejudicial pelo nvel em si que ela alcanou, mas sim pela brusca variao e
pelas caractersticas de liberalizao de capitais e a ampla utilizao de derivati-
vos na economia brasileira.
A partir do segundo trimestre de 2009, o pas j demonstrava melhores con-
dies de sair da crise e, com o aparente arrefecimento da crise internacional,
se iniciou uma nova onda ainda mais forte de otimismo com o Brasil. Os
investimentos diretos e em carteira retomaram com fora, o ndice IBOVESPA,
que representa o conjunto das principais aes operadas na Bolsa de Valores de
So Paulo, teve a maior alta em dlares de todos ndices de bolsas de valores do
mundo, com alta de 140%6. O investimento externo direto alcanou US$ 25,9
bilhes, muito inferior aos US$ 45 bilhes de 2008, j que no incio de 2009 o
IED tambm foi impactado pela crise, mas foi o segundo maior montante rece-
bido pelos pases emergentes. O ingresso lquido de capitais foi de US$ 70,55
bilhes o que gerou elevados saldos no balano de pagamentos e aumentos na
reservas de US$ 46 bilhes, fechando o ano em US$ 239 bilhes7.
Com a entrada de divisas vista e apostas na valorizao do mercado futuro,
o real reverteu a desvalorizao abrupta que havia sofrido e retomou a trajet-
ria de valorizao. Tal valorizao parece ter refletido negativamente na situao
6. Fonte: externa j no segundo semestre de 2009. O dficit em transaes correntes em
www.bovespa.com.br
2009 chegou a US$ 24,33 bilhes, ligeiramente menor que o de 2008, de US$
7. Fonte: Banco Central
28,19 bilhes. Tambm houve reduo como proporo do PIB estimado, recu-
do Brasil.
ando de 1,72% para 1,55%. Deste modo, o dficit em transaes correntes pode

ser coberto inteiramente pelo montante de IED recebido pelo Brasil. Mas, como
pode ser notado na Figura 8(b), a melhora do comportamento das transaes
correntes em 2009 relativamente a 2008 se deu apenas no incio do ano, havendo
uma reverso j no segundo trimestre.
Figura 8
Evoluo da taxa de cmbio nominal R$/US$ em base 100, taxa de variao das exportaes, das
importaes e da balana comercial (a) e balana comercial, taxa nominal de cmbio e conta de transaes
correntes (b) - 1 trimeste de 2004 ao 4 de 2009, em US$ milhes.
120
100
80
60
40
20
0
-20
-40
-60
-80
2004.1 2004.3 2005.1 2005.3 2006.1 2006.3 2007.1 2007.3 2008.1 2008.3 2009.1 2009.3
Balana comercial Exportaes Taxa de cmbio R$/US$ Importaes
450
250
50
-150
-350
-550
-750
2004 T1 2004 T4 2005 T3 2006 T2 2007 T1 2007 T4 2008 T3 2009 T2
Taxa de cmbio - R$ / US$ Balana comercial - (FOB) Transaes correntes
Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados do Banco Central do Brasil, retirados do IPEADATA.
O principal fator a contribuir para a leve reduo nos dficits na conta de

transaes correntes foi a menor emisso lucros e dividendos, consequncia do
desaquecimento da economia. J o saldo da balana comercial se reduziu, saindo
de US$ 25 bilhes em 2008 para US$ 24,6 bilhes em 2009. Mais agravante ainda
a reduo de 23% nas exportaes. O desempenho negativo das exportaes
atenuado ao se verificar a reduo de 13% do comrcio mundial de mercadorias
estimada pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) para 2009.

4. Impactos da taxa real de cmbio na balana comercial brasileira
Este captulo tem como objetivo verificar os impactos da taxa real de cmbio na
balana comercial brasileira, desagregando tambm em importaes e expor-
taes totais, exportaes de bens manufaturados e bsicos. Antes de adentrar
na especificao do modelo, sero apresentados brevemente alguns trabalhos
j realizados de estimao dos impactos da taxa real de cmbio sobre a balana
comercial brasileira.
O modelo a ser adotado na estimao da balana comercial ser o Mundell-
Fleming. Existem diversas crticas a este modelo, a exemplo de HOONTRAKUL,
P. e GIBA. S. (1999), como tambm modelos alternativos para a economia aber-
ta que seriam mais adequados para se analisar a realidade, como o modelo de
Thirwall apresentado no primeiro captulo. Entretanto, a escolha do referido
modelo se deve ampla utilizao e relativa simplicidade quando se trata de eco-
nomia aberta, sendo adequado ao objetivo desta seo, que meramente estimar
os impactos da taxa real de cmbio nas exportaes lquidas. Tambm no se
pretende conjecturar estratgias ou impactos econmicos a partir desse modelo,
tampouco se tem a pretenso de consider-lo como o mais fidedigno realidade
da balana comercial.
4.1 Reviso de trabalhos aplicados sobre os impactos da taxa real de cmbio

na balana comercial
Nunes (1994) buscou verificar se realmente existe uma relao de longo prazo
entre taxa de cmbio e balana comercial no Brasil, conforme enuncia a teoria.
Para tal, o autor usou como proxy para a taxa real de cmbio a relao entre preo
de atacado dos Estados Unidos e um ndice de custo de vida no Brasil, multipli-
cado pela taxa de cmbio nominal CR$/US$.8 Para testar a estacionaridade das
variveis o autor realizou testes de raiz unitria, onde se observou que as sries
eram estacionrias de primeira ordem. Finalmente, realizou uma estimao com
os resduos gerados pela regresso entre balana comercial e taxa real de cmbio
para se verificar a existncia de cointegrao. O autor conclui que h uma relao
de longo prazo entre as variveis, sendo que a causal da taxa de cmbio para
8. Essa proxy para taxa a balana comercial. Por meio de testes de estabilidade, o autor considerou no
real de cmbio anloga
taxa de cmbio efetiva haver problemas com quebras estruturais.
real calculada pelo Maral, Monteiro e Nishijima (2009) tambm realizaram uma anlise de co-
IPEADATA, com a princi- -integrao para verificar a existncia de uma relao de longo prazo entre taxa
pal diferena de que esta
balizada por um conjunto real de cmbio e a balana comercial. Entretanto os autores utilizaram o teste
de parceiros comerciais multivariado de Johansen, o qual possibilita verificar as relaes com diversas
do pas, a qual ser utili- variveis ao mesmo tempo. Os autores identificaram relao de longo prazo entre
zada nas estimaes
desse trabalho.
as variveis por meio de uma equao cointegrante e, por fim, no se considerou
haver significativas quebras estruturais para o perodo analisado. As principais

concluses do modelo final obtido pelos autores foram: (i) aparente inexistncia
do fenmeno da curva J; (ii) rendas externas e internas tm apenas efeitos no
curto prazo; e (iii) apreciaes cambiais provocam efeitos (negativos) permanen-
tes na balana comercial.
Zini Junior (1988) estimou as elasticidades para as exportaes e importa-
es brasileiras para um determinado grupo de bens. O perodo escolhido foi
entre os anos de 1970 e 1986. Os autores encontraram sensibilidade das exporta-
es ao cmbio, sendo que a elasticidade dos produtos industrializados foi mais
elevada do que a das exportaes totais. J a taxa de cmbio teria pouco efeito
para a demanda das exportaes. Essa caracterstica acarretaria em um baixo
efeito para o valor total das exportaes. Todavia, para as importaes os efeitos
das desvalorizaes cambiais se demonstraram mais significativos. Desse modo,
apesar das ressalvas feitas pelo autor, a elasticidade da balana comercial a uma
desvalorizao cambial estatisticamente significativa.
Martner (1992) desenvolveu um modelo macroeconmico simples, visando
estudar os impactos de uma desvalorizao cambial na balana comercial brasi-
leira, ponderando-se pelos efeitos-renda, o grau de abertura da economia e o
saldo comercial anterior desvalorizao. Segundo suas simulaes, desvaloriza-
es da taxa de cmbio melhorariam a rentabilidade do setor exportador, favo-
recendo a ampliao da ofertada. Entretanto, o efeito na quantidade exportada
seria mais reduzido. Todavia, os efeitos de uma desvalorizao cambial seriam
significativos para o aumento do saldo comercial.
Holanda (1999) buscou verificar a existncia de relaes de curto e longo
prazo entre variaes na taxa real de cmbio e as importaes e exportaes
brasileiras para o primeiro trimestre de 1975 ao quarto de 1997. Os resultados
encontrados apontaram para altas elasticidades de preo no longo prazo para
importaes e mais moderadas s exportaes, embora tenha se mantido signi-
ficativa, deste modo, a melhora da balana comercial, em resposta a uma des-
valorizao do cmbio, acontece principalmente pela reduo das importaes
(HOLANDA, 1999, pg. 12). J para as relaes de curto prazo, as elasticidades
das exportaes e importaes se mostraram mais reduzidas, todavia tambm
estatisticamente significativas.
4.2. O modelo
O primeiro efeito, e talvez principal, da taxa de cmbio numa economia sua
influncia sobre a balana comercial. Ao incentivar as exportaes e estimular
a indstria local a substituir produtos anteriormente importados, a taxa real
de cmbio relativamente desvalorizada contribui com o equilbrio externo e
tambm com o crescimento econmico. Caso o efeito cambial no se limite ao
momento corrente, o impacto na balana comercial pode vir a ser mais duradou-
ro, potencializando assim, os benefcios expostos acima.

A fim de estimar os efeitos de uma variao da taxa real de cmbio nas

exportaes lquidas brasileiras, se adotar o modelo de demanda agregada da
teoria geral de Keynes, idealizado para uma economia fechada e adaptado a uma
economia aberta:
(4.1) - Y = C + I + G + X M
O modelo de economia fechada serviu de base para a sntese hicksiana de

uma economia fechada, o difundido modelo IS-LM. Na dcada de 1970, Mundell
e Fleming elaboraram um modelo de economia aberta que alm de englobar as
exportaes e importaes, incluiu o movimento de capitais e serviu de base para
os modelos IS-LM-BP. O mtodo trabalha com o relacionamento de trs merca-
dos, o mercado de bens, o monetrio e o das taxas de cmbio. Entretanto, para
o objetivo dessa seo, a conta capital do balano de pagamentos ser desconsi-
derada, resumindo-se a transaes correntes. Esta, por sua vez, ser reduzida s
exportaes de bens, ficando:
(4.2) - Y = C (Yd) + I(r) + G + X (Y*, ) - M (Y, )
onde Y a quantidade de bens produzida; C o consumo total das famlias; Yd

a renda total da economia subtrada pelos impostos diretos (Y-T), ou seja, a
renda disponvel; I o investimento do setor privado e G so os gastos do gover-
no, estas variveis esto presentes em uma economia fechada. A segunda parte
refere-se a uma economia aberta, onde a taxa real de cmbio, M so as impor-
taes, X as exportaes e Y* a renda do resto do mundo. Todas as variveis em
parnteses tm relaes diretas e positivas com as variveis que as antecedem,
com exceo de , a qual afeta negativamente a quantidade das importaes. A
taxa de cmbio ainda altera o valor unitrio da importao.
Um fato frequentemente observvel logo aps as desvalorizaes cambiais
a piora no saldo das transaes correntes. S aps algum tempo esta condio
iria se confirmar. Ou seja, a depreciao real da moeda primeiramente pioraria a
conta-corrente para depois melhor-la. Ao se analisar um grfico que relaciona
o saldo da conta-corrente com o tempo, se verifica uma curva cujo formato se
assemelharia a um J, dando nome a esse efeito de Curva J.
Isso ocorre primeiramente porque os contratos de exportao e importa-
o so feitos no mdio ou longo prazo. Como ocorre um aumento do nvel dos
preos das importaes relativamente aos bens domsticos, h uma piora nas
exportaes lquidas. Tambm haveria uma necessidade de adaptao a novos
insumos em detrimento dos importados. Aps este perodo, as exportaes ten-
deriam a aumentar, pois os produtos locais se tornariam mais competitivos e os
processos de substituio de importaes estariam mais adiantados. Com isso,

haveria uma melhora nas transaes correntes, voltando primeiramente ao nvel

9. Almon, seguindo o
anterior ao da desvalorizao para logo depois, suplantar o nvel inicial. A fim de teorema matemtico de
estimar os impactos do cmbio na balana comercial, ser retomado o modelo Weirstrass, supe que
Mundell-Fleming, se limitando parcela da balana comercial: o parmetro bi possa
ser aproximado por
um polinmio de grau
(4.3) BC = a + a1Y + a2Y* + a3 + u adequado em i, para um
determinado tamanho
de amostra. Sendo repre-
Entretanto, deste modo s possvel estimar o impacto da taxa de cmbio sentado pela seguinte
corrente na balana comercial. Como o objetivo deste trabalho no apenas equao: bi = a0 + a1i +
verificar o impacto imediato, mas sim ao longo de um determinado perodo, ser a2i2 + ... + amim. Onde o
grau do polinmio (m)
includo o mtodo de defasagem de Almon,9 observado em Weixian (1998) e em sempre ser menor que o
Buluswar, Thompson e Upadhyaya (1996). Ele utilizado especificamente para tamanho da amostra (k).
investigar a estrutura dos efeitos da taxa de cmbio na balana comercial. Os Para estimar cada par-
metro a deste trabalho, a
efeitos de curto prazo sero capturados por meio dos sinais e dos nveis de sig- varivel dependente BC
nificncia de cada coeficiente defasado. J o efeito de longo prazo ser captado ser regredida por k vari-
pela soma dos coeficientes defasados. veis construdas Z. Onde
Zit = im t-1. Ou seja,
A quantidade de variveis de defasagem de foi escolhida seguindo o par-
o nmero de variveis da
metro de Davidson e MacKinnon (Gujarati, 2000). Esses autores argumentam equao no depender
que a melhor abordagem comear com um valor bem grande de defasagens e da quantidade de defasa-
gens de , mas sim o grau
posteriormente ir reduzindo at o ponto em que o modelo demonstre ser o mais
do polinmio escolhido
adequado, tendo sido adotado o mesmo critrio para o grau do polinmio. Na e, por consequncia,
primeira regresso foi usado o nmero de cinco defasagens, equivalente a cinco o nmero de Z.
trimestres. Este nmero, alm de ter se adequado bem ao modelo, possibilitou 10. Ser mantida essa
abordagem para a escolha
analisar os efeitos de mdio prazo da taxa real de cmbio na balana comercial,
do nmero de defasagens
sem diminuir demasiadamente o nmero da amostra.10 nas demais regresses.
Desse modo, se adotar o seguinte modelo:
(4.4)
tal que:
BCt : a balana comercial, com mdia trimestral dos dados mensais em
U$ (milhes) FOB.
Ybrt : PIB usado como varivel proxy da renda nacional. Transformao de
PIB a preos de mercado (deflator: IPCA) em R$(Milhes) para base 100,
com PIB do 1 trimestre de 2001 igual a 100.
X*t : Total das exportaes mundiais como varivel proxy da renda exterior.
Transformao em US$ (milhes) para base 100, com valor do 1 trimestre
de 2001 igual a 100.
: Taxa de cmbio real. Mdia trimestral do ndice mensal, transformada para
1 trimestre de 2001 igual a 100, da taxa efetiva real de cmbio.
ut = o termo de erro do modelo, uma varivel aleatria real, possui

distribuio normal, possui mdia zero e varincia constante [~N(0,2)] e

possui valores independentes para diferentes observaes.
Os dados sobre a fonte e o sinal esperado se encontram no Quadro 1.

Quadro 1 FONTE DE DADOS E SINAL ESPERADO.
Varivel por
Varivel Periodicidade Fonte Sinal Esperado
Extenso
BC Balana Comercial Trimestral BACEN/IPEADATA
Ybr PIB do Brasil Trimestral IBGE/IPEADATA -
Total das
Exm exportaes Trimestral FMI/IFS +
mundias
Taxa real efetiva
Trimestral IPEA/IPEADATA +
de cmbio
Algumas explicaes adicionais se fazem necessrias. O perodo escolhido

para anlise foi do segundo trimestre de 1994 at o segundo trimestre de 2008.
O perodo inicial se justifica por ser o primeiro trimestre aps a implementao
do Plano Real. J o final teve como objetivo isolar os impactos perturbadores
ao modelo ocasionados pela crise financeira global. Os dados foram coletados
trimestralmente, uma vez que so minimizados os efeitos da sazonalidade, miti-
gando assim o problema das quebras estruturais11. Tambm no se encontraram
proxys adequadas para renda nacional em dados mensais. A escolha dos dados
como base 100 foi feita por demonstrar melhor resposta nas regresses, alm de
permitir observar as variaes de forma unitria. A balana comercial no foi
alterada para base 100 porque seus dados apresentavam grandes variaes entre
positivos e negativos, o que prejudicaria a regresso.
A taxa efetiva real calculada pelo quociente entre a taxa de cmbio nominal
(em R$/unidade de moeda estrangeira) e a relao entre o ndice de Preo por
Atacado (IPA) do pas em questo e o ndice Nacional de Preos ao Consumidor
(INPC/IBGE) do Brasil. uma medida da competitividade das exportaes bra-
11. Algumas anlises sileiras calculada pela mdia ponderada do ndice de paridade do poder de com-
foram realizadas com pra dos 16 maiores parceiros comerciais do Brasil em 2001. A utilizao do IPA
os dados mensais para de cada pas tem como finalidade servir de proxy do preo internacional de bens
se alongar o nmero
de defasagens, sem que comercializveis do pas em questo, alm de afetarem nos custos de produo. J
fossem comprometidos os a utilizao do INPC possui forte correlao com o custo de vida do trabalhador,
graus de liberdade. Nesses o que por sua vez afeta os salrios reais e, assim, os custos das empresas. Com os
casos, os testes de quebra
estrutural apontaram para
custos mais elevados, as empresas domsticas perdem competitividade em rela-
quebras ao longo de todo o s externas. Sendo assim, o INPC impacta diretamente na inflao domstica
perodo, o que inviabili- e indiretamente na competitividade internacional das empresas residentes.
zou a incluso de variveis
dummy.
As exportaes mundiais foram utilizadas como proxy por no terem sido
encontrados dados para renda do resto do mundo em sries trimestrais e devido

ao fato de o total das exportaes ser um bom indicador do comrcio mundial,

o que influencia diretamente nas exportaes brasileiras. Quanto escolha do
IPCA para deflacionar o PIB, deve-se ao fato desse ndice incorporar tanto os
preos no atacado, como nos custos de vida. Ainda sofre impactos indiretos, mas
no to significativos como no IGP-M por exemplo, das variaes na taxa de
cmbio nominal. Deste modo, o PIB poder retratar de maneira mais precisa
os impactos das variaes da produo domstica na balana comercial.
4.3. Teste de estacionariedade e cointegrao

Antes de se prosseguir para os testes e resultados empricos, faz-se necessrio
verificar se as sries de dados so estacionrias. Econometria de sries temporais
tem como pressuposto que seus dados temporais so estacionrios, ou seja, que
sua mdia, varincia e autocovarincia no se alterem conforme mude o perodo
de tempo. Entretanto, comum que em sries de dados econmicos no se apre-
sente estacionaridade. Uma srie de tempo deve ser estacionria para que no
haja resultados esprios.
Existem diferentes mtodos para se verificar se as sries de dados so esta-
cionrias. Os testes considerados de maior preciso e que esto sendo muito uti-
lizados so os testes de raiz unitria, sendo Dickey-Fuller (DF) o mais conhecido.
Neste trabalho se usar esse teste em sua forma ampliada, sendo expresso pela
seguinte equao:
(4.5)
Onde Yt representa a varivel sob observao, o operador de primeiras

diferenas, bt a varivel de tendncia. Neste caso so usados os termos de dife-
renas defasados, onde Yt-1 seria o somatrio desses termos. O nmero de ter-
mos deve ser serialmente independente. O coeficiente a seria o intercepto e Yt-1
seria a varivel de tendncia. Neste caso, a hiptese nula ser p = 0, caso esta
hiptese nula no seja rejeitada, a varivel em questo ter raiz unitria. Os resul-
tados da regresso devem ser comparados com os taus (s) tabelados por Dickey-
Fuller. Neste trabalho, os testes ADF foram feitos por meio do EVIEWS 5, o qual
adota os valores crticos dos s com base nos clculos feitos por MacKinnon. A
fim de corroborar os resultados, tambm sero apresentados os resultados do
teste Phillips-Perron, modelo alternativo para se testar a presena de raiz unit-
ria. Os resultados se encontram na Tabela 1.

Tabela 1 - Testes ADF de raiz unitria

Variveis Est. t p-valor Variveis Est. t p-valor
BC -1,719 0.727 BC -9,11 0.0000
Ybr -0.912 0.9465 Ybr -42.608 0.0074
EXm 1.417 10.000 Yar -97.610 0.0000
-1.390 0.8529 e -5.650 0.0000
Nota: p-valor (unilateral) com base em *MacKinnon (1996)
Tabela 2 - Testes P-P de raiz unitria

Variveis Est. t p-valor Variveis Est. t p-valor
BC -1.156 0.2227 BC -9.350 0.0000
Ybr -0.567 0.8690 Ybr -20.943 0.0000
EXm 1.105 0.9999 Yar -7.430 0.0000
-0.161 0.6233 e -5.999 0.0000
Nota: p-valor (unilateral) com base em *MacKinnon (1996).
Nenhuma das variveis estacionria em nvel e todas so estacionrias em

primeira diferena. Deste modo, a equao 4.4 deveria ser regredida adicionan-
do o termo de primeira diferena. Equaes nesta forma resolvem o problema
da no-estacionaridade, entretanto se perde a qualidade dos dados. Isto ocorre
porque a maioria das teorias econmicas sobre relaes em longo prazo para
variveis em nvel, no para variveis em primeira diferena. Entretanto, se as
variveis forem estacionrias de mesmo nvel e ocorrer um sincronismo entre
elas no longo prazo, elas podem ser cointegradas, ou seja, a srie ser cointegra-
da. Caso isto realmente ocorra, as variveis podero ser expressas em nvel, pois
as tendncias entre as variveis sero anuladas, e os resultados deixaro de ser
esprios (GUJARATI, 2000).
Existe uma srie de mtodos para se realizar os testes de cointegrao entre
as variveis. O teste de Johansen considerado o mais adequado para equaes
mltiplas. Ele baseado em um modelo VAR de ordem p (com p defasagens) e n
nmero de variveis, onde os parmetros da equao so matrizes. Seus procedi-
mentos equivalem a mltiplas geraes do teste DF, podendo ser expressa na sua
forma mais simples12, mas j em primeiras diferenas, como:
(4.6) - yt = A1yt-1 yt-1 + ut

12. Esta equao pode = (A1 I)yt-1 + ut
ser modificada com o = yt-1 + ut
acrscimo do parmetro
constante, da varivel
Onde:
de tendncia e de mais Yt e ut : so os (n x 1) vetores
variveis. Na prtica este A1 : a matriz (n x n) dos parmetros
modelo trabalha com uma
equao mais complexa.
I : a matriz (n x n) de identidade
: equivale a diferena de (A1 I)

Este mtodo capaz de verificar a existncia de vetores de cointegrao e 13. Estes critrios so
o nmero deles. Isto encontrado por meio da relao cointegrante que surge baseados na seguinte
de (A1 I). De modo geral, se (A1 I) consistir em zeros, ento o vetor ser funo: AIC = -2l/n
+ 2k/n, e CS = -2l/n
igual a zero. Deste modo qualquer combinao de yt ser um processo de raiz + klogln/n onde k o
unitria. Caso o vetor () seja igual ao nmero de variveis (n), ento qualquer nmero de parmetros
combinao linear entre elas ser cointegrada e as variveis podero permanecer estimados, l o teste log
likehood usando os k
em nvel. Quando for um nmero entre 0 e n, denotar o nmero de equaes parmetros estimados e n
cointegrantes (ENDERS, 2003). o nmero de observa-
Primeiramente se realizou o teste de cointegrao com as variveis da equaes. Na prtica so feitas
diversas regresses com
o 4.4, o qual j indicara existncia de relao de longo prazo entre as variveis. valores distintos de k, at
Posteriormente o teste de Chow indicou quebra de estrutura no terceiro trimes- se encontrar o valor de k
tre de 2001 (como ser demonstrando na prxima subseo). Devido a isto, no que minimize AIC e CS.
(GUJARATI, 2000
teste de Johansen a ser apresentado agora, j est incorporada a varivel dummy e MANUAL DO
a ser utilizada na regresso. Esse procedimento ser mantido nos demais testes EVIEWS 5.1).
de cointegrao a serem apresentados nesse trabalho.
Para escolha da especificao do teste, foi utilizado como critrio o teste de
sumarizao das possveis especificaes, disponvel no prprio Eviews 5. Esse
teste teve como base os critrios de seleo de Akaike e Schwarz13. Os resulta-
dos foram ambguos. O critrio de Akaike apontou para uma determinao qua-
drtica nas variveis, bem como intercepto e tendncia nas variveis e tendncia
linear no VAR. J o critrio de Schwarz apontou tanto para ausncia de tendncia
de intercepto e tendncia, como para presena apenas do intercepto. Entretanto,
para ambos modelos, os resultados dos testes do trao e do maior auto valor
apontaram para rejeio de inexistncia de pelo menos uma equao cointegran-
te a um nvel de 1%. Deste modo as variveis podero permanecer em nvel. Os
resultados principais do teste esto representados na Tabela 3.
Tabela 3 Teste Johansen de cointegrao
Estatstica Estatstica do Hiptese do nr. de
Valor Crtico: 5% Valor Crtico: 5%
do Trao maior auto valor Eq. Cointegrantes
111.6324** 7.934.145 59.07468** 3.716.359 Nenhuma
5.255.773 5.524.578 2.741.013 3.081.507 Pelo menos uma
2.514.760 3.501.090 1.403.354 2.425.202 Pelo menos duas
1.111.407 1.839.771 8.877.363 1.714.769 Pelo menos trs
2.236.706 3.841.466 2.236.706 3.841.466 Pelo menos quatro
Nota: ** denota rejeio da hiptese nula a 1% de significncia com base nos p valores calculados em MacKinnon (1990-91)

4.4. Anlise dos resultados: efeitos da taxa de cmbio real efetiva

na balana comercial
Para verificar a presena de quebra estrutural ao longo da srie, se utilizou o
teste de Chow, tanto para um ponto especfico quanto de um perodo a outro.
Primeiramente se testou quebra estrutural aps a crise cambial brasileira de
1998/99 e mudana de regime cambial no incio de 1999. O teste no apontou
presena de quebra nem no primeiro nem no segundo trimestre de 1999. Aps
sucessivos testes, se encontrou quebra estrutural no terceiro trimestre de 2001.
Posteriormente se observou pelo forecast test de Chow, manuteno do novo
patamar. Deste modo, se incluiu na regresso uma dummy corretiva que se inicia
no quarto trimestre de 2001 e se mantm at o final da srie.
Os resultados da equao 4.4 tiveram seu sinal conforme esperado e foram
significativos a 5% para o PIB brasileiro e a 1% para as exportaes mundiais e
no somatrio da taxa de cmbio. Entretanto, o teste LM de Breusch-Godfrey,
cuja hiptese nula indica no correlao dos resduos, apontou para presena
de autocorrelao. J o teste de heterocedasticidade de White, o qual verifica a
hiptese nula de homoscedasticidade contra a hiptese alternativa de resduos
heteroscedsticos, apontou para a segunda hiptese. Deste modo, os coeficien-
tes betas da regresso no podem ser considerados consistentes e no viesados.
A fim de corrigir o problema da autocorrelao, foram acrescentados operadores
de defasagem, primeiramente AR(1) e posteriormente AR(4). J para correo
da heterocedasticidade, a equao foi estimada atravs do mtodo proposto por
White de Mnimos Quadrados Ponderados.
A partir dos dados da Tabela 4 pode-se concluir que o modelo da equao
4.4 com o acrscimo das variveis devidas bastante satisfatrio. A dummy e os
termos autorregressivos AR(1) e AR (4), adicionados na regresso, foram signi-
ficativos a menos de 1% e tiveram seu sinal conforme o esperado. O teste p-valor
para X* tambm foi significativo a menos de 1%, e para o Ybr foi significativo a
5%, o que demonstrou boa adequao dessas variveis como proxies das variveis
indicadas pela teoria.
Em relao taxa real de cmbio, varivel chave deste trabalho, os sinais
foram positivos para todas as defasagens, sendo significativo apenas no 2 tri-
mestre. Sendo assim, no se observou a presena da curva J. A principal vanta-
gem do mtodo de defasagem de Almon verificar a soma dos coeficientes, ou
seja, verificar se existe um efeito de longo prazo. Neste sentido o teste t foi signi-
ficativo a 2% de nvel de significncia, demonstrando que a taxa real de cmbio
influencia positivamente a balana comercial no longo prazo.

Tabela 4 - Estimao da Balana Comercial

Varivel Coeficiente Desvios-padro Estatstica t
C -4.367.568 4.220.152 -1.034.931
YBR -1.049.305 5.028.654 -2.086652*
XM 1.002.472 8.026.759 12.48913***
DUMMY 2.144.668 4.834.278 4.436377***
AR(1) 0.086563 0.086563 11.01822***
AR(4) 0.213147 0.213147 2.683787***
t 232.253 155.301 149.550
t-1 149.069 549.027 2.71514***
t-2 839.470 620.417 135.307
t-3 368.873 681.877 0.54097
t-4 0.78899 428.739 0.18403
t-5 -0.30453 101.162 -0.03010
t 507.001 201.240 2.51939**
Nota: *5% de significncia, **2% de significncia, ***1% de significncia.
Conforme apresentado na Tabela 5, aps os devidos ajustes no modelo,

houve indicao de no correlao dos resduos, conforme demonstra o novo
teste LM de Breusch Godfrey. Tambm foi possvel aceitar a hiptese nula de
que no h termos ARCH nos resduos, ou seja, no se evidencia a existncia
de resduos recentes relacionados com resduos passados. O teste White por
sua vez, no mais acusou haver heterocedasticidade nos resduos. Ainda se
realizou o teste de normalidade (Tabela 6), o qual efetivado a partir da anli-
se do histograma da srie dos resduos, e tem como hiptese nula a distribui-
o normal destes. O teste de normalidade indicou existncia de normalidade
nos resduos.
Na Tabela 7 so apresentados os resultados dos testes de especificao.
Alm do j comentado teste Chow, foi realizado o teste Ramsey, cuja hiptese
nula a de que o modelo est bem especificado. Pelo teste no se pde rejeitar
a hiptese nula, conclui-se assim que o modelo est bem especificado.
No houve inverso dos sinais esperados e outros indcios da presena de
multicolinearidade, sendo que a correlao entre as variveis relativamente
baixa, conforme pode ser observado no Apndice 3. Adicionalmente, o corre-
lograma apresentado no Apndice 2, demonstra que, com o ajuste realizado, a
srie se torna um rudo branco (white noise). Por fim, ainda apresentado no
Apndice 5 o grfico dos resduos observados e os da estimativa da regresso.

Tabela 5 - Testes de Especificao

Testes de Especificidade F-statistic Probabilidade Log likelihood ratio Probabilidade
Chow Breakpoint: 1999Q2 0.383232 0.819534 1.760.457 0.779708
Chow Breakpoint : 2001.3 3.348.040 0.016980 1.378.055 0.008029
Chow Forecast: 2001.3 - 2008.2 1.117.510 0.000000 1.479.375 0.000000
Ramsey 0.459061 0.635524 1.183.630 0.553322
Tabela 6 - Teste dos Resduos

Testes dos Resduos F-statistic Probabilidade Obs*R-squared Probabilidade
LM de Breusch Godfrey 1.853.777 0.141327 8.415.048 0.077504
LM de ARCH 0.684101 0.412641 0.704247 0.401360
Teste White 1.863.687 0.948590 1.961.770 0.851389
Tabela 7 - Teste de Normalidade

Jarque-Bera 0.846501 Probability 0.654914
5. Concluso
O Brasil pode servir de exemplo de que dficits em conta-corrente cobertos por

entrada de capitais tornam o pas vulnervel externamente e internamente, pois
tal condio condiciona a adoo de regime macroeconmico inadequado ao
crescimento da produo e s decises de investimento. Taxas reais de cmbio
relativamente apreciadas prejudicaram o desempenho das contas externas do
pas, ao ocasionarem perda de competitividade dos bens comercializveis. Em
contrapartida, as desvalorizaes da taxa real de cmbio no incio da dcada de
2000, parecem ter impulsionado as exportaes, inclusive de bens manufatura-
dos, as quais teriam possibilitado iniciar um regime de crescimento econmico
la exported-led-growth, o qual fora interrompido pelo novo ciclo de apreciao.
Este trabalho teve como maior contribuio emprica trazer estimaes de
um perodo mais recente e com um mtodo alternativo (defasagem de Almon)
para os impactos da taxa real de cmbio na balana comercial, cujos testes con-
firmaram os impactos diretos balana comercial de uma elevao da taxa real
de cmbio, tal como visto em maior ou menor grau nos trabalhos apresentados
na seo 4.1. Pode-se concluir que as estimaes realizadas no presente trabalho
corroboram, para o caso brasileiro, o argumento de que a taxa real de cmbio
contribui para a melhora da situao externa do pas.

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artigos
Mauricio Herrera-Jaramillo
A questo rural na Amrica Latina.

Subdesenvolvimento ou dependncia cultural? Reflexes a partir da obra
de Celso Furtado
RESUMO ABSTRACT
Este artigo pretende mostrar como a busca pelo This article aims to show how the search for much desired
sonhado desenvolvimento caiu num crculo vicioso development has fallen into a vicious circle, whereby we
que nos impede de compreender que, alm da suposta are prevented from understanding that, in addition to
condio de subdesenvolvidos, o fator que determina the supposed condition of the under-developed, the fac-
a nossa prpria crise a histrica dependncia cultu- tor that most determines the crisis we find ourselves in,
ral resultante dos diferentes processos de invaso a que is the result of a historical cultural dependence on differ-
fomos submetidos. Para elucidar essa questo e tentar ent invasive processes to which we have been submitted.
encontrar respostas, tomaremos por base o conheci- To try to clarify this discussion, and to find the right an-
mento marginal gerado pela escola do Estruturalismo swers, we have based ourselves on the knowledge (mar-
Latino-americano, particularmente as contribuies ginalized) generated by the Latin American Structural-
de Celso Furtado sobre a relao entre cultura e desen- ist school, and especially on the contributions made by
volvimento; bem como os estudos rurais na Amrica Celso Furtado regarding the relationship between culture
Latina que abordam a relao de modelos de desenvol- and development; as well as Latin American rural stud-
vimento e de desenvolvimento rural. ies that are focused on the relationship between develop-
ment models, and rural development models.
Palavras-chave
Desenvolvimento, subdesenvolvimento, Keywords
dependncia cultural, estruturalismo Development, Under-development,
latino-americano. Cultural dependence, Latin American
Structuralism.
251-266 >>

A questo rural na Amrica Latina. Subdesenvolvimento ou dependncia cultural? Reflexes a partir da obra de Celso Furtado
1. Introduo
Um dos debates fundamentais nos estudos rurais atualmente o das novas con-
figuraes da ruralidade nas sociedades contemporneas. Segundo Carneiro,
esse debate se fundamenta nos questionamentos do mito fundador da socio-
logia rural que institui a oposio campo-cidade como realidades espaciais
e sociais descontnuas, mas numa relao de subordinao da primeira com a
segunda (CARNEIRO, 2008, p.79)
Com base em Martins, Carneiro (2008, p.80) afirma que
Na formulao desse mito destaca-se a suposio de que as diferenas entre o rural e o urbano
tenderiam a desaparecer em consequncia do processo de urbanizao tido como natural e
inevitvel. Nesses termos, o desenvolvimento do campo se daria nos moldes da cidade como
resultado da expanso e generalizao do urbano.1
O perodo correspondente ao segundo ps-guerra e, particularmente, o dis-

curso de Harry Truman, de 20 de janeiro de 1949, marcam para muitos autores
o incio da era do desenvolvimento (Sachs [1996]; Ritz [2002]). Segundo esse
ponto de vista, como aponta Gmez (2001, p.6), o prprio conceito de desenvol-
vimento associava a noo de progresso a uma sucesso de mudanas que iam
do rural ao urbano, da agricultura indstria, do tradicional ao moderno,
do atrasado ao prspero. De tal forma que, sob esse prisma, o processo de trans-
formao estrutural significou tanto o crescimento de setores industriais como a
urbanizao da vida moderna e, concomitantemente, a desvalorizao da ques-
to rural que passou a ocupar um lugar residual no desenvolvimento.
Considerando esses elementos, Luis Llamb (1990, p.47) defende em suas
formulaes tericas que cada perodo histrico do processo de acumulao de
capital gerou seu prprio campesinato. [Portanto] esses agentes sociais so pro-
dutos histricos especficos com mltiplas origens e trajetrias variveis. Embora
parea verdadeira essa premissa de que cada modelo de desenvolvimento econ-
mico possui um modelo social e cultural correspondente, a literatura que ques-
tiona esse tipo de modelos gerados ou reconfigurados escassa.
Segundo essa perspectiva, uma reviso dos estudos acadmicos que tencio-
nam analisar as transformaes do rural (sociedades rurais) luz da anlise dos
1. O grifo nosso.
modelos de desenvolvimento, revela um vis economicista que responde e apro-
funda o debate sobre o desenvolvimento como simples crescimento econmico,

deixando de lado variveis como a cultura, por exemplo. possvel perceber essa
particularidade em publicaes como as de Llamb (1990), Prez (2001 e 2002)
ou Kay (2005), o que no significa que esses estudos no sejam notveis, relevan-
tes e referenciais importantes do processo em questo.
Nesse sentido, vale a pena aludir abordagem de Sergio Gmez (2008,
p.49-50), segundo a qual
[] Examinando-se os principais assuntos tratados pelos autores clssicos da sociologia [no

que tange questo rural], no se percebe uma preocupao especfica com o tema, mas uma
tendncia a observar as consequncias da industrializao e da urbanizao na sociedade
incluindo todos os fenmenos associados a essa nova situao, mais do que preocupar-se com
os efeitos desses fenmenos sobre a realidade anterior: o campo.
Parece, ento, que, tomados pela pressa e agitao ensejadas pelo desen-
volvimento (econmico), acadmicos e pesquisadores do tema rural esto
contribuindo mais para a legitimao do desenvolvimento e especificamente
do desenvolvimento econmico como nica perspectiva vlida para encon-
trar respostas para os evidentes problemas das sociedades rurais da Amrica
Latina do que para a compreenso das dinmicas sociais, culturais e polticas
da questo rural.
Levando isso em conta, utilizaremos dois insumos tericos relacionados ao
perodo histrico estudado para evidenciar num primeiro momento como os
estudiosos do tema rural, em busca de propostas de desenvolvimento alternativo,
terminam presos lgica desenvolvimentista hegemnica para ento ajudarem
a reproduzi-la e, num segundo momento, como esse mesmo esprito desenvol-
vimentista hegemnico marginaliza e torna invisveis aquelas propostas de gera-
o de conhecimento prprio na Amrica Latina que, em algumas ocasies, de
forma mais acertada do que em outras, tentam explicar os problemas estruturais
dessas latitudes.
Esses insumos so: de um lado, parte da obra de Celso Furtado associada
s suas perspectivas ante o processo histrico de industrializao da Amrica
Latina, e, de outro, estudos sobre a relao modelos de desenvolvimento-
desenvolvimento rural na Amrica Latina, com destaque para o modelo de
Industrializao por Substituio de Importaes (ISI).
Por fim, este artigo tenciona tambm: 1) evidenciar como a dependncia cul-
tural qual estamos presos h vrios sculos condiciona de forma determinante
nossa prpria crise civilizatria e tambm nossa contribuio para a crise civili-
zatria global; e 2) reivindicar o pensamento latino-americano a fim de comear
a reverter nossa prpria crise de conhecimento.

2. O modelo de Industrializao por Substituio de Importaes (ISI)

como exemplo para a anlise
2.1. Uma leitura com base nos estudos rurais

Limitando-nos bibliografia que analisa a relao entre os modelos de desen-
volvimento e o tema rural e, particularmente, aos estudos que tratam do modelo
ISI, so muitas as certezas apresentadas diante dos objetivos e resultados catas-
trficos de sua adoo.
Como objetivos, esperava-se que atravs da adoo desse modelo tivesse
incio um processo de modernizao baseado no desenvolvimento dos setores
industriais que permitisse, em um futuro no muito distante, superar os pro-
blemas identificados pela teoria centro-periferia de Prebisch (Cepal) associados
basicamente deteriorao dos termos de intercmbio, heterogeneidade das
estruturas produtivas e ao desenvolvimento desigual (Rodrguez, 2001).
Como resultados, podemos destacar, por exemplo, o indicado por Prez e
Farah (2002, p.17-18):
O esperado desenvolvimento industrial que promoveria a grande transfor-
mao do pas no ocorreu.
O desenvolvimento agrcola teve lugar com o surgimento e expanso de cul-
tivos como cereais, algodo e oleaginosas, mas na produo agrcola de ali-
mentos foi mantido o carter tradicional das tecnologias de produo. Parte
dos produtores de alimentos no teve acesso s novas tecnologias.
Esse modelo de agricultura provocou uma deteriorao generalizada dos
recursos naturais e efeitos ambientais negativos nas atividades produtivas
agrcolas, principalmente devido alta demanda de maquinrio e agroqu-
micos, contribuindo de maneira especial para a deteriorao dos recursos
naturais.
A aplicao do modelo no conseguiu acabar com a concentrao de renda
[...] nem modificar a estrutura da posse da terra, apesar da aplicao das
polticas de reforma agrria.
O investimento pblico em educao, sade e infraestrutura fsica e estra-
das foi discriminatrio com o meio e a populao rural, contribuindo para
manter ou agravar as condies de pobreza.
O setor pecurio no foi considerado estratgico nesse modelo de
desenvolvimento.
A crise desse modelo na agricultura comeou a ser sentida, de fato, na pri-
meira metade da dcada de 80, acarretando a diminuio do emprego agr-
cola, do valor dos salrios rurais e da renda dos pequenos produtores.
A conquista das vantagens do desenvolvimento equitativo, proposto pelo
modelo, no chegou aos habitantes rurais, houve aumento da pobreza e da
concentrao da riqueza. As associaes e os grandes proprietrios de terras

mantiveram a concentrao do poder poltico e social e se fortaleceram a

2. Uma das respostas a
fim tirar proveito das relaes com o Estado. Contrariamente, os movimen- dada por Gmez e Prez
tos rurais e as diferentes formas de organizao existentes [] se enfraque- (1979), apresentada a
ceram e quase foram extintos no final da dcada de 1980, e os pequenos seguir.
proprietrios, os diaristas e os sem-terra ficaram sem nenhuma representa-

o perante o Estado e os grupos de poder.
Nesse sentido, indaga-se: diante de resultados to catastrficos que
demonstram o aumento das desigualdades sociais entre o meio urbano e o rural
e no interior deste ltimo, quais so as causas desse fracasso?
Quanto s explicaes para esse fenmeno, so igualmente muitos os autores
que buscaram respostas. No entanto, em geral, so trs os motivos apresentados
para as desigualdades e problemas sociais na sociedade rural, tidos como fatores
impeditivos do desenvolvimento da agricultura latino-americana.2
A rigidez do crescimento da produo e o atraso tecnolgico da agricultura.
O carter tradicional ou pr-capitalista das estruturas agrrias como causa
principal dessa rigidez.
Os problemas derivados da lenta expanso da demanda interna e externa de
produtos agrcolas.
Considerando esses elementos, Gmez e Prez (1979, p.65-66) fazem uma
anlise detalhada de cada um deles e chegam s seguintes concluses:
Em sntese, a inteno aqui destacar trs aspectos centrais relacionados ao problema em ques-
to: (i) no h indicadores de que a manuteno das caractersticas tradicionais tenha obstacu-
lizado a expanso tecnolgica e produtiva do setor agrcola, (ii) a estrutura agrria, mesmo nos
pases que no adotaram medidas de reforma agrria, no permaneceu esttica, mas, em geral,
apresentou significativas transformaes, e (iii) foi precisamente nos pases onde essas trans-
formaes ocorreram com maior intensidade e fora do contexto de um processo de reforma,
que os problemas socioeconmicos mencionados no item anterior parecem ter se agravado.
Tampouco se poderia considerar o crescimento da demanda, ao menos em seu componente
interno, como obstculo expanso setorial. Com efeito, em termos normativos, a demanda
interna de produtos agrcolas poderia ter alcanado nveis e ritmos de crescimento bastante
superiores, uma vez que h necessidades evidentemente no satisfeitas, bem como receitas que a
sociedade poderia ter utilizado para atend-las, desviando-a, por exemplo, do consumo de luxo.
[] No que se refere demanda externa [] o menor crescimento relativo das exportaes
agrcolas e a reduo contnua da participao latino-americana no comrcio mundial, que
caracterizou o comportamento do setor externo agrcola []. refletem de fato limitaes do
mercado potencial. A julgar pelas evidncias disponveis, isso se deveria em maior medida s
polticas protecionistas adotadas pelos pases importadores, s manipulaes de preos e mer-
cados realizadas por empresas transnacionais e a outros fatores econmicos e institucionais
relativos estrutura da economia mundial, do que insuficincia da produo regional.

Com base nessa anlise, os autores, Gmez e Prez (1979, p.65-66), con-
cluem que mesmo quando so capazes de traduzir fenmenos ou situaes reais,
as teses examinadas no nos permitem compreender os problemas do desenvol-
vimento agrcola na regio. Isso aponta para a necessidade de reorientar o esfor-
o de anlise na direo da identificao dos elementos e processos fundamentais
que, alm da aparncia dos fenmenos (industrializao, por exemplo), deter-
minam sua natureza e suas condies recprocas e condicionam a evoluo da
agricultura como um todo.
Nesse sentido, recordando a citao de Sergio Gmez sobre o objeto de estu-
do da sociologia rural mencionada anteriormente, possvel observar uma des-
temporalizao da anlise da questo rural, pois enquanto se preocuparam em
estudar e integrar conceitualmente os problemas ocorridos (pobreza, emprego
rural no agrcola, multifuncionalidade etc.) para entender a questo rural atual,
as anlises e propostas de desenvolvimento rural deixaram de lado os efeitos des-
ses modelos sobre o homem do campo, especialmente os efeitos das mudanas
em sua cultura, em sua forma de ver e entender o mundo. Ou seja, enquanto os
conceitos e propostas tericas seguiram adiante em passo acelerado, o homem
do campo, o agricultor, ficou parado e por isso essas propostas no conseguem
explic-lo como categoria ou classe social.
segundo essa perspectiva que, ao se questionar a influncia desse processo
sobre a carga de ideais, valores e inclusive sobre a identidade e cultura do campo,
encontra-se pouco material, afora referncias superficiais (p. ex., Prez, 2002).
Assim sendo, com base nas leituras tradicionais relacionadas industrializao,
parece que o efeito cultural foi secundrio, pois no contribuiu para o desenvol-
vimento rural, o que se constata no aumento da pobreza no campo, no desem-
prego, na desnutrio etc.
Mas reconhecendo o acima exposto como verdade comprovada, pretende-se
revisar a seguir as contribuies de Celso Furtado, em termos da relao cultura-
-desenvolvimento, desde o incio dos anos 1960, com base na escola do estrutu-
ralismo latino-americano, utilizando-as como insumo bsico para fomentar ou
reforar o estudo da questo cultural no desenvolvimento rural.
2.2. Uma leitura baseada no Estruturalismo Latino-americano de Celso Furtado

Embora o processo de industrializao da Amrica Latina seja anterior poca
da adoo do modelo ISI, sob esse modelo que a ideia de um processo de
industrializao em etapas com o intuito de fortalecer o mercado interno e gerar
uma progressiva reduo das importaes adquire maior destaque.
O primeiro ponto a ser esclarecido que, embora o referencial terico apre-
sentado pela literatura como fundamento do modelo ISI seja a escola da Cepal
e, de forma geral, a escola do estruturalismo latino-americano, importan-
te lembrar, nas palavras de Carlos Mallorqun (1998, p.32), que aquilo que se

denominou estruturalismo e/ou pensamento cepalino nunca foi adequada-

3. Esse tipo de organiza-
mente instrumentalizado, e menos ainda durante um perodo suficientemen- o da produo no foi
te amplo sob uma poltica de governo especfica que pudesse render os frutos uma criao ou imposio
dos governos das cidades,
prometidos por seus postulados tericos []. Retoricamente, talvez os polti-
mas um regime prprio
cos tenham utilizado parte do vocabulrio estruturalista, mas h indcios que de cidades governadas por
nos permitem afirmar que os diagnsticos e propostas do estruturalismo nunca comerciantes. Surgiram
foram levados a cabo at as ltimas consequncias. espontaneamente e foram
regulamentadas posterior-
Com base nesse alerta, recorremos vasta obra de Celso Furtado (de final mente. Na verdade, esse
dos anos 1940 ao incio da primeira dcada deste sculo), um dos mais impor- regime era um acordo
tantes referenciais dessa escola, para indagar qual foi a leitura que tais autores entre os artesos e a classe
comerciante dominante.
fizeram desse modelo, ou, se no especificamente do modelo, ao menos dos Seu objetivo era reduzir
acontecimentos histrico-econmicos, sociais e culturais naquela poca. as margens de lucro a um
mnimo. Esse sistema
garantia classe dirigente
dois objetivos: 1) evitar
fraudes, adulteraes ou
2.2.1. Revoluo industrial, dependncia cultural e subdesenvolvimento na obra
qualquer tipo de prtica
de Celso Furtado
desleal de comrcio, e 2)
2.2.1.1. A criao do modelo: revoluo burguesa e civilizao industrial coibir a especulao e as
2.2.1.1.1. Revoluo burguesa grandes margens de lucro.
(Furtado, 1974)
O processo de revoluo burguesa poderia ser definido basicamente como o ali-
cerce da civilizao fruto da revoluo industrial. Alm das diferentes leituras
que esse processo admite, h alguns elementos bsicos que a descrevem.
Quanto sua dinmica, luz de Furtado (1979, p.37), no outra coisa
seno a forma particular que assumiu a evoluo social europeia, podendo ser
interpretada como um processo compreendido por duas fases. A primeira, que
poderamos chamar de apropriao do excedente, resultante da ampliao do
raio de ao das atividades econmicas dos europeus, e a segunda, marcada pela
subordinao das atividades diretamente produtivas aos critrios mercantis.
Essa sequncia foi marcada de forma importante pelo surgimento de uma
nova classe social, fruto do processo de cooperao entre os reis e os grupos
dominantes tradicionais com os comerciantes, a qual, aproveitando seu status
financeiro, passou a ter acesso aos centros de tomada de decises, utilizando-os
para obter, ou em algumas ocasies impor, mudanas institucionais que permi-
tissem ampliar seu campo de ao.
Nesse ponto, e acredito que aqui tenha se estabelecido seu protagonismo,
os critrios bsicos que regem a atividade mercantil (livre iniciativa, livre con-
tratao e livre circulao) so estendidos a novos setores sociais gerando, por
exemplo, a destruio progressiva das corporaes de ofcio3 e a desarticula-
o do rgido controle exercido sobre a populao rural pela oligarquia terri-
torial, submetendo a sociedade via (re)estruturao social a uma nova ordem
hierrquica de poder.

Dessa maneira, o setor produtivo se subordina lgica do mercado e, por-

tanto, os recursos produtivos primrios como a fora de trabalho e a terra pas-
sam a ter agora um valor de troca (mercadoria), configurando-se uma nova
estrutura de poder na qual a populao passa a ser a fora de trabalho e a terra
um fator de produo.
Mas qual o elemento que sustenta essa transformao da estrutura social?
Igualmente nas palavras de Furtado, a revoluo burguesa um processo de
ascenso social baseado na acumulao.
2.2.1.1.2. Acumulao e Civilizao Industrial

Diante do conceito de acumulao e de seu vnculo com o processo que tencio-
namos descrever, Furtado claro ao distinguir pelo menos duas concepes.
Afirma que stricto sensu [a acumulao] apenas a transferncia no tempo
do uso final de recursos disponveis em um momento dado (FURTADO, 1979,
4. Para Furtado, o subs-
trato do desenvolvimento p.53), para a qual, por exemplo, a construo de uma muralha de defesa constitui
a inveno cultural e, o caso tpico da distribuio no tempo do uso final de certos recursos. Por sua vez,
em particular, sua morfo- a definio consoante com o que vimos expondo reclama a acumulao como
gnese social. No entanto,
a dinmica e a orien- um processo dinmico baseado agora no desenvolvimento das foras produtivas,
tao dessa capacidade implicando um duplo processo de transformao: 1) no nvel de utilizao dos
inventiva emergem como recursos produtivos e 2) no plano do comportamento dos agentes sociais.
um mistrio. Com relao
a essa dvida, Furtado
A possibilidade de inserir esse novo conceito de acumulao na estrutura
afirma que existe alguma social se d atravs de dois acontecimentos, de um lado a insero dos critrios
evidncia de que por toda mercantis mencionados anteriormente, e de outro, algo que a meu ver permite
parte, no espao e no
tempo, a inveno cultu-
uma adoo mais profunda do que foi a necessria ampliao do espao social
ral tende a ordenar-se em submetido racionalidade instrumental.4
torno de dois eixos: a) a Afirma-se que nas sociedades industriais existe uma relao estrutural
ao do homem, e b) os
fins a que o homem liga a
entre: 1) o grau de acumulao alcanado, 2) o grau de sofisticao das tcnicas
prpria vida. [Para ele] produtivas, e 3) o nvel de diversificao dos padres de consumo dos indivdu-
o que desde Weber se tem os e da coletividade.
chamado de racionalidade
Como mostra o Grfico 1, deve existir uma forma de relacionar essas tcni-
formal ou instrumental e
racionalidade dos fins ou cas no mbito da dinmica social e econmica de uma sociedade. Para Furtado
substantiva. A inveno (1979, p.54), por exemplo, a acumulao apenas o vetor que permite, mediante
diretamente ligada
a inovao, introduzir as modificaes no sistema de produo e nas estrutu-
ao supe a existncia
de objetivos ou fins ras sociais que chamamos de desenvolvimento (ver Grfico 1a). No entanto, se
previamente definidos. no descartamos a ideia de que a noo de poder est imersa na categoria de
Ela nos d a tcnica. A
inovao e de que o princpio da civilizao industrial so as prticas mercantis,
inveno ligada aos fins,
aos desgnios ltimos, ento podemos reformular o Grfico 1a para determinar que, embora aparen-
nos d os valores, os temente o objetivo das sociedades seja o progresso, a evoluo ou o desenvolvi-
quais podem ser morais, mento, segundo as prticas mercantis, o objetivo a acumulao, e a promessa
religiosos, estticos etc.
(Furtado, 1983:8). do desenvolvimento simplesmente o meio que permite fomentar a acumulao
(ver Grfico 1b). Assim sendo, a civilizao industrial canaliza a inveno em

direo instrumentalizao, tcnica, criao de meios para um fim previa-

mente definido como a acumulao, fazendo com que a racionalidade instru-
mental predomine e seja a base da civilizao industrial.
Figura 1.
Fonte: Elaborao prpria com base em Furtado, 1978
Por conseguinte, afirma-se que a civilizao industrial fruto da revoluo

burguesa, que ocasionou mudanas na estrutura social atravs da ascenso social
da classe burguesa e mudanas no sistema cultural por meio da primazia da
racionalidade instrumental.
Levando em considerao esses elementos, vale a pena destacar, ponderan-
do a anlise para Amrica Latina, que nesse processo as relaes entre grupos
e classes sociais de grande estabilidade, que haviam constitudo a essncia da
vida poltica, sero crescentemente perturbadas pela emergncia de novos gru-
pos de menor estabilidade [], portanto capazes de preservar maior autonomia
de ao (FURTADO, 1979, p.46). Ou seja, embora as relaes de poder entre
grupos privilegiados continuassem priorizando a tomada de decises, surge um
grupo social consciente de suas condies, reclamando participao social, eco-
nmica e poltica.
Assim, os traos caractersticos dessa sociedade sero o liberalismo, a indivi-
dualismo e o racionalismo, e os princpios que lhe serviro de base sero a indus-
trializao, a urbanizao e a secularizao (Furtado, 1979).
Nessas circunstncias, cria-se um modelo social e cultural prprio da civi-
lizao industrial que desempenha um papel fundamental na forma como a
Amrica Latina vive o processo de insero na industrializao, como veremos
mais adiante.

2.2.1.2. Adoo do modelo: dependncia cultural e inveno do subdesenvolvimento

No mbito da diviso internacional do trabalho, o acesso da Amrica Latina
civilizao industrial se d por uma via indireta, caracterizada pela integrao
com os mercados internacionais, mediante a utilizao de recursos antes dedi-
cados a atividades de baixo grau de especializao, ou simplesmente ainda no
incorporados aos sistemas de produo.
Segundo essa perspectiva, o acesso aos mercados em expanso da Europa teve
como contrapartida a penetrao dos valores materiais da civilizao industrial,
representados, como mencionado anteriormente, pelo liberalismo, individualis-
mo e racionalismo.5 Ento, na Amrica Latina, o processo implica a diversificao
dos padres de consumo na ausncia quase total de evoluo das tcnicas pro-
dutivas [] [de tal maneira que] modernizavam-se certos padres de consumo e
acumulava-se de preferncia fora do sistema produtivo: na infraestrutura urbana
e em bens de consumo durveis importados (FURTADO, 1979, p.52).
Assim, essa via indireta de industrializao, somada expanso dos crit-
rios mercantis em outros mbitos alm do econmico, d origem condio de
5. Em Furtado possvel dependncia cultural6 que por dcadas caracterizou as relaes dos pases da
identificar ao menos duas Amrica Latina com o centro hegemnico de dominao. O paradoxo resultante
formas de acesso ao pro- desse processo que, ao contrrio do ocorrido na Europa, os valores ideolgicos
cesso de industrializao:
a via seguida por alguns
da revoluo burguesa serviro de reforo dessa condio de dependncia e, em
pases da Europa Oriental vez da dinmica social que motivou a ascenso da classe burguesa, a imobilidade
e da sia (Japo), em que social ser a caracterstica marcante de nossas estruturas sociais.
se acelerava o desenvolvi-
mento das foras produ-
O que acontece realmente nesse caso? Basicamente, aps um longo perodo
tivas enquanto se restrin- de equilbrio entre as exportaes das minorias da elite latino-americana e suas
giam as transformaes importaes de bens de consumo a fim de acompanhar o ritmo de consumo das
dos padres de consumo,
elites do centro, esse equilbrio se perde, uma vez que a acumulao de excedente
e a via indireta, seguida
pela Amrica Latina, em por parte dessas minorias na Amrica Latina no consegue dar conta da rpida
que se diversificavam os evoluo das formas de vida ocorridas no centro e toda tentativa de apropriao
padres de consumo na
de novas tecnologias se torna intil (Furtado, 1982a).
ausncia quase total de
evoluo das tcnicas Perdido o equilbrio, importante lembrar que o perodo em que a acumula-
produtivas. o por parte das elites permitiu alcan-lo transcorreu em detrimento das con-
6. Para aprofundar-se dies de vida das maiorias latino-americanas, ou seja, o preo da manuteno
nesse conceito, sugerimos
desse equilbrio esteve sujeito ao aumento das desigualdades sociais.
consultar: Furtado, Celso
(1982a), El desarrollo eco- Uma das grandes concluses a que Celso Furtado chega sobre a relao
nmico: un mito. Mxico: dependncia cultural-industrializao que h duas consequncias-limite resul-
Siglo XXI Editores, e tantes da corrida empreendida pelas elites locais para acompanhar a rpida evo-
Furtado, Celso (1993)
Los vientos del cambio, luo das formas de vida (padres de consumo) no centro. Primeiro, sob a con-
Mxico: Fondo de Cultura juntura que marca o processo de adoo pela Amrica Latina do modelo ISI,
Econmica / Economia toda tentativa de adaptao da tecnologia feita pela periferia para a substituio
Latinoamericana.
das importaes ser pouco relevante em relao ao centro, e, segundo, a con-
sequncia do anterior a gerao de um aparato produtivo composto de dois

subsistemas: um segmento ligado a atividades tradicionais, destinado s expor-

7. Com isso queremos
taes e ao mercado interno, e outro constitudo por indstrias de elevada den- dizer que essa condio
sidade de capital, que produzem para a minoria modernizada e que reforam e vem de longa data, desde
o que alguns chamam
reproduzem os vnculos de dependncia.
de descobrimento da
Segundo essa perspectiva, visto que o processo de industrializao na Amrica, quando teve
Amrica Latina se d atravs da diversificao de padres de consumo, a falta de incio em nossa cultura
acesso ao progresso tcnico e seu vnculo limitado com o processo de industriali- o longo processo de
submisso, colonizao
zao faz com que a condio de subdesenvolvimento da Amrica Latina, mais e extino que hoje
do que um problema de atraso em relao aos padres modernos de desenvolvi- vivemos. Portanto, alm
mento, seja consequncia do histrico processo de dependncia cultural fruto da de atribuir esse fenmeno
ao processo de industria-
adoo do modelo sciocultural imposto pelo centro. lizao, cremos que ali foi
Nessas condies, Furtado afirma ser possvel chegar [] a uma concluso dada a estocada final para
muito importante: o estilo de vida produzido pelo capitalismo industrial deve ser seu aprofundamento e
legitimizao como nica
preservado para uma minoria, pois qualquer tentativa de generalizao do mesmo forma vlida de vida.
ao conjunto da humanidade necessariamente provocar uma crise global do sis-
tema. Essa concluso da maior importncia para os pases do Terceiro Mundo,
pois deixa claro que a opo pelo desenvolvimento econmico tal como defini-
do e praticado nesses pases [] um simples mito (FURTADO, 1982b, p.180).
assim, ento, que essas duas condies, justificadas na dependncia cultu-
ral, determinam as caractersticas prprias dos pases subdesenvolvidos.
3. guisa de concluso
Considerando o fato de este estudo centrar-se apenas na literatura referen-

te aos estudos rurais associados aos modelos de desenvolvimento e, em parti-
cular, ao modelo ISI, cabe ressaltar o desconhecimento histrico das anlises
e contribuies de Celso Furtado, um dos autores mais influentes da escola do
Estruturalismo Latino-americano (pensamento cepalino), embora seja justa-
mente a esta que se atribui a responsabilidade pelo marco terico sobre o qual se
construiu esse modelo.
Com base nas contribuies de Furtado, a concluso que orienta as anlises
a seguir que se os estudos sobre o tema rural e, em geral, sobre o desenvol-
vimento pretendem encontrar respostas para suas condies atuais na Amrica
Latina, no ser na condio de subdesenvolvimento que as encontraro, mas no
reconhecimento da histrica dependncia cultural agravada7 durante o processo
de adoo/imposio do modelo sociocultural associado ao processo de indus-
trializao vivido pelo Ocidente.
Levando em conta o exposto, ao menos dois elementos devem ser considera-
dos de forma mais ampla:

Os estudos rurais na Amrica Latina e o crculo vicioso do desenvolvimento

Recordando a citao de Luis Llamb apresentada anteriormente, podemos dizer
que, paralelamente implementao do modelo econmico hegemnico durante
o processo de industrializao na Amrica Latina empreendido durante o sculo
XX, houve uma srie de configuraes e (re)configuraes das estruturas sociais
a partir da adoo do modelo social e cultural correspondente.
Uma das consequncias disso foi e continua sendo a adoo de uma leitu-
ra dicotmica por parte da sociologia rural do estudo dos problemas rurais, o
que se poderia interpretar simplesmente como resultado da extenso s cincias
sociais da racionalidade instrumental fruto do processo de revoluo industrial
vivido pelo Ocidente.
A conjuno desses dois elementos (adoo do modelo e leitura dicotmi-
ca) fez com que qualquer forma alternativa de pensamento fosse silenciada ou
marginalizada e, com isso, que a superao das condies adversas associadas s
comunidades rurais fosse sempre analisada e tratada num processo linear e por
etapas ao estilo rostowiano.
Assim, a abordagem dicotmica contribuiu para que os problemas relati-
vos ao desenvolvimento se assemelhassem a um processo de escalonamento, de
transio, de evoluo, de um deslocamento de um ponto 1 a um ponto 2, em
que 2 melhor que 1. De modo que o processo de transformao passasse do
agrcola ao industrial, do tradicional ao moderno, do atrasado ao prspero, do
rural ao urbano.
Analisando as chaves de leitura atuais para avaliar o desenvolvimento de uma
sociedade como um todo, percebemos que essas propostas apresentam uma sofis-
ticao simples na forma de medir o desenvolvimento utilizando elegantes indi-
cadores que nos convidam novamente a passar de um ponto 1 de subdesenvolvi-
mento a um ponto 2 de desenvolvimento. No h uma leitura dicotmica nessa
proposta? A integrao do rural e do urbano em um nico indicador soluciona-
ria o problema das desigualdades sociais? Atualmente, variveis como pobreza,
desemprego, acesso sade e educao, acesso a servios, taxa de crescimento
econmico, nutrio, so os indicadores que determinam a viabilidade ou inviabi-
lidade das sociedades,8 e essas mesmas variveis so justamente as utilizadas para
avaliar as propostas atuais de desenvolvimento rural, entre elas, por exemplo, a da
abordagem territorial (Sepulveda et al., 2003; De Janvry e Sadoulet, 2004).
Nesse sentido, o importante aqui mostrar que a evoluo nas formas de
8. Termo cada vez mais medir o desenvolvimento das comunidades no mais do que uma manobra
aceito. Por exemplo, em
2005 foi publicado pelo
para desviar a ateno no processo de evoluo do prprio conceito de desen-
FCE, o livro El mito del volvimento, em que, infelizmente, os estudiosos do tema rural tm cado, tor-
desarrollo. Los Estados nando-os atores importantes da legitimizao do sistema hegemnico.
inviables en el siglo XXI
de Oswaldo de Riveiro.

Condicionamento da criatividade e perda de autonomia

9. A esse respeito, Furtado
Um segundo elemento evidenciado nesse processo que, embora o processo expressa que na cultura
de consolidao da civilizao industrial no Ocidente tenha se concentrado na surgida da revoluo
burguesa, a racionalidade
relao racionalidade instrumental/progresso da tcnica, no caso da Amrica
um desses moldes ou
Latina o progressivo condicionamento da criatividade afetou qualquer alterna- estruturas implcitas que
tiva de conhecimento, pensamento ou forma de ver ou entender o mundo que ordenam e submetem a
no estivesse em sintonia com o modo de organizao e funcionamento ditado criatividade (Furtado,
1979: 99).
pela organizao da produo capitalista, rotulando-a de pr-moderna, atrasada
10. Julin Sabogal
ou brbara.9 Tamayo, em seu artigo
O prprio pensamento cepalino foi vtima desse fenmeno, como no Apuntes para el estudio
caso ocorrido com Ral Prebisch durante a apresentao do relatrio O desen- de la historia del pen-
samiento econmico
volvimento econmico da Amrica Latina e alguns de seus principais proble- latinoamericano del siglo
mas na Conferncia da Cepal em Havana, em 1949, denominado o Manifesto XX. Em uma apresen-
de Prebisch:10 tao na Universidade
de So Paulo, o prprio
Viner declarou, contra-
O relatrio de Prebisch transformou a reunio de Havana e causou sensao entre os meios riamente a Prebisch, que:
de comunicao de massa em toda Amrica Latina []. Mas em Nova York e Washington a o conceito de subdesen-
volvimento no existia
reao foi diferente; houve consternao entre os altos funcionrios das Naes Unidas e dos
porque ele no o havia
Estados Unidos, que compreendiam o poder do manifesto: o contexto do estruturalismo de encontrado em nenhum
Prebisch oferecia uma nova abordagem do desenvolvimento internacional []. [Para eles] a livro. (Sabogal, 2006:79)
noo de que os pases agrcolas da Amrica Latina podiam prosperar no futuro caso perma-
necessem como produtores de artigos bsicos caiu por terra, e todos os especialistas em desen-
volvimento tanto dos pases industriais como dos pases em desenvolvimento perceberam
que surgia um novo debate []. A reao imediata e dura dos economistas tradicionais como
Gottfried Haberler, Gerald Baldwin, Charles Kindleberger e Gerald Meyer [] ressaltava a
gravidade do desafio de Prebisch teoria econmica tradicional. Jacob Viner, da Universidade
de Princeton, se destacou ao menosprezar o manifesto como um conjunto de fantasias malig-
nas, uma conjetura histrica distorcida e hipteses simplistas. Durante as palestras proferidas
no Brasil, na Universidade Nacional, em julho e agosto de 1950, a arrogncia e os conselhos de
Viner assustaram a plateia: mantenham o livre-comrcio; no abandonem as verdades neocls-
sicas atrados por sereias que promovem a diversificao econmica; dediquem-se agricultu-
ra e ao controle da natalidade. (DOSMAN, 2001: 102)
Analisando-se os possveis efeitos desse processo de condicionamento cria-

tivo, o resultado mais nefasto a iminente perda de autonomia dos povos, que
nesse caso especfico podemos desmembrar em dois nveis: o da autonomia cul-
tural e o da autonomia poltica.
Quanto autonomia cultural, recordando a dinmica do desenvolvimen-
to proposta anteriormente na figura 1b, na qual o processo de criatividade est
a servio da acumulao como fim, possvel entender como a racionalidade
instrumental condiciona esse processo criativo sob uma aparente liberdade

outorgada pelos princpios que regem o mercado, mas que no final so limitados
pelas tendncias e necessidades criadas por ele mesmo.
Portanto, as expresses autnomas dos povos latino-americanos foram con-
dicionadas pelas solues tecnolgicas inventadas e administradas como recei-
turios por parte do Ocidente. Nesse sentido, tanto as expresses artsticas como
as tecnolgicas prprias gestadas durante sculos foram violentamente margina-
lizadas em nome da cincia.
assim que fenmenos como a revoluo verde, em termos agrcolas, e os
Corpos da paz, no mbito artesanal, se tornam a melhor alternativa para os pro-
blemas latino-americanos.
As pessoas deixam de ser sujeitos partcipes na construo de uma ideia
recriada de forma coletiva pela comunidade e passam a ser objetos que contri-
buem, a partir da racionalidade instrumental, para a recriao e expanso da
lgica inspirada no mercado. Assim, a participao das pessoas na organizao
da prpria vida e da vida coletiva reduzida a um patamar mnimo, tornando-se
dependente de um coletivo global que, no caso latino-americano, alheio s suas
tradies histricas.
Logo, a perda de autonomia cultural se d pela imposio e pela adoo de
um novo conjunto de normas que, baseadas no processo de acumulao, condi-
cionam a histrica atividade criadora associada aos estilos de vida prprios da
sociedade em que se vive, nesse caso as latino-americanas, negando e tornando
invisvel outras formas alternativas de vida.
Por sua vez, esse processo de condicionamento cultural, amparado na diver-
sificao dos padres de consumo resultante da industrializao por via indireta
da Amrica Latina, no determina apenas, como mencionado antes, o condicio-
namento da criatividade, mas promove uma imobilidade social que, no fim das
contas, impediu o surgimento de manifestaes polticas em prol da defesa das
formas de organizao e de funcionamento prprias de nossas sociedades.
Nesse sentido, a nsia de apropriao individual, de alcanar os nveis de
desenvolvimento (embora a maior necessidade fosse alcanar os nveis de consu-
mo do Ocidente) permitiu que os movimentos sociais e suas aes coletivas no
se tornassem uma caracterstica prpria das formas de organizao social nos
territrios; da que a busca de uma autonomia poltica no fosse um mecanismo
11. Propostas de desen-
volvimento rural como
alternativo para a superao da dependncia gerada.
o desenvolvimento Sob esse prisma, as respostas ao questionamento feito atualmente pelos
territorial rural e a nova estudos rurais e pelos elaboradores de frmulas de planificao e de desenvolvi-
ruralidade destacam a
necessidade de evalo-
mento sobre o estado da organizao nas comunidades rurais, e a consequente
rizar as comunidades necessidade de revaloriz-las e recuper-las,11 no se encontram na gerao
como prioridade para de capitais (humano e social, entre outros), mas devem ser resgatadas na histria
alcanar o desenvolvi-
mento das regies.
dos povos nativos, pois a destruio do habitante latino-americano no teve in-
cio agora, e sim na criatura esquecida h sculos pelos estudiosos em sua busca

pelo rastro do desenvolvimento.

Segundo essa perspectiva de autonomia, percebemos que tambm conti-
nuamos presos ao crculo vicioso do desenvolvimento, pois o reconhecimento
da diferena e a construo coletiva de um territrio no se resolvem somente
com melhores indicadores de organizao, participao e institucionalidade, mas
atravs do reconhecimento da existncia de formas muito diferentes de se ver e
entender o mundo e de mover-se nele.
O rompimento do crculo vicioso do desenvolvimento, o primeiro passo

Conforme as anlises anteriores, evidente que o primeiro desafio a ser vencido
para superarmos nossa histrica condio de subdesenvolvidos o rompimen-
to do crculo vicioso do desenvolvimento, sendo necessrio inicialmente que os
estudiosos do desenvolvimento, do tema rural e, em particular, do homem do
campo reconheam sua condio de ignorantes.
Em seguida ser fundamental reconhecer a necessidade de resgatar e revalo-
rizar o pensamento prprio representado pelas contribuies tericas e prticas
de autores individuais e escolas latino-americanas que h dcadas questionaram
os problemas do desenvolvimento (desenvolvimento rural) na Amrica Latina.
Cabe mencionar aqui dois grandes grupos: 1) alguns pioneiros desses estudos,
como no sculo XIX, o peruano Jos Mariategui, e depois o brasileiro Josu de
Castro e o colombiano Antonio Garcia Nossa; e 2) no sculo XX, as contribui-
es de estruturalistas como Ral Prebisch, Anbal Pinto, Fernando Henrique
Cardoso, Celso Furtado, Enzo Falleto, Aldo Ferrer, Jos Medina Echevarra, Juan
Noyola e Theotonio dos Santos, entre muitos outros.
Essa responsabilidade recair necessariamente sobre a educao e especial-
mente sobre as universidades e seus programas de formao, pois ser a par-
tir deles que poderemos descolonizar nosso pensamento, sendo esse o terceiro
desafio, por ser a nica alternativa visvel para recuperar nossa possibilidade de
ver a Amrica Latina com outros olhos e voltarmos a recriar nossa Amrica.

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artigos
Norberto Montani Martins

Camila de Arajo Ferraz
A expanso do mercado de crdito brasileiro no perodo 2004-2009:

determinantes, condicionantes e sustentabilidade
RESUMO ABSTRACT
A partir de 2004 um novo padro de crescimento As from 2004, a new level of continuous growth in the
continuado do volume de crdito no Brasil sinalizou volume of credit in Brazil signaled an expansion and
a ampliao e o aprofundamento desse mercado no consolidation of this market within the country, espe-
pas, principalmente do crdito s Pessoas Fsicas. O cially in the segment of credit to individuals. The prime
objetivo geral deste trabalho apresentar um pano- objective of this work is to provide a broad view of the
rama da evoluo do crdito no Brasil no perodo evolution of credit in Brazil in the period 2004-2009,
2004-2009, destacando os fatores que permitiram esta highlighting the factors that enabled this unprecedented
indita expanso e dando nfase aos condicionantes expansion, and emphasizing the macroeconomic con-
macroeconmicos, bem como s mudanas institu- straints, as well as the institutional changes seen in this
cionais deste mercado. De modo especfico, busca-se market. More specifically, we try to analyze which fac-
analisar que fatores determinaram a intensa expanso tors determined this strong expansion of credit witnessed
verificada no segmento de Pessoas Fsicas, ressaltando in the segment of individuals, highlighting the concept of
a instituio do crdito consignado. Constatou-se consigned credit (where repayments are debited directly
que a melhora do ambiente macroeconmico, o cres- from salaries or pensions). Our conclusion is that the im-
cimento do emprego e a elevao da massa salarial, provement in the macroeconomic climate, growth in em-
aliados instituio do crdito consignado em folha ployment and increase in the national payroll, combined
de pagamento, foram os principais determinantes with the institution of consigned credit, were, between
deste desempenho. Este comportamento se mostrou them, the prime determinants in this credit boom. This
sustentvel, tanto em termos de risco quanto de pro- behavior proved sustainable, both in terms of risk as well
longamento, ao longo do perodo, a despeito da crise as extension, during this period, despite the international
financeira internacional. financial crisis.
Mercado de Crdito, Crdito Consignado, Credit Market, Consigned Credit,
Brasil JEL: G, GO, GOO. Brazil JEL: G, G0, G00.
Os autores agradecem enormemente a colaborao de Jennifer Hermann, isentando-a obviamente de qualquer

269-289 >>
erro ou omisso que eventualmente possam ter sido cometidos no texto final. O autor agradece tambm o apoio
do Centro Celso Furtado.

A expanso do mercado de crdito brasileiro no perodo 2004-2009: determinantes, condicionantes e sustentabilidade
Introduo
O financiamento como apoio atividade econmica tem papel fundamental na

estratgia de desenvolvimento de um pas. De um lado, o crdito destinado s
empresas permite que estas se lancem em empreendimentos novos ou de maior
escala. De outro, o acesso das famlias ao crdito, associado a uma trajetria favo-
rvel da renda e do emprego, pode contribuir para a expanso do consumo de
bens e servios com implicaes diretas no s sobre a demanda, mas tambm
sobre o padro de vida das famlias. Dessa forma, o crdito opera como um cata-
lisador do processo de crescimento econmico. Essa funo, contudo, depende
do volume e dos termos em que esses recursos so disponibilizados, da definio
de um marco regulatrio adequado capaz de responder aos riscos que a atividade
bancria engendra e de polticas de crdito (incluindo a a poltica monetria)
comprometidas com o crescimento e o desenvolvimento do pas.
No Brasil, o mercado de crdito se manteve estagnado durante boa parte das
dcadas de 1980 e 1990, ainda que tenha havido perodos em que apresentasse
um modesto crescimento. Na dcada de 1980, este comportamento foi resultado
em grande parte do ambiente de extrema incerteza e de averso ao risco, frutos
da combinao da alta inflao, elevada dvida pblica de curto prazo e da res-
trio externa vigente poca. Na dcada seguinte, a implementao de polticas
de liberalizao financeira permitiu a estabilizao de preos a partir de 1994,
mas ao custo de um aumento da vulnerabilidade externa, mantendo, portanto, o
quadro de incerteza e a consequente estagnao do mercado crdito.
O Mercado de Crdito Brasileiro apresenta uma trajetria de crescimento
mais sustentvel somente a partir de 2004, iniciando ento o ciclo de crdito
mais prspero na histria contempornea brasileira que se desacelerou apenas
perante a recente crise financeira internacional. Por um lado, houve uma pro-
gressiva melhora do ambiente macroeconmico, que elevou a propenso a se
endividar das empresas devido acelerao dos investimentos e da atividade
econmica e das famlias devido expanso da renda e do emprego. Por
1. Operaes de Crdito outro lado, houve a criao de novos mecanismos institucionais, como o crdito
totais do Sistema
Financeiro Nacional consignado, e a ampliao da importncia de mecanismos j existentes, como
sobre o PIB acumulado o crdito direcionado. Ambos os fatores impulsionaram a expanso do crdito
dos ltimos 12 meses - no Brasil. Como resultado, a relao crdito/PIB1 dobrou no perodo, saindo de
Valorizado pelo IGP-DI
centrado do ms.
23,6% no incio de 2004 para 45,2% ao final de 2009, quando atingiu seu pico
histrico (na srie disponibilizada pelo Banco Central do Brasil).

Norberto Montani Martins | Camila de Arajo Ferraz
Deve-se destacar que as operaes de crdito com destino s famlias (leia-

-se pessoas fsicas) podem ser consideradas o carro-chefe deste processo de
aprofundamento do Mercado de Crdito Brasileiro. A mdia da variao em 12
meses das operaes desta categoria ao longo de todo o perodo (2004-09) foi de
29,5%, frente a 19,6% das demais categorias. Com isso, as operaes de crdito a
pessoas fsicas passaram a ocupar a primeira posio em termos de participao
relativa no total dos emprstimos: no final de 2003, a mesma representava 23,7%
das operaes totais, fatia que se ampliou para 32,8% ao final de 2009, superando
inclusive a parcela do crdito indstria (que representava 27,1% e 21,5% do
total ao final de 2003 e 2009, respectivamente).
Sendo assim, o objetivo geral deste trabalho apresentar um panorama da
evoluo do crdito no Brasil no perodo 2004-2010, destacando os fatores que
permitiram esta indita expanso, dando nfase aos condicionantes macroeco-
nmicos, bem como s mudanas institucionais deste mercado. De modo mais
especfico, busca-se analisar os elementos que permitiram a forte expanso veri-
ficada no segmento de Pessoas Fsicas, ressaltando o papel da demanda das fam-
lias. O artigo, portanto, visa responder seguinte questo: quais os fatores deter-
minantes da intensa expanso verificada no segmento de Pessoas Fsicas e que a
sustentaram mesmo no perodo ps-crise?
Para tal, o artigo conta com trs sees alm desta introduo. A primeira
discute brevemente alguns aspectos tericos fundamentais, destacando os prin-
cipais condicionantes do crdito pelo lado da demanda e da oferta de crdito,
enquanto a segunda apresenta a evoluo das principais variveis macroecon-
micas no perodo, bem como dos principais agregados do mercado de crdito, de
modo a contextualizar o alargamento do mercado de crdito brasileiro luz dos
aspectos tericos descritos. A terceira seo analisa especificamente o segmento
Pessoas Fsicas, ressaltando o papel que o crdito consignado teve nesta expan-
so. Por fim, a quarta seo apresenta as principais concluses do trabalho.
1. Referencial Terico: Uma Breve Abordagem dos Condicionantes

da Demanda e da Oferta de Crdito
A dinmica do mercado de crdito determinada em ltima instncia pela inte-

rao entre a demanda e a oferta de crdito, dentro de um ambiente institucional
definido. Desse modo, para que seja possvel descrever a evoluo deste mercado
fundamental que analisemos quais diferentes fatores condicionam a demanda e
a oferta de crdito e de que modo eles as influenciam. O foco desta seo terica
encontra-se sobre os condicionantes da demanda, visto que grande parte da lite-
ratura que trata sobre o Mercado de Crdito discute os aspectos relacionados
oferta de crdito (no caso brasileiro, comumente enfatizando os elevados spreads

e/ou a elevada preferncia pela liquidez dos bancos).2 Por fim, deve-se ressaltar
que mudanas no ambiente institucional tambm so fundamentais e podero
no apenas se refletir na estrutura do mercado, mas tambm atuar como condi-
cionantes diretos da demanda e da oferta.
A demanda de crdito est fortemente correlacionada com as decises de
gasto dos agentes. Quanto maior o volume de gastos que cada agente planeja,
maior sua necessidade de recursos, que podem advir da sua prpria renda/
riqueza ou de terceiros. Partindo do princpio de que a incerteza (em seu sen-
tido forte3) um elemento intrnseco s decises de consumo e, principal-
mente, de investimento, as mesmas estaro sujeitas a um maior (menor) oti-
mismo (pessimismo) dos agentes acerca do futuro (KEYNES, 2007 [1936], pp.
53-56; 87; 123-126).
2. O presente artigo no Em momentos de maior incerteza, comumente associados grande insta-
desqualifica a importncia
dos elementos condi- bilidade macroeconmica e a um baixo ou errtico crescimento econmico, as
cionantes da oferta, pois expectativas tendem a tornar-se mais pessimistas, influenciando negativamente
podemos observar clara- as decises de gastos processo este que se desenvolve em espiral. Em pero-
mente a relevncia que
possuem no caso brasi-
dos de crescimento econmico elevado e sustentvel e de menor instabilidade
leiro Para anlises sobre macroeconmica (relacionada volatilidade do crescimento, dos preos, das
o tema vide Hermann taxas de juros e das taxas de cmbio), ou seja, de menor incerteza, mais otimistas
(2002a), Prates (2009).
Contudo, so raros os
se tornam as expectativas e maior tende a ser o montante de gastos planejados.
trabalhos que tm uma Alm disso, nestes momentos as oportunidades de investimento tendem a ser
discusso mais aprofun- mais amplas e variadas.
dada dos elementos que
Um maior volume de gastos exige necessariamente um maior volume de
condicionam a demanda
por crdito, pois comu- recursos para financi-los. Por um lado, o financiamento pode ser baseado nos
mente se assume que esta prprios recursos (autofinanciamento) e responde evoluo da renda dos agen-
uma questo intuitiva, o
tes, seja ela proveniente do lucro no caso das empresas ou dos salrios recebidos
que no necessariamente
reflete a realidade. no caso das famlias e das rendas relacionadas valorizao de ativos em ambos
3. A incerteza pode ser os casos. Por outro lado, a existncia de sistemas financeiros complexos nas eco-
entendida como a inca- nomias capitalistas modernas permite que os recursos necessrios sejam obtidos
pacidade dos agentes de
junto a terceiros, mediante uma remunerao apropriada neste caso, o volume
listarem eventos futuros e
formarem expectativas e de gastos de um agente em determinado perodo poder superar sua renda cor-
probabilidades acerca dos rente medida que este tenha efetivamente acesso a estes recursos. Destaca-se
mesmos em meio a um que, ainda que muitas decises de gasto sejam tomadas de forma autnoma em
ambiente complexo. Para
uma discusso mais apro- relao disponibilidade esperada de recursos de terceiros, as expectativas dos
fundada, sugere-se con- agentes quanto sua capacidade de obter estes recursos podero influenciar suas
sultar Dequech (2008), decises de gasto.
sob um prisma mais geral,
ou Ferrari Filho (2005) e Os instrumentos de captao de recursos de terceiros se dividem, essencial-
Hermann (2002b, cap. 6), mente, em trs categorias: (i) crdito bancrio, (ii) ttulos de dvida e (iii) ttulos
dentro de uma abordagem de propriedade (aes). O primeiro deles (em princpio) acessvel tanto para
ps-keynesiana.
empresas como para famlias, sendo os dois ltimos comumente de acesso res-
trito s empresas (pessoas jurdicas). De um modo geral, um agente individual

escolher entre estes instrumentos no intuito de satisfazer suas necessidades

4. Ressalta-se que tais
quanto ao prazo e ao custo de cada obrigao, comparativamente utilizao de custos fixos comumente
recursos prprios (MARTINS, 2009). so maiores no mer-
cado acionrio, pois via
O prazo de vencimento das obrigaes de cada agente levar em conta o
de regra os padres de
motivo-principal pelo qual o mesmo est se financiando, podendo, no caso das governana corporativa
empresas, refletir tambm idiossincrasias do setor no qual atuam, bem como a exigidos so mais rgidos.
estratgia de balano (isto , como vai se gerir as obrigaes junto a terceiros)
definida por cada agente. J o custo de cada instrumento estar ligado especifi-
cidade do mercado no qual cada obrigao transacionada. No caso do crdito,
os determinantes fundamentais do seu custo sero: (a) as taxas de juros bsicas
(ou melhor, a estrutura a termo das taxas de juros) e (b) os spreads cobrados,
que embutem um prmio de risco em funo da possibilidade de inadimplncia
avaliada individualmente, impostos e uma margem de rentabilidade ao empres-
tador. J para os ttulos de dvida e aes, deve-se computar inicialmente eleva-
dos custos fixos (por vezes, irrecuperveis) associados entrada no mercado de
capitais: custo de montagem da operao, da contratao de um emissor-lder, da
eventual contratao de um market maker, custos com auditoria e padronizao
contbil e etc.4 Incorridos estes custos de entrada e de montagem da operao,
os ttulos de dvida tero boa parte do seu custo determinada pela estrutura a
termo da taxa de juros dos ttulos pblicos acrescida por um prmio de risco
(comumente associado a uma probabilidade de default) e as aes (a nvel agre-
gado) tero seus custos determinados de forma menos objetiva, pelas condies
do prprio mercado acionrio (Martins, 2009).
Deve-se ressaltar que, no caso das famlias, as mesmas contam com apenas
duas opes: o autofinanciamento e o crdito. Como as famlias, em geral, espe-
ram um fluxo de renda constante no futuro prximo, o custo financeiro, medido
pela taxa de juros em si, parece pouco relevante na determinao dessa demanda
(em contraste, as empresas demandam crdito em funo de expectativas de um
fluxo de renda novo e varivel, a ser gerado pela atividade econmica financia-
da, o que gera maior dependncia do custo financeiro). O que vai determinar
a contratao de um emprstimo ou no se as parcelas do mesmo podero ser
pagas frente a uma margem de comprometimento da renda e dadas expectativas
futuras quanto mesma. Nesse sentido a ampliao dos prazos exerce um papel
relevante na diluio do valor das parcelas que passam a comprometer uma par-
cela menor da renda.
de importncia tambm a exposio do passivo dos agentes ao capi-
tal de terceiros e a cada instrumento em particular. Isto ser determinante
para as decises futuras de financiamento, pois influenciar, grosso modo, os
custos futuros que os agentes incorrero. Desse modo, o grau de endivida-
mento (entendido aqui como a relao entre recursos de terceiros e recursos
prprios) tambm um fator relevante nestas decises. Esta ltima questo

particularmente relevante, pois, como vimos, ao escolher o crdito ou ttulos de

dvida como instrumento de captao de recursos, o agente comprometer os
fluxos de renda ou quase-renda futuros que espera receber para o pagamento
dos juros e do principal.
Caso estes fluxos no se verifiquem, conforme o esperado, existe a possibi-
lidade de default total ou parcial e, quanto mais expostos a tais ttulos, maior
a probabilidade de inadimplncia.5 Dessa maneira, conforme o grau de endivi-
damento aumente, tende a aumentar tambm as taxas de juros para novas ope-
raes (de crdito ou ttulos), pois os agentes demandaro retornos maiores ao
embutir um prmio de risco mais elevado ao valor do ttulo.
Em suma, podemos concluir que quanto maior e mais sustentvel o cresci-
mento econmico, dentro de um quadro de maior estabilidade macroeconmi-
ca, menor a incerteza e maior o volume de gastos que cada agente deseja realizar,
elevando assim a demanda por crdito. Por outro lado, quanto menores as taxas
bsicas de juros e os spreads embutidos, menor o custo relativo dos emprstimos,
favorecendo sua utilizao. Por fim, quanto menor o grau de endividamento dos
agentes, maior a possibilidade dos mesmos ampliarem seu endividamento, o que
favorece a ampliao do crdito na economia.
Esta demanda ser contraposta a oferta de crdito, determinada essencial-
mente pelas decises de portflio dos bancos. Os bancos decidiro seus portf-
lios com base nos retornos lquidos esperados, descontados pelo risco (ou embu-
tido um prmio de risco), e na liquidez que os mesmo oferecem (Carvalho,
2007b). Os retornos lquidos que se espera obter de operaes de crdito so os
pagamentos de juros e do principal descontados de uma margem que cubra a
possibilidade de default do tomador. Estes retornos devem cobrir os custos
financeiros (de captao) e de oportunidade incorridos pelos bancos e garantir
uma margem de lucratividade preestabelecida. J a liquidez est ligada capa-
cidade efetiva e esperada deste ativo ser realizvel sem perdas a curto prazo, isto
, de que o ativo possa ser revendido sem maiores perdas de valor. No caso do
crdito, a liquidez dos emprstimos no muito significativa, principalmente
para emprstimos de prazo mais longo, j que o ativo pouco padronizado e que
determinado emprstimo apresenta baixa substitutibilidade em relao a outro
(DAVIDSON, 1972, pp. 87).
Assim, em momentos de menor incerteza, os bancos (leia-se o otimismo
das expectativas dos bancos) tendem a reduzir sua preferncia pela liquidez e
subestimar os riscos aos quais esto expostos, o que favorece a oferta de crdito
5. Esta ideia mais
bem desenvolvida na
(CARVALHO, 2007b). Ressalta-se que a deciso de portflio dos bancos leva em
caracterizao dos agentes conta os retornos totais no s das operaes de crdito, mas dos demais ativos
em hedge, especuladores relevantes adquirveis nos mercados de capitais. Isto particularmente relevante
e ponzi realizada por
Minsky, 1986.
para o caso brasileiro, j que os ttulos pblicos tm por caracterstica elevada
remunerao, alta liquidez e risco nulo e competem de forma desleal com os

emprstimos no portflio dos bancos brasileiros.

Por fim, devemos considerar que os fatores institucionais tambm iro
desempenhar importante papel, podendo servir de estmulo ou como entrave
expanso da demanda e da oferta de crdito, bem como determin-las direta-
mente. No mercado de crdito, estes fatores passam pela definio de um marco
regulatrio adequado, capaz de responder aos riscos que a atividade bancria
engendra em especial, ao risco sistmico (Carvalho, 2005); pelos sistemas
de recuperao de garantias e de proteo ao crdito, bem como pelos prprios
hbitos dos agentes na sociedade.
Tendo sido construdo este breve referencial terico, analisaremos a evolu-
o do Mercado de Crdito Brasileiro no perodo 2004-2009 conforme os objeti-
vos definidos na introduo do artigo.
2. Panorama Macroeconmico e a Evoluo do Crdito no perodo 2004-09
Como ressaltado na introduo, a economia brasileira apresentou um quadro

de crescimento errtico, elevadas taxas de inflao, problemas fiscais e eventuais
problemas no balano de pagamentos ao longo das dcadas de 1980 e 1990, bem
como no incio dos anos 2000. Este quadro de instabilidade macroeconmica
s se reverte a partir de 2004, quando se inicia um novo ciclo de expanso da
economia mundial e da brasileira, desencadeado por uma conjuno de fatores.
O reforo das polticas expansionistas nos Estados Unidos (reduo dos
juros e ampliao dos gastos pblicos), j iniciadas desde o crash da bolsa eletr-
nica Nasdaq em 2000, aliado ao enorme e ambicioso programa de investimentos
pblicos chins (basicamente em infra-estrutura), levou ampliao dos nveis
de consumo e comrcio mundial, acompanhados posteriormente da elevao
dos fluxos de capitais internacionais, que sustentaram uma nova dinmica de
crescimento global. No Brasil, as exportaes se elevaram, puxando para cima
os saldos de transaes correntes e do balano de pagamentos. Assim sendo, o
pas comea a acumular reservas e a taxa de cmbio inicia uma longa trajetria
de apreciao, favorecendo a reduo da inflao ao longo de grande parte do
perodo. Dentro do limite institucional do regime de metas para inflao, esta
queda da inflao permite uma reduo mais sustentada da taxa bsica de juros,
especialmente a partir de 2006.
A atividade econmica, enfim, se recupera de forma mais intensa: o PIB
se expande a uma taxa mdia de 4,8% entre 2004 e 2008, ante 1,9% entre 1999
e 2003 e 2,5% entre 1995 e 1998, e a Formao Bruta de Capital Fixo atinge
o patamar de 18,7% do PIB neste ltimo ano a acelerao da atividade aliada
reduo dos juros permitiu ainda melhores resultados nas contas pblicas e uma
reduo da dvida pblica (para tal tambm contribuiu a apreciao cambial).

Tabela 1 Brasil: Indicadores Macroeconmicos Selecionados 2004-2009
Contas Pblicas (% PIB) Contas Externas (US$ Milhes)

Taxa
PIB Infla- Taxa de
FBCF/
Cresc. o Selic Dv. cmbio
Perodos PIB NFSP2 Reser- Balano de Pagamentos
Real (IPCA) Real1 Lq. do Var.
(%) vas3
(% a.a.) (% a.a.) (% a.a.) Real5
Setor (Lq. Conta
Nomi- Prim Trans. (% a.a.)
P- Inter
Saldo de
nal rio blico3 / 4 nac.) Corr.
Capital
2003 1,1 15,3 9,3 12,8 3,8 -3,3 53,5 49.296 8.496 5.111 4.177 -3,6
2004 5,7 16,1 7,6 8,0 2,6 -3,8 48,2 52.935 2.244 -7.523 11.679 -11,7
2005 3,2 15,9 5,7 12,6 3,2 -3,9 48,0 53.799 4.320 -9.464 13.985 -21,3
2006 4,0 16,4 3,1 11,6 3,5 -3,2 45,9 85.839 30.569 16.299 13.643 -13,4
2007 6,1 17,4 4,5 7,1 2,6 -3,4 42,8 180.334 87.484 89.086 1.551 -14,3
2008 5,1 18,7 5,9 6,2 2,0 -3,5 37,3 193.783 2.969 29.352 -28.192 -11,1
2009 -0,2 16,7 4,3 5,4 3,2 -2,1 42,7 238.520 46.651 71.301 -24.302 4,4
Fonte: Banco Central do Brasil e Ipeadata.
1. Selic acumulada no ano deflacionada pelo IPCA.

2. NFSP= necessidade de financiamento do setor pblico consolidado (c/ desvalorizao cambial). Sinal negativo indica supervit.
3. Dados de dezembro de cada ano.
4. At 2000 o dado contempla o Setor pblico consolidado e a Petrobras, posteriormente, diz respeito apenas ao Setor pblico consolidado.
5. Variao da taxa de cmbio mdia anual deflacionada pelo IPCA.
* Mdia (aritmtica) no perodo.
O crescimento econmico induziu tambm a uma elevao do emprego, em

especial, do emprego formal, na economia, tendo a taxa de desocupao mdia
atingido a cifra de 6,8% em dezembro de 2008 (patamar mnimo da srie nova
da PME). Elevou-se tambm a massa salarial, com destaque para o aumento do
salrio mnimo real6 (em reais constantes de dezembro de 2009), que passou de
R$ 327,7 em janeiro de 2004 para R$ 445,2 em dezembro de 2008 uma expan-
so (real) de 35,8% (Grfico 1).
Grfico 1 Variao da Populao Ocupada, Ocupao Formal e do Rendimento Real Mdio

Nmero ndice Base: jan/2004
140
135
130
125
120
115
110
105
100
95
6. Srie em reais (R$) 90
Jan/08
abr/08
jul/08
out/08
Jan/04
abr/04
jul/04
out/04
Jan/06
abr/06
jul/06
out/06
Jan/09
abr/09
jul/09
out/09
Jan/05
abr/05
jul/05
out/05
Jan/07
abr/07
jul/07
out/07
constantes do ltimo ms,

elaborada pelo IPEA,
deflacionando-se o salrio Populao ocupada Populao ocupada - empregada Rendimento mdio real
mnimo nominal pelo - com carteira assinada habitual - pessoas ocupadas
ndice Nacional de Preos Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da PME/IBGE.
ao Consumidor (INPC)
do IBGE a partir de
maro de 1979.

Os reflexos da crise financeira internacional se manifestam inicialmente

em 2008, quando o saldo de transaes correntes passa a ser negativo, porm
s tem maiores impactos em 2009, quando o PIB se retrai, principalmente, em
funo da perda de dinamismo dos investimentos e do ajuste de estoques na
indstria, tendo o setor de servios um melhor desempenho. Contudo, ao que
tudo indica, o ano de 2009 (mais especificamente o ltimo trimestre de 2008
e o primeiro trimestre de 2009) parece(m) ter sido um ponto(s) fora da curva,
dada a rapidez da retomada da atividade econmica ao longo de 2009/2010.
Dessa maneira, o perodo 2004-2009 apresentou de um modo geral um
quadro de maior aquecimento da atividade econmica e menor erraticidade
do crescimento econmico, aliado a maior estabilidade de preos e cmbio.
Em particular, o consumo das famlias e das empresas se ampliou significa-
tivamente, bem como os investimentos, aquecendo demanda por crdito
na economia brasileira. Por outro lado, a inflao mais modesta permitiu a
vigncia de menores taxas bsicas de juros (dentro da lgica do regime de
metas para inflao) e as melhores condies de pagamento dos tomadores
levaram a uma reduo dos spreads bancrios, reduzindo o custo financei-
ro dos emprstimos e facilitando o acesso dos agentes a estes recursos. Por
fim, como os agentes da economia brasileira apresentavam um baixo grau de
endividamento (vide abaixo a relao crdito/PIB), a possibilidade dos mes-
mos ampliarem seu endividamento favoreceu a contratao de emprstimos
junto ao sistema financeiro. Ressalta-se que pelo lado da oferta, o menor grau
de incerteza contribui para a reduo da preferncia pela liquidez dos bancos
brasileiros e as operaes de crdito passaram a compor o mix de atividades
mais rentveis, basicamente em funo das melhores condies de pagamento
dos tomadores.
Nesse contexto, o saldo das operaes de crdito totais cresceu aproxi-
madamente 150% em termos reais entre 2004 e 2009, atingindo a cifra de
R$ 1,42 trilho no final de 2009. A relao crdito/PIB importante indicador
da profundidade desse mercado apresentou um crescimento ininterrupto,
saltando de 24,3% no incio de 2004 para 45,0% ao final de 2009 (Grfico 2).

Grfico 2 Saldo das Operaes de Crdito Totais do Sistema Financeiro Brasileiro

% do PIB (final de perodo)
47
43
39
35
31
27
23
19
15
Jan/08
abr/08
jul/08
out/08
Jan/04
abr/04
jul/04
out/04
Jan/06
abr/06
jul/06
out/06
Jan/09
abr/09
jul/09
out/09
Jan/05
abr/05
jul/05
out/05
Jan/07
abr/07
jul/07
out/07
Fonte: BCB.
Este resultado fruto do desempenho tanto das operaes de crdito com

recursos livres como das operaes com recursos direcionados. As primeiras
foram mais importantes para explicar a fase que vai de 2004 a 2008, enquanto o
crdito direcionado, especialmente o ligado ao BNDES, se torna mais relevante
no ano de 2009. Esta caracterizao importante, pois reflete que as operaes
de crdito contratadas em boa parte do perodo foram geradas espontaneamen-
te pelo mercado (ainda que haja instituies financeiras pblicas operando com
recursos livres), como resposta expanso da demanda por financiamentos.
Este processo faz, ainda, com que a expanso das operaes com recursos dire-
cionados sofra uma espcie de efeito-demonstrao entre 2004 e 2008. Com a
ecloso da crise, o crdito com recursos livres se desacelera significativamente,
tendo o crdito direcionado clara funo anticclica, contribuindo para susten-
tar um patamar de crescimento de dois dgitos das operaes totais.
Outra caracterstica relevante desta fase de expanso, convergente com o
descrito no pargrafo anterior, a ampliao relativa da parcela das instituies
financeiras privadas entre 2004 e 2007, em detrimento das instituies financei-
ras pblicas. Na fase ascendente do ciclo, os agentes privados passaram de fato
a se interessar pelo mercado de crdito (ainda que no tenham mudado signifi-
cativamente seu perfil de atuao no sistema financeiro brasileiro, que histori-
camente se baseou muito mais no carregamento de ttulos da dvida pblica do
que na concesso de crdito), processo este que se exaure em funo da crise.
Os ltimos dois anos (2008-2009) marcam uma postura mais agressiva dos ban-
cos pblicos, que ganham espao no mercado de crdito. Em especial, a atua-
o anticclica perante a crise internacional e os emprstimos concedidos pelo
BNDES Petrobras contriburam para o aumento da participao dos bancos
pblicos frente aos bancos privados na carteira de crdito total (Grfico 3).


Controle de Capital - Participao % em relao ao total (fim de perodo) 7. A inflexo verificada na
taxa de juros de aplicao
100 a partir do incio de 2008
90 21 ,5 21,9 22,4 22,1 22,1 21,0 18,2 reflete, por um lado,
80
aumento da alquota
70
60 38,6 40,3 do IOF e, por outro, o
39,6 40,8 41,3 43,8 42,8
50 agravamento da crise
40 internacional que gerou
30 uma elevao consider-
20 39,9 38,5 36,8 36,7 36,3 41,5
10
34,1 vel do custo do crdito
0 domstico.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
8. Por outro lado, a
manuteno de (embora
Instituies Privadas Estrangeiras Instituies Privadas Nacionais Instituies Pblicas cadentes) elevados
spreads, pode-se inferir
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do BCB. que a rentabilidade das
Instituies Pblicas: Refere-se s instituies em que os governos federal, estadual ou municipal detm participao superior a 50% no operaes de crdito fica
capital votante, de acordo com a Carta-Circular 2.345, de 25/01/1993.
garantida no ciclo de
Instituies Privadas Nacionais: Refere-se s instituies em que as pessoas fsicas ou jurdicas domiciliadas e residentes no pas detm
participao superior a 50% no capital votante, de acordo com a Carta-Circular 2.345, de 25/01/1993.
expanso desse ativo.
Instituies Privadas Estrangeiras: Refere-se s instituies que tenham sob controle estrangeiro, direta ou indiretamente, maioria do
capital votante. Inclui, tambm, as constitudas e sediadas no exterior com dependncia ou filial no Pas, de acordo com a Carta-Circular
2.345, de 25/01/1993.
Pelo lado da oferta, fatores como a reduo das taxas de juros de aplica-
o dos emprstimos, bem como a ampliao dos prazos contriburam para a
expanso do crdito e possibilitaram melhores condies aos tomadores. A ttu-
lo de ilustrao, as taxas de juros prefixadas do crdito total referencial para taxa
de juros mostraram uma reduo de 11,1 pontos percentuais em relao a janei-
ro de 20047, atingindo 34,3% a.a. em dezembro de 2009, enquanto que o prazo
mdio passou de 222 para 391 dias corridos, na mesma base de comparao. Tal
ampliao dos prazos tende a diluir o efeito do elevado patamar dos juros, de
forma que as parcelas tornem-se mais acessveis e caibam mais facilmente no
bolso dos tomadores8 (Grfico 4).

Grfico 4 Operaes de Crdito Referenciais para Taxa de Juros

Prazo Mdio e Taxas de Aplicao Dias corridos e % a.a.
450 55
Prazo Mdio das Operaes Totais

400 50
Taxa de Aplicao
350 45
300 40
250 35
200 30
150 25
Jan/08
mai/08
set/08
Jan/04
mai/04
set/04
Jan/06
mai/06
set/06
Jan/09
mai/09
set/09
Jan/05
mai/05
set/05
Jan/07
mai/07
set/07
Prazo Mdio das Operaes Totais - dias corridos Taxa de Aplicao - % a.a.
Fonte: BCB.
No que se refere ao saldo por atividade econmica (como proporo do

PIB), o financiamento todas as categorias se ampliou no perodo. No caso da
indstria, esta relao se expande continuamente at dezembro de 2008, quando
ento fica estagnada num patamar pouco abaixo dos 10% (Grfico 5) processo
semelhante vivido pelo crdito ao comrcio, que se estagna em torno de 4%. A
principal fase de expanso do crdito industrial se d num momento em que os
investimentos continuavam a se expandir e que o mercado de capitais que nos
anos de 2004-2007 vivia paralelamente um perodo de ampla expanso inicia-
va uma retrao face instabilidade gerada pela crise financeira internacional
(aliado a um momento de taxas de juros relativamente baixas); este processo
ocorreu notadamente no segundo semestre de 2008.
O crdito habitacional, que havia se atrofiado no final da dcada de 1990
e no incio dos anos 2000, em funo do baixo crescimento econmico e da
renda familiar e da transferncia dos crditos habitacionais da Caixa Econmica
para uma instituio no financeira no mbito do Programa de Fortalecimento
das Instituies Financeiras Federais9, ficou estagnado durante boa parte do
perodo abaixo de 2% do PIB, voltando a crescer apenas a partir de meados de
2008, respondendo ao lanamento de programas governamentais para o setor
de habitao, como o Minha Casa Minha Vida.
9. O PFIFF visava
adequao dos principais
bancos pblicos federais
s novas normas de
Basileia.


Por Setores de Destinao - % PIB 10. O segmento Pessoas
Fsicas subestimado pelo
16 48
Comrcio, Habitao, Indstria e Pessoas Fsicas
Banco Central do Brasil,

14 42
medida que o mesmo
12 36
separa os crditos habi-
10 30
Total Geral
tacionais e os financia-
8 24 mentos rurais deste setor.
6 18 Assim, deve-se considerar
4 12 que o desempenho deste
2 6 segmento foi ainda
0 0 melhor do que iremos
apresentar aqui.
Jan/08
mai/08
set/08
Jan/04
mai/04
set/04
Jan/06
mai/06
set/06
Jan/09
mai/09
set/09
Jan/05
mai/05
set/05
Jan/07
mai/07
set/07
Indstria Habitao Comrcio Pessoas fsicas Total geral
Fonte: BCB.
De todos os setores, o segmento Pessoas Fsicas10 apresentou a tendncia

mais forte e mais clara de expanso ao longo dos anos dentro da esfera privada,
refletindo no s a maior propenso destas a se endividar como mudanas no
Sistema Financeiro Nacional, que permitiram o maior acesso ao crdito pelas
famlias. Esta trajetria se manteve, inclusive, aps o perodo de crise e deter-
minou em larga medida a dinmica do Mercado de Crdito Brasileiro. Por estas
razes, os aspectos referentes a esta expanso do crdito a Pessoas Fsicas sero
analisados separadamente na prxima seo, no intuito de verificar quais fato-
res contriburam para esta indita expanso e se a mesma sustentvel ou ape-
nas fruto da conjuntura verificada.
3. Crdito Pessoa Fsica
Conforme observado acima, a expanso recente do crdito foi puxada em gran-

de medida pelo segmento Pessoa Fsica, que mostrou expanso de 199% de
janeiro de 2004 a dezembro de 2008 e crescimento de 242% de janeiro de 2004 a
dezembro de 2009 (considerando os dados do Banco Central a preos constan-
tes de dezembro de 2009, inflacionados pelo IPCA). O segmento de pessoa jur-
dica, por sua vez, mostrou alta de 143% e 136%, na mesma base de comparao.
Isso mostra que a despeito dos efeitos da crise financeira internacional o ritmo
de crescimento do crdito Pessoa Fsica permaneceu robusto (Grfico 6).
No que tange composio das distintas linhas de crdito s famlias,
verifica-se um maior crescimento das linhas de mdio prazo (crdito pessoal
consignado e no-consignado, aquisio de bens, leasing e crdito concedi-
do por cooperativas) com alta de 252% no perodo em anlise e participao
aproximada de 75% do total de crdito pessoa fsica, em dezembro de 2009.

As linhas consideradas de curto prazo (cheque especial e carto de crdito) com

participao de 9% no total do crdito Pessoa Fsica, mostraram expanso de
93% no mesmo perodo.
Grfico 6 Variao Real do Crdito para Pessoa Fsica*, Pessoa Jurdica* e Total**
Em nmero ndice (base: jan/04), construdo a partir dos valores a preos constantes do ltimo ms (IPCA)
300
250
200
150
100
50
Jan/08
abr/08
jul/08
out/08
Jan/04
abr/04
jul/04
out/04
Jan/06
abr/06
jul/06
out/06
Jan/09
abr/09
jul/09
out/09
Jan/05
abr/05
jul/05
out/05
Jan/07
abr/07
jul/07
out/07
Saldo PF Saldo PJ Saldo Total
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do BCB.

* Saldo PF e PJ referentes s operaes de crdito referenciais para taxa de juros.
** Saldo total referente s operaes de crdito com recursos livres totais.
Dentre as linhas de mdio prazo a modalidade de leasing voltada em

grande parte para a aquisio de veculos mostra expanso surpreendente de
2.681%. Ocorre que, apesar desta linha ter contribuio de 17% no crescimento
total a PF, ela ainda representa uma fatia relativamente modesta do total dos
saldos a Pessoa Fsica (13,8% em dezembro de 2009). Dadas as vantagens tribu-
trias e facilidades de garantia do leasing, esta linha representa uma alternativa
de financiamento mais atrativa ao consumidor do que o prprio crdito para
aquisio de veculos (CDC), o qual vem apresentando desacelerao na com-
parao anual, embora represente parcela significativa do saldo total Pessoa
Fsica, de 20,2% em dezembro de 2009 (frente a 29,9% em janeiro de 2004).
Outra linha de crdito, cuja participao elevada tanto no estoque quanto na
taxa de expanso dos saldos de emprstimos para os consumidores o chamado
crdito pessoal que pode ser desmembrado entre consignado e no-consignado.
Enquanto esta ltima modalidade mostrou expanso de 167% de janeiro de
2004 a dezembro de 2009 (com participao no total de crdito Pessoa Fsica
de 18,8% neste ltimo ms), o crdito consignado registrou expanso de 732%,
na mesma base de comparao. Se em janeiro de 2004, esta modalidade cujas
prestaes so descontadas diretamente na folha de pagamento teve participa-
o no saldo Pessoa Fsica de 6,3%, em dezembro desse ano, esta linha atinge
15,6%, com uma contribuio na expanso do saldo Pessoa Fsica de 18%.
Tanto o crdito pessoal no-consignado quanto o crdito para aquisio de ve-
culos mostraram participao de 17% na variao total dos saldos de crdito

Pessoa Fsica no perodo analisado.

Em setembro de 2003, foi estimulada a concesso do emprstimo em con-
signao aos trabalhadores da iniciativa privada. Tal prerrogativa prev o des-
conto em folha de pagamento de prestaes de dvidas contradas com o siste-
ma financeiro, limitado a 30% da remunerao disponvel, de acordo com a Lei
10.820. Para facilitar a execuo dessas operaes, foi permitida a celebrao de
acordos entre as instituies financeiras e empresas ou entidades sindicais. Um
fator de grande relevncia para a evoluo crescente do crdito em consignao
foi a consolidao dos emprstimos a aposentados e pensionistas do Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS), cujas operaes tiveram incio em maio de
2004, ampliando-se significativamente medida que maior nmero de institui-
es financeiras formalizava os acordos com o INSS.
De acordo com dados divulgados pelo Banco Central, de janeiro de 2004
at dezembro de 2009, o crdito consignado saltou de R$ 8,8 milhes para
R$ 73,7 milhes, mostrando uma expanso de 732% considerando os dados
a preos constantes de dezembro de 2009 pelo IPCA. Vale ressaltar que para o
ms de dezembro, o crdito destinado Pessoa Fsica mostrou alta de 14,2%
nos ltimos 12 meses, enquanto o consignado apresentou expanso de 29,4%
na mesma base de comparao.
O Grfico 7, ao mostrar a evoluo dessas duas linhas de crdito no perodo
2004-2010 (total e o consignado) em nmero ndice, traduz, pela dinmica das
curvas, a expanso acentuada do crdito consignado. Apenas essa modalidade
contribuiu para 32% da variao do volume de crdito Pessoa Fsica.
Grfico 7 Expanso do Saldo de Crdito Total com Recursos Livres e do Crdito Consignado*
Em nmero ndice (base: jan/04), construdo a partir dos valores a preos constantes do ltimo ms (IPCA)
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Jan/08
abr/08
jul/08
out/08
Jan/04
abr/04
jul/04
out/04
Jan/06
abr/06
jul/06
out/06
Jan/09
abr/09
jul/09
out/09
Jan/05
abr/05
jul/05
out/05
Jan/07
abr/07
jul/07
out/07
Crdito Consignado Crdito Total Recursos Livres

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do BCB.
* Referente aos 13 maiores bancos que operam com crdito pessoal.
O governo federal, ao estender o programa dos emprstimos consignados

aos beneficirios do INSS, facilitou e ampliou o acesso ao sistema bancrio de
segmentos da populao com renda mais reduzida, viabilizando a realizao de

operaes de crdito com taxas de juros bem mais acessveis que as aplicadas
usualmente pelo mercado financeiro. Para se ter uma ideia, enquanto a taxa de
juros dos emprstimos consignados referentes a fevereiro de 2010 atingiu 27,3%
a.a., a mesma taxa para os emprstimos pessoais (inclusive as operaes con-
signadas em folha de pagamento e cooperativas) foi de 43,8% a.a. O Grfico 8
abaixo expressa a evoluo das taxas de juros por modalidade: crdito pesso-
al (inclusive o consignado), crdito consignado e crdito Pessoa Fsica. Alm
disso, apresenta as taxas de inadimplncia do crdito Pessoa Fsica e do crdi-
to pessoal, ambas oscilantes em patamares relativamente controlados.
Apesar de alguns avanos no lado da oferta, acredita-se que a expanso do
crdito para Pessoa Fsica esteja mais fortemente associada a condicionantes do
lado da demanda, com destaque para as trajetrias favorveis da massa sala-
rial, do emprego formal, do salrio mnimo real e benefcios a ele vinculados.
De janeiro de 2004 a dezembro de 2009 verifica-se uma expanso de 35,5%
no indicador de massa salarial acumulada nos ltimos 12 meses, calculado
pela multiplicao do rendimento efetivamente recebido pelo nmero de pes-
soas ocupadas da PME (IBGE) Grfico 9. Essa mesma pesquisa revela que
o nmero de pessoas ocupadas mostrou variao positiva de 17,6% enquan-
to que o crescimento do emprego com carteira assinada, mostrou-se ainda
superior, a saber, crescimento de 31,4%, em seis anos. Soma-se a tais fatores a
reduo da taxa de desocupao mdia a qual atingiu em dezembro de 2009 a
cifra de 6,8%, patamar mnimo da srie nesse perodo, empatado com a taxa de
dezembro de 2008.
Grfico 8 - Taxas de Juros e Inadimplncia do Crdito Pessoa Fsica

Taxa de Juros Prefixadas (% a.a.) e Inadimplncia acima de 90 dias (%)
90 10
80 9
Taxas de Juros (% a.a.)
70 8
Inadimplncia (%)
60 7
50 6
5
40 4
30 3
20 2
10 1
0 0
Jan/08
mai/08
set/08
Jan/04
mai/04
set/04
Jan/06
mai/06
set/06
Jan/09
mai/09
set/09
Jan/05
mai/05
set/05
Jan/07
mai/07
set/07
Taxa de Juros Crdito PF Taxa de Juros Crdito Pessoal Taxa de Juros Crdito Consignado
Inadimplncia Crdito PF (dir.) Inadimplncia Crdito Pessoal (dir.)
Fonte: BCB.

Grfico 9 Massa Salarial Real Efetivamente Recebida Acumulada em 12 meses

Nmero ndice (fev/03=100) 11. Srie em reais (R$)
135 constantes do ltimo ms,
130 elaborada pelo IPEA,
125 deflacionando-se o salrio
120 mnimo nominal pelo
115 ndice Nacional de Preos
110 ao Consumidor (INPC)
105 do IBGE a partir de
100 maro de 1979.
95
90
85
fev/08
jun/08
out/08
fev/04
jun/04
out/04
fev/06
jun/06
out/06
fev/09
jun/09
out/09
fev/05
jun/05
out/05
fev/03
jun/03
out/03
fev/07
jun/07
out/07
out/10
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da PME/IBGE.
Vale ressaltar ainda o aumento do salrio mnimo real11 (em reais constan-
tes de dezembro de 2009) que passou de R$ 327,7 em janeiro de 2004 para R$
479,2 em dezembro de 2009, com expanso real de 46%. Os ganhos reais do
salrio mnimo, somados a sua vinculao a benefcios previdencirios e assis-
tenciais tm por resultado um incremento significativo da massa monetria
de origem pblica e carter permanente, o que por sua vez, parece contribuir
para a expanso do crdito, em especial, Pessoa Fsica.
A noo de que o passivo dos indivduos ativo dos bancos remonta
dimenso de sustentabilidade da expanso acentuada do crdito Pessoa Fsica
verificada nos ltimos anos. Alm dos efeitos das condies do crdito (juros
e prazos), tal sustentabilidade pode estar associada aos fatores relacionados
colaterizao desses ativos, seja pela expanso do emprego formal, seja pelo
aumento real do salrio mnimo e seus efeitos sobre o rendimento mdio dos
indivduos. O fato que a expanso da massa monetria em virtude da maior
formalizao do mercado de trabalho e da expanso do salrio mnimo real
parece constituir lastro no apenas para o aumento das concesses de crdito
Pessoa Fsica, como tambm e indiretamente aos investimentos, impulsio-
nados por expectativas favorveis dos agentes.
Embora uma maior qualidade do crdito reduza o risco a ele associado, isso
no significa dizer que a fragilidade financeira no sentido minskyano no esteja
em jogo. A competio crescente entre as instituies bancrias e a dependncia
de uma conjuntura macroeconmica favorvel podem sugerir um lado perverso
do endividamento familiar.
Segundo Minsky (1982), a fragilidade financeira decorrncia direta da
existncia de dvida. Tanto o crescimento econmico quanto a composio da
dvida (posies hedge, especulativa e ponzi) so considerados como fatores de
fragilidade. Essa abordagem oferece algumas pistas para a anlise da sustenta-
bilidade macroeconmica da expanso recente dos emprstimos destinados aos

indivduos. Tal anlise pode ser feita em duas dimenses: i) composio e con-
dies de crdito e ii) estoque.
A anlise das distintas linhas de crdito no incio desta seo mostrou uma
expanso mais acentuada das linhas consideradas de mdio prazo, com desta-
que para leasing, aquisio de veculos e crdito pessoal, especialmente o con-
signado. Embora a elevada expanso e participao crescente dos emprstimos
em consignao sugiram uma maior acessibilidade e sustentabilidade do crdito
devido a melhorias nas condies de acesso, seria precipitado concluir sobre
a sustentabilidade do crdito Pessoa Fsica como um todo, tendo em vista a
distribuio entre as linhas de crdito que compem esse segmento. Alm disso,
a mensurao da sustentabilidade da expanso do crdito Pessoa Fsica requer
estudos mais aprofundados, o que dependeria fundamentalmente de fontes de
dados mais especficas que, em geral, no esto disponveis ao acesso pblico.
Sendo assim, a anlise da carteira de crdito Pessoa Fsica no que se refere
ao peso das distintas linhas na sua composio e expanso no parece to con-
clusivo acerca da sustentabilidade macroeconmica. Por outro lado, a partir de
uma anlise de estoque podemos utilizar um possvel indicador de alavancagem
das pessoas fsicas referente diviso da relao crdito destinado a esse pblico
pela massa salarial acumulada em 12 meses.
Como podemos observar no grfico abaixo essa relao (medida em unida-
des) mostra uma trajetria ascendente do indicador, que chega a atingir 1,54%
em dezembro de 2009. Isso indica que a massa salarial gerada em um ano
insuficiente para pagar todo o estoque de crdito gerado. Contudo, como o ven-
cimento destes crditos distribudo ao longo do tempo, se consideramos o cr-
dito com vencimento em at um ano (curtssimo e curto prazo na nomenclatura
do BCB), a massa salarial acumulada em 12 meses mais que suficiente para
cobrir estas despesas. Em dezembro de 2009, a parcela destes crditos sobre a
massa salarial era de 76,4%.
Houve uma elevao da fragilidade financeira, mas este processo espera-
do, conforme colocado pelo prprio Minsky. Todavia, esta elevao se mostrou
sob controle, j que ainda que a renda gerada em um ano no seja capaz de hon-
rar a totalidade das obrigaes, ela capaz de liquidar todas as obrigaes vin-
cendas neste perodo de tempo, sem implicar um default. O ritmo da expanso
dos indicadores de fragilidade corrobora tambm esta interpretao, j que no
mostrou uma trajetria explosiva de expanso, mas sim uma trajetria irregular
ainda que positiva na maior parte do tempo (Grfico 11).

Grfico 10 Relao entre Crdito a Pessoa Fsica e Massa Salarial

Unidade 12. Vale, contudo,
destacar que embora
180%
160%
ilustrativo, o indicador de
140% estoque, assim como a to
120% utilizada relao crdito/
100% PIB pode esconder muita
80% informao, sendo neces-
60% sria uma anlise mais
40% detalhada das condies
20%
das linhas de crdito des-
0%
tinadas s pessoas fsicas.
Jan/08
mai/08
set/08
Jan/04
mai/04
set/04
Jan/09
mai/09
set/09
Jan/06
mai/06
set/06
Jan/05
mai/05
set/05
Jan/07
mai/07
set/07
Geral Vincendo em 1 ano
Fonte: Elaborao prpria.
Grfico 11 Variao da Relao entre Crdito a Pessoa Fsica e Massa Salarial

Variao da relao em pontos percentuais
0,04
0,03
0,02
0,01
0
jan/05
abr/05
jul/05
out/05
jan/06
abr/06
jul/06
out/06
jan/07
abr/07
jul/07
out/07
jan/08
abr/08
jul/08
out/08
jan/09
jan/04
abr/04
jul/04
out/04
-0,01
-0,02
-0,03
Geral Vincendo em 1 ano
Fonte: Elaborao prpria.
Portanto, esta trajetria da relao crdito Pessoa Fsica/massa salarial cor-

robora a hiptese de que as condies do lado da demanda tais como emprego
e rendimento mdio do trabalho tm um peso significativo na expanso do
crdito Pessoa Fsica, mas indica tambm que outros fatores institucionais,
como os apontados acima, podem ter contribudo para este processo. Mais que
isso, esta expanso da renda e da massa salarial contribuem tambm para a sus-
tentabilidade macroeconmica dessa expanso.12 Em outras palavras, a expan-
so do crdito foi compatvel com a manuteno de uma posio de fragilidade
financeira sustentvel.

Concluso
O perodo 2004-2009 apresentou um quadro de maior crescimento econmi-

co, aliado a maior estabilidade de preos e cmbio. Em particular, a significa-
tiva expanso da renda e das intenes de consumo das famlias e das empre-
sas (bem como dos investimentos) elevou a demanda por crdito na economia
brasileira. A inflao mais modesta permitiu a vigncia de menores taxas bsi-
cas de juros (dentro da lgica do regime de metas para inflao) e as melhores
condies de pagamento dos tomadores (associadas a um grau relativamente
baixo de endividamento dos agentes) levaram a uma reduo dos spreads ban-
crios, reduzindo o custo financeiro dos emprstimos e facilitando o acesso
dos agentes a estes recursos.
De todos os setores, o segmento Pessoas Fsicas apresentou a tendncia
mais forte e mais clara de expanso ao longo dos anos dentro da esfera privada,
refletindo no s a maior propenso destas a se endividar como mudanas no
Sistema Financeiro Nacional, que permitiram o maior acesso ao crdito pelas
famlias. A reduo das taxas de desemprego paralelas elevao do empre-
go formal, a elevao da massa salarial e a poltica de valorizao do salrio
mnimo, aliados instituio do crdito consignado em folha de pagamento,
foram os principais determinantes deste desempenho. Este comportamento se
mostrou sustentvel, tanto em termos de risco quanto de prolongamento, ao
longo do perodo.
Esta trajetria se manteve, inclusive, aps o perodo de crise. Como a desa-
celerao econmica atingiu de forma limitada os nveis de emprego e a massa
salarial se manteve em expanso, os fatores que condicionam a demanda por
crdito se mantiveram aquecidos. Tal fato nos permite reforar a sustentabili-
dade desta expanso.

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artigos
Rodrigo Chaloub Dieguez
Consrcios Intermunicipais em foco:

debate conceitual e construo de quadro metodolgico para anlise
poltica e institucional
RESUMO ABSTRACT
O objetivo do artigo realizar uma discusso sobre The purpose of this article is to discuss inter-municipal
consrcios intermunicipais a partir de um debate con- consortia, using conceptual debate, and by constructing
ceitual e da construo de uma metodologia de anlise a political-institutional methodology of analysis. Firstly,
poltico-institucional. Primeiro, foi estabelecida uma a basic definition of this type of consortium was estab-
definio mnima deste tipo de consrcio tendo como lished, using as a reference, the principle elements that
referncia seus elementos principais que constituem as constitute its legal, institutional and political structures.
estruturas legal, institucional e poltica. Em seguida, A methodology was then developed, to analyze the fac-
foi desenvolvida uma metodologia para analisar os tors which characterize the decision-making process in-
fatores que caracterizam o processo decisrio envol- volved in the institutional formation, and development
vido na formao e desenvolvimento institucional of inter-municipal consortia. To this end, a scenario was
dos consrcios intermunicipais. Nesse sentido, foi ela- developed, which was made up of three analytical axes
borado um quadro composto de trs eixos analticos based on a review of national literature dealing with this
com base na reviso da literatura nacional produzida subject, and on the incorporation of questions raised by
sobre o assunto e na incorporao de questes levan- work dealing with other objects of study. The proposed
tadas por trabalhos que se debruaram sobre outros criteria seeks to analyze the process of institutional au-
objetos de estudo. Os critrios propostos buscam tonomization (making autonomous); the presence of
analisar o processo de autonomizao institucional; a democratic mechanisms of participation and control;
presena de mecanismos democrticos de participa- and the internal cohesion needed to maintain its force as
o e controle; e a coeso interna necessria para man- a political arena of inter-municipal cooperation.
ter sua vitalidade como arena poltica de cooperao
intermunicipal. Keywords
Inter-municipal Consortia, Institutional Autonomization,
Palavras-chave Accountability, Internal Cohesion.
Consrcios Intermunicipais, Autonomizao
Institucional, Accountability, Coeso Interna.
291-319 >>

Consrcios Intermunicipais em foco: Debate conceitual e construo de quadro metodolgico para anlise poltica e institucional
O consorciamento intermunicipal est previsto no Brasil desde a Constituio

de 1937. Sua sistematizao e disseminao entre os gestores pblicos, entre-
tanto, comeou a se fortalecer somente a partir da dcada de 1990, quando
a descentralizao das polticas pblicas, resultada do desenho institucional que
a Constituio de 1988 conferiu ao nosso federalismo, imps aos governos locais
dilemas de coordenao e cooperao. A possibilidade de firmar acordos entre
os municpios, para que fossem solucionados problemas de ao coletiva com
impactos diretos sobre as polticas pblicas, introduziu os consrcios intermuni-
cipais na agenda de alguns governos locais que recusavam confundir sua autono-
mia poltica com o discurso da autossuficincia autrquica.
O artigo parte do pressuposto que a compreenso do processo poltico envol-
vido na formao e no desenvolvimento institucional dos consrcios intermuni-
cipais passa pela dinmica envolvida nas relaes intergovernamentais estabe-
lecidas tanto na dimenso horizontal quanto na vertical. preciso lembrar que
a formao de redes federativas busca a melhor adequao entre as proprieda-
des virtuosas da competio e da cooperao e da centralizao e da descentra-
lizao, evitando-se os aspectos negativos de cada uma que possam surgir como
obstculos para o xito do sistema poltico.
O sucesso dos consrcios intermunicipais, contudo, no imediato. No
basta que a parceria se estabelea para que o novo arranjo institucional logre
xito, seja qual for o resultado que se busque ou a perspectiva utilizada para an-
lise. O objetivo deste artigo ser realizar, primeiro, um debate conceitual sobre
consrcios intermunicipais e, em seguida, propor uma metodologia de anlise
poltica e institucional para compreender os diferentes processos de formao
e desenvolvimento de consrcios.
Na primeira seo, ser feito um debate conceitual que fornecer a defini-
o mnima de consrcios intermunicipais a ser utilizada a partir de ento. Sero
identificados os elementos principais que constituem a estrutura legal, institu-
cional e poltica dos consrcios, atravs da delimitao normativa do que sejam
os consrcios e das definies conceituais construdas pela literatura. Sero
utilizados como referncia tambm os principais aspectos trazidos pelo marco
regulatrio definido pelas fontes constitucionais e infraconstitucionais referentes
formao e contratao de consrcios pblicos, ressaltando os avanos e impli-
caes para o processo poltico envolvido.
Na seo seguinte, ser discutida a metodologia proposta para avaliao
poltica e institucional de consrcios intermunicipais. Na primeira parte, ser

exposta, como balizamento para essa discusso, a identificao dos principais

aspectos levantados pela literatura nacional produzida sobre o tema dos consr-
cios sobre (i) formao, (ii) desenvolvimento institucional e (iii) relao entre
poder pblico e sociedade. Na segunda parte, sero discutidos os trs eixos ana-
lticos que compem a metodologia construda. Primeiro, ser tratada a questo
do fortalecimento institucional dos consrcios atravs da autonomizao polti-
ca, operacional e financeira. Segundo, ser discutida a importncia dos mecanis-
mos de accountability, participao e controle social sobre as decises tomadas
pelo consrcio e pelos seus gestores, em um contexto democrtico de respeito
aos princpios universais e republicanos das atividades do setor pblico e de con-
trole da qualidade das polticas pblicas. Enfim, ser discutida a importncia da
coeso interna entre os principais lderes e gestores que executam as atividades
dos consrcios na capacidade de articular os interesses dos municpios, manten-
do sua vitalidade poltica.
A construo do conceito de consrcio intermunicipal a partir

de uma definio mnima
Nesta primeira seo, ser apresentado o conceito do que seja um consrcio

intermunicipal. A formulao de uma definio mnima realizada a seguir inclui
as dimenses legal, institucional e poltica, passando por uma discusso terica
que envolve o debate sobre relaes intergovernamentais e anlise institucional,
pelo debate conceitual presente na literatura especializada, pelos instrumentos
normativos dados pelos rgos oficiais de governo e pela caracterizao dada
pela lei. Este passo fundamental para o desenvolvimento do estudo em fun-
o da importncia metodolgica. Com definio conceitual bem estabelecida,
tornam-se mais claros os objetivos do artigo.
Em primeiro lugar, por definio entende-se uma proposio declarativa
da significao que uma palavra tem na acepo comum ou a significao que
aquele que fala ou escreve pretende incorporar-lhe para os objetivos especficos
do seu discurso (MILL, 1974 apud CALDAS, 2007:52). Com isso, o que se pre-
tende aqui esclarecer para qualquer efeito conceitual e/ou metodolgico a utili-
zao do termo consrcios intermunicipais, delimitando cada expresso utiliza-
da para caracteriz-lo, tornando ntido e inteligvel o sentido e evitando qualquer
equvoco interpretativo.
Em sua origem etimolgica, consrcio vem do latim consortium, que impli-
ca a ideia de associao (CALDAS, cit.: 52). Segundo a enciclopdia Larousse
Cultural, a palavra consrcio possui duas referncias no tocante ao seu significado
na esfera privada. Primeiro como um grupo de pessoas que se cotizam em pres-
taes para a compra de bens ou objetivos de valor elevado, sendo a ordem de

entrega a cada membro consorciado decidida mediante sorteio. Segundo, como

associao, geralmente temporria, constituda de empresas do mesmo ramo
de negcio com a finalidade de defender ou de organizar interesses comuns
(Larousse Cultural, 1998:1577-1578). Com isso, surge a primeira noo impor-
tante do que se entende por consrcio que a associao por interesses comuns.
Quando se importa o termo consrcio para caracterizar um tipo especfico
de associao entre municpios, algumas questes podem e devem ser discutidas
para que no se confunda o significado da expresso. Toda associao um con-
srcio intermunicipal? Que condies so necessrias para que uma associao
se caracterize como tal? Qual a natureza dos consrcios intermunicipais que o
conceito construdo pretende delimitar?
Como primeira referncia a ser adotada, a figura administrativa dos consr-
cios intermunicipais surgiu na legislao brasileira na Constituio de 1937, com
a previso do agrupamento de municpios, sendo dotado de personalidade jur-
dica, para explorao de servios pblicos em comum (GIL, 1998 apud NEVES,
2001:25). Confirma-se, dessa forma, a ideia de que os consrcios intermunicipais
so formados com a finalidade de prestar algum servio pblico de forma con-
junta em funo dos interesses comuns entre os participantes.
Nas Pesquisas de Informaes Bsicas Municipais realizadas pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) sobre o Perfil da Gesto Pblica dos
Municpios brasileiros, o significado dos consrcios se transforma ao longo do
tempo, passando por diferentes categorias e classificaes, buscando se adaptar
s prticas polticas e Lei 11.107/2005, que regulamenta os consrcios pblicos.
Na primeira pesquisa, realizada em 2001 e publicada em 2002, no questionrio
aplicado em todos os municpios brasileiros, os consrcios eram definidos como
acordo firmado entre duas ou mais prefeituras visando execuo de progra-
mas, projetos, obras, servios ou consultorias de interesse mtuo, sendo enqua-
drado como recurso para gesto municipal (IBGE, 2002:227).
J na segunda pesquisa, realizada em 2003 e publicada em 2004, os consrcios
intermunicipais foram tratados pelo IBGE como um tipo especfico de articulao
poltica local, diferenciado dos convnios por se tratar de acordos firmados entre
municpios que s podem ser celebrados entre entes da mesma espcie (IBGE,
2004:75). Alm disso, foram elencadas cinco categorias de diferenciao: os pr-
prios consrcios intermunicipais, convnios de cooperao com entidades pbli-
cas, convnio de parceria com empresas privadas, aes integradas com outros
municpios e apoio de entidades privadas ou da comunidade.
Na terceira pesquisa, que foi realizada entre o final de 2005 e o incio de
2006, sendo publicada no final deste ltimo ano, a cooperao entre os munic-
pios recebeu o ttulo de articulaes interinstitucionais entre os entes federati-
vos, j dividindo os consrcios entre consrcios pblicos intermunicipais, com a
Unio e com os estados, alm das outras formas de parceria, como convnios de

parceria com o setor privado, e apoio do setor privado e de comunidades. Com

isso, pretendeu-se adaptar a categorizao segundo as possibilidades previstas na
lei (11.107) que havia sido aprovada em 2005 (IBGE, 2006:53).
Sobre os conceitos elaborados pela literatura especializada, Caldas siste-
matiza quatro definies diferentes, apresentando-as de acordo com o nvel de
complexidade, e apresenta sua definio, com base nas anteriores e nos objetivos
estabelecidos pelo autor, totalizando cinco definies que podem ser tomadas
tambm como referncia (CALDAS, cit.: 52-55).
A primeira delas, proposta por Spink (2006), procura diferenciar os consr-
cios das Regies Metropolitanas, sendo definida resumidamente como acordo
para cooperao em torno de uma questo comum. Sua distino em relao
a esta outra forma de associao marcada pelo esforo institucional de cima
para baixo se d pelo consrcio ter como base a relao horizontal na associao
voluntria dos entes participantes (idem: 53).
Na segunda, estabelecida por Vaz (1997), os consrcios so concebidos como
organizaes, ou nos termos do prprio autor, como uma entidade que rene
diversos municpios para a realizao de aes conjuntas que se fossem produzi-
das pelos municpios, individualmente, no atingiriam os mesmos resultados ou
utilizariam um volume maior de recursos (idem: 53).
Moreira (2001), por outro lado, procura estabelecer a diferena em relao
aos convnios, que seriam fruto de relaes verticais, ao passo que os consrcios
so acordos celebrados entre pessoas pblicas do mesmo nvel de governo, a par-
tir de uma associao de municpios criada para a execuo de atividades e/ou
servios pblicos de interesse comum dos partcipes (idem: 53).
Cruz (2002), por sua vez, apresenta os consrcios como forma de coopera-
o horizontal originada de acordos firmados entre entidades estatais, autrqui-
cas, fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espcie, para realizao de
objetivos de interesse comum dos partcipes, mediante a utilizao de recursos
materiais e humanos que cada um dispe (idem: 53).
Para elaborar a prpria definio, Caldas identifica as caractersticas presen-
tes nas definies dos demais autores, concluindo que se trata de uma associa-
o originada de algum tipo de interesse comum e voltada para resolver um pro-
blema comum entre os entes pertencentes ao mesmo nvel de governo, no caso,
entre municpios. Alm disso, tambm se destaca que o debate percorrido trata
fundamentalmente da questo da cooperao e das formas pelas quais ela se for-
maliza. Outro ponto abordado pelo autor a concepo de Vaz sobre o consr-
cio como associao estruturada em torno de uma organizao, o que lhe susci-
tou recuperar a diferenciao feita por North entre instituio e organizao, na
qual as primeiras seriam as regras do jogo e a segunda os jogadores. Desta forma,
Caldas apresenta sua definio da seguinte forma: consrcios intermunicipais
so organizaes resultantes da disposio da cooperao dos atores polticos

relevantes dos diversos municpios (prefeitos) que decidem cooperar entre si

1. A Lei 11.105/2005,
art. 3, estabeleceu que para resolver problemas relativos ao tema ou a um setor especfico (idem: 55).
os consrcios pblicos Os consrcios intermunicipais, no entanto, podem ser considerados sim
devem ser constitudos uma instituio, se for tomada como referncia a definio de instituio cons-
por meio de contrato
entre os entes federativos
truda por Moraes (2001:34-35), segundo o qual, a este termo, refere-se um con-
participantes. O vnculo junto de regras e restries que governam as relaes sociais entre indivduos
jurdico celebrado na e grupos, emprestando a essas relaes certa estabilidade e previsibilidade. O
forma de contrato implica
que dele surgem direitos
autor inclui nessa abstrao os diversos mercados existentes na economia, as
e obrigaes. Todavia, organizaes formais, as relaes contratuais, assim como as regras culturais, os
conforme afirmou cdigos de conduta e as normas de comportamento determinadas pela tradio
Carvalho Filho (2009), as
caractersticas da relao
e pelo costume. Observa-se que foi includa a expresso relaes contratuais
do acordo firmado esto como uma das possibilidades por ele considerada em sua ampla concepo de
mais prximas da de um instituio. Neste caso, o consrcio intermunicipal, entendido tambm como
convnio. Isto porque
uma relao contratual entre dois e mais municpios,1 pode ser compreendido
o ajuste do consrcio
plurilateral, e no bilate- como uma instituio, j que sua formao altera o comportamento dos atores
ral, como se supem os polticos envolvidos nessa associao e tambm torna mais previsvel e estvel
contratos; e o consrcio
a relao entre eles. Isto ocorre uma vez que, tendo sido definida uma clusula
intrinsecamente marcado
por cooperao mtua que prev as condies de punio, suspenso, retirada e extino do consrcio,
entre os consorciados e conforme exige a Lei dos Consrcios, as alternativas de rompimento do acordo
colaborao recproca
estabelecido so previamente conhecidas, e, por isso, as relaes estabelecidas
para a consecuo dos
fins a que se destina o mais estveis e menos volteis (ARAJO, 2006:9).
acordo, o que revela entre Outra contribuio importante para o debate trazida por Alcntara (2004),
os pactuantes interesses ao apresentar duas definies complementares que provocam uma discusso
comuns e paralelos, em
oposio aos interesses importante no campo da geografia. Na primeira delas, realizada por Lamparelli
opostos em virtude do (1999), os consrcios intermunicipais so identificados como uma das novas for-
antagonismo entre as mas de cooperao [que] vm sendo institucionalizadas entre municpios e dife-
vontades de contratantes
(CARVALHO FILHO, rentes entidades [que] tm sido criadas para atender s exigncias locais e necessi-
2009:23-26). A opo do dades regionais [...], o que, para Tavares (1977), as define como instituies que
legislador pela utilizao atuam em nvel microrregional (ALCNTARA, 2004:29). A questo que surge
do termo contrato, cuja
interpretao, reforando
dessa discusso refere-se dimenso analtica da escala sobre a qual as decises
ponto de Carvalho Filho, tomadas politicamente se refletem sobre o territrio.2 Ou seja, quando os munic-
deve estar pautada em pios atuam atravs dos consrcios, transforma-se a escala em que so desenvolvi-
funo da natureza do
ajuste, resultante de
das suas decises polticas, passando da escala local para a escala regional.
um acordo de vontades Alm dessas definies, a construo do conceito de consrcio intermuni-
entre os pactuantes, por cipal desenvolvida aqui toma como referncia tambm a prpria determinao
outro lado, atribuiu aos
legal estabelecida pelo marco regulatrio da contratao de consrcios pblicos,
consrcios pblicos maior
segurana jurdica, visto atravs das fontes constitucionais (artigos 23 e 241) e infraconstitucionais (Lei
que as condies impostas 11.107, resultante do Projeto de Lei n 1.071/1999 na Cmara dos Deputados e
pelo novo marco legal
do Projeto de Lei n 148/2001 no Senado Federal, do Decreto 6.017).
institudo dependem de
personalizao jurdica, o Com a Emenda Constitucional n 19/98, o artigo 241 da Constituio pas-
sou a vigorar com a seguinte redao:

que se caracteriza como

A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os um produto dos acordos
consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a firmados como contratos
gesto associada [grifo meu] de servios pblicos, bem como a transferncia total ou par- e no como convnios.
A caracterizao da
cial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. relao contratual, cuja
(BRASIL, 2006:396) redao foi mais bem
empregada pelo Decreto
regulamentador (art. 2, I)
O conceito central que se destaca na definio dos consrcios pblicos do que pela Lei (art. 6),
empregada pelo legislador justamente o de gesto associada, que est direta- uma vez que esta ltima
mente relacionado ao estabelecimento de mecanismos de vinculao entre pes- ensejou uma polmica
na doutrina a cerca da
soas federativas de acordo com um objetivo comum. A finalidade identificada contradio que impunha
nesse dispositivo que os servios pblicos possam ser executados com maior ao sistema jurdico dos
celeridade e eficincia em prol da coletividade, em coerncia com o princpio consrcios pblicos, ser
realizada, ento, atravs
reitor de colaborao recproca, que deve nortear o moderno federalismo de da personalizao jurdica
cooperao (CARVALHO FILHO, cit.: 9). De acordo com a doutrina, a natu- que o consrcio vier a
reza jurdica dos consrcios pblicos, cujo primeiro entendimento a de acordo assumir por deciso dos
pactuantes, podendo
plurilateral de cooperao recproca, com o significado de ajuste firmado pelos ser constitudo como
interessados, tambm pode ser qualificada como pessoa jurdica que se oriunda associao pblica, com
do ajuste. Isto , a personalidade jurdica assumida pelo consrcio o efeito de personalidade jurdica de
direito pblico e natureza
sua contratao, representando, alm do vnculo com os integrantes, o mecanis-
autrquica, ou como pes-
mo atravs do qual as vontades expressas no contrato se extrovertem nas relaes soa jurdica de direito pri-
jurdicas (idem: 26). vado sem fins econmicos
(CARVALHO FILHO, cit.:
Entre as conceituaes oferecidas pelo Decreto 6.017/2007, aquela que se
28). (ARAJO, 2006:9).
refere aos consrcios pblicos est presente no seu artigo 2, inciso I:
2. Sobre essa questo,
Castro destaca a contri-
Consrcio pblico: pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma buio de Agnew (2002
apud CASTRO, 2009:23)
da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relaes de cooperao federativa, inclusive a rea-
ao afirmar que a escala
lizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica, com persona- na qual um fenmeno
lidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito moldado o que importa
privado sem fins econmicos. para as anlises geogrfi-
cas, superando a polmica
entre as perspectivas da
A ltima observao necessria sobre a definio legal dos consrcios que reduo e holista, tor-
possui implicao direta sobre o conceito que ser construdo se faz sobre os nando-a uma ferramenta
analtica e metodolgica
objetivos e competncias previstos na forma da lei. O artigo 4, inciso I, da Lei que confere visibilidade e
11.107 exige que, no protocolo de intenes negcio jurdico de ajuste prelimi- permite a problematiza-
nar seja estabelecida a finalidade do consrcio, podendo ser classificado como o de muitos fenmenos
da geografia poltica.
consrcio de objetivo singular, quando se almeja um nico objetivo especfico, A escala , portanto,
ou como consrcio de objetivo plrimo, quando os pactuantes indicam mais de a dimenso mais bem
um objetivo a ser perseguido (idem: 47-48). Os objetivos especficos que devem adequada para refletir
sobre questes colocadas
orientar a atuao dos consrcios foram relacionados pelo artigo 3 do Decreto pelas dimenses inerentes
n 6.017, tendo a Lei 11.107 silenciado a respeito do assunto. Embora esta relao

seja meramente exemplificativa, ou seja, no esgota todas as possibilidades de ati-

s relaes entre a poltica
controle dos conflitos vidades para as quais os entes federativos consorciam-se, fundamental conhecer
de interesses, decises e aquelas previstas pelo ato regulamentador. So elas: gesto associada de servios
aes e o territrio pblicos; servios de obras e bens; compartilhamento de instrumentos e equipa-
base material e simblica
do cotidiano social, mentos; produo de informaes ou de estudos tcnicos; instituio e funciona-
principal eixo da agenda mento de escolas de governo e congneres; promoo do uso racional dos recur-
temtica da geografia sos naturais e proteo do meio ambiente; gerenciamento de recursos hdricos;
poltica. (idem: 36-37).
gesto e proteo de patrimnio urbanstico, paisagstico ou turstico comum;
3. Alm disso, o inciso
IX do artigo 2 enfatiza planejamento, gesto e administrao da previdncia social dos servidores; for-
como gesto associada de necimento de assistncia tcnica para o desenvolvimento rural e agrrio; aes e
servios pblicos: exer- polticas de desenvolvimento urbano, socioeconmico local e regional; e exerccio
ccio das atividades de
planejamento, regulao de competncias autorizadas ou delegadas.3
ou fiscalizao de servios Destas competncias previstas, cabe aqui discutir aquela que, embora possa
pblicos por meio de parecer que se desvie da direo das demais, na verdade confirma o padro geral
consrcio pblico ou con-
vnio de cooperao entre estabelecido: atividades que suscitam decises sobre a forma como se utiliza um
entes federados, acompa- determinado recurso pblico. Trata-se neste momento da atividade de produo
nhadas ou no da presta- de informaes ou estudos tcnicos, considerada essencial para que os muni-
o de servios pblicos
ou da transferncia total
cpios e o consrcio formado adquiram maior conhecimento sobre a rea em
ou parcial de encargos, que estejam atuando, objetivo que pode ser entendido como um meio para que
servios, pessoal e bens determinados fins sejam alcanados. Ou seja, a produo de informaes e estu-
essenciais continuidade
dos servios transferidos
dos especficos, neste caso, deve estar atrelada a alguma atividade especfica que
(grifo nosso). se deseja executar. Isto pode parecer leviano, todavia fundamental para com-
4. Esta observao preender o conceito que ser apresentado, pois podem ser formadas associaes
realizada tendo em e organizaes entre municpios que monitorem algumas informaes relativas a
vista a experincia
da Organizao dos
algum interesse comum, porm no fazer parte da alada de seus objetivos exe-
Municpios Produtores cutar alguma atividade especfica, produzir alguma poltica pblica, ou atuar em
de Petrleo da Bacia de alguma de suas etapas, como formulao, implementao e avaliao, o que a
Campos (OMPETRO),
em que se formou uma
impede de ser classificada como um consrcio.4
arena poltica de coope- Do ponto de vista poltico, a formao de consrcios intermunicipais sig-
rao horizontal, porm nifica o surgimento de uma nova arena pblica, em que as autoridades gover-
suas atividades desen-
volvidas se restringem a
namentais negociam os conflitos e os limites que cercam suas decises sobre as
monitorar o recebimento regras que expressam uma inteno de influenciar, alterar e/ou regular o com-
de recursos provenientes portamento individual ou coletivo e o acesso de indivduos e grupos sociais aos
das atividades de explora-
o e produo de petr-
recursos distribudos socialmente. Isto , um novo espao institucionalizado de
leo na Bacia de Campos, deciso sobre polticas pblicas,5 cuja principal caracterstica, conforme se des-
no Estado do Rio de tacou no debate normativo e jurdico dos consrcios, a gesto compartilhada.
Janeiro, isentando-se de
qualquer possibilidade de
Implica-se, portanto, um processo de shared decision making. Conforme
definir a aplicao destes destaca a literatura sobre relaes intergovernamentais em sistemas federais, em
recursos na forma de funo do intenso jogo de acordos, vetos e decises polticas estabelecido entre
polticas pblicas. Alm
municpios dotados de autonomia, formas de coordenao e cooperao so
disso, a consolidao
fundamentais para o bom resultado das polticas implementadas em contextos

federativos como o brasileiro (PIERSON, 1995 e ABRUCIO, 2005). O conceito

da cooperao entre
de redes federativas6 (ABRUCIO e SOARES, 2001) mostra-se bem adequado para os municpios que a
caracterizar os consrcios intermunicipais, porm ainda insuficiente. A existncia formam no se concretiza
de um espao institucional em busca de formas bem-sucedidas de gesto com- porque no se constituiu
um interesse comum
partilhada entre municpios, que procure solucionar problemas em comum ou entre eles que os fizesse
defender interesses coletivos, depende tambm de um bom nvel de coeso inter- definir alguma lgica de
na entre os atores, ou seja, necessita-se de cooperao horizontal (ISMAEL, 2005). utilizao compartilhada
desses recursos. Este
Mesmo que se reconhea a desigualdade de status poltico e econmico entre eles, comentrio est baseado
causada pelos diferentes nveis de recursos de poder e de recursos financeiros nos argumentos presentes
que cada um possui, a cooperao mantm-se como elemento central para que em Dieguez (2007: cap. 4)
e tm como base de infor-
o consrcio mantenha sua vitalidade. Sem a convergncia de interesses em torno mao a entrevista com o
de uma agenda governamental comum, arranjos institucionais que dependem de idealizador da organiza-
uma gesto pblica compartilhada perdem sua capacidade de representar os inte- o, que explicitamente
admite no fazer parte
resses coletivos e, por conseguinte, sua resolutividade. dos objetivos em curto
Enfim, a partir destas consideraes, pode-se compreender o conceito de prazo, na poca, a for-
consrcios intermunicipais atravs da seguinte definio mnima: Consrcios mao de um consrcio
intermunicipal a partir da
intermunicipais so formados por uma rede federativa em que se constituiu uma experincia da Ompetro
arena poltica de cooperao horizontal entre dois e mais entes federativos muni- (entrevista concedida a
cipais, voltada para a produo compartilhada de decises sobre polticas pblicas. Rodrigo Dieguez em 3 de
julho de 2007).
Tendo esse debate conceitual em vista, as respostas para as perguntas formu-
5. Essas caractersticas do
ladas no incio desta seo so as seguintes. Nem toda associao intermunicipal que se entende por pol-
se constitui como um consrcio. Para que se caracterize como tal, preciso que ticas pblicas possuem
a arena poltica formada esteja previamente relacionada produo de polticas como referncia o debate
apresentado por Souza
pblicas, o que exclui os fruns regionais voltados apenas para a aproximao (2007:68-69) e Cardoso
poltica entre os gestores municipais sem qualquer comprometimento mais espe- (2004) sobre a prpria
cfico. Por fim, os consrcios possuem uma natureza jurdica, pela sua consoli- definio do que sejam
polticas pblicas e sobre
dao como uma relao contratual entre dois entes federativos autnomos do as formas de distribuio
poder pblico na esfera municipal, uma dimenso institucional, j que reconfigu- desigual de recursos em
ra as regras do jogo que orientam o comportamento dos atores e atribuem maior uma sociedade.
estabilidade e previsibilidade s suas relaes, e uma concepo eminentemente 6. Abrucio e Soares (cit:
48-49), valendo-se das
poltica, pois representa a cooperao entre municpios para produzirem deci- concluses dos especialis-
ses de forma compartilhada e negociada voltadas para atender o que os atores tas em relaes intergo-
identificam como problemas comuns em suas agendas governamentais locais. vernamentais de que a
interao entre os nveis
de governo deve evitar, ao
mximo possvel, os jogos
A construo da metodologia de anlise poltica e institucional de soma-zero e de soma-
-negativa e no colocar
dos consrcios em linhas opostas e em
confronto radical a com-
Nesta seo, ser desenvolvida a metodologia proposta para analisar os fatores petio e a cooperao,
a obteno do equilbrio
que caracterizam o processo decisrio envolvido na formao e desenvolvimen- desejado depende da
to institucional dos consrcios intermunicipais. Primeiro, sero levantados os

aspectos mais relevantes encontrados na reviso do estado da arte da literatura

constituio de redes
federativas. O objetivo nacional produzida sobre este objeto. Em seguida, sero discutidos de forma mais
defendido pelos autores, detalhada os trs eixos que formam a metodologia de avaliao institucional pro-
portanto, a criao de posta. Nesse ponto, questes no levantadas pelos trabalhos discutidos na primei-
instituies, polticas e
prticas intergoverna-
ra parte tambm sero utilizadas como referncia, sendo necessrio buscar em
mentais que reforcem os trabalhos que trataram de outros objetos especficos sua sustentao terica.
laos de parceria, sem
perder o pluralismo e a
autonomia da estrutura
Formao, desenvolvimento institucional e dimenses democrticas
federativa, envolvendo Nesta primeira parte, ser realizada uma breve exposio das principais dimen-
um conjunto de condies ses analticas exploradas pela literatura nacional especializada no tema, o que
e aes para resolver os
problemas de processos
contribuir para a fundamentao do quadro analtico. Primeiro, sero tratados
de decises compartilha- os fatores que contribuem para a formao dos consrcios intermunicipais, em
das. Estas redes devem seguida, as condies institucionais e polticas de seu desenvolvimento e de sua
observar a presena de (i)
sustentabilidade, e, para finalizar, as questes que envolvem a relao entre con-
regras institucionais que
favoream a cooperao srcios intermunicipais e sociedade.
sem enfraquecer a auto- O trabalho de Caldas (2007), oriundo do campo da cincia poltica, parece
nomia e a possibilidade de
ser a tentativa mais bem sistematizada para compreender o processo de formao
autocontrole intergover-
namental; (ii) fortaleci- e institucionalizao dos consrcios intermunicipais. O autor assume uma pers-
mento das capacidades de pectiva inovadora para interpretar a formao dos consrcios intermunicipais,
coordenao dos gover-
cuja referncia um arcabouo terico estruturado na teoria da escolha racional,
nos estaduais, regionais e
federal junto aos poderes na teoria do capital social e na teoria da formao de agendas de governo.
locais; (iii) construo de A utilizao da teoria da escolha racional justificada pela preciso nos
uma cultura poltica inter- resultados e a possibilidade de modelar os complexos jogos sociais a partir de
governamental baseada
nos princpios da tole- poucas variveis, valorizando os esquemas mais estruturados de incentivos e
rncia e da negociao; punies como mecanismos de induzir o comportamento dos atores sociais.
(iv) arranjos de polticas O autor termina reconhecendo, no entanto, a deficincia desta matriz terica
pblicas que favoream
o compartilhamento de ao desconsiderar a construo histrica especfica de cada uma das realidades
decises e responsabilida- sociais a que se prope analisar.
des, (v) estmulo a aes A mobilizao da teoria do capital social, por outro lado, argumentada por
e parcerias cooperativas
entre municipalidades,
sua capacidade de reconhecer o legado cultural como fator capaz de determi-
tanto com processos nar certas caractersticas do funcionamento das organizaes, privilegiando as
formais quanto com variveis relacionadas cultura, tradio e aos smbolos locais. A formao de
processos informais; (vi)
fortalecer institucional e
consrcios intermunicipais, neste caso, estaria diretamente relacionada s capa-
financeiramente as admi- cidades prvias dos municpios, de seus agentes polticos e dos atores sociais com
nistraes pblicas locais razes na localidade estabelecerem laos e relaes de confiana.
para que possam realizar
Finalmente, o autor se utiliza do processo de formao de agendas gover-
as funes que lhes forem
descentralizadas; (vii) namentais baseado nos aspectos analticos do neoinstitucionalismo histri-
formas democrticas co (CALDAS, cit.: 157-158). Este modelo de anlise depende de dois fatores
de controle das aes
principais: o empreendedor pblico (entrepreneur)7 e a janela de oportunida-
governamentais locais e
fiscalizao dos fruns em des (policy windows). A janela de oportunidades depende da reunio dos trs
fluxos que perpassam a incluso de polticas pblicas nas agendas de governo:

a transformao de uma situao recorrente em um problema pblico social-

que as decises so toma-
mente construdo como tal e que possui alternativas de polticas capazes de das tanto em nvel central
solucion-lo; a influncia da disputa pelo poder poltico na deciso da agenda quanto em nvel compar-
e a apresentao de solues socialmente plausveis para o problema identifica- tilhado; e (viii) a criao
de canais entre o poder
do na agenda. Qualquer alterao em um desses fluxos pode incluir ou excluir pblico com a sociedade
determinado item na agenda de governo. Desta maneira, a formao da agenda civil e seus atores.
governamental, compreendida como um processo pr-decisrio, depende da 7. O autor utiliza a
definio de empreende-
afinidade circunstancial entre a vontade do empreendedor pblico e a abertura
dor pblico construda
da janela de oportunidades. O desafio posterior seria evitar que conflitos con- por Kingdon, na qual o
junturais desfavorveis (a no ocorrncia de um dos fluxos, por exemplo) reti- empreendedor pblico
rem uma poltica pblica j implementada da agenda de deciso do governo (ou poltico) aquele que
est disposto a investir
(idem: 39-46). Foram identificados, alm disso, dois tipos de problema que se tempo, energia, reputao
sobrepem ao tratar da formao de agenda a partir do objeto emprico anali- (capital poltico princi-
sado os consrcios intermunicipais, um de natureza setorial, isto , a poltica palmente) e dinheiro em
ideias que lhes daro um
pblica envolvida; outro relativo articulao territorial, em que se torna neces- retorno futuro maior que
srio para os municpios superar a lgica da autonomia como sinnimo equivo- o seu dispndio inicial
cado de autossuficincia (idem: 162). (CALDAS, cit.: 47). Alm
disso, Caldas ressalta,
Alm disso, o comportamento dos atores e dos agentes polticos em torno da tambm seguindo o
formao de um consrcio intermunicipal influenciado por mecanismos cau- trabalho de Kingdon, que
sais diversos, como, por exemplo, o grau de confiana preexistente entre os agen- o empreendedor pblico
geralmente atua em algum
tes polticos que se articulam em prol deste objetivo e a forma como o empre- posto do governo, da
endedor poltico prope, discute e convence os mais diversos atores sociais e burocracia, da academia,
polticos nas mais diversas arenas. Em todos os casos estudados pelo autor, a de consultorias, mas no
um tomador de decises.
criao do consrcio a soluo para a resoluo de um problema, em que a No caso do Consrcio
fora do argumento utilizada pelos empreendedores, mesmo o autor reconhe- do ABC, entretanto,
cendo no ser possvel encontrar um padro na construo da questo, possui Caldas destaca que seu
empreendedor pblico,
maior capacidade explicativa do que os esquemas de benefcios e punies. A o ex-prefeito de Santo
expanso e institucionalizao do consrcio, que pode ser mensurada pela inclu- Andr-SP, assumiu dupla
so em seu quadro de novos atores polticos, tcnicos e burocratas seduzidos por funo construindo opor-
tunidades e usufruindo
uma racionalidade prtica de vantagens em aderir ao consrcio, est relacionada destas, o que, porm,
capacidade de suas aes em gerar resultados. parece ter comprometido
Alm destes fatores levantados por Caldas, a formao de consrcios inter- o sucesso do consrcio
ao seu exerccio de poder
municipais explicada na literatura nacional pela capacidade das demais esfe-
nos ciclos eleitorais em
ras de governo, sobretudo os governos estaduais, em estimular um padro que ocupava o cargo
mais cooperativo entre os municpios (NEVES, 2001; DINIZ FILHO, 2006 e de executivo municipal
(idem: 180).
RIBEIRO, 2009), pela estrutura institucional da rea de poltica pblica envol-
vida (CALDAS, cit.: 82-83), pelo capital social constitudo de relaes prvias
de confiana entre os municpios e pela mobilizao coletiva contra um pro-
blema comum (ABRUCIO e SOARES, cit.). Por outro lado, foram menciona-
dos como alguns dos obstculos, para a formao de consrcios, a divergncia
de agendas governamentais e o descompasso entre formuladores e executores,

principalmente quando esto envolvidos incentivos de agentes externos.

Em relao sustentabilidade institucional dos consrcios, podem-se dife-
renciar os trabalhos produzidos sobre esta temtica em dois grupos, sendo o pri-
meiro deles direcionado para as razes que explicam o sucesso de determinados
consrcios e o segundo voltado para os desafios e obstculos, encontrados por
algumas experincias, que arrefecem a cooperao intermunicipal. De forma
resumida, possvel dizer que todos estes trabalhos buscam responder a uma
questo central para este debate, levantada por Ostrom (1990) e sistematizada
por Dietz, Ostrom e Stern (2003). Como um grupo que partilha uma situao
de interdependncia pode organizar a si prprio, construindo uma estrutura
8. Dietz, Ostrom e Stern institucional que mantenha a produo compartilhada de benefcios contnuos
afirmam que a batalha e sustentveis, sem que seus integrantes sintam-se atrados pelas externalidades
para governar os bens negativas de processos de cooperao?8
pblicos, principalmente
os recursos naturais, Uma srie de argumentos levantados pelos trabalhos analisados parece apre-
atravs de estruturas de sentar relevante capacidade explicativa para o sucesso no desenvolvimento e atu-
cooperao criadas no ao dos consrcios intermunicipais. Primeiro, a flexibilidade de sua estrutura
nvel do poder local, deve
levar em considerao,
interna deve apresentar regras claras e consideradas adequadas pelos municpios,
dentre outras caracters- sendo capazes de produzir acordos entre atores com recursos polticos e econ-
ticas (como, por exemplo, micos desiguais (DINIZ FILHO, cit. e RIBEIRO, cit.). Alm disso, para que a
a produo e monitora-
mento das informaes
confiana na cooperao seja reforada e o consrcio legitimado como articula-
sobre os recursos, e a dor poltico de seus interesses, o reconhecimento dos municpios de que a atua-
excluso de caronas a o do consrcio traz resultados positivos para a regio e benefcios individuais a
um custo relativamente
cada um tornam-se fundamentais (NEVES, cit.). Nesse ponto, importante que
baixo), certa flexibi-
lidade nas regras que sua arena deliberativa seja capaz de organizar os interesses municipais inicial-
conformam os arranjos mente dispersos e fortalecer o bloco poltico formado em futuras negociaes
institucionais (que devem
diante de outras instncias e demais agentes de poder (SCHNEIDER, 2005). O
ser definidas por normas
claras), pois, mesmo que apoio do governo estadual e tambm sua participao no consrcio apontado
o resultado de curto prazo por alguns autores como elemento que fortalece sua sustentabilidade, uma vez
possa ser subtimo, em
que a presena de incentivos e agentes externos considerada por muitos que
comparao com regras
mais rgidas, elas apresen- se apoiam na teoria da ao coletiva importante na manuteno de um arranjo
tam melhor desempenho cooperativo bem coordenado.
no longo prazo; e a pre- Outro fator mencionado refere-se cultura poltica local, que, quando inter-
sena de arenas delibera-
tivas para que os conflitos naliza a cooperao como um dos seus valores principais, torna o consrcio
possam ser resolvidos, menos instvel nos momentos de transio poltica e alternncia administrativa.
de modo que nem sejam Para que essa cultura seja construda, entretanto, necessrio vontade poltica,
ignorados, nem se tornem
um obstculo intranspo- apoio e comprometimento dos prefeitos e lderes regionais. Tambm impor-
nvel, construindo uma tante que o consrcio seja mantido mesmo em conjunturas desfavorveis, pois,
rede de confiana entre os no momento em que tais circunstncias forem revertidas, o legado institucional
diversos atores (DIETZ,
OSTROM e STERN,
deixado j ter se tornado parte do cotidiano regional e sua extino considera-
2003:1909-1910). da uma atitude politicamente invivel (ABRUCIO e SOARES, cit.; REIS, 2008 e
CRUZ et al., 2009).

Por ltimo, tambm foi argumentado que a descentralizao do consr-

cio, isto , a presena, em cada municpio associado, de uma unidade atenta s
demandas e aos interesses locais e, com isso, capaz de atender s necessidades de
todos, estabelece vnculos entre as equipes administrativas aproximando os obje-
tivos dos municpios e do consrcio, o que produz coeso interna e impede que
as duas partes se distanciem uma da outra (SCHNEIDER, cit.).
Sobre os obstculos que provocam arrefecimento da cooperao e, por con-
sequncia, do consrcio, trs pontos merecem ser destacados. No que se refere
s relaes polticas, os consrcios que ainda no se encontram estveis ou que
so extremamente dependentes de recursos externos so bastante vulnerveis s
alteraes no quadro poltico e administrativo. No relacionamento interinstitu-
cional que o consrcio venha a estabelecer, as entidades regionais devem evitar
sobreposies e confuses de competncias, seguindo, assim, mais a lgica da
complementaridade do que a do conflito. Por ltimo, o desentrosamento entre
os dirigentes que realizam a gesto do consrcio e definem seus objetivos com as
administraes municipais introduz uma distncia e um descompasso entre as
equipes, prejudicial coeso necessria para que se mantenha a legitimidade do
consrcio enquanto entidade poltica que representa seus municpios associados
(ABRUCIO e SOARES, cit. e CARVALHO, 2007).
O terceiro aspecto tocado pela literatura nacional que interessa aos objetivos
deste trabalho diz respeito forma de relacionamento entre o poder pblico e
a sociedade presente nos consrcios intermunicipais e s questes relativas ao
nvel de responsividade presente nos arranjos institucionais estabelecidos. Isto ,
trata-se, fundamentalmente, dos mecanismos que contribuem para que a gesto
dos consrcios torne-se mais pblica e democrtica. Por mais que o consrcio
seja menos o foco principal de anlise de alguns desses autores e mais os tipos de
gesto que nele so produzidas, importante se perguntar por que este arranjo
possibilitou a emergncia de arenas mais democrticas e participativas na gesto
de recursos e bens pblicos e quais so os seus limites nesta questo.
As relaes entre o poder pblico e a sociedade no processo de gesto de
consrcios intermunicipais, conforme nos aponta a literatura consultada, devem
ser orientadas pela busca de uma sinergia entre Estado e sociedade. A constru-
o dessa relao depende tanto de atributos presentes no capital social de uma
regio quanto de seu processo de formao institucional e das formas como
foram implementadas as polticas pblicas (CASTELLANO, 2007). Para que a
ampliao da participao de diversos atores seja realizada atravs de um padro
bem coordenado de ao coletiva, a presena de um gerenciador de conflitos que
seja capaz de articular os diferentes interesses, identificando os acordos poss-
veis de serem produzidos, indispensvel (PEREIRA, 2007). Por fim, para uma
avaliao da capacidade de democratizar a gesto de polticas pblicas realizada
no mbito de um consrcio, preciso definir com quais dimenses analticas se

trabalhar, sendo consideradas questes relevantes neste debate a contribuio

9. Raposo discute, em sua
tese sobre estabilidade e dos consrcios para que se amplie a incluso de novos atores e grupos sociais no
autoritarismo no desen- processo decisrio e se formem arenas deliberativas que orientem as decises a
volvimento institucional ser tomadas, assim como se preste ateno nos mecanismos de controle social a
de agncias pertencen-
tes rede burocrtica
presentes (ABERS et al., 2008).
do Estado brasileiro, a
possibilidade de se utilizar Os eixos analticos do quadro metodolgico: autonomizao,
o prprio Estado como
varivel independente
accountability e coeso interna
capaz de explicar os Esta parte ser dedicada ao quadro metodolgico, construdo a partir de aspec-
diferentes resultados de tos identificados na reviso da literatura nacional produzida pelo tema e ques-
fenmenos complexos da
sociedade moderna. Uma
tes que contribuem para a anlise poltica e institucional dos consrcios desen-
questo identificada pelo volvidas por trabalhos que se debruaram sobre outros objetos de estudo.
autor que atravessa esta Este quadro possui trs eixos principais, que sero apresentados a partir
discusso o fortaleci-
de seus significados, das variveis que os compem, seus diagnsticos esti-
mento do Estado diante
da tentativa de certos mados e da forma como podem ser extrados seus resultados. Ser formada,
grupos penetrarem seus assim, uma estrutura metodolgica de avaliao poltico-institucional de con-
interesses no interior do
srcios intermunicipais.
seu aparelho burocrtico,
determinando as carac-
tersticas das instituies a) O fortalecimento institucional do consrcio
pblicas, o que poderia
O primeiro eixo a ser tratado analisa o consrcio intermunicipal a partir de seu
ser compreendido a partir
do processo de formao processo de autonomizao poltica, operacional e financeira. O fortalecimen-
dos centros de poder to institucional est diretamente relacionado sua estabilidade enquanto arena
desta sociedade e seu poltica decisria. Trata-se, portanto, de verificar se o consrcio dispe de recur-
relacionamento com as
foras polticas perifri- sos prprios que o protejam de conjunturas desfavorveis e constrangimen-
cas (RAPOSO, 1997:90). tos externos que possam enfraquecer ou limitar sua capacidade de exercer as
Quando o autor busca funes a que foi delegado e cumprir seus objetivos previamente estabelecidos.
precisar melhor a noo
de fora e autonomia dos Adaptando a pergunta proposta por Nordlinger (1987) e utilizada por Raposo,9
Estados, momento no pode-se dizer que a questo central que cerca o primeiro eixo : est o Estado
qual comenta a questo [consrcio] agindo por suas prprias preferncias polticas, traduzindo-as em
proposta por Nordlinger,
faz-se, entretanto, uma
polticas pblicas; ou so suas aes configuradas e limitadas pelas expectativas,
problematizao que demandas e presses de um amplo ou pequeno grupo de atores sociais?. Isto
torna mais complexa esta no significa, entretanto, que os consrcios devam se afastar dos grupos sociais
discusso, j que, se levada
ao limite, esta concepo
que esto representados nos centros de poder municipais, formando uma buro-
de Estado forte termina cracia que se caracterize pelo afastamento em relao aos interesses do prprio
sugerindo um sistema no municpio que o consrcio representa. O que se pretende analisar como as
qual o Estado monopoliza
condies de formao e o processo de desenvolvimento institucional do con-
a legitimidade de organi-
zao da sociedade, ponto srcio influencia os recursos de poder que seu quadro deliberativo e tcnico-
em que a autonomizao -decisrio dispe.
em relao s foras
O fortalecimento institucional do consrcio, dessa forma, analisado a par-
sociais se transforma em
autoritarismo (idem: 97). tir de trs variveis. A autonomizao poltica procura investigar se o padro
de atuao do consrcio est limitado e vinculado s estratgias individuais de

cada representante do executivo municipal assentadas em interesses isolados ou

mesmo aos interesses dos agentes externos que agem como coordenadores do
consrcio (DINIZ FILHO, cit. e RIBEIRO, cit.) ou se, por outro lado, predomina
a lgica da regionalidade, tal como destacou Reis (cit.) como um elemento que
fortalece a atuao do consrcio.
O primeiro aspecto a ser analisado, portanto, a influncia dos ciclos eleito-
rais sobre a vitalidade dos consrcios, em que a mudana na configurao par-
tidria dos prefeitos que o integram interfere no padro de cooperao poltica
regional, conforme tinha sido demonstrado por Reis (cit.) e Abrucio Soares (cit.)
no segundo perodo do Consrcio do Grande ABC e por Carvalho (cit.) sobre o
Consrcio Intermunicipal da Bacia do Jiquiri (CIJ), a partir de 2003. Esta vari-
vel est relacionada com a necessidade de uma gesto compartilhada em que
as diferenas entre os interesses poltico-partidrios no seja capaz de arrefecer
a solidariedade intermunicipal, visto que os interesses que mobilizam a atuao
conjunta no devem estar subsumidos a interesses individuais. Ou seja, espera-
-se verificar se os consrcios so resistentes aos ciclos eleitorais ou sensveis s
mudanas de governo, o que pode ser investigado atravs de anlise das atas das
assembleias do conselho executivo, realizando, assim, uma reconstituio hist-
rica dos consrcios tendo em vista a frequncia com que os prefeitos se reuniam
e a importncia que davam para o consrcio.
O segundo fator diz respeito natureza da cooperao intermunicipal no
momento de formao do consrcio, em que o impulso que mobiliza a ao cole-
tiva pode ter sido articulado a partir de uma iniciativa voluntria ou induzido
por incentivos externos. Segundo o modelo de evoluo institucional construdo
por Diniz Filho (cit.: 181) em que o consrcio se desenvolve por etapas como em
uma escada ou sua ascenso oscilante como em uma rampa, a cooperao
voluntria torna o consrcio mais vulnervel aos questionamentos locais sobre
a prpria razo de existncia do arranjo, ao passo que o incentivo externo pode
tornar questionvel apenas os recursos que cada municpio passa a ter direito
sem contestar o consrcio em si (RIBEIRO, cit.). Por outro lado, a articulao
voluntria se afasta de uma lgica estritamente pragmtica, contribuindo para a
conscientizao regional sobre a interdependncia entre os municpios, forman-
do uma cultura poltica favorvel cooperao e ao consorciamento. De certa
forma, o que est sendo discutido a condio sobre a qual se constri relaes
sinrgicas entre os prefeitos. A forma mais direta de esclarecer esta questo a
identificao da motivao que levou criao do consrcio, a partir de entrevis-
tas com informantes-chave que participaram deste processo.
O terceiro elemento em foco na varivel de autonomizao poltica do con-
srcio est vinculado s estratgias de coordenao intergovernamental, a par-
tir da presena do governo estadual e/ou federal na formao e desenvolvimen-
to do consrcio. A autonomia alcanada quando, mesmo se reconhecendo a

importncia das demais esferas governamentais, os municpios possuem alto

10. Ismael chama a aten-
o no seu trabalho sobre grau de liberdade e poder no interior do consrcio e este se torna capaz de sobre-
o Nordeste para o fato de viver por conta prpria. Ou seja, a dependncia ocorre se a retirada do consrcio
que a ausncia de polticas entre as prioridades dos demais nveis federativos o esvazia como arena de arti-
pblicas federais para
reduzir os desequilbrios culao dos interesses regionais, tal como demonstrou Ismael (cit.) em relao
econmicos regionais ter- ao declnio da SUDENE.10 Deve-se buscar, assim, identificar se a coordenao
minou desarticulando os intergovernamental se faz presente ou no e se o consrcio dependente ou no
interesses dos governado-
res estaduais nordestinos desta coordenao, o que se espera ser respondido atravs da anlise das parce-
e esvaziando a principal rias intergovernamentais estabelecidas e da composio do conselho executivo
arena poltica de coopera- que toma as decises no consrcio, verificando se existe uma participao cons-
o regional, a SUDENE,
em que a presena do
tante do governo estadual e/ou federal e se sua ausncia compromete a dinmica
governo federal era um interna de seu funcionamento.
componente essencial A segunda varivel relativa ao fortalecimento institucional sua autonomiza-
para o estmulo atuao
cooperativa entre eles. O
o operacional, incluindo nesta parte, alm dos representantes do poder execu-
autor argumenta, nesse tivo municipal, o corpo tcnico burocrtico responsvel pela formulao e imple-
sentido, que, a partir do mentao dos projetos do consrcio. As questes principais que esto a presentes
momento em que a pol-
tica econmica nacional
buscam apontar se o consrcio foi capaz de construir uma estabilidade que desse
passou a privilegiar os suporte para os projetos de apoio ao seu desenvolvimento institucional e para as
problemas derivados da decises de polticas pblicas formuladas (RAPOSO, cit.), construindo uma agen-
conjuntura internacio-
nal, a regionalizao do
da prpria e tornando-se uma referncia de resolutividade para seus municpios
Estado conquistada pela associados (NEVES, cit.); ou se h restries equipe gerencial liderada por seu
bancada nordestina na dirigente executivo dificultando a implementao de suas proposies.
redemocratizao ficou
restrita aos dispositivos
O primeiro aspecto a ser investigado a capacidade de gesto prpria, ou
constitucionais e o tema seja, se h autonomia para os gestores executivos do consrcio implementarem
no esteve mais presente seus projetos. Para que isso ocorra, preciso que o conselho decisrio, atravs
na agenda federal.
da identificao dos problemas a serem solucionados, determine as orientaes
(ISMAEL, cit.: 151 e 286)
11. O mecanismo bsico,
bsicas sobre as quais a burocracia responsvel por cada setor ter liberdade de
segundo Raposo, que decidir de que forma o consrcio ir atuar. A tarefa de diagnosticar se o consr-
provoca desestabilizao e cio apresenta ou no capacidade de gesto autnoma pode ser realizada a partir
crise nos aparelhos buro-
crticos estatais a com-
de entrevistas qualitativas com os principais gestores questionando-lhes como
petio poltica em que os funciona o sistema de implementao dos projetos e os possveis constrangimen-
grupos disputam no os tos ali presentes.
benefcios regulados por
O segundo fator vinculado a esta varivel analisa a estabilidade institucional
essas burocracias, mas a
apropriao da prpria do consrcio em funo da circulao dos titulares que formam a equipe res-
capacidade regulatria ponsvel por definir os diagnsticos e as atribuies da prpria instituio. A
desses aparelhos.
descontinuidade na administrao poltica, dada pela alta rotatividade de seus
12. Esta associao
engloba um conjunto de
membros, pode se traduzir em fragilidade no tocante s suas metas adminis-
fatores e procedimentos trativas e s lealdades para com a organizao, aumentando, por consequncia,
bastante sofisticado elen- a dependncia de laos pessoais (RAPOSO, cit.: 73 e 108).11 A lgica que sus-
cados por Santos (1994,
tenta este raciocnio est associada mudana no perfil dos agentes de poder
apud RAPOSO, cit.: 72),
e a governabilidade produzida.12 Se a circulao das elites dirigentes estiver de

acordo com os prazos definidos pelas regras da instituio, de forma que no se

tais como a capacidade
altere de modo rotineiro a composio do quadro burocrtico, possvel dizer que dispe o governo de:
que o consrcio estvel. Se, no entanto, a evoluo do consrcio for marca- (a) tomar conhecimento
da por trocas constantes dos agentes de poder, causando alteraes na forma de um problema e enun-
ciar objetivos genricos
como conduzido, a instabilidade produzida fragiliza seu desenvolvimento e, de soluo; (b) identificar
por conseguinte, tambm arrefece a prpria cooperao que sustenta toda a sua canais polticos e admi-
lgica de funcionamento, o que se torna ainda mais significativo quando se trata nistrativos adequados a
uma tomada de deciso;
de uma gesto compartilhada que depende de entrosamento entre as equipes, (c) definir um conjunto
conforme demonstrou Carvalho (cit.) e Laczynski (cit.). Sua verificao pode de medidas e mobilizar
ser realizada pela anlise da ocupao dos cargos principais, identificando o meios apropriados para a
sua execuo; e (d) aplicar
perfil de seus titulares e investigando os fatores que motivaram a substituio de as medidas corretivas em
um dirigente por outro. coerncia com os objeti-
A ltima varivel que integra a noo de fortalecimento institucional a vos enunciados.
autonomizao financeira do consrcio, que lhe permite se planejar tendo como

referncia um oramento que no sofrer cortes significativos depois de apro-
vado, mesmo que para dar conta de suas atribuies sejam estabelecidos con-
vnios de cooperao com outros rgos e entidades ampliando seu volume de
recursos disponvel.
A primeira questo a ser analisada a sustentabilidade financeira do con-
srcio, sendo identificadas, se possvel, quais so as fontes de recursos dispon-
veis que alimentam o oramento total sua disposio. Pode-se avaliar, atravs
do balano patrimonial do consrcio e da execuo oramentria, se os recur-
sos financeiros so exclusivamente garantidos pelos municpios associados ou
se h contribuies de outras instituies pblicas ou entidades no governa-
mentais. Em funo das fontes do oramento, dever ser avaliado se o consrcio
capaz de se autossustentar ou extremamente dependente das transferncias
de recursos.
A outra ponta que sustenta esta varivel a independncia financeira con-
quistada pelo consrcio, ao garantir por ato vinculado o repasse dos recursos
dos municpios associados e de outros rgos do governo. Com isso, o consr-
cio no se torna refm de discricionariedade poltica que interfira na transfern-
cia de recursos a bel-prazer da vontade poltica dos executivos municipais ou
demais rgos financiadores. Para realizar algum apontamento nessa direo,
preciso analisar o estatuto do consrcio, as leis oramentrias aprovadas nos
municpios associados e os programas de cooperao estabelecidos que acres-
centem seu oramento.
O Quadro 1 apresenta cada item discutido sobre as variveis que compem o
eixo analtico relativo ao fortalecimento institucional dos consrcios.

Quadro 1: Eixo Fortalecimento Institucional

Dimenses Diagnsticos
Variveis Conceito Metodologia
Analticas Estimados
Interferncia
resistente aos Reconstituio
dos interesses
ciclos eleitorais histrica de atuao.
Autonomizao Influncia dos poltico-
/ sensvel s Comparar atuao ao
Poltica ciclos eleitorais partidrios na
mudanas de longo dos diferentes
atuao do
governo mandatos
consrcio
induzida por
Mobilizao dos Identificar a motivao
condicionamento
Cooperao municpios na da criao. Entrevista
externo /
intermunicipal formao do com representante da
articulao
Autonomizao consrcio 1 gerao
voluntria
Poltica
existente Verificar as parcerias
Coordenao Apoio do governo
/ ausente intergovernamentais.
intergoverna- federal e/ou
dependente / Anlise da composio
mental estadual
independente do conselho executivo
Autonomia
dos gestores Identificar possveis
Capacidade de existente /
executivos para constrangimentos.
gesto ausente
implementar seus Entrevista qualitativa
Autonomizao projetos
Operacional Circulao de
Verificar a rotatividade
titulares que
Continuidade alta / mdia / dos membros. Anlise
formam a equipe
administrativa baixa estabilidade da ocupao dos
tcnica do
cargos principais
consrcio
Fonte
oramentria concentrada /
Sustentabilidade que assegura diversificada Anlise das fontes do
financeira os recursos patrimnio prprio oramento
disponibilizados / emprestado
aos consrcios
Autonomizao Recursos
Financeira assegurados por
norma jurdica
Anlise do estatuto e
Independncia que impea independente /
das leis oramentrias
Financeira interferncia de dependente
correspondentes
discricionarieda-
de poltica em seu
recebimento
b) Mecanismos democrticos de participao e controle

O segundo eixo que compe o quadro metodolgico analisa as possibilidades
de formas de participao e controle democrticos exercidos no mbito do con-
srcio. Pretende-se verificar, deste modo, se o consrcio estabelece uma relao
de sinergia com a sociedade tornando-a mais ativa no processo decisrio e se
submete a uma multiplicidade de controles que assegurem uma conduta respon-
svel de sua administrao pblica. O conceito de accountability, fundamental
na compreenso deste eixo analtico, basicamente significa atribuir responsivi-
dade aos dirigentes pblicos, isto , torn-los responsveis pelas decises que so
tomadas. Alm disso, este conceito deve ser entendido a partir de sua dimenso

legal, caracterizada pelo combate corrupo, e tambm de sua dimenso pol-

13. Na perspectiva de
tica de controle dos cidados sobre seus representantes, orientando as polticas ODonnell (1998:52), o
governamentais de acordo com suas demandas, e dos prprios agentes do poder desafio das poliarquias
sobre as burocracias, para que se alinhem de acordo com seus interesses polti- contemporneas est pre-
sente j nos trabalhos de
cos. Em resumo, trata-se de controle sobre a conduta idnea dos agentes gover- Madison quando o autor
namentais e sobre a qualidade das polticas pblicas. e seus colaboradores pre-
A questo que atravessa essa discusso a necessidade de se construir um ocuparam-se em limitar
o poder dos governantes
vnculo em uma sociedade democrtica entre o poder poltico e a cidadania atra- nos sistemas republicanos
vs de formas diversas de prestao de contas (PREUZZOTTI, 2008:477), dado atravs de mecanismos
que, como indicou ODonnell (1998)13, Urbinatti (2006)14 e Loureiro, Abrucio e tambm republicanos. A
questo, segundo o autor,
Pacheco (2010)15, o ciclo da representao no se esgota no momento eleitoral, como construir poderes
sendo preciso haver instrumentos efetivos e continuados de controle, avaliando que em um esprito liberal
se os governantes agem de acordo ou no com os interesses dos representados. e republicano refreiem
as tentaes usurpado-
Com isso, a metodologia apresentada neste artigo prope a discusso de como ras de outros poderes e
os consrcios ampliam os canais de participao da sociedade e intentam tornar que ainda satisfaam a
seus dirigentes mais responsveis. demanda democrtica de
propiciar governos que
Duas variveis sero incorporadas neste debate. A primeira delas avalia a no se esqueam que so
capacidade do consrcio em controlar os prprios dirigentes e as condies de devedores frente queles
controle exercido pelos demais rgos pblicos responsveis por esta ativida- que so a fonte de sua
pretenso de governar.
de. O objetivo verificar se os consrcios esto dispostos a fiscalizar as aes
14. Urbinatti (2006:193),
de seus prprios dirigentes e facilitar a atuao do conjunto de instituies de por sua vez, argumenta
controle intraestatal, ou se as formas de controle interno so frgeis e os proce- que a democracia
dimentos internos tornam mais dispendioso o trabalho dos demais rgos vol- representativa deve ser
encarada como um modo
tados para este fim. de a democracia recriar a
A primeira dimenso analtica associada a esta varivel diz respeito aos si mesma e se aprimorar,
mecanismos de controle interno e caractersticas das instncias em que so sendo a participao
poltica capaz de ativar
exercidos. De acordo com Carvalho Filho (cit.: 112), o consrcio pblico, por uma variedade de formas
ser constitudo pela associao de pessoas federativas, tem o dever de pro- de controle e superviso
ceder autotutela por meio do controle interno, seja prevenindo os desvios dos cidados. A democra-
tizao da representao
de conduta e de recursos, seja garantindo a correta execuo de suas ativida- passa pela constatao de
des e das metas a serem atingidas. Em que se pese nem a Lei nem o Decreto que o ciclo representativo
explicitarem a forma como deve ser feito o controle interno nos consrcios, deve ser mantido ao longo
do mandato de um diri-
a estrutura organizacional predominante dos arranjos encontrados no Brasil
gente poltico, marcando
inclui a existncia de um Conselho Fiscal, que, normalmente, deve ser ocupa- o fim da poltica do sim e
do por representantes do poder legislativo dos municpios (CASTELLANO, do no e incio da poltica
como arena de opinies
cit.: 122 e NEVES, cit.: 59). ODonnell (cit.: 49), nesse sentido, destaca, como
contestveis e sujeitas
a primeira das oito sugestes apresentadas sobre como adquirir accountability a reviso a qualquer
horizontal em longo prazo, a importncia de se fortalecer a representatividade momento.
dos partidos de oposio em posies-chave nas agncias de controle. Pode-se 15. Loureiro, Abrucio
e Pacheco (2010:14)
dizer, assim, que uma forma de assegurar que o controle interno seja exercido
chamam ateno para a
sem interferncia dos interesses daqueles que so controlados seria a presena

de vereadores que no participam da coalizo de governo no Conselho Fiscal

resposta que vem sendo
dada pergunta deixada do consrcio. Alm disso, Olivieri (2010), quando analisa o surgimento de um
por Weber, que, em novo sistema de controle no Executivo Federal atravs da criao do Sistema
resumo, seria sobre como
Federal de Controle Interno (SFC) em 1994, destaca como este instrumento,
controlar os aspectos
tcnicos utilizados pela mesmo sendo exercido por critrios tcnicos e burocrticos a priori, permite
burocracia para os quais aos agentes polticos monitorar as polticas pblicas e a atuao da burocracia
os polticos no possuem de acordo com os alinhamentos dados por eles atravs de critrios polticos.
informao ou formao
para melhor orientar sua Por fim, outra medida que poderia ser adotada segue o exemplo descrito por
fiscalizao, atravs de Castellano (cit.: 131) sobre a estratgia do Consrcio das Bacias Hidrogrficas
dois dispositivos. De um dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia (CIPCJ) em delegar, em fase prelimi-
lado, pelos mecanismos
de accountability hori-
nar, a tarefa de verificar a transparncia e regularidade da gesto dos recur-
zontal, entre instncias de sos financeiros a um escritrio de contabilidade terceirizado. Pode-se avaliar
poder, e vertical, com a o sistema de controle interno, enfim, atravs da identificao da origem dos
instaurao de controles
sociais e de resulta-
membros do conselho fiscal, da anlise de como o estatuto prev a existncias
dos sobre as polticas do controle interno e dos procedimentos internos que podem ou no facilitar
pblicas. Por outro, via o controle.
propostas para controlar
os resultados das aes
A segunda dimenso analtica refere-se efetividade do sistema de con-
burocrticas, aumentar a trole externo sobre o consrcio exercido pelo arcabouo institucional brasilei-
transparncia governa- ro de accountability horizontal. Embora se afirme que ainda no foi constru-
mental e incrementar a
do no Brasil um sistema de controles democrticos coordenado e articulado
possibilidade de a socie-
dade fiscalizar a admi- que garanta o cumprimento das expectativas mencionadas acima,16 o prprio
nistrao pblica, a fim marco regulatrio dos consrcios pblicos determina que seja obrigatria a
de evitar que esta se volte
fiscalizao por parte dos Tribunais de Conta competentes e que a execuo
aos desgnios internos da
estrutura burocrtica. oramentria esteja de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal.17 Torna-se
16. Sobre esse assunto, necessrio, desta forma, averiguar se o consrcio regulado de forma efetiva
em primeiro lugar, pelo sistema de controle externo ou se este ausente em relao aos instru-
importante recordar
mentos de gesto do consrcio.
que, segundo ODonnell
(cit.: 46), a efetividade da A segunda varivel pretende avaliar as relaes que o consrcio estabelece
accountability horizontal com a sociedade. A finalidade verificar se so construdos vnculos entre o
depende no apenas de poder pblico e a comunidade, permitindo que se exera um controle social no
agncias isoladas que
lidam com questes processo decisrio que estabelece as regras sobre as polticas pblicas sob sua
especficas, mas princi- responsabilidade. Ou, por outro lado, se o consrcio caracterizado por um
palmente de uma rede isolamento entre a esfera pblica de poder estatal e a esfera social, dificultando
dessas agncias que inclui
tribunais comprometidos que tal controle seja realizado.
com este tipo de accounta- A primeira dimenso analtica envolvida a identificao dos atores rele-
bility. No caso brasileiro, vantes, grupos de interesse e entidades que participam da arena deliberativa
Arantes, Loureiro, Couto
e Teixeira (2010:145-147)
influenciando as decises tomadas pelo conselho executivo do consrcio. A
afirmam, que, quando incluso de novos atores, antes excludos do processo decisrio, nos espaos
estes instrumentos so polticos, apontada como fator fundamental para a democratizao da agen-
utilizados, o que ocorre
predominantemente de
da pblica, seja nos conselhos de polticas pblicas, seja nas organizaes da
sociedade civil, ou nos movimentos sociais (DURN, 2010:177). No que se

refere aos consrcios intermunicipais, diversos arranjos tm sido formados

forma descoordenada e
para garantir a participao da comunidade na discusso dos rumos das pol- desarticulada, a atuao
ticas pblicas regionais. possvel encontrar a presena de rgos colegiados das agncias de controle
que representem os interesses da sociedade civil no conselho deliberativo do (Ministrio Pblico,
Tribunais de Contas,
consrcio (CASTELLANO: cit.) ou em espaos para discusso em outras ins- Polcia Federal e o Poder
tituies a que o consrcio esteja vinculado (REIS, cit. e PEREIRA, cit.), entre Legislativo) se concentra
outros. Abers et al. (cit.) destacam que tal anlise deve ser ponderada, levan- primordialmente sobre
o combate corrupo,
do em considerao o perfil dos representantes que participam efetivamente sendo ainda limitada
das discusses. O que pode ser feito, neste sentido, elencar os segmentos da no que diz respeito ao
sociedade civil e da iniciativa privada que possuem participao nos conselhos controle da qualidade das
polticas pblicas imple-
do consrcio, atravs da composio da assembleia decisria ou instncia afim. mentadas pela adminis-
Alm disso, outra dimenso analtica importante neste aspecto a rela- trao pblica.
o interinstitucional estabelecida entre o consrcio e outros canais de par- 17. Lei 11.107/2005:
ticipao da sociedade que porventura possam interferir nas decises toma- artigo 4, 8 e artigo
9 pargrafo nico.
das, como os Conselhos Municipais, Estaduais e Federais de polticas pblicas, Decreto 6.017/2007:
Ouvidorias do prprio consrcio ou das prefeituras associadas, e outras arenas artigo 17 e artigo 12.
deliberativas em que a sociedade civil esteja presente. O objetivo diagnosticar
se o consrcio possui uma relao aberta e comunicativa ou fechada e insulada
com as demais instituies, em funo da identificao dos canais de relao
interinstitucional e da forma como estas relaes so estabelecidas, podendo
contar ainda com a contribuio de depoimentos de seus representantes.
Finalmente, a ltima dimenso que integra esta varivel a forma de par-
ticipao possibilitada pelo consrcio. Ou seja, procura-se investigar a capaci-
dade atribuda sociedade em interferir nas decises do consrcio. Segundo
a classificao exposta por Souza (2004:38), o poder atribudo na insero de
novos atores no processo decisrio local pode ser mais restritivo, em que os
cidados possuem apenas voz na arena deliberativa, pode garantir um ou mais
assentos aos setores da sociedade civil, dotando-lhes de capacidade de veto
sobre as decises, ou pode se tornar um mecanismo de empoderamento para
a comunidade local em que se busca promover mudanas na assimetria de
poder. Pode-se realizar esta diferenciao a partir da identificao da instncia
em que atuam e a capacidade atribuda para influenciar o processo decisrio.
O Quadro 2 apresenta cada item discutido sobre as variveis que com-
pem o eixo analtico relativo aos controles democrticos e participao social
no consrcio.

Quadro 2: Eixo Controles Democrticos e Participao Social

Diagnsticos
Variveis Dimenses Analticas Conceito Metodologia
Estimados
Mecanismos de controle Anlise do estatuto e da origem
Controle Interno existente / ausente
dentro da prpria instituio dos membros do conselho fiscal
Accountability
Controle exercido por outros Anlise dos relatrios dos
Controle Externo existente / ausente
rgos oficiais rgos de controle
Segmentos da sociedade
Identificar os atores e entidades
civil e iniciativa privada que
Atores Relevantes elenc-los que participam do processo
influenciam nas decises do
decisrio
conselho executivo
Controle Social
Relao estabelecida com
Relaes os Conselhos Municipais, aberta e participativa / Identificar os canais de relao
Interinstitucionais Ouvidorias e outros canais fechada e impeditiva interinstitucional
de participao
Capacidade atribuda Identificar a instncia decisria
voz / veto /
Controle Social Formas de Participao sociedade de interferir nas em que atuam e os canais de
empoderamento
decises do consrcio participao abertos
Compartilhamento de agenda e coeso interna entre os gestores

O terceiro e ltimo eixo analtico que encerra o quadro metodolgico propos-
to aponta para as condies que permitem a vitalidade poltica do consrcio
enquanto uma arena deliberativa horizontal. O foco desta discusso est vol-
tado para os fatores e as circunstncias que contribuem para o fortalecimento
da cooperao sobre a qual o consrcio est assentado, legitimando-o como
instrumento eminentemente poltico de articulao dos interesses de seus
representados. Para o consrcio fortalecer esta sua dimenso, expressada atra-
vs da negociao de demandas e mediao de conflitos (CASTELLANO, cit.:
127), preciso que haja entre eles um elemento de coeso interna, percebido
atravs da convergncia de agenda (CALDAS, cit. e LACZYNSKI, cit.), que se
reproduza em ao cooperativa intermunicipal (ISMAEL, cit.: 57). Alm disso,
de acordo com Ribeiro (cit.), para que a cooperao no seja desestabilizada,
devem estar previstas nas regras internas do consrcio a heterogeneidade exis-
tente entre os municpios e a desigualdade de recursos que cada um dispe.
Em outras palavras, o que se pretende observar utilizando este eixo analtico
a capacidade de mobilizao intermunicipal em torno do compartilhamento
de problemas e desafios reconhecidamente comuns, que, consolidada, engati-
lha os municpios a produzir decises de forma coletiva atravs do processo
decisrio construdo pela institucionalidade do consrcio ao qual se associa-
ram. Em resumo, ser conferido se os municpios apresentam interesses e pro-
blemas comuns e possuem estratgias coletivas para solucion-los, tendo em
vista as diferenas entre cada um.
A primeira varivel em questo a convergncia de agendas governamen-
tais e decisrias. Sua anlise permitir observar se, em todos os municpios
que formam o consrcio, o interesse que mobiliza a cooperao sensibiliza os

governos municipais que o integram e se foi includo entre as suas prioridades,

18. Mesmo que a nova
como argumentam Caldas (cit.) e Laczynski (cit.) ser este um processo fun- regulamentao jurdica
damental para sua formao e sustentabilidade. Caso contrrio, um ou mais relativa aos consrcios
pblicos garanta que os
municpios podem acabar se desestimulando a manter sua participao e ter-
municpios associados
minarem se afastando do consrcio, o que, por conseguinte, o enfraquece.18 cumpram os compromis-
A primeira dimenso analtica a horizontalidade dos problemas que afli- sos assumidos, de forma
gem os municpios consorciados. Segundo Laczynski (cit.), para que todos os que a elevao dos custos
de sada do consrcio
municpios reconheam a importncia do consrcio como espao de articula- pode no compensar o
o regional, preciso que a questo principal que os une sensibilize as aten- benefcio esperado com
es de todos os governantes e seja incorporada nas agendas governamentais sua exluso, a reduo da
assiduidade na partici-
locais. pao de um ou mais
A segunda dimenso analtica busca acompanhar se estes problemas iden- municpios j termina
tificados so encarados tambm como prioridades pelos municpios consor- enfraquecendo sua arena
deliberativa, ainda que
ciados. Conforme foi visto com Caldas (cit.), na incluso de um tema na agen- permaneam sendo
da decisria dos governos locais, no basta que uma situao recorrente seja cobrados os acordos
reconhecida como problema pblico, necessrio que sejam abertas janelas de firmados anteriormente.
Ou seja, mesmo que no
oportunidade para que o empreendedor pblico o inclua na lista de priorida- se desligue legalmente, o
des e passe a integrar a agenda decisria. No caso dos consrcios, este processo afastamento poltico em
deve ocorrer entre todos os municpios associados, pois, caso contrrio, no s si mesmo prejudicial
vitalidade do consrcio.
o municpio que no o considera como tal perde a motivao para participar
19. Em sua tese, Ismael
do consrcio, como aquele que o possui entre suas prioridades pode concluir
observa esta situao
que a no adeso dos demais municpios torna mais racional agir de forma atravs da autoridade
isolada. Pode-se, com consultas a boletins informativos, jornais locais, depoi- conferida pela Unio
para SUDENE arbitrar
mentos dos representantes municipais publicados nos meios de comunicao e
os conflitos distributivos,
entrevistas qualitativas com dirigentes dos consrcios, identificar se os elemen- atravs da elaborao de
tos de coeso interna atingem a todos os municpios do consrcio em questo, planejamentos que defi-
niam a alocao das obras
assim como se fazem parte e so mantidos nas agendas decisrias.
de infraestrutura e outros
A segunda varivel busca analisar a vitalidade do consrcio pela concor- investimentos federais, e,
dncia e pela atuao harmnica entre os governos municipais, isto , uma desta forma, harmonizar
conduta estratgica comum que seja capaz de atribuir resolutividade sua os interesses governa-
mentais de cada Estado, e
arena deliberativa do consrcio. A coeso interna constitui-se como um ele- da mobilizao de aes
mento fundamental para que o consrcio adquira legitimidade poltica para conjuntas dos estados do
intermediar e representar os interesses dos municpios, redefinindo suas condi- Nordeste convencendo-os
de que a atuao conjunta
es de barganha como um bloco regional, e arbitrar conflitos internos sobre a era mais produtiva que
distribuio dos recursos pblicos disponveis na regio. Segundo Ismael (cit.), iniciativas isoladas, o que
arenas de cooperao horizontal equilibram-se entre dois polos: a autoridade demandava apoio dos
governos sustentando e
conferida pelos agentes de poder interessados na articulao regional e a sus- viabilizando a legitimi-
tentao poltica entre os governos executivos a ela associados.19 O foco, por- dade de suas articulaes.
tanto, concentra-se sobre a viabilidade de se construir uma atuao marcada (ISMAEL, cit.: 233)
pela cooperao atravs da unio de esforos entre os municpios, tendo como

referncia as estratgias formadas e as condies institucionais de realiz-las.

A primeira caracterstica que compe esta varivel o posicionamen-

to dos representantes municipais e dirigentes dos consrcios sobre assuntos
estratgicos que consolidam ou comprometem a cooperao entre os muni-
cpios. Convices ideolgicas e programticas centrpetas entre estes grupos
contribuem para que seja elaborada uma lgica nica na utilizao de recur-
sos e nas decises sobre polticas pblicas.20 Deve-se investigar, por exemplo,
em entrevistas qualitativas com dirigentes dos consrcios e integrantes dos
governos municipais, o que eles pensam sobre o papel dos consrcios, sobre
as prioridades da regio, sobre os modelos de polticas que devem ser ado-
tados e outros assuntos estratgicos. Em seguida, estas opinies podem ser
comparadas para que se possa elaborar o cenrio provvel de convergncia ou
afastamento entre os grupos.
O segundo ponto a ser investigado a capacidade institucional constru-
da pelo consrcio de gerenciar os conflitos entre os municpios associados.
importante assinalar que, entre os consrcios, normalmente comum que
haja certa polaridade entre os municpios, em virtude no s da heterogenei-
dade entre eles como tambm da prpria desigualdade de recursos polticos e
econmicos no mbito regional. Isto implica a necessidade de se prever regras
claras que favoream o equilbrio nas relaes intergovernamentais, formando
uma instituio que esteja preparada para lidar com o consenso sim, mas prin-
cipalmente com o dissenso (RIBEIRO, cit.: 66). Considerando que o conflito
inerente s relaes de poder e que o Brasil marcado por uma assimetria
muito forte entre os municpios, para que o arranjo institucional logre xito em
suas negociaes, o dilogo entre os atores deve ser estimulado em busca de
um equilbrio que torne os acordos atraentes para todos e sustente a coopera-
20. Ismael observou o como princpio de seu funcionamento. Pereira (cit.) argumentou que este
que a divergncia de papel deve ser exercido por uma pessoa que se dedique a contornar os conflitos
estratgias entre os
governos estaduais mais latentes que vm tona em um frum que se pretende ser democrtico, o que
fortes do Nordeste (Bahia, denominou de gerente de conflitos. Embora esteja sendo reconhecida aqui a
Pernambuco e Cear), importncia desta funo, acredita-se que o prprio arranjo institucional deve
decorrentes dos interesses
econmicos diversos, da
ser capaz de produzir o equilbrio desejado, ou seja, vlido que uma figura
fragmentao partidria pessoal dedique-se a solucionar os conflitos em prol da cooperao intermuni-
de seus executivos e do cipal, mas a instituio em si deve prever esta condio e produzir uma estru-
pensamento de cada elite
que governava estes esta-
tura organizacional capaz de assimilar os conflitos. De acordo com o que foi
dos, desarticulou a atua- afirmado por Ismael (cit.), um dos polos do equilbrio da arena cooperativa a
o regional e esvaziou a capacidade de harmonizar os diferentes interesses governamentais recebendo,
SUDENE como entidade
capaz de mobiliz-los
assim, sustentao poltica por parte de seus integrantes. O que pode ser anali-
politicamente e produzir sado atravs de entrevistas, da estrutura organizacional e da operacionalidade
acordos que beneficiem do consrcio, se as condies institucionais estabelecidas pelo consrcio so
a todos (ISMAEL, cit.:
vulnerveis a esta questo, ou seja, a existncia do conflito nem sequer est
217-224).
prevista, o que pode desestabiliz-lo; sensveis, quando admitem que o conflito

possa vir tona; ou resolutivas, pois, alm disso, so capazes de solucion-los e

21. O conceito de
produzir acordos. paradoxo organizacional
A resolutividade das arenas deliberativas, por sua vez, est relacionada utilizado aqui toma como
percepo dos prprios municpios consorciados sobre a eficcia dos consr- referncia a discusso
realizada por Vasconcelos
cios no enfrentamento dos desafios propostos (NEVES, cit.). Ocorre, nesse (2004), ao tratar das con-
sentido, um movimento de dupla direo, pois, ao se demonstrar capaz de tradies entre procedi-
produzir resultados em virtude da articulao regional, o consrcio se legi- mentos e comportamento
organizacional. O trecho
tima diante dos prprios municpios, j que estes percebem que esta uma que melhor representa
estratgia eficiente, recebendo sua confiana e reforando a coeso entre o sentido deste conceito
eles. O grau de resolutividade atribudo s arenas decisrias, que pode ser que interessa aqui : essas
contradies explicam-se
alto, mdio ou baixo, pode ser verificado por meio de consulta aos represen- pelo fato de existirem nas
tantes dos municpios, cuja atuao influenciada pelos resultados obtidos organizaes indivduos
pelo consrcio. com interesses mltiplos e
divergentes, vrias racio-
Por fim, a ltima dimenso analtica a ser observada a sinergia entre nalidades e lgicas de
os gestores executivos, o que est diretamente relacionado ao primeiro item, ator igualmente vlidas.
porm sua compreenso parte de uma perspectiva diferente. Esta dimenso Cada deciso, dentro de
sua esfera, perfeitamente
pretende esclarecer se as equipes apresentam entrosamento para que se possa
racional, dentro do pres-
exercer a gesto compartilhada ou se h conflitos e desentendimentos que, suposto da racionalidade
mesmo quando os posicionamentos e estratgias so comuns, emperram a limitada. O conjunto de
decises, porm, produz
operacionalidade do consrcio. Conflitos de poder gerados dentro da estru-
incoerncias e paradoxos
tura administrativa podem gerar paradoxos organizacionais21 caracterizados no sistema organizacio-
por disfunes burocrticas, em que aes desenvolvidas no mbito do pr- nal (VASCONCELOS,
2004:5). Ou seja, por
prio consrcio tornam-se descoordenadas e desarticuladas, prejudicando a
paradoxo organizacional
produtividade das polticas implementadas (VASCONCELOS, 2004). Embora nos consrcios intermu-
a aplicao do significado de sinergia aqui seja realizada em relaes de natu- nicipais, entende-se o
reza diferenciada quando comparada quele empregado por Castellano (cit.), a desentrosamento dentro
da equipe de dirigentes
noo de complementaridade e encrustamento ou encaixe em sua estrutu- explicado pela divergn-
rao, tendo como finalidade a interdependncia entre os dirigentes, possui a cia de racionalidades e
mesma base de raciocnio. Os resultados obtidos neste critrio buscam definir lgicas centrfugas de
atuao nas polticas
se a sinergia entre os gestores pode ser confirmada ou se esta no se faz pre- implementadas.
sente, o que pode ser respondido em funo de respostas dadas na aplicao de
questionrios sobre os entrevistados.
A seguir, o Quadro 3 resume todas as categorias discutidas neste eixo ana-
ltico referente vitalidade dos consrcios intermunicipais como arena poltica
de cooperao horizontal.

Quadro 3: Eixo vitalidade do consrcio como arena poltica de cooperao horizontal

Diagnsticos
Varivel Dimenso Analtica Conceito Metodologia
Estimados
Identificar os problemas.
Os problemas que mobilizam
Horizontalidade dos existente / parcial / Consulta a boletins de
a formao do consrcio so
problemas ausente informao, jornais e
Convergncia comuns a todos os municpios
entrevista qualitativa
de Agenda
O problema compe a agenda
existente / parcial / Entrevista qualitativa com
Prioridades Comuns de prioridades dos governos
ausente os dirigentes
municipais consorciados
Identificar as formas de
soluo dos conflitos.
Capacidade da estrutura
Anlise da estrutura
Gerenciamento institucional do consrcio de opacidade /
organizacional e da
institucional dos integrar atores heterogneos e sensibilidade /
operacionalidade do
conflitos com desigualdade de recursos resoluo
consrcio e entrevista
de poder
qualitativa com os
dirigentes
Posicionamento
Coeso Interna Convergncia ou no de
dos representantes Entrevista qualitativa com
estratgias para a realizao de existente / ausente
municipais e dirigentes os dirigentes
um projeto comum
do consrcio
Reconhecimento da
Capacidade da instncia poltica Reconhecimento por parte
resolutividade da arena alta / mdia / baixa
do consrcio de produzir dos municpios. Consulta
deliberativa resolutividade
decises com seus representantes
Sinergia entre os Entrosamento necessrio para a convergente / Entrevista qualitativa com

gestores executivos gesto compartilhada divergente os dirigentes
Consideraes finais
A reflexo poltica e institucional sobre as caractersticas do processo decisrio

envolvido em consrcios intermunicipais realizada neste artigo buscou primeiro
definir o conceito para, em seguida, tratar dos aspectos principais da metodolo-
gia proposta. O estabelecimento da definio mnima do que seja um consrcio
teve como referncia suas perspectivas legal, poltica e institucional, sendo, ento,
construda como uma rede federativa em que se constituiu uma arena poltica de
cooperao horizontal voltada para a produo compartilhada de decises sobre
polticas pblicas.
Em seguida, foram tratadas as dimenses levantadas pela literatura nacional
produzida sobre os consrcios, destacando-se os argumentos e as questes rela-
cionados ao processo de formao, sustentabilidade institucional e relao
estabelecida com a sociedade.
A formao de consrcios explicada pela literatura em funo do ambiente
institucional em que esto inseridos; do capital social existente entre os muni-
cpios associados, construdos pelas relaes prvias de confiana na prpria
sociedade e entre os atores polticos; e finalmente, a abordagem que apresentou a

melhor capacidade explicativa, do processo de formao de agenda, baseado nos

preceitos do neoinstitucionalismo histrico, em que a combinao entre o papel
do poder de persuaso do empreendedor pblico e dos fluxos presentes na aber-
tura e no fechamento da janela de oportunidades possibilita a entrada do tema
na agenda decisria dos municpios, justificando a sua formao.
A sustentabilidade dos consrcios explicada como fruto de sua flexibili-
dade institucional, da ao de um agente externo coordenador, da presena de
um quadro poltico favorvel, da complementaridade institucional com outras
agncias regionais, da interiorizao da cooperao na cultura poltica local e do
entrosamento de sua equipe administrativa com as dos municpios.
A relao entre o consrcio e a sociedade analisada a partir dos mecanismos
de participao que incorporam novos atores na gesto do consrcio, da sinergia
estabelecida entre o poder estatal e a esfera pblica, que pode ser construda pelo
capital social existente ou pela forma criativa como ocorre o desenvolvimento
institucional e a estruturao organizacional do consrcio; e tambm do prprio
processo deliberativo e do controle social com maior capacidade de influenciar
formulao das polticas pblicas atravs de mecanismos de accountability.
Na parte final, foram discutidos os trs eixos norteadores, cada um com suas
variveis, dimenses analticas, conceitos, diagnsticos estimados e metodolo-
gia, que orientam os critrios para avaliar o processo poltico e as caractersticas
institucionais dos consrcios intermunicipais. O primeiro eixo se refere ao forta-
lecimento institucional, em que o consrcio adquire autonomia em suas dimen-
ses poltica, operacional e financeira. O segundo se refere aos mecanismos de
participao e controles democrticos, em que se busca avaliar a presena de
accountability no sistema de controle interno e nos controles externos que fazem
parte das agncias estatais de accountability, alm do controle social das ativi-
dades do consrcio e das formas de empoderamento por ele possibilitadas. Por
fim, tratou-se da vitalidade do consrcio enquanto arena poltica de cooperao
horizontal, em funo da formao de uma agenda regional e da coeso entre os
gestores e dirigentes que lhes permite solucionar os conflitos internos e garantir
legitimidade e sustentao poltica para articular os interesses intermunicipais.

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DESENVOLVIMENTO NO MUNDO CONTEMPORNEO
O Brasil na Segunda Dcada do sculo XXI
Poltica de concorrncia e desenvolvimento:

reflexes sobre a defesa da concorrncia em uma poltica de desenvolvimento
1. Consideraes iniciais
A agenda de interveno econmica market friendly, inspirada pelo Consenso

1. Ver North (1981,
de Washington, implementada no Brasil e em outros pases na dcada de 1990, 1990). Para uma anlise
teve entre seus fundamentos a ideia de que a qualidade das instituies rele- detalhada de como novo
vante para o desenvolvimento econmico.1 Como parte dessa agenda, foi criado institucionalismo com-
bina-se com abordagens
no Brasil, atravs da Lei 8.884-94, um marco jurdico para a poltica brasileira de neoclssicas tradicionais
Defesa da Concorrncia. Esta legislao, interpretada pelas decises do Conselho para justificar polticas
de Defesa Econmica (Cade), tem servido de guia para a interveno do Estado market-friendly, ver
ERBER, 2010 e 2011.
brasileiro na ordem econmica com o objetivo de manter o ambiente concorren-
2. Para uma resenha
cial, estabelecendo travas para fuses e aquisies no Brasil e reprimindo ativida- dessa abordagem,
des consideradas anticoncorrenciais. ver Khalil, 2010.
O interesse no estudo de instituies tomou grande impulso na dcada de 3.Ver North (1981, 1990).
1990, com a crescente influncia da literatura da Nova Economia Institucional. Ver tambm Greif (1998).
Para uma resenha dessa
A principal tese sustentada por essa viso que as instituies determinam o literatura, ver Combarnous
desempenho econmico e, portanto, o nvel de desenvolvimento em uma dada e Rougier, 2011.
sociedade pode ser explicado pelas instituies desenvolvidas por essa socieda-
de. Mais do que isso, essas instituies no esto apenas correlacionadas, mas
precedem o bom desempenho econmico elas so a causa primordial desse
bom desempenho. 2
Nessa abordagem, h um conjunto de (boas) instituies que promovem

o crescimento (implementao de direitos de propriedade, contratos formais,
sistema jurdico, etc.) e que atrasam o desenvolvimento econmico (estrutu-
ras polticas que promovem governos populistas e viabilizam comportamentos
rent-seeking, etc.).3 Portanto, para esse enfoque as instituies tm papel defini-
do e no so plsticas, ou seja, uma dada instituio cumpre papel semelhante
em qualquer situao em que criada. 321-342 >>

Poltica de concorrncia e desenvolvimento: reflexes sobre a defesa da concorrncia em uma poltica de desenvolvimento
Nos dez anos compreendidos entre o incio da dcada de 1990 e o in-

4. Ver, por exemplo, o rela-
trio do Banco Mundial cio do sculo XXI a relao entre Poltica da Concorrncia e Poltica de
de 1991, intitulado The Desenvolvimento foi mencionada continuamente em documentos internacio-
Challenges of Development,
nais e, em negociaes internacionais, tanto os EUA como a Europa pressiona-
preparado por uma equipe
dirigida por Lawrence ram os pases em desenvolvimento para que aprovassem legislaes antitrustes.4
Summers, que defendia Nessas situaes, a Poltica de Concorrncia foi considerada como parte de uma
uma nova estratgia de agenda de reformas institucionais de uma estratgia de desenvolvimento (neoli-
desenvolvimento baseada
em polticas market beral) alternativa s propostas desenvolvimentistas.5 Como resultado, na dcada
friendly (World Bank, de 1990 cerca de cinquenta pases em desenvolvimento aprovaram legislaes
1991). Alm disso, nas de Defesa da Concorrncia, o que significou um aumento superior a 300% no
negociaes multilaterais,
Polticas de Concorrncia
nmero de jurisdies com poltica de concorrncia formal.6
apareceram entre os Este ensaio aceita a viso de que instituies so correlacionadas ao bom
chamados Temas de desempenho econmico, mas no aceita a tese de que essas precedem e deter-
Cingapura, na Reunio
Ministerial da OMC em
minam o dinamismo da economia. Ao contrrio, este artigo sustenta que a atua-
novembro de 2001. Ver o das instituies depende da dinmica das condies econmicas, polticas e
SINGH, 2002, p. 1-2; ver sociais de uma dada sociedade. No h um conjunto de instituies ideais para
tambm Bhattacharjea,
2006, parte I.
a promoo do desenvolvimento econmico e, ainda, o papel das instituies
5. Neoliberalismo no
no pode ser inferido mecanicamente das motivaes de seu surgimento. Ou
um bom conceito. Esta seja, as instituies so plsticas e seu papel se altera historicamente em respos-
expresso tem sido usada ta a um conjunto de tenses distintas das que deram origem ao seu surgimento.
sem preciso para caracte-
Polticas de concorrncia, mesmo se recomendadas pela agenda neoliberal,
rizar um nmero muito
amplo de fenmenos no cumprem necessariamente o papel imaginado pelos defensores dessa viso.
e polticas. Ver Boas & Em muitos casos, pases desenvolvimentistas, particularmente os asiticos, usa-
Gans-Morse, 2009. No
ram essas polticas como parte de suas estratgias de desenvolvimento, aplican-
caso, uso a expresso
polticas econmicas do-as em conjunto com polticas industriais.
neoliberais para indicar Nesse contexto, h duas vises de polticas de concorrncia: (i) como um
a agenda de reformas e
sistema legal cujo objetivo promover o bem-estar do consumidor, no curto
recomendaes de polti-
cas econmicas proposta prazo, atravs da maximizao das eficincias de Pareto; e (ii) como um siste-
aos pases em desenvol- ma legal e institucional que parte de uma poltica pblica de promoo do
vimento na dcada de desenvolvimento, que combina legislao tradicional antitruste, com regulao
1990 pelas instituies
internacionais e por um econmica, poltica industrial e planejamento econmico. No primeiro caso,
conjunto de economis- o mercado visto como um bem em si, como um instrumento de orientao
tas (normalmente, de da poltica de desenvolvimento; no segundo caso, o mercado visto como um
tradio monetarista ou
neoclssica) que preten- instrumento para promover as eficincias dinmicas schumpeterianas, combi-
diam redefinir o papel e nadas com outras polticas: neste caso, o mercado um dos instrumentos da
os limites da atuao do poltica de desenvolvimento.
Estado. Esse conjunto
de recomendaes
No Brasil, o papel do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia vem
normalmente associado sendo intensamente debatido, inclusive com uma proposta de reforma em
ao chamado Consenso andamento no Congresso.7 Alm disso, observa-se no Brasil um processo de
de Washington, em suas
vrias verses. Ver para a
aumento da concentrao econmica, resultado da crise internacional de 2008,
e h crescente preocupao com a ao de cartis domsticos e internacionais.8

O objetivo deste artigo propor que, no Brasil, a poltica de concorrncia seja

caracterizao de polticas
considerada como parte de uma poltica pblica de promoo do desenvolvi- neoliberais o livro organi-
mento, entendido como crescimento com mudana estrutural. Diferente do zado por Philip Mirowski
papel das autoridades de defesa da concorrncia nos EUA e, em menor grau, na e Dieter Plehwe, 2009.
6. Antes da dcada de
Europa, a poltica de concorrncia no Brasil deve priorizar as eficincias din-
1990 apenas 16 pases em
micas schumpeterianas, que so consistentes com polticas de desenvolvimento, desenvolvimento tinham
sobre a maximizao do bem-estar do consumidor de curto prazo. Alm disso, poltica de concorrncia
no h razo para a implementao da legislao antitruste brasileira ser reali- formal. Os dados foram
calculados segundo a
zada em oposio a outras polticas pblicas, tais como a Poltica Industrial e a Tabela 6, de Ajit Singh,
de Comrcio Exterior. Ao contrrio, uma aplicao adequada de uma poltica 2002, baseada em fontes
de concorrncia passa pela harmonizao entre ao antitruste, poltica indus- da Unctad.
trial e poltica de comrcio exterior. 7. Em 2010 foi apro-

vado na Cmara um
substitutivo-espcie de
emenda com completa
2. Reforma do Estado: A dinmica da mudana econmica reestruturao do Sistema
Brasileiro de Defesa
da Concorrncia, que
Nas ltimas dcadas do sculo XX consolidou-se no meio acadmico e em for- consolida dois proje-
muladores de poltica de algumas agncias internacionais a ideia de que o relati- tos em tramitao no
Congresso Federal, o de
vo fracasso de algumas experincias econmicas, tanto na Amrica Latina como
n 2.731/2008 do Senado
no Leste Europeu, poderia ser relacionado ao papel do Estado nessas economias. e o de n 3.311/2008 da
No debate sobre globalizao, na dcada de 1980, muitas das recomendaes fei- Cmara. Atualmente,
o substitutivo est em
tas para as economias de mercado, com interveno estatal, latino-americanas,
trmite para ser apreciado
foram posteriormente consideradas adequadas para a transio das economias pelo Senado Federal.
de comando europeias. Tais abordagens, consolidadas no famoso Consenso de 8. Sobre Investimentos
Washington, eram, em sua maioria, recomendaes de poltica macroeconmica Internacionais ps-crise
que, no entanto, deviam ser acompanhadas por uma agenda de reformas institu- de 2008, ver Unctad,
2009. Sobre a ao de
cionais market friendly. Cartis Internacionais,
O tema de reformas institucionais entrou na agenda dos grandes pases lati- ver estudo preparado
no-americanos como resposta s crises econmicas produzidas pelo endivida- por Margaret Levenstein
e Valerie Suslow (2001)
mento externo, depois do default mexicano de 1982. Essas foram em sua origem como Background Paper
propostas como contrapartida para as negociaes do Plano Brady, anunciado para o World Development
em 1989. As mudanas nas polticas econmicas latino-americanas foram usa- Report, 2001, que
examinou as evidncias
das para legitimar domesticamente nos EUA as alteraes legais que permiti- de mais de trinta cartis
riam a renegociao da dvida dos bancos norte-americanos com governos e/ou internacionais, cujas
organizaes pblicas estrangeiras, segundo o modelo defendido pelo secret- empresas operavam em
31 pases, e duraram entre
rio de Estado Brady.9
dois meses e vinte anos. O
Em sua origem eram essencialmente medidas macroeconmicas, tais como estudo mostrou que esses
disciplina fiscal, controle e redirecionamento do gasto pblico, reforma tribut- acordos ilegais geraram
elevadas perdas para os
ria, liberalizao da taxa de juros, liberalizao da poltica comercial. Mas havia
pases em desenvolvi-
algumas reformas que implicavam alteraes importantes de natureza jurdica, mento. Alguns dos cartis
tais como liberalizao do investimento externo, privatizao, desregulao e

aumento da proteo dos direitos de propriedade.10

estudados nesse trabalho,
como o de Lisina e de Os efeitos dessas polticas nos pases latino-americanos foram decepcionan-
Vitaminas, sofreram tes. A dcada de 1990 foi marcada na Amrica Latina (como em outras regies
processos no Brasil do mundo) por um conjunto de crises econmicas, em grande parte produ-
com diferentes graus de
sucesso. to da rpida mobilidade de capitais, em um mundo com grande liquidez em
9. Os EUA nunca dlar. Entretanto, os grupos polticos, assim como os autores que apoiaram esse
reconheceram que suas conjunto de medidas, consideravam que a razo desse desempenho provinha
decises de abandono da insuficincia dessas reformas, no da natureza do diagnstico. Portanto, a
unilateral dos Acordos
de Bretton Woods, e sua resposta a esse desempenho deveria ser aprofundar a poltica, implementando
resposta aos aumentos uma nova gerao de reformas. Estas, no entanto, diferente daquelas, deveriam
do preo do Petrleo em ser essencialmente voltadas para reformar as instituies desses pases, para tor-
1973 e 1979, assim como
a poltica monetria de
n-las mais adequadas a operar nas condies dadas pela forma de organizao
Paul Volcker tinham econmica e social do capitalismo contemporneo, ou seja, pela globalizao.
tido papel fundamental Nas palavras de dois economistas do Banco Mundial:11
para ecloso da crise da
dvida latino-americana.
A alterao da legislao The Expectation, however, was not only that globalization and the first-generation reforms
que permitiu transformar would raise economic growth rates, but that they also would significantly reduce poverty and
as dvidas registradas
inequality. Indeed, capital inflows and export growth were expected to promote the develop-
nas contabilidades dos
bancos em ttulos secu- ment of labor-intensive sectors. This has not occurred.
ritizados viabilizaram a [] The Long March concluded, then, that further reforms were needed to achieve higher
renegociao das dvidas
sustained rates of growth and to make a more significant dent in poverty reduction.
latino-americanas. Foram
realizados, dessa forma,
distintos acordos com os Portanto, ao contrrio das medidas propostas pelo Consenso de
credores, que tiveram a
Washington, essas chamadas reformas de segunda gerao destinavam-se a alte-
possibilidade de escolher
entre reduo do prin- rar as condies institucionais desses pases. Entre as mais importantes reco-
cipal e diferimento dos mendaes estavam as alteraes no sistema legal e regulatrio e no aumento
pagamentos das dvidas, da eficincia do setor pblico, inclusive do judicirio (BURKI & PERRY, 1998,
assim como foram apre-
sentadas novas garantias p. 4). Essa nova agenda trouxe ao debate o tema da relao entre Instituies e
(colaterais). Esse processo Desenvolvimento, que implicava discutir em que medida as instituies doms-
levou ao surgimento de ticas e a ordem jurdica vigente nos grandes pases latino-americanos eram
um mercado secundrio
para os ttulos securitiza- disfuncionais ao bom funcionamento da ordem econmica, com insuficiente
dos. Portanto, as polticas proteo aos direitos de propriedade, execuo dos contratos, a defesa dos
neoliberais na Amrica direitos de propriedade intelectual, a defesa da ordem econmica, execuo
Latina foram exigidas
como uma contrapartida
(enforcement) das decises judiciais, ao bom funcionamento do sistema educa-
para as negociaes da cional e da gesto pblica.
dvida externa. Uma inte- O argumento era que o fracasso das reformas recomendadas pelo Consenso
ressante evidncia desse
fato o relato de John
de Washington no era por problemas de diagnstico, mas de insuficincia do
Williamson (2004) que remdio. Recomendava-se, portanto, doses mais elevadas do mesmo remdio,
contou como seu testemu- isto , uma nova rodada de reformas, no alterao do rumo.12 Ou seja, o diag-
nho em apoio ao Plano
Brady levou formulao
nstico feito para essas economias que essas eram sujeitas a excesso de inter-
veno estatal, pouca exposio ao mercado e instituies pouco funcionais s

necessidades do capitalismo moderno. Portanto, a agenda deveria ser a conti-

do conceito de Consenso
nuidade das reformas liberalizantes, mudana institucional e reduo do papel de Washington.
do Estado nessas economias. 10. Ver Williamson
Fazia parte das recomendaes a criao de novas agncias estatais, que (1990).
deveriam regular servios privatizados. Mas um dos pilares desse modelo seria 11. Ver Burki & Perry
(1998), p. 3. Os autores
uma legislao de defesa da concorrncia que deveria atuar preventivamente
esto tambm referindo-
avaliando atos de concentrao que pudessem alterar o ambiente concorrencial, -se ao documento The
e controlando infraes ordem econmica, com a punio de condutas anti- Long March, preparado
competitivas, garantindo, portanto, o adequado funcionamento do mercado. A para a conferncia patro-
cinada do Banco Mundial
ideia de que o Estado deve intervir para garantir o funcionamento do Mercado em Montevidu. Ver
resultado do debate sobre as relaes entre concorrncia e mercado, analisado Burki & Perry, 1997.
na prxima seo. 12. Ver Shahid Javed
Burki. e Guillermo E.
Perry, 1998.
3. Mercado, Concorrncia e Ao do Estado
Os economistas clssicos partiam da premissa de que os mercados competitivos

eram similares e o monoplio uma exceo relativamente rara a ideia de oligo-
plio ou concorrncia imperfeita no estava presente nesta abordagem. Portanto,
toda a literatura clssica contrapunha livre mercado a monoplio produzido
pela interveno do Estado. At o sculo XIX apenas alguns poucos economistas
matemticos, como Cournot, vislumbravam a possibilidade de mercados ope-
rando em condies de oligoplio. A ideia de que mercados so diferenciados e,
em muitas ocasies, formas de concorrncia monopolista e oligoplio estrutural
so comuns, dependeu do desenvolvimento da teoria neoclssica e, em especial,
dos economistas de tradio marshaliana.
Uma das contribuies importantes do debate neoclssico foi o estudo
da relao entre mercado e concorrncia. Em um trabalho clssico, George
J. Stigler distingue os conceitos de mercado perfeito e concorrncia perfeita.
Segundo este autor, mercado uma instituio para a realizao de transa-
es. Ele realiza sua funo de forma eficiente quando todo comprador con-
segue obter o produto se estiver disposto a pagar pelo menos um infinitesimal
superior ao preo mnimo encontrado e todo vendedor conseguir vender o
produto por um preo infinitesimal abaixo do mximo encontrado. Um mer-
cado funciona de forma eficiente se os compradores e vendedores esto per-
feitamente informados e as propriedades e preos dos produtos perfeitamente
especificados.
Concorrncia uma forma de rivalidade que trata de contratos. Ou
seja, da disposio e capacidade que tem um agente econmico de contratar
e recontratar com um nmero indefinido de pessoas, independentemente e
sem o consentimento de qualquer outra parte, com objetivo de maximizar seu

bem-estar. Competio perfeita tem alguns requisitos:
a. Existncia de completa racionalidade. Para isso, assumem-se caractersti-

cas ordinrias dos indivduos, ou seja:
i. Saber o que se quer, e procurar alcanar seus desejos de forma inteligente.
ii. Saber de forma absoluta a consequncia de seus atos quando forem realizados.
iii. Realizar esses atos luz dessas consequncias.
b. Assume-se ausncia de obstculos fsicos para fazer, executar e mudar os

planos segundo a vontade dos agentes econmicos.
i. Isto pressupe perfeita mobilidade em todos os ajustamentos, sem custos para os movi-
mentos e trocas.
ii. Todos os elementos dos clculos devem ser continuamente variveis, divisveis sem
limite e a negociao das mercadorias instantnea e sem custos.
c. Deve haver como corolrio do item anterior, perfeita, contnua, e sem custo,
intercomunicao entre todos os membros individuais da sociedade. Todo
comprador potencial conhece todo vendedor potencial e vice-versa. Toda
mercadoria divisvel em um nmero indefinido de unidades que devem
ser separadamente usufrudas e de propriedade de um dono.
d. Cada membro da sociedade age como indivduo e inteiramente indepen-

dente de todas as outras pessoas. E nas relaes mercantis entre os indivdu-
os nenhuma considerao a no ser o interesse individual prevalecer. Essa
independncia individual exclui coluso, graus de monoplio ou tendncia
ao monoplio.
Ou seja, segundo Stigler, um mercado pode ser perfeito e monopolista ou

imperfeito e competitivo.13 Portanto, para esse autor um erro tratar o mercado
como um conceito subsidirio concorrncia. A literatura econmica neocls-
sica j conseguiu demonstrar adequadamente que quando ocorre concorrncia
perfeita em um mercado perfeito, alcanam-se as condies de eficincia asso-
ciadas ao conceito de timo de Pareto, ou seja, eficincia alocativa, eficincia
produtiva e eficincia distributiva. Nesta situao, h um timo social relativo
a uma dada distribuio de recursos (ou renda) entre diferentes indivduos
quando os recursos disponveis para cada agente econmico estiver de tal forma
distribudo entre os diversos bens, que sua satisfao total no possa ser aumen-
tada por qualquer transferncia de recursos para uma combinao distinta na
distribuio desses bens.
13. Ver Stigler, 1957.
Alfred Marshall foi o autor que isoladamente mais contribuiu para a difu-
so da economia neoclssica com o primeiro livro-texto com essa abordagem

em lngua inglesa que dominou por dcadas o ensino de economia.14 Marshall

14. Com o famoso
foi o primeiro economista que levantou o problema de que, em certas circuns- Principles of Economics,
tncias, os agentes econmicos ao maximizarem seu bem-estar podem no ver Marshall, 1890.
produzir simultaneamente um resultado timo para o conjunto da sociedade. 15. Para uma histria
Isto ocorre quando os custos privados so diferentes dos custos pblicos, ou do desenvolvimento do
pensamento antitruste
seja, quando h externalidades. nos EUA, ver Kovacic &
Em mercados com externalidades, a concorrncia isoladamente no Shapiro, 2000.
capaz de produzir os resultados esperados, ou seja, h falhas de mercado que s 16. Ver Clark, J. M., 1939.
podem ser resolvidas com regulao. Portanto, mesmo considerando-se que o
livre mercado leva ao resultado de bem-estar econmico previsto nos modelos
neoclssicos, h situaes em que, dada a existncia de externalidades, a atua-
o do Estado se justificava.
A principal contribuio de Marshall para a teoria da concorrncia foi a dis-
cusso da relao entre competio e organizao econmica tima. Marshall
fez a conhecida qualificao que a distribuio de recursos pode ser conside-
rada como um dado e afirmou que apenas um entre os mltiplos equilbrios
estveis pode ser considerado mximo. Finalmente, Marshall chamou ateno
para a questo das economias externas.
O fato de que, com externalidades, as decises dos indivduos consideram
apenas parte das consequncias, abre espao para vrias formas de equilbrio
competitivo que difere dos conceitos tradicionais de timo. Estas questes, no
entanto, s foram tratadas com profundidade posteriormente por autores como
Pigou (1920) e Coase (1960).
A formulao de uma teoria econmica que tratasse de questes relevan-
tes para o tema da defesa da concorrncia, cuja aplicao nos EUA era, origi-
nalmente, quase exclusivamente um problema da literatura jurdica, dependeu
da chamada escola estruturalista norte-americana. Esta corrente desenvolveu a
teoria que associava a estrutura do mercado com a conduta e o desempenho
das empresas.15 Para chegar a esse modelo, no entanto, foi necessrio discutir
os efeitos econmicos de um ambiente concorrencial, em que no era possvel
obter-se todas as condies de um mercado com concorrncia perfeita.
Nesse debate, um dos mais influentes economistas foi J. M. Clark que for-
mulou a hiptese conhecida como workable competition.16 Clark sustentava a
ideia de que os mercados eram o suficiente robustos e que a interveno ocasio-
nal do governo atravs do antitruste se justificava, mais que formas mais agres-
sivas de regulao ou a simples aceitao do monoplio. Esse autor considerava
que se as premissas de concorrncia perfeita eram difceis de ser obtidas era
necessrio identificar os fatores que levavam a mais prxima aproximao da
concorrncia perfeita, nas condies reais da economia. Portanto, se a concor-
rncia perfeita no era passvel de ser obtida, a questo era como obter uma
concorrncia que fosse operacional (workable).

Diferenciao de produtos e custos fixos implicava que as firmas tinham

capacidade de influenciar preos, a forma e o nvel da produo. Ou seja, os
modelos econmicos deveriam considerar o comportamento estratgico das
empresas de uma maneira que no era considerado nos modelos clssicos.
As principais variveis que diferenciavam os mercados eram:
(i) O nmero de firmas e a extenso de suas diferenas.
(ii) O montante de custos fixos ou as economias de escala.
(iii) O grau de diferenciao do produto e a mobilidade entre as
diferenciaes.
(iv) As barreiras entrada.
Em mercados com muita competio, produtos homogneos e grande
nmero de firmas, a competio era capaz de disciplinar at variaes modestas
do comportamento competitivo. Nesse caso, ou as empresas produziam ao nvel
mximo ou organizavam cartis.
As duas outras estruturas de mercado eram a competio monopolista e
oligoplio estrutural, muito mais difcil de tratar. A competio monopolista,
caracterizada por diferenciao de produto e facilidade de entrada, era relativa-
mente mais fcil de obter resultados similares aos de mercado competitivo. Nos
mercados com oligoplio, caracterizados por um pequeno nmero de firmas,
elevadas barreiras entrada e vrios graus de diferenciao de produto, havia
maior risco ao ambiente concorrencial e as correes necessrias eram mais
difceis de ser realizadas.
Uma vez que o conceito de workable competition normativo, os elemen-
tos estruturais das diferentes indstrias tinham grande importncia. A discus-
so originada por Clark foi posteriormente refinada por autores como Edward
Manson e John Bain. Essa abordagem passou a ser conhecida como Escola de
Harvard e tratava essencialmente dos mercados. Atributos dos mercados, ou seja,
a estrutura dos mercados, a conduta das empresas e o resultado dos mercados
so elementos que combinados formam o paradigma conhecido como estrutu-
ra-conduta-desempenho ou, em ingls, SCP (Structure-Conduct-Performance).
Bain (o mais importante autor da escola de Harvard) chamou ateno
para o fato de que a workable competition era mais difcil de obter em merca-
dos com oligoplio no setor industrial. Portanto, a influncia de Bain levou,
no perodo entre a dcada de 1940 e a dcada de 1970, a uma certa descon-
fiana dos mercados oligopolizados na indstria. Segundo Bain, em inds-
trias com oligoplio concentrado, as taxas de lucro eram maiores do que seria
razovel e havia excesso de capacidade crnica, com atraso na introduo de
tecnologia redutora de custo.
De acordo com Bain, havia uma relao sistemtica entre estrutura do
mercado, conduta e desempenho. O modelo de Mason/Bain era relativamente
simples. Usando anlise estilo Cournot de maximizao de lucros em mercados

concentrados podia-se relacionar mercado estrutura, em particular ao nme-

17. Ver Hildebreand,
ro de firmas e barreiras entrada. 2002, p. 143. Entre
Este modelo, consolidado na dcada de 1950, era elegante e tornou-se muito outros faziam parte dessa
corrente Robert H. Bork,
influente. Uma vez que difcil analisar a conduta de uma empresa, um modelo
Ward S. Bowman, Harold
relacionando conduta com estrutura facilitava a poltica das autoridades anti- Demsetz, John S. McGee,
trustes. A ideia era de que quando uma empresa tinha crescido de tal maneira Stanley I. Ornstein, Sam
a ter se beneficiado de todas as vantagens da economia de escala ela no podia Peltzman, Richard A.
Posner, George J. Stigler
mais fazer economias pela reduo de custo. Portanto, toda sua economia seria e Lester G. Telser.
atravs do aumento de preo. Bain acreditava que havia uma tendncia nos 18. Ver Bork, 1978.
EUA ao aumento de concentrao na indstria e a poltica antitruste tenderia a
reduzir essa tendncia.
Esse modelo que ficou conhecido como paradigma SCP, ou modelo de
Harvard, influenciou a aplicao da legislao antitruste nos EUA e at hoje
influente em algumas abordagens da poltica de defesa da concorrncia.
O maior ataque doutrina da concentrao partiu de um conjunto de eco-
nomistas e advogados que compartilhavam a tradio associada aos departa-
mentos de economia e direito da Universidade de Chicago que viam com des-
confiana a ao do Estado, e com preocupao o excesso de intervencionismo
atribudo escola de Harvard. Esses tericos enfatizavam seu compromisso
com os valores econmicos, polticos e sociais do livre mercado e consideravam
excessiva a interveno feita em seu funcionamento pelas decises das cortes
norte-americanas na rea de antitruste.17
A tese da escola de Chicago que os remdios estruturais aplicados pelas
autoridades de Defesa da Concorrncia eram inadequados, uma vez que a con-
centrao foi o resultado das condies de custo das empresas, ou seja, de sua
eficincia. Barreiras eram vistas como baixas e competidores potenciais tinham
perfeita informao das oportunidades e custos envolvidos. Portanto, a estru-
tura da indstria o resultado das diferentes eficincias das firmas no tempo,
uma vez que o objetivo final da poltica de competio promover o bem-
-estar do consumidor, expresso pela eficincia, a interveno do Estado podia
ser contraprodutiva. Ou seja, a escola de Harvard considerava que a concentra-
o do mercado podia ser indcio de coluso, a escola de Chicago afirmava que
era indcio de eficincia. Ou seja, caso a coluso fosse provada, as autoridades
poderiam processar a empresa, mas no seria possvel inferir coluso da estru-
tura dos mercados.
Nessa linha Bork em livro de grande influncia, The Antitrust Paradox,
afirmou:18
Today, I would add only tow thoughts. First, I doubt that there is any significant output res-
triction problem arising from the concentration of any industry. Second, there is no coherent
theory based on consumer welfare that supports a policy of industrial deconcentration when

concentration has been created either by the internal growth of the firms or by merger more
than ten or fifteen years old.
Ou seja, a escola de Chicago defendia que o nico objetivo legtimo para

as restries ao dos agentes econmicos impostas pelas leis de defesa da
concorrncia era a garantia do funcionamento do mercado para a realizao das
eficincias de Pareto. H dois tipos de eficincia que determinam o bem-estar
do consumidor: eficincia alocativa (a alocao tima de recursos no conjunto
da economia) e eficincia produtiva (uso eficiente dos recursos pela firma indi-
vidual atravs de economia de escala, escopo ou reduo dos custos de transa-
o). Portanto, o objetivo da legislao antitruste devia ser o de melhorar a efi-
cincia alocativa sem afetar a eficincia produtiva, de tal forma que o resultado
final de bem-estar agregado da economia fosse positivo ou neutro.
Observe-se, portanto, que na dcada de 1990, quando foram feitas recomen-
daes de reformas institucionais e de implantao de um sistema de defesa da
concorrncia nos pases em desenvolvimento, havia nos EUA um amplo debate
sobre a natureza e a extenso das leis antitruste nesse pas. O mesmo debate no
ocorreu nos pases em desenvolvimento. No houve um equivalente da esco-
la de Chicago, recomendando pouca interveno, nos pases que implantaram
a legislao antitruste na dcada de 1990. Tambm no houve uma discusso
dos problemas do modelo SCD e das crticas em andamento a esse modelo.
Finalmente, no houve discusso se uma legislao de defesa da concorrncia
deveria ser adaptada realidade desses pases ou se os problemas desse marco
legal eram similares nos EUA, na Europa e nos pases em desenvolvimento.
Observe-se que essa discusso que era nos pases desenvolvidos, em espe-
cial nos EUA, um debate sobre bem-estar do consumidor, foi transformada
pelos defensores de reformas institucionais neoliberais em elementos de uma
estratgia de desenvolvimento. Ou seja, bastava-se adotar as instituies que
promoviam, nos pases industriais avanados, um ambiente concorrencial para
produzir resultados similares, em termos de eficincia econmica e bem-estar
dos consumidores.
Na ltima dcada, novas linhas de pesquisas apresentaram novas aborda-
gens para as relaes entre o Estado e o Mercado levando novas perspectivas
para o estudo da concorrncia no mundo contemporneo. Os novos horizontes
tericos revigoraram o estudo da Defesa da Concorrncia, que estava limitado
ao debate entre a verso estruturalista do pensamento neoclssico e o liberalis-
mo fundamentalista da escola de Chicago.
Nessa linha, a oposio entre Estado e Mercado foi questionada pela con-
testao da validade dos teoremas de bem-estar em sua forma mais sofisticada,
ou seja, os Teoremas Fundamentais da Economia do Bem-Estar formulados
por Arrow-Debreu, orientando uma nova perspectiva para a ao do Estado.

Essa abordagem, que tem como um dos seus mais importantes formulado-
19. Para uma resenha
res Joseph Stiglitz, vai ser chamada de Economia da Informao. Por outro desse debate, ver Sidak &
lado, uma viso da concorrncia com uma perspectiva dinmica, fortemen- Teece, 2009.
te influenciada pelo pensamento de Schumpeter, vai questionar o tratamento 20. Ver Hayek, 1945 e
esttico dado legislao antitruste nos EUA e na Europa, que estaria em con- Stiglitz, 2000.
flito com o progresso tcnico e com o bem-estar econmico.19 Estas questes 21. Stiglitz, 2000, p. 1443.
sero tratadas na prxima seo. 22. Idem, 2000, p. 1444.
4. Estado e Mercado: Vises da Economia

da Informao e da Economia da Inovao
A essncia do modelo de equilbrio foi formulada por Hayek de uma maneira

extremamente simples. Este resolve o problema de alocao de recursos atravs
de um nico mecanismo de informao: o sistema de preos. Ou seja, um siste-
ma de preos descentralizado levaria uma alocao eficiente de recursos escas-
sos. Ningum precisa saber as preferncias de todos os indivduos e a tecnologia
de todas as firmas para assegurar que alocao de recursos pareto-eficiente.
Preos levam todas as informaes e so, de fato, estatsticas suficientes.20 Hayek
apresenta seus argumentos de forma literria, mas o modelo Arrow-Debreu, de
forma mais sofisticada, resolve atravs de um modelo matemtico, problema
similar e, ou seja, soluciona de forma rigorosa, na data 0, o problema completo
de alocao de recursos.
Stiglitz desafia todo este edifcio fenomenal com uma proposio igualmen-
te simples. Esse autor sustenta que a existncia de custos de informao, mesmo
que pequenos, podem ter graves consequncias: muitos dos resultados tradicio-
nais da microeconomia no mais se sustentam, inclusive os teoremas de Bem-
Estar formulados por Arrow e Debreu.21 Ou seja:
While one of the Standard informal arguments for decentralization using the price system is
its information economy, information economics showed that, in general, efficient decentrali-
zation through the price system, whithout extensive government intervention, does not result
in a constrained Pareto Optimum, that is, even taking into account the costs of information.22
A Teoria da Informao contribui com novos insights para uma Teoria dos
Contratos. Alm disso, essa abordagem permite estudar a relao entre Estado e
Mercado sob novos ngulos. Ou seja, se as informaes fossem perfeitas, a efe-
tividade dos contratos seria fcil de ser obtida e haveria pouca imprevisibilidade
nas decises judiciais. Alm disso, a natureza dos conflitos seria enormemente
reduzida, uma vez que as partes contratantes saberiam dos riscos que assumiam
com exatido, seriam capazes de precific-los e o resultado do negcio jurdico

teria um elevado grau de previsibilidade. Justamente porque as informaes

23. Para uma resenha do
debate entre sistemas jur-
so imperfeitas, h custos de obt-las e elevada assimetria na interpretao e na
dicos e desenvolvimento, valorao das informaes disponveis, uma vez que h percepes diferentes
ver Hadfield, 2006. para os custos e os resultados das obrigaes assumidas. Nesse sentido, o fato
24. Stiglitz contribui tam- de que os tribunais, como os indivduos esto sujeitos a informaes incomple-
bm com interessantes
insights sobre o papel do
tas, em muitos casos h grande imprevisibilidade nas decises judiciais. Tal fato
Estado em duas publica- ocorre mesmo nas condies ideais recomendadas pelos que sustentam que o
es: The Economic Role of risco jurisdicional se deve pouca considerao aos direitos de propriedade de
the State (1989) e Wither
sistemas jurdicos de tradio romano-germnico, como os latino-americanos.23
Socialism (1994). Segundo
ele, a importncia do Ou seja, uma vez que as informaes so incompletas, e podem inclusive ser
Estado baseada em duas mais assimtricas em economias em desenvolvimento, a efetividade dos contra-
propriedades bsicas:
tos necessariamente relativa, no por causa das caractersticas institucionais,
participao universal
e compulso (ou seja, mas pela prpria natureza das relaes contratuais.
soberania e monoplio O argumento da Economia da Informao que os problemas de assimetria
da violncia) e deriva
de acesso s informaes e, ainda, do custo de obter as informaes implicam
de quatro caractersticas
exclusivas que possui: (i) que o funcionamento dos mercados depende da ao do Estado. Mas se isto
o poder de taxar; (ii) o verdade para a alocao de recursos em um contexto de esttica comparativa,
poder de prescrever; (iii) questes intertemporais, como decises de investimento, e outras polticas de
o poder de punir; e (iv)
custos de transao mais alocao intertemporais de recursos dependem, ainda mais, do Estado. Ou seja,
baixos para certos efeitos as polticas de desenvolvimento so parte de um conjunto de aes do Estado,
externos, tais como o necessrias em uma economia de mercado para que muitos mercados funcio-
problema do free rider,
mercados incompletos e nem adequadamente. Isto particularmente importante em pases que, dada a
seleo adversa. Portanto, histria (e a histria importa), parte dos mercados so inexistentes, e h incerte-
o Estado est em posio za e riscos elevados associados alocao intertemporal de recursos.
excepcional para tratar
de falhas de mercado e de
A Economia da Informao, portanto, reconcilia a ao do Estado com
problemas de informao o papel dos mercados e abre caminho para uma interessante sntese da rela-
imperfeita e outros pro- o Estado-Mercado nos pases em desenvolvimento. O Estado passa a ter um
blemas de uma economia
de mercado.
papel fundamental para resolver problemas que so impossveis de serem tra-
25. Ver Schumpeter, 2008
tados pelos mercados, e a questo informacional um dos mais importantes
(1942), p. 82. problemas.24
26. Em um artigo Esse debate leva novamente questo sobre para que servem os mercados e
recentemente descoberto, o papel da concorrncia. O papel principal dessa forma de rivalidade chamada
escrito pouco antes de
emigrar para os EUA,
concorrncia no alocativa, mas a de indutora de inovao. Ou seja, finalmen-
Schumpeter levanta vrios te, voltamos para a essncia do processo de desenvolvimento, tal como visto por
insights instigantes sobre Schumpeter.
o processo de desen-
Segundo esse autor, o capitalismo, por sua prpria natureza, no pode ser
volvimento: Without
further ado, a continuous estacionrio. O processo de concorrncia um mecanismo de mudana, levan-
increase in population and do a um processo evolucionrio.25 As empresas inovam porque so obrigadas a
wealth explains an equally
faz-lo pelo mecanismo da concorrncia. Se as empresas fossem sujeitas s con-
continuous improvement
of roads and an increase dies restritivas de um mercado perfeito com concorrncia perfeita no sobre-
viveriam. a necessidade de obter lucros superiores ao custo marginal, possvel

para existncia de poder de mercado que viabiliza o capitalismo, que faz esse
of the mail coaches in
sistema to eficiente e to dinmico. De acordo com Schumpeter, desenvolvi- circulation in a step-
mento est relacionado inovao, a capacidade de resposta de um agente ino- -wise adapting manner.
vador que d um salto para o futuro, ou seja, realiza uma mudana, que pode But add as many mail
coaches as you please, you
ser descrita, mas no pode ser determinada a priori.26 will never get a railroad
Esta viso de desenvolvimento schumpeteriana compatvel com a defini- by so doing. This kind of
o de desenvolvimento como crescimento com mudana estrutural sustentada novelty constitutes what
we here understand as
pela tradio do estruturalismo latino-americano.27 Ao fornecer aspectos din-
development, which can
micos da concorrncia para a anlise antitruste, vrias das interpretaes tradi- now be exactly defined as:
cionais dessa literatura tm de ser revistas.28 transition from one norm
of the economic system to
Resta, portanto, a questo do papel de uma poltica de concorrncia, para
another norm in such a
uma estratgia de desenvolvimento e, em especial, como aplicar esta poltica em way that this transition
um pas como o Brasil. Estas questes sero discutidas na prxima seo. cannot be decomposed
into infinitesimal steps..
Schumpeter, 1932, p. 10.
27. Essa tambm a
5. Defesa da Concorrncia para uma Poltica de Desenvolvimento definio dos pioneiros
da teoria do desenvolvi-
Desde a dcada de 1930 o Brasil tinha provises na legislao relativas a questes mento. Ver, por exemplo,
Meier, 1984, p. 6.
concorrenciais. Mas a primeira lei brasileira de orientao antitruste apareceu
28. Ver, por exemplo,
em 1945, ao fim do Estado Novo, tendo como autor o Ministro do Trabalho, Hovenkamp, 2008 e
Agamennon Magalhes. O Decreto-Lei n 7.666, chamado de Lei Malaia, criava McCraw, 2008.
a Comisso de Defesa Econmica e dava poderes ao governo para expropriar 29. Essa presso
qualquer organizao cujos negcios lesassem o interesse nacional, mencionan- relatada por telegrama
de 27/6/1945, n 26, reser-
do, especificamente, as empresas nacionais e estrangeiras, vinculadas aos trustes vado, do embaixador bra-
e cartis. O Departamento de Estado dos EUA interpretou a legislao como um sileiro em Washington ao
ato de nacionalismo econmico e pressionou o governo Vargas para revog-la.29 Presidente da Repblica.
Ver Moniz Bandeira,
Setores oposicionistas protestaram contra a medida, qualificando a Comisso de 1975, p. 3, nota.
Defesa Econmica como um instrumento nazifascista, que ameaava a econo- 30. Brasil. Constituio
mia brasileira. A Lei foi revogada pelo Presidente Provisrio Jos Linhares, pou- Federal de 1946. Ver para
cos dias depois da deposio de Vargas. um histrico das provi-
ses legais com carter
Na Constituio de 1946 o art. 148 estabelecia que: antitruste nesse perodo,
Bagnoli, 2005, p. 86-87.
A Lei reprimir toda e qualquer forma de abuso econmico inclusive as unies ou agru-
pamentos de empresas individuais ou sociais, seja qual for a sua natureza, que tenham por
fim dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrncia e aumentar arbitrariamente os
lucros.30
Esse artigo constitucional levou ao Projeto de Lei n122 de 1948, que tam-
bm era de autoria do ento deputado Agamennon Magalhes, que tinha por
finalidade regular o poder econmico. Essa iniciativa encontrou grande oposi-
o no legislativo e o projeto no foi aprovado no Congresso brasileiro.

Finalmente, foi aprovada a Lei n 4.137/62, que criava, atravs do artigo 8,

o Conselho Administrativo de Defesa da Concorrncia, com a finalidade de
apurar e reprimir os abusos de poder econmico. Esta legislao tinha como
preocupao a represso a cartis, e tendo sido criada em um momento de
grande instabilidade poltica ainda no regime parlamentarista, durante o gover-
no Goulart, no produziu efeitos, no sendo na prtica implementada.
Na Nova Repblica a legislao de concorrncia foi renovada, mantendo,
no entanto, a caracterstica anterior de definir de maneira vaga os ilcitos con-
correnciais, sem criar mecanismos efetivos para represso ao poder econmico.
Mesmo assim foi aprovada uma nova regulamentao da Lei n 4.137/62 atravs
do Decreto n 92.323, que revogava o Decreto n 52.025 de 1963. Nessa dcada
foi dado um passo importante para um marco jurdico duradouro da legisla-
o antitruste atravs da aprovao na Constituio Federal de 1988, no ttulo
VII, que trata da ordem econmica, de um princpio geral que determinava a
represso do abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, a
eliminao da concorrncia e o aumento arbitrrio dos lucros. 31
No governo Collor, no incio da dcada de 1990, a motivao para a apro-
vao de uma legislao de defesa da concorrncia atravs de Lei Ordinria e,
ainda, a criao de mecanismos legais para sua implementao, foi distinta dos
perodos anteriores. Como muitas medidas desse governo, a legislao anti-
truste aprovada nesse perodo foi influenciada por uma viso intervencionista,
31. Art. 173, pargrafo 4, embora pretensamente market friendly, pela qual o executivo pretendia impor
da Constituio Federal sua agenda de reforma do Estado.32
de 1988.
A criao do atual Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia ocorreu
32. Nessa linha foi pro-
durante o governo Itamar Franco, tendo Rubens Recpero como Ministro da
mulgada em 27/12/1990
a Lei n 8.137, que confi- Fazenda. A Lei 8.884 de 11 de junho de 1994 foi promulgada quando o Plano
gurava os atos contrrios Real estava sendo executado e fazia parte do conjunto de mudanas institucio-
ordem econmica como nais que marcaria a transio para uma nova ordem econmica. Sua motivao
crime e, um pouco depois,
em 9/1/1991, a Lei n imediata era criar bases institucionais para garantir preos moderados, pro-
8.158/91, normatizando, movendo um ambiente competitivo, que seria compatvel com uma economia
na esfera administrativa, a com baixa inflao. A Defesa da Concorrncia seria, assim, um modelo alter-
defesa da concorrncia.
nativo (liberal) que deveria substituir os velhos mecanismos (intervencionis-
33. No Brasil, alm dos
trabalhos conhecidos de tas) de administrao de preos. A nova legislao criou o moderno Sistema
Moniz Bandeira, 1975 e Brasileiro de Defesa da Concorrncia, em que a Secretaria de Defesa Econmica
Kurt Mirow, 1978, foram do Ministrio da Justia e a Secretaria de Acompanhamento Econmico do
publicados no Brasil obras
de cunho nacionalista
Ministrio da Fazenda eram rgos de instruo e o Cade atuava como tribu-
que criticavam a ao nal administrativo, atravs de conselheiros, indicados pelo executivo, aprova-
de cartis internacionais dos pelo Senado, com mandato fixo, e com grande autonomia para interpretar e
no Brasil, tais como
Magalhes, 1965, Pereira,
implementar a Lei 8.884/94.
1974 e Gasparian, 1966. Observe-se que embora promovido na dcada de 1990 pela agenda liberal, o
tema das polticas de concorrncia no tratado na literatura econmica apenas

sob essa tica. Est presente, de forma difusa, na literatura de tradio desenvol-
34. A fully recognize
vimentista e, ainda, na crtica sobre a ao do grande capital na Amrica Latina the value of competition,
e no Brasil.33 Prebisch reconhecia tanto o papel da concorrncia em economias notwithstanding the
capitalistas, assim como suas limitaes.34 Segundo Prebisch, a concorrncia well-known fact that it is
far form being prevalent,
deveria ser usada como instrumento de promoo do desenvolvimento. Nesse Prebisch, 1984, p. 189.
sentido ele atacava o protecionismo dos pases centrais que agravava as dispari- 35. Prebisch, 1984, p. 180.
dades entre renda e produtividade entre as naes e defendia o protecionismo 36. [] the markets in
na periferia, desde que no ultrapasse certos limites.35 Alm disso, vrios auto- underdeveloped countries
res da primeira gerao de economistas do desenvolvimento, como Rosentein- are even more imperfect
than in developed coun-
Rodin, reconheciam que os mercados de pases subdesenvolvidos eram mais tries, Rosentein-Rodin,
imperfeitos do que nos pases industriais avanados.36 1984, p. 211.
A ideia de que cartis internacionais atuavam reduzindo as concorrn- 37. Para a viso do papel
cias e promovendo sua prpria agenda de investimento internacional estava dos Cartis Internacionais
segundo os EUA, ver
presente, tambm, na viso de ativistas em pases desenvolvidos, assim como
Fox, 2003, p. 343 e no
em autores nacionalistas no Brasil.37 Nessa linha, as primeiras publicaes que caso brasileiro, ver Moniz
defendem que aes anticoncorrenciais deveriam ser combatidas no Brasil, Bandeira, 1975.
no tm enfoque liberal. Ao contrrio, os livros de Moniz Bandeira (1975) 38. Ver a cartilha
publicada pelo Cade
e de Kurt Mirow (1976) publicados na dcada de 1970 tinham por objetivo
durante a gesto de seu
estudar o funcionamento do cartis formados por grandes empresas interna- primeiro presidente,
cionais e que, na viso dos autores, tinham profundo impacto no funciona- Gesner de Oliveira Filho,
e republicada pela Editora
mento do capitalismo no pas.
Revista dos Tribunais,
No entanto, na agenda liberal da dcada de 1990 a legislao de defesa da com a Legislao de
concorrncia seria uma nova forma de regular preo, sem a interveno direta Defesa Comercial e
do governo, em uma nova conjuntura econmica, com preos estabilizados.38 de Concorrncia. Ver
Marques, 2004.
Da mesma forma, as agncias reguladoras, que surgem aps 1997, em decor-
39. A figura jurdica das
rncia do avano da poltica de privatizao no Brasil, foram tambm criadas autarquias aparecem no
dentro da mesma onda de construo de instituies, para gerir um Estado Brasil pelo Decreto-Lei n
reformado. Estas organizaes, inspiradas no modelo norte-americano, eram 6.016 de 22 de novembro
de 1943 e so definidas,
estranhas tradio jurdica brasileira e sua implantao no Brasil encontrou atualmente, pelo Decreto-
vrias dificuldades. Lei n 200/67, artigo 5,
Em sua forma ideal, agncias reguladoras so instituies que fazem regu- que estabelece que essas
so servio autnomo
lao por setor especfico (ex ante), distinguindo-se de uma Agncia Antitruste, criado por lei, com perso-
que atua ex post aplicando a Lei de Defesa da Concorrncia. Na viso da Nova nalidade jurdica, patri-
Teoria Institucional, as Agncias Reguladoras, assim como o rgo de Defesa mnio e receitas prprias,
para executar atividades
da Concorrncia, deveriam ser agncias de Estado mas autnomas com refe- tpicas da administrao
rncia ao governo, a qual no devem estar subordinadas. No entanto, no direito pblica que requei-
brasileiro as autarquias no cumprem o mesmo papel. Sua origem o direi- ram, para seu melhor
funcionamento, gesto
to italiano, e foi acolhida no Brasil para exercer, de forma indireta, funes de administrativa e financeira
governo.39 Ou seja, pela lei brasileira elas so rgos de Estado, que permitem o descentralizada.
governo cumprir suas funes de forma descentralizada.
Portanto, h uma clara indefinio sobre a natureza jurdica das agncias

reguladoras e da autoridade de defesa da concorrncia no Brasil, na medida

em que elas foram criadas como rgo de Estado, para cumprir uma funo
que se propunha independente do governo, em que este papel no est nitida-
mente previsto na tradio jurdica brasileira. Na prtica, essa independncia
do governo teria de ser conquistada pela atuao efetiva dessas organizaes e
pelo reconhecimento da sociedade de seu papel no aparato pblico brasileiro
criando uma prtica institucional, previamente, inexistente no Brasil.
Observe-se que a ideia original da criao de instituies segundo um
modelo liberal nunca foi realizada no Brasil. O Cade foi aos poucos construindo
uma jurisprudncia que adequava princpios gerais da literatura de defesa da
concorrncia, particularmente, aquela da tradio ps-Chicago, s particulari-
dades da realidade econmica brasileira.40 Dessa forma, as decises desse rgo
no impediram um aumento de concentrao econmica no Brasil que resultou
da presso concorrencial oriunda da reduo das barreiras tarifrias (e, portan-
to, da maior contestabilidade do mercado) e da necessidade de aumentar a esca-
la domstica para fazer face aos desafios da globalizao econmica nas duas
ltimas dcadas.41
Embora a origem da doutrina jurdica e econmica antitruste seja norte-
40. Para uma discusso
-americana, com a difuso de legislaes de defesa da concorrncia no mundo,
sobre a tomada de deci-
ses no Cade, ver surgiram fortes tradies jurdicas sobre esses temas em outras jurisdies.
os depoimentos dos No sistema norte-americano sua implementao d-se essencialmente atra-
conselheiros tomados
vs de aes no mbito do judicirio. Duas caractersticas do moderno norte-
pelo advogado Pedro
Dutra, 2009. -americano fazem dele um caso singular: em primeiro lugar, o carter penal de
41. Ver sobre esse ponto algumas prticas anticoncorrenciais, como o cartel, cuja implementao pelo
interessante artigo de Departamento de Justia norte-americano, tem levado a vrias condenaes de
Amann & Baer, 2008.
penas de priso aos infratores, alm de penas pecunirias; em segundo lugar,
Observe que da mesma
forma as agncias o peso da ao privada na represso s aes anticoncorrenciais, em virtude
reguladoras no Brasil no do princpio do valor da indenizao ser trs vezes superior ao dano causado
vm tendo um papel de (triple-damage).42 Nessa linha, o principal papel do Federal Trade Commission
mera correo das falhas
de mercado e promoo (FTC) que corresponde ao Cade no Brasil, est no estabelecimento do controle
da concorrncia, mas de fuses e aquisies e no na represso das condutas anticoncorrenciais. Na
tm tido preocupaes Europa, ao contrrio, a implementao das polticas de defesa da concorrn-
de formular modelo
regulatrios compatveis cia so essencialmente administrativas, realizadas pela Direo Geral (DG) de
com polticas pblicas de Concorrncia da Comisso Europeia.
longo prazo no Brasil. Ver, O direito de defesa da concorrncia tem, no Brasil e em outras jurisdies,
para uma discusso sobre
a regulao econmica no
duas questes principais: (i) A represso s condutas anticompetitivas, das quais
Brasil, tendo como exem- a mais grave delas a prtica de cartel; (ii) Os princpios, normas e imposies
plo o caso das telecomu- legais que regem os Atos de Concentrao, ou seja, as operaes de aquisio ou
nicaes, Prado, Amorelli
& Britto, 2007.
de fuso de empresas. Dessas prticas todas as correntes econmicas reconhe-
42. Ver Ginsburg, 2005.
cem que cartis devem ser combatidos, uma vez que sua atuao altamente
nefasta ao bem-estar dos consumidores e ao desenvolvimento econmico. H,

no entanto, grande dificuldade de represso aos cartis internacionais, na medi-

43. Para conflitos entre
da em que as legislaes dos pases industriais avanados consideram legais caras aplicaes de polticas
tis de exportao, os quais no afetam seus consumidores, mas os de outros de concorrncia e as difi-
culdades na convergncia
pases.43 Por outro lado, h prticas de cooperao entre concorrentes que so
dessa legislao, ver
legtimas e legais. Por exemplo, so legtimas polticas de coordenao econmi- Scherer, 1997.
ca empreendida pelos governos como parte de uma poltica industrial e vrias 44. Laurence J. White,
jurisdies (entre elas os EUA e a Unio Europeia) tm segmentos da economia 2008, relata a existncia
que desfrutam isenes sobre questes antitrustes.44 de excluses de jurisdio
para questes antitrustes
Ao contrrio da unanimidade da doutrina quanto aos efeitos nefastos dos nos EUA em reas to
cartis, a aplicao da poltica concorrencial na avaliao da concentrao eco- diversas como coopera-
nmica, como resultado da fuso e da aquisio de empresas, sujeita a dife- tivas agrcolas, coope-
rativas de pesca; seguro;
rentes interpretaes e sua aplicao distinta em diferentes jurisdies. Na associaes de exporta-
tradio norte-americana, particularmente, na viso da abordagem de estrutu- o; cooperativas e joint
ra-conduta-desempenho (em oposio a uma viso menos intervencionista da ventures de pesquisa; Joint
Ventures de Jornais, con-
escola de Chicago) dada uma grande nfase aos riscos da concentrao eco- ferncias de transporte
nmica. Mas na Europa, principalmente na sia, os atos de concentrao so martimo, etc.
analisados considerando-se seus efeitos dinmicos sobre a economia. 45. Entre os defensores
Uma viso tradicional da legislao de defesa da concorrncia como guar- desta viso esto Ajit
Singh, da Universidade de
di do bem-estar do consumidor, com uma abordagem esttica de maximiza- Cambridge, Robert Gilpin
o das eficincias de Pareto, pode entrar em conflito com uma estratgia de e Aditya Bhattacharjea,
desenvolvimento que considera ser necessrio combinar defesa da concorrncia 2006.
Ver o artigo de Singh,
com polticas industrial e de comrcio exterior ativas. No modelo de poltica 2004 e tambm Gilpin,
antitruste recomendada pelos idelogos das reformas liberais da dcada de 1990 2001, p. 192-193.
havia uma profunda distino entre polticas antitruste, que promoveria a con- 46. Ver Shin, 2005.
corrncia e promoveria eficincia atravs dos mecanismos de mercado e a pol-
tica industrial (ou poltica comercial estratgica) que aumentaria a interveno
do Estado na economia e reduziria o papel do mercado.
Outro entendimento do papel das polticas de concorrncia tem sido defen-
dido por economistas oriundos de pases em desenvolvimento.45 Nessa linha,
Ajit Singh apresentou uma detalhada anlise das especificidades dos pases em
desenvolvimento que justificam que polticas antitruste sejam aplicadas em
conjuno com as polticas industriais. Um exemplo da aplicao dessa abor-
dagem a experincia de pases com estados desenvolvimentistas, com os do
Leste Asitico, que aplicam a legislao antitruste de forma complementar e
no em oposio s polticas industriais. Seguindo essa interpretao, o diretor
da Autoridade de Defesa da Concorrncia da China-Taip, Chih-Chung Shin,
considera que a poltica industrial e a poltica de concorrncia tm os mesmos
objetivos, que o de promover eficincia, embora usem instrumentos distintos
e algumas vezes contraditrios.46
Takako Ishihara, analisando o caso japons, argumenta que a poltica indus-
trial pode ser definida de duas formas: (i) como um nome genrico de polticas

pblicas relativas s indstrias e (ii) como uma definio de polticas restritas

47. Ver tambm Ishihara,
2005, p. 2. a proteger e promover indstrias.47 Segundo a definio mais ampla, poltica
48. Takako Ishihara atribui industrial consistiria em (a) polticas relativas ao desenvolvimento da infraes-
essa ideia ao professor Y. trutura para as diversas indstrias; (b) polticas relativas alocao de recursos
Noguchi, que estudou o entre indstrias, ou seja, promoo de indstrias ou ao ajustamento de inds-
sistema econmico asso-
ciado a esse tipo de viso, trias e (c) polticas de organizao industrial com efeitos sobre a estrutura dos
o chamado Regime de mercados e a conduta no mercado de indstrias especficas. Ou seja, as polticas
1940. Ver NOGUCHI, Y., industriais envolveriam no apenas polticas para promover ou proteger inds-
1995, citado por Ishihara,
2005, p. 3. trias individuais, mas tambm as polticas para preservar e fortalecer as bases
49. Por exemplo, a poltica para a economia de mercado, as chamadas polticas de concorrncia.
de concorrncia do Japo Ishihara recorre histria da industrializao do Japo no ps-guerra para
estimulou a formao de mostrar como a chamada Doutrina da Prioridade da Produo estava associada
Keiretsus, que foram fun-
damentais para o aumento
ideia de que o aumento da produtividade e todos os setores industriais resulta-
da produtividade da inds- riam na melhoria do padro de vida, portanto do bem-estar social dos japone-
tria japonesa e para sua ses.48 Quando nesse perodo a expanso de um setor implicava reduo da con-
expanso nos mercados
internacionais. Ver Gilpin,
corrncia, resolvia-se por privilegiar o crescimento em prejuzo da concorrncia.49
2001, p. 163. A China, entre os grandes pases asiticos, o que usa o instrumento de
50. Os casos foram promoo da competio de forma mais pragmtica, com princpios prprios,
a fuso da empresa distintos da literatura econmica antitruste tradicional. A Lei Antimonoplio
Belgo-Brasileira InBev
com a Anheuser-Busch,
da China entrou em vigor a partir de 1 de agosto de 2008 e implementa-
proprietria da Budweiser da pelo Escritrio de Concorrncia do Ministrio do Comrcio (Mofcom).
aprovado com restrio. At hoje entre os Atos de Concentrao de repercusso internacional analisa-
A tentativa de aquisio da
dos pelo Mofcom, dois foram aprovados com restrio e um foi rejeitado.50 Em
Coca-Cola do fabricante
de suco chins Huiyuan, todos os casos envolviam empresas estrangeiras e os princpios econmicos das
que foi rejeitado. A aquisi- restries impostas no foram revelados.
o do controle da empresa
Embora por razes tericas o ambiente concorrencial seja um importante
de plstico britnica Lucite
International Group fator para a promoo do desenvolvimento, as evidncias, que uma legislao
pela empresa japonesa de defesa da concorrncia , por si s, condio suficiente (ou mesmo neces-
Mitsubishi que foi
sria) para promover concorrncia, so controvertidas.51 Estudos empricos
aprovada com restries.
Para uma anlise dessas mostram que h correlao entre a existncia de leis de defesa da concorrncia
operaes, ver Zhang & e desempenho da economia, medida pela taxa de crescimento do PIB ou pelo
Zhang, 2009. crescimento da produtividade total dos fatores.52 Esse tipo de estudo, no entan-
51. H muito pouco tempo,
to, no tem informaes sobre a extenso e a intensidade da implementao
as quatro economias em
desenvolvimento de mais dessa legislao e no pode estabelecer com preciso a relao entre essas leis e
rpido crescimento da sia o crescimento econmico.
(China, ndia, Hong Kong Por outro lado, um interessante estudo recente de Tay-Cheng Ma mostrou
e Cingapura) no tinham
um sistema legal que um cenrio mais complexo para a relao entre legislao de defesa da concor-
atuasse formalmente pro- rncia e crescimento: as regresses estimadas pelo autor sugerem que quan-
movendo uma legislao to maior os esforos de promoo de eficincia, maior os efeitos da poltica
antitruste. Ver Ma, 2011,
p. 302.
de concorrncia.53 Ou seja, sua concluso de que a legislao que promove
competio pode apenas prover condies para a existncia de um ambiente

competitivo mas no explica a extenso e a intensidade da concorrncia. Neste

52. Ver Dutz & Hayri,
caso, outras condies sociais e econmicas teriam de ser estudadas para se 2000.
compreender os efeitos da legislao de defesa da concorrncia na promoo do 53. Ver Tay-Cheng Ma,
crescimento econmico. 2011.
Considerando-se esse conjunto de experincias, inevitvel que se levante 54. O nmero de Atos de
Concentrao analisados
a seguinte questo: na perspectiva de uma poltica de desenvolvimento, o que
pelo Cade anualmente
justifica no Brasil um sistema de defesa de concorrncia? A resposta a essa ques- oscila entre um mnimo
to simples: h dois processos em curso, que tm efeitos sobre bem-estar da de 393 casos em 2005
populao e sobre a taxa de crescimento da economia, que necessitam desse (logo aps uma mudana
da jurisprudncia que
instrumento para serem enfrentados. Esses processos so: (i) a onda de fuses e dava uma interpretao
aquisies, tanto por empresas internacionais e domsticas, que tem aumenta- mais restrita ao critrio
do o grau de concentrao da economia brasileira;54 (ii) a ao de cartis inter- de faturamento) a um
mximo de 638 em 2008
nacionais e domsticos, que tm efeitos distributivos perversos, transferindo (dados disponveis no site
a renda do consumidor para os acionistas de grandes empresas, reduzindo os do Cade www.cade.gov.
incentivos ao investimento e a diversificao de produtos.55 br). Fuses e aquisies
ocorrem, em geral,
Para atuar nessas duas frentes, o Cade necessita de capacidade operacio- em ondas, tais como o
nal e, ainda, agir com princpios econmicos e jurdicos compatveis com uma processo de globalizao
estratgia domstica de promoo do desenvolvimento econmico. No caso da na dcada de 1990 ou os
efeitos da crise internacio-
anlise de fuses, necessrio avaliar aquelas que surgem da necessidade de nal depois de 2008. Ver,
se responder ao aumento da concentrao internacional e os casos cujos efei- para uma discusso sobre
tos para os consumidores domsticos ultrapassam os benefcios auferidos por o efeito das fuses inter-
nacionais para os pases
aumento de eficincia.
em desenvolvimento, Ajit
Por outro lado, h hoje no pas pouca relao e comunicao insuficien- Singh, 2002.
te entre as autoridades de defesa da concorrncia e outros setores que atuam 55. O nmero de
com polticas pblicas que afetam a concorrncia. Essa pouca coordenao Processos Administrativos
por infrao ordem eco-
se expressa na ausncia de consideraes concorrenciais para as negociaes
nmica vem aumentando
comerciais brasileiras, inclusive no que se refere a acordos tarifrios. H ainda nesta dcada, assim como
insuficientes consideraes sobre questes concorrenciais na poltica industrial o valor das multas impos-
tas. Por exemplo, em
brasileira e nos rgos que a implementam, como o BNDES. Ou seja, qualquer
caso recente (setembro
formulao de uma poltica de defesa da concorrncia para uma estratgia de de 2010) foi condenado
desenvolvimento no Brasil, tem como ponto de partida a busca de mecanismos um cartel que envolvia
para maior integrao entre trs dimenses da poltica pblica: a poltica anti- empresas de gs industrial
e cinco delas condenadas
truste, a poltica industrial e a poltica de comrcio exterior. com multas totais de 2,2
bilhes de reais, todas
transnacionais, entre elas
empresas tradicionais,
como a White Martins.

6. Concluso
Instituies so plsticas e atendem s condies econmicas, polticas e sociais

em que se desenvolvem. O sistema atual de defesa da concorrncia no Brasil foi
criado como parte de uma agenda neoliberal que recomendava a construo de
instituies com polticas market friendly. O neoliberalismo militante da dca-
da de 1990 defendia retoricamente a reduo do papel do Estado na economia.
No campo das polticas pblicas, no entanto, o que esse movimento buscava era
reformar o papel do Estado para viabilizar polticas que considerava desejveis.
No entanto, essas reformas institucionais no alcanaram necessariamente os
resultados pretendidos. Na rea de Defesa da Concorrncia essas reformas cria-
ram bases legais para uma ao efetiva do Estado para impor limites ao poder
econmico, o que ativistas, como Agamennon Magalhes, no tinham consegui-
do aprovar no passado. O desafio, no entanto, usar esse sistema (e essas insti-
tuies) para polticas de desenvolvimento. Ou seja, a poltica antitruste deve ser
um instrumento de uma poltica de desenvolvimento, aumentando a eficincia
da poltica industrial e da poltica de comrcio exterior. Nesse caso, o papel do
mercado de instrumento de uma estratgia de desenvolvimento e no de pro-
motor exclusivo das eficincias de Pareto de uma concepo esttica de bem-
-estar do consumidor.
As instituies importam porque o custo (e eficcia) da interveno do
Estado depende do funcionamento das instituies. Ou seja, em sociedades
com instituies que tm alto grau de legitimidade e funcionam adequada-
mente, as aes do Estado e tambm o funcionamento do mercado (que
uma instituio) podem produzir resultados melhores, a custos mais baixos
de tributao e de fiscalizao. Mas instituies so plsticas e podem cumprir
papis diferentes, quando se alteram as condies econmicas e polticas que
lhe deram origem.
As legislaes de defesa da concorrncia e as agncias reguladoras tm
papis distintos nos pases em desenvolvimento e nos pases desenvolvidos.
No primeiro caso, a principal funo promover o aumento do nvel de inves-
timento e maximizar o bem-estar da sociedade em um contexto dinmico,
ou seja, contribuir para a efetividade das polticas de desenvolvimento. No
segundo caso, seu objetivo mais modesto: apenas garantir o bem-estar do
consumidor. Polticas antitruste devem combinar-se nos pases em desenvol-
vimento com polticas industriais e de comrcio exterior. Nesse caso, a prio-
ridade no promover as tradicionais eficincias alocativa ou produtiva, mas
garantir os efeitos sobre a inovao e o crescimento econmico da eficincia
dinmica schumpeteriana.

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Marcos Costa Lima
O Brasil na segunda dcada do sculo XXI:

desafios, mudanas e novas questes
Temos o dever de nos interrogar sobre as razes dos pro-

blemas que afligem o povo e repudiar posies doutrin-
rias fundadas num reducionismo econmico.
Celso Furtado,
Em busca de novo modelo - reflexes sobre a crise contempornea
Pensar o futuro sempre uma atividade arriscada. Ainda mais vivendo os efei-
1. CHESNAIS, F.
tos de uma crise do capitalismo financeiro que j tem a durao de quatro anos. (2011), Les dettes illgi-
Por melhores que sejam os instrumentos para avaliar as tendncias, a histria times. Quand les banques
um livro cheio de surpresas e no qual muitas vezes os homens, as mulheres e font main basse sur les
politiques publiques,
suas aes podem transformar estruturas, h muito tempo cristalizadas. Temos Paris: ditions Raisons
presenciado manifestaes sociais no mundo rabe, na Tunsia, onde uma rebe- dAgir.
lio popular derrubou o presidente Zine al Abidine Ben Ali, aps 23 anos no
poder, seguida pelo Egito, onde o conflito entre povo e autoridades acabou por
destronar a ditadura de Hosni Mubarak, h 30 anos no poder.
Estas mobilizaes tm se espalhado pelo Imen e Gabo, mas no s a.
Tambm no Bahrein, pas onde os protestos tm, em grande parte, o objetivo
de uma troca de sistema de governo de uma monarquia constitucional para um
sistema parlamentarista, alm de mais liberdades democrticas, de maior igual-
dade para a maioria xiita do pas, que se queixa de discriminao por parte da
dinastia sunita que os governa, a famlia Al-Khalifa.
Em outro diapaso, so os confrontos de rua na Grcia e na Espanha, que
tm como motivo os sacrifcios que esto sendo impostos aos jovens, traba-
lhadores e classes populares, resultantes das formas de enfrentamento da crise
financeira, mas que afetam diretamente o status quo.
Franois Chesnais1 acaba de publicar um novo livro sobre a recente crise 345-354 >>

financeira e seus desdobramentos na Europa.2 Ele nos aponta a vulnerabilida-

de que tomou conta dos bancos europeus, que, por alavancarem valores muito
acima da qualidade de seus ativos, terminaram por exigir dos governos que seus
pases, em nome da honorabilidade da dvida, impusessem sacrifcios sobre
jovens, trabalhadores e camadas populares, pela reduo dos gastos sociais, com
diminuio do efetivo de funcionrios pblicos, ou seja, com novos ataques aos
sistemas de penso e aumento do tempo de servio.
2. CHESNAIS, F. (2011) Estes breves comentrios sobre a crise financeira se justificam, pois uma
La vunerabilit du sys- questo de tamanha magnitude afetar, inexoravelmente, as tendncias de um
tme financier, lillgiti-
mundo em que a globalizao est se expandindo cada vez mais. Nesta mesma
mit de dettes publiques
et le combat politique direo a internacionalista inglesa Susan Strange disse h poucos anos que a
internationaliste pour autoridade dos governos de todos os Estados, grandes ou pequenos, fortes ou
leur annulation. In Carr
fracos, foi enfraquecida como resultado das mudanas tecnolgicas e das finan-
Rouge n 45, avril, pp 33.
as, bem como pela acelerao da integrao das economias nacionais em uma
3. STRANGE, S. (2003),
The declining Authority nica economia global de mercado.3
of States. In: HEL, D. & Pensar o Brasil para os prximos dez anos em seus desafios, mudanas e
MCGREW, A., The Global oportunidades, antes de tudo, requer uma abordagem compreensiva e articula-
Transformations Reader.
Oxford: Polity, p. 133 da dos fenmenos econmicos, polticos, culturais e ambientais que nos confor-
4. FURTADO, C. (2002), mam. Devemos estar ainda sintonizados com as heranas histricas que acom-
Em busca de novo modelo. panham a nossa trajetria enquanto pas colonizado e dependente.
Reflexes sobre a crise con- Entre os nossos grandes pensadores, Celso Furtado foi certamente um
tempornea. So Paulo:
Paz e Terra, p. 32. dos mais lcidos quando afirmou que as economias subdesenvolvidas podem
5. FURTADO, C. (2002), conhecer fases prolongadas de crescimento de seu produto global e per capi-
op.cit.p. 35. ta, sem reduzir o grau de dependncia externa, e a heterogeneidade estrutural
6. MORSE, R., O espelho interna, que so caractersticas essenciais.4
de Prspero: cultura e O economista sempre chamou ateno para a alienao de nossas elites,
ideias nas Amricas. Trad.
Paulo Neves. So Paulo: que sempre buscaram reproduzir internamente uma imagem que no condizia
Cia das Letras, 1988, pp. com as condies da maioria das gentes do pas: que esperar de um processo
13-14. de crescimento que derivava seu dinamismo da reproduo indiscriminada de
7. ZAGNI, R. M., padres de consumo de sociedades que j alcanaram nveis de produtividade e
Reflexos Distorcidos
no Espelho de Prspero. bem-estar muitas vezes superiores aos nossos?. 5
Hegemonia e Identidade Essa afirmativa nos remete a uma polmica importante que provocou a inte-
Supranacional nas lectualidade latino-americana no final dos anos 1980, com o livro de Richard
Relaes entre EUA e
Amrica Latina, das
Morse,6 O espelho de Prspero: cultura e ideias nas Amricas. Nele o autor fazia
Independncias s uma defesa e uma revalorizao das influncias ibricas em comparao com o
Vsperas das Guerras liberalismo anglo-saxo. Ou seja, a f depositada na via ibrica e a simpatia por
Mundiais. In: http://
www.rumoatolerancia.
ela, com seu universalismo, contra a vertente protestante, pragmtica e fria da
fflch.usp.br/files/active/0/ cincia, despida de um humanismo com razes em Toms de Aquino.
Reflexos_distorcidos_no_ Rodrigo Medina Zagni,7 ao analisar a questo latino-americana, fazia men-
Espelho_de_Prspero.pdf.
Acessado em 16/06/2011.
o clebre assertiva de Morse, segundo a qual H dois sculos um espelho
norte-americano tem sido mostrado agressivamente ao Sul, com consequncias

Marcos Costa Lima
inquietantes. Talvez seja a hora de virar esse espelho.8 Para Zagni, as obras de
8. MORSE, R. op.cit. pp.
Jos Mart e Domingo Faustino Sarmiento enfrentaram talvez o dilema mais 13-14.
consistente no pensamento americanista, a saber, o da identidade latino-ame- 9. CANCLINI, N. G.
ricana, cujo processo de formao passou obrigatoriamente pela construo de (1997). Culturas Hbridas:
inimigos comuns, inicialmente as metrpoles europeias e posteriormente os estratgias para entrar
e sair da modernidade.
Estados Unidos. A mudana do paradigma hegemnico da pax britanica para a So Paulo: Editora da
pax americana est relacionada com a prpria transio da hegemonia mundial Universidade de So
britnica para a estadunidense, entre o final do sculo XIX e incio do XX. Paulo, 1997.
Mais contemporaneamente, e com forte simetria, esto as reflexes de 10. SCHWARTZMAN,

S. (1988) O espelho de
Nestor Canclini, que entende que as interaes entre culturas hegemnicas e Morse. Novos estudos
subalternas so palcos de luta, mas tambm o lugar onde uns e outros drama- do Cebrap, n 22, 1988,
tizam as experincias da alteridade e do reconhecimento. O confronto um pp.185-92.
modo de encenar a desigualdade (embate para defender a especificidade) e a 11. FURTADO, C.,
op.cit.p.35.
diferena (pensar em si mesmo atravs daquele que desafia).9
12. SACHS, W. (1992),
Simon Schwartzman,10 em sentido oposto, e profundamente crtico a (Ed.) Development
Richard Morse por idealizar uma essncia milenar perdida ou ainda a nostal- Dictionary. London:
gia pela totalidade e pelo transcendente, reagiu duramente obra sustentando Zed Books.
que era permeada de equvocos quando tentava buscar, em um utpico passa- 13. RAHNEMA MAJID
& BAWTREE,V. (1997),
do ibrico, as fontes para uma civilizao latino-americana que mostraria sua (Ed), The post-Develop-
profunda superioridade em relao ao Ocidente em decadncia. ment Reader. London:
A obra de Celso Furtado11 em grande medida d razo a Morse quando Zed Books.
nos diz que a tentativa das elites latino-americanas de reproduzirem o modelo 14. ESCOBAR, A. (2006),
Post-Development. In:
anglo-saxo se d por uma profunda heterogeneidade nos padres de vida e de CLARK, D. A.: The Elgar
consumo na periferia: companion to develop-
ment studies. Cheltenham:
Edward Elgar Publisher
A crise que aflige nosso povo no decorre apenas do amplo processo de reajustamento que
ltda, p. 447:451.
se opera na economia mundial. Em grande medida, ela o resultado de um impasse que se
manifesta necessariamente em nossa sociedade, a qual pretende reproduzir a cultura material
do capitalismo mais avanado, privando assim a grande maioria da populao.
Em 1992, surge um forte movimento que passa a criticar as concepes

dominantes de desenvolvimento, sejam liberais, sejam marxistas. A obra cole-
tiva de Wolfgang Sachs12 parte da afirmativa de que os 40 ltimos anos podem
ser chamados de idade do desenvolvimento. Essa poca estaria chegando ao
fim e os autores invocam a necessidade de um obiturio do desenvolvimento.
Um segundo livro coletivo, The post-development reader,13 procurou dar conte-
do noo de ps-desenvolvimento.
Segundo Arturo Escobar (1992),14 que sintetiza esses movimentos inte-
lectuais, a discusso se deu em trs momentos: o primeiro, de modernizao,
tambm tido como liberal (1950-1960); o segundo, relativo teoria da depen-
dncia e marxista, sobretudo (1960-1970), e o terceiro, das abordagens crticas

e ps-estruturalistas (1980-1990). Esta ltima corrente centrava-se na revalori-

zao das culturas vernculas, baseando-se no conhecimento no apenas letra-
do e acadmico, mas do homem comum, na tentativa de construir um mundo
mais sustentvel, tanto cultural quanto ecologicamente mais humano, procu-
rando levar a srio os movimentos sociais e as mobilizaes locais. Na sntese
feliz de Escobar: if another world is possible, than another development should
also be possible.15 O autor discorre sobre as polmicas entre ps-estruturalistas
e marxistas, os primeiros acusando os segundos de minimizarem as questes do
simblico, da cultura, e de manter as estruturas sistmicas de poder, enquanto
os marxistas nos acusavam de romantismo e de perda da dimenso real por
estarem centrados no discurso.
A ideia aqui no foi aprofundar estas discusses. O objetivo central foi muito
mais de introduzir a problematizao do conceito de desenvolvimento, que se
tornou difcil e incerto aps estes trinta anos neoliberais. Os motivos so diver-
sos, quando hoje se requenta o conceito de desenvolvimento, pelo prefixo neo.
As razes esto na inabilidade do desenvolvimento tanto de realizar certas pro-
messas quanto de responder altura aos problemas fundamentais como a des-
truio ambiental, a permanncia da pobreza e dos privilgios em escala global,
a vulnerabilidade dos direitos humanos e o acirramento da violncia e do dano16
em escalas locais, nacionais e internacionais. Neste sentido, ganham fora as for-
mulaes que acentuam as crticas matriz terica ocidental, centradas em vrias
posies dos estudos ps-coloniais, que tm reivindicaes emancipatrias.
Concluindo estas discusses de cunho mais terico sobre o desenvolvi-
15. ESCOBAR, op.cit
p. 450. mento, que interessam diretamente a esta reflexo, cabe ainda introduzir rapi-
16. LINKLATER, A. damente a crtica de Gilbert Rist,17 cuja obra tenta apresentar os impasses do
(2011). desenvolvimento, segundo ele centrado no mito do progresso e numa concep-
17. RIST, G. (2008), The o linear de histria do pensamento ocidental que, ao longo de sua trajetria
history of development: a partir de Bandung, passando pela Cepal , acaba sendo reduzido apenas
from western origins to
global faith. Londres: Zed reduo da pobreza. Portanto, para ele, no cabe ressuscitar o desenvolvimen-
Books. to, que assim define:
18. RIST, G. (2008),
op.cit. p. 13. Desenvolvimento consiste de um conjunto de prticas, s vezes aparecendo em conflito uma
19. RADOMSKY, com a outra, que requer para a reproduo da sociedade a transformao geral e a des-
G. F. W. (2011),
Desenvolvimento, truio do ambiente natural e das relaes sociais. Seu objetivo aumentar a produo de
ps-estruturalismo e mercadorias (bens e servios) direcionadas pelo mecanismo da troca, para demanda efetiva.18
ps-desenvolvimento.
A crtica da moderni-
dade e a emergncia de O maior problema do ps-desenvolvimento que, muito embora sejam jus-
modernidades alternati- tas, muitas de suas crticas, como a de abrir vrias veredas tericas, so excessi-
vas. Revista Brasileira de vamente demolidoras e no apresentam alternativas a contrapor.19
Cincias Sociais, v. 26, n.
75 fevereiro, p. 149:162.

Marcos Costa Lima
De volta dimenso emprica

20. COSTA LIMA,
M. (2011), O caso do
Nas ltimas duas dcadas a distncia em termos de rendimentos per capita Mercosul como projeto
entre os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento no parou de de integrao regional em
perspectiva comparada
crescer at a crise de 2008. A renda per capita mdia dos oito principais pases com outras experin-
desenvolvidos no mundo (Estados Unidos, Canad, Alemanha, Frana, Reino cias internacionais. In:
Unido, Itlia, Japo e Austrlia) em 1988 atingia US$ 18.224, enquanto a renda CAETANO, G. (Ed.):
Mercosur 20 aos.
mdia dos oito principais pases em desenvolvimento (China, ndia, Indonsia, Montevideo: Cefir,
Brasil, Mxico, Argentina, Rssia, frica do Sul) atingia US$ 1.325. Portanto, p. 319:333.
a diferena de renda per capita em 1988 representava US$ 16.899. Em 2008, a
renda mdia desses pases desenvolvidos passou para US$ 43.445, enquanto a
renda mdia desses pases em desenvolvimento cresceu mais de 4 vezes, atin-
gindo US$ 6.125. De todo modo, a diferena de renda per capita aumentou de
US$ 16.899 em 1988 para US$ 37.320 em 2008. Ou seja, ampliou-se a divergn-
cia entre centro e periferia.
A Amrica do Sul viveu um contexto caracterstico, que intitulo 30 anos de
hegemonia neoliberal (1980/2010). Nesse perodo a regio sofreu efeitos muito
fortes das polticas de liberalizao econmica, dos ajustes monitorados pelo
FMI, da desregulamentao financeira, da privatizao e da flexibilizao das
relaes de trabalho. A articulao dessas polticas gerou efeitos econmicos e
sociais desagregadores, e a sua violncia, sobretudo para os setores que vivem
de salrio, foi justamente o que provocou a mudana poltica desses governos,
com tendncias que, em maior ou menor medida, sinalizaram para a retomada
de polticas sociais mais amplas, capazes de recompor o desmantelamento do
Estado e mesmo de aprofundar o processo integracionista regional, quando no
buscar ampliar as relaes internacionais Sul-Sul, reduzindo os processos ante-
riores de subordinao s potncias do Norte.
Essas mudanas apontam para uma nova geografia poltica regional aps
1999, com uma sequncia de presidentes eleitos, soi-disant de esquerda ou de
centro-esquerda: Hugo Chvez na Venezuela (1999); Lus Incio Lula da Silva
no Brasil (2003); Nestor Kirchner na Argentina (2003); Tabar Vzquez no
Uruguai (2005); Michelle Bachelet no Chile (2006); Evo Morales na Bolvia
(2006); Rafael Correa no Equador (2007), Fernando Lugo no Paraguai (2008), e,
recentemente, Ollanta Humala no Peru (2011), derrotando a tentativa de retor-
no do fujimorismo.20
O Brasil, em particular, tem feito avanos em diversos parmetros, mas,
sobretudo, no seu problema estrutural mais grave, que so a pobreza e a desi-
gualdade de renda. A poltica de transferncia de renda pelos programas de
combate pobreza (benefcio de prestao continuada; previdncia rural e o
Bolsa Famlia), que foi iniciada em meados dos anos 1990, ganhou impulsos
substantivos, pois representava 6,9% do PIB em 2002 e saltou para 9,3% em

2009. S o programa Bolsa Famlia, que no incio atingia 1,15 milho de fam-
lias, em 2003, chegou ao final de 2009 com cobertura para 12,37 milhes de
famlias. Nesse contexto, a regio Nordeste, que tem o maior nmero de pobres,
passou a corresponder a mais de 50% dos beneficiados, ou 6,2 milhes de fam-
lias em 2009.21 Essas polticas precisam estar mais articuladas com as polticas
de sade, educao e habitao.
A Sntese dos Indicadores Sociais 2008 - uma anlise das condies de vida
da populao brasileira22 mostra que, entre 1997 e 2007, caiu de 31,6% para
23,5% o percentual de famlias com rendimento familiar per capita de at
salrio mnimo. No Nordeste, essa queda foi ainda mais acentuada, pas-
sando de 53,9% para 43,1%, mas ainda englobando um nmero muito alto
de pobres. No tocante educao, a taxa de analfabetismo das pessoas com
mais de 15 anos caiu de 14,7% para 10%, no entanto, persistia um nmero
elevado de pessoas que no sabiam ler ou escrever: 14,1 milhes de analfa-
betos, dos quais 9 milhes eram pretos e pardos e mais da metade residia no
Nordeste. Melhorou, nesse perodo, o percentual de estudantes que cursavam
nvel mdio na idade adequada (15 a 17 anos), passando de 26,6% para 44,5%.
Por outro lado, nesses dez anos aumentou a desigualdade de acesso de bran-
cos, pretos e pardos ao nvel superior. Em 1997, apenas 9,6% dos brancos e
2,2% dos pretos e pardos, de 25 anos ou mais, tinham nvel superior completo
no pas; em 2007, esses percentuais aumentaram para 13,4% e 4,0%, respecti-
21. IPEA (2010), Brasil em
Desenvolvimento 2010. vamente, refletindo o quanto ainda falta realizar para ampliar a qualificao
Estado, Planejamento da populao brasileira. As consequncias das desigualdades educacionais se
e Polticas Pblicas. refletem nos rendimentos mdios dos pretos e pardos, que so cerca de 50%
Sumrio Analtico.
Braslia: IPEA, p. XXV. menores que os rendimentos dos brancos.
22. IBGE (2008), A A partir de alguns nmeros presentes nos Indicadores Nacionais de
Sntese dos Indicadores Cincia e Tecnologia,23 de 2010, temos, resumidamente, resultados sobre o
Sociais 2008 - uma anlise financiamento da pesquisa no Brasil de hoje, que indicam graves assimetrias
das condies de vida da
populao brasileira. Rio regionais, em especial com relao participao do governo federal no finan-
de Janeiro. ciamento e consolidao das reas de pesquisa e de formao cientfica. Por exi-
23. MCT (2010) guidade de espao me furtarei a comentar as estatsticas, que so autoexplicati-
Indicadores nacionais vas em muitos de seus aspectos.24
de cincia e tecnologia
2008. Braslia: MCT.
O dispndio nacional em C&T, em valores correntes relacionados ao PIB,
24. COSTA LIMA (2011), em 2008 foi de R$ 43,09 bilhes, ou 1,43% do PIB, dos quais 54% pblicos e
Saber para transformar. O 46% empresariais.
lugar das cincias sociais Dos dispndios pblicos em P&D por objetivo socioeconmico, o maior
e a pesquisa cientfica no
Brasil. In: Suplemento
valor vai para as instituies de ensino superior, ou seja, 58,10%, seguindo-se
Pensar Brasil, O Estado pesquisas no orientadas (11,02%), e agricultura (10,0%). A indstria e a sade
de Minas, 12 de maro, recebem em mdia 6,0% cada um.
p. 8:11.
Os dispndios em C&T realizados pelos governos estaduais evidenciam
uma impressionante assimetria. Enquanto o total dos estados despende

Marcos Costa Lima
um valor de 5,6 bilhes de reais, a distribuio percentual correspondente

a seguinte:
Tabela 1: Dispndios em C&T pelos governos estaduais/2008. Em percentagem
Norte Nordeste Sudeste C. Oeste Sul Total
1,77 5,45 84,0 1,4 7,5 100.0
Fonte: MCT, op.cit.
Vale salientar que apenas o estado de So Paulo representa 73,4% dos gastos
realizados pelos estados em P&D.
Finalmente, um conjunto de dados que exemplifica a disparidade dos gastos
das instituies federais de ensino superior, por regio:
Tabela 2: Dispndios em P&D das instituies federais de ensino superior/2008.
Em percentagem
Norte Nordeste Sudeste C. Oeste Sul Total
4,5 20,0 44,0 13,4 17,9 100.0
Fonte: MCT, op.cit.
A tabela merece um esclarecimento. Os valores regionais so aqui mais bem

divididos. Acontece que o estado de So Paulo tem universidades em maior
nmero estaduais. Assim, o valor total dividido fica maior para as demais regi-
es. Agora, se considerarmos o montante de recursos gastos em P&D pelas uni-
versidades estaduais de So Paulo e o compararmos aos gastos das IFES de todo
o pas, este chega a 63,2%. Portanto, temos a outro problema estrutural de mag-
nitude e que precisa ser enfrentado.
A tabela 3 evidencia a importncia das cincias sociais no conjunto das
demais cincias no Brasil, aqui comparando a evoluo dos alunos titulados nos
programas de ps-graduao em cincias sociais de 2000 a 2008, nos cursos de
mestrado e doutorado.
Tabela 3: Alunos titulados nos programas de ps-graduao em algumas reas
do conhecimento. Valor nominal
Grandes reas 2000 2003 2005 2008
Mestrado 3.055 4.560 5.152 6.198
Cincias Humanas
Doutorado 892 1.283 1.497 1.862
Mestrado 2.933 4.186 4.567 4.967
Cincias da Sade
Doutorado 1.038 1.549 1.682 1.959
Cincias Exatas Mestrado 1.780 2.408 2.564 2.826
e da Terra Doutorado 892 1.283 1.497 1.862
Mestrado 1.979 2.577 2.867 3.518
Cincias Agrrias
Doutorado 550 1.026 1.121 1.319
Fonte: MCT, op.cit.

Um ltimo comentrio: se hoje o sistema brasileiro de ps-graduao est

consolidado, o que representa um extraordinrio resultado para a sociedade
brasileira, leituras mais atentas revelam que ainda h muito por fazer, seja do
ponto de vista da correo das desigualdades regionais e setoriais da cincia,
seja no aspecto da difuso e do retorno das reflexes e produtos da cincia para
os brasileiros, sobretudo os que mais dela necessitam.
O futuro
Os nmeros indicados do uma medida do esforo que o pas dever fazer para
ter um padro de vida socialmente justo e que permita maioria de sua popu-
lao superar as profundas restries que hoje enfrenta o baixo nvel de renda
e o trabalho informal, as frgeis redes de proteo social , aumentar o nvel
de escolaridade de sua populao, qualificar o ensino fundamental e mdio
e inserir maior nmero de jovens entre 18 e 24 anos no ensino universitrio.
Apesar do crescimento nas matrculas do ensino superior apontado pelo Censo
da Educao do Ensino Superior25 realizado pelo Ministrio da Educao, e da
interiorizao to necessria das universidades, o Brasil no vai cumprir a meta
de incluir 30% da populao entre 18 e 24 anos na universidade. Essa era uma
das determinaes estabelecidas pelo Plano Nacional de Educao para 2011.
Hoje essa taxa est prxima a 14%, quando se sabe que em mdia, nos pases da
OCDE, 34% dos indivduos so diplomados pelo ensino superior no grupo et-
rio dos 25 aos 34 anos, dando a perceber o quanto o Brasil ainda tem a realizar
neste campo.26
Temos significativos dficits de infraestrutura, a comear pelo setor de
25. Agncia Brasil
transportes, que ainda , principalmente, rodovirio. O deslocamento de car-
27/11/2009, MEC gas no pas se realiza 60% por estradas, 25% por ferrovias e apenas 15% por
Censo da Educao do hidrovias.27 As metrpoles apontam deseconomias substantivas e os dficits
Ensino Superior.
habitacionais e de esgotamento sanitrio para a populao de baixa renda so
26. Acessado em
de grande magnitude. As cidades mdias brasileiras, por abandono do plane-
21/06/2011, http://
www.snesup.pt/htmls/ jamento, esto absorvendo o mesmo padro deletrio dos grandes centros.
EkyVApZlFylOXSZoEQ. A questo regional um desafio a ser superado, sobretudo no Nordeste, pelas
shtml.
tantas assimetrias. A Amaznia ao mesmo tempo um desafio e uma imensa
27. IPEA (2010), Brasil
oportunidade. E aqui, a discrepncia entre racionalidade dos mercados e inte-
em Desenvolvimento
2010. Estado, resses sociais tende a agravar-se com a globalizao e precisa ser enfrentada
Planejamento e Polticas com projetos arrojados de manejo ambiental, sustentabilidade, conhecimento-
Pblicas. Sumrio
-intensivo e polticas inclusivas.
Analtico. Braslia:
IPEA, p. 51. O mercado interno como centro dinmico da economia e a independncia
poltica sero decisivos.

Marcos Costa Lima
Segundo Norman Gall,28 a democracia, a estabilidade e o aumento do con-

28. Cf. www.normalgall.com,
sumo deram aos brasileiros uma viso positiva de seu futuro. Alm disso, o e mais especialmente The
Brasil um dos pases que apresentam um recurso cada vez mais escasso em politics of potential and
escala mundial: a gua. O pas detm 13% da gua potvel do planeta. limitation oil, euphoria and
the future of Brazil, Normal
Em Beijing diz-se que uma das principais restries ao desenvolvimento Gall, Talk at the Center for
do pas exatamente a gua, e por isso mesmo a China pretende superar essa Latin American Studies,
dificuldade a partir da importao do Brasil de commodities gua-intensivos, Univrsity of Chicago,
31/03/2011. Ver tambm
como os alimentos. Oil euphoria puts Lulas
Concluindo, a promessa das reservas de petrleo. O Brasil hoje o maior legacy at risk, Financial
mercado mundial para bens e servios na indstria de petrleo, em razo do Times, 11/08/2010, e O
risco do petrleo em guas
pr-sal. E a Petrobras a maior compradora. Alguns analistas dizem que a profundas, Ecodebate, e
Petrobras gastar $1 trilho de dlares nos prximos anos em capital e na opera- tambm em O Estado de S.
o de poos profundos. Uma soma igual metade do PIB de 2010, a maior rea- Paulo, 1/02/2011.
lizao industrial na histria do pas. O gasto anual da Petrobras para a dcada
corrente, de mais de $45 bilhes de dlares, representa mais, em dlares constan-
tes, do que o oramento anual da Nasa nos anos 1960, quando os Estados Unidos
estavam se preparando para enviar o primeiro homem Lua. O programa de
investimentos da Petrobras para cinco anos de $224 bilhes de dlares, o maior
na indstria petrolfera hoje, gerando 10% de todo o capital fixo de investimento
do Brasil. Mas, para que essa promessa possa gerar um desenvolvimento econo-
micamente justo e seja capaz de reduzir os impactos ambientais decorrentes, ser
necessria maior participao do povo no sistema de decises. relevante que
diferentes segmentos e organizaes da sociedade possam participar da defini-
o dessa agenda futura e da prpria gesto pblica, ampliando suas oportunida-
des de influir no direcionamento das aes do Estado.
Ao se colocar a democracia no centro do debate sobre desenvolvimento,
abre-se a possibilidade para reconsiderar essas relaes e, no limite, para reco-
nhecer na democracia um elemento catalisador do desenvolvimento.
Essa proposio adquire atualidade quando se percebe que, ao longo das
ltimas dcadas, a palavra desenvolvimento raramente tem sido mobilizada,
pois a vitria do neoliberalismo estabeleceu um falso consenso entre economia
e autorregulao, j rejeitada por Polanyi. O conceito tem sido retomado e
novamente inquirido, problematizado, sobretudo a partir do fracasso dos trin-
ta anos neoliberais. Hoje o termo tem sido qualificado por inmeros adjetivos,
como sustentvel, inclusivo ou soberano. Mais que nunca, portanto, v-se
que as solues para o desenvolvimento devem conciliar mltiplas demandas da
cidadania dialogar com a conscincia das camadas populares, para usar uma
expresso do filsofo isebiano lvaro Vieira Pinto. E a existncia de um vigo-
roso arcabouo democrtico que pode garantir, em primeiro lugar, que essas
demandas ganhem expresso na cena poltica e, em segundo lugar, que a partir
delas se possa construir uma nova sntese para o desenvolvimento um projeto

que seja no apenas programaticamente audacioso, mas tambm e, sobretudo,

politicamente legtimo.29
preciso analisar a arquitetura institucional da democracia brasileira de
uma perspectiva crtica s limitaes dos mecanismos representativos no que
diz respeito legitimidade dos processos de deciso e formao de vonta-
de coletiva, que deveriam repercutir em esforos de maior aproximao entre
representantes e representados e na mobilizao direta ou na ateno aos resul-
tados de instrumentos de natureza participativa pelas instituies do sistema
representativo. Por outro lado, a disseminao e a expanso de prerrogativas de
processos e instituies de participao cidad na definio de polticas pbli-
cas tm chamado bastante ateno para a questo das relaes de representao
que se constitui nesses espaos e, ao mesmo tempo, ajudam a constitu-la.
Concluindo, trazemos para esta reflexo sobre o futuro do pas a lcida afir-
mao, e que nos serve de referncia nestas questes, de Celso Furtado, para quem
O ponto de partida do desenvolvimento deveria ser [...] o horizonte de aspiraes da coleti-

vidade, considerada esta no abstratamente, mas como um conjunto de grupos ou estratos
com perfil definido, assim como o sistema de decises que prevalece nessa sociedade e os
fatores limitantes que escapam ao poder interno de deciso. Desenvolvimento a transfor-
mao do conjunto das estruturas de uma sociedade, em funo de objetivos que se prope
29. IPEA (2010) Estado,
alcanar essa sociedade.30
Instituies e Democracia:
repblica, democracia e
desenvolvimento. Livro 9, Em trabalho mais recente (2002), o economista paraibano, ao tratar da
3 volumes. Braslia: IPEA.
racionalidade instrumental capitalista operando sobre o tecido social, refora
30. FURTADO, C. (1968),
justamente o horizonte democrtico e das aspiraes coletivas:
Um projeto para o Brasil.
So Paulo: Saga, p. 17-18.
Setores importantes da ordem social o trabalho produtivo e as atividades correlatas de
31. FURTADO, C. (2002)
parcela crescente de membros da sociedade passam a ser regulados por normas racionais
Em busca de um novo
modelo. Reflexes sobre a sem que os objetivos ltimos que regem tais normas sejam necessariamente evidentes para
crise contempornea. So as pessoas implicadas. O controle direto da terra e dos homens tende a ser substitudo pelo
Paulo: Paz e Terra, p. 58. controle das tcnicas, que asseguram a eficincia da organizao da produo, como base
da estrutura de poder.31

Roberto Saturnino Braga
Na poltica:
bons ventos para os duzentos anos
Frequentemente os economistas que discutem o desenvolvimento, especialmente

no Brasil, concedem pouca ateno poltica, ao fator poltico dentro do proces-
so, vezo que constitui, a meu juzo, um erro grave. Erro que provm dos resqu-
cios do positivismo que foi extremamente forte em nosso pas at recentemente.
Militares e engenheiros, cultores maiores do positivismo, e tambm economis-
tas, herdeiros da tradio, acreditaram e acreditam demasiadamente na cincia
cincia econmica, cincia social, e na engenharia social fundada nessa cincia,
como o caminho mais certo para a construo do desenvolvimento. uma viso
que no s subestima a importncia da poltica como tende mesmo a amesqui-
nhar a prpria atividade poltica, vista como fator de perturbao da melhor
conduo do processo.
Trata-se de erro grave porque a poltica, na verdade, direta ou indiretamente,
se constitui num fator dos mais relevantes, se no o mais relevante, no complexo
de atividades e decises que compem as linhas do grande devir de uma socieda-
de, de uma nao, incluindo, obviamente, o processo econmico.
Especificamente, sobre o conjunto de atividades consideradas no mbito da
economia, a poltica decisiva na medida em que: 1) estabelece e institucionaliza
as regras que regem as relaes entre os agentes econmicos, criando e forta-
lecendo a viabilidade das boas previses, o chamado fator condicional de con-
fiana, decisivo no comportamento desses agentes voltado para o investimento,
seja os agentes internos, nacionais, seja os externos; 2) cria, atravs das polticas
pblicas, instrumentos estratgicos propiciadores, desembaraadores e propul-
sores do processo de desenvolvimento.
Este segundo aspecto o que suscita as maiores polmicas entre as duas ver-
tentes principais da poltica, que so o liberalismo, que enfatiza os instrumentos
desembaraadores, e o intervencionismo que prioriza os propulsores, ou alavan-
cadores. Mais adiante se voltar a falar disso e da experincia brasileira. 357-364 >>

A poltica tem ainda uma terceira via de interferncia no processo de desen-

volvimento, menos direta porm mais profunda, ligada formao da base moral
e cultural da sociedade, que tem muito a ver com aquela primeira linha acima
referida, da confiana para o investimento, mas vai muito alm dela, confor-
mando todo o clima social, propcio ou no s expectativas da sociedade quanto
ao seu bem-estar e ao seu desenvolvimento.
O Brasil ingressa na segunda dcada do novo sculo com a sensao de ter
ganhado definitivamente um novo patamar na sua construo poltica como
nao soberana, que completar duzentos anos no incio da dcada seguinte.
E ao fim dessa terceira dcada (dos anos 1920) completar cem anos de imple-
mentao do Estado Republicano, segundo o entendimento de que a chamada
Repblica Velha, na qual os servidores pblicos, como os membros do Legislativo
e do Judicirio, eram efetivamente nomeados pelos chefes das oligarquias regio-
nais, no era verdadeiramente uma Repblica mas um Estado Patrimonialista
dessas oligarquias. Com a Revoluo de 1930 criou-se o concurso pbli-
co para o acesso ao servio pblico nos trs poderes, criou-se Departamento
de Administrao do Servio Pblico (DASP), criou-se o voto secreto para a elei-
o dos parlamentares e chefes de governo, criou-se o Ministrio para a Educao
Pblica, criaram-se vrias instituies pblicas para a ordenao das ativida-
des econmicas (IBC, IAA e outros), criou-se o Ministrio para as Relaes
do Trabalho e, em seguida, toda uma legislao ordenadora dessas relaes.
Enfim, uma Repblica verdadeira, embora no democrtica. Tudo feito segundo
uma inspirao nitidamente positivista, pela qual a Poltica devia ser toda regi-
da por chefes honrados, patriotas, devotados e competentes, que sabiam, melhor
do que o povo, o que era bom para o povo e a Nao.
Na segunda metade dos anos 1940, aps a participao do Brasil na guer-
ra contra o nazifascismo, iniciou-se ento, finalmente, a experincia republicana
democrtica, com eleies livres e formao de partidos polticos, num clima que
prenunciava tempos favorveis. Realizaram-se trs eleies presidenciais, a eco-
nomia cresceu fortemente, mais que qualquer outra no mundo, impulsionada por
grandes empreendimentos estatais, nas reas de transportes, energia e indstrias
bsicas, e ainda a construo de uma nova capital no planalto central. O cresci-
mento, entretanto, seguia um modelo concentrador de renda e comeou a gerar
insatisfaes crescentes no seio da massa trabalhadora intensamente urbanizada,
e manifestaes dessa insatisfao se foram avolumando favorecidas pelas liber-
dades democrticas antes desconhecidas. O clima poltico inicialmente promissor
de estabilidade comeou a dar mostras de desfazimento, com inflao crescente
pela disputa do bolo da renda, greves e manifestaes trabalhistas repetindo-se
aceleradamente, pronunciamentos de coronis e tentativas de golpe militar em
sequncia, renncia do presidente da Repblica com impedimento da posse do
vice legal, negociao para instaurao de um regime parlamentarista que, desde

o incio, se mostrou insustentvel. A realidade foi a passagem, em cerca de 15

anos, da expectativa de estabilidade poltica para a certeza da instabilidade.
Veio a interveno militar, uma ditadura muito mal disfarada, para dar con-
tinuidade ao clima de estabilidade. Teve sucesso neste intento durante os pri-
meiros dez anos, manteve o crescimento econmico em nveis elevados, tampo-
nou as presses trabalhistas e prosseguiu no modelo concentrador, com apoio
da mdia, das classes empresariais e de grande parte da classe mdia. At esgotar
suas possibilidades e abrir as brechas para as manifestaes de descontentamento
que espocavam por todos os lados, inclusive no prprio meio militar. Comeava
o fim da ditadura.
Reabriu-se ento o processo democrtico, ainda marcado por leses e dis-
funes vindas do passado, e submetido s tenses da grande polmica travada
entre a poltica do liberalismo, triunfante no mundo com uma aura da moderni-
dade, e a tradicional linha brasileira do intervencionismo econmico, que havia
produzido o grande progresso dos perodos anteriores, inclusive do governo
militar. O impasse da disputa de renda cada vez mais acirrada levou a inflao a
alturas inacreditveis nos anos 1980, e conduziu o eleitorado a optar, na primei-
ra nova eleio direta para presidente, por um candidato jovem, imaturo, sem
tradio nem apoio de nenhum partido importante do pas, mas um candidato
que prometia a modernidade e a extino da inflao. Pretendeu acabar com o
monstro da escalada dos preos com um tiro s, logo ao incio do governo, o tiro
falhou e o presidente se perdeu em manobras polticas e corruptas, terminando
por sofrer um impeachment constitucional.
O fantasma da instabilidade continuava vivo. O presidente eleito no pleito
seguinte vinha de um passado de luta contra a ditadura e de pensamento bem
situado esquerda. Convencido, entretanto, pelo sucesso retumbante do plano
que criou a nova moeda, o Real, e estancou a inflao, convencido enfim pelas
teses da modernidade, renegou seu passado e praticou a poltica do liberalismo
em sua inteireza, pela primeira vez no Brasil. Reelegeu-se em cima do xito da
estabilidade monetria, e da institucionalizao da responsabilidade fiscal, tam-
bm pela primeira vez vigente no Brasil. A economia, entretanto, patinou duran-
te seus oito anos, os investimentos no cresceram, indicando falta de perspectiva
de estabilidade no sentimento dos investidores. O clima poltico era, realmente,
de descontentamento crescente com a escalada do desemprego e da concentra-
o de renda decorrente do modelo neoliberal.
Ocorreu, ento, o que parece ter sido o derradeiro teste para a democracia
brasileira. O candidato sado diretamente da classe trabalhadora, um torneiro
mecnico, sem escolaridade superior, oriundo da regio mais pobre do pas, do
interior de Pernambuco, que havia sido anteriormente, por trs vezes, candida-
to derrotado do Partido dos Trabalhadores, um partido claramente esquerdista,
com ligaes estreitas com outros partidos de esquerda da Amrica Latina, este

candidato acabou vencendo a eleio presidencial.

A campanha havia sido marcada por alegaes, diretas ou indiretas, de
inviabilidade de um governo presidido por este candidato, que seria fatalmen-
te um governo despreparado e esquerdista radical, que afugentaria todos os
investidores, nacionais e estrangeiros, e findaria produzindo um quadro catico,
conhecido dos brasileiros e dos chilenos. Aps a eleio, as foras do mercado,
nos meses finais de 2002, mandaram seu recado, forando uma elevao sbita
da inflao e da taxa cambial, com o significado de alerta: Cuidado, lembrem-se
de Joo Goulart e Salvador Allende. O presidente eleito escreveu ento uma carta
Nao, assumindo compromissos que se podiam resumir numa promessa de
no tentar fazer a revoluo socialista, mas respeitar a democracia e o mercado.
O presidente tomou posse, cumpriu o prometido na carta, e no deixou de
atender tambm aos compromissos com a classe trabalhadora, como que repe-
tindo, na prtica, sua declarao fundamental, feita nos anos 1970 numa gigan-
tesca assembleia sindical que se tornou famosa e fez dele o maior lder trabalha-
dor do Brasil, quando disse que eles queriam somente melhorar as condies de
vida dos trabalhadores, mas no eram contra os empresrios que, afinal, criavam
seus empregos e pagavam seus salrios.
Usando apropriadamente seu talento poltico de negociador, o presidente
colocou no Banco Central a pessoa capaz de tranquilizar o mercado, convocou
o empresariado de todos os setores para a participao em vrios conselhos que
dialogavam permanentemente com o governo, procurando atender, nos limites
do politicamente possvel, aos reclamos que se recolhiam dessas instncias parti-
cipativas, que compreendiam tambm os trabalhadores.
Com o respaldo poltico construdo com essas iniciativas, o governo pde
assumir, com notvel grau de liberdade, as polticas pblicas que comumente
eram referidas nos meios conservadores como estatizantes e populistas. Retomou
a atividade de planejamento e o papel importante do Estado na economia, com a
Petrobras, a Eletrobrs, o BNDES voltando a ser empresas verdadeiramente esta-
tais que, alm da produtividade empresarial e lucrativa, desenvolviam polticas
de favorecimento aos produtores nacionais, como agentes desenvolvimentistas.
Criou novas estatais, como a Telebrs e a TV Brasil, e lutou para recuperar a
Vale do Rio Doce para o mbito desses agentes desenvolvimentistas, feito que s
recentemente, o governo sucessor conseguiu.
Paralelamente, criou e desenvolveu relevantes programas sociais, de redis-
tribuio de renda, como o Bolsa Famlia, o reajuste do salrio mnimo acima
da inflao e a expanso dos financiamentos agricultura familiar, avanando
na distribuio de terras (Reforma Agrria) at os limites julgados politica-
mente prudentes.
O resultado concreto foi a modificao substancial do quadro de distribui-
o de renda em direo reduo das desigualdades, ocorrida pela primeira vez

na histria brasileira. E, em paralelo, reduziram-se tambm, substancialmente,

as disparidades regionais de renda e a ampliao do consumo das famlias que
gerou um forte estmulo ao investimento voltado para o atendimento dessa nova
demanda. Este efeito foi um dos fatores decisivos para a superao das foras
recessivas oriundas da grande crise internacional detonada no meio do perodo.
Esses resultados, aliados figura comunicativa do presidente e sua bio-
grafia conhecida, infundiram massa popular brasileira uma efetiva crena
na democracia e seus valores, sentimento este que extravasou para o continen-
te sul-americano e at mesmo para outras partes do mundo, como exemplo
de prtica poltica bem-sucedida.
A figura talentosa do presidente e sua opo de avanar firme no social atra-
vs da negociao poltica com as foras do mercado foram fatores de enorme
valia na expanso das relaes do Brasil no exterior. Deu ao nosso pas o reco-
nhecimento tcito da liderana inconteste na Amrica do Sul, afastando definiti-
vamente o projeto norte-americano de ALCA e alargando os caminhos da inte-
grao do continente Sul, que passou a ser o projeto de maior prioridade para
o Brasil no campo das relaes internacionais. Este mesmo vetor da nova ima-
gem brasileira, que desfez os preconceitos antigos de falta de seriedade, foi
o condutor da ampliao da nossa presena em todas as outras partes do mundo,
especialmente na frica, e tambm na sia, e formou um campo de atrao para
investimentos crescentes vindos dos pases capitalistas mais fortes.
Com o suporte de um mercado interno alargado e robustecido pelos pro-
gramas sociais, e do dinamismo dos pases da Amrica do Sul integrados e dos
novos mercados abertos pela presena poltica maior no mundo, valendo men-
cionar a China em particular, nosso pas, como foi dito, logrou ultrapassar, com
relativo desembarao, a grave crise econmica internacional da primeira dca-
da. Pesou tambm, sem dvida, ao lado desses estmulos criados politicamente,
a fora positiva dos instrumentos estatais acionados pela nova poltica.
A economia mundial, vale dizer, a economia dos povos mais ricos do mundo,
ainda no se recuperou e ningum de bom senso capaz de prever o cronograma
desta recuperao. Previsvel, sim, a elevao da tenso poltica internacional,
resultante da luta pela retomada do dinamismo por parte de cada pas, todos em
busca de incremento das suas exportaes, resultando numa inevitvel guerra
cambial entre os mais fortes. Imprevisvel, tambm, o desdobramento do fen-
meno da rebeldia popular nos pases muulmanos, contrariando sua tradicional
posio submissa em relao s potncias colonialistas. Pela primeira vez, entre-
tanto, h uma boa parte do mundo que parece ser imune propagao do clima
negativo reinante entre as grandes potncias, e ter condies de prosseguir seu
bom desempenho econmico, sem ser tragada pelo redemoinho da recesso dos
ricos: so justamente o Brasil e a Amrica do Sul, a China e a ndia, a frica do
Sul, o Ir, um conjunto dotado de massa crtica para continuar se desenvolvendo

dentro do clima mundial de pessimismo gerado nos grandes centros capitalistas.

A conscincia desta nova realidade se reflete nos gestos polticos nacionais:
nossa presidente faz suas primeiras visitas diplomticas Argentina e China,
e recebe o visitante mais poderoso do mundo. Este pas mais poderoso enfrenta
dificuldades polticas internas h muito no observadas, com um crescimento
espantoso das foras conservadoras, exigindo posies polticas sempre mais
duras. A Unio Europeia atravessa um teste difcil para o fortalecimento da sua
integrao, com os pases mais pobres enfrentando dificuldades cuja superao
demanda uma deciso poltica firme de ajuda por parte dos mais ricos, o que
no parece provvel, haja vista a deciso de elevao dos juros do euro tomada
no ms anterior pelo Banco Central Europeu, que afeta negativamente as eco-
nomias mais pobres. No d para comentar o caso do Japo, mergulhado em
recesso faz dcadas, mas sacudido por uma catstrofe de tal monta que pode
resultar numa mobilizao poltica interna capaz de revitalizar momentanea-
mente sua economia.
Dentro desta perspectiva mundial, o Brasil segue num ambiente politicamen-
te to bonanoso que, praticando as regras reconhecidamente mais democrticas
de toda sua histria, o conjunto dos partidos de oposio no consegue exer-
cer plenamente esta misso institucional por falta de definio de uma proposta
poltica alternativa consistente. O ex-presidente, lder maior dessa oposio, na
tentativa de buscar essa definio, prope que seu grupo renuncie ao eleitorado
popular, majoritrio, e assuma explicitamente a posio conservadora de defesa
das classes mdias e ricas, deixando ainda mais atnitos seus companheiros.
O fato que o pas corre para celebrar seu segundo centenrio no incio da
prxima dcada imerso na convico de que a continuidade da poltica adotada
necessria. Boa, bem recebida a mudana de estilo na conduo presidencial,
mas segura a manuteno das diretrizes polticas iniciadas com a mudana de
direo no princpio do sculo.
A poltica no condio suficiente mas condio absolutamente necessria.
A continuidade da poltica brasileira, no que concerne ao econmico, passa,
a meu ver, pela manuteno do rigor dos controles fiscais. Por motivaes que
tambm tm razes na poltica, e decorrem de uma memria, ainda no extinta,
dos sofrimentos decorrentes da inflao enlouquecida de um quarto de sculo
atrs. Sei perfeitamente da discordncia de muitos dos nossos economistas mais
ilustres e competentes em relao manuteno desta rigidez no mbito fiscal,
mas julgo que decorre esta viso de um certo grau de desconsiderao do fator
poltico. Qualquer brisa inflacionria ligeiramente mais forte, revivida por um
empuxo desenvolvimentista mais ntido, se bem explorada pelos adversrios
ou inimigos do florescimento brasileiro, poderia resultar numa desarticulao
desastrosa do estado de motivao poltica em que a Nao se encontra rumo ao
seu segundo centenrio.

A mim me parece que a continuidade dos controles essencial, com um

grau de elasticidade ditado pelo bom senso, evidentemente. Por exemplo, no que
tange poltica monetria, que h muito poderia j ter passado por um abranda-
mento sem nenhum risco para a estabilidade dos preos. Mas eu no sou econo-
mista, nem acadmico, sou poltico; nesta condio que escrevo.
A continuidade, nessa perspectiva poltica, a manuteno da presena forte
do Estado na alavancagem do desenvolvimento; a continuidade o aperfeio-
amento dos mecanismos e programas de redistribuio de renda e de riqueza;
a continuidade o avano na integrao sul-americana, na aproximao com a
frica e no relacionamento especial das grandes naes do sul: Brasil, ndia e
frica do Sul; a continuidade o aprofundamento da participao institucio-
nalizada da sociedade civil nas decises de governo, atravs dos conselhos per-
manentes e das conferncias nacionais; continuidade o aumento criterioso dos
investimentos em educao, cincia e tecnologia.
No sendo economista, valho-me do conselho de Celso Furtado ao fim do
sculo passado, prenunciando a nossa grande virada poltica (em O Longo ama-
nhecer), considerando o Estado nacional instrumento privilegiado para enfren-
tar problemas estruturais, e recomendando: a) dar prioridade soluo do pro-
blema da fome e da subalimentao da populao de baixa renda; b) concentrar
investimentos no aperfeioamento do fator humano de forma a elevar o nvel
de cultura da massa da populao e ampliar a oferta de quadros tcnicos; e c)
conciliar o processo de globalizao com a criao de empregos, privilegiando o
mercado interno na orientao dos investimentos.
Essa ao do Estado na orientao dos investimentos para ultrapassar os gar-
galos estruturais pode e deve ser aperfeioada politicamente, segundo a diretriz
de aprofundar os mecanismos de participao da sociedade nas decises nacio-
nais. A ttulo de mera sugesto, fundada na sensibilidade poltica mais que na
anlise econmica, e com o objetivo de estimular a discusso participativa, enu-
mero alguns setores estratgicos, segundo o meu juzo, para o alargamento dos
caminhos do nosso desenvolvimento.
Comeo com a pesquisa e a produo dos biocombustveis, que parecem
constituir uma verdadeira vocao brasileira destinada a preencher uma cres-
cente demanda mundial impulsionada pelas exigncias ambientais. Penso que
imprescindvel a criao de uma empresa estatal especificamente voltada para
estas atividades, uma vez que a ateno da Petrobras, naturalmente, estar sem-
pre dedicada, com prioridade, ao petrleo, sua responsabilidade maior.
O domnio tecnolgico completo do enriquecimento do urnio para com-
bustvel de reatores nucleares, mais ou menos pelas mesmas razes levanta-
das para os biocombustveis, seria outra prioridade. O Brasil j dispe da enti-
dade capaz de realizar o avano definitivo neste setor, que so as Indstrias
Nucleares Brasileiras (INB).

Penso, ainda, que fatores da realidade fsica, como nossa extensa faixa cos-
teira e a concentrao da populao e da atividade econmica ao longo dela,
aliados a uma tradio de grande importncia na posse e no uso de uma frota
mercante conceituada no mundo, e, ainda, a existncia de uma expressiva inds-
tria nacional de construo naval, implantada, precisamente, com a finalidade de
renovar e ampliar continuamente aquela frota, tudo isso aponta para uma voca-
o martima inequvoca que no presente no est sendo exercida. A mim me
parece que neste caso, tambm, se faz necessria a criao, por iniciativa estatal,
de uma grande empresa brasileira de logstica e transporte martimo.
No me vou estender nessas sugestes; no estou pretendendo elaborar um
projeto para o Brasil. Acho mesmo, seguindo a linha de pensamento que valo-
riza eminentemente a poltica, acho que um projeto nacional no um plano
econmico, absolutamente necessrio para a conduo da poltica econmi-
ca; um projeto nacional algo mais amplo, como um conjunto de definies
polticas, diretoras das aes de governo durante um certo prazo de mandato
outorgado pelo voto popular.
E acho que o Brasil tem, hoje, seu Projeto Nacional, e vai seguindo, com fir-
meza e dignidade, em direo ao tempo do seu segundo centenrio.

Refletindo sobre a Realidade Latino-Americana
Csar Bolao
Indstria e criatividade:
uma perspectiva latino-americana
Introduo
evidente que vivemos um momento de grandes mudanas no capitalismo

em nvel mundial, iniciadas com a crise estrutural dos anos 1970. Fenmeno
bem conhecido e com importantes impactos sobre os sistemas de comunica-
o, trata-se de uma mudana de ordem econmica e cultural profunda. A cor-
rente principal do pensamento comunicacional pea-chave na construo da
hegemonia, embora sempre subordinada ao mainstream da economia tentar
se agarrar a diferentes explicaes, procurando interpretar tudo como fruto de
uma revoluo tecnolgica. A Economia Poltica da Comunicao (EPC) foi
muito eficiente na crtica aos conceitos de sociedade da informao, socieda-
de do conhecimento, ps-industrialismo, ps-modernismo etc. Mas preciso
saber que por trs de todas essas falsas iluses h um elemento de realidade a
ser esclarecido, visto que as ideias no surgem do nada.
Tomemos um exemplo recente: a ideia da economia criativa. fato que, ao
longo do processo de reestruturao, houve um momento de criatividade e ino-
vao fundamental, que marca uma ruptura com todo o anterior: a implantao
no mbito social do paradigma digital, fruto da revoluo microeletrnica, em
benefcio de certos atores sociais, em particular, o grande capital internacional e
o Estado norte-americano. Uma vez aceitos os novos parmetros, o novo entor-
no cultural exigir de cada participante inovao, criatividade, para fomentar
os direitos de propriedade intelectual, o copyright, a expanso da cultura digital
a servio dos oligoplios que dominam os diferentes setores da comunicao,
das telecomunicaes, da informtica etc.
Minha pergunta sobre o fundamento concreto, a base material dessa ide-
ologia que a torna to interessante, a ponto de, segundo Garnham (2005), con-
seguir um feito notvel: unir, sob o mesmo guarda-chuva ideolgico, os grandes
industriais, produtores miditicos e de informtica e os pequenos produtores
e criadores independentes. Isso hegemonia no sentido prprio do termo. 367-380 >>

A resposta deve ser dupla. Por um lado, a base emprica para o desenvolvimento
do conceito o processo de subsuno do trabalho intelectual e da intelectu-
alizao geral dos processos de trabalho convencionais e do prprio consumo
(BOLAO, 1995, 2002). Por outro, preciso pensar o tema da cultura e da cria-
tividade por outro prisma, superior.
Por exemplo, a defesa do conceito de indstrias criativas est vinculada, na
Inglaterra, inteno de explorar vantagens comparativas para melhor posi-
cionar-se no atual trnsito da hegemonia, pressupondo a desindustrializao.
Uma opo criticvel, mas concebvel nessa situao. Para o Brasil, por sua vez,
uma opo segmentada de indstrias criativas impensvel, pois no se trata do
velho imprio s voltas com seu demasiado longo processo de decadncia, mas
de um dos BRIC (Brasil, Rssia, ndia, China), que pretende tornar-se a quinta
maior economia do mundo nas prximas dcadas. Para tanto, preciso fazer
poltica industrial (inclusive na rea da comunicao) subordinada a um proje-
to nacional que entenda claramente a importncia central da comunicao e da
cultura na construo da hegemonia. Nesse sentido, fundamental retomar os
conceitos de cultura, inovao e criatividade de Celso Furtado.
A EPC versus a economia criativa
J abordei esse tema em outra ocasio (BOLAO, 2010), em um artigo no qual

discuto vrias contribuies da EPC crtica dos conceitos de indstrias cria-
tivas e de economia criativa. No h por que voltar a isso aqui. Retomarei, a
seguir, somente o artigo de Garnham de 2005, que fixa os parmetros de toda
a crtica da EPC a esses conceitos. O conjunto da EPC se autodefine como uma
espcie de complemento com nfase nos textos econmicos de Marx e na
totalidade da economia crtica feita pelos tericos de Frankfurt Indstria
Cultural (ADORNO, HORKHEIMER, 1969), cuja abordagem weberiana-mar-
xista1 havia conseguido explicar o carter totalitrio da produo cultural de
massa, tpica do capitalismo norte-americano que, nesse sentido, se aproximaria
do totalitarismo tout court das potncias do Eixo. Um totalitarismo de mercado,
no caso, que evoluir, a ponto de incluir todo o processo produtivo nas inds-
trias culturais, como o rdio e a televiso, nas quais a subsuno do trabalho no
capital assume formas mais avanadas.
O capitalismo monopolista norte-americano do ps-guerra o paradigma
1. E lucaksiana, como
critica Habermas ao
fundamental de uma situao em que os sistemas de informao e comunicao
propor sua soluo alter- assumem uma posio de crescente importncia, seja nos processos produtivos
nativa na Teoria da e de circulao do capital, seja na organizao da vida cotidiana, ou na cons-
Ao Comunicativa
(HABERMAS, 1981).
truo da hegemonia em todos os nveis. As chamadas cincias da comunica-
o (como as da informao, da gesto etc.) nascem marcadas por essa nova

Csar Bolao
situao social e cada uma de suas correntes fundadoras (a sociologia america-

2. Tim Blanning (2008)
na, a Escola de Frankfurt, ou a escola crtica latino-americana) ser marcada por recorda o incio da estra-
ela e com objetivos, sejam funcionalistas, crticos, ou desenvolvimentistas, que tgia de Tony Blair para
conquistar a hegemonia
ressaltam inclusive seu carter inerentemente poltico. Em todos os casos, h
no mundo musical ingls
algum tipo de economia poltica envolvida, consciente ou inconscientemente. em meados dos anos
A EPC uma das correntes do pensamento comunicacional que reivindica 1990, quando o primeiro
a tradio da crtica da economia poltica no estudo dos fenmenos culturais ministro conservador
se dirigia ao segmento
e da comunicao. Sempre se preocupou, nesse sentido, com a luta epistemol- mais velho, concedendo
gica no interior do campo maior da comunicao e das cincias sociais, e com ttulos de cavalheiro a
a luta de classes no mbito poltico e social. Em seu seio tambm foram criadas Cliff Richard (nascido em
1940) e Paul MacCartney
diferentes escolas (europeias, norte-americanas, latino-americanas), todas cr- (nascido em 1942),
ticas e, em geral, marxistas. A especificidade da abordagem latino-americana enquanto Tony Blair bus-
determinada pela influncia da formao original de seus representantes, que cava um eleitorado mais
jovem (BLANNING,
incorporam, de uma forma ou de outra, o pensamento dos grandes autores 2008, p. 81), convidando,
da Amrica Latina, da sociologia, da economia poltica, da poltica, da comuni- por exemplo, Damon
cao. Alm das preocupaes polticas dos intelectuais latino-americanos com Albarn, vocalista do Blur,
ao Parlamento. Mas,
temas como a democratizao, o desenvolvimento, a dependncia etc. depois da vitria traba-
No que diz respeito s chamadas indstrias criativas, o conceito nasceu lhista em 1997, o prprio
na Inglaterra e a crtica tambm. Philip Schlesinger, por exemplo, insistiu, em Albarn no compareceu
festa organizada por Blair
diversas ocasies (SCHLESINGER, 2007; 2009; 2010) na relao entre a esfe-
na residncia oficial de
ra poltica do Reino Unido, seus think tanks e a constituio de uma doutrina Downing Street e deixou
baseada nos interesses do New Labour de Tony Blair,2 preocupado com a comum recado na Cmara
dos Comuns informando:
petitividade do pas na chamada economia do conhecimento, de modo que the
Querido Tony, virei
pursuit of creativity policy became a national project (SCHLESINGER, 2007, comunista. Aproveite o
p. 379). interessante notar que this line has become particularly emphatic papo, camarada. Abraos,
Damon (idem). Mas
with the realization that the BRIC countries [] present an increasing thre-
Noel Gallagher, do Oasis,
at to high-end creative activities (idem). Um tema de particular interesse esteve presente. O epis-
como esse conceito ingls termina se internacionalizando, adquirindo outro dio representativo das
sentido. Vrios autores (BUSTAMANTE, 2010; TREMBLAY, 2010), que j tive relaes entre os polticos
ingleses e o showbiz, que
a oportunidade de analisar (BOLAO, 2010) se dedicaram a isso, mas o traba- podem ser to impor-
lho de Garnham de 2005 continua sendo o mais influente no que diz respeito tantes (ou mais) do que a
ao campo da EPC. relao com os think tank
que criaram a doutrina da
O ponto central da crtica de Garnham ideia da economia criativa de economia criativa.
ordem poltica e est ligada ao fato de que, com ela, como corroboram os outros
autores europeus citados anteriormente, se obtm um acordo inesperado entre
os grandes industriais dos setores de informtica e da mdia e os pequenos pro-
dutores e trabalhadores culturais, sobre os direitos de propriedade intelectual.
Esse o novo sentido que o conceito assume no campo internacional menciona-
do no pargrafo anterior e o que justifica, de fato, a resposta unnime da EPC.
Em meu artigo de 2010 a que fiz referncia, repeti que a base emprica
para a formulao dos conceitos de indstrias criativas e economia criativa

o processo de subsuno do trabalho intelectual e de intelectualizao geral de

todos os processos de trabalho convencional e do prprio consumo (BOLAO,
1995, 2002), consequncia da revoluo microeletrnica, do desenvolvimen-
to das tecnologias da informao e comunicao, do conceito de software e da
digitalizao. Tudo isso muda as bases do desenvolvimento capitalista, colocan-
do, entre muitas outras coisas, os direitos de propriedade intelectual no centro
da luta distributiva em nvel nacional e internacional. Nessas condies, a cria-
tividade e a inovao passam a fazer parte dos sistemas de planejamento e con-
trole dos processos de trabalho nos diferentes setores da economia.
No se trata, claro, de inovao que promova uma ruptura de paradig-
ma, como foi de fato a inovao que deu origem terceira revoluo industrial
(a microeletrnica e o mundo digital), mas de formas de inovao cotidianas,
planejadas e submetidas a sofisticados mtodos de gesto do conhecimento
(BOLAO e MATTOS, 2004). A criatividade que se exige uma criatividade
controlada e limitada por modelos de produo bem definidos. O problema da
subsuno do trabalho intelectual e seus limites o elemento-chave para enten-
der a lgica dos novos processos produtivos, que incorporam, de fato, impor-
tantes margens de trabalho apenas formalmente subsunto, que poderia ser defi-
nido como criativo por extenso da definio de trabalho cultural, nas quais o
problema dos limites subsuno o essencial. Seria o caso, por exemplo, do
trabalho dos engenheiros de software na fase de concepo de softwares para a
produo de softwares (BOLAO e CASTRO FILHO, 2011).
De toda forma, como bem recordam Ruy Sardinha Lopes e Verlane Arago
Santos, no campo cultural as disputas semnticas so tambm uma forma de se
fazer poltica (LOPES e SANTOS, 2011, p. 2). A marca de origem dos conceitos
de indstrias criativas e de economia criativa, como bem expressou Schlesinger,
economicista, pois a funo comunicativa e simblica de uma cultura bem
como a gerao e comunicao de ideias interessante somente por ser expor-
tvel (SCHLESINGER, 2010, p. 10) ou, de modo mais amplo, porque gera
valores econmicos. Mas h outra forma muito diferente de encarar as relaes
entre indstria, inovao e criatividade, qual retornarei mais adiante.
Leitura brasileira da economia poltica inglesa das indstrias culturais
H dois aspectos na anlise de Garnham, que explicitam as diferenas entre

Brasil (Amrica Latina) e Inglaterra (Europa) no assunto. Por um lado, como
foi dito na introduo, o fato concreto de que se uma perspectiva de desenvol-
vimento econmico baseado em uma estratgia segmentada, centrada nas tais
indstrias criativas, concebvel embora muito discutvel, como deixa claro
o prprio Garnham para o caso ingls, ela no faz nenhum sentido para o

Csar Bolao
Brasil, onde a desindustrializao no um destino, mas um risco que deve ser

evitado a todo custo (ver tambm BOLAO, 2011). Por outro lado, necessrio
entender como a adoo do conceito de economia criativa na Inglaterra marca
uma mudana de tendncia fundamental nas polticas culturais e de comunica-
o. Vou ater-me a esse ponto aqui.
Em uma seo intitulada a economia poltica das indstrias culturais,
Garnham afirma que
the political economy of cultural industries stressed the particular nature of the economic
structure and dynamics of the cultural sector, stemming from the symbolic or immaterial
nature of its product, which in its turn provided the justification for regulation on the basis of
the particular forms of market failure involved (GARNHAM, 2005, p. 19).
Isso foi particularmente importante nos anos 1980 e 1990, na defesa do sis-
tema pblico de televiso e no debate sobre as relaes entre produtos e servi-
os culturais e as infraestruturas tcnicas para sua distribuio, parte do debate
sobre a digitalizao e a regulao das telecomunicaes.
Em seguida, o autor enumera as seguintes caractersticas das indstrias cul-
turais, bem desenvolvidas pela EPC: (a) custos fixos de produo altos e custos
de reproduo e distribuio baixos ou inexistentes, o que favorece as economias
de escala, a maximizao de audincias, a concentrao vertical e horizontal; (b)
incerteza em relao demanda e consequente alto risco do investimento, o que
favorece as grandes corporaes prontas para tirarem proveito das economias
de escala e os gastos com marketing, que representam um grande percentual
dos custos totais; (c) o carter de bem pblico dos bens simblicos, no rivais e
no excludentes, que determinaram, historicamente, formas de financiamento
indireto, especialmente atravs da publicidade, e que legitimam o debate sobre
a interveno do Estado, na medida em que no existe um padro normal de
relao entre produtores e consumidores no setor cultural.
It is here also that we find the whole problem of intellectual property and the alternative
description of the creative industries as the copyright industries. In terms of relations of
production, central [] to the current debates and policies around the cultural sector is an
understanding of the role of creative workers. The political economy analysis of the cultural
industries stressed in contrast to the original Frankfurt School analysis of the rationalization
and alienation of cultural labour as wage labour under industrial conditions, the survival of
older relations of craft production and subcontracting for key creative labour inputs, gover-
ned by complex contractual relations over intellectual property. From this perspective, the
cultural industries are seen as complex value chains where profit is extracted at key nodes in
the chain through control of production investment and distribution and the key creative
labour is exploited not, as in the classic Marxist analysis of surplus value, through the wage

bargain, but through contracts determining the distribution of profits to various rights hol-
ders negotiated between parties with highly unequal power (GARNHAM, 2005, p. 20).
Poderia tecer aqui alguns comentrios sobre a ideia de sobrevivncia que,

na forma como foi exposta, por exemplo, pela escola francesa, referindo-se
sobrevivncia da unicidade da obra de arte nica, para explicar o problema
da demanda incerta (ou da aleatoriedade da realizao), tive a oportunidade
de criticar (BOLAO, 2000). Mas, em termos gerais, Garnham nos apresenta
acima um excelente resumo de alguns dos aspectos centrais da teoria de base da
EPC, aceita por suas diferentes vertentes, sobre as caractersticas das indstrias
culturais e da comunicao.
O problema, no meu ponto de vista, justamente saber, a partir das mudan-
as por que passa o sistema capitalista com a reestruturao produtiva iniciada
nos anos 1970, que colocam em primeiro plano a problemtica das tecnologias
da informao e da comunicao, da digitalizao e do novo paradigma tecno-
-produtivo, se essas caractersticas, ou algumas delas, se aplicam aos novos pro-
cessos de trabalho e de valorizao, alm das indstrias culturais. Permito-me, a
ttulo de exemplo, e por comodidade, fazer uma pequena autocitao:
Tomemos o caso da indstria de software. Trata-se da ferramenta que subsume de fato o tra-
balho intelectual dos operadores das fbricas automatizadas (onde o trabalho manual exer-
cido por robs), e deve ser produzida por outros softwares, de concepo, em torno dos quais
se organiza o trabalho coletivo. Pois bem, essa fase crucial de todo o processo, que a da
concepo, no passvel de taylorizao, de modo que o controle por parte do capital deve
utilizar-se de mecanismos mais prximos daqueles da manufatura que da grande indstria
automatizada [...]. Pode-se chamar a isto trabalho criativo? Tampouco h espao aqui para
responder questo, mas fica patente que o controle do exerccio da criatividade, hoje um
campo em disputa (BOLAO, 2011, p. 5).
Voltamos com isso ao tema da seo anterior, que j havia sido discutido em
outros textos mencionados anteriormente (BOLAO, 2010, 2011; BOLAO e
CASTRO FILHO, 2011), aludindo a uma srie de estudos realizados a partir de
1995. Mas o mais interessante aqui perceber a segunda diferena, qual me
referi anteriormente, entre o que acontece no Brasil e na Inglaterra.
Particularidades do caso brasileiro
Diferentemente desse ltimo pas, pelo que possvel deduzir a partir dos tre-
chos de Garnham citados, no Brasil, as descobertas da EPC nunca influencia-
ram o debate sobre a regulao do broadcasting. Nas telecomunicaes sim, a
ideia de monoplio natural esteve por trs da organizao do modelo estatal em

Csar Bolao
seu momento, mas no que tange regulao das comunicaes em geral, das
diferentes indstrias culturais e especialmente do audiovisual, a posio crtica
da EPC nunca foi levada em conta pelos governos da vez, apesar de ter sempre
estado presente nos movimentos sociais pela democratizao da comunicao.
De fato, as grandes decises em matria de regulao da comunicao
nunca foram influenciadas por debates acadmicos de nenhum tipo. O contro-
le poltico que os setores hegemnicos da sociedade brasileira mantm sobre o
setor, alis, nunca permitiu que o princpio de servio pblico fosse seriamente
considerado na organizao do modelo de regulao setorial que, at hoje,
essencialmente o mesmo da poca do regime militar, superado no mbito pol-
tico h trs dcadas. A poltica cultural definida naquele momento, contudo,
continua de p at hoje em suas linhas essenciais, como continuam hegemni-
cos, os mesmos atores.
Uma possvel adoo de polticas pautadas pela ideia de indstrias criativas
ou economia criativa supondo que siga o mesmo sentido de sua adoo na
Inglaterra, o que tambm tema de debate no mudar esse quadro, caso no
haja uma fora social efetiva que a utilize como instrumento de luta pela hege-
monia no campo cultural. Dito de outro modo, de se duvidar que a adoo
desse conceito facilite o surgimento de algum consenso que j no exista entre
os grandes capitais investidos no setor, os pequenos produtores independentes
e as diferentes camadas de trabalhadores da cultura, como haveria ocorrido na
Inglaterra, segundo nos informa Garnham. Se na Inglaterra houve uma mudan-
a de tendncia em favor de uma abordagem mercantilista, contra o conceito
arraigado de servio pblico, no Brasil o ncleo do poder simblico, que a
televiso, sempre funcionou segundo uma lgica puramente privada, mercantil
e publicitria e, mais, desde meados dos anos 1960, organizado sob a forma de
oligoplio concentrado (BOLAO, 2004).
A adoo da abordagem anglo-sax da criatividade serviria, nessas condi-
es, para: (a) transferir recursos pblicos adicionais para as empresas oligopo-
listas do setor cultural (atravs de incentivos fiscais, como j ocorre amplamente,
como se pode verificar no site do Ministrio da Cultura, no qual se encontram
os dados sobre o destino dos recursos referentes famosa Lei Rouanet de apoio
s atividades audiovisuais); ou (b) ampliar a abordagem mercantil das polti-
cas inovadoras implantadas pelo Ministrio da Cultura durante o governo Lula,
com uma provvel reduo na velocidade de tramitao da reforma da Lei
Rouanet (que de fato, no momento est parada), desinvestimento na abordagem
alternativa ao copyright etc.
Tudo isso, certamente, provocaria um debate do qual participariam os
diferentes grupos que fizeram parte da esfera pblica sabiamente promovida
pelo ministro Gilberto Gil, incluindo os poucos representantes da EPC que ali
chegaram a ocupar um espao, mas um espao muito limitado frente a outras

abordagens alternativas, que tiveram um papel de destaque na mistificao da

criatividade, das maravilhas da internet e das redes sociais, da incluso, do poder
das multides e todas as iluses do ps-modernismo esquerdista e do determi-
nismo tecnolgico que transforma a velha ideologia economicista de que small
is beautiful na surpreendente ideia de que, com a rede, small is powerful.
Nada disso afeta o problema central da democratizao da comunicao,
elemento absolutamente central para uma verdadeira mudana de ordem cul-
tural, vinculado a um novo projeto nacional de desenvolvimento. Uma polti-
ca desse tipo, como afirmei na introduo e em outros textos citados, no tem
nada a ver com uma estratgia de segmentao no sentido das indstrias cria-
tivas. Passa seguramente, como o consenso no campo dos movimentos pela
democratizao da comunicao, pela consolidao de um sistema pblico de
televiso e formas de regulao que se beneficiaro enormemente da experin-
cia inglesa, mas isso tambm no tudo. Os problemas do subdesenvolvimento
e da dependncia tambm devem ser enfrentados e sob um ponto de vista bas-
tante distinto do das dcadas de 60 e 70 do sculo passado.
verdade que, como naquele momento, necessrio pensar uma poltica de
mudana estrutural, voltada para o mercado interno, em oposio aos interesses
puramente mercantis, uma vez que no possvel, por exemplo, como a histria
mostra, contentar-se com um crescimento centrado na exportao de commodi-
ties agrcolas e matrias-primas, aproveitando o dinamismo da economia chine-
sa, mas deve haver uma poltica industrial desenvolvimentista, incluindo inves-
timentos pblicos e privados nos setores de infraestrutura, etc. Mas, no que nos
interessa mais de perto, se a inteno continuar com as mudanas estruturais
iniciadas no governo de Luiz Incio Lula da Silva, que redundaram em um pro-
cesso de incluso social importante, preciso retomar o tema do modelo de
desenvolvimento e a a discusso sobre cultura, inovao e criatividade deve ser
considerada em um sentido muito mais profundo.
Criatividade e dependncia na civilizao industrial
Este o ttulo de um clssico de Celso Furtado do final dos anos 1970. Para o
autor, inovao e criatividade esto relacionadas capacidade que determina-
dos grupos sociais tm de impor seus interesses aos demais, promovendo uma
ruptura no plano da racionalidade. Nessas condies, o comportamento do
agente que no exerce poder simplesmente adaptativo (FURTADO, 1978, p.
17). O exemplo de maior magnitude seria o surgimento da sociedade indus-
trial, resultado de um processo iniciado no sculo XVI, com a constituio
do mercado mundial, quando as atividades econmicas assumiram conside-
rvel autonomia e passaram a desempenhar papel determinante em todas as

Csar Bolao
dimenses da cultura (idem, p. 38).

3. A prpria compreenso
A partir da, a introduo de critrios de racionalidade instrumental deter- do funcionamento exato
minariam a existncia, na Europa Ocidental, Estados Unidos ou Austrlia, de desses objetos exige uma
expertise, tornando-os
um estilo de civilizao marcado pela industrializao, urbanizao e secu-
misteriosos para o usurio
larizao, que servir de modelo para outros processos de modernizao, no comum. Alm disso,
Japo da restaurao Meiji, na Rssia bolchevique, ou na Amrica Latina da a maior parte deles
industrializao por substituio de importaes. H, portanto, dois momentos concebida j prevendo sua
difuso, dentro da lgica
na dinmica de expanso da civilizao industrial, o primeiro, basilar, marcado inovao-difuso que
por uma ruptura gestada ao longo de mais de dois sculos, culminando com a caracteriza, para o autor, a
dupla revoluo de que fala Hobsbawm (1981), e o segundo, de difuso da nova dinmica da acumulao
capitalista (cf. Furtado,
ordem para todo o mundo. 1967, p. 102-104).
Em todos os casos no somente a fora fsica mas tambm a capacidade Observe-se que a h tam-
intelectual do homem tendem a subordinar-se crescentemente a critrios mer- bm uma certa irracio-
nalidade, na medida em
cantis (FURTADO, 1978, p. 39). A especificidade cultural da revoluo burguesa que a inovao secundria
justamente a crnica do avano da tcnica, ou seja, a subordinao de todas j no propriamente
as formas de atividade criadora racionalidade instrumental (idem, p. 83): inveno de cultura,
mas basicamente imitao
e adaptao a padres
Assim, a pesquisa cientfica foi progressivamente posta a servio da inveno tcnica, que por hegemnicos.
seu lado est a servio da busca de maior eficincia do trabalho humano e da diversificao
dos padres de consumo. [...] Mas, na medida em que se transforma em atividade ancilar da
tcnica, reduz-se o seu escopo como experincia fundamental humana. Algo similar ocorreu
com a criatividade artstica, progressivamente colocada a servio do processo de diversifica-
o do consumo (idem, p. 83).
Em outro artigo (BOLAO, 2010) reproduzi a classificao feita por

Rodrguez (2009) dos distintos significados do termo cultura em Furtado.
Simplificando, trata-se: (a) da cultura material, (b) da criao, conservao e
transformao de instituies (cultura poltico-institucional), e (c) dos valores
que lhe servem de base: filosofia, religio, arte, cincias (mbito stricto sensu
cultural, ou cultura espiritual). Por outro lado, todo objeto de uso final, que
no procede diretamente da natureza, fruto da inveno humana, um objeto
de arte. Seu fim enriquecer a existncia dos homens (idem, p. 84), de modo
que a cultura material e a cultura espiritual formam uma totalidade.
No capitalismo, a produo subordinada ao processo de acumulao e
homogeneizao dos padres de consumo que a acompanha.3 Na criao e
difuso histrica da civilizao industrial, fundamental o aspecto de inovao
institucional (parte da cultura no material), que inclui a criatividade poltica e
social dos diferentes agentes que dispem daquela capacidade de promover rup-
turas no plano da racionalidade a que me referi antes. No caso da Europa (em
que se incluiriam tambm as sociedades formadas pelos europeus nos espa-
os vazios de clima temperado da Amrica do Norte e da Oceania, FURTADO,

1978, p. 42), a subordinao das atividades produtivas lgica de um proces-

so acumulativo, comandado por interesses mercantis, representa uma mutao
cultural em relao a
4. Sobretudo se recordar-
mos a ruptura ontolgica Tudo o que havia existido at ento. De uma ou outra forma, todas as relaes sociais tende-
(corpo-mente, razo-
-mundo) que, partindo da riam a refletir, em graus diversos, a despersonalizao inerente preeminncia da acumula-
separao entre o sagrado o. Tenderiam a ser vistas como coisas, como prolongao do mundo fsico (idem, p. 39-40).
e o humano, prpria da
civilizao judaico-crist,
funda a cincia moderna
interessante a referncia ao tema da coisificao e inclusive as implicaes
ocidental, como nos epistemolgicas que essa formulao teria.4 Mas o mais importante por hora
lembra Edgardo Lander, entender o significado profundo da ruptura para Furtado:
citando Apffel-Marglin
(1996), um tipo muito
particular de conheci- A acumulao sempre constituiu, em todas as sociedades, um dos sustentculos do sistema
mento que pretende ser de dominao social. [] O que singulariza a revoluo burguesa a utilizao crescente do
dessubjetivado (isto ,
excedente como instrumento de controle do sistema de produo. [] A ascenso da bur-
objetivo) e universal
(Lander, 2005). Nas guesia mais um processo de gerao de novas formas de poder do que a assuno de novos
cincias sociais, essa grupos sociais s formas tradicionais. [] O desvio do excedente das obras de prestgio e do
tendncia est ligada
consumo conspcuo para o sistema de produo vem a ser a mola mestra do processo de rees-
ao eurocentrismo e ao
conceito de raa, de que truturao do sistema de poder (FURTADO, 1978, p. 40).
nos fala Quijano (2005, p.
230 e seg.). interessante
A partir da, o autor apresenta as caractersticas fundamentais da moder-
verificar a possibilidade
de articular a crtica nidade europeia, a secularizao, a racionalizao, o conhecimento fundado na
modernizao de Lander observao do mundo emprico, a liberao do indivduo e sua induo inicia-
e Quijano com aquela
tiva, a complexidade das estruturas que constituem a sociedade civil (na defini-
de Furtado, implcita
nesse texto. Assim, por o de Hegel), a democratizao. Um aspecto essencial a funcionalidade per-
exemplo, a explicao de cebida na luta de classes para a estabilidade do sistema (como j havia dito, em
Quijano da expanso da outros termos, em Teoria e poltica do desenvolvimento econmico, FURTADO,
relao salarial na Europa,
enquanto na Amrica se 1967). Para o autor, o crescimento da taxa real mdia do salrio, que acompa-
introduzia a escravido nha quase sempre o aumento da produtividade mdia do trabalho, no se expli-
e a servido, formando o ca sem a organizao eficiente e a combatividade historicamente demonstrada
conjunto, o novo sistema
de controle do trabalho pelas massas trabalhadoras, de modo que,
pelo capital mercantil,
perfeitamente compatvel, na forma histrica que assumiu, o capitalismo industrial apresenta dois traos, relevantes:
a meu ver, com a anlise
(a) grande concentrao do poder econmico e (b) organizao das massas assalariadas de
histrica de Furtado
(1984) sobre formao elevada eficcia. A concentrao do poder econmico, longe de levar espoliao das mas-
da cultura brasileira, sas, como parecera aos primeiros tericos do capitalismo monopolista, tendeu a transformar-
principalmente se consi-
-se em fora estimuladora da acumulao mediante a reduo dos riscos e da instabilidade
derarmos o conceito de
acumulao primitiva (FURTADO, 1978, p. 21).
do conhecimento
em seus dois sentidos
O aprofundamento desse processo acumulativo na civilizao industrial
(BOLAO, 2000).
leva a uma maior complexidade na diviso do trabalho social, em suas duas

Csar Bolao
dimenses: sincrnica (entre os tipos de trabalho em um dado momento) e

5. Nesse sentido,
diacrnica (entre as diferentes geraes de trabalhadores ao longo do tempo). a tecnologia no
A acumulao apenas o vetor que permite, mediante a inovao, introduzir as outra coisa seno o con-
modificaes no sistema de produo e nas estruturas sociais que chamamos de junto de transformaes
no sistema produtivo e
desenvolvimento (idem, p. 48).5 E retoma o tema da desumanizao: nas relaes sociais que
tm na acumulao
Por outro lado, se a produo por trabalhador est aumentando, porque a sociedade se o seu vetor (FURTADO,
1978, p. 50).
est transformando para absorver um fluxo crescente de produtos finais. Desenvolvimento
, portanto, um processo de recriao das relaes sociais que se apia na acumulao. ()
Se a acumulao se transforma em um fim em si mesma (quando passa a constituir a base do
sistema de dominao social), o processo de criao de novas relaes sociais transforma-se
em simples meio para alcan-la. A inexorabilidade do progresso levando desumanizao do
indivduo na civilizao industrial um desdobramento desse processo histrico (idem, p. 48).
O que acontece nas sociedades que tiveram acesso modernizao por

via indireta, como o caso da Amrica Latina, que o progresso tecnolgico
introduzido atravs da importao de bens de consumo pelas elites locais, com
impactos em toda a organizao da economia nacional, na organizao do espa-
o e em todos os nveis citados de organizao da cultura (material e espiritual),
sem impacto imediato sobre os processos de produo e sem a instaurao da
dinmica concentrao (inovao) desconcentrao (difuso) que caracteriza
o capitalismo europeu. A fase posterior de industrializao por substituio de
importaes tem um importante papel na reproduo dos setores sociais que
tiveram acesso, ainda que por via indireta, aos valores materiais da civilizao
industrial (idem, p. 49).
H uma dependncia, portanto, bvia no caso das maquiladoras, ou das
indstrias de montagem em que se produz uma diviso internacional do traba-
lho na qual os agentes locais tm apenas uma vaga ideia do que esto produzin-
do, mas, mesmo quando se imagina que a indstria foi totalmente nacionalizada,
os agentes locais integram-se numa equipe estruturada no tempo e no espao,
cabendo as tarefas mais nobres de fabricao dos equipamentos e de concepo
destes e dos produtos finais a outros agentes localizados no exterior (idem, p.
49-50). Gera-se, ento, uma dependncia cultural que tende a se ampliar e a se
reproduzir, na medida em que a indstria nacional permanece estruturalmente
vinculada a economias mais avanadas e em permanente expanso.
Isso se deve, vale repetir, ao fato de que o acesso indireto civilizao indus-
trial significou a introduo dessas transformaes ao nvel da demanda final
(sob a forma de modernizao) (idem), o que exige que o aparato produtivo
se adapte a essa demanda sofisticada, ou seja, a esse consumo conspcuo das
velhas elites locais, modernizado por influncia externa, sem relao com o sis-
tema preexistente de foras produtivas e menos ainda com as necessidades da

maioria da populao nacional, isto , sem transferir, como no caso clssico, o

excedente para a produo, reestruturando o sistema de poder. Por conseguinte,
muitas das caractersticas anteriormente mencionadas da civilizao industrial
europeia (democracia, aumento do poder de negociao das massas assalaria-
das etc.) no se reproduzem necessariamente nessas latitudes.
Consideraes finais
No que nos interessa mais de perto, a criatividade fica, dessa forma, limitada
a uma estreita margem de liberdade, determinada pela prpria dinmica ino-
vadora dos centros hegemnicos. A atual reestruturao produtiva um bom
exemplo desse fenmeno. As grandes inovaes que nos permitem definir o
momento presente como uma terceira revoluo industrial (a revoluo micro-
eletrnica e a digitalizao geral do mundo, que permitem uma extensa sub-
suno do trabalho intelectual no sentido antes referido) definem as condies
objetivas delimitadoras da inovao e da criatividade obrigada que o novo sis-
tema impe, restringindo a autonomia cultural dos pases, setores e empresas
no hegemnicos e dos atores que no dispem do poder para promover novas
rupturas no plano da racionalidade e permanecem atados a estratgias necessa-
riamente adaptativas.
Seria possvel chamar esses ltimos atores de criativos ou inovadores?
possvel, portanto, falar em indstrias criativas ou em economia criativa?
A rigor no, e no somente pelos motivos que j conhecamos da leitura de
Garnham, Schlesinger e dos demais autores da EPC mencionados, mas tambm
num sentido mais amplo, pelo que se deduz do pargrafo anterior. Por outro
lado, contudo, como vimos, na medida em que o problema da subsuno do
trabalho intelectual e seus limites aproximam o ncleo central dos processos de
produo de valor s condies tradicionalmente vigentes para o trabalho nas
indstrias culturais e da comunicao, perfeitamente legtimo estender a defi-
nio de trabalho criativo da EPC para alm das mesmas, as quais, diga-se de
passagem, no incorporam apenas, como se sabe, essa classe de trabalho, mas
tambm outras categorias diferentes de trabalho produtivo e improdutivo.
Abre-se ento um campo de dilogo acadmico e de crtica que no pode
ser desprezado, no qual os movimentos pela democratizao da comunicao,
os representantes da produo independente de contedos, os trabalhadores
culturais e criativos de diferentes setores, os sindicatos vinculados s inds-
trias criativas e os intelectuais do campo da EPC podem se reunir a fim de
construir a contra-hegemonia (contra o consenso hegemnico sobre os direitos
de propriedade intelectual a que se refere Garnham, como vimos), com poss-
veis impactos sobre as polticas pblicas.

Csar Bolao
Nesse sentido, tomando o exemplo do caso brasileiro, no qual o governo

progressista de Dilma Roussef criou um setor de indstrias criativas ligado a
um ministrio to secundrio na estrutura de poder nacional como o o da
cultura e seguramente sem os impactos polticos transcendentes, como vimos,
do caso ingls interessa menos a discusso semntica do que o debate poltico
e a luta poltica concreta sobre questes muito mais importantes, como a refor-
ma profunda do marco regulatrio em matria de comunicao, a ruptura do
oligoplio que domina o audiovisual brasileiro e a democratizao em todos os
nveis, o que inclui definies claras sobre os direitos de propriedade intelectual,
o copyright, a acessibilidade e interatividade no sistema brasileiro de televiso
digital, a universalizao da banda larga, as garantias para o desenvolvimento
da produo local, regional, independente etc.
Tudo isso, claro, como parte de um debate mais amplo sobre a relao
entre comunicao, cultura e desenvolvimento, que deveria ser promovido no
mbito maior do planejamento estatal como um todo, nos ministrios econmi-
cos, da Educao, da Comunicao, muito alm do que se fez at o momento no
campo estrito da cultura, durante o governo Lula, por exemplo, que, no obs-
tante, deu passos importantes para o avano dessa matria (Brittos et al, 2010).
O fundamental entender que a cultura hoje to importante para a cons-
truo de um projeto nacional de desenvolvimento como o planejamento das
infraestruturas, pois se trata de garantir, a longo prazo, a autonomia cultural de
que falava Furtado. O que se deve exigir pragmaticamente do novo ministrio,
agora, que amplie, nessa linha, a esfera pblica criada pelo ministro Gilberto
Gil, de acordo com o pensamento progressista realista que parece ser o da pre-
sidente Dilma.

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Refletindo sobre a Realidade Latino-Americana
Gregorio Vidal
Mxico: o secundrio-exportador e o aprofundamento

do subdesenvolvimento
Introduo
Faz mais de duas dcadas que a economia do Mxico conheceu uma drstica
modificao. Desde o fim dos anos 1980, se associou s chamadas reformas
estruturais uma transformao relevante do comrcio exterior. O coeficiente
das exportaes de bens e servios cresceu rapidamente, em 1990 era de 14,5,
em 1995, de 24,6, e em 1998 de 30,7. No ano 2000, ainda com base em dlares
constantes a preos de 1995, o coeficiente de exportaes de bens e servios
chegou a 36,2% (Cepal, 2001). O crescimento das exportaes se acompanhou
de um aumento equivalente das importaes, pelo que o grau de abertura da
economia aumentou at algo mais de 50% no ano de 2000.
O incremento do comrcio exterior se deu principalmente por causa das
manufaturas. No campo das exportaes, elas passaro a representar de 68,3%
em 1990 a 85,9% em 1997. No ano de 1999, aps vrios anos de crescimento,
as manufaturas so responsveis por 89,3% do total das exportaes. Porm,
tambm h um aumento nas importaes das manufaturas e nas importa-
es para as manufaturas. uma mudana significativa que no se realizou
em nenhuma outra economia da Amrica Latina. As exportaes efetua-
das a partir do Mxico ganham peso no comrcio exterior da regio, com a
caracterstica de serem, em uma maioria importante, manufaturas. Em 1995
se exportou do Mxico 33% do total da rea latino-americana. Cinco anos
depois as exportaes se elevaram para 46%. Nos anos seguintes no houve
continuidade no processo, pelo menos no que se refere ao ritmo de incremen-
to. O peso das exportaes do pas caiu em relao ao conjunto da economia,
como tambm na regio latino-americana. As exportaes de manufaturas
no mantiveram sua taxa de crescimento e reapareceram comportamentos de
outras pocas, como o aumento das exportaes do petrleo cru. No final da 383-405 >>

primeira dcada deste sculo, no ano de 2009 as exportaes do Mxico na

regio latino-americana perderam peso, equivalendo a 32% do total. Outras
economias tm crescido nesse setor devido a um comportamento de suas eco-
nomias diferente do comportamento mexicano.
Uma primeira leitura da transformao da economia mexicana pode levar
concluso de que a mudana do volume e da composio do comrcio
parte de um processo mais amplo de crescimento econmico sustentado,
capaz de modificar positivamente as condies de vida de grupos importan-
tes da populao. Dessa forma, as reformas realizadas a partir de meados dos
anos 1980 estariam fazendo do pas ao sul do Rio Bravo um jogador cada vez
mais importante no chamado processo de globalizao.
Entretanto, isso no aconteceu. Como se analisa neste texto, a transfor-
mao do comrcio exterior, as mudanas na composio das manufaturas
e as modalidades adotadas pelo processo de formao de capital fazem parte
de um processo de aprofundamento do subdesenvolvimento e da heteroge-
neidade social. No passado, a industrializao no equivalia necessariamente
criao de condies de desenvolvimento, como se observou na Amrica
Latina com o passar dos anos depois da Segunda Guerra Mundial. Nos anos
recentes, o comportamento da economia mexicana uma demonstrao de
que o incremento das exportaes manufatureiras e a entrada de investimen-
to direto estrangeiro, especialmente nos setores que se destacam no comr-
cio exterior, no resultam na criao de condies de desenvolvimento. No
se observam melhorias nas condies de vida da populao, nem tampouco
incrementos sistemticos e generalizados na capacidade de produzir no pas e,
menos ainda, se propiciam dinmicas ou processos de articulao na econo-
mia, de complementao na produo, de convergncia entre regies e dimi-
nuio da desigualdade social.
Exportaes, manufaturas e desarticulao da economia
De 1988 a 1994 as exportaes realizadas a partir do Mxico tm um cresci-

mento mdio anual de 12%. Em 1988, totalizam 30,7 bilhes de dlares e, em
1994, 60,9 bilhes de dlares. Nos anos seguintes, at 2000, o crescimento mais
intenso, a uma taxa mdia anual de 18%. O aumento nas exportaes conside-
rado em si como um dado positivo em relao ao comportamento da economia.
Reconhece-se que isso um referencial do avano do padro de crescimento
secundrio-exportador, e da transformao completa do esquema do comrcio
exterior do pas com implicaes positivas em toda a economia.
Desse ponto de vista, o Banco do Mxico destaca de maneira favorvel o
comportamento das exportaes. O relatrio anual sobre a economia do pas,

Gregorio Vidal
correspondente a 1999, diz: O crescimento das exportaes de mercadorias

em 1999 foi de 16,4% e tornou-se superior ao do ano anterior (6,4%). Tal
como em 1998, a expanso das exportaes mexicanas em 1999 foi das mais
altas da economia mundial. Numa amostra de 30 pases de grande vulto no
comrcio internacional, aqueles que contribuem com mais de quatro quintos
das exportaes mundiais, somente um deles (Filipinas) registrou em 1999
um avano mais rpido nas vendas externas que o Mxico. (Banco do Mxico,
2000, p. 33-34). O crescimento nas exportaes pressupe que o pas progre-
diu nesse item em nvel mundial. Em diversos estudos se destaca o maior peso
das exportaes do Mxico na economia mundial. Do vigsimo-oitavo lugar,
em 1980, passou para o dcimo-nono em 1990, para o dcimo-oitavo em
1994 e para o dcimo-sexto nos primeiros dez meses de 1995. Isso se refletiu,
por sua vez, em uma maior participao das exportaes de mercadorias do
Mxico nas mundiais, de 0,95%, em 1980, a 1,22% em 1990, 1,45% em 1994
e 1,56% de janeiro a outubro de 1995. (Cervantes, 1996, p. 178). Em 2001,
com o avano das reformas econmicas na matria, ocupou o dcimo-segun-
do lugar, com 1,6% das exportaes totais (Ramos Francia; Chiquiar
Cikurel, 2004). Como destacam Ramos Francia e Chiquiar Cikurel:
Conseguiu-se modificar de forma significativa a tendncia a longo prazo dos
nveis de exportao do pas, a partir da abertura comercial. (2004, p. 477)
Em 2000 o total de mercadorias exportadas foi de 166,120 bilhes de dla-
res. Calculado em relao ao produto, isso implica passar de 7,6%, em 1988,
para 29% em 2000. Essa uma transformao importante que, porm, no se
aprofunda nos anos seguintes. Em 2009, com exportaes que totalizam 271
bilhes de dlares, o coeficiente de exportao de mercadorias de 26,2%.
Enquanto isso, a participao nas exportaes mundiais quase no aumen-
tou. Em 2010, as exportaes do Mxico so 1,7% do total mundial, quase
o mesmo peso que em 2001. A avaliao positiva do Banco Central de uma
dcada antes no se traduz em aumento da participao do pas nas expor-
taes mundiais. Nem se observam mudanas na composio do comrcio
exterior que permitam prever um incremento na matria, e menos ainda h
uma transformao no processo de formao de capital que permita conside-
rar novas relaes entre crescimento da atividade econmica no pas associa-
da ao incremento da capacidade exportadora.
O aumento das exportaes se deve principalmente s manufaturas e est asso-
ciado, como assinalamos em pargrafos anteriores, a outros fatos que so produto
da liberalizao comercial. Por isso, um dos resultados das reformas econmicas
executadas desde o fim dos anos 1980. Como analisamos mais adiante, os fatos que
explicam sua trajetria so as prprias caractersticas do comrcio exterior, a com-
posio das exportaes, sua destinao, as unidades econmicas que o realizam e
a relao entre aumento nas exportaes e crescimento das importaes.

At antes da entrada em vigor do Tratado de livre-comrcio da Amrica

do Norte (Nafta), em janeiro de 1994, em um cenrio em que se esto rea-
lizando reformas econmicas que propiciam a abertura e a liberalizao de
investimento estrangeiro no que tange ao comrcio, e na operao dos mer-
cados financeiros h um incremento nas exportaes e a participao das
manufaturas nestas. Mas, como podemos observar no grfico 1, na segunda
metade dos anos 1990, e at 2003, que as manufaturas adquirem mais peso
no comrcio exterior, colocando-se sistematicamente acima de 89% do total.
Entretanto, nos anos seguintes, com ritmos menores de crescimento das
exportaes, com uma queda em 2001 e outras mais em 2009, as manufaturas
perdem peso no total das vendas ao exterior. Em 2008, quando a comercializa-
o de mercadorias no estrangeiro alcana seu maior montante, o crescimento
est associado ao aumento do preo do petrleo. As exportaes do cru repre-
sentam 14,8% das exportaes totais. Assim, depois de muitos anos de refor-
mas econmicas, com investimentos realizados por empresas estrangeiras que
amadureceram, nos anos de vigncia do Nafta, e a administrao federal do
pas tendo assinado importante quantidade de tratados de livre-comrcio, os
aumentos nas exportaes no fim da primeira dcada deste sculo esto asso-
ciados ao aumento do preo do petrleo. As manufaturas para exportao no
so uma fonte de novos incrementos h muitos anos e no se observam mudan-
as nessas atividades que permitam considerar uma alterao nessa tendncia.
O comportamento das exportaes em anos recentes resultado de fatos
e processos que permitiram seu crescimento e so parte das reformas econ-
micas que foram postas em prtica. As exportaes manufatureiras cresceram
com base em alto contedo de insumos importados e esto bastante concen-
tradas por destino. As novas exportaes so, sobretudo, comrcio intra-
-setores, como tambm intra-empresas, e h grande concentrao nos pro-
dutos exportados e nas empresas que realizam essas exportaes. Em suma,
um processo cuja dinmica depende do comportamento de alguns setores
e empresas da economia dos Estados Unidos. Inclusive as empresas estran-
geiras, com matrizes na Europa ou na sia que participam dessa cadeia de
comrcio internacional , tomam suas decises de investimento e organizam
seu comrcio observando a dinmica da economia estadunidense.


Gregorio Vidal
Grfico 1 Exportaciones totales (MMD) y participacin de las exportaciones manufactureras

en la exportacin total de Mxico (%)
300 100
90
250
80
Miles de millones de dlares
70
200
60
Porcentaje
150 50
40
100
30
20
50
10
0 0
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Exportaciones Totales Participacin de las exportaciones manufactureras
Fonte: Elaboracin propia con informacin de Banco de Mxico, Informe Anual,1999, 2005 y 2010, edicin electrnica,
en www.banxico.org.mx, febrero 2011.
Para alguns autores o incremento nos insumos importados um dado posi-

tivo. A evidncia emprica sugere que um dos efeitos fundamentais da aber-
tura comercial foi o aumento da competitividade das exportaes mexicanas
quando permitiu o acesso, a preos internacionalmente competitivos, de insu-
mos importados. (Ramos Francia; Chiquiar Cikurel, 2004, p. 478).
Outro autor, alm de destacar o vnculo entre compras de insumos no exterior
e exportao de mercadorias, ao estabelecer a crescente importncia dos insu-
mos importados para manufaturar produtos que sero exportados, com relao
ao total dos insumos importados, defende que: o vnculo importao de insu-
mos/exportao um fenmeno normal que adquire importncia crescente
numa economia mundial cada vez mais interdependente. (Cervantes, 1996,
p. 177). De fato, com o avano da abertura aumentam o total das exportaes,
as manufaturas e os insumos importados. Em 1988, segundo informao do
Banco do Mxico, os insumos importados equivalem a 57,2% das exportaes.
Dois anos depois a cifra passa a 72,9%, crescendo no restante da dcada at o
ano 2000, quando os insumos para importao representam 80,4% das expor-
taes. Nos anos seguintes, h uma ligeira reduo, mas se mantm em torno
de 75%. Como analisamos mais adiante, nos trs ramos da manufatura que so
responsveis por grande parte das exportaes, o alto contedo importado dos
produtos fabricados no diminui. As empresas que realizam as exportaes tm
o processo organizado levando em conta os fornecedores para grande quanti-
dade de partes que esto fora da economia do Mxico, mas que respeitam as
condies estabelecidas pelo Nafta para considerar a produo como realizada

na zona da Amrica do Norte. Dessa forma, as relaes com outras companhias

manufatureiras no pas no proliferaram. Tambm no relevante a instala-
o no pas de outras fbricas das mesmas companhias para abastecer por meio
delas diversos insumos usados na fabricao dos produtos exportados, princi-
palmente para os Estados Unidos.
H, portanto, um incremento das importaes como resultado do aumen-
to das exportaes e da especializao do pas em algumas atividades manu-
fatureiras, principalmente intensivas em mo de obra (Ramos Francia;
Chiquiar Cikurel, 2004). Inclusive se destaca o efeito positivo no empre-
go, dado que a partir da vigncia do Nafta h um crescimento na maquila de
exportao, que explica a maior parte da criao de emprego manufatureiro
(Lpez-Crdoba, 2001). Entretanto, como no se agregam novas linhas
de produo e algumas atividades que foram importantes nas exportaes da
maquila acabaram se transferindo para outros pases, o resultado que existem
limites para se manter o crescimento fundado em poucos setores da atividade
industrial que exportam um reduzido grupo de artigos, todos eles com um con-
sidervel contedo importado. A articulao dos setores exportadores com o
exterior, que estabeleceram cadeias produtivas organizadas a partir dos Estados
Unidos. nesse pas ou com base no comportamento desse pas que algumas
poucas empresas transnacionais tomam as decises sobre novos investimentos
e sobre a localizao da produo. O Mxico oferece pouco para atrair inves-
timentos e no h novos elementos nesse campo. Como h muitos anos, so
a proximidade com o mercado estadunidense, as condies de exceo, assim
como as regras produzidas pelo Nafta, alm de muita mo de obra barata que
vm permitindo o aumento das exportaes manufatureiras. Mas o processo
est esgotado.
Maquila e exportaes com alto contedo importado
Quanto s importaes, uma das mudanas o aumento do peso relativo daque-

las realizadas pelas empresas maquiladoras. Em 1990 as importaes para a
maquila representam 24,8% do total. At 1994 essa porcentagem no varia muito,
apenas superior a 25%. Contudo, em 1995 o nmero diferente, as importaes
da maquila passam para 36,1% do total das importaes. Nos anos seguintes no
se produzem maiores variaes, a ponto de permanecerem em 34% em 2005. O
peso da maquila to importante nas exportaes como nas importaes, esta-
belecendo uma das caractersticas especficas do comrcio exterior do Mxico, e
um dos problemas do padro de crescimento que o acompanha.
O incremento da maquila de importao, produto do aumento das
exportaes, parte de um processo mais amplo que inclui outras atividades

Gregorio Vidal
manufatureiras. Descontando o petrleo, cujo peso nas exportaes depende

principalmente do preo internacional que tenha atualmente e desde meados
dos anos 1990, as exportaes do Mxico se compem principalmente de equi-
pamento e aparelhos eletroeletrnicos, automveis, caminhonetes, caminhes,
e peas para a indstria automotora e mquinas e equipamentos especficos
para diversas indstrias. Entre os trs setores, a soma de 55% do total das
exportaes em 2005, e em alguns anos anteriores, quando diminuiu o preo
internacional do petrleo, totalizaram mais de 60%, atingindo seu nvel mxi-
mo em 2001, com 64,6% do total das exportaes (Ver Grfico 2). Essas inds-
trias so as que principalmente explicam o aumento das exportaes poste-
riores a 1994, por isso no surpreende que desse ano at 2000 tenham uma
taxa de crescimento de 20,5%, superior que tm em conjunto as exporta-
es. Todavia, de 2000 a 2005 tm uma taxa mdia anual de 2,1%, menos da
metade da que representa o total das exportaes. Parece que atingiram
um limite, sem que tenham desenvolvido outras indstrias com capacidade
exportadora equivalente.
Nos anos mais recentes crescem as receitas das exportaes de petrleo. No
perodo de 2000 a 2005 passam de 16,134 bilhes de dlares para 31,895 bilhes
de dlares. Isso implica que aumentam a uma taxa mdia de 14,6%, sendo res-
ponsveis em 2005 por 15% do total das exportaes. Em 2000 foram 9,7%
e em 1998 6,2%. Em 1998 foi quando embora as cifras no sejam efetivamen-
te comparveis , as vendas para o exterior da General Motors foram superio-
res s exportaes petroleiras e equivaliam a 8% de todas as exportaes.
Sem considerar o petrleo, as exportaes tm, no perodo 2000-2005,
uma taxa de crescimento de 3,9% menor que a taxa do conjunto, mas ainda
superior s que alcanam a indstria automotora, os equipamentos e apare-
lhos eletroeletrnicos e as mquinas e equipamentos especiais para diversas
indstrias. O pouco crescimento recente dessas exportaes, sem dvida, se
relaciona com as caractersticas com as quais operam essas atividades indus-
triais e a destinao principal das exportaes. Nos trs casos, h um reduzido
grupo de empresas transnacionais que so responsveis por grande parte das
exportaes. Dentre as empresas exportadoras, vrias esto entre as maiores
produtoras de peas para a indstria automotora, algumas das mais importan-
tes montadoras e outras de equipamentos de transporte automotor, as maiores
fbricas de televisores, equipamentos de som, equipamentos de comunicao
e peas para a indstria da informtica. Como se analisa em outro texto, domi-
na um reduzido grupo de transnacionais que, no caso da indstria automoto-
ra, tm suas matrizes principalmente nos Estados Unidos, Alemanha e Frana.
Na indstria eletroeletrnica se associam ainda algumas empresas com matri-
zes no Japo e na Coreia (VIDAL, 2001).

Grfico 2 Exportaciones de Equipo y Aparatos Electrnicos y Elctricos, Exportacin Automotriz

y Exportacin de Maquinaria y Equipos Especiales para Industrias Diversas, 1991-2010
70
70
60
60
Miles de millones de dlares

50
50
Porcentaje
40
40
30
30
20 20
10 10
0 0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Exportacin de Equipo y Aparatos Electrnicos y Elctricos Exportacin Automotriz Exportacin de Maquinaria y Equipos Especiales para Industrias Diversas
Exportacin de Equipo y Aparatos Electrnicos y Elctrico, Automotriz y Maquinaria y Equipos Especiales para industrias Diversas como (%) Exportaciones Totales
Fonte: Elaboracin propia con informacin de Banco de Mxico, Informe Anual, 2001, 2002 y 2005. Informacin Econmica Financiera,
Indicadores Econmicos, Balanza de Pagos, Exportaciones, en www.banxico.org.mx. INEGI, Banco de Informacin Econmica, Sector
Externo, en www.inegi.gob.mx, febrero 2004 y 2011.
um comrcio interno, do mesmo setor, grande parte so transferncias

entre companhias que pertencem mesma empresa transnacional. uma ativi-
dade dominante nesses setores que cresceu caracterizada como comrcio entre
companhias filiais ou com a matriz (RAMIREZ, 2001; SORIA, 2004; CONTRERAS;
CARRILLO, 2003). Elas concentram no Mxico a produo de algumas peas,
equipamentos especficos ou alguma linha de produtos, que tm por endereo
principal os Estados Unidos. A deciso para ampliar suas atividades no depende
das condies da economia do Mxico. H empresas que exportam a maior parte
do produzido e em sua fabricao utilizam insumos e mquinas importadas.
Quando a empresa exportadora no uma filial de uma transnacional, ela tem,
contudo, uma relao com esta. Grande parte das exportaes nessas atividades
realizada por empresas maquiladoras que so diretamente filiais das transna-
cionais ou mantm importantes relaes com elas. Por exemplo, as mquinas e
equipamentos com que operam so considerados parte do investimento estran-
geiro direto que entra no pas, mas no aparece na contabilidade da empresa
devido ao que lhe cedido em comodato pela matriz no estrangeiro, ou pela
companhia com quem tm subscrito um contrato para transformar produtos. O
dado relevante visto que, no perodo de 1 de janeiro de 1994 a 30 de setembro
de 2006, de todo o IED [investimento estrangeiro direto] que entrou no pas, e
foi notificado no Registro Nacional de Investimentos Estrangeiros (RNIE), 14%
correspondem importao de ativo fixo por maquiladoras (CNIE, 2006). As
exportaes da maquila crescem de 26 bilhes de dlares, em 1994, para 96,75
bilhes de dlares em 1995, representando 53,2% de todas as exportaes, sem

Gregorio Vidal
incluir o petrleo cru. Os setores analisados so responsveis por 75,6% de todas

1. Em 2010 o preo mdio
as exportaes da maquila em 2005. Apenas no caso da indstria automotora dos veculos automotores
a maquila no tem predominncia. Esta se concentra na fabricao de peas. importados da Alemanha
Na fabricao de equipamentos e aparelhos eletro-eletrnicos e de mquinas de 33.867 dlares,
considerando a relao
e equipamentos especiais para diversas indstrias, 97% dos insumos utilizados entre o total importado
so importados (Robertson; Hanson, 2003). Na indstria de autopeas e o nmero de unidades.
e peas de caminhes 96,9% dos insumos so importados (INEGI, 2006). Nesse mesmo ano o
preo mdio dos veculos
Como podemos observar no grfico 3, a evoluo das exportaes de procedentes do Mxico
peas para a indstria automotora do Mxico, destinadas os Estados Unidos, 21.067 dlares, o do
responde pela atividade industrial implantada no pas e pela pequena margem Japo de 20.739 dlares.
Os clculos so feitos
para crescimento. com base em informa-
No incio dos anos 1990, o Mxico o terceiro fornecedor de autopeas para o da International
a indstria automotora dos Estados Unidos ficando atrs apenas do Japo e do Trade Administration,
U.S. Automotive Trade
Canad. O pas da sia o que ocupa o primeiro lugar, com mais de 30% desse Data and Data Links
mercado. Em 1996, o volume das exportaes do Mxico quase equivalente Motors vehicle trade data,
ao do Japo e Canad. Em 1999, o Mxico o segundo fornecedor, e em 2000, Imports and exports of
motors vehicle by dollar
o primeiro. Mais adiante como se observa no Grfico 3 as fbricas de peas
and by units, edio inter-
que operam no Mxico, majoritariamente com matriz nos Estados Unidos, ocu- net: http://www.trade.
pam o primeiro lugar, como fornecedoras dessa indstria nos Estados Unidos, gov/manufacturing/OAA/
autostatindex.asp.
com uma cota de mercado superior a 25%. Todavia, as peas provenientes do
Canad e do Japo continuam sendo importantes. No primeiro caso, isso faz parte
da organizao das prprias companhias com matriz nos Estados Unidos, como
a General Motors e a Ford, ou funcionando majoritariamente nesse pas, como
a Chrysler. No segundo caso, produto da expanso das empresas do mercado
estadunidense cuja matriz est no Japo.
Em matria de automveis o cenrio outro: at o ano de 2005, e medido
por preos, o Canad o primeiro exportador seguido pelo Japo e a Alemanha.
Os trs pases so a origem de 73% das importaes de veculos automotores por
parte dos Estados Unidos. De 2006 em diante o Mxico ocupa o terceiro lugar.
Mesmo quando se calcula pelo nmero de unidades, o Mxico ocupa o terceiro
lugar desde os anos anteriores, respondendo pelo maior preo, na mdia, dos
veculos importados da Alemanha.1 Tambm so importantes as importaes
provenientes da Coreia, que conta com companhias na indstria automotora
e que atualmente no so filiais de empresas norte-americanas, e finalmente as
importaes que tm origem na Inglaterra.
As importaes provenientes do Canad so realizadas principalmen-
te pelas prprias empresas dos Estados Unidos como parte de sua estratgia
global de investimentos. O Mxico no uma opo para desviar os negcios
realizados no Canad. No Japo e na Alemanha h empresas que disputam
o mercado com as estadunidenses e, apesar das regras favorveis criadas pelo
Nafta para as fbricas que se instalam na regio da Amrica do Norte, elas usam

uma estratgia dual, importando de suas matrizes e produzindo automveis

na regio, includas a as plantas nos Estados Unidos. Esse ponto importante,
principalmente no caso de algumas empresas do Japo, em razo do avano que
tm no mercado estadunidense.
Grfico 3 - Estados Unidos: Importacin de partes para la industria automotriz, 1990-2010

Porcentaje del total
35 Mxico Canad Japn Alemania

30
25
20
15
10
5
0
1990 1994 1996 1999 2000 2005 2007 2009 2010
Fonte: Elaboracin propia con informacin de U.S. Census Bureau,Foreign Trade Statistics, FT900: U.S. International Trade In Goods
and Services, U.S. Automotive parts exports and imports 1989-2010, en www.census.gov, febrero 2011.
Em 2010, do total de 7,5 milhes de veculos produzidos, 2,7 correspondem

a filiais de empresas japonesas. A essa cifra devem-se somar as importaes que,
sobretudo Toyota e Honda, produzem a partir de suas matrizes. Segundo as mais
recentes estatsticas, a Toyota a terceira empresa por suas vendas nos Estados
Unidos, e em 2008 ela ocupou o segundo lugar, superando a Ford. A estratgia
da Toyota a combinao das exportaes do Japo e a instalao das montado-
ras nos Estados Unidos, e no no Mxico. As vendas da Honda tambm esto
crescendo sem que para isso recorram ao aumento significativo de sua produo
no Mxico, onde contam com uma pequena fbrica. Em suma, num mercado
to relevante como o da indstria automotora o incremento das exportaes do
Mxico possui limites que se podem observar pela evoluo recente da indstria.
Tanto as empresas dos Estados Unidos, como seus principais concorrentes do
Japo, da Alemanha, e de alguns outros pases da Europa e da sia na regio
da Amrica do Norte concentram grande parte de sua produo nos Estados
Unidos e Canad, ou, em seu caso, importam de seus pases de origem. O Mxico
um complemento no caso de algumas empresas para produzir certos veculos.
Como analisamos nas pginas anteriores, processos semelhantes existem
em outras atividades manufatureiras altamente exportadoras a partir do Mxico.
Constituiu-se um padro que explica o comportamento do setor exportador
manufatureiro. O mercado de destino so Estados Unidos. Participam desse
mercado algumas poucas empresas transnacionais, que organizam seus investi-
mentos considerando as condies do comportamento da economia ao norte do
Rio Bravo; pode at acontecer de decidirem no realizar investimentos importan-
tes no Mxico, como nos casos da Toyota e da Honda, ou instalar fbricas com
alguns equipamentos no Mxico, mas tambm nos Estados Unidos e Canad,
como a situao de vrias empresas da indstria eletro-eletrnica, que em ter-
ritrio mexicano operam por meio de maquilas. Assim sendo, os Estados Unidos

Gregorio Vidal
o mercado amplamente majoritrio das exportaes realizadas por empresas

que operam no Mxico. Em 1994, 84,9% das exportaes tm por destino a eco-
nomia norte-americana. Em 2005, so 85,6%, e o pico alcanado em 2000, com
88,7%. A diminuio relativa e absoluta das exportaes para os Estados Unidos
do ano de 2001, assim como o pobre desempenho durante os dois anos seguin-
tes, no propiciou uma mudana na composio do seu destino.
Durante a primeira dcada deste sculo, os Estados Unidos continuam
sendo o destino da imensa maioria das exportaes do Mxico. Como ocorreu
no incio da dcada, a crise da economia estadunidense no implicou mudan-
as relevantes nos fluxos comerciais. Em 2005, as exportaes do Mxico para
os Estados Unidos so de 182 bilhes de dlares, que equivalem a 85% do total
das exportaes. Em 2010, as exportaes para os Estados Unidos alcanam um
montante de 217,5 bilhes, que representam 80,1% do total das exportaes. O
Canad e o resto da Amrica tm um ligeiro crescimento, sem dvida, associa-
do principalmente a algumas ligeiras variaes nos fluxos do comrcio de cer-
tas transnacionais, como o caso das montadoras de automveis dos Estados
Unidos e da expanso da Nissan para a Amrica Latina.
Observar em termos agregados a composio das importaes realizadas
pelos Estados Unidos permite adicionar um elemento a mais aos limites intrn-
secos que tem a opo de crescimento por meio de manufaturas exportadas para
esse pas com alto contedo importado. Na ltima dcada, o comrcio exterior
dos Estados Unidos equivale, em mdia, a 20% do PIB. , sem dvida, um com-
plemento do mercado interno solidamente autocentrado. As empresas estran-
geiras que concorrem com esse mercado aceitaram essa regra. Dessa forma, as
exportaes do Mxico direcionadas aos Estados Unidos obtiveram um ligeiro
crescimento (ver Grfico 4) no total importado, na segunda metade dos anos
1990. Desde 1998 equivalem a algo mais de 10% do total importado. Como se
pode observar no Grfico 4, as exportaes duplicaram, tomando como ponto
de partida o ano de 1980. Mas as importaes procedentes do Canad e da Unio
Europeia continuam importantes. A perda de peso corresponde s mercadorias
oriundas do Japo, e capitalizada pela China e no pelo Mxico.

Grfico 4 - Importaciones de Estados Unidos por Pas de origen, 1978-2009

Porcentaje de las Importaciones Totales
25
20
15
10
0
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Unin Europea Canad Japn Mxico China
Fonte: Elaboracin propia con informacin U.S. Department of Commerce. Bereau of Economic Analysis, Interactive Data, International
Transactions Accounts Data, Table 2. Trade in Goods, en http://www.bea.gov, febrero 2011.
Em 2005 as exportaes da China para os Estados Unidos totalizaram,

segundo dados do Departamento de Comrcio dos Estados Unidos, 243,470
bilhes de dlares, maiores que o total das exportaes do Mxico, e 73 bilhes
a mais que o exportado pelo Mxico para os Estados Unidos. A diferena equi-
vale a 43% dessas exportaes. um caminho de difcil retorno. Em 2009, as
importaes dos Estados Unidos de procedncia da China so 18,9% do total,
ligeiramente superiores s que realizam em conjunto a Unio Europeia, e maio-
res que as do Canad. Em relao ao Mxico, elas as superam em mais de sete
pontos percentuais.2 A mudana resultado, em alguns casos, de um desloca-
mento das exportaes, antes efetuadas a partir do Mxico pelas que, nos lti-
mos anos, so realizadas por empresas que operam na China.
Alguns exemplos podem ilustrar: em equipamentos de comunicaes,
China e Coreia alcanaram o Mxico enquanto principais fornecedores dos
2. Em 2009 as cifras sobre Estados Unidos desde 2003. Em equipamentos de udio e vdeo a China subs-
composio das importa-
tituiu o Mxico como primeiro exportador, assim como em utenslios doms-
es dos Estados Unidos
so: China, 18,9%, Unio ticos. Em equipamentos eltricos e de iluminao, a China o primeiro forne-
Europeia, 18%, Canad, cedor do mercado estadunidense, e em semicondutores e outros componentes
14,5%, Japo, 6,2%, eletrnicos o Mxico est muito atrasado, fica no 5 lugar, enquanto a China
Mxico, 11,4%. Assim
como a China o pas que encabea a lista (Vidal; Correa, 2004, p. 277-279). Em contrapartida, o
se destaca por seu cresci- Mxico continua sendo o segundo destino nas exportaes dos Estados Unidos,
mento, o Japo se destaca como de maneira continuada desde 1997. A composio das exportaes esta-
por sua diminuio. Em
1986 o Japo era o prin-
dunidenses para o Mxico que inclui, em quantidades importantes, insumos,
cipal exportador para os mquinas e equipamentos para as indstrias altamente exportadoras , respon-
Estados Unidos com 22%. de pelo tipo de relao existente entre as duas economias e pelos limites que
A China em 1978 no
alcanava os 2%.
existem para o crescimento das exportaes do Mxico e, mais ainda, em se
tratando de exportaes com baixo contedo importado.

Gregorio Vidal
Crescente contedo importado da formao de capital

3. Em 1985 as mquinas
e equipamentos nacionais
Modificados o tamanho e a composio das exportaes, tambm se modifi- eram 64,2% do total. Em
cou o coeficiente do investimento. Durante o longo perodo de crescimento 1987, 61,8%; em 1989,
58,9%; em1991, 54,6%.
da economia mexicana da Segunda Guerra Mundial at finais dos anos 1960, Nos dois anos seguintes
o investimento pblico foi um componente fundamental da formao de capi- so as mesmas quantida-
tal. Nos anos 1970 h um aumento do investimento pblico com relao ao des que se investem em
mquinas e equipamentos
investimento privado. Contudo, a partir dos anos 1980 ocorreu uma mudana. do pas e em importadas.
Durante a dcada dos 1980, com a economia sofrendo transformaes signifi- Depois disso se importa
cativas, num contexto de fraco ou nulo crescimento do PIB, a formao bruta cada vez mais. Em 2009
se importaram 68,7%
de capital fixo (FBCF) realizada pelo Estado diminui. Contudo, os recursos de todas as mquinas e
aplicados pelas empresas no compensam a baixa, e por isso at o ano de 1997 equipamentos investidos
o coeficiente de investimento permanece sistematicamente inferior a 20%. Nos nesse ano.
anos seguintes, o ligeiro aumento no modifica substancialmente o quadro que
se apresenta at esse momento. Em 2009, o investimento privado equivale a
16% do PIB e o pblico, a 5,8%. As alteraes realizadas no sistema financeiro
com a eliminao das restries para que bancos e companhias estrangeiras
pudessem se tornar proprietrios no Mxico, como a supresso de restries
no nvel das taxas de juros, ou a anulao de regras para canalizar crditos para
certas atividades, no impulsionaram a alta do investimento privado no pas.
Menos ainda o desaparecimento da exigncia de reserva estatutria e o finan-
ciamento no mercado aberto pelo governo federal. Nem a eliminao de res-
tries aos investimentos estrangeiros e a assinatura de diversos tratados de
livre-comrcio e acordos bilaterais em matria de investimento. E nem mesmo
o incremento do investimento estrangeiro, em especial o direto, implicou num
aumento no coeficiente do investimento.
Ao mesmo tempo em que se consolida o investimento privado como o com-
ponente substancial do processo de formao de capital, cresce o componente
importado de investimento em mquinas e equipamentos.
Nos anos 1970, trs quintos do investimento em mquinas e equipamentos
eram fabricados no pas. Na primeira parte dos anos 1980, com um crescimento
mnimo do PIB, as mquinas e equipamentos nacionais at mesmo cresceram.
Contudo, de 1986 em diante teve incio uma nova tendncia: cada vez maior a
importao de mquinas e equipamento no total.3
O notvel peso das importaes de mquinas e equipamentos, como se pode
observar no Grfico 5, se d num contexto de fraco crescimento desse compo-
nente da formao de capital durante os anos 1990 e at mesmo de diminuio
na dcada passada. Desde 2003, as mquinas e equipamentos nacionais equiva-
lem a 2,3% ou 2,4% do PIB, enquanto as importadas oscilam entre 4,4% e 5%.

Grfico 5 -FBCF Maquinaria y Equipo: Nacional e Importado (Porcentaje del PIB)

7,0
Nacional Importado
6,5
6,0
5,5
5,0
Porcentaje
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fonte: Elaboracin propia con datos de INEGI, para los aos 1970-1987, la Secretara de Programacin y Presupuesto, Sistema de Cuentas
Nacionales de Mxico, Tomo V. Oferta y utilizacin de bienes y servicios, edicin electrnica. Banco de Informacin Econmica, Sistema
de Cuentas Nacionales de Mxico, Oferta y Demanda Final de Bienes y Servicios, Formacin Bruta de Capital Fijo, edicin internet,
en http://dgcnesyp.inegi.gob.mx, y www.inegi.gob.mx, diciembre 2010.
O aumento na FBCF importada indica que as atividades industriais e at as

mais dinmicas no esto gerando vnculos nem relaes com outros setores da
economia do pas que permitam crescimento e diversificao. Enquanto isso, o
comportamento das exportaes manufatureiras indica que alguns setores da
economia do pas se integraram dinmica da economia estadunidense, o cres-
cimento do componente importado da FBCF acentua a integrao e desarticula
ainda mais a estrutura produtiva no Mxico. Alm disso, a tendncia ao incre-
mento na importao de mquinas e equipamentos, sem aumentos no coefi-
ciente do investimento, revela que para tornar possvel um crescimento maior
do PIB ser necessrio importar mais. Depois de anos de importao dos mais
diversos equipamentos e mquinas, e enquanto no existirem empresas procu-
rando encorajar compras de equipamentos produzidos no pas, um crescimento
maior poder implicar maiores importaes num contexto de relativa dificulda-
de para financiar as importaes. Os resultados do comrcio exterior, examina-
dos anteriormente, mostram que se deve contar com uma fonte sistemtica de
divisas de origem diferente.
Conseguir um crescimento superior da economia em ritmo sustentado de
ampliao do PIB, e incrementos importantes do produto por habitante, so
fatos que demandam um coeficiente de investimento maior que se mantenha
por um longo perodo. As modificaes estruturais realizadas no permitiram
constituir um processo dessa natureza. No conjunto, o processo de investimen-
tos revela a criao de um mecanismo de financiamento baseado em recursos
externos, que pode ser parte das dificuldades para que a economia do Mxico
tenha um melhor desempenho.

Gregorio Vidal
Petrleo e Eletricidade: exportao de matrias-primas e de lucros para 4. Em 1958 iniciou-se a

algumas multinacionais construo da primeira
represa do sistema do rio
Grijalba, a hidroeltrica
At incios dos anos 1970, o petrleo e a eletricidade eram atividades econmicas Netzahualcyoti, mais
desenvolvidas por organismos pblicos descentralizados, com foco na cobertura conhecida como represa
das necessidades do mercado interno no campo dos energticos, e num sentido Malpaso. A obra foi con-
cluda em 1966. Depois,
mais amplo, na transformao do petrleo em petrolferos e petroqumicos. at em 1969, iniciou-se a
a segunda metade dos anos 1970 que se produzem alteraes que modificam a construo da hidreltrica
operao de ambas as atividades. No caso da gerao de eletricidade, no foram Dr. Belisario Dominguez,
conhecida como La
levados adiante novos projetos de investimento de envergadura, como o sistema Angostura, terminada em
de represas do rio Grijalba em Chiapas,4 em curso de concluso. Posteriormente, 1974. Seguiram Chicoasn
sem planejamento, efetuam-se os investimentos em gerao, transporte, distri- e Peitas. A primeira
comeou a ser construda
buio e comercializao de eletricidade para estar em condies de acompa- em l974 e foi concluda
nhar o crescimento da economia. No caso do petrleo, se acelera a extrao dos em 1980. A segunda, em
crus para avanar na estratgia de exportao que no acontecia desde o final da 1979, terminada em 1987.
Depois, por um longo per-
dcada dos anos 1930, quando se realizou a expropriao petroleira.
odo no existiram projetos
Durante os anos 1980 se exporta cerca da metade da extrao do petrleo equivalentes, ainda quando
cru. Essa situao se mantm at a metade dos anos 1990, quando se incremen- se tinham tecnologia, capa-
cidade de construo e rios
ta a extrao do cru com a finalidade de se aumentar as exportaes. O incre-
para realizar as obras.
mento da plataforma de exportao parte das transformaes estruturais da
5. Os dados sobre PEMEX
economia. Podemos afirmar que ao lado do p constitudo pelo crescimento das e a indstria petroleira
exportaes manufatureiras coloca-se um antigo p: a exportao do cru. utilizados no texto, exceto
quando mencionado outra
Desde o final dos anos 1980 e at 1995, a exportao em mdia 1,3 milho
fonte, originam-se dos
de barris dirios, em torno de 49% da extrao do cru.5 Durante vrios anos, na relatrios anuais e dos anu-
segunda metade da dcada de 1990, a exportao em mdia de 1,7 milhode rios estatsticos elabora-
dos por organismo pblico,
barris por dia de petrleo cru. Desde ento, cada ano se exporta mais petr-
podendo ser consultado
leo, at 2005, quando se alcana a cifra de 1,82 milho de barris dirios, ou em: http://www.pemex.
seja, 54,6% da extrao total. Assim sendo, os incrementos na extrao do cru com/index.cfm?action=
tm por objetivo fomentar as exportaes. Ao mesmo tempo, no se realizam content&sectionID=237
As cifras sobre estatsticas
investimentos para ampliar a capacidade industrial de Petrleos Mexicanos, macroeconmicas e sobre
o organismo pblico descentralizado responsvel pela indstria petroleira. o peso do PEMEX na
Tambm no se otimizam as condies das diversas plantas das quais dispe economia do pas foram
elaboradas com base em
PEMEX, e menos ainda se realizam investimentos para ampliar sua capacidade informao da PEMEX e
de explorar e extrair petrleo. nos relatrios anuais do
Como acontecem com as exportaes manufatureiras, as do petrleo cru Banco do Mxico. Os rela-
trios anuais elaborados
tambm so majoritariamente direcionadas para os Estados Unidos. O que , pelo Banco do Mxico
entretanto, um processo recente. Em 1988, somente 52,4% das exportaes do podem ser consultados
cru iam para os Estados Unidos. Nos anos seguintes houve um leve aumen- em: http://www.banxico.
gob.mx/publicaciones/JSP/
to, pelo qual em 1992 se exportaram para esse pas 58,3% do total. De 1993 informeAnual.jsp
em diante, uma vez que a administrao federal encabeada por Salinas de
Gortari , aceitou o Nafta, se incrementou o envio para os Estados Unidos.

Em 1993 se exportaram para o norte do Rio Bravo 73% do total. E nos anos
seguintes ocorreram pequenos aumentos, at se alcanar 80% e mais do total
exportado.
Em 2009, 85,9% do total exportado foram para os Estados Unidos, e em
maio de 2010 a cifra foi de 83,9%, num cenrio em que o volume exportado se
situa em mdia em 1,225 milho de barris por dia em 2009, e em 1,591 milho
debarris por dia, em maio de 2010. Como a extrao do cru diminuiu, a expor-
tao em maio de 2010 foi de 61,5% do total extrado. Junto com o incremento
e manuteno da plataforma de exportao do cru, se produz um aumento na
importao de petrolferos e a operao de PEMEX se realiza multiplicando de
vrias formas os contratos com empresas privadas em muitos pontos do pro-
cesso de produo.
Atualmente se discutem diversos tipos de contratos para que as empre-
sas privadas se encarreguem, igualmente, do trabalho de explorao como da
extrao do petrleo. Tudo, sem se terem realizado investimentos para ampliar
a capacidade de refino ou para recuperar as condies produtivas de vrias
plantas em que se produzem petroqumicos.
O petrleo est sendo utilizado como um meio para se obter divisas e finan-
ciar parte importante do gasto pblico. No se transforma no pas em instru-
mento para propiciar o desenvolvimento de atividades industriais e o aprofun-
damento do mercado interno.
Como na melhor poca de um pas estabelecido como primrio-exporta-
dor, sem os recursos trazidos pela exportao do cru, no se financiam as con-
tas com o exterior da economia mexicana. Como se assinalou antes, em 2008
as exportaes do petrleo cru atingem 14,8% do total exportado pelo pas. O
crescimento das receitas das exportaes do petrleo cru, de 2002 a 2008, ocor-
re num cenrio em que aumenta o preo mdio da mezcla mexicana no mer-
cado internacional; mas tambm, em parte, h o aumento do perodo da plata-
forma de exportao, como expusemos em pginas anteriores.
O saldo que aporta a PEMEX em divisas pelas exportaes de petrleo cru,
no perodo de 1998 a 2009, superior em 80,600 bilhes de dlares receita
registrada na conta de capitais. O dficit na conta-corrente, subtraindo as divi-
sas lquidas aportadas pela indstria petroleira, superior em 41,800 bilhes de
dlares receita lquida de capitais do exterior no perodo de 1998 a 2009. Em
algum desses anos no teria sido possvel manter o financiamento das transa-
es econmicas com o exterior, considerada a quantia dos recursos necessrios
ao se subtrair a receita do setor petroleiro. Por exemplo, no ano de 2006, quando
houve uma sada lquida de capitais superior a 2 bilhes de dlares, enquanto o
supervit da balana petroleira foi de 19 bilhes de dlares.
Obter uma plataforma exportadora de 2 milhes de barris, como planeja a
Administrao Federal do Mxico, um objetivo que fruto do tipo de relao

Gregorio Vidal
entre a economia do pas e a economia internacional, construda a partir das

reformas executadas em anos recentes. E parte de um processo que aprofunda
a desarticulao do aparelho produtivo no Mxico. A Administrao Federal
tem o objetivo de incrementar a capacidade de extrao do cru com o aux-
lio do capital privado, principalmente de transnacionais que operam no setor.
Sem discutir neste documento o contedo dos contratos que violam o regime
legal existente, o fato indiscutvel que a ampliao da extrao do cru por esses
meios no fomenta a atividade industrial no pas. Como nos setores mais din-
micos da manufatura de exportao, a constante ser operar com equipamentos
e mquinas importados, gerando outras presses sobre a balana de pagamen-
tos, alm das ocasionadas pelo transferncia de dividendos e lucros para o exte-
rior devido s atividades dessas companhias.
Grfico 6 - Saldo de la Balanza Comercial Petrlera como Proporcin de las Exportaciones

Totales, 1998-2010
60
50
40
Porcentaje
30
20
10
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: Elaboracin propia con informacin de Banco de Mxico, Resumen de Comercio Exterior, edicin internet, www.banxico, gob.mx, mayo 2011.
H ainda um problema adicional: o incremento na entrada de recursos pela

venda de petrleo no estrangeiro por esses meios acompanhado de um incre-
mento, at maior, de importaes na prpria indstria petroleira. Por exemplo,
mais de 40% das gasolinas consumidas no pas so importadas. Ocorre o mesmo
com outros produtos petroqumicos. Como podemos observar no Grfico 6, at
o momento o resultado tem sido o seguinte: os incrementos nas exportaes
de petrleo cru no se traduzem em igual proporo em aumentos no saldo da
balana comercial petroleira. No perodo de 1999 a 2008, a receita registrada na
balana petroleira tende a ser uma proporo menor das exportaes realizadas
no setor. S em 2009, quando h uma drstica queda no PIB do pas, essa ten-
dncia freada. vista do que acabamos de expor, claro que um dos sinais do
crescimento por meio das exportaes manufatureiras, tal qual se est fazendo
no Mxico, a dificuldade para financiar o crescimento. A indstria petroleira
certamente um fator para fechar as contas com o exterior, porm o modo como

o faz implica que os incrementos nas exportaes no se traduzem, necessaria-

mente, em aumentos equivalentes para financiar o crescimento econmico.
Grfico 7 - Generacin de electricidad total por CFE y Productores Privados Independientes,

2001-2010
100
90
80
Porcentaje del total 70
60
50
40
30
20
6. Trata-se de empresas 10
privadas que obtm 0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
permisso da Comisso
CFE PIE's
Reguladora de Energia
para instalar uma empresa Fonte: Elaboracin propia con informacin de Banco de Mxico, Resumen de Comercio Exterior, edicin internet, www.banxico, gob.mx, mayo 2011.
geradora de energia e
que vendem a totalidade
de sua produo para Em matria de eletricidade as mudanas permitiram criar um espao na
a Comisso Federal economia do pas para que um reduzido grupo de transnacionais conseguis-
de Eletricidade, rgo
pblico descentralizado.
se lucros seguros com os investimentos realizados na gerao de eletricidade.
7. At o dia 11 de outubro
Como no caso da indstria petroleira, na indstria de gerao, distribuio e
de 2009 o servio de comercializao de eletricidade apresentaram-se na privatizao projetos para
comercializao de eletri- expandi-la de forma drstica. Contudo, no foram aprovados. Entre as mudan-
cidade era dispensado por
as realizadas est a criao da figura do produtor independente de energia
organismos pblicos des-
centralizados: Comisso eltrica (PIEs).6
Federal de Eletricidade Os PIEs contam com capacidade para gerar entre 19% e 22% da eletrici-
e Luz e Fora do Centro
dade, conforme se inclui ou no o autoabastecimento e a cogerao. Contudo,
(LFC). A Presidncia
da Repblica decretou a contribuem com uma poro maior de energia eltrica gerada e incorporada
extino da LFC, ficando no sistema eltrico nacional. Como observamos no Grfico 7 os PIEs em 2002
CFE como a encarregada
contribuem com 10% da gerao efetiva de eletricidade. Dois anos depois o
de manejar seus bens
e responsabilizar-se montante aumentou para 20%, e a partir de 2007 chega a ser superior a 30%.
pelos servios prestados. A ampliao na gerao de eletricidade por parte dos PIEs tem sido muito
A LFC atendia a 24% superior ao crescimento do consumo efetivo de energia comercializado pela
da demanda nacional
de energia eltrica. A CFE e LFC.7 Em 2000 a CFE comercializa 125 mil 927 Gwh e LFC, 29 mil 421
rea em que operava GWh. Nesse ano a gerao de eletricidade pelos PIEs mnima, apenas 1 mil
compreende os estados 295 Gwh. Todavia, nos anos seguintes h um crescimento bem maior de gera-
do Mxico, Hidalgo,
Puebla, parte de Morelos o de eletricidade pelos PIEs que o comercializado pelas estatais. Em 2006,
e o Distrito Federal. CFE comercializou 147 mil 228 Gwh e LFC, 31 mil 428 Gwh. No conjunto
Comprava da CFE quase um crescimento de 23 mil 308 Gwh, muito inferior ao crescimento registrado
toda a eletricidade que
vendia.
pelos PIEs. At mesmo se considerarmos os aumentos na quantidade de ener-
gia eltrica exportada, e sem somar as importaes, os dados no variam.

Gregorio Vidal
No perodo de 2000-2006 os produtores privados de energia incrementam

8. Na pgina eletrnica de
a venda de eletricidade para CFE em 58 mil 133 Gwh, enquanto a ampliao Iberdrola se destaca que,
na comercializao cresce em 23 mil 123 Gwh, o que equivale a 40% do incre- com quase 5.000 MW
mento alcanado pelos PIEs. Por isso, no surpreende que a energia gerada nas de potncia instalada,
Iberdrola o primeiro
usinas hidreltricas de CFE diminua no total nacional. Essas centrais esto tra- produtor privado no
balhando muito abaixo de sua capacidade. Como tambm acontece em diver- Mxico e o segundo
sos momentos do ano com outras usinas geradoras de energia que pertencem gerador, depois da CFE.
Para consultar: http://
a CFE. Em suma, os compromissos adquiridos para comprar toda a energia www.iberdrola.es/webibd/
gerada pelos PIEs implicam que os custos de operar em menor capacidade na corporativa/iberdrola?
gerao de eletricidade sejam assumidos por CFE. Como se demonstrou em IDPAG=ESWEBCON
LATMEXICO&codCa
outro texto, os contratos estabelecidos com essas companhias oferecem para che=12793889472849056
elas completa segurana para seus investimentos, com garantias de lucros sem
correr riscos. (Vidal, 2007). As variaes nos custos no causam impacto nos
lucros dos PIEs, muito menos as perdas por transferncia de energia. E mais,
toda a eletricidade gerada deve ser comprada por CFE, ainda que no tenha
sido transmitida.
O registro das licenas da Comisso Reguladora de Energia para os PIEs
inclui um total de 21 projetos que esto funcionando, todos na modalidade de
ciclo combinado, e mais um autorizado para comear a funcionar de imediato.
Contudo, no so 21 ou 22 empresas as que operam as usinas geradoras. Desde
a licitao dos projetos existem trs companhias que se destacam operando
vrias usinas: EDF, Iberdrola e Unin Fenosa. At 2009 eram proprietrias de
13 das 21 usinas em funcionamento.
Contudo, por decises de algumas empresas de vender seus ativos no
Mxico ou por aquisies na matriz de alguma companhia, o nmero de par-
ticipantes se reduziu substancialmente e ocorreram mudanas em sua compo-
sio. Para o ano de 2010, quando se produziu a fuso da Unin Fenosa com a
empresa Gas Natural, e considerando que esta ltima comprou da EDF quatro
centrais de ciclo combinado, e uma de Mitsubishi-EDF, o grupo passou a ope-
rar nove centrais no Mxico. Por outro lado, um de seus principais competi-
dores na Espanha Iberdrola se destaca, contando com seis centrais de ciclo
combinado, com a gerao, em 2009, de 35,070 Gwh, o que representa mais de
40% da eletricidade gerada pelos produtores privados independentes.8 O ter-
ceiro gerador de eletricidade o consrcio InterGen que opera quatro centrais.
A companhia o resultado de uma associao entre o fundo de penses dos
professores de Ontrio e a empresa transnacional GMR Infra-estrutura Ltda,
da ndia com matriz em Bangalore. A InterGen opera centrais de gerao de
eletricidade, alm do Mxico, tambm no Reino Unido, Holanda, Austrlia
e Filipinas. Poucas transnacionais so proprietrias desse negcio, com ple-
nas garantias com relao aos investimentos realizados e sem contribuir com
nenhum estmulo para o aparelho industrial do pas. A tecnologia utilizada

obrigou a importar gs natural, mas os rgos pblicos descentralizados so

os que correm os riscos com as variaes de custos, fruto do instvel merca-
do internacional do petrleo. Tem-se organizado em conjunto um espao de
negcios rentveis para um reduzido grupo de empresas transnacionais do
setor de energia, atravs da figura dos produtores privados independentes.
Porm, tambm se permite que outras empresas privadas e grupos financei-
ros participem do negcio, mediante projetos de obra financiada e do esque-
ma de PIDIREGAS [Projetos de investimento diferido no registro do gasto]. A
fonte de lucros destes ltimos, como dos chamados produtores privados, so as
receitas das famlias: as empresas, os comrcios e negcios de servios, princi-
palmente mdios e pequenos, ao consumirem eletricidade. Se os recursos obti-
dos no so alcanados ou devem considerar algum esquema de subsdios, a
origem das vantagens se completa com o errio. Nessa mesma linha, de colocar
ativos da nao disposio de alguns capitais privados para gerar-lhes con-
dies adequadas de investimentos e lucros seguros, se outorgou ao consrcio
integrado pela Telefnica-Televisa-Megacable a concesso via licitao pbli-
ca para operar duas linhas da rede de fibra tica construda por CFE, incluin-
do os ativos que correspondem a LFC.
Para termos um elemento sobre a importncia da rede de fibra tica de CFE
ser preciso considerar que, em meados de 2009, ela conta com uma extensode
21.400 km de transporte interurbano, enquanto a rede de Telmex est integrada
por 30 mil km de transporte interurbano. Depois de Telmex, a infraestrutura de
telecomunicaes de CFE a maior do pas. A Telefnica-Televisa-Megacable
foi o nico grupo que participou e ofereceu uma quantia apenas superior ao
lance mnimo requerido. Com essa rede e outros investimentos que realizaram,
esses grupos tero uma ampla capacidade para oferecer servios de telecomuni-
caes, incluindo transferncia ou transcrio de voz, dados, imagens. O crculo
de negcios para essas companhias inclui a obteno, na licitao respectiva,
pores do espao radioeltrico das faixas de frequncias 1850-1910, 1930-
1990 MHz. Segundo informao da Comisso Federal de Telecomunicaes
(Cofetel), a Telefnica, por meio de sua subsidiria Pegaso Comunicaciones
y Sistemas, se adjudicou legalmente 14 blocos de 10 MHz. Ao passo que a
Televisa-Nextel obteve um bloco. O negcio nas telecomunicaes para essas
grandes empresas se apoia nos ativos da CFE, colocando-as em melhor posio
para disputar o mercado com a Telmex. Em suma, a criao de espaos para
negcios seguros por conta de algumas transnacionais, ou uso de ativos da
nao para potencializar seus negcios e garantir-lhes lucros, sem que neces-
sariamente existam resultados positivos para o conjunto da economia do pas.

Gregorio Vidal
guisa de concluso: o aumento do consumo importado e o aprofun-

damento da desarticulao da economia e da heterogeneidade social
A economia do Mxico possui um fraco crescimento desde o incio dos anos

1980. Isso aconteceu num contexto em que se produziam importantes trans-
formaes estruturais. Mudou a composio do comrcio exterior e houve um
notvel crescimento no grau de abertura da economia. Modificou-se a compo-
sio da formao de capital, sem que se incrementasse o coeficiente do inves-
timento. Somente o investimento privado deslocou o investimento pblico.As
mudanas realizadas em matria de abertura da conta de capitais da balana de
pagamentos e para permitir o investimento estrangeiro sem restries, inclusive
no sistema de crdito, no produziram uma alta na FBCF com relao ao PIB.
Grfico 8 - Importaciones de Bienes de Consumo, 1970-2010

Porcentaje del PIB
4,5
3,5
3
Porcentaje
2,5
1,5
0,5
0 Elaboracin propia con informacin de Banco de Mxico, Estadsticas, Balanza de Pagos, Cuenta Corriente, edicin internet,
Fonte:
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
www.banxico.org, abril 2011.
Outros resultados da transformao da economia tambm no permitem

concluir que existam atividades industriais com capacidade para estimular
um maior crescimento da economia. A exportao de manufaturas parte de
um circuito econmico que se integra fora do pas, na economia dos Estados
Unidos, e que considera umas tantas atividades industriais. A evoluo dos
investimentos em mquinas e equipamentos, considerado o crescente contedo
importado que tm, desarticula ainda mais a economia nacional, limitando suas
capacidades de crescimento.
A desarticulao da economia do pas encontra um dado a mais no cres-
cente contedo importado do consumo. Como podemos observar no Grfico
8, a importao de bens de consumo possui uma slida tendncia para cres-
cer na proporo do PIB. O ponto de inflexo se produz no ano de 1995. Da
em diante o crescimento constante, gerando uma fonte a mais, que deman-
da divisas, e tornando manifesta a destruio de diversas atividades industriais

que produziam bens de consumo. O problema de to grande magnitude que

inclusive passou-se a importar ingredientes bsicos, produtos lcteos e outros
alimentos.
A economia cresce muito insuficientemente e a longo prazo. Isso resulta em
muito pouca capacidade para gerar empregos formais permanentes. Segundo
informao recente do INEGI (2011) e o IMSS (2011), os empregados perma-
nentes no setor privado, em abril de 2011, somam apenas 13 milhes de pes-
soas, o que equivale a 28% da populao ocupada do Mxico. Nesse mesmo
momento e de acordo com a classificao do INEGI, a populao que trabalha
no setor informal da economia de 28,5% da populao ocupada.9 Alm disso,
acrescenta que 22,8% da populao ocupada, isto , 10,3 milhes de pessoas
trabalham por conta prpria, sem contratar pessoal remunerado, e mais 6% so
trabalhadores que no recebem remunerao (INEGI, 2011). Uma grande par-
cela da populao ocupada, ou seja, 40%, trabalha em micronegcios, quase a
metade em sua prpria casa ou na rua. Muitos trabalham menos de 15 horas
9. O Instituto Nacional semanais, e um nmero cada vez maior, mais de 48 horas. Tambm crescem
de Estatstica e Geografia os que trabalham sem proteo trabalhista e h um imenso nmero que no
(INEGI) considera que o tem acesso a instituies de sade. Um universo de desigualdade social cres-
setor informal se refere a
todas aquelas atividades
cente, com amplos setores da economia funcionando com baixssimos nveis
econmicas de mercado de produtividade, sem levar em conta nenhuma tcnica recente. um processo
que operam a partir dos de crescente heterogeneidade social que, entre suas caractersticas, tm a arti-
recursos dos lares mas
sem se constiturem
culao de um reduzido setor da produo com a dinmica da economia esta-
como empresas, com dunidense, ao mesmo tempo que produz lucros importantes para um reduzido
uma situao indepen- grupo de empresas, cuja realizao se d alm das fronteiras do Mxico. um
dente desses domiclios
(INEGI, 2011).
capitalismo caracterizado pela tendncia estagnao e pela manuteno da
desigualdade e do incremento da fragmentao social.

Gregorio Vidal
BANCO de MXICO. Informe Anual 1999, ROBERTSON, Robertson; HANSON,
Banco de Mxico, Mxico, 2000. Gordon. Exporting volatility: The rise
and fall of Mexicos maquiladoras,
BANCO de MXICO. Informe Anual 1998,
Federal Reserve Bank of Dallas, 2003.
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Luciano
Coutinho
|| P OR RICARDO ISMAEL, ROSA FREIRE DAGUIAR,
Claudio Salm, Carlos Pinkusfeld, Ernani Torres
A o assumir a presidncia do Banco Nacional de

Desenvolvimento Econmico e Social, em maio
de 2007, o economista Luciano Coutinho subli-
um longo trabalho de reestruturao e de coopera-
o com o mercado de crdito, viabilizado por uma
poltica anticclica cujos principais mecanismos ele
nhou em seu discurso que a nova etapa do desen- revela nesta entrevista. Na conversa comCadernos
volvimento brasileiro exigiria um esforo criativo e do Desenvolvimento, ocorrida num fim de tarde de
inovador, uma combinao de ousadia e prudncia. junho, na sede do BNDES, no centro da cidade do
Em setembro do ano seguinte, ele mesmo daria pro- Rio de Janeiro, Luciano Coutinho estendeu-se por
vas dessa determinao, ao participar ativamente do um leque de temas sobre os quais vem refletindo
esforo do governo Lula para minimizar os efeitos da no s na presidncia do Banco mas ao longo de sua
crise econmica mundialsobre dezenas de empresas vida acadmica, como professor titular da Unicamp
brasileiras e sobre o sistema financeiro do pas. Foi e professor visitante das universidades de Paris XIII,

entrevista
Desenvolvimento, instituies e atores sociais
|| FOTO Isabela Kassow
do Texas, do Instituto Ortega y Gasset e da USP. Ministrio de Cincia e Tecnologia, tendo partici-
Entre esses temas, ele discorre sobre a poltica indus- pado da elaborao das polticas voltadas para seto-
trial brasileira, seus avanos e recuos; o novo e com- res como a biotecnologia, a informtica, a qumica
plexo papel do Estado no Brasil e nas economias em fina, a mecnica de preciso e novos materiais. Em
desenvolvimento; a questo das desigualdades regio- 1994 coordenou o Estudo de Competititivade da
nais; a necessidade de se levar adiante um projeto Indstria Brasileira, extenso trabalho que mapeou a
nacional de desenvolvimento; e, nesse quadro, a pr- fundo o setor industrial brasileiro.
pria atuao do BNDES. Luciano Coutinho, nascido
em Pernambuco, fez mestrado em economia na USP
e doutorado na Universidade de Cornell. De 1985 a 406-419 >>
1988 foi secretrio executivo do ento recm-criado

Ricardo Ismael. Esta entrevista marca o incio de uma senvolvimento no Brasil passa por dimenses que esto
srie que pretende refletir sobre o desenvolvimento colocadas em outros planos. A economia brasileira expe-
brasileiro no mundo contemporneo, oferecendo aos rimentou um processo intenso de industrializao desde
leitores de Cadernos do Desenvolvimento uma oportu- o ps-guerra, que foi interrompido pela grande crise da
nidade de conhecer as ideias de alguns administrado- dvida externa no incio dos anos 1980. Esta crise debilitou
res pblicos comprometidos com este desafio. Nesse o Estado em decorrncia da crise cambial e inflacionria
sentido, podemos comear esta conversa discutindo que se seguiu. E essa crise alongou-se, abarcando os anos
o conceito de desenvolvimento? Eu venho da rea das 1990 e se superps a um ciclo expansivo mundial do qual
cincias sociais, os outros aqui presentes so economis- o Brasil no tomou parte. Em certo sentido a economia
tas, mas todos ns somos crticos em adotar uma pers- brasileira at retrocedeu, pois nos anos 1990 se acelerou
pectiva analtica puramente econmica para o conceito uma nova revoluo tecnolgica de grande envergadura
de desenvolvimento. No apenas como presidente do liderada pelas tecnologias de informao que modifica-
BNDES, mas como algum que sempre refletiu sobre ram o perfil da indstria e dos servios nas economias de-
esse tema, qual o significado atual do desenvolvimen- senvolvidas. A nossa economia s recuperou condies de
to, e a seu ver qual o caminho do desenvolvimento que o sustentao a partir do lento e difcil processo de robus-
Brasil deveria trilhar nesta dcada que se inicia? tecimento da capacidade do Estado entre 1999 e 2005.
Luciano Coutinho. A pergunta pode ser dividida em duas Foram recuperadas duas coisas essenciais: um mnimo
partes, sendo a primeira o conceito de desenvolvimento de robustez fiscal e um mnimo de robustez cambial.
de um economista poltico. A economia poltica nunca A robustez fiscal foi obtida a partir da implementao da
dissociou o conceito de desenvolvimento do processo Lei de Responsabilidade Fiscal e a robustez cambial foi
histrico de evoluo das sociedades, de formao de obtida entre 2004 e 2006, com a acumulao de reservas.
classes, da evoluo do capital e do desenvolvimento das Foram os 200 bilhes de dlares de reservas acumuladas
tecnologias de produo, da estruturao de um sistema por supervits comerciais que nos blindaram. Antes disso
poltico, da questo da representao poltica, da cons- imperava grave fragilidade cambial, o que tornava o Esta-
tituio e do desenvolvimento do Estado, da relao do do brasileiro impotente diante de crises externas. Como
Estado com o mercado, da configurao cultural da po- resultado desse robustecimento fiscal e cambial o Estado
pulao, da fora de trabalho, da participao do trabalho brasileiro conquistou capacidade de praticar polticas an-
na renda. Enfim, desde Adam Smith, passando por todos ticclicas o que foi testado com a grande crise de 2008-
os grandes pensadores, por Ricardo, Marx, Schumpeter, 2009. A partir desse fato-chave reps-se a capacidade de
Keynes, nenhum economista poltico jamais abstraiu a manobra do Estado e tornou-se possvel retomar a ideia
economia da sociedade ou abstraiu o processo de desen- de um projeto nacional de desenvolvimento.
volvimento de suas etapas histricas. Hoje, porm, o contedo de um processo de de-
No Brasil, o conceito de desenvolvimento colocado senvolvimento historicamente diferente. O proces-
poca em que Celso Furtado escreveu o Formao eco- so de desenvolvimento a ser pensado hoje se ma-
nmica do Brasil defrontava o pas com uma sociedade terializa em um contexto distinto que compreende
socialmente desigual, no industrializada ou ainda em a tremenda acelerao da mudana tecnolgica das
processo precrio, incompleto, de industrializao. Por trs ltimas dcadas. Perdemos terreno relativo ante
isso o desenvolvimento das foras produtivas industriais outras economias, inclusive ante economias em de-
representava a chave da reflexo sobre o desenvolvimen- senvolvimento. A estrutura empresarial brasileira no
to. A industrializao significava o desdobramento em avanou. O Brasil praticamente se congelou tecnologi-
uma sociedade moderna e urbana. Hoje, a questo do de- camente numa estrutura montada na segunda meta-

de dos anos 1970 e sobre a qual houve pouco avano. das grandes oportunidades, que no podem deixar de ser
Mas, ao mesmo tempo, a sociedade se transformou, aproveitadas pois seria falta de inteligncia no apro-
o processo de urbanizao e de mudana demogrfica veitar. De outro lado se pem ameaas, as quais, se no
continuou. Em suma, temos hoje um quadro de muitos soubermos lidar com elas, podem causar retrocesso srio
desafios. Em 2008 sobreveio esse perodo de gravssima para o pas. No se trata mais do velho esquema centro-
crise mundial. A meu ver, uma crise s comparvel crise -periferia pois j avanamos bastante em termos de in-
dos 1930, com a diferena de que, como as lies de pol- dustrializao, de capacidade empresarial e de desenvolvi-
ticas monetrias e fiscal foram aprendidas, a crise foi mi- mento institucional. Temos condies mnimas de adotar
tigada por uma grande expanso da poltica monetria e polticas para lidar com as ameaas.
por grandes pacotes de ajuda para se evitar a propagao Mas voltando pergunta sobre o que desenvolvi-
de rupturas mais srias no sistema financeiro. mento hoje, diria que ela deve ser respondida tendo em
A quebra do Lehman Brothers produziu tantos es- conta o mtodo de anlise histrico-poltico. Retomemos
tragos que obrigou o FED e o Tesouro a blindar o resto os conceitos. Celso Furtado iluminou com uma clareza
do sistema financeiro. O chamado too big to fail pre- inigualvel uma reflexo sobre o desenvolvimento feita
valeceu, mas no resolveu o problema fundamental do no fim dos anos 1950. Fundou-se na compreenso das
excesso de dvidas e do excesso de perdas acumuladas. condies estruturais da economia a partir de uma viso
Na medida em que a dvida pblica se expandiu extraor- de economia poltica. Furtado analisou a formao de um
dinariamente e estreitou-se o raio de manobra no plano sistema capitalista em evoluo, partindo do mtodo es-
fiscal, ser longa e difcil a digesto da crise nas econo- truturalista de anlise, mas reunindo a este a percepo
mias desenvolvidas. No vejo potencial de dinamismo do progresso tecnolgico e a noo de demanda efetiva.
nas economias desenvolvidas da Europa, nem nos Es- H por trs da reflexo empreendida um pensamento que
tados Unidos, nos prximos cinco anos, no sentido de rene, com densidade, as contribuies da anlise econ-
essas economias retomarem uma tendncia firme de mica keynesiana, schumpeteriana e da economia poltica
crescimento. Pode acontecer algum crescimento, pode clssica. Tudo isso sintetizado com lucidez e simplicidade,
at haver bolhas ocasionais, mas ser um crescimento interpretando o movimento de transformao da econo-
muito medocre, instvel e complicado. mia brasileira. E isso que faz do Formao econmica
De outro lado houve uma mudana fundamental: do Brasil uma obra magistral, e seminal no sentido de ter
a emergncia de novos atores na economia mundial, educado toda uma gerao.
a China, a ndia, a sia em geral, e o Brasil; as economias
BRIC, que representam hoje cerca de metade do cresci- Ricardo. interessante aprofundar um pouco mais suas
mento mundial. Em termos de contribuio ao crescimen- reflexes sobre as mudanas recentes na economia bra-
to global, hoje dois teros do crescimento vm das econo- sileira. Na segunda metade dos anos 1990, numa etapa
mias em desenvolvimento. Ento a geografia econmica difcil do processo de globalizao, que como sabemos
mundial mudou. O velho esquema centro-periferia deixou bastante assimtrico, pases em desenvolvimento como
de ter a validade, tal como foi originalmente concebido. Mxico, Rssia, Brasil e Argentina, entre outros, paga-
ram uma preo elevado quando buscavam uma maior
Claudio Salm. Em que as relaes entre Brasil e China hoje insero na economia internacional. Nesta ltima dca-
seriam diferentes do velho esquema centro-periferia? da, porm, temos mudanas qualitativas na economia
Hoje a relao do Brasil com a China e com a sia com- brasileira, como a expanso do consumo das famlias, o
plexa, ambgua, e vai exigir de ns uma noo muito clara avano das nossas exportaes, neste caso traduzindo
do que queremos desta relao. Ela tem dois lados, um o o espao conquistado pelo Brasil no comrcio exterior.

Do ponto de vista dessa viso do desenvolvimento, zao fiscal. Na verdade, a economia brasileira foi alijada
como voc v hoje a economia nacional? Ela est mais desses novos circuitos, foi uma economia que persistiu
forte do que nos anos 1990? Como ela reagiu ao proces- em permanente penria cambial, at acertar no incio de
so de globalizao econmica, no sentido de integrao 1994 com o Plano Brady as pendncias da dvida externa.
competitiva economia mundial? Temos hoje uma eco- Comparando com a desorganizao e instabilidade
nomia que responde melhor no mundo globalizado? cambial dos anos 1980, o que houve ento? O Plano Real.
O Brasil teve um forte ciclo de acumulao desde as re- O Plano Real foi, em certo sentido, um experimento bas-
formas econmicas de 1965-67 at a crise de 1981 que tante ousado, porque foi feito em um momento em que
anuncia o estrangulamento externo brasileiro (comea em o Brasil tinha apenas acumulado um pouquinho de reser-
1981 e se aprofunda em 1982, depois da quebra do Mxico). vas. Eram reservas acumuladas por ingresso de capitais
Esse forte ciclo de acumulao de capital (1967-1980) foi de curto prazo, portanto instveis. Ele foi feito para no
movido pelo Estado, sob um regime autoritrio, com in- dolarizar e foi elaborado em cima de uma taxa de juros
vestimentos pesados em infraestrutura e em vrios sub- altssima, deliberadamente oferecida ao mercado sobre
sistemas em que as empresas estatais tinham papel de os ativos financeiros denominados em reais, para evitar
liderana. Este ciclo foi coetneo ao primeiro e ao segundo a dolarizao formal. O plano fixou uma ncora cambial
choque de preos do petrleo (respectivamente de 1973 e disfarada, porque estabeleceu inicialmente uma parida-
de 1979-80). Esses choques produziram uma fragilizao de nominal com o dlar, que depois foi sendo lentamente
muito forte da balana comercial brasileira. A combinao desvalorizada, mas na verdade se tinha um cmbio con-
desses efeitos de fragilizao na balana comercial com trolado, uma ncora cambial implcita, embora a moeda
a acelerao do processo de investimento produziu um fosse a nossa moeda. O plano nasceu com uma fragilidade
dficit externo muito alto, que foi financiado por grandes estrutural grande, mas de qualquer maneira teve capaci-
emprstimos bancrios externos. dade de funcionar e reagir, com elevaes de juros, aos su-
Naquele perodo o recurso poupana externa tor- cessivos choques. At que, finalmente, a dcada de 1990
nou-se vivel (pela expanso do mercado de eurodlares) acaba com a imploso do Plano Real. No dia 13 de janeiro
e supriu, em larga escala, a elevao da taxa de investi- de 1999, a banda diagonal endgena escapa ao contro-
mento do pas. Tudo isso foi bruscamente interrompido le e a taxa de cmbio se deprecia fortemente. A situao
pela crise do incio dos anos 1980. A crise resultou de uma cambial era crtica. Desde a quebra da Rssia, em outubro
parada sbita na capacidade de financiamento brasi- de 1998, at s vsperas da reeleio do presidente Fer-
leiro, que dependia de forma muito relevante mais de nando Henrique o pas enfrentava uma fuga de capitais.
4% do PIB, em mdia da poupana externa. Abriu-se, Vem, ento, um pacote de suporte do FMI e, sob presso,
assim, uma etapa de crise decorrente do excesso de en- adota-se a Lei de Responsabilidade Fiscal. Com efeito, a
dividamento externo, com graves sequelas internas. Nos gesto fiscal, at ento, tinha sido frouxa.
anos 1980, enfrentamos vrios choques cambiais que se De fato, entre 1995 e 1999 combinou-se uma gesto
traduziram em choques inflacionrios, e em desorganiza- fiscal relativamente frouxa com juros altssimos, o que fez
o das finanas pblicas decorrente da socializao dos com que a dvida interna se multiplicasse. E era uma dvi-
nus da dvida externa (do setor privado para o Estado). da de papis indexados, taxa de cmbio e taxa Selic,
Gerou-se uma tremenda entropia. Enquanto no mundo sem risco, com total liquidez. Ou seja, sedimentou-se no
dos anos 1990 o capitalismo se reinventava por meio da pas naquele perodo uma cultura de indexao financeira.
desregulao financeira e se lanava em um novo ciclo No perodo de 1999 a 2003 a instabilidade persistiu. Uma
de crescimento com endividamento privado, ns ficamos outra crise grave tem lugar em 2002. Foi uma crise de re-
prisioneiros das ameaas de hiperinflao e da desorgani- jeio do mercado financeiro s economias em desenvol-

vimento. No foi s em relao ao Brasil, mas aqui ela foi Em seis meses se conseguiu superar uma crise econmica
aguada pela perspectiva de eleio do presidente Lula. que seria dolorosa, longa e complicada, e com debilitao
Vinha-se de um perodo de baixa performance, posto que poltica.
em 2001 houve a grave crise de oferta de energia. relevante extrair a lio. Nunca deveramos esque-
At 2003 no houve uma descontinuidade da pol- c-la. Faz uma diferena fundamental para a capacidade
tica macroeconmica. O primeiro ano do presidente Lula do Estado, para sua autonomia, ter ou no ter robustez
foi marcado por uma poltica extremamente ortodoxa, cambial. Ter robustez fiscal indispensvel, mas ter ro-
em um contexto de gravssima fragilidade. Ento, vale bustez cambial decisivo, sem ela no possvel um m-
a pergunta: o que se ganhou com o abandono da ncora nimo grau de autonomia. Hoje temos essas duas condi-
cambial implcita? Primeiro, foi possvel baixar o patamar es. O que me preocupa pela frente? Preocupa-me que
de juros, que no perodo 1994-1999 foi de 23% ao ano em uma possvel tolerncia com um dficit em conta-corrente
termos reais mdios uma brutalidade e baixou para muito alto possa desfazer a robustez cambial do pas em
12% ao ano no perodo 1999-2002, do Armnio Fraga. pouco tempo. Ento, se ns no retivermos essa lio,
Segundo, se fortaleceram os fundamentos fiscais. Mas poderemos desfazer as condies bsicas essenciais para
a economia continuava vulnervel, e s deixar de s-lo sustentar o crescimento daqui para a frente.
quando se acumula, em cima dos supervits comerciais do
perodo 2002-2006, uma mudana estrutural no balan- Carlos Pinkusfeld. Voc autor do artigo Coreia do
o de pagamentos do Brasil. Esses supervits comerciais Sul e Brasil: paralelos, sucessos e desastres, publica-
permitem acumular reservas prprias de divisas e reduzir do no livro Estados e moedas no desenvolvimento das
o endividamento externo simultaneamente desdolari- naes. A Coreia teve durante quase todo o perodo de
zao da dvida mobiliria interna. Esse robustecimento desenvolvimento dficit nas suas transaes correntes,
cambial e financeiro ocorrido entre 2005 e 2007 significou nos anos 1960-1970 ela cresceu com esse dficit. Mas
uma mudana qualitativa da economia brasileira. Nem d esse o ponto importante estava criando capacidade ex-
para comparar com o perodo anterior. Entre 1981 e 2005 portadora, o que nos anos 1980 iria reverter. Como voc
a economia brasileira viveu um perodo de alta vulnerabi- escreveu, em 1978 o Brasil estava colado na Coreia, mas
lidade cambial, e a partir da comea a super-lo. Cabe a parou nos anos 1980, e ento o quadro mudou. Qual a
pergunta: por que a economia tornou-se mais robusta? sua viso desse quadro que junta a questo do cresci-
Tornou-se mais robusta porque foi uma economia que, mento e o fato de poder ter dficit de transaes corren-
com grande sacrifcio, consolidou um plano de estabiliza- tes, desde que se tenha uma capacidade de exportao?
o, muito precrio no incio; depois esse plano ganhou um No podemos esquecer que, primeiro, a Coreia do Sul ti-
pouco mais de consistncia, quando foi obrigado a adotar nha um dficit em conta-corrente relativamente baixo,
o sistema de flutuao cambial, metas de inflao e ro- segundo, que no sistema geopoltico da Guerra Fria ela era
bustecimento fiscal. Mas o passo fundamental foi o ro- um contraponto essencial ameaa que a Coreia do Norte.
bustecimento cambial. A combinao de tudo isso criou, A Coreia do Sul teve financiamento oficial para cobrir es-
a partir de 2005, 2006, condies para um processo de ses dficits. Um dficit em conta-corrente moderado, num
crescimento sustentvel. Pela primeira vez depois de um quadro de acesso a financiamentos junto s instituies
longussimo perodo a poltica econmica teve condies multilaterais e, mais, tratamento privilegiado em termos
de reagir contraciclicamente. O Estado acumulou capaci- de acesso comercial aos Estados Unidos uma situao
dade de realizar uma poltica contracclica, que se revelaria desejvel, pois com acesso a financiamento institucio-
suficientemente poderosa no fim de 2008 e incio de 2009 nal estvel, a juros mdicos, foi possvel complementar
para reverter dois trimestres de recesso muito aguda. a capacidade interna de poupana. A pergunta relevante

a seguinte: de onde vem o financiamento externo, ele A segunda pergunta de cunho estrutural. Quanto
estvel? sustentvel? At que ponto sensato ad- primeira, eu cheguei aqui em maio de 2007. A econo-
mitir um dficit elevado em conta corrente? Um dficit mia brasileira j estava em um processo de expanso e
alto, financiado em larga medida pelo mercado, que por a minha preocupao inicial foi de estimular a acelerao
natureza voltil, conduz a uma zona de alto risco. Isso dos investimentos que haviam se retrado de 2005 para
uma obviedade. A Coreia teve um tratamento especial 2006 por conta do aumento da taxa de juros. O objetivo
por longo perodo. O Brasil tambm passou por perodos era subir a taxa agregada de investimento e poupana,
assim, nos anos 1950 e 1960. A industrializao brasileira de maneira a criar oferta pari passu demanda. Esta a
(de substituio de importaes) foi feita sob regime de condio essencial para respaldar o potencial do cresci-
penria cambial com dficit modesto em conta-corrente, mento da economia potencial esse que estava ficando
financiado por operaes de emprstimo internacional. visvel. Ento, tratou-se de acelerar os investimentos co-
A penria cambial no impediu o processo de desenvol- erentemente com o projeto do PAC [Plano de Acelerao
vimento. Mas importante ressaltar que ns no desen- do Crescimento] e isso fez com que se exaurisse pratica-
volvemos um sistema robusto de poupana domstica, mente todo o potencial de financiamento de operaes
como os asiticos fizeram, seja porque a inflao o minou, do Banco j ao fim de 2007.
seja porque, depois, ns criamos muletas diablicas para
fugir da ameaa da inflao. A riqueza se evaporava com Ricardo. De quanto era o potencial de investimentos do
a inflao, ento foi preciso criar antdotos: comeamos BNDES em 2007?
com a instituio da correo monetria e continuamos O Banco fechou o final de 2007 com 64,9 bilhes de reais
at chegar perfeio com a criao dos ttulos pblicos desembolsados, no ano anterior, 2006, realizou cerca de
indexados taxa Selic. 51 bilhes. Ns ampliamos e tentamos dinamizar as apro-
Em 1980, eu era professor no Instituto de Economia vaes de projetos, mas tivemos em 2008 um ano muito
da Unicamp e recebi a visita de um vice-ministro corea- difcil, pois ao longo desse ano a escassez de funding do
no, de Comrcio e Indstria. Disse que admirava muito o Banco foi muito forte. Enfrentamos vrios momentos de
Brasil e perguntei a razo. Ele respondeu: Vim visitar o expanso e retrao, e terminamos realizando em 2008
Brasil, porque este para mim um modelo; um pas de- um oramento total que chegou a 90,8 bilhes, mas isso
senvolvido. Fico impressionado como vocs avanaram foi obtido com grande sacrifcio, pois tivemos de buscar e
na petroqumica, na celulose, na siderurgia!. Puxa vida, disputar fontes adicionais de funding dentro do governo.
o Brasil era um modelo para os planos industriais da Co- Quando veio a crise, em setembro de 2008, a nossa
reia. Enviaram pessoas, humildemente, para perguntar e reao imediata foi acelerar os desembolsos do Banco e
observar como que era! Dois anos depois o Brasil entrou acelerar a aprovao de projetos, e lutar intensamente
em uma trajetria ladeira abaixo e a Coreia manteve para que o Banco pudesse executar um oramento em
um processo acelerado de crescimento nos anos 1980, expanso, de modo a conseguir no ltimo trimestre de
realizando avanos notveis. 2008 contrabalanar minimamente a escassez de cr-
dito. No caso dos outros dois grandes bancos federais,
Ernani Torres. Nesse quadro internacional que mudou Caixa Econmica e Banco do Brasil, a reao inicial foi re-
e nos levou crise, como foi a sua experincia, como pre- cuar, foi subir os spreads. No fora a interveno do go-
sidente do Banco, de vivenciar a crise do ponto de vista verno, do prprio presidente da Repblica, que forou os
do Estado brasileiro? E uma segunda pergunta: como bancos federais a mudar de atitude e expandir o crdito,
voc v o papel do Estado brasileiro daqui para a frente no teria sido possvel enfrentar o aprofundamento da
como partcipe, ator relevante do desenvolvimento? recesso que ganhava fora. Ficou muito claro para mim,

e isso foi exposto ao presidente Lula, que o BNDES no obrigadas a absorver grandes prejuzos com derivativos
poderia ajudar a recuperao da economia e nem ajudar alavancados. Nos defrontamos com um srio problema.
o pas a fazer frente crise se continuasse funcionando O BNDES no podia entrar para cobrir os prejuzos, dando
da mo para a boca em matria de funding. Para honrar sada para os bancos causadores desses prejuzos, nem
o estoque de projetos aprovados e poder dar uma res- tampouco o BNDES podia realizar essas operaes devi-
posta afirmativa era essencial assegurar funding. Foi a do ao chamado efeito de moral hazard, pois privilegiaria
que o presidente Lula decidiu, e essa foi uma deciso poos controladores imprudentes. Em geral, foram poucos
ltica capital, com o apoio do ministro da Fazenda Guido os bancos que ofereceram esses derivativos e induziram
Mantega, que teve grande mrito na deciso tambm, e essas perdas. Para equacionar os prejuzos foi necessrio
com o apoio da ento ministra Dilma Rousseff, da Casa interromper o processo cumulativo de perdas, negocian-
Civil, outorgar o emprstimo de 100 bilhes de reais do do uma taxa de cmbio de encerramento das posies
Tesouro ao BNDES, em janeiro de 2009. Isso nos permi- de modo a estabelecer um montante devido e partir para
tiu, por exemplo, fazer uma grande operao de crdito o seu financiamento a prazo. O BNDES deixou claro que
com a Petrobras, enquadrando-a ainda em janeiro, visan- esta pr-condio era essencial e que os bancos respon-
do sustentar o programa de investimento da empresa. sveis pela venda desses derivativos tinham a obrigao
Esses recursos tambm serviram para ampliar linhas de de equacionar o refinanciamento dos prejuzos. S aps
capital de giro transitrias. Em suma, viabilizar ao Ban- obtido isto interviemos e, quando necessrio, reestrutu-
co exercer uma atuao anticclica muito forte ao longo rando o controle para poder capitalizar e criar empresas
de 2009. Portanto, houve deciso poltica e houve uma capazes de voltar a investir.
atuao deliberadamente anticclica de nossa parte.
E houve, alm disso, uma atuao qualitativa, de coor- Pinkusfeld. O final dessas negociaes ocorreu em de-
denao da banca, sobre a qual devo ser cauteloso em zembro de 2008?
falar, porque algo delicado. Com efeito, busquei arti- Esse processo afetou seriamente cerca de 200 empre-
cular o BNDES com a banca privada, para evitar que ela sas, sendo umas 60 a 70 em estado dramtico no ltimo
entregasse prpria sorte empresas que ficaram seria- trimestre de 2008. A soluo para isso consumiu todo
mente avariadas com perdas de derivativos de cmbio. o ano de 2009. Foi um longo trabalho de reestrutura-
Naquele momento, era indispensvel essa coordenao o, em que tecemos uma cooperao no visvel com
para evitar que um jogo individualista por parte dos ban- o mercado de crdito. Ou seja, houve uma funo qua-
cos resultasse em uma deteriorao geral da carteira de litativa na nossa atuao em 2009. Em alguns casos o
todos. Uma parte do problema decorria do fato de que o BNDES no precisou aportar recursos, mas foi essencial
banco que tinha uma fatia pequena dos crditos de uma como coordenador das solues. Em meados de 2009,
determinada empresa, ficava tentado a tirar sua parte, percebemos, primeiro, que os principais problemas esta-
a resgat-la. O credor grande, que tinha uma fatia rele- vam resolvidos, ou endereados, pelo menos; e segundo,
vante, no podia fazer isso porque sabia que iria asfixiar que a economia estava recuperando o nvel de confian-
a empresa. Se todos os bancos que tivessem fatias pe- a. Neste contexto uma deciso fundamental foi lanar
quenas buscassem sair ia ser um problema grave. Da a o PSI (Programa de Sustentao do Investimento), pelo
ideia de o BNDES coordenar, para que os bancos atuas- qual ns oferecemos linhas com juros extremamente
sem conjuntamente. Alguns bancos pequenos premidos atraentes para induzir a antecipao de decises no in-
por falta de funding no interbancrio tiveram que pular vestimento, com o objetivo de recuperar mais cedo o in-
fora, e foi necessrio suprir o espao deles, coordenada- vestimento privado.
mente. Vrias grandes empresas exportadoras foram

Ricardo. Essas taxas estavam ligadas TJLP [taxa de ju- manho em pouco mais de trs anos. Saiu de uma escala
ros de longo prazo]? de 51 bilhes de reais em 2006 para 65, 91, 136, 168 bi-
No. Eram taxas equalizadas pelo Tesouro que j no lhes. Quando cheguei presidncia, o BNDES era um
existem mais. No momento eram taxas muito baixas, de banco de 50 e poucos bilhes. Num perodo relativamen-
4,5%, equalizadas pelo Tesouro graas clarividncia do te curto o volume de desembolsos em termos reais mais
ministro Mantega. A inflao caiu muito naquele pero- que dobrou. Ora, isso foi feito custa de um sistema ad
do, houve a deflao mundial. Esse programa revelou-se hoc de financiamento. Antes dessa ascenso, o Banco ti-
muito bem-sucedido. No segundo semestre de 2009 e ao nha uma fonte de recursos bem delimitada o FAT que
longo de 2010 ele induziu uma retomada muito forte do no crescia o suficiente. Outro dia o dr. Marcos Vianna,
investimento privado. Essa recuperao do investimento ex-presidente do BNDES, esteve aqui num evento e con-
privado, ao fim de 2010, recomps a taxa de investimento tou que, nos anos 1970, ele precisava brigar para assegu-
para um nvel s um pouquinho abaixo do nvel do pico rar funding do oramento. Enquanto o dr. Joo Paulo dos
alcanado antes da crise. Ainda uma taxa insuficiente Reis Velloso estava como ministro, ele garantia o ora-
para o Brasil. No fim de 2010 chegou-se a 18,4% de taxa mento para o Banco, que recebeu dotaes crescentes.
de investimento agregada sobre o PIB. Poderamos ter Depois o Banco passou a ter vinculadas a si as receitas do
concludo o ano de 2008, se no tivesse acontecido a cri- PIS-PASEP. Esta foi uma deciso histrica do presidente
se, com 19% ou 19,5% do PIB. Camos a 16%, no fundo do Ernesto Geisel (deslocar o PIS-PASEP da Caixa Econmi-
poo, e voltamos para 18,4% no fim do ano. Doravante o ca para o BNDES). Uma dcada aps, em 1988, a nova
objetivo continuar em ascenso para chegar a 23% ou Constituio criou o Fundo de Amparo ao Trabalhador
24% nvel compatvel com o crescimento no inflacio- (FAT) e estabeleceu que 40% dele seriam dedicados ao
nrio a 5,5% ao ano. BNDES. Naquele momento, e durante um bom perodo,
esses recursos foram perfeitamente suficientes. Mas,
Ricardo. Em termos comparativos, qual a taxa de depois, o FAT foi ficando escasso: a sua base de cresci-
investimento de pases como a China e outros pases mento dada pela evoluo da folha de salrios tornou-se
asiticos? insuficiente para acompanhar as necessidades do Banco.
Quem tem menos tem 25% a 26% do PIB. Tipicamente O FAT, hoje, representa cerca de um tero do estoque do
um pas asitico tem uma taxa de investimento em torno passivo, quando h 5 anos atrs era quase tudo. Nesta
de 35%. A China, como reao crise, subiu a taxa de in- data o Tesouro detm a maior parcela. Com efeito, o Te-
vestimento de 45% para perto de 50% do PIB. souro viabilizou grandes emprstimos ao BNDES desde
2008. O primeiro grande emprstimo de 100 bilhes de
Ricardo. Gostaria de recuperar a segunda pergunta feita reais aconteceu no incio de 2009 para enfrentar a crise
pelo Ernani Torres. No ano passado, o BNDES realizou financeira mundial. Depois vieram as contribuies de 80
investimentos da ordem de 168 bilhes de reais, refletin- bilhes em 2010 e 55 bilhes em 2011. Esses emprstimos
do ainda a poltica anticclica iniciada no ltimo trimes- so captados a taxas que o Tesouro obtm no mercado.
tre de 2008, quando o BNDES e outros bancos pblicos So repassados ao BNDES, que os utiliza como base para
ampliaram suas aes como resposta crise econmica. suas operaes TJLP mais spread de risco, dependendo
A partir de agora, qual ser o papel do BNDES? Ele vai do projeto. Ento, de fato, cria-se um nus ao Tesouro
continuar com esses investimentos elevados ou vai para para esse financiamento equivalente ao valor presente
outro patamar, j que houve uma retomada do cresci- da diferena entre as taxas de remunerao dos ativos e
mento econmico e do investimento privado? passivos. O que ns argumentamos que os benefcios
Veja bem, em termos nominais, o Banco triplicou de ta- gerados superam o nus. Certamente, durante a crise as

contas mostram que se o BNDES no tivesse atuado con- micas, de outro, um certo ativismo do prprio Banco em
traciclicamente, a perda do PIB e a perda de investimento criar mercado secundrio para esses papis. Mas isso s
teriam sido muito maiores e isso teria produzido no s vai se tornar um processo em escala aprecivel quando
perdas fiscais mais profundas, mas tambm perdas para for possvel a perspectiva de queda da taxa Selic. Isto ,
a sociedade em termos de empregos e renda. O efeito quando a convergncia da taxa Selic com a TJLP se tornar
positivo da criao e manuteno da renda compensou novamente crvel. Este cenrio vai demorar um pouco a
o nus fiscal embutido. Ns tambm temos estimativas acontecer pois ser necessrio, antes, conter as presses
de que, ao longo do tempo, os investimentos financiados inflacionrias e depois trabalhar firme nos prximos 2
produziro um aumento do fluxo de renda e de receita de anos na direo apontada. H uma pergunta chave: qual
forma que, no balano geral, a conta ser positiva. o tamanho necessrio ao BNDES considerado o objetivo
No obstante, permanece o fato de que esta uma nacional de subir a taxa de investimento e poupana do
forma no adequada e, principalmente, vulnervel de fi- pas para perto de 25% do PIB? Isso significa que a cada
nanciamento. Enquanto a taxa Selic no convergir para a ano que passa torna-se necessrio agregar um volume
TJLP, ela ser passvel de crtica. No obstante, tenho con- maior de investimento correspondente a pelo menos 1%
vico de que o resultado lquido amplamente positivo. do PIB. A resposta a essa pergunta vai depender do su-
Nenhum sistema de crdito deve crescer de 40% a cesso da poltica macroeconmica: de um lado, criando-
50% ao ano por perodos dilatados. Ento, h um mo- -se novamente a trajetria de queda de juros, e, de outro
mento em que necessrio moderar o ritmo do cresci- lado, estimulando-se o desenvolvimento de instrumentos
mento das operaes. Depois de ter escalado fortemente financeiros privados que possam oferecer, em termos
entre 2007 e 2010 no sensato continuar se expandindo compatveis e adequados, financiamentos de longo prazo.
de forma acelerada A expanso foi justificada pela agu- um processo desafiador de construo institucional. Da
deza da crise, porm a restaurao paulatina do crdito ser difcil responder qual deve ser o papel do Banco nos
privado e a reativao do mercado de capitais permite prximos anos. Penso que esse processo talvez seja uma
que o BNDES estabilize sua atuao. Precisamos lembrar das agendas mais relevantes para o pas. Enquanto no
que durante a crise no s aumentamos nossa presena, se desancorar a poupana financeira dos instrumentos de
com linhas que no existiam, como tambm ampliamos a curtssimo prazo e com alta liquidez, enquanto o circuito
participao do financiamento do Banco nos projetos. Os de rolagem da dvida pblica tiver uma duration muito
projetos que o Banco financiava entre 60% a 70% pas- curta, com um tero da dvida ainda indexada Selic, ou-
saram a ser financiados de 80% a 90%. Ampliamos os tro tero indexado a ndices de preo... e isso com total
nveis de participao. Agora retrocedemos para o statu liquidez, porque se tem um mercado secundrio grande
quo ante da crise. Com isso temos condies de moderar e garantido de recompra da dvida pblica , enquanto
o ritmo de expanso, sem prejudicar a continuidade da no se migrar dessa estrutura totalmente lquida para
ascenso dos investimentos. a poupana voluntria privada com um prazo mdio maior,
E, por outro lado, temos de propor uma agenda de no ser possvel ter um sistema financeiro privado capaz
desenvolvimento financeiro para o pas. imprescind- de oferecer financiamento de longo prazo. Este processo
vel que o setor financeiro privado possa migrar gradati- de construo implica em migrar para instrumentos de-
vamente para oferecer aquilo que nunca foi oferecido sindexados, com papis de duration mais longa (mas no
economia brasileira de forma satisfatria, que crdito e significa que esses instrumentos no tenham liquidez no
financiamento privado de longo prazo em condies com- mercado secundrio). Enquanto no migrarmos para uma
patveis com a taxa de retorno do investimento produtivo. nova configurao da poupana financeira nacional e isso
A criao disso exige, de um lado, reformas microecon- requer criao de confiana , no completaremos o pro-

cesso de estabilizao. Para que se consolide plenamente Estado de comando e controle, com grandes sistemas
a confiana necessrio que qualquer poupador se sinta setoriais liderados por empresas pblicas: o sistema Tele-
seguro em aplicar a sua poupana em um ttulo privado brs, o sistema Siderbrs, o sistema Eletrobrs, o BNDES,
de sete anos. Que ele confie que uma companhia privada o sistema Petrobras. Se considerarmos o ciclo II PND, es-
com capital aberto e boa governana vai pagar um pouco tvamos relativamente prximos do modelo chins de co-
mais que um papel pblico, sobre o qual no existe dvida mando e controle sobre o investimento. Era possvel ace-
quanto ao risco de solvncia. O diabo que hoje os papis lerar o crescimento por deciso poltica e administrativa,
pblicos oferecem juros lquidos muito altos e, ademais, caso se estruturasse o funding. Qual era a grande diferen-
plena liquidez! uma condio imbatvel que precisar ser a entre o Brasil e uma economia asitica, especialmente
mudada. A liquidez de papis pblicos indexados de curto a China? Escassez de poupana domstica e a ausncia de
O Estado teve capacidade de realizar uma poltica contracclica, que

se revelou poderosa no fim de 2008 e incio de 2009 e reverteu dois
trimestres de recesso aguda. Em seis meses se conseguiu superar
uma crise econmica que seria dolorosa, longa e complicada.
prazo no pode continuar sendo privilegiada. necessrio instrumentos financeiros de longo prazo, afora o BNDES.
criar alternativas para que os poupadores migrem de um No caso da China, alm da alta poupana interna fora-
circuito de curto prazo sem risco para papis privados com da h tambm grandes bancos pblicos capazes de fazer
duration mais longa, e que certamente tero que oferecer crdito a longo prazo com apoio da regulao e do Banco
algo mais, liquidez dada por um forte mercado secundrio Central. O Brasil fragilizou-se porque o modelo do II PND
e uma taxa de retorno adicional. Quando isto acontecer te- foi ancorado em poupana externa, fato agravado pelas
remos conquistado a estabilidade para valer. crises de preo do petrleo nos anos 1970, o que redundou
Penso que essa migrao possvel. Quando uma na crise da dvida externa no incio dos anos 1980. Ao vir a
parcela substancial do poupador brasileiro aceitar papis crise, desestruturou-se todo o sistema, as empresas p-
de prazos mais longos que se ter manifestado objetiva- blicas herdaram e tiveram que socializar grande parte da
mente a confiana na estabilidade da economia e da moe- dvida externa transferida que foi do setor privado para o
da, pois o investidor estar admitindo que a sua poupana setor pblico. Nos anos 1990 a privatizao veio como uma
pode estar aplicada em papis de maior durabilidade. resposta grave crise do setor pblico. Critiquei poca a
forma da privatizao. Penso que ela foi feita sem reflexo
Claudio. Voc tratou do conceito de desenvolvimento, estratgica, baseada em parte na crena de que a privati-
do papel do BNDES nos ltimos anos e, especialmente, zao era boa em si. A criao das agncias de regulao
na crise recente. Gostaramos de ouvi-lo sobre a sua vi- foi precria e o planejamento de longo prazo perdeu prio-
so do que seria hoje uma poltica industrial, e em que ridade. A pergunta chave a seguinte: e os incentivos aos
ela seria diferente daquela que ns vimos e desejva- investimentos ps-privatizao? Para que os novos inves-
mos vinte anos atrs. Pode tambm retomar a questo tidores privados tenham uma conduta pr-investimento,
do papel do Estado hoje? os incentivos implcitos e explcitos eram suficientes?
Antes de chegarmos poltica industrial, abordemos a Essa pergunta no foi formulada e respondida. O proces-
questo do Estado. Ns tnhamos no Brasil um modelo de so de privatizao foi feito s pressas em um perodo de

alta fragilidade cambial, entre 1997-1999. Suspeito que foi jamento com viso de longo prazo. Como a crena de que
acelerado para fechar o balano de pagamentos. Assim, o mercado resolveria tudo revelou-se obviamente insub-
uma parte grande do processo de privatizao produziu sistente, tornou-se imperioso retomar o planejamento de
estruturas pouco eficientes com baixo incentivo ao inves- longo prazo. Na medida em que o pas ganhou autonomia
timento. Por exemplo, o setor eltrico foi gravemente pro- relativa para crescer e adotar polticas anticclicas, lcito
blematizado, com uma insuficincia de investimentos, o se pensar na retomada de um projeto nacional de desen-
que, aliado a uma sucesso de anos secos, produziu a crise volvimento, expresso que foi, alis, aposentada. Ns
de 2001. A crise de 2001, por sua vez, foi altamente ma- resgatamos a capacidade de ter um projeto nacional de
drasta com o prprio setor eltrico, sobrecarregou as suas desenvolvimento, s que, agora, isso pressupe uma re-
dvidas, redundou em inadimplncias e exigiu operaes lao cooperativa entre o setor pblico e o setor privado.
de reestruturao. Foi preciso, j no governo Lula, repen- No caso das grandes infraestruturas, que exigem plane-
sar toda a regulao e a modelagem do setor eltrico para jamento de longo prazo, fundamental ter uma modela-
criar incentivos e segurana aos investimentos. Penso que gem privada pr-investimento, com estruturas adequa-
outros sistemas tambm no foram bem resolvidos com das de incentivo. E, por outro lado, precisa-se de suporte
as privatizaes. O caso do sistema eltrico foi decerto o do financiamento de longo prazo com taxas compatveis.
mais crtico, conforme ficou muito claro com a grave crise Uma caracterstica bvia desse processo que
de 2001. De outro lado a Petrobras no foi privatizada, mas tambm uma lio da histria diz respeito rele-
foi feito um substancial avano no modelo de governana vncia de ter uma fonte de financiamento de longo pra-
da empresa (o que, inclusive, antecedeu ao governo Lula). zo em reais. O BNDES tem sido o principal esteio disso.
Melhorou a governana e a empresa passou a ter uma es- Caso contrrio, o financiamento em moeda estrangeira
tratgia corporativa com planos firmes de investimento. descasa e deixaria todo o sistema de infraestruturas
Considero que a privatizao das telecomunicaes deixou vulnervel ao risco cambial.
uma estrutura empresarial muito complicada, com cruza- Ento h um papel novo para o Estado. No caso do
mentos societrios indesejveis. Foi necessrio, por isso, petrleo, no houve desestruturao: conservou-se a es-
reorganizar os modelos setoriais privatizados e superar os tatal e, mais do que se conservou, se aperfeioou a sua
cruzamentos de participaes societrias com o objetivo governana, e assim ela continuou sendo o esteio e o ve-
de criar estruturas mais propensas ao investimento. culo principal dos investimentos. Mas onde no se tem
Tinha-se um sistema estatal do tipo comando mais a estatal coordenadora preciso criar esse sistema.
e controle, cobrindo uma parte relevante do sistema eco- Talvez o modelo do setor eltrico estruturado pela ento
nmico. O Estado perdeu isso. Mas a privatizao criou ministra Dilma Rousseff tenha sido o mais bem-sucedido
estruturas pouco funcionais que, com excees, precisa- porque se retomou o incentivo e a segurana para o in-
ram ser remodeladas de tal maneira que o ator privado vestimento privado e resgatou-se o planejamento de
pudesse ter fortes incentivos pr-investimentos. O papel longo prazo com a criao da empresa de planejamen-
indutor e planejador do Estado continua sendo essencial, to energtico EPE. O planejamento energtico dos
mas o veculo de investimentos mais adequado, dinmico anos 1960-1970, da velha Eletrobrs, era de alta quali-
e capacitado diante das restries legais e institucionais dade. Hoje o Ministrio de Minas e Energia, a EPE e a
do pas, o setor privado. A forma de organizar um sis- ANAEEL administram um sistema de modelagem pelo
tema de regulao de concesses, ou de PPPs [parceria qual os grandes projetos so oferecidos em leilo com
pblico-privada], que mobilizem o setor privado com vis energia garantida, com um sistema de comercializao
pr-investimento, passou a ser uma tarefa-chave do Es- estruturado, com baixo risco, o que viabiliza se montar
tado. A outra tarefa-chave o resgate do papel do plane- operaes de project finance de grande escala. Esse mo-

delo precisa ser adaptado s caractersticas especficas e migrar para l, seria praticamente impossvel promover a
estruturado em outras reas de infraestrutura. reduo da desigualdade entre as regies. Por exemplo, se
Portanto, o novo papel indutor do Estado em reno induzirmos a concretizao de investimentos infraes-
lao s infraestruturas compreende a organizao do truturais de grande escala nas regies menos desenvol-
planejamento a longo prazo e a estruturao de modelos vidas, no ocorrero mudanas estruturais dinamizadoras
pr-investimento privado, com segurana jurdica e re- destas. So casos emblemticos as decises do presiden-
gras regulatrias que tenham consistncia e respeitem te Lula em relao aos complexos de Suape (PE), Pecm
as condies de mercado. bvio que o papel do Estado (CE), ferrovia Transnordestina, ferrovia Norte-Sul.
insubstituvel para planejar, organizar, zelar e regular
tudo isso. Tambm o papel do Estado fundamental no Rosa Freire dAguiar. Podemos terminar com a sua vi-
financiamento, como ficou claro durante a crise recente, so sobre poltica industrial.
pelo seu papel anticclico. O Estado deve ter, tambm, Exato, abordemos a questo da poltica industrial. De
o papel de coordenador de expectativas, de estrutura- incio preciso sublinhar os 25 anos de alta instabilidade
dor, no campo da poltica industrial e tecnolgica. Se o da economia brasileira, que produziu desorganizaes e
Estado no implementar condies pr-investimento e desestruturaes de empresas nacionais em vrias reas
pr-inovao (especialmente no que diz respeito inova- relevantes. Essa instabilidade, aliada a polticas liberalis-
o, que atividade de risco alto), no alcanaremos um tas, varreu a presena nacional, por exemplo, nas autope-
desenvolvimento organizado. as, nos eletrodomsticos, eletroeletrnicos, equipamen-
Deve-se sublinhar, porm, que a situao diferente. tos de informtica. Desestruturou praticamente quase
A relao atual entre Estado e setor privado diferente todo o parque de bens de capital, com poucas excees.
da que existiu no passado. Temos aqui uma mudana Refiro-me aqui alta instabilidade dos anos 1980 com
qualitativa. O velho modelo nacional-desenvolvimentista hiperinflao, com os diversos planos heterodoxos e,
estruturado nos anos 1950 e 1960 era paternalista, tinha depois, nos anos 1990, alta instabilidade resultante de
um regime de empresas pblicas dominantes nos seto- um perodo longo de sobreapreciao do cmbio, sem
res, e, alm disso, dependia de um componente extrema- reservas suficientes, com juros elevados e muita volati-
mente importante para a indstria privada, que era a alta lidade da taxa cambial. Alm disso, nos anos 1990 houve
proteo tarifria. Hoje esses elementos no esto mais um vis ideolgico pr-capital estrangeiro, com a pouca
presente. O papel do Estado hoje mais desafiador no preocupao em relao desnacionalizao. A combi-
sentido de que ele mais complexo, mais sofisticado e nao de um longo perodo de alta volatilidade e muita
requer planejamento e regulao indutora de uma quali- dificuldade, com um certo abandono de proteo ao ca-
dade distinta do passado. pital nacional resultou na desnacionalizao de vrias ca-
deias de manufaturas mais sofisticadas. Perdeu-se em
Ricardo. Sobre este novo desenho do papel do Estado telecom. Tnhamos 3 empresas nacionais produtoras de
no Brasil, voc acha que ainda tem lugar o enfrenta- equipamentos, que foram compradas ou foram fechadas.
mento das desigualdades regionais? Neste Estado a que Tnhamos tambm algumas empresas nacionais de auto-
voc est se referindo, atuando no mundo contempor- mao bancria. Houve retrocessos objetivos. A verdade
neo, como fica a questo das desigualdades regionais? a seguinte: a estrutura industrial brasileira que emerge
Obviamente, o Estado tem de estar presente. Se o Estado depois de 25 anos, digamos em 2004 ou 2005, quando
no deslocar por deciso poltica a matriz de incentivos, a economia voltou a ter condies de sustentabilidade,
criando distores pr-investimento nas regies menos era uma estrutura muito mais pobre do ponto de vista
desenvolvidas, induzindo o mercado para o investimento do peso das empresas em setores intensivos em conheci-

mento. Ento, fazer poltica industrial com uma estrutura de empresas estrangeiras, e isso ns temos tentado fazer,
dbil em que falta o ator privado capacitado para fazer os deslocando para c centros de pesquisas de grandes em-
avanos nas reas mais intensivas em inovao tecnol- presas internacionais, para que a sua plataforma produti-
gica, representa desafio dificlimo. va no Brasil torne-se muito mais habilitada e capacitada.
Outra dimenso que ficou atrasada pela longa insta- Mas a tarefa de construir o desenvolvimento industrial e
bilidade foi o processo de internacionalizao e de consoli- tecnolgico endgeno em reas de alta sofisticao a par-
dao das empresas brasileiras. Historicamente, os ameri- tir de bases nacionais frgeis algo muito desafiador no
canos consolidaram e internacionalizaram suas empresas Brasil. um processo que exige persistncia e que exige
nos anos 1950. Foi uma onda avassaladora, com rpida ex- algumas dcadas de acmulo de aprendizado e continui-
panso internacional das grandes empresas e a formao dade. A farmacutica nacional est evoluindo, at uma
das multinacionais. Na segunda metade dos anos 1950 e rea promissora. H que reforar e estimular a indstria
na dcada de 1960, vem a reao europeia, tambm mui- de software. A de semicondutores, ns no temos, mas
to intensa; depois aparecem os japoneses, nos anos 1980, eu espero ajudar a constru-la. Mas um trabalho diferen-
dcada de ouro das grandes corporaes nipnicas; depois te do passado. O setor tem poucas empresas lderes no
vm os coreanos emergindo nos anos 1990... plano mundial e experimenta um processo extremamen-
te competitivo, de inovao super-rpida, numa etapa de
Claudio. Todas as nossas marcas de automveis... forte rivalidade. Para entrar nesse jogo preciso concen-
Exato. Depois, na primeira dcada do milnio, vem a in- trar incentivos e fazer atalhos. O ticket para se entrar em
ternacionalizao das empresas chinesas e indianas. O semicondutores com plena fabricao hoje de 5 bilhes
Brasil s vai consolidar e estruturar empresas de porte de dlares. No brincadeira.
global quando a economia passou a poder respirar e a ter E ter apenas um mercado interno dinmico no resol-
horizonte de mdio prazo. Veja a diferena que faz poder ve, no mais o velho paradigma. preciso, desde o incio,
ter quatro ou cinco anos de crescimento regular da econo- nascer com capacidade de competir internacionalmente.
mia, em termos de crescimento do emprego, de formali- Mas a dificuldade e o tamanho do desafio no nos devem
zao do emprego. Vivemos uma longa etapa de enorme desanimar. O papel de um banco de desenvolvimento
volatilidade em que sobreviveram os mais aptos e assim como o BNDES tentar sempre sonhar e lutar. Mas uma
se formaram as condies para consolidar e internaciona- falcia cobrar a materializao de setores de alta tecnolo-
lizar grandes empresas. Interpreto assim o processo de gia como se fosse uma alternativa simplista de apoiar
transformao, de amadurecimento da estrutura empre- a internacionalizao de grandes empresas competitivas
sarial brasileira. O BNDES ajudou a catalisar, mas o pro- de commodities pois o Brasil as tem e no h razo para
cesso est fundamentado no amadurecimento competi- que no as projete em escala global. Ento, essa uma
tivo dessa estrutura que se capacitou para a consolidao falsa questo, uma falsa oposio, simplista e ilusria.
e para a internacionalizao. Mas no nos exime do desafio de tentar desenvolver no
Registro aqui uma falsa questo, expressa por quem pas, atravs do impulso firme e persistente inovao,
diz: ah, o BNDES apoiou grandes empresas mas no o fez uma nova estrutura industrial intensiva em conhecimen-
em alta tecnologia. Ns vamos conseguir promover e fotos cientficos que aproveite as oportunidades de mercado
mentar os setores de alta tecnologia; estamos trabalhan- criadas pela nova trajetria de crescimento que se tiver-
do intensamente, mas um processo de construo a mos sabedoria poderemos sustentar nos prximos anos.
partir de bases muitos frgeis, em que no est presente Em uma outra oportunidade poderemos aprofundar este
o pressuposto de empresas nacionais minimamente habi- tema desafiador.
litadas. Pode-se contar com o deslocamento para o Brasil

|| FOTO Alexandre Battibugli

entrevista
Intrpretes do pensamento desenvolvimentista
LUIZ
GONZAGA
BELLUZZO
|| POR R
ICARDO ISMAEL, ROSA FREIRE DAGUIAR,
ALEXANDRE DE FREITAS BARBOSA E BERNARDO RICUPERO
L uiz Gonzaga de Mello Belluzzo chegou eco-

nomia depois de cursar a tradicional Faculdade
de Direito do Largo de So Francisco, em So Paulo.
aulas na Facamp (Faculdades de Campinas), a con-
sultoria editorial da revista CartaCapital, e a intensa
produo intelectual publicada em livros e revistas
Era incio dos anos 1960 e o estimulante deba- acadmicas no pas e no exterior. Durante as qua-
te poltico que se travava no pas o despertou para tro horas que durou esta entrevista, realizada em
as cincias sociais. Fez ento o curso de desenvolvi- seu apartamento paulistano num sbado de maio,
mento econmico ministrado pela Cepal e, pouco Belluzzo, 68 anos, discorreu sobre o meio sculo
depois, integrou-se equipe que criava o Instituto em que vem sendo ator da vida pblica e intelectual
de Economia da Unicamp, no qual se romperia do pas; sobre seus temas de predileo, tais como
o ensino ortodoxo de economia ento predominante o capitalismo, o marxismo, a economia brasilei-
no Brasil. Belluzzo exerceu diversos cargos pblicos ra e o desenvolvimento; e sobre suas apreenses
nas esferas estadual e federal. Hoje se divide entre as e expectativas com o Brasil.
420-441 >>

Ricardo Ismael. Um pensador que muito o influenciou, aceitei. No lembro qual foi a reao dos alunos, mas pa-
conforme o seu depoimento no livro Conversas com rece que no foi muito ruim. A partir da, resolvi enfrentar
economistas, foi Karl Marx. Que aspectos da obra de uma primeira leitura de O Capital. Eu e um amigo meu,
Marx voc mais enfatizou na sua vida acadmica? o Pedro Celidnio, que desistiu no quarto seminrio, en-
Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo. A gente vai ficando quanto eu tentei prosseguir. Li na edio em papel-bblia
mais velho e vai vindo o medo de fazer uma egotrip, mas que tenho at hoje, ela est toda anotada. A houve um
como para falar de minha experincia intelectual, vou hiato, em torno de 1963-64, at eu entrar no curso da Ce-
me deter no que foi minha aproximao com Marx. Por in- pal. No cheguei a terminar o curso de direito, porque fi-
crvel que parea, o primeiro livro que li sobre Marx foi o de quei devendo a cadeira de psicologia social, que j no era
Jean-Yves Calvs, La pense de Karl Marx, quando eu era na rua Maria Antnia, mas na Cidade Universitria, aonde
seminarista. Um padre jesuta que tinha acabado de vol- era muito difcil chegar, tinha que se pegar um nibus.
tar da Europa, naqueles bons tempos do papa Joo XXIII, Eu tinha encaminhado a minha vida para ser promo-
quando houve a grande mudana na Igreja, e que depois tor pblico, por influncia do meu pai, que era muito cui-
Paulo VI reafirmou, me sugeriu a leitura. Fui educado nes- dadoso com o futuro dos filhos. Ele me dizia que a vida
sa poca, era um momento de liberalizao. Ento esse de advogado muito instvel, muito incerta: v para o
padre Souza, que era um carioca e vinha da Universidade Ministrio Pblico. Imagine, algo que eu detesto, no
Gregoriana, me indicou o livro num momento em que eu ia dar certo! Ento resolvi fazer o curso da Cepal, para
estava de castigo, um ms sem jogar futebol. decepo do meu pai, que ficou desesperado. O curso foi
aqui em So Paulo, entre os muitos que o frequentaram
Rosa Freire dAguiar. Voc era um adolescente? esto o professor Luiz Pereira, da faculdade de filosofia,
Eu tinha 16 anos. Estudava no Colgio Santo Incio e es- o Eduardo Kugelmas, o Joo Manuel Cardoso de Mello,
tava no seminrio menor. No garanto que tenha apro- e eu no posso esquecer de ningum porque seno vo
veitado muito a leitura. Ainda no tinha formao sufi- me assassinar. O Carlos Lessa j era professor, a Maria da
ciente, mas o livro me deixou uma impresso muito forte. Conceio Tavares tambm nos deu aulas, assim como o
Depois, assim que sa do seminrio prestei exame para a Antonio Barros de Castro, que foi professor de Introduo
faculdade de direito do Largo de So Francisco. No creio Economia, um excelente professor.
em trajetria individual apenas, ter um intercmbio com
o ambiente o mais importante. E naquele ano de 1961 Rosa. Vinha gente do Chile?
fim do mandato de JK e primeiros meses do Jnio Quadros Veio o Anbal Pinto, e um que morava no Mxico e depois
, o debate poltico era muito rico e intenso, estvamos voltou para l. Dava Programao Linear. O Mrio Broder-
no auge da tentativa de produzir um ajustamento do son veio da Argentina, e depois foi secretrio de finanas
Brasil. O marxismo comeava a ganhar um grande peso do Ministrio da Economia argentino. Tive timos profes-
na universidade brasileira. Passei tambm para o curso sores. O curso era um intensivo, aulas o dia inteiro, uma
de cincias sociais da faculdade de filosofia e meus pro- prova atrs da outra. O Castro era um professor magnfico
fessores estavam fazendo o seminrio sobre O Capital. e me incentivou muito a continuar na economia. E vejam
O Fernando Novais foi meu professor, o Fernando Henri- como so as circunstncias. Quando o curso terminou o
que Cardoso tambm, o Francisco Weffort, e todos eles Castro chegou para o Wilson Cano e disse: voc vai para
vinham com fortssima influncia do seminrio sobre o a Cepal. O Cano deu aula de projetos e me convidou para
marxismo. Comecei a fazer um seminrio sobre Lukacs, dar aula na Catlica. Eu j tinha quatro anos de econo-
mas no creio que tivesse condies para faz-lo decen- mia da poca da faculdade de filosofia, que era um curso
temente. Mas, afinal, me deram essa incumbncia e eu muito bom no fundo, era um curso de macroeconomia,

dado por um timo professor francs. Ento fui dar aulas de frente nica contra a ditadura. Depois houve diver-
de economia, e logo em seguida surgiu o convite do Ze- gncias, o que muito natural; terminada aquela pres-
ferino Vaz, atravs do Fausto Castilho, para irmos para a so sobre a ditadura, cada um tomou o caminho que lhe
Unicamp. Naquela poca se podia fazer o doutoramen- parecia mais compatvel com a sua formao. No vou
to direto. Isso j era em 1968-69. Eu ia fazer uma tese puxar brasa para a minha sardinha, mas essa leitura de
sobre distribuio de renda no Brasil, alis o meu exame Marx que passei a fazer a viso de Marx como terico
de qualificao foi feito em cima da tese de distribuio monetrio era muito pouco usual na poca. Ento, o
de renda. E at publiquei um artigo terico num livro que curso que eu dava era sob essa perspectiva. E tambm
saiu pela Zahar, acho que no comeo da dcada de 1970, estudava o Georg Simmel, assim como todos os outros
chamado Distribuio de renda no Brasil. pensadores da Alemanha do final do sculo XIX. E tam-
Foi a partir dessa discusso sobre distribuio que bm Max Weber. A verdade que estamos sempre dia-
resolvi voltar ao Marx e, a sim, fiz uma leitura j com logando com eles. A filosofia da moeda, de Simmel, um
mais base. A partir dela escrevi minha tese. E essa leitu- livro duro de se ler, no s porque grande, mas porque
ra deu, digamos, a base do curso de economia poltica na chato, precisa-se de um esforo brutal para ler o livro...
Unicamp. Ento abandonei a distribuio de renda e achei
que o tema era o capitalismo no Brasil. Estvamos mon- Ricardo. Voc passa desse primeiro contato com Marx,
tados nos ombros de gigantes. Ento, em cima do Celso no curso na USP, para o curso na Cepal, que vai esti-
Furtado, da discusso da dependncia do Fernando Hen- mular a vocao para a economia. Em seguida vai para
rique, o Joo Manuel escreveu o livro O capitalismo tardio. a Unicamp, onde tem a oportunidade de fazer o dou-
E eu resolvi tentar uma leitura de Marx. Conceio quase torado direto, e ento vai para a distribuio de renda.
me matou. Meu orientador foi o Joo Paulo de Almeida Alexandre. Voc j tinha lido Keynes?
Magalhes, que ficou desesperado porque achou que eu Li exatamente nos anos 1970, com um amigo meu, por-
estava perdendo tempo com aquilo. que sempre melhor ler com outro, que o ajuda a perce-
Mas resolvi fazer a leitura, e a foi que constru a ber o que voc no percebeu. Mas no havia um curso so-
ideia de Marx como terico monetrio tambm, como bre ele. E tem o seguinte: o keynesianismo dos anos 1950
o formulador originalssimo de uma teoria da moeda, e e 1960 era uma coisa dos manuais, do Shapiro, o perodo
depois do crdito. negro do keynesianismo. No momento em que fui para a
Unicamp havia nos Estados Unidos e na Inglaterra as
Alexandre de Freitas Barbosa. A existncia do Cebrap, duas Cambridge a chamada controvrsia do capital. A
que nasce mais ou menos nesse momento, o influen- Joan Robinson era uma keynesiana de quatro costados,e
ciou de alguma maneira? inventou o chamado keynesianismo bastardo, fez uma
A ps-graduao da Unicamp comea em 1974, se no me crtica do conceito de capital. Eu li todos eles, para fazer
engano. O Luciano Coutinho era o coordenador da ps-gra- a tese. E a fui mudando de perspectiva, porque a Joan
duao e ns tnhamos reunies regulares no Cebrap. L, Robinson era da teoria da distribuio, e todos eles eram
quem participava das discusses eram a Conceio, o influenciados por Sraffa, pela Critique of economic theory,
Pedro Malan, o Chico de Oliveira, o Paul Singer, o Joo a crtica da teoria econmica, em que ele criticava a teoria
Manuel, eu o Wilson Cano, e o Celso Furtado, que ia mui- neoclssica do capital e da distribuio.
to l quando vinha ao Brasil, participava das discusses, A partir dessa discusso e eu tambm tive que
mas o Celso era assim muito calado... O Edmar Bacha fazer um captulo na minha tese sobre essa questo do
ia tambm. Hoje em dia as pessoas ficam pasmas de ver capital e da distribuio , passei para Marx, e vi que, para
como que se reunia tanta gente, mas era um momento ele, tanto a teoria do valor como a teoria do dinheiro eram

muito diferentes do que supunha a abordagem, digamos, Keynes. Lembro que o livro do Prebisch comeava com a
convencional de Marx. Marx faz uma crtica radical da teo- crtica da teoria clssica. Eu o abria na aula, meio disfara-
ria do valor-trabalho de Ricardo e de Adam Smith. do, enquanto os professores estavam dando direito civil,
Esse um captulo muito difcil de O capital. Marx que era muito chato. Ento eu ficava lendo. Mas o que eu
o escreveu e reescreveu vrias vezes para tentar esclare- estava dizendo que a gente precisa ter claro que essa
cer e se esclarecer. No final dos 1980, comeo dos 1990 empreitada da Unicamp era uma empreitada coletiva, a
descobriram manuscritos de Marx tentando reelaborar O gente dependia muito um do outro.
capital, os volumes primeiro e segundo, mas mais o ter-
ceiro, que tem a teoria do crdito e do capital a juros. Se Ricardo. Voc passa pelas teorias cepalinas, a se conso-
voc no sacralizar o autor, se no achar que ele uma lida com o Marx, vai para Keynes: essa vai ser a base do
espcie de demnio de Laplace que conhece tudo a prio- curso da Unicamp?
ri, percebe que ele fez um esforo brutal para construir Essa a base, e mais Schumpeter, por causa da teoria
aquilo que construiu, porque era uma fundao, na medido desenvolvimento capitalista. E, claro, toda a tradio
da em que ele faz a crtica da economia poltica. Aquilo cepalina, sobretudo o Celso Furtado, porque toda a eco-
mesmo uma refundao da dinmica do capitalismo. Ele nomia brasileira era dada em cima da obra do Celso. Ele
est olhando e ao mesmo tempo est construindo uma um inovador tambm, uma inovao a maneira como
dinmica, juntamente com a crtica. trata a histria econmica. Quando se pega a Formao
econmica do Brasil, que os psteros neoclssicos e con-
Alexandre. Quem eram os seus interlocutores? servadores no conseguem entender do que se trata,
O Joo Manuel e a Maria da Conceio. Eram interlocuto- v-se que o que Celso fez algo ciclpico, que tratar,
res e eram muito crticos, principalmente o Joo Manoel, o como eu disse no prefcio que escrevi para a nova edio
Fernando Novais, e o Luiz Antonio de Oliveira Lima que da obra, da dinmica das estruturas. Esse livro insupe-
o professor da FGV e foi o meu interlocutor no caso da lei- rvel, ao contrrio de muitos. Eu gosto muito tambm de
tura do Keynes. A Conceio diz nesse livro Conversas com Desenvolvimento e subdesenvolvimento, mas acho que o
os economistas que ela deve a mim a leitura de Keynes, Formao insupervel. Ele era a base de todo o curso de
mas generosidade dela. De qualquer maneira, isso no economia brasileira, que a Unicamp teve que lutar para
foi uma construo individual, porque eu dava aula junto manter no exame da Anpec, pois aquela turma conserva-
com ela e a gente discutia muito, e ela uma pessoa que dora queria tir-lo: para eles no existe tal coisa, o nvel de
tem essa capacidade, essa velocidade intelectual, cortava abstrao em que trabalham no permite tal coisa.
caminho, me ajudava muito na compreenso. O melhor li-
vro sobre o Keynes saiu j nos anos 1940, era o do Dudley Ricardo. Queriam tirar o qu?
Seers, foi publicado aqui muito cedo, pela Pioneira. Depois Queriam tirar o curso de economia brasileira e ns briga-
eu me dei conta de que era um livro diferente da interpre- mos para mant-lo. E o curso de economia brasileira era
tao dos americanos, que a interpretao do Samuel- dado por quem? Por Wilson Cano, por Joo Manuel e pela
son e do Alvin Hansen, um negcio ultramecnico, quadra- Conceio. Eu tambm dava aula no curso de economia
do, completamente contrrio ao esprito de Keynes, e no brasileira, mas cuidava muito mais do curso de economia
s no que diz respeito importncia do dinheiro. Por que poltica, e depois do de macroeconomia keynesiana, que
o Milton Friedman escreveu Money matters? Porque ali, dei muitas vezes sozinho. Ento, essa a base, digamos,
para aqueles keynesianos, o dinheiro no tinha nenhuma terica, juntando o Schumpeter e o Kalecki, que esqueci de
importncia, nem as finanas. Eu li tambm o livro do Ral mencionar, e que era tambm terico da demanda efetiva.
Prebisch, quando era estudante de direito: Introduo a E, mais tarde, o Hyman Minsky. J em 1975, quando ele

escreveu John Maynard Keynes, ns introduzimos o livro dogeneizao do crescimento, que era um debate que t-
no curso, e agora o Minsky virou uma espcie de salvador nhamos l, e ento o Luciano perguntou ao Joo Manuel:
da ptria dos macroeconomistas, que falam do Minsky como esse negcio de completar a industrializao?.
moment, mas o Minsky j estava a desde muito tempo. E o Joo Manuel disse: no se trata de maquinetas, eu
estou falando das foras produtivas, isto , da relao do
Bernardo Ricupero. Com referncia ao Instituto de sistema, da constituio do setor de bens de produo,
Economia da Unicamp, especialmente sua relao que nunca completa. Ou seja, era o problema da din-
com Marx e a Cepal, eu queria que voc falasse das mica, de que o Kalecki, e tambm o Keynes, tratam, entre
semelhanas e diferenas dele em relao teoria da o setor de bens de produo e o setor de bens de consu-
dependncia. Qual foi o caminho especfico que vocs mo. isso que o Joo Manuel chamava de endogeneizar.
tomaram? Quando voc tem um setor de bens de produo comple-
O caminho foi Prebisch e Celso Furtado. Os dois refletiam to e incompleto, muda a estrutura do crescimento, fica
sobre isso que o Celso definiu claramente, da concomi- dependendo muito mais da deciso dos capitalistas de in-
tncia entre desenvolvimento e subdesenvolvimento, os vestir do que do consumo. O que o Celso dizia? Dizia, com
quais no eram etapas. Portanto no era uma viso eta- muita propriedade, algo que ns estamos observando:
pista, e sim uma viso de concomitncia e de movimen- que o subdesenvolvimento implicou nos transplantes
tos simultneos entre o processo de desenvolvimento dos padres de consumo dos pases desenvolvidos muito
capitalista global o centro e a periferia. Eles so ges- mais cedo do que deveria faz-lo.
tados simultaneamente, desde o perodo colonial essa Na verdade ns fizemos um movimento diferente da-
a inspirao do magnfico livro do Fernando Novais, quele que os asiticos fizeram. Eles cuidaram de controlar
Portugal e Brasil na crise do antigo sistema colonial (1777- o consumo e estimular o investimento para a diferenciao
1808), que tambm est nessa tradio at o perodo do aparelho produtivo. Mas isso uma coisa estrutural, que
da ps-revoluo industrial, quando se reconstituem ou est na raiz do processo de substituio de importaes. O
se refazem essas relaes, de outra maneira. texto do Joo Manoel, que ele escreveu com grande aux-
A teoria da dependncia nasce da, assim como a te- lio da Conceio eles at foram ao Mxico para terminar
oria da troca desigual, de Arghiri Emmanuel, que eu acho de escrever uma crtica, mas no no sentido do Gusta-
uma derivao mais pobre que a da teoria da dependn- vo Franco, que diz que foram 40 anos de burrice, como se
cia. A teoria da dependncia uma viso que nasce nos isso pudesse ser decidido por um crebro privilegiado: eu
anos 1960, e a meu juzo mais pobre do que a teoria do vou decidir que no vou fazer substituio de importaes,
subdesenvolvimento de Celso Furtado. Foi dessa separa- vou fazer crescimento pelo setor de bens de capital ou pela
o, dessa viso que o Joo Manuel partiu para escrever inovao tecnolgica! Isso uma viso completamente
O capitalismo tardio. s vezes as pessoas no enten- abstrusa do que so as condies histricas em que se d
dem que a crtica isso. Parte-se de uma determinado o processo. Tivemos essa conscincia de que no fazemos
situao terica a que se chegou pelo debate e se tenta o que queremos, as suas decises nem sempre so aquilo
avanar. Joo Manuel tentou avanar para mostrar como que voc gostaria de fazer, existe o constrangimento hist-
que o processo de industrializao brasileira especfico rico. Ali o Celso tinha clareza, e todos ns tnhamos clareza.
dessa situao de subdesenvolvimento. Depois virou essa confuso mental, de se achar que voc,
Eu lembro muito bem que, na defesa de tese do Joo policy maker, pode decidir o que vai fazer.
Manuel, quem estava na banca era o Fernando Novais.
Estava tambm o Luciano Coutinho. Havia o problema Alexandre. Voc est contanto a sua histria e a
da constituio das foras produtivas capitalistas, da en- da Unicamp. interessante ver como vocs chega-

ram a esse processo. Havia os grandes como o Celso, mentistas do governo Kubitschek. Todo o Iseb Helio
o Prebisch, o Ignacio Rangel... Jaguaribe, Cndido Mendes , tenta chamar a ateno
Devemos muito a ele, que eu esqueci de mencionar, o que para a importncia de uma parceria entre o empresa-
uma injustia que no posso cometer. Rangel passou riado nacional e o governo, no sentido de se industria-
um tempo l. lizar o Brasil e redefinir seu lugar na diviso interna-
cional do trabalho. S que isso proposto a partir da
Alexandre. E dos fundamentos voc foi para Marx. ideia de que os Estados Unidos e os pases centrais se
Parece que tudo aquilo que o Celso, de forma ecltica, opunham industrializao brasileira e dos pases
tinha juntado, e o prprio Rangel tambm, que junta da periferia. Diz o Fernando Henrique Cardoso nesse
Keynes e Marx, e os franceses regulacionistas, estava texto que tal ideia era equivocada, porque na verdade
ali desde o incio mas no estava bem desenvolvido. E havia um interesse dos pases centrais em industria-
vocs, da Unicamp, de forma meio obstinada, e a par- lizar a periferia e o Brasil, j que a se estabeleceria
tir da experincia brasileira, decidiram que ao invs o fortalecimento da relao entre a burguesia nacional
de ler o Marx velho, o Marx das vrias interpretaes, e a burguesia dos pases centrais. Como voc enxerga
abririam essas caixinhas que o Celso tinha aberto, e de essa parceria entre empresariado nacional e o governo
alguma forma produziram teoria nova. interessante Kubitschek? E a crtica de que essa parceria, que de cer-
esse processo de construo. ta maneira vai levando frente a industrializao, tinha
O Celso tinha isso nos ossos, e resolveu tirar para fora. dois pecados: primeiro, o de subestimar o processo que
Ele era economista nos anos 1940 e 1950, quando a dis- j acontecia desde o fim Segunda Guerra Mundial com
cusso era o qu? O desenvolvimento, o planejamen- as multinacionais, quando elas tiveram interesse em
to. Planejamento era um tema que estava na moda, os industrializar os pases da periferia, e, segundo, o da
franceses tinham criado o Commissariat gnral du Plan. questo de que esse empresariado que apoiava o gover-
Todos os pases, inclusive o Brasil, criaram planos. Jusce- no, ou melhor, era beneficiado por essa parceria, depois
lino fez o Plano de Metas, Celso fez o Plano Trienal. En- iria apoiar o golpe de 1964. H uma crtica da USP em re-
to, essa ideia, que hoje parece detestvel, era discutida. lao a essa parceria. Como voc enxerga esse episdio?
No curso da Cepal havia um curso s de planejamento O livro Empresrio industrial e desenvolvimento econ-
econmico, de tcnicas de planejamento econmico. Os mico no Brasil, do Fernando Henrique, termina assim:
poloneses, a partir de Oskar Lange, de Kalecki, e os hin- subdesenvolvimento ou desenvolvimento associado.
dus Mahalanobis, Agarwala e Singh escreveram textos Esta a ltima frase. Eu acho que essas discusses tm
usados por ns , todos eles trabalhavam com a ideia de o problema do seu momento histrico. Organizei junto
planejamento, e no havia muito essa discusso de in- com o Luiz Antnio de Oliveira Lima, na faculdade de
dutivo/no indutivo, era o planejamento que nascia do direito, em 1963, um curso do Iseb. Eu tenho at hoje o
ps-guerra, at por causa da experincia de economia diploma, fui aluno do Iseb, tenho essa honra. Quem deu
de guerra. o curso? lvaro Vieira Pinto, Pontes de Miranda, nosso
jurista maior. O Guerreiro Ramos tambm fez uma con-
Ricardo. Deixe-me explorar uma questo a partir do ferncia. Ento tivemos uma grande influncia do Iseb,
que voc falou. O Fernando Henrique Cardoso, quando eu, pelo menos, tive. Esse era o debate no final dos anos
escreve As ideias fora do lugar, vai estudar a teoria da 1950, incio dos 60.
dependncia e marca muito uma diferena que existia
entre o grupo da USP, que ele integrava, e o Iseb, que Bernardo. Mas a influncia do Iseb tensionava com
certamente deu guarida s ideias nacional-desenvolvi- as cincias sociais na USP? Ou se combinava?

Tensionava, porque na verdade a gente tinha as duas mos um afinidade maior com ele que com os outros. Mas
vises. E a crtica. Questo idntica nos incomodava na havia realmente essa tenso. Ns tnhamos uma posio
relao da sociologia da USP com a do Gilberto Freyre. contrria da USP, at por questes biogrficas. Meu pai
Talvez o Fernando Henrique tenha mudado de ideia de- era muito getulista e o pai do Joo Manuel era anti-ude-
pois, mas eles a comear pelo Florestan eram muito nista. Meu tio era ligado editora Jos Olympio, onde eu
crticos do Gilberto Freyre. Achavam-no um literato, o que conheci muitos autores. Eu era menino e ia l, via Gil-
um engano, mas eles foram muitos influenciados no berto Freyre, Jos Lins do Rego. Z Lins eu achava ruim
s pelo marxismo como pela sociologia sistemtica. Pe- porque ele foi chefe da delegao brasileira em 1953 no
guem o livro do Florestan, Os fundamentos empricos da Sul-americano do Chile, e foi um vexame danado. E eu ia
explicao sociolgica... Passei por tudo isso, passei por l para encher a pacincia dele, que era flamenguista. E o
esse tormento, porque o livro difcil de ler. Florestan Guimares Rosa tambm, que frequentava a editora. Eu
uma grande figura, mas esse livro apontava claramente tinha essa coisa nacionalista, at pelo lado familiar. Meu
na direo da sociologia cientfica, e eles achavam que tio, Luiz Gonzaga de Mello, morreu brizolista.
Gilberto fugia a esses padres.
Ricardo. Ento voc tambm no compartilhava
Bernardo. Tinha tambm o mito da democracia racial, a viso da USP, em especial do Francisco Weffort, sobre
que eles criticavam muito. o populismo.
Exato. S que voc no pode deixar de reconhecer que o Ns tnhamos horror a essa viso, com todo o respeito ao
Gilberto Freyre era um pensador fantstico. Weffort. Isso era o negcio do antigetulismo da USP, que
vivia numa espcie de udenismo.
Alexandre. A trinca dos 30, Gilberto Freyre, Srgio Bu-
arque de Hollanda, Caio Prado Jr., quo importante foi Bernardo. Provocando: isso no ajudou a produzir
para a sua formao? o PT, anos depois? Justamente com a insistncia na
O Caio Prado, bastante, o Srgio surgiu depois, quando ideia da organizao autnoma da classe trabalhadora?
eu j estava na faculdade de filosofia, e o Caio, bastante Claro! O Weffort era o secretrio-geral do PT, era o ide-
tambm, pelo lado marxista. logo do partido.
Ricardo. Voltemos a essa tenso entre Iseb e USP. Ricardo. E no era s a crtica que o PT fazia a esse po-
Como voc a v? pulismo do Vargas, mas ao modelo corporativo, tutela
o seguinte. Eu e Joo Manuel ramos, no fundo, muito pelo Estado. Quando surge, o PT quer uma concepo
crticos da viso da USP. ramos alunos de l e tnhamos pluralista, de organizao dos interesses dos trabalha-
mais afinidades com uma pessoa como o Fernando No- dores. Opunha-se frontalmente herana varguista,
vais, que estava muito mais prximo da outra viso do que era ento interpretada por Brizola.
desenvolvimento, a do Iseb. O Novais tambm foi pego O Weffort era de origem trotskista. E os trotskistas
naquela armadilha de ter de fazer a tese. Tinha prazo e acham essa discusso sobre a nao fora do lugar.
ns, como alunos, o ajudamos a juntar as fichas, fize- Veja-se o livro do Antonio Negri, O Imprio, uma ten-
mos esse trabalho manual. Para ns ele era e continua tativa de internacionalizar as relaes de classes fora
sendo uma figura fantstica. Ele defendeu a tese quase do contexto poltico da nao.
que junto comigo, que era aluno dele. Mas o Fernando
Novais muito cuidadoso, no deixa escapar nada em Ricardo. H que lembrar que a questo da nao pela
matria conceitual, muito rigoroso. Ento ns tnha- perspectiva de Getlio Vargas deu na queima das ban-

deiras dos estados. No um problema simples. formao. O pensamento social era outro. Ningum tinha
Aqui em So Paulo isso muito marcado pela Revoluo dvida de que o mercado era uma forma de sociabilidade
de 1932. Eu no devo dizer isso, mas meu pai e meu tio e de coordenao econmica insuficiente para se avanar,
tinham horror Revoluo de 1932, porque achavam que para disciplinar o dinamismo do capitalismo e conduzi-lo
era um retrocesso, uma tentativa da oligarquia paulista em uma direo socialmente mais justa.
cafeeira de voltar para trs. E eu nasci com esse horror, fui
criado com essa viso. No se podia em So Paulo falar Rosa. Vendo retrospectivamente, depois de 35, 40
desse assunto, se falasse era mal considerado. Isso agora anos, o Instituto de Economia da Unicamp aparece, a
ningum mais sabe, as novas geraes no sabem o que seu ver, como uma escola de pensamento que foi, ou
foi a Revoluo de 1932. A USP foi fundada muito dentro ainda , importante?
desse esprito, ser de esquerda ou ser de direita no inte- Eu acho que a distncia histrica muito curta para fazer-
ressava. Isso era uma coisa bem paulista. Quem quiser ter mos essa avaliao. No momento em que ela surgiu, foi
uma leitura disso pode ler o prefcio dos Tristes trpicos, importante, sim, porque rompeu com o predomnio das
do Lvi-Strauss, que faz uma descrio muito perversa da escolas de economia convencionais. Foi realmente uma
sociedade paulistana, da qual ele dizia que era um bando inovao to grande que a Fundao Getlio Vargas do
de provincianos querendo se apresentar como intelectu- Rio no queria que ns entrssemos para a Anpec, que
ais universais. a associao das ps-graduaes em economia. Eles
diziam que ns no ramos economistas. Eles definiam
Bernardo. Pensando numa outra dimenso importan- o que economia, definiam assim com uma clareza me-
te para a sua reflexo e a de sua escola, a da econo- ridiana que sempre me deixa surpreso. Diziam que ra-
mia poltica. O prprio Dependncia e desenvolvimento mos cientistas polticos ou socilogos. Ou seja, para esses
na Amrica Latina destaca que no ps-1930, na Amrica economistas no existem as sociedades, existe apenas o
Latina, o Estado passa a ter um papel decisivo na eco- agente: por certo a Margareth Thatcher tem razo.
nomia da regio, o que estimula a teoria econmica for-
mulada a assumir uma dimenso de economia poltica. Alexandre. A combinao e a tenso acabaram tambm
Como est hoje a economia poltica? se estendendo prpria escola. Voc tem uma matriz, a
Nos anos 1930, at as duas primeiras dcadas depois da do pensamento cientfico, aqueles autores de que o Cel-
Segunda Guerra Mundial, estvamos nos recuperando te- so Furtado gostava, Schumpeter, Marx, Keynes, e a pre-
rica e praticamente da catstrofe da grande depresso e ocupao isebiana do desenvolvimento nacional. Essa
da guerra. Nos anos 1930, a ideia do Estado na economia combinao vai mudando ao longo do tempo? Parece
era perfeitamente difundida. Roosevelt, que para mim que continua at hoje, ainda bem, eu no sei se voc viu
foi o maior estadista do sculo XX, teve dificuldades at a entrevista que o Luiz Carlos Mendona de Barros...
para levar adiante o New Deal. Alis, entre parnteses, Eu no vi, mas me contaram.
outro dia algum fez uma comparao entre o Roosevelt
e o Obama, mostrando que o Roosevelt teve as mesmas Alexandre. Algum diz: o problema so os economis-
dificuldades com o judicirio, com o Congresso, com o tas do PT. E ele diz: isso no existe mais; o problema
conservadorismo americano, mas levou a coisa adiante so os economistas da Unicamp. E no o primeiro a
at onde foi possvel. Ento, naquele momento era essa falar isso, evidentemente, Roberto Campos falou antes
a viso dominante. Pegue o Polanyi, por exemplo, que es- de morrer.
creve nos anos 1940 e, na verdade, reflete sobre essa ex- Isso faz parte do debate, da disputa, e tem que se olhar
perincia desde o sculo XIX at a chamada grande trans- desse ponto de vista. Ns somos, na verdade, os tericos

do conflito, para falar o mnimo, ou da luta de classes. se inverteu a relao de trocas, para usar um termo do
Havia o homo economicus, que o homem dos liberais, nosso Prebisch. Os preos relativos dos manufaturados
o homo solidarius, e o Mendona criou a figura do homo caram vis--vis dos preos das commodities. Dessa in-
keynesianus, pragmtico, que faz a mediao entre os ou- verso o Brasil se beneficiou, e j tem gente dizendo que
tros dois homos. Vou escrever um artigo sobre a antropo- o Prebisch errou. Ora, o Prebisch escreveu quando a eco-
logia do doutor Mendona... nomia mundial era outra coisa.
Alexandre. Mas a Unicamp continua causando pro- Ricardo. Sobre a questo do conceito de desenvolvi-
blema... mento, j ultrapassamos a ideia de desenvolvimen-
A discusso sobre inflao, por exemplo, agora est de- to como sinal de crescimento econmico, e tambm
marcada claramente. Vamos voltar um pouquinho para aquela de desenvolvimento como sinnimo de in-
trs. A teoria convencional, depois do fim da era key- dustrializao. No livro Conversas com economistas,
nesiana a teoria monetria passou pelo Friedman, h uma passagem muito interessante de Celso Furtado
quando se tinham expectativas adaptativas e a poltica em que ele diz, em resumo, que o crescimento pro-
podia temporariamente influenciar. Depois, medida que duzido pelas foras de mercado, ao passo que desen-
os agentes foram aprendendo, perceberam que aquelas volvimento tem a ver com a ao dos governos, e a
tentativas de recuperao pela poltica monetria eram traduo de crescimento e bem-estar social. Como voc
pouco frteis ou negativas. At que se chegou s expec- definiria hoje o conceito de desenvolvimento?
tativas racionais. Isso acabou evoluindo para essa teoria Vamos voltar ao Celso. No final da vida ele se interessou
neo-wickselliana moderna das metas de inflao. E eles muito pela questo da cultura, porque no necessaria-
tinham absoluta convico de que o sucesso do combate mente e ns estamos observando isso hoje o desen-
inflao decorria das polticas monetrias nacionais. volvimento econmico, e mesmo o progresso social, a pro-
um espanto achar isso na era da globalizao. o comple- teo social levam ao que Adorno chamava de melhoria da
to descolamento da teoria em relao ao mundo emprico. capacidade de compreenso, progresso da capacidade de
Afinal, havia os chineses, que trabalhavam mais do que compreenso. Vamos voltar aos iluministas e seus segui-
deviam, absorviam os investimentos de crditos estran- dores. O que eles achavam que era o progresso? Seria ape-
geiros e estavam produzindo coisa barata para o resto do nas o progresso material? No. Achavam que era o pro-
mundo. Ento, o perodo que consideram um sucesso de gresso da razo. E o que isso implica? No vou fazer uma
poltica de metas foi um perodo em que as taxas fica- digresso filosfica, me falta competncia para tanto,
ram anormalmente baixas e a inflao no subiu. E eles mas eles estavam pensando no progresso da capacidade
achavam que era a poltica de metas, quando na verdade de entendimento, de compreenso. o que diz Adorno: s
voc tinha uma inflao de ativos brutal, desde meados se obtm a liberdade quando se capaz de compreender.
dos anos 1990 at agora, com essa questo dos imveis. E o Celso percebeu isso claramente, da ter se preocupado
Portanto, no era nada disso. Poucos economistas, com a questo cultural. Vamos tomar um pas como os
com exceo do pessoal do BIS [Bank of international set- Estados Unidos. Sem forar a barra, ns temos ali uma so-
tlements], escreveram sobre o assunto para mostrar que ciedade muito desenvolvida mas com um declnio cultural
no era assim, que na verdade isso decorre da atual arti- muito forte. Claro que h coisas fantsticas nos Estados
culao na economia global, em que se tem um pas com Unidos, mas estou falando da mdia. Isso tem muito a ver
uma massa de investimentos estrangeiros e que produz no s com a educao formal, mas tambm com a capa-
com uma relao produtividade/salrio muito favorvel. cidade que o Estado tem de oferecer aos seus sditos a
Pegando os preos dos bens manufaturados, v-se que oportunidade de melhorar a capacidade de compreenso.

Como algum considerado desenvolvido se no conhece jeito nenhum. O Joo Manuel, por exemplo, dava um curso
um pouco da literatura do seu pas? Se no leu nada? Por- chamado Os pensadores do Brasil, no fazamos essa
que isso desenvolve a sua capacidade, de crtica inclusive. separao. Mas no debate fomos atrados para essa seg-
Desse ponto de vista o Brasil me deixa muito preocupado. mentao, e nisso voc tem razo. H um jogo dos eco-
Ns conseguimos nos ltimos anos elevar um pouquinho nomistas com a mdia: a mdia pauta. Mas o que a mdia
o nvel econmico das classes menos favorecidas. Mas pauta? Essa coisa estreita. Mesmo os melhores pautam
preciso dar muito mais. E quem far isso? O mercado? essa coisa assim rasa. Acaso existe uma discusso mais
Com o qu? No far, preciso haver polticas de Estado. profunda sobre a sociedade brasileira, sobre como ela
evoluiu? Em compensao, sobre a sociedade americana
Rosa. Voc incluiria no conceito de desenvolvimento tem um monte.
o processo de criao de valores, de valorizao
da cultura? Ricardo. Ainda sobre o desenvolvimento, como voc
Sem dvida. Vamos tomar o fenmeno da internet, que reage s teses do Amartya Sen, a essa ideia de tentar
em princpio um instrumento de difuso da informao olhar para vrias dimenses? Tem-se claramente a di-
e at, sabendo us-la bem, de difuso cultural. Mas o que menso do bem-estar, a da renda mnima, novamente
est acontecendo no bem nessa direo. Vejamos o a questo de classes. Sen introduz novos elementos,
twitter. Outro dia um amigo me disse: ah, voc tambm como a questo dos ambientalistas. De certa forma,
est no twitter. De fato, eu criei um mas a nica coisa alm de se ter uma tradio forte na Amrica Latina,
que escrevi foi anunciar a contratao do Muricy Rama- no Brasil em especial, do pensamento desenvolvimen-
lho... O twitter est beira do grunhido, a anti-gora, tista, eu diria que a ONU, atravs do PNUD, do ndice de
hoje so 140 toques, daqui a pouco vamos para 100, para desenvolvimento humano e a temos o Amartya Sen
90, e chegamos ao grunhido. Eu leio muito sobre essas , e tambm os ambientalistas reintroduzem na agen-
novas tecnologias da informao... Esses problemas j da contempornea no Brasil e no mundo a questo do
estavam de certa forma no MacLuhan. Mas hoje voc tem desenvolvimento. Voc concorda?
textos e livros interssantes, inclusive de neurocientistas, Concordo que esses temas novos so importantssimos.
mostrando como isso afeta a capacidade de leitura. Um Isso j est um pouco l atrs, no relatrio do Clube de
deles fez uma avaliao e concluiu que a maioria das pes- Roma, dos anos 1970. Chegamos com certo atraso a essa
soas que liam, depois que comearam a usar o twitter no discusso. O livro do Celso, O mito do desenvolvimento
conseguem ler um texto mais longo. econmico [1974], importante porque j falava disso.
Mas ns demoramos a incorporar ao debate mais amplo
Alexandre. O desenvolvimentismo, cuja fase urea essa questo ambiental. Ora, ela muito importante, at
voc viveu, virou algo pejorativo na mdia. A Unicamp por ser transversal, pois abrange a questo do padro de
contribui para isso? Falo como algum que vem de l. consumo, da utilizao de recursos. E, no fundo, faz uma
A Unicamp acaba sendo uma escola em que h menos crtica lgica do crescimento do capitalismo, j que de-
discusso de nao e mais sobre quem est errado e fende o direito das futuras geraes, que na verdade est
quem est certo em termos econmicos, e assim acaba ameaado pela dilapidao, pelo desperdcio, pelo uso
dentro da armadura que a mdia a coloca. O desenvolvi- irracional dos recursos. Mas o pensamento conservador
mentismo no algo maior? No so valores? No um sempre acha que no preciso pensar nisso e que a tec-
projeto social que envolve toda a sociedade? nologia vai resolver. Tenho profunda desconfiana disso,
O que aconteceu que ns fomos carregados para essa porque o que se observou ao longo do desenvolvimento
segmentao. Na nossa ideia original no era assim, de capitalista foi que a tecnologia aumentou o poder de in-

terveno na natureza, at mesmo de reinveno da na- muito mais promscuas, no caso da economia, ao menos,
tureza, mas no conseguiu resolver a questo da utiliza- e tambm muito mais distantes, pois foram se afastando
o irracional dos recursos. Qual o risco que se corre ao daquilo que seria uma relao mais democrtica com a
generalizar na China, por exemplo, o padro de consumo sociedade. Na Espanha, atualmente, assistimos s mani-
americano? Isso acaba com o mundo, e acaba logo, pois festaes do 15-M [15 de maio], esse movimento popular
no s a questo da agresso aos recursos naturais, de massas, da juventude desempregada ocupando ruas e
mas tambm de agresso s condies de convivncia praas. O 15-M hostiliza todos os partidos polticos, eles
humana. O modelo de transporte individual que est a no veem diferena nenhuma entre o Partido Popular e o
invivel, sua generalizao invivel, no s pelos efeitos PSOE socialista. Isso afeta o sistema partidrio, a repre-
ambientais, mas porque as cidades esto ficando franca- sentao, que, em meu juzo, est em colapso. Nos pases
mente inabitveis. Isso tudo tem a ver com o capitalismo rabes as manifestaes recentes tambm foram uma
do final do sculo XIX e do XX, que foi a generalizao dos experincia incrvel, que surpreendeu todo mundo. Elas
bens durveis, dos automveis etc. so fruto de uma invaso silenciosa dos valores ociden-
Os Estados Unidos deram amplo crdito ao consumo, tais, que so proclamados mas no so praticados. O que
o que era algo muito embrionrio nos anos 1920. Os euro- queriam as pessoas que estavam nas ruas, nas praas?
peus no tinham isso, at hoje tm bem menos. O endivi- Queriam o fim daquela sociedade opressiva. Ningum ali
damento das famlias francesas no parecido com o das estava falando do Isl, ao menos num primeiro momen-
americanas, nem o das alems, que ainda pagam as suas to. Se vo falar depois, no se sabe, mas no era esse o
despesas com dinheiro. Houve isso nos emergentes euro- motivo da manifestao. o vrus da liberdade, como se
peus, que se aproveitaram do euro, das taxas de juros que dizia, ele entra mesmo nas sociedades, no tem jeito. Os
caram, dos prazos que aumentaram, e eles se fartaram. marxistas convencionais tiveram dificuldade em compre-
Voltando questo inicial, voc acha que d para generali- ender a Revoluo de Veludo. Muita gente foi l e disse
zar esse padro de consumo? No d. A questo que a so- que no era bem isso que se desejava. Mas as revolues,
ciedade capitalista enfrenta hoje esta: como remodelar o a queda do muro de Berlim tm esse componente da li-
desenvolvimento para atender a esses problemas que no berdade. E se voc pensa, como eu, que Marx um pen-
so longnquos, mas esto batendo nossa porta? sador ultralibertrio, s pegar o conjunto da obra dele,
passando pela Crtica da filosofia do direito, e vai ver que
Bernardo. Pensando nesse sentido mais amplo do de- ele um liberal radical, que chega at beira do anarquis-
senvolvimento, com uma referncia civilizatria, voc mo. Ento, quando ele fala de comunismo, est falando
lembrou como o Celso Furtado dos ltimos anos j pen- da sociedade. Todas essas questes so recorrentes, es-
sava nesses termos. Ao mesmo tempo, assinalou como to novamente colocadas, e o problema que temos uma
difcil fugir da lgica do capitalismo, at mesmo no ad- incompatibilidade entre a organizao, a relao atual do
vento da prpria Unicamp, que props uma concepo Estado com a economia, que foi capturada totalmente
diferente de desenvolvimento, incluindo o lado social e pelo mercado. Estou usando mercado como sinal dos
poltico. Mas estava claro ento que o Estado deveria in- interesses capitalistas. E est se notando claramente o
duzir o desenvolvimento. Ainda d para pensar nesses afastamento progressivo daquilo que deveria ser o Esta-
termos? Melhor, qual seria o espao reservado para a do, que so os interesses da maioria da sociedade.
sociedade no processo de desenvolvimento hoje?
A ns vamos entrar em uma discusso que est na pauta, Alexandre. Mas na China no diferente? No Brasil
que sobre as relaes do Estado contemporneo com a no diferente?
sociedade e com a economia. Essas relaes se tornaram No Brasil diferente, na China diferente, no sei at quando.

Alexandre. O discurso do Franois Chesnais, que muita O cientista poltico canadense Philip Oxhorn chama
gente defende na Unicamp, da mundializao financei- a ateno para o fato de que na Amrica Latina est
ra, de um novo regime de acumulao, no foi alm da havendo um avano da cidadania pelo consumo, um
conta? Se olharmos o Braudel, o Giovanni Arrighi, por avano da americanizao. Como voc v essa falta
exemplo, existe uma outra interpretao sobre as ex- de reao mais forte da sociedade diante da finance-
panses financeiras como parte do desenvolvimento rizao ou diante de um mundo em que o Estado e o
histrico do capitalismo... governo so mais sensveis aos interesses do mercado
Braudel no disse isso. Braudel fala do jogo das trocas e da financeiro do que aos interesses da sociedade? Por que
vida material. Veja como ele construiu um edifcio. Primei- a sociedade no reage? porque tambm se beneficia,
ro, le capitalisme chez les autres, que o capitalismo que conforme diz o Reich, como consumidora?
ainda no se apropriou das relaes de produo. Depois, Sem a menor dvida, mudaram os padres de constitui-
le capitalisme chez lui-mme, que a esfera financeira. o da subjetividade. Quando eu era estudante, o crdito
Uma vez o Elio Gaspari me disse que o Braudel tinha desde consumo no Brasil era muito precrio. A formao de
mentido o Marx. Mas o que jogo das trocas? a socieda- um sistema de crdito mais moderno veio depois do Gol-
de de produtores que nunca existiu, que uma abstrao pe de 1964. Em 1965 foi feita a reforma financeira, uma
de Marx para explicar como a sociedade que produz dire- cpia do que foi feito nos Estados Unidos depois da crise
tamente para a troca: o sujeito no produz para recompor de 1929, quando se segmentaram os mercados entre os
a sua cesta de consumo, produz diretamente para a troca. bancos comerciais, as financeiras, os bancos de investi-
Ento ele diz que essa uma dimenso da economia capi- mentos, cada um com sua funo, e funo muito bem
talista, e que s pode ser uma economia monetria. regulamentada. Dando uma viso um pouco pitoresca,
Outro dia o Jos Carlos Braga disse uma coisa da qual como era o crdito para consumo? Comprava-se na cader-
me apropriei e que vou pr no posfcio que estou escre- neta do armazm. Voc ia comprando, o dono ia anotan-
vendo para meu livro A lgica do capital. Ele diz que a teo- do, e no final do ms voc pagava. Era uma forma de cr-
ria do valor trabalho de Marx uma espcie de inconscien- dito bastante precria. O crdito comercial era puramente
te da sociedade mercantil. E verdade, porque para Marx de curto prazo. Depois isso foi mudando, e chegamos ao
essa a relao mais profunda. A forma como ela aparece endividamento externo, que cobriu boa parte do financia-
na relao entre mercadorias e dinheiro: a ela aparece mento longo, e alm disso o Brasil sempre teve um banco
necessariamente, no uma iluso, a forma necessria. de investimento.
Ento, o Braudel, que um sujeito prodigioso, reescreveu Voltando sua pergunta, essa expanso do sistema
tudo isso nas trs camadas. de crdito, principalmente do crdito de consumo, ex-
plodiu mesmo depois da estabilizao. s pegar a rela-
Ricardo. Karl Polanyi diz tambm, escrevendo no s- o entre crdito ao setor privado e PIB: hoje ela chegou
culo XIX, naquele ambiente em que o mercado era a quase 50% do PIB, mas antes do governo Lula estava
hegemnico, que a sociedade reagiu. Robert Reich, em 25%, algo muito modesto. Isso bom? bom porque
ex-secretrio do Trabalho do governo Clinton, chama voc incorpora ao mercado de consumo gente que tinha
a ateno no livro Super-capitalismo para o seguin- muito pouco acesso a crdito. Para o crdito consignado,
te ponto: nesse perodo em que a desregulamentao por exemplo, quem foi atrado? Aquele sujeito que nor-
avanou nos Estados Unidos e ele mostra os dados malmente no tinha crdito pelas avaliaes dos bancos.
do aumento da desigualdade e da concentrao de Isso bom mas ao mesmo tempo criou a mentalidade
renda sai de cena o cidado e entra o consumidor. consumista. Estamos em um momento em que esse lado,
De certa maneira, isso tambm acontece no Brasil. digamos, bom entre aspas, muito mais forte que o lado

negativo, pois permite que o sujeito tenha suas ambies, seja, a regulao coletiva da liquidez internacional. Ento,
seus desejos, embora possa ter pouco a ver com a sua si- voltando nossa questo, ele mostra claramente qual o
tuao de classe, com a relao entre o que ele consome potencial do sistema de crdito. O desenvolvimento do
e o servio pblico que recebe. como se a conscincia da capitalismo uma coisa maravilhosa, a possibilidade
cidadania estivesse meio apagada, voc tem razo. Por de se antecipar a criao de riqueza real, pelo crdito.
isso dei o exemplo da Espanha. Quem foi Espanha nes- Todos eles falam disso, s que se deixarmos a questo
ses ltimos anos de euforia, percebia claramente que os ao sabor da concorrncia e dos critrios de lucratividade,
espanhis estavam na mesma, porque os espanhis no vai se produzir um desastre, como se produziu na crise
so melhores que os brasileiros, nem os brasileiros so recente. Se a gente acredita, como eu, que os processos
piores que os espanhis. Eles estavam na mesma, e agora histricos so intrinsecamente contraditrios, vemos que
se deram conta, quando viram os resultados dessa aven- essa construo do sistema de crdito tem um lado muito
Temos 16 milhes de pessoas abaixo da linha de misria.

No o setor privado que vai cuidar dessa questo, esquea. O governo
ter de criar emprego na rea cultural, e tambm na educao e na
sade.Essa a cara que vai assumir, no futuro, o emprego no mundo.
tura. Tinha uma menina com um cartaz na manifestao bom mas conflita com outro, que a utilizao privada
do 15-M pedindo revoluo. Eu acho que no momento vai desse sistema. E da que vm as crises, porque voc
ser um pouco difcil, mas isso d o sentido da mudana. socializa as relaes do capitalismo e, ao mesmo tempo,
os critrios de governana e os critrios de decises so
Alexandre. E ns, tivemos uma euforia ou temos sus- privados. Como Marx no era um moralista muito pelo
tentabilidade? Na nossa financeirizao recente, contrrio, ele era um materialista no sentido mais preciso
com o crdito ao consumidor houve dinmica de em- da palavra , acreditava que se devia olhar como so as
prego, crescemos, o Estado aumentou sua participao relaes de fato, que se do no mbito da sociedade e
na sociedade. Os pases europeus no viveram isso ago- da economia. s vezes ele tinha uns repentes, xingava os
ra, ou seja, ns seguimos um caminho mais parecido banqueiros, mas isso outra histria.
com a China. Simultaneamente ao governo Lula houve
uma atuao do mercado que deu novas potencialida- Rosa. Voc exerceu cargos pblicos, foi secretrio de
des para o desenvolvimento. Assuntos Econmicos do Ministrio da Fazenda, foi se-
O fenmeno tem manifestaes diferentes dependendo cretrio de Cincia e Tecnologia de So Paulo, secret-
do estgio de desenvolvimento em que o pas esteja. Vol- rio de Relaes Internacionais do governo de So Paulo.
to a Marx e a Lnin. Ambos viam no sistema de crdito Como foi a sua experincia com a gesto pblica?
uma oportunidade, desde que ele se tornasse algo mais
democrtico e feito com o propsito de controle social da Ricardo. Complementando, quando se fala em gover-
riqueza. O que a eutansia do rentier, de Keynes? Key- nana, parece que falta um olhar mais atento para a
nes tem quatro ideias bsicas: uma a socializao do avaliao das polticas pblicas, para que se saiba se a
investimento, a outra a eutansia do rentier, a terceira poltica realmente est produzindo os resultados espe-
um sistema fiscal para promover a distribuio de ren- rados, se o dinheiro est sendo bem empregado.
da, e a quarta a que ele props em Bretton Woods, ou De fato existe esse problema da perseguio do dinhei-

ro, saber se o dinheiro est indo para os objetivos para os mia e fiz a observao de que o liberal mais interessante,
quais foi liberado. No caso da bolsa-famlia, acho que se Alfred Marshall, tem um livro chamado Industry and tra-
tem uma avaliao razovel, mas no perfeita. No caso de de em que diz que, apesar de tudo o que escreveu, o que
outras polticas tem-se uma avaliao, uma fiscalizao interessa mesmo ir prtica: preciso que o Estado
menor. Vamos pegar as polticas de transportes. Nesse defenda a indstria inglesa, que j estava no fim. Esse
caso, depende-se de uma avaliao muito mais ex ante do envolvimento do Estado com a economia inevitvel.
que ex post. Voc pode decidir usar o dinheiro para cons- Mesmo quando ele parece tirar as mos da economia,
truir mais pontes, viadutos, mais estradas, ou pode pen- est na verdade fortalecendo certos laos que so invis-
sar em uma modificao na malha dos transportes, o que veis, como o caso da independncia do Banco Central. A
acho inevitvel, mas quem est discutindo isso? A direita propalada independncia do Banco Central significa sub-
est discutindo isso hoje? No, est discutindo como vai misso absoluta aos ditames do setor financeiro privado.
ganhar a licitao na prxima obra do governo. Vou apro-
veitar a pergunta para dizer o seguinte: para mim ficou Ricardo.Temos uma burocracia muito competente e
muito claro, no perodo em que participei dos governos, bem remunerada no Banco Central, no BNDES, para ci-
tanto do federal como do estadual, que a direita diz uma tar duas instituies. Mas o cerne do debate no seria:
coisa mas faz outra, a esquerda diz outra e faz uma. A onde est o interesse pblico nessas instituies de
questo a seguinte: as relaes entre o Estado e a eco- Estado? Para no haver privatismo, para que o Banco
nomia so, hoje, umbilicais. S quem na verdade vive no Central no aja de acordo com o interesse do mercado
mundo da lua que acha que a economia capitalista pode financeiro, de acordo com as pesquisas do mercado fi-
viver sem uma presena ominosa, e eu diria nem sempre nanceiro que dizem, por exemplo, que a inflao est
correta, do Estado. No s no Brasil, mas em qualquer ou- subindo, a questo central como resguardar nessas
tro pas com graus diferentes de corruptibilidade. instituies o interesse pblico.
Vou pegar a questo da financeirizao e analisar preciso recompor os corpos que tomam deciso. No caso
o aspecto da independncia do Banco Central. O Delfim do Copom, teria que se fazer como na Inglaterra, em que
Netto tem uma frase que eu acho sbia: preciso esta- h representantes, membros do comit de poltica mone-
tizar o Banco Central. Porque o Banco Central foi comple- tria, que so considerados independentes. Hoje eles so,
tamente capturado pelo setor privado. Basta ver aqui no via de regra, de carreira, e importante que se tenha feito
Brasil, no h Lula nem governo progressista que consiga isso em favor dos funcionrios de carreira, pois valoriza a
se livrar dessa praga da independncia do Banco Central. burocracia pblica. No sou a favor dessas representan-
Isso uma coisa no s ideolgica como instrumentali- tes corporativas um da Fiesp, outro desta ou daquela
zada pelo setor privado. O Paul Craig Roberts, que foi as- confederao , mas da participao de indivduos que
sessor do Reagan, diz que em duas coisas enganaram a tenham expertise na matria, e que no so diretores
sociedade americana: a independncia do Banco Central, ou funcionrios do Banco Central. O Banco da Inglaterra
porque ele se tornou um corpo totalmente estranho aos tem economistas independentes. Esses economistas no
interesses da maioria da sociedade e com um poder ide- podem, depois, prestar consultoria. Essa coisa da porta
olgico incrvel; e, em segundo lugar, a judicializao da giratria, aqui no Brasil um problema srio. O sujeito
poltica. Como ele partidrio do supply side economics, diretor do Banco Central, funcionrio do Ministrio da
no se pode atribuir-lhe a suspeio de que est fazendo Fazenda, e depois vai para o setor privado. Mesmo com
uma crtica do ponto de vista de um liberal poltico. a quarentena, que de seis meses, isso inacreditvel.
Mas a gente no pode se iludir. Eu escrevi para a re- Mas h outro problema. Voc acha que o diretor do Banco
vista Interesse nacional um artigo sobre poltica e econo- Central pode ganhar oito mil reais? Ele vai se defrontar

com gente do setor privado, que ganha cinco vezes mais. Formao da literatura brasileira, de Antonio Candido,
o que diz o Matt Demon, que dirige e faz a narrativa do o Formao do Brasil contemporneo, do Caio Prado,
filme Inside job [Trabalho interno]. A certa altura ele diz etc. Apesar de diferentes, eles tm um ar de famlia que
que um funcionrio do Banco Central da Islndia, rgo vem da ideia de superao do passado colonial. Ser que
regulador, ganhava, digamos, o equivalente a oito mil re- essa referncia nao ainda faz sentido hoje?
ais e se defrontava com 40 advogados e 30 economistas Vou responder fazendo uma pergunta aparentemente in-
que ganhavam o dobro. Existe essa disparidade de for- gnua. Em que poca escreveram a maioria dos seus livros
as, que comea com o salrio do funcionrio e termina esses autores que estamos mencionando? Houve uma
com as dificuldades de se enfrentar a burocracia privada. concentrao nos anos 1930, depois nos 1950. Momentos
Vamos tomar as reunies do Boletim Focus. Existe coisa em que eram muito claras no s a ideia de nao, como
mais esdrxula, antidemocrtica do que isso? Um bando a da ruptura da economia internacional dos anos 1930-40
de economistas de bancos determinam as expectativas e, depois, a do sistema de Bretton Woods, que deu muita
do Banco Central, que as devolve, depois, por meio da ata. nfase s economias nacionais. Era a poca da recupera-
esse que o jogo. Voc acha que esse grupo de econo- o dos mercados internacionais, e a ideia de autonomia
mistas de bancos sabem mais ou tm mais sensibilidade e de processos nacionais de desenvolvimento era muito
para a conjuntura econmica do que um economista aca- clara. O Celso, nos seus primeiros anos, pensava: como
dmico? Ali no se trata disso, trata-se de relao de po- se supera o subdesenvolvimento? H que se ter projeto
der, de fora. O Boletim Focus diz: a inflao vai ser tanto. nacional, como foi o caso do pensado no Iseb. A indus-
E acaba sendo! Pois se est falando de expectativas, que, trializao era um projeto nacional. Todos esses autores
nos mercados financeiros, acabam se autorrealizando. E esto pensando nesse ambiente, no vou usar a palavra
a vem o Banco Central e faz a ata, dizendo que, de fato, contexto porque muito ruim, mas nessa situao de
diante da situao etc. e tal.. Ento, qual a questo? superao do subdesenvolvimento. E isso no podia ser
aquela de que o Marcuse tratou. Quando ele pensava feito espontaneamente pela articulao promovida ou
estar falando do nacional-socialismo, na verdade falava proposta pela economia internacional.
de como o Estado moderno foi capturado pelo privatis- Surge no ps-guerra uma economia internacional
mo. Isso da natureza do capitalismo. Se a gente vai ficar que abria espao para os processos de recuperao de
se iludindo! Marcuse disse que a lei racional, a lei formal, industrializao nacionais. Keynes pensou isso. Ele escre-
importante porque separa o Estado da sociedade. Ele veu um texto chamado Por que tudo deve ser nacional?.
est falando do que foi o colapso do Estado e da sua for- E Keynes era, na origem, um livre-cambista! Isso, depois
ma legal nesse caldeiro da competio capitalista. E o de ter celebrado a teoria das vantagens comparativas, as
problema de corrupo tem a ver com isso. Ou algum relaes internacionais abertas: hoje, aqui da minha cama
acha que o Estado americano menos corrupto que o bra- eu posso tomar um ch da ndia, pelo telgrafo eu me co-
sileiro? L, de certa forma, eles legalizaram a corrupo, munico com todo mundo. Depois ele viu as experincias
pela legalizao do lobby. dos anos 1930. O fato que a insero das economias
nacionais mudou substancialmente com a nova diviso
Bernardo. Estamos discutindo o Estado, e eu estava internacional do trabalho. A globalizao financeira mu-
pensando em outra dimenso, a da nao. Sabemos que dou os termos em que os pases se relacionam uns com
a reflexo mais interessante sobre o Brasil tinha a cons- os outros. Ento temos um fenmeno paradoxal. At os
truo da nao como horizonte o que aparece nesse anos 1980 os pases em desenvolvimento eram financia-
quase subgnero que foram os livros sobre a formao dos pelos pases desenvolvidos, hoje a China financia os
do Brasil, Formao econmica do Brasil, do Celso, o Estados Unidos. Para quem tem uma viso tradicional,

um espanto que a China, mas tambm a ndia, os pases Ricardo. Quando eu fui entrevistar o Celso Furtado,
com supervits comerciais e reservas altas estejam finan- ele me disse que o grande projeto nacional foi a indus-
ciando os pases deficitrios. trializao, que no governo Kubitschek comea tam-
bm a integrar a economia nordestina, com a criao
Rosa.Voc acha que, de certa forma, esse panorama da Sudene. O receio que ele externava era que, nesse
torna caduca a ideia de um projeto nacional? mundo globalizado, o Brasil comeasse a jogar fora
Voc tirou as palavras da minha boca. A China tem uma para se integrar economia internacional. E os vncu-
insero que no nada parecida com a que ns tivemos. los externos dos estados, membros dessa federao,
Temos que compreender isso pela natureza histrica da muitas vezes so maiores que os vnculos entre eles.
formao do Estado chins. L houve uma revoluo co- Talvez seja um movimento inexorvel, mas ocupar
munista, que naverdade era uma revoluo nacionalista, um espao maior no comrcio nacional, atravs de com-
que teve os seus percalos, como o horror da revoluo modities, sacrifica o projeto nacional. Significativo o
cultural. Porm, havia um projeto nacional. Houve uma ministro da Integrao Nacional quase s ser chamado
transformao importante quando o Deng Xiaoping as- para resolver problemas de enchentes e catstrofes,
sumiu mas ele no abandonou o projeto nacional. Ele enquanto o ministro das Relaes Exteriores tem uma
abandonou a ideia da economia de comando, e com toda pauta quase diria com o presidente. Voc no acha que
razo. Outro dia eu estava em um debate com o Paulo h um desequilbrio nesse enorme esforo feito pelos
Skaf, e ele disse que a China no era uma economia de estados, como se os vnculos externos fossem mais im-
mercado. Como assim? O mercado na China uma coisa portantes que os internos?
desenfreada, voc tem 15 empresas de chips, 18 de te- como se eles tivessem polticas prprias. Cada um de-
leviso. Ento, sabe do que ele estava falando? Daquilo les tem a sua assessoria de relaes exteriores. Isso um
que o Braudel chama de capitalisme chez lui-mme. Que pouco para atrair investimento estrangeiro. Do ponto de
o controle da finana e do comrcio exterior. Disso a vista das instituies federativas, isso tem certo efeito na
os chineses no abrem mo. Ou seja, nos bancos prati- guerra fiscal, o que ruim e prejudica muito. Fazer refor-
camente todo o crdito pblico, e o comrcio exterior ma fiscal no Brasil um inferno, um dos objetivos devia
controlado pelo Peoples Bank of China. Algum especula ser tornar o sistema menos regressivo. Um dos objetivos
contra o yuan? Ningum, porque sabe que vai perder. Es- deveria ser esse.
sas duas questes so centrais. Mas no que diz respeito
produo de bens, eles esto absolutamente apoiados Ricardo. Uma pesquisa do IPEA mostra que proporcio-
no mercado. Os chineses no sabem se chamam aqui- nalmente os mais pobres gastam mais em impostos in-
lo de capitalismo de Estado ou socialismo de mercado. diretos: 32 por cento.
Pouco importa o nome, mas eles tm um projeto na- Sempre foi assim. H um economista francs, Thomas
cional, assim como a burguesia, que no apita nada na Piketty, que estudou essa questo da regressividade
poltica econmica, trata de ganhar dinheiro. como diz dos pases centrais, e que aumentou muito depois
o Deng Xiaoping: enriquecei-vos! Eles esto levando, de dos anos 1980. Isso uma dimenso da globalizao,
forma controlada, as pessoas do campo para a cidade. porque as empresas comeam a fazer planejamento
Dizem: ah, mas o sujeito ganha 70 dlares! Mas 70 d- fiscal, colocando boa parte das suas atividades em
lares em termos de poder de compra podem equivaler a um paraso fiscal. O mesmo acontece com as empre-
350. Aumentou a desigualdade, mas eles tm um proje- sas brasileiras. terrvel, pois estimula internamen-
to nacional do qual no abrem mo. Ento, no verdade te a tendncia a se ter um movimento de separao
que o Estado-nao entrou em colapso. do conjunto. O Estado central perde fora, mas essa

uma questo qual os governos tm dado pouca seu projeto nacional. Tem que haver uma poltica indus-
ateno. grave o que voc falou. trial, que no s cmbio. O cmbio importante, mas
precisamos de uma poltica de investimento pblico, uma
Alexandre. Recentemente a Maria da Conceio disse poltica tecnolgica, uma poltica focada, por exemplo,
em entrevista que no existe mais centro e periferia, nos setores ligados ao pr-sal, que so muitos, um le-
claro que como figura de retrica, para mostrar que que de setores, desde a metal-mecnica at a informti-
o mundo mudou. Nunca vi uma Conceio to lcida e ca. Mas isso requer uma poltica, exige um certo grau de
to otimista, pela primeira vez ela v possibilidades de nacionalizao. claro que tem gente que vai reclamar,
o Brasil se impor pelas commodities, indo de par com os at dentro da Petrobras tem gente que reclama, porque
projetos de integrao nacional, sem se desindustriali- mais barato comprar fora, mas o governo tem que man-
zar necessariamente. E ao mesmo tempo, do outro lado, ter mo firme nesse negcio.
temos o Bresser, com seu projeto, meio vago, de novo
desenvolvimentismo, falando de desindustrializao. Alexandre. Voc acha que o governo est criando uma
Eu concordo com a Conceio. Se voc no corrigir a taxa burguesia nacional de verdade, como teve nos anos
de cmbio, vai ter perdas importantes. O Brasil se trans- 1950? Este o sonho da Unicamp, pelo menos o que
formou, pela vocao de seus recursos naturais, em grande forma crtica os nossos inimigos colocam: ah, ter
de exportador de commodities. No acho que essa traje- uma burguesia nacional, vocs no perceberam que ela
tria dos preos das commodities v se manter, porque se internacionalizou?...
h uma bolha que vem por conta da poltica monetria A grande empresa nacional tambm deve ir para a bata-
americana, que est promovendo essa tremenda especu- lha nesse territrio. Deve se fortalecer a empresa nacional,
lao no mercado das commodities. Mas eu diria queessa porque internacionalizao significa que voc abriu um
tendncia dos preos reais entre aspas das commodi- espao de competio que est fora das fronteiras na-
ties pode se manter por causa da demanda chinesa e do cionais, e voc precisa ter representantes l fora, se no
crescimento dos emergentes, que tm outra constelao tiver enfraquece. Os chineses j perceberam isso e esto
de recursos. se internacionalizando. Veja a diferena que faz para ns
No que a relao centro-periferia tenha desapare- ter um BNDES, o que os outros pases da Amrica Lati-
cido, ela mudou de natureza. E alm disso temos a Chi- na no tm. Os conservadores acham que o BNDES devia
na, um pas perifrico entre aspas, pois com um peso diminuir a sua participao, abrir espao para o mercado
enorme na economia internacional. Algum disse que privado. timo, se tivssemos um mercado financeiro pa-
a China est reproduzindo a estrutura de demanda ex- recido com os Estados Unidos. Mas ns no temos, vamos
terna da Inglaterra. Mas s que numa dimenso e com constru-lo ao longo do tempo.
uma taxa de expanso industrial, de diferenciao da
estrutura produtiva que no tem comparao! Pegue Ricardo. O Brasil tem uma grande oportunidade em ter-
o Industry and trade, do Marshall, para ver como a Ingla- mos de crescimento econmico, vamos dizer nos prxi-
terra terminou! mos 10 anos. Voc concorda?
Ns temos um perodo talvez curto em que precisamos
Alexandre. O problema que a Inglaterra era a nica resolver alguns problemas, como o do cmbio, da liquidez
que tinha se industrializado, agora o mundo j se in- internacional. Mas isso no um problema s do Brasil.
dustrializou. Temos dois choques que so contraditrios: por um lado, a
Ento a questo envolve um nmero de protagonistas valorizao cambial determinada pelo diferencial de juros
muito maior e no h por que o Brasil deixar de definir o e pela perspectiva de que o Brasil v ser um pas com taxa

de crescimento mais elevada que a mdia, que a aposta Ricardo. Quando se analisa a macroeconomia brasilei-
que os mercados esto fazendo. Eles esto olhando l na ra, evidente que est melhor do que vinte anos atrs.
frente e esto vendo o Brasil do pr-sal. Por outro lado, Quando se olha para a perspectiva nesta dcada, pela
temos um choque de commodities, que tambm tem um sua prpria anlise, estamos mais otimistas em relao
duplo impacto, pelo aspecto do balano de pagamentos ao crescimento econmico. Mas um pas desenvolvido
bom e pelo aspecto da inflao ruim. muito fcil dizer: no pode ter dezesseis milhes de pessoas na pobreza
ah, tem que combater a inflao. Est bem. Mas s que extrema. O bolsa-famlia so doze milhes e quinhen-
voc pode, no combate inflao subindo a taxa de juros, tas mil famlias, o que d mais ou menos sessenta mi-
aumentar a venda de capitais estrangeiros e aumentar lhes de pessoas que esto, portanto, abaixo da linha
mais o cmbio. Ampliou-se o espao em que o sistema de de pobreza. Como enfrentar essa questo de maneira
crdito operava, agora temos quase 50% de crdito sobre que se possa ter no apenas o crescimento econmico
o PIB, e isso significa que temos de usar os instrumen- que estamos tendo, mas, at meados, final da dcada,
tos de controle do crdito para administrar a demanda um quadro de pobreza bem menor?
agregada. H quem no reconhea isso, e fale de modelos Minha viso que isso no vai ser feito nem mesmo pelo
que no tm crdito, tm moeda mas no tm crdito. D pr-sal. Estamos tratando de uma questo muito delica-
para acredita em um negcio desse? Isso uma coisa de da, porque isso supe, ao contrrio do que diz o mercado,
curandeiro. Portanto, um problema o cmbio, e o outro que no s se mantenha essa carga fiscal como que se
a inflao. So problemas simultneos e determinados faa uma poltica de emprego e de renda compatvel com
pelo mesmo fator, que a expanso da liquidez global. O o avano, que vai ser progressivo. Se voc pegar a experi-
que eles fizeram? Encheram as reservas do banco, por- ncia do ps-guerra nos pases desenvolvidos vai ver que
tanto preservaram a liquidez do sistema, compraram o a carga tributria subiu, o gasto pblico subiu, de modo
ttulo pblico de volta para manter a taxa de juros muito a aumentar a participao da populao desempregada,
baixa. E o que fizeram os investidores privados? Saram de modo a absorv-la. Juntando seus efeitos diretos e
caa. E temos que resolver os dois problemas, no d para indiretos, foi o Estado que criou emprego no ps-guerra,
resolver um s. At se pode apreciar mais o cmbio, e se tanto na Europa como nos Estados Unidos. Isso ine-
ter bom resultado em relao inflao, mas a indstria quvoco, os estudos da OCDE e qualquer estudo benfeito
vai perder sua posio. mostram. O setor privado no vai criar emprego, a no
Pode-se usar o pr-sal como um instrumento de pol- ser que se tenha uma oferta ilimitada de mo de obra,
tica industrial, para se recuperar um pouco do que se per- como o caso dos chineses, porque a vai se pondo para
deu. Estamos perdendo a indstria de calados, a indstria dentro e vai se aumentando o investimento, chegando a
de vesturio. E vesturio um caso tpico em que o papel 35% de taxa de investimento privado, que, na verdade,
do cmbio fundamental, pois no que haja inovaes privado entre aspas. Mas o que eu vejo hoje, e que no
tecnolgicas formidveis que a separam da China, no, o s problema do Brasil, embora aqui seja mais grave,
problema que o chins usa mo de obra barata, com uma que temos dezesseis milhes que esto abaixo da linha
relao produtividade-salrio muito boa, e exporta com o de misria absoluta. Se o Estado no cuidar dessa ques-
cmbio desvalorizado. Quanto custa uma bola de futebol to, no o setor privado que vai cuidar, esquea. Ento
hoje? Cerca de 30 ou 40 reais. E por quanto o chins vem devemos ter uma poltica de emprego, e por isso que
aqui vender a bola para os clubes? Por 1,39 real. Voc acha eu falo do desenvolvimento cultural. O governo brasileiro
que a tecnologia para fabricar bola muito complicada? ter que criar emprego no s cultural, mas nas reas di-
No , o problema de outra natureza. tas sociais, educao e sade. Essa a cara que vai assu-
mir, no futuro, o emprego no mundo. na contramo do

que os ingleses esto querendo fazer ao desestruturarem pouco de distncia. Quanto ao pleno emprego, defini-lo
o National Health Service, ao reduzirem empregos. Esse complicado. Pode-se usar uma curva de Phillips. Temos
David Cameron um engomadinho louco, ele vai levar um algumas questes localizadas no mercado de trabalho.
contravapor na Inglaterra, j que est destruindo todas as Hoje h escassez de mo de obra na construo civil, h
relaes sociais que foram construdas na base do Estado escassez de engenheiros, por exemplo. Nos anos em que
do bem-estar social ingls. O mesmo com o Sarkozy. Em crescemos abaixo do que seria razovel, houve uma mu-
Portugal, ento, inacreditvel, na Grcia idem. Mas o dana na composio da oferta de trabalho. Todo mundo
povo est indo para a rua. Aqui no Brasil o povo no vai quer ser advogado, administrador, economista, ou seja,
para a rua, mas preciso fazer essa poltica de emprego, todas essas profisses que o Simmel relata na Filosofia
do contrrio no teremos continuidade nesse processo de do dinheiro e que so de intermedirios. Aqui temos um
crescimento do mercado interno. bando de consultores, muitos brokers, e muito engenhei-
ro que foi trabalhar no mercado financeiro. Como disse
Rosa. Quer dizer, voc acha que tem que sair um pouco o ministro da Economia da China: produziram muitos
pelo filo dos servios. engenheiros financeiros e poucos engenheiros que fazem
No tenho dvida, pois na indstria, se voc quiser manter ponte. O pr-sal vai ter um impacto grande na deman-
o nvel de competitividade razovel, no d para imaginar da de engenheiros. O Brasil precisa se preparar para isso.
que ela vai criar emprego. Como no criou no ps-guerra e Ouvi uma vez o Jos Sergio Gabrielli, presidente da Petro-
como muito menos vai criar agora, com esse padro tec- bras, dizer que a empresa tem um enorme programa de
nolgico mais eficiente. formao de mo de obra, no de nvel superior, mas de
nvel tcnico, que o que Brasil vai ter que produzir. Ento
Alexandre. Ns criamos muito emprego industrial no temos gargalos na oferta de trabalho, e muito trabalho
governo Lula, dois milhes e quinhentos mil. no qualificado, voc tem razo. Alm disso, a presso
Ns criamos por qu? Exatamente porque se puxou uma da demanda est se exercendo sobretudo nos servios,
massa de gente para o consumo. Na verdade recupera- as manicures e barbeiros subiram muito os seus preos.
mos os empregos perdidos nos anos 1990, mas daqui
para a frente criar emprego vai ser bem mais difcil. Rosa. Voc um economista que no comeou pela eco-
nomia, estudou direito e cincias sociais. A partir dessa
Alexandre. Tem se dito que o Brasil est em situao viso mais humanista, e tambm da grande admirao
de pleno emprego o IBGE d 5,9% de taxa de desem- que voc tem pelo iluminismo, cuja herana volta e
prego , que a inflao uma inflao keynesiana de meia voc cita em seus artigos, como v a universidade
demanda, e que a metade da populao hoje de uma brasileira hoje em dia?
nova classe mdia. Queria que voc falasse sobre isso. Eu vou dizer com toda a franqueza, eu acho que a uni-
No, no tem essa imensa populao de classe mdia, o versidade brasileira tem hoje um problema de superespe-
que tem que se trouxe das linhas de extrema pobre- cializao, de acantonamento das disciplinas, sem comu-
za um contingente que est participando do mercado de nicao entre elas. Fazendo uma volta atrs: a Unicamp,
consumo, tendo o primeiro crdito etc. Com toda a sim- quando foi concebida, tinha um curso, o chamado curso
patia que tenho pelas polticas sociais do governo Lula, bsico, que o Fausto Castilho chamava, com a pronncia
pelo ex-presidente e pela presidente, que foi minha alu- alem, de studium generale. Todos faziam esse curso de
na, no posso fazer uma concesso dessas, porque no estudos gerais, os mdicos, o pessoal de letras. Mas as
verdade. No tem classe mdia com um sujeito que ga- profisses querem especializar logo, ento o curso foi
nha 3 mil reais no Brasil. O melhor que se faz tomar um acabando e acabou. Dei muita aula no estudo geral, para

engenheiro, mdico, economista. Outro dava sociologia, est perdendo tempo por conta do colapso de todas as
outro, filosofia da cincia. Veio ento essa questo da teorias baseadas no homem racional, nos critrios de
especializao muito cedo. Pior ainda a balcanizao, maximizao da utilidade etc., que so fundamentos dos
porque um departamento no se relaciona com o outro, modelos estticos e dinmicos da teoria neoclssica, da
cada um cuida da sua vida. E depois, com o tempo, os cur- teoria do equilbrio geral. Tudo isso na minha opinio vi-
rculos vo ficando propriedade de certos professores, os rou uma piada, a gente j sabia, mas era difcil discutir,
currculos e as pesquisas. Essa a crtica do Miguel Nico- porque o sujeito vinha com a teoria dos mercados eficien-
lelis, que um grande sujeito, e um grande palmeirense... tes, no caso dos mercados financeiros. Tivemos na Uni-
Est muito correta. Esse quadro abafa a possibilidade de camp o episdio de um professor que foi a pblico fazer
os mais jovens avanarem. E tambm torna as verbas uma denncia de que no estvamos acompanhando os
de pesquisa propriedade de poucos, que so os mais ve- padres cientficos dominantes, o que revela a pobreza
lhos, os chefes. Isso est anquilosando a universidade intelectual. Eu fico me perguntando como que a gen-
brasileira. um fenmeno que os americanos procuram te produziu sujeito desse tipo, mas produzimos muitos
contornar de outra maneira, porque eles so mais prti- tipos assim. Vai ver que cometemos um erro, ou no co-
cos e estimulam muito a pesquisa. No caso das cincias metemos nenhum... A presso para voc adotar padres
humanas, na economia, por exemplo, os critrios Capes cientficos em economia era enorme. Foi o que escrevi no
de formao do mrito para obteno de pontos estimula prefcio do segundo tomo de Conversas com economis-
que o sujeito comece a escrever um artigo atrs do outro, tas. As outras cincias estavam caminhando na direo
e isso estimulou muito o plgio, porque o sujeito copia e dos processos de reversibilidade, ou seja, a histria do
nem sabe o que est copiando. O negcio do paper uma mundo natural estava em Prigogine, e ns estvamos na
desgraa, porque no d para produzir 10 papers por ano, mecnica clssica... E engraado o seguinte: na fsica,
falta reflexo, com o perdo da m palavra. E se voc es- dificilmente um newtoniano diria que o Einstein est er-
creve um livro no conta ponto. rado, e nem o Einstein diria que Newton est errado. Diria:
isso se aplica em determinados casos, em determinados
Rosa. Isso quanto ao sistema de avaliao, mas quanto espaos, mas agora estou falando de outra coisa. O Key-
ao prprio currculo das faculdades de economia hoje nes uma espcie de Einstein da economia, quando ele
em dia, se lhe fosse dado pensar uma faculdade de eco- introduz o princpio da incerteza, da deciso em condies
nomia o que voc poria l dentro? de incerteza. um engano essa discusso sobre usar a
O que aconteceu com a economia que at os anos 1980 matemtica ou no, isso um falso problema, tem que
tnhamos certa diversidade. Nos anos 1990, com o cha- usar quando precisa. H livros em que as equaes so
mado pensamento dominante, como dizem os franceses, meramente ilustrativas, para facilitar a exposio. Em
como diz nosso amigo Ignace Ramonet, do Le monde di- outros at risvel, porque quem os l no sabe mate-
plomatique foi ele que criou essa expresso , virou um mtica e fica pontificando. No mundo inteiro o ensino da
exerccio de resistncia dar um curso de macroeconomia economia passou por esse trauma. Conheci um rapaz que
keynesiana. No vou falar nem no Marx, porque este no estudou numa grande escola de ps-graduao brasilei-
passava nem na porta. ra, e no sabia o que era o padro ouro, mas sabia todos
os modelos estocsticos-dinmicos, muito mais do que
Bernardo. Alm do mais, h o imperialismo da econo- eu, embora sem a menor noo do que era a histria do
mia para outras reas. capitalismo do sculo XX, que era um curso que dvamos
Isso! o imperialismo da economia, que est hoje com- e continua a se dar na Unicamp. Como que voc pode
pletamente desmoralizado, e se no est porque se compreender as cincias sociais se no sabe a origem?

A questo dos currculos est ligada a isso, mas uma que essa linguagem evolua e acabe se transformando
batalha difcil, porque a economia hoje virou uma bata- em um instrumento de compreenso. A primeira coisa
lha ideolgica que, primeiro, envolve as relaes de poder. do homindeo , quando lhe do um pedao de carne,
A economia no um saber qualquer, um saber muito conseguir descobrir, pelo toque, a parte mais saborosa.
relacionado com o poder, com a constituio de certas Mas ele incapaz de apontar com o dedo, pois apontar j
convices que so importantes para a reproduo do sistem um significado. Depois, quando voc passa do gesto
tema. Se voc comea a pensar ao contrrio do sistema, puramente fsico apontar , j um sinal que se leva
torna-se uma pessoa perigosssima. Isso ganhou ainda ao crebro. E depois voc comea a usar o instrumento.
mais importncia na medida em que vai ficando mais Para terminar furtadianamente, quero dizer que me pre-
difcil justificar certos aspectos do capitalismo, principal- ocupo muito com esse problema da educao. O Brasil
mente o aumento da desigualdade nos ltimos anos, no levou tempo para incorporar de fato os direitos sociais
mundo inteiro. sua poltica econmica. Incorporou na Constituio de
Voc falou de Reich. Ele tambm publicou A consci- 1988, que Ulysses Guimares chamou de Constituio ci-
ncia do homem liberal, que discorre sobre a mesma coi- dad. Incorporou contra a opinio dos economistas mais
sa, porque isso to evidente e to chocante, que todo convencionais e da chamada burguesia, mas incorporou,
mundo fala. embora com dcadas de atraso. Agora, essa questo da
educao um problema de poltica pblica. E por que
Rosa. Uma ltima pergunta: como voc v o Brasil na ns no fazemos? A Coreia um pas menor, mas os co-
segunda dcada deste sculo XXI: o que v pela frente? reanos botaram todas fichas ali. No s para formar
A minha maior preocupao termos um pas rico com mercado de trabalho, para formar o cidado, o cara que
um povo intelectualmente pobre. Isso pode perfeita- vai ter participao, que vai votar, que vai escolher o seu
mente acontecer. Minha preocupao hoje com o siste- emprego, que vai ajudar a decidir quais so as polticas
ma educacional, a difuso cultural. sobre como colocar, interessantes para o conjunto da populao. E ns esta-
por exemplo, a universidade a servio desse processo de mos demorando com essa histria, estamos driblando na
enriquecimento cultural e educacional. O que eu vejo s rea. Fizemos uma poltica de incorporao, temos pouca
vezes que as faculdades de educao se afastam muito criana fora da escola, mas em compensao a qualida-
disso. Elas tinham obrigao de lidar com essas questes de no existe. Eu no gosto de falar isso porque parece
mais urgentes no Brasil. Eu vi aquele desabafo de uma coisa de velho, e mesmo: no tempo em que estudei,
professora, na Assemblia Legislativa do Rio Grande do a escola pblica era muito boa no Brasil, mas era para
Norte, que comovente. Fiquei impressionado com a poucos. A massificao teve esse custo, mas um custo
menina. Ela falou num portugus corretssimo. E apro- que a gente precisa enfrentar. No se vai enfrentar isso
veito para dizer que melhor defender a lngua culta. com a escola privada, com a faculdade privada, e falo isso
Porque a lngua tambm um problema de compreen- em detrimento de meus interesses. Pode acreditar. Uma
so. Estou relendo um livro que li h muitos anos, de das coisas que os positivistas inventaram, e inventaram
Tran Duc Tao. Sabem quem ? um filsofo vietnamita bem, que a educao tem de ser pblica e universal.
que escreveu sobre a formao da linguagem. um livro Isso j est na Crtica ao programa de Gotha, de Karl
maravilhoso, vai mostrando como que o sujeito passa Marx, que no era positivista: educao pblica, univer-
da fase sincrtica beber, sentar no sof para as ou- sal e obrigatria, o sistema francs: pega o menino e
tras, como se evolui. Ele faz uma anlise antropolgica entrega para o Estado, tira da famlia, que o mbito do
da formao, da evoluo da linguagem. E mostra como egosmo, como dizia o Auguste Comte.
importante a formao dos aparelhos culturais para

DOSSI CELSO FURTADO
RAL PREBISCH*
| Celso Furtado**
O essencial em Ral Prebisch era a ao. Seu

pensamento esteve sempre a servio de algu-
ma causa e reflete em boa medida as circunstn-
problema no quadro maior do desenvolvimento da
economia capitalista, visto do ngulo da propaga-
o do progresso tcnico. Esse avano, ele o fez por
cias que delimitaram o campo em que pde agir. etapas, apoiando-se na experincia que lhe pro-
A Argentina de sua juventude era um caso exemplar porcionou a participao em rgos de comando
de economia em rpido desenvolvimento na qual da economia argentina. De incio, imaginou que
tudo girava em torno do comrcio exterior. Nada a sada poderia estar na cooperao internacional,
nesse pas lembrava o que depois se viria a conhecer iluso que logo se desvaneceu em face do com-
como a problemtica do subdesenvolvimento. Tudo portamento da Inglaterra, em 1931, introduzindo
se passava no mbito de uma economia de merca- a preferncia imperial, e em 1932, na chamada
do, os salrios eram elevados, a classe empresarial, Conferncia do Ouro.
vigorosa. Porm, o comportamento dessa econo-
mia era atpico no que respeita as relaes interna- A economia argentina sofria de sua relao assi-
cionais. falta de uma percepo clara da situao mtrica com a Inglaterra: seu principal produ-
por parte de seus dirigentes, a economia argentina to de exportao a carne fora desenvolvido
sofria de instabilidade e pagava mais do que a cota para o mercado ingls e praticamente no possua
de sacrifcios que lhe correspondia nos ajustamen- mercado alternativo. Para continuar exportando
tos que os ciclos econmicos impunham s transa- para esse mercado, a Argentina deveria obrigar-se
es internacionais. a manter em elevado nvel, no obstante a queda
de suas exportaes, a transferncia de dividendos
Prebisch logo percebeu que a teoria corrente dos dos vultosos capitais ingleses investidos em estra-
ajustamentos das balanas de pagamento igno- das de ferro. Essa confrontao com a Inglaterra
rava esses casos atpicos e conduzia, em seu pas,
a polticas totalmente equivocadas. certo que
essa constatao havia sido feita por outras pesso- 442-444 >>
as. O que singulariza Prebisch ter colocado esse

Celso Furtado
nos anos da depresso est na raiz das reflexes de Prebisch sobre a estrutura * O Centro Celso Furtado,
centro-periferia, geradora de efeitos de dominao, que somente podiam ser em coedio com a
superados mediante ao deliberada nas relaes internacionais por parte das editora Contraponto,
acaba de lanar o livro
economias primrio-exportadoras. Ele ser o pioneiro da poltica de controle
Ral Prebisch (1901-
de cmbios e o terico da substituio de importaes como caminho para 1986) a construo
a industrializao perifrica. da Amrica Latina e do
Terceiro Mundo, de Edgar
J. Dosman, traduo de
No fossem as circunstncias que rodearam a ascenso de Juan Pern ao poder, Teresa Dias Carneiro e
na primeira metade dos anos 1940, e a influncia de Prebisch na Argentina teria Csar Benjamin, Rio de
sido consideravelmente maior. Contou-me ele que, por muito pouco, no houve Janeiro, 2011.
** Celso Furtado foi da
uma aproximao sua com o coronel Pern, na primeira fase deste. Todas as
equipe pioneira da Cepal
conjecturas aqui so possveis. Houvesse Pern recebido um pouco de instru- (Comisso Econmica
o econmica, chegando a perceber no apenas os pontos fortes mas tam- para a Amrica Latina e
bm os fracos da economia argentina, e qui sua paranoia no fosse a mesma. Caribe), organismo das
Naes Unidas criado
Anos depois (s vsperas do golpe que o derrubou), Pern buscou contato com em 1948, com sede em
Prebisch, sendo a vez de este recusar. Quando, em 1955, sai Pern, Prebisch j Santiago do Chile. Nos
havia feito sua opo definitiva por uma carreira internacional, o que deu sua dez anos em que a
trabalhou, foi diretor da
influncia um alcance muito maior, mas o privou de exercer na Argentina o Diviso de Planejamento
papel de estadista que lhe parecia naturalmente reservado. Econmico, viajou
em misso a diversos
pases latino-americanos,
Sendo um pensador que no se desprendia do real, Prebisch era dotado de com longas estadas no
excepcional poder de concentrao e de capacidade para traduzir a realidade Mxico e na Venezuela,
em categorias abstratas. Demais, nenhuma inibio doutrinria o detinha no e se tornou o principal
colaborador e interlocutor
uso da imaginao. As inibies podiam advir de seu senso de oportunidade de Ral Prebisch, ento
no uso das ideias, mas nunca de autocensura intelectual. Estimulava a todos
que com ele colaboravam a desenvolverem cabalmente o prprio pensamento,
explicitando todas as premissas e descobrindo todos os corolrios. Falecia-lhe
contudo o interesse pela especulao puramente gratuita, muitas vezes essen-
cial para o progresso da cincia.
A referncia que me vem ao esprito, quando
O debate que provocou, nos anos
penso em Prebisch, Goethe, com quem se
1950, no mundo acadmico, em
torno da diviso internacional do parecia inclusive fisicamente. Tinha o mesmo
trabalho, elucidativo da fora e senso de universalismo, a mesma fortaleza
das limitaes de seu trabalho te-
rico. Seu ponto de partida era o
interior e a mesma nsia de viver plenamente.
problema dos ajustamentos dos balanos de pagamento, conforme referimos.
No centro dessa questo estava a circulao do ouro, ou seja, os movimentos
internacionais de capitais. Por outro lado, a Argentina se beneficiava de impor-
tante influxo migratrio e mesmo de importao estacional de mo de obra

Ral Prebisch
europeia, os chamados trabalhadores golondrinos. A mobilidade institucional

dos fatores era, portanto, um dado imediato de observao, do qual ele partiu.
Mas essa mobilidade no assegurava a propagao internacional do progres-
so tcnico, a cuja lentido se atribua a tendncia concentrao da renda nas
economias centrais. Sua crtica, portanto, era ordem econmica internacional
existente. Ora, a teoria prevalecente do comrcio internacional no se fundava
na observao da realidade, sendo um esforo para explicar a razo de ser da
diviso do trabalho entre regies, na hiptese de imobilidade de fatores. Havia,
portanto, um desencontro fundamental entre o discurso de Prebisch e aquele
dos professores universitrios que continuavam convencidos da indestrutibili-
dade da teoria das vantagens comparativas. Prebisch era acoimado de igno-
rante, o que no impedia que suas ideias influenciassem consideravelmente
os formuladores de poltica econmica. Contudo, Prebisch no se deteve para
desenvolver teoricamente o seu pensamento, como se temesse abrir o flanco
s aguerridas falanges dos tericos ortodoxos. Os esboos de teorizao sobre
o capitalismo perifrico, ensaiados no final dos anos 70, valem apenas pelas
ricas sugestes que contm.
A referncia que me vem ao esprito, quando penso em Prebisch, Goethe, com

quem se parecia inclusive fisicamente. Tinha o mesmo senso de universalismo,
a mesma fortaleza interior e a mesma nsia de viver cada momento plenamente.
Tratava de no dispersar-se, o que o fazia privar-se de muitas coisas. Mas tinha
momentos de arrebatamento, inclusive de paixes, deixando-se arrastar, mas,
como Goethe, guardando para si a ltima palavra. Centrava-se no presente, no
sendo fcil induzi-lo a relembranas. Podamos passar horas bebendo um bom
secretrio-executivo da
Cepal. No entender de
tinto chileno enquanto observvamos as montanhas nevadas da varanda de sua
Celso Furtado, foi a Cepal casa de campo nos arredores de Santiago. E tambm podamos marchar quil-
a nica escola de pensa- metros pelas encostas prximas. Seu pensamento estava sempre voltado para
mento econmico criada
no Terceiro Mundo. Este
o mundo real, em particular aquele sobre o qual podemos agir. No se permitia
texto foi escrito por ele devaneios. Quando abandonou sua ltima funo de assessoria, junto ao gover-
dias depois da morte no de Ral Alfonsn, veio-lhe o sentimento de que sua vida ativa se esgotava.
de Ral Prebisch. (Rosa
No lhe interessava o papel de simples testemunha. Desejou que a morte lhe
Freire dAguiar)
chegasse rpida, sem vacilaes. Cumpriu-se o destino.
18 de maio de 1986.

DOSSI CELSO FURTADO
CELSO FURTADO:
UM SENHOR BRASILEIRO
| Jos Almino de Alencar
La btise consiste vouloir conclure.

Gustave Flaubert
A leitura extensiva da obra de Celso Furtado era

prtica generalizada entre os de minha gerao
que circulavam nos meios de esquerda. Fomos mui-
Quanto a mim, desde meados dos anos 1960 (minha
idade adulta, por assim dizer), eu venho lendo pra-
ticamente tudo o que ele escreveu em livro, inclusi-
tos a atravessar, em estado de esprito aquelas fases ve os seus volumes de memria; leitura essas feitas
pelas quais, se aceitarmos a caracterizao pitores- por mais das vezes em tempo real, ao ritmo de sua
ca de Vera Alves Cepda,1 haveria passado as suas publicao e por razes variadas: intelectuais ou
anlises desde o perodo imediatamente anterior polticas, de trabalho, e ultimamente at por razes
ao golpe militar: uma fase otimista, antes do 1 de afetivas que se compuseram dentro de uma relao
abril de 1964, seguida de uma fase de pessimismo de longo perodo, graas aos laos de amizade que o
espantado em que se especulava sobre a natureza ligavam a familiares meus; embora eu tenha apenas
poltico-econmica do novo regime e outra de cr- com ele entretido raro e cerimonioso convvio, pou-
tica renitente, quando este se firmara politicamen- qussima intimidade, guardada da minha parte uma
te e propiciara um largo perodo de diversificao distncia mantida por respeito e deferncia.
e expanso econmica, firmando as bases de uma
nova economia agrcola de exportao, uma indus-
trializao ampliada, a renovao do sistema finan-
ceiro, enfim, a partir do que foi denominado, pelo
poder, o milagre econmico brasileiro; e que mol-
dou as formas contemporneas de incluso do pas
na ordem econmica internacional.

Histria e teoria
Mas, por quais motivos as anlises de Celso Furtado nos pareciam, se no total-
mente persuasivas, certamente percucientes e nos eram por assim dizer indis-
pensveis e no menos importantes: atraentes?
Afeitos s interpretaes marxistas, ramos naturalmente sensveis s inter-

pretaes abrangentes, que situassem a economia brasileira em seu contexto
global e que caracterizassem os problemas advindos das tenses entre o desen-
volvimento interno brasileiro e os centros dinmicos do capitalismo mundial.
Obviamente, neste nvel de generalidade, tal abordagem no era nova e seguia
uma linhagem de outros intrpretes da realidade econmica brasileira, como,
por exemplo, Caio Prado Jr., para citar somente o mais ilustre entre eles.
No entanto, o processo como um todo era descrito por Celso Furtado pelo vis
de variveis macroeconmicas, de modo que sua anlise do crescimento da eco-
nomia, ou, se quiserem, da acumulao interna do capital e dos seus impasses,
tomava a forma dos estudos empreendidos luz de anlises da teoria econmi-
ca convencional, com sua gama respectiva de sugestes operacionais, relativas
a tpicos tais como: desequilbrios da balana de pagamentos, carncia de divi-
sas para importar bens de capital, insuficincia da poupana interna, dependn-
cia tecnolgica, etc.
Tratava-se, segundo o prprio Furtado, da combinao de uma viso essencial-

mente sincrnica que assinalava uma descontinuidade estrutural no sistema
capitalista, geradora de dinmicas distintas nos segmentos central e perifrico
1. CEPDA, V. A. e uma narrativa que englobasse a histria desse processo como um todo, abar-
O pensamento poltico
de Celso Furtado: desen-
cando o que cabia e o que no cabia no marco explicativo do economista. 2 Tal
volvimento e democracia. postura oferecia no somente um diagnstico da situao imediata, mas tam-
Maro de 2003. http: // bm apontava para polticas de Estado alternativas; ou seja, aversas s polticas
www.acessa.comgramsci/?
page=visualizar&id=31
propostas ou levadas a cabo pela ditadura.
2. Cf. A fantasia organi-
zada. In: FURTADO, C. Aproximar a Histria da anlise econmica, extrair desta perguntas precisas
Obra autobiogrfica, 3 e obter respostas para as mesmas na Histria3 o que Celso Furtado dizia
tomos. Rio de Janeiro: Paz
e Terra,1997, t. 2, p. 163.
pretender nos seus trabalhos: identificando os impasses estruturais do desen-
3. Idem, p. 312.
volvimento econmico em um pas perifrico e elaborando solues, indican-
do caminhos pertinentes para os poderes decisrios do Estado, que poderiam

Jos Almino de Alencar
tomar a forma de medidas seletivas para a importao de capitais, uma poltica

4. OLIVEIRA, F. A nave-
de reforma agrria ou a definio de uma poltica de crditos pblicos, para gao venturosa. Ensaios
citar algumas mais comuns. Os seus textos traziam assim embutidos uma viso sobre Celso Furtado. So
persistentemente reformista (o que fortalecia o trao realista da anlise), dotada Paulo: Boitempo Ed.,
2003, p. 84.
de coerncia e que apontavam o governo como o mediador maior do proces-
5. Na introduo do
so de desenvolvimento brasileiro e o eventual orientador das mudanas sociais; livro Desenvolvimento
o que, de resto, vinha e vem a ser a experincia comum de nossa histria. e subdesenvolvimento,
editado dois anos aps
FEB, assinala:
Por suas implicaes polticas diretas, sua anlise possua um tnus mais rea- Se pretendssemos sin-
lista que as anlises concretas de situaes concretas, pretendidas pelo althus- tetizar a contribuio das
serianismo que vingava naquele tempo; e, igualmente, em contraste com trs correntes de pensa-
mento antes referidas para
os esquemas simplificadores e generalizantes de outras interpretaes histri-
o advento de um comeo
cas. Sendo assim, muitos marxistas eram de fato furtadianos envergonhados. de pensamento econmico
autnomo e criador, no
mundo subdesenvolvido,
Para Celso Furtado, no dizer de Francisco Oliveira: no h uma teoria que
diramos que o mar-
explique a histria, nem o contrrio, uma histria que seja explicada pela teoria: xismo fomentou a atitude
o andamento se faz tecendo os fios de uma construo autoestruturante, em que crtica e inconformista, a
Economia clssica serviu
a histria teoria e a teoria histria.4 O mtodo interpretativo, acoimado por
para impor a disciplina
alguns de ecltico,5 visaria ser um exerccio em aberto. Em seu livro Formao metodolgica, sem a qual
econmica do Brasil encontraramos uma narrativa de cunho histrico com- logo se descamba para o
pondo um vasto afresco, onde cada segmento estruturado teria o valor de uma dogmatismo, e a ecloso
keynesiana favoreceu
sugesto; uma espcie de matriz de hipteses: O livro (segundo ele prprio) melhor compreenso
seria uma coleo de hipteses com demonstraes apenas iniciadas ou sugerido papel do Estado no
das,6 que poderiam eventualmente ser infirmadas, prognstico, alis, realizado plano econmico, abrindo
novas perspectivas ao
em alguns estudos posteriores que se ativeram a uma ou mais dessas hipteses. processo de reforma
social (FURTADO, C.
Assim, por exemplo, em um trabalho seminal de pesquisa em historiografia Desenvolvimento e
subdesenvolvimento,
econmica que teve origem em sua tese de doutorado, Roberto Borges Martins7 Rio de Janeiro: Fondo
discute a afirmao de Celso Furtado de que a economia de Minas Gerais have- de Cultura, 1961, p. 13).
ria decado com o passar do ciclo do ouro. Baseado em uma anlise demogrfi- Nas suas memrias, Celso
Furtado reitera provoca-
ca meticulosa, apesar das limitaes dos dados, ele demonstra que a populao doramente o ecletismo
mineira de escravos no parou de crescer na primeira metade do sculo XIX de suas interpretaes
e que o estado teve a maior populao escrava do pas. Minas se reconverteu em do desenvolvimento e
apresenta seu ecletismo
um produtor de alimentos para o mercado interno, assim como teria desenvol- de maneira quase sempre
vido uma cultura de caf, o novo produto de exportao poca. provocadora em face das
explicaes monocausais e
como uma virtude meto-
No entanto, esta correo, como observa Luiz Felipe de Alencastro,8 funda-
dolgica. Em um ensaio de
mental para explicar a evoluo de Minas Gerais e ajuda tambm a entender autobiografia intelectual
a persistncia da influncia poltica mineira no Rio de Janeiro. Mas no incide (cf. Aventuras de um
economista brasileiro.
sobre o processo geral de evoluo econmica exposto em Formao econmi-
In: FURTADO, C. Obra
ca do Brasil.

No mesmo sentido, um exemplo por vezes citado de diagnstico e previso

autobiogrfica, 3 tomos.
Rio de Janeiro: Paz e Terra,
errneos nos textos de Celso Furtado seu artigo De loligarchie ltat mili-
1997, t. 2, p. 16), Celso taire, escrito logo aps o golpe de 1964 e publicado em um nmero especial
Furtado nos diz que sua sobre o Brasil da revista Les Temps modernes,9 editado pelo prprio Furtado
crena no conhecimento
cientfico seria originria
a pedido de Jean-Paul Sartre,10 fundador e ento diretor daquela publicao.
de um positivismo atvico
na sua gerao, a consci- Segundo Furtado, o controle do Estado determinaria o caminho do desenvolvi-
ncia da historicidade dos
fenmenos sociais trazida
mento econmico, e a vitria dos militares trouxera ao poder o grupo de eco-
pelo marxismo e certa nomistas neoclssicos,11 aqueles mesmos que haviam se manifestado contra as
influncia da leitura de polticas industrializantes empreendidas por Vargas e Kubitschek; grupo simbo-
Gilberto Freyre, sobretudo
lizado por Eugenio Gudin, Roberto Campos, Otvio Bulhes, etc. e que estavam
porque o teria levado a se
interessar pela sociologia representados no ministrio do governo Castelo Branco. Por deduo, ele pre-
americana, em particular via, em seu artigo, uma reverso daquelas polticas: o modelo econmico que
[pela] teoria antropo-
emergiria do novo regime seria um modelo de pastorizao: o Brasil se veria
lgica da cultura. Uma
atitude iluminista, por excludo da revoluo tecnolgica, haveria uma contrao relativa dos inves-
assim dizer, com relao timentos industriais e um crescimento ainda mais lento da massa assalariada,
pesquisa cientfica e
a populao excedente teria de ser absorvida pelas terras agrcolas ainda no
utilizao da Histria
como instrumento de ocupadas e produziria bens para as cidades; e a pecuria se expandiria em ter-
anlise atravessou certa- ras antes dedicadas agricultura. Neste caso, como o ttulo do artigo j parecia
mente sua obra posterior. anunciar, todo o seu argumento partira de uma premissa, sobretudo poltica,
A influncia da sociolo-
gia ou da antropologia induzindo-o a uma anlise econmica que se revelou drasticamente errnea em
americana em seu trabalho futuro relativamente prximo.
permanece um mistrio
para mim, a no ser que
tomemos desta ltima a
exigncia disciplinar do
trabalho emprico ou que A relao com o poder
vejamos na afirmao um
elogio vago ao pluridis-
ciplinarismo. Enfim, ele Em As aventuras de um economista brasileiro, Celso Furtado nos diz que
considera o ecletismo uma encontrara na sociologia do conhecimento de Karl Mannheim uma forma de
virtude metodolgica.
ligar a atividade intelectual do homem histria e que o desejo de vincular
6. Cf. A fantasia organi-
zada, op. cit. p. 332.
a atividade intelectual histria ser o ponto de partida de meu interesse pelas
7. MARTINS, R. B.
cincias sociais. J no se tratava de ler livros de cincias sociais e sim de buscar
Growing in Silence: neles meios para atuar.12
The Slave Economy of
Nineteenth-Century
Minas Gerais, Brazil.
A atividade intelectual pressupunha o desejo de fazer no seu caso, tornar pos-
Ph.D. Diss., Vanderbilt svel o desenvolvimento econmico do pas e este objetivo se realizaria atravs
University, 1980. da atividade poltica e na participao nos negcios de governo. Os intelectu-
8. ALENCASTRO, L. F. ais deveriam procurar imprimir racionalidade a ao dos homens de Estado,
de. Formao econ-
guiando-lhes no sentido de otimizar a utilizao produtiva dos recursos inter-
mica dos brasileiros.
Manuscrito, 2009, p. 10. nos do pas em benefcio do interesse coletivo.

A vasta experincia poltica e administrativa que ele adquiriria s viria fortalec-

9. Trata-se do nmero
-lo nesta convico, como afirma nas suas memrias: 257, de outubro de 1967.
Trazia artigos da nata da
No mundo moderno escreveu em A fantasia desfeita13 , o Estado uma arena intelectualidade que se
opunha ao regime militar:
onde se confrontam os interesses mais diversos. As circunstncias podem favo- H. Jaguaribe, F. Weffort, F.
recer estes ou aqueles grupos, mas nem sempre so alheias vontade dos atores, H. Cardoso, F. Fernandes,
como havamos comprovado com frequncia. Sem ousar, no se conhecem os J. Leite Lopes, O. M.
Carpeaux, J. C. Bernadet,
limites do possvel, e muita coisa possvel no plano poltico. A. Callado.
10. Cf. FURTADO, C. A
Luiz Felipe de Alencastro nos lembra que Furtado pertence primeira gerao fantasia desfeita, op. cit.,
de intelectuais latino-americanos formados em economia disciplina voltada p. 153-154.
para a ao governativa , que refletiu coletivamente sobre a histria e o plane- 11. Ou liberais.
jamento pblico dos pases da regio no quadro da Cepal. A sua obra comea 12. Cf. FURTADO, C.
As aventuras de um
a se firmar quando o voto secreto trouxera Getlio de volta ao poder em 1950 economista brasileiro, op.
e projetava a eleio presidencial como um vetor de transformao nacional [...] cit., p. 16.
e o governo federal e o Estado-empresarial afirmavam sua presena na adminis- 13. Cf. FURTADO, C. A
trao pblica e na economia. diferena de outros grandes textos de interpre- fantasia desfeita, op. cit.,
p. 300-301.
tao do Brasil com a notvel exceo de O abolicionismo (1883), de Joaquim
14. ALENCASTRO, L. F.
Nabuco , Formao econmica do Brasil um livro em que a reflexo prepara de. Formao econmica
a interveno nos centros decisrios do Estado, como ficou claro nas outras dos brasileiros, op. cit.,
obras de Furtado e em sua carreira na administrao pblica.14 p. 3.
15. Cf. FURTADO, C. A
fantasia desfeita, op. cit.,
E nesse perodo, a figura de Juscelino Kubitschek que lhe confidenciara que
p. 63-64.
a ideia de construir Braslia lhe ocorreu como um estalido, ao ser provocado 16. rgo das Naes
em um comcio por um interlocutor ocasional assume um carter simblico da Unidas sediado em
gama de possibilidades de iniciativas que estariam ao alcance daqueles que se Santiago do Chile.
dispusessem a ousar. Furtado o descreve em termos superlativos, quase lricos:15
O Brasil que eu encontrei, ao regressar da Europa em agosto de 1958, era um pas

em extraordinria efervescncia [...]. A personalidade fascinante de Kubitschek
ocupava o centro da cena. Ao empenhar-se na construo de Braslia, [...] pusera
em marcha um processo cujas repercusses em todos os planos da vida nacio-
nal comeavam apenas a fazer-se sentir. Autntico visionrio, [...] se houvesse
que compar-lo a algum, eu lembraria Cristvo Colombo, esse grande outro
obstinado [que] como um D. Quixote guiado por alucinaes, veio a descobrir
o Novo Mundo. O certo que muito deve a humanidade a visionrios.
Desde 1949, quando ingressara na recm-criada Comisso Econmica para

a Amrica Latina (Cepal),16 Celso Furtado se envolvera nos vrios esforos ins-
titucionais, polticos e intelectuais que agitavam partes da burocracia interna-
cional, instituies governamentais e universidades em torno do debate sobre

os fatores e condies necessrios ao desenvolvimento econmico. As anlises

de Ral Prebisch, ento secretrio-executivo da Cepal, denunciavam uma ten-
dncia histrica17 a deteriorao dos termos de troca em detrimento dos pases
exportadores de matria-prima (o caso da maioria dos pases latino-americanos)
e importadores de produtos industrializados e de tecnologia o que limitava
a acumulao de divisas necessrias para importao de capital desses pases
e as possibilidades de seu crescimento econmico.
De uma maneira geral, aqueles que estavam sob a influncia das teses cepali-
nas procuravam identificar os impedimentos ao desenvolvimento inerentes aos
pases perifricos visto que eles ocupavam uma posio estrutural desfavorvel
na diviso internacional do trabalho. Quase imediatamente ficaram sob os ataques
dos economistas liberais, ou neoclssicos, que reafirmavam com maior ou menor
sofisticao formal, os benefcios da lei das vantagens comparativas no comrcio
internacional. Ao mesmo tempo, surgia sobretudo nas universidades america-
nas o interesse pelos processos de crescimento econmico (reais ou postulados)
o que trouxe moda uma srie de exerccios e modelos formais, sobretudo de
economistas keynesianos que tratavam de descrever esses mesmos processos.18
Neste contexto, a participao de Furtado intensa. Torna-se um militante do

desenvolvimento, defendendo uma poltica de industrializao induzida por
um Estado que mediasse entre os interesses exportadores e industrialistas, que
se tornasse um investidor direto em reas cruciais da economia, que procuras-
se criar mecanismos de crdito de longo prazo garantindo grandes empreendi-
mentos, assim como polticas que dirimissem os desajustes estruturais internos,
notadamente com respeito regio nordestina; enfim, medidas muitas delas que
se tornaram, bem ou mal, atribuies corriqueiras do Estado brasileiro.
Entre 1949 e 1958, Celso Furtado atua como funcionrio internacional, empre-
endendo misses de assistncia tcnica em pases latino-americanos, inclusive
no Brasil, onde vem a presidir o Grupo Misto Cepal-BNDE, cujo estudo sobre
a economia brasileira servir de base ao Plano de Metas do governo Juscelino
Kubitschek. Em 1958, desliga-se da Cepal e assume uma diretoria do BNDE.
17. O termo usado era o A grande seca de 1958 no Nordeste, que produz uma mcula no brilho do
de degradao secular.
quinqunio de Kubitschek, recebe ateno especial do governo que o nomeia
18. Por exemplo, os
modelos de Rosenstein-
interventor Grupo de Trabalho do Desenvolvimento do Nordeste (GTDN). Em
Rodan, de Arthur Lewis, janeiro de 1959 d-se seu grande encontro com o presidente em uma reunio no
de Hans Singer e outros. Palcio Rio Negro em Petrpolis,19 onde ele apresenta as ideias gerais do relatrio
19. Cf. FURTADO, C. A do GTDN: Uma poltica de desenvolvimento para o Nordeste.
fantasia desfeita, op. cit.,
p. 74-81.
O trabalho encampado por Juscelino que, de estalido, cria a Operao

Nordeste e o designa seu comandante. Em 1960, o Congresso Nacional aprova

20. Sobre Ral Prebisch,
a lei de criao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) Furtado conta nas suas
e Celso Furtado nomeado seu primeiro superintendente, tendo sido recondu- memrias (Cf. A fantasia
zido na Superintendncia pelos dois presidentes seguintes: Joo Goulart e Jnio organizada, op. cit., p.
216) uma anedota curiosa
Quadros; possivelmente este seria o cargo pblico ao qual ele mais frequen- e que deve t-lo marcado
temente associado e que marcaria definitivamente sua biografia. Finalmente, bastante porque eu a
durante o governo Goulart, elaborou um plano de carter nacional (Trienal), que ouvi em mais de uma
ocasio, quando comen-
fracassou na tentativa de dissipar a crise econmica de 1962-63. tava o hbito de certos
executivos brasileiros de
No processo de construo do Estado brasileiro moderno iniciado, simplifi- passarem, sem hesitar, da
direo de bancos oficiais
quemos, na dcada de 1930 , um Estado que tomava a frente do processo de
para a direo de bancos
desenvolvimento socioeconmico, que se expandia na sua funo administrati- privados. Disse-lhe
va, no foram raras as figuras do entrepreneur dentro do aparelho estatal: homens Prebisch:
Quando deixei o Banco
que ampliaram e inovaram o servio pblico, trazendo para ele novas funes
Central, fiquei sem
e novas formas de organizao. Alguns, nelas, implantaram-se e lhes deram pro- meio de vida. Tive que
psito e foras, garantindo-lhes a continuidade de existncia, estabelecendo, por alugar minha casa em
San Isidro e alugar um
vezes, uma simbiose entre o homem e a instituio por longo tempo: lembro aqui
pequeno apartamento,
os exemplos em posies e importncia variadas de Rodrigo Mello Franco onde minha mulher teve
de Andrade, no Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, ou de de privar-se de seu piano.
Gilberto Freyre, na Fundao Joaquim Nabuco, sem esquecer as figuras marcan- Como eu mostrasse certa
perplexidade por ele no
tes de alguns reitores fundadores, como Joaquim Amazonas, em Pernambuco, haver arranjado um bom
e Edgar Santos, na Bahia. Alguns se limitaram, muitas vezes por foras das con- emprego, redarguiu em
tingncias polticas a ter o papel inicial dos criadores, dos inovadores: o caso de tom de explicao: Que
emprego? Eu havia sido
Celso Furtado com a criao da Sudene ou ainda o de Darcy Ribeiro, fundador muitos anos diretor-pre-
da Universidade de Braslia. sidente do Banco Central,
conhecia a carteira de
todos os bancos, pois
Durante praticamente todo o perodo democrtico, at 1 de abril de 1964, havia ajudado a sane-
quando ao lado de Miguel Arraes, em Pernambuco, viu os militares tomarem -los, a ponto de poder
o poder, Celso Furtado esteve sempre envolvido nos embates pelas reformas administrar o redesconto
pelo telefone. Quando
desenvolvimentistas no Brasil. Teve a oportunidade de pensar o Brasil e de agir me demitiram, muitos
sobre sua histria em posio privilegiada: foi um intelectual tal como esperaria grandes bancos me
Karl Mannheim: pensador e homem de ao; e que deu certo. ofereceram altas posies,
mas como podia colocar
meus conhecimentos a
servio de um se estava
Uma decncia comum ao corrente dos segredos
de todos? Preferi reduzir
meu padro de vida ao de
Como seu pai magistrado em Pombal, no serto paraibano, como o econo- um professor, o que no
mista argentino Ral Prebisch, seu guia intelectual e seu outro modelo moral,20 era muito.
Celso Furtado acreditava no Estado como expresso do interesse geral e ins-
trumento de transformao social, assinala ainda Luiz Felipe de Alencastro.
Esta crena, mais do que um guia de ao, moldou sua personalidade pblica,

seu carter. E uma vez que comecei dando notcias da presena de sua obra na
minha vida profissional, no resisto a concluir sem antes contar um episdio
que testemunhei e que d uma medida de quem acho que ele foi.
Em A fantasia desfeita, 21 Celso Furtado descreve um momento crucial do

1 de abril de 1964, dia do golpe militar, que o surpreendeu no Recife frente
da Sudene:
Dirigi-me para casa, em Boa Viagem. A meio caminho veio-me ao esprito, como uma fasca
que subitamente deixa ver no meio do escuro, que tudo podia estar sendo decidido naquele
instante. Em casa, eu seria facilmente preso e posto margem de tudo. Se havia que ser preso,
desejava antes assumir uma posio que me identificasse com as foras que lutavam para pre-
servar a ordem democrtica no pas. Disse ao motorista que desse meia-volta e se dirigisse ao
Palcio das Princesas, sede do governo estadual.
Esta meia-volta redefiniu seu destino. Eu me encontrava naquele dia no

palcio do governo: um adolescente, filho do governador que iria ser deposto.
A chegada de Celso Furtado surpreendeu a muitos. Personagem extremamente
discreto, cuidadoso em suas aes e palavras, ele no pertencia a nenhum dos
meios de esquerda e no se imiscua na poltica partidria em geral. Morando
sozinho no Recife e tendo vivido muito tempo fora da regio e do pas, no
entretinha muitos contatos pessoais na cidade e muito menos com meu pai
que, alis, vez por outra, manifestava sua impacincia com a Sudene. Muitos
de ns, certamente eu, vamos ali um gesto pblico importante de uma perso-
nalidade poltica de peso. Talvez pensssemos que ele poderia ter se refugiado
em uma posio de tcnico, acima das circunstncias e aguardado o desenrolar
dos acontecimentos.
Pois bem, chegou e ficou todo o tempo ao lado do governador. Em um momen-

to o palcio j cercado pelo exrcito teve-se notcia de uma altercao entre
um oficial do exrcito e um oficial ou um soldado da Polcia Militar que guar-
dava o Palcio. Meu pai se precipitou para ir ver do que se tratava e imediata-
mente Celso o pegou pelo cotovelo para que fossem juntos. No sei como este
incidente terminou, mas tenho vvida a presteza do ato e o ar de determinao.
A imagem ficou para sempre a ele associada, assim como o da meia-volta no
21. Op. cit., p. 290-291. carro, depois da leitura de A fantasia desfeita: gestos espontneos de decncia,
como so normalmente os gestos de decncia.

RESENHAS
Desarrollo, Vaivenes estatsticas apresentadas no estudo j transforma

y Desigualdad: o livro em uma obra de referncia relevante para
estudiosos do desenvolvimento latino-americano. Ao
una historia econmica longo do trabalho diferentes tipologias de padres de
de Amrica Latina desenvolvimento so sugeridas para classificar pases
de acordo com o momento histrico analisado.
desde la independencia
De Luis Brtola e Jos Antonio Ocampo Segundo os autores, a Amrica Latina uma regi-
Secretara-general Iberoamericana, Mar Del Plata, 2010. n de matices, com dilemas claros para alavancar
http://segib.org/publicaciones/files/2010/12/ seu crescimento com mais equidade social, tais como
Historia-Economia-AL-ESP.pdf a dificuldade de acesso ao conhecimento e tecnolo-
gia e incertezas sobre distintas formas de organizao
social. O ttulo da obra indica o que a constante da
|| Carmem Feij trajetria histrica da Amrica Latina: um desenvol-
vimento com grande volatilidade e imensa desigual-
dade, e permeado com avanos e recuos, que contri-
R ecente estudo sobre a histria econmica

da Amrica Latina foi disponibilizado pela
Secretaria-Geral Ibero-Americana em 2010. Esta
buem para certa instabilidade institucional, que por
muitas vezes geraram regimes polticos autoritrios.
obra surge em momento muito oportuno, quando o O livro abrange a histria econmica da Amrica
debate contemporneo sobre os dilemas do desenvol- Latina desde sua independncia at os dias atuais.
vimento de economias emergentes volta a se renovar A diviso dos captulos segue os grandes ciclos his-
com temas nas agendas de discusso de economistas tricos, com incio em 1810 e se estende aos dois
desenvolvimentistas dado o novo cenrio mundial grandes movimentos de globalizao a primeira
ps-crise financeira internacional de 2008. Neste de 1879 at 1929 e a segunda nos anos 1990, com
contexto, Luis Brtola e Jos Antonio Ocampo apre- a reorientao das economias para o mercado, aps
sentam os desafios da Amrica Latina para realizar o o perodo de industrializao dirigida pelo Estado.
catching up e reduzir sua dvida social, em um mundo Assim, o captulo 1 apresenta as principais tendn-
financeiramente integrado e mais interdependente cias de desenvolvimento latino-americano em uma
economicamente. Como colocado na introduo do perspectiva comparada. Os quatro captulos seguin-
livro, sua proposta analtica busca uma reflexo sobre tes abordam cada um perodos longos da histria
o passado para aprender com a histria no contexto dos pases na busca de uma caracterizao de fases
da atual crise. A obra, luz dos fatos histricos, recu- de desenvolvimento de ampla durao. O captulo 2
pera as contribuies do pensamento cepalino para aborda as dcadas posteriores independncia at
o entendimento do processo de desenvolvimento da 1870. O captulo 3 abrange a etapa de desenvolvi-
Amrica Latina, mostrando sua evoluo. mento primrio-exportador, que coincide no plano
mundial com a primeira globalizao, e termina com
A realizao de um estudo da magnitude propos-
ta s foi possvel pela disponibilizao de um banco
de dados de estatsticas harmonizadas e atualizadas 455-461 >>
organizado pela Cepal. A riqueza de informaes

Desarrollo, Vaivenes y Desigualdad: una historia econmica de Amrica Latina desde la independencia
o incio da Grande Depresso em 1929. O captulo Austrlia, Nova Zelndia, pases nrdicos europeus,
4, com o sugestivo ttulo de industrializao dirigida so exemplos de pases e regies que iniciaram sua
pelo Estado, cobre o perodo de 1929-1980. Analisa trajetria de desenvolvimento baseada na explorao
o processo de industrializao neste perodo divide recursos naturais e alaram patamares mais eleva-
dindo-o em trs etapas: uma fase pragmtica de dos e sustentveis de desenvolvimento. Isto se deveu,
substituio de importaes induzidas pela variao em grande medida, ao sucesso que tiveram em diver-
de preos relativos e pelas respostas de poltica eco- sificar suas estruturas produtivas em direo pro-
nmica ante os choques externos dos anos 1930 at a duo de bens de maior contedo tecnolgico. Por
Segunda Guerra Mundial; uma fase clssica de ace- que tal xito no foi observado na Amrica Latina?
lerao da industrializao nas economias maiores
diante da escassez de divisas e a fase madura, quan- O livro oferece uma gama de argumentos que
do se verifica uma diversidade crescente das tendn- ajudam a entender as dificuldades das economias
cias regionais. O captulo 5, com informao siste- latino-americanas em fazer convergir seu PIB per
mtica at 2008, analisa conjunturas variadas como capita com o das demais economias desenvolvidas.
a dcada perdida, os processos de liberalizao e as O de maior destaque a tendncia crnica gera-
reformas estruturais, o cenrio de crises externas no o de dficits na balana comercial, em virtude
final do sculo XX e o auge que precedeu a Grande menos da deteriorao dos termos de troca e mais da
Recesso de 2008-2009. O ltimo captulo apresenta mudana estrutural insuficiente. Conforme estabe-
um breve balano histrico, reunindo consideraes lece a lei de Thirlwall, a baixa elasticidade-renda
sobre os principais desafios que enfrenta a regio. das exportaes relativamente a das importaes que
limita o potencial de crescimento das economias.
O livro prope uma grande pergunta: Quais os moti-
vos que tm impedido ou inibido a Amrica Latina Alm de relativamente mais baixa numa perspectiva
de conseguir realizar uma grande transformao em de longo prazo, a taxa de crescimento das economias
sua economia para alcanar melhores condies de latino-americanas marcada por elevada volatilida-
vida para toda sua populao? Como seria de espe- de, o que imprime maior incerteza ao processo de
rar, a resposta a esta pergunta se desdobra em vrias deciso econmica comprometendo, em particular, o
questes que no so atendidas com uma anlise planejamento de mais longo prazo dos investimentos
puramente econmica. O desempenho econmico produtivos. Dentre estes, os processos de inovao,
o resultado de um complexo conjunto de relaes que so fortemente dependentes de sinergias interati-
sociais, culturais, polticas e de seu relacionamento vas e acumulativas, se veem seriamente afetados pelo
com o entorno geogrfico (p.14). ambiente de maior instabilidade econmica.
Na perspectiva terica estruturalista, a histria eco- O estudo aponta que a maior volatilidade da taxa de
nmica das economias latino-americanas marcada crescimento latino-americana est associada forma
por ajustes na taxa de crescimento provocados por de insero das economias do continente no fluxo
restrio externa. Esta restrio se faz presente em internacional de comrcio. Esta insero se deu, his-
geral porque a maioria dos pases no teve suces- toricamente, baseada na exportao de relativamen-
so em superar um padro de especializao produ- te poucos produtos intensivos em recursos naturais,
tivo baseado na explorao de recursos naturais. expondo as economias a flutuaes da demanda
Economias como as dos Estados Unidos, Canad, e dos preos. volatilidade no fluxo de comrcio

Carmem Feij
deve se somar do fluxo internacional de capital que e uma orientao para o desenvolvimento visando
tem um comportamento pr-cclico para pases em atender ao mercado interno, ou industrializao via
desenvolvimento. Segundo os autores: De esta mane- substituio de importao. O perodo que abrange
ra, los ciclos expansivos provenientes del comercio han do fim da Segunda Guerra Mundial at 1980 corres-
tendido a ampliarse en diversos perodos con la entra- ponde ao de maior crescimento de toda a histria da
da de capitales. Por el contrario, cuando se producen Amrica Latina (5,5% a.a. e 2,7% a.a. per capita).
reversiones de la economa internacional, los efectos
negativos de la cada de la demanda y precios de los O pragmatismo na administrao da poltica macro-
productos bsicos se amplifican por la retraccin e econmica advm, conforme apontam os autores,
incluso reversin de los flujos de capital (p.29). Este da forma particular de manejo das polticas macro-
movimento cclico solidrio do fluxo de comrcio e econmicas anticclicas nos pases da periferia. Nos
do fluxo financeiro um trao marcante da depen- pases centrais as variaes na demanda agregada
dncia externa das economias latino-americanas. so a fonte bsica das flutuaes cclicas. No caso das
economias perifricas, a principal fonte de flutuao
Assim, os ciclos de acesso aos mercados financeiros so os choques externos, que se transmitem atravs
so em geral sucedidos de freios bruscos entrada do comrcio e da escassez de financiamento externo.
de capitais. Na primeira globalizao, a dcada de O controle das contas externas, portanto, se configu-
1820 marca um curto auge financeiro associado ra como o instrumento mais importante de poltica
independncia das colnias e projetos pioneiros de anticclica para as economias latino-americanas.
minerao. Ao longo do sculo XIX ciclos de aces-
so e interrupes se sucedem at a Primeira Guerra Esta especificidade leva os autores a argumentarem
Mundial, afetando de forma perversa as economias que as intervenes do Estado na Amrica Latina no
latino-americanas, muitas das quais experimenta- perodo vo alm do propsito de uma poltica de
ram prolongados perodos de inconversibilidade substituio de importaes. Argumentam tambm
seguindo o padro ouro. o advento da Grande que, diferentemente do observado em outros pases
Depresso nos anos 1930 e a dificuldade para man- perifricos na sia e frica, na Amrica Latina o
ter o padro ouro com a retrao no comrcio mun- processo de industrializao no se deu em oposi-
dial que marcam o fim da era da primeira globaliza- o aos interesses do setor primrio-exportador. As
o e, consequentemente, do crescimento liderado exportaes de produtos primrios ainda continuam
pelas exportaes de bens primrios. a desempenhar uma funo fundamental, no ape-
nas como fonte de divisas em todos os pases, mas
No novo contexto internacional, verifica-se uma tambm de crescimento econmico. Neste sentido,
transio para um novo modelo de desenvolvimento os autores defendem que surge na Amrica Latina
(1929-1980) que surge de uma sucesso de choques um modelo misto de desenvolvimento que com-
macroeconmicos, aos quais os pases latino-ame- bina a substituio de importao com a promoo
ricanos respondem de forma pragmtica. Este o de exportaes e de integrao regional, e, portanto,
momento da industrializao dirigida pelo Estado, o conceito de industrializao dirigida pelo Estado
conforme denominao do estudo. Este novo prefervel ao conceito de substituio de importa-
momento apresenta trs caractersticas: foco cres- o para caracterizar a nova estratgia de desenvol-
cente na industrializao como o eixo do desenvolvi- vimento. Sem dvida, a contribuio da Cepal para
mento; a ampliao das esferas de atuao do Estado o entendimento desta estratgia de desenvolvimento

amplamente reconhecida, e a defesa da ideia de que tambm perpetuou, at o final dos anos 1970, setores
o desenvolvimento est associado ao processo de ineficientes que dependiam da proteo do Estado
industrializao bastante aceita entre estudiosos do para sobreviver.
desenvolvimento econmico.
A crise da dvida externa nos anos 1980 represen-
O conceito de modelo misto de desenvolvimento tou o final de um longo perodo de desenvolvimen-
considera tambm a importncia do papel do inves- to durante o qual a posio da Amrica Latina no
timento direto no processo de industrializao. Este mundo apresentou avanos importantes. Inaugura
foi dirigido para as novas atividades de substituio a fase da reorientao para o mercado, que signifi-
de importaes e se tornou um dos atores centrais cou uma guinada radical das tendncias de poltica
na industrializao dirigida pelo Estado. De fato, de econmica que haviam predominado desde os anos
1973 a 1981 a Amrica Latina recebeu cerca de 70% 1930. A ltima fase de desenvolvimento analisada no
do total de fluxos de investimento externo direto des- estudo engloba a dcada perdida, com crescimento
tinado ao mundo em desenvolvimento. pfio nos anos 1980, e a segunda globalizao, com
o predomnio de orientao de polticas econmicas
Alm de consolidar novas reas produtivas, a direo de cunho neoliberal. Uma caracterstica deste ltimo
do investimento direto segundo os interesses nacio- subperodo que a retomada do crescimento se d
nais tambm era visto como uma forma de incorpo- com forte volatilidade, por causa do advento de duas
rao de tecnologia. No entanto, como mostram os crises externas no final do sculo XX, comparti-
autores, [no] existi una poltica deliberada dirigida lhada por outras economias emergentes, e a Grande
a promover los derrames tecnolgicos de la inversin Recesso mundial de 2008-2009, com origem nos
extranjera, lo que supona, incorrectamente, que esos Estados Unidos. De 1990 a 2010, o crescimen-
derrames se produciran de forma espontnea []. to mdio anual das economias da Amrica Latina
Los sistemas de ciencia y tecnologa desarrollados situou-se em 3,2% a.a., bem inferior ao registrado no
siguieron predominantemente un modelo guiado por perodo de industrializao dirigida pelo Estado, e
la oferta, en el que el Estado estimulaba la creacin de caracterizando um ciclo econmico mais acentuado.
centros cientficos y tecnolgicos que solamente logra-
ron cierto desarrollo en las empresas pblicas y, como Os autores destacam que a mudana no modelo de
veremos, en el sector agropecuario (p.188). desenvolvimento econmico a partir de 1980 este-
ve mais associada dinmica macroeconmica dos
exatamente o relativo insucesso para desenvolver pases, altamente dependentes de fluxos de capital
sistemas nacionais de inovao, baseados em incen- externo, do que a deformaes na estrutura produ-
tivos para a conquista de mercados externos, meta tiva gerada pelo modelo de industrializao dirigida
to relevante no esforo de relaxamento da restrio pelo Estado. Comparando as dificuldades econmi-
externa ao crescimento, o que explica em grande cas enfrentadas no ciclo financeiro externo dos anos
parte por que os pases da Amrica Latina esto atrs 1920 e 1930 com o que vem a ocorrer na dcada de
dos da sia Oriental em termos de grau de desenvol- 1990, afirmam que a propenso ao auge e a crise
vimento industrial. A incapacidade de articular de como resultado da dependncia de fluxos externos
forma eficiente um sistema interno de inovao, no un fenmeno general y ciertamente no una caracte-
s impediu, e ainda impede, que o processo de indus- rstica particular de la industrializacin dirigida por
trializao da Amrica Latina se complete, como el Estado (p. 218).

Carmem Feij
Desta forma, o estudo reafirma sua tese central de neo-estruturalismo, e tem na publicao da Cepal
que o crescimento das economias latinoamerica- de 1990 Transformacin Productiva con Equidad um
nas marcado por elevada volatilidade, em razo da marco em termos de apontar novos temas na agenda
dependncia do padro de desenvolvimento, em suas de trabalho cepalina. Dentre estes temas destacam-
diferentes fases, de fluxos externos de capital. A ins- -se: a recomendao de ampliao do espao de pol-
tabilidade uma caracterstica inerente a estes fluxos tica para a atuao de instrumentos anticclicos com
financeiros, impondo assim limitaes ao crescimen- vistas a dar maior sustentao ao crescimento econ-
to das economias do continente em momentos de mico; nfase na integrao regional; ateno a pol-
menor liquidez internacional. ticas industriais e tecnolgicas ativas e a colocao
do tema da equidade social no centro do desenvolvi-
Com respeito introduo das reformas de merca- mento econmico.
do, voltadas para reduzir o alcance do Estado na eco-
nomia e liberar os mercados, estas so introduzidas A abertura externa promoveu mudanas significa-
com polticas de estabilizao macroeconmica para tivas na estrutura produtiva dos pases da regio,
controlar a inflao e corrigir desequilbrios nas con- porm no na direo de fazer avanar a matriz
tas externas e nas finanas pblicas. O estudo mos- industrial no sentido de ampliar o peso de proces-
tra que no se verificou uma correlao clara entre sos produtivos mais complexos do ponto de vista
o alcance da estabilidade macroeconmica e os ele- tecnolgico. O impacto da abertura econmica, de
vados graus de liberalizao dos mercados, ou seja, fato, induziu mudanas nas empresas. Porm, estas
no se materializou a expectativa dos reformadores mudanas foram identificadas como defensivas,
de que a abertura externa e os progressos em mat- por implicarem apenas adaptao de processos ao
ria de manejo macroeconmico se refletiriam em um novo contexto de maior concorrncia, com baixo
crescimento econmico vigoroso (p.245). Concluem, nvel de investimento em novos equipamentos e tec-
assim, que a maior abertura externa tornou as econo- nologias. Certamente a elevada volatilidade do cres-
mias mais vulnerveis diante de choques externos, e cimento no perodo deve ter contribudo para que o
a poltica macroeconmica de orientao neloliberal planejamento econmico das empresas, envolvendo
reforou os movimentos cclicos. o investimento de recursos financeiros com retorno
em horizontes mais largos de tempo, ficasse com-
A partir desta constatao, o estudo destaca uma dife- prometido. Assim, se a abertura econmica, por um
rena importante na introduo do novo paradigma lado, facilitou, atravs da crescente integrao com
de desenvolvimento em relao ao anterior: enquan- a economia mundial, a aquisio de equipamentos
to no primeiro a teoria estruturalista, sistematizada e produtos intermedirios importados, que conti-
pela Cepal, veio para dar racionalidade a uma prtica buram para aumentar a produtividade, por outro,
que j vinha ocorrendo nas economias da Amrica propiciou a destruio de muitas cadeias produtivas
Latina, no segundo caso as ideias vieram primeiro. preexistentes. Segundo os autores, o processo de
Deste modo, os autores associam a introduo de destruio criadora schumpeteriano, possibilitado
reformas pr-mercado a uma ofensiva intelectual pela renovao do parque produtivo com a abertura
antikeynesiana e de cunho ideolgico (p. 226). Do econmica, apresentou mais elementos destrutivos
ponto de vista do pensamento cepalino, a nova rea- do que criativos.
lidade econmica deu origem renovao do pen-
samento heterodoxo, que se tornou conhecido como O resultado da reestruturao produtiva foi o de

promover uma mudana estrutural que se caracte- relevantes. Esta relevncia decorre no apenas por
riza por uma desindustrializao precoce. Assim, instigar o debate sobre o futuro das economias lati-
o trabalho conclui que as reformas econmicas, no-americanas, mas tambm pelo momento atual de
com nfase na reorientao das economias para amplo questionamento da teoria macroeconmica
o mercado, no tiveram sucesso em completar a convencional luz dos acontecimentos que levaram
mudana estrutural na direo de aumentar o fle- Grande Recesso. Assim, atravs da interpretao
go de crescimento de longo prazo das economias apresentada sobre a histria econmica da Amrica
latino-americanas, ou seja, no sentido de relaxar a Latina, vemos como o pensamento cepalino se reno-
restrio externa conforme estabelecido pela lei va para melhor entender a realidade latino-ameri-
de Thirlwall. Por isso, o estmulo via exportaes cana, apontando alternativas de poltica econmica
resultante desta estrutura produtiva incapaz de com vistas a colocar o desenvolvimento econmico
contribuir para um crescimento econmico susten- com equidade como prioridades nacional.
tvel e dinmico. A literatura recente tem mostra-
do que o aumento de participao das exportaes Passados 200 anos desde sua independncia poltica,
latino-americanas no mercado mundial tem se dado a Amrica Latina ainda se apresenta como um con-
em segmentos onde os mercados internacionais so junto de pases em desenvolvimento, com uma estru-
relativamente pouco dinmicos, em contraste com o tura produtiva largamente baseada em segmentos
padro das exportaes da sia Oriental. Ademais, de relativamente baixa complexidade tecnolgica, e
mostram que muitos dos setores exportadores mais uma insero no fluxo de comrcio caracterizada por
bem-sucedidos da Amrica Latina apresentam ele- baixo dinamismo. Mesmo supondo que a composi-
vado componente importado, sendo um caso extre- o do crescimento da economia mundial continue se
mo o das indstrias maquiladoras. alterando no futuro prximo, com pases emergentes
liderando o processo de crescimento, no est claro,
Uma consequncia adicional das reformas estruturais pelo quadro apresentado no estudo, que a insero
pr-mercado foi o retrocesso no sistema de proteo da Amrica Latina no comrcio internacional venha
social associado ao mercado de trabalho. Enquanto a mostrar maior dinamismo. Esta suposio se baseia
na fase da industrializao dirigida pelo Estado os na constatao de que grandes economias da regio
trabalhadores do setor formal estiveram mais assisti- passam por um processo acentuado de desindustria-
dos, na etapa mais recente, observou-se a ampliao lizao precoce. Desta forma, a persistncia por mais
da economia informal e a ausncia de esquemas de alguns anos da tendncia de aumento de preo das
proteo social para atender s realidades de merca- commodities pode no representar um fator positivo
dos de trabalho no formalizados. Assim, em con- para o desenvolvimento de grande parte das econo-
formidade com a orientao neoliberal, enquanto os mias latino-americanas, se polticas industriais no
programas assistencialistas mostraram avanos rela- forem acionadas com o intuito de superar restrio
tivos, o ambiente institucional para as relaes de tra- externa ao crescimento de longo prazo.
balho foram mais desfavorveis mo de obra.
Uma vez caracterizado o problema maior no pro-
Os pontos crticos do processo de desenvolvimento cesso de desenvolvimento latino-americano, que
latino-americano levantados pelos autores sobre os pode ser resumido como um processo de industria-
resultados econmicos e sociais obtidos na fase de lizao incompleto, a continuidade das transforma-
reformas pr-mercado se mostram extremamente es estruturais com vistas a promover um upgrade

Carmem Feij
tecnolgico e aumentar o potencial de crescimento

econmico com menor volatilidade depende, inicial-
mente, da elevao da produtividade, o que, por sua
vez, depende da internalizao de um ncleo nacio-
nal de inovao. Para se alcanar este grande objeti-
vo, um novo conjunto de polticas macroeconmicas
deve ser redesenhado, no sentido de ampliar o espa-
o de poltica dos pases e de incorporar metas de
desenvolvimento tecnolgico.
Em suma, o estudo de Luis Brtola e Jos Antonio

Ocampo mostra de forma objetiva e ricamente
ilustrada com informaes estatsticas que, embo-
ra alguns pases latino-americanos tenham alcan-
ado uma matriz industrial desenvolvida desde o
ps-guerra at meados dos anos 1980, a regio no
realizou o catching up, principalmente porque no
completou os ltimos estgios de desenvolvimento
de sua indstria, e consequentemente no reduziu a
dependncia externa. Um forte indicador de que o
processo no se completou que a balana comer-
cial latino-americana estruturalmente deficitria
em bens de maior intensidade tecnolgica. Se houve
avanos significativos na estrutura produtiva na fase
da industrializao dirigida pelo Estado, estes no
tiveram continuidade na fase seguinte. A recomen-
dao do estudo claramente no sentido de que h
muito a mudar para se obter um processo de cresci-
mento sustentvel com estabilidade de preos e, mais
importante, com melhor distribuio de renda.
Abril de 2011

RESENHAS
The Deepest Wounds. a devastao florestal e ambiental, e as violentas rela-

A Labor and Environmental es de trabalho na regio. A paisagem no ape-
nas materialidade, mas um conceito que articula
History of Sugar in as demais instncias e identidades sociais.
Northeast Brazil
O livro apoia-se em historiadores como Fernand
De Thomas D. Rogers Braudel, para dar conta da histria longa, e em
The Universiy of North Carolina Press, 2010 Christian Braanstrom e Stefani Gallini, para desen-
volver uma histria ambiental da cana-de-acar.
A antropologia de Tim Ingold est presente na
temporalidade das paisagens, bem como o soci-
|| Marcos Costa Lima
logo Pierre Bourdieu, para fazer valer uma teoria
da prtica. Sobre a anlise da fome, o nosso Josu
O livro do historiador norte-americano Thomas

D. Rogers, Feridas profundas, sobre a histria
da cana-de-acar no Nordeste brasileiro, uma
de Castro. Ainda presentes, uma ecologia dos luga-
res, e tambm as ricas abordagens interdisciplina-
res de John Rennie Short, com seu livro Imagined
bela e bem construda obra, realizada em mais de Country: Society, Culture and the Environment, ou
cinco anos de trabalho e adensada por uma discipli- Simon Schama, com Landscape and Memory; Henry
nada e consistente pesquisa de campo. Lefebvre, com seu fundamental The Production
of Space, e finalmente Unending Frontier: An
um trabalho que interessa desde o grande pbli- Environmental History of the Early Modern World,
co de no especialistas at o pblico acadmico de John Richards.
que se dedique aos campos da sociologia e econo-
mia regional, da sociologia do trabalho, da geo- Esta vasta arquitetura terica foi amplamente articu-
grafia, da histria e da poltica e com nfase na lada por Rogers, que se valeu tambm de uma rica e
cana-de-acar, na regio Nordeste do Brasil e no produtiva literatura sobre a histria da cana-de-a-
estado de Pernambuco, em particular. car e da escravido no perodo colonial brasileiro
Manuel Correia de Andrade; nas Guianas Walter
O autor trata de subtemas relevantes, a exemplo do Rodney; na Jamaica Trevor Burnard; no Caribe
trabalho escravo, da poltica social brasileira, da lite- Juan Giusti-Corder; em Angola Joseph Miller;
ratura dos cronistas internacionais do perodo colo- na Louisiana Rebecca Scott J.; em Cuba Rebecca
nial brasileiro nos tempos do Imprio, da geografia Scott e Michael Zeuske; na ndia Judith T. Kenny,
da paisagem, do meio ambiente e do agroambiental entre outros.
na cana-de-acar; da cincia poltica das elites bra-
sileiras, do perodo militar no Brasil, da luta sindical Na literatura dos cronistas, to fundamentais para
no campo, da modernizao das relaes de traba- a criao da historiografia brasileira, a esto Hans
lho e da plantation, da histria oral e dos intelectuais Staden, Antonil, Henry Koster, Tollenare, entre outros.
nordestinos e pernambucanos.
Do ponto de vista terico o trabalho original, pois 463-465 >>

articula a produo canavieira com a paisagem,

The Deepest Wounds. A Labor and Environmental History of Sugar in Northeast Brazil
Na literatura brasileira, Joaquim Nabuco, Jlio Bello, sonegar a fala dos homens da rua, do commons.
Jos Lins do Rego, Antonio Callado, Mauro Motta,
Antonio Candido. A estrutura do livro est composta de uma introdu-
o e trs partes, que se distribuem num total de sete
Nas cincias sociais brasileiras, figuras maiores captulos. A primeira parte, intitulada A paisagem
como Gilberto Freyre, Srgio Buarque, Jos de Souza da Zona da Mata at 1930, com trs captulos, tem
Martins e nomes mais novos como Lygia Sigaud, incio com uma bela descrio da regio, de seu eter-
Elide Rugai Bastos, Jos Srgio Leite Lopes. Entre os no verdor a Mata Atlntica, at a criao da paisa-
historiadores, Varnhagen, Evaldo Cabral de Mello, gem da cana pelo colonizador. Aqui, Tollenare, um
Caio Prado Jr., Jos Antonio Gonalves de Mello. francs que negociava algodo no incio do sculo
XIX em Pernambuco, descreve o que chama de natu-
As nicas crticas que poderia fazer em termos reza virgem e sublime. O captulo descreve o espao e
substantivos dizem respeito, em primeiro lugar, o processo fsico, que tem precedncia, mas tambm
omisso da chamada trade revolucionria em a colonizao, o incio da produo do acar e seu
Pernambuco, no sculo XIX, as revolues de 1817, rpido crescimento e o posterior avano do algodo,
a Confederao do Equador, em 1824, e a Revoluo indo at o final do sculo XIX.
Praieira, em 1848, todas elas manifestaes que
expressam a decadncia do acar e a insatisfao O segundo captulo explora, segundo Rogers, o
com a poltica imperial. Em segundo lugar, a ausn- rico veio da reflexo intelectual sobre a paisagem
cia notada de um autor fundamental para a compre- ao longo de diversas geraes, e aqui temos conta-
enso da histria econmica do Brasil, que foi Celso to com os argumentos abolicionistas de Joaquim
Furtado, no apenas com seu clssico Formao Nabuco, as interpretaes de Gilberto Freyre sobre
econmica do Brasil, mas com suas obras direta- a casa-grande e a senzala, e o memorialismo de Jos
mente vinculadas ao tema, como Operao Nordeste Lins do Rego, em que Rogers reala a nostalgia de
e A pr-revoluo brasileira.1 Thomas Rogers chega uma gerao, uma contribuio importante para a
mesmo a nomear Celso Furtado e a Sudene, mas histria intelectual da regio e do pas.
sem se aprofundar nas anlises do economista parai-
bano sobre o perodo em questo. No terceiro captulo, que encerra a primeira parte da
obra, a vez de o autor situar a vida dos trabalhado-
De todo modo, esses pecadilhos no desmere- res no contexto dos engenhos de acar, ampliando
cem a obra pois, partindo de um formidvel ndice a viso da Abolio em 1888. Ainda trabalha a met-
de importantes autores referenciados, adiciona o fora do cativo, que no se esgota com a Abolio
labor do historiador, as fontes de arquivos diver- e prossegue at os idos de 1964, quando das movi-
sos, a exemplo do Arquivo do Tribunal Regional de mentaes camponesas e dos assalariados da cana.
Trabalho, e da Junta de Conciliao e Julgamento do
municpio de Vitria de Santo Anto, entre muitos Na segunda parte, que cobre o perodo de 1930 a
outros arquivos, e as mais de cinquenta entrevistas 1960 na regio, h dois captulos, que apresentam
realizadas com tcnicos, produtores, lderes sindi- todo o perodo de modernizao da indstria da
cais, fornecedores de cana; mas tambm com os cha- cana, e a criao do Instituto do Acar e do lcool,
mados trabalhadores do eito. Este um dos pontos por Getlio Vargas. Segundo o autor, a moderniza-
altos do livro, ao contrapor a voz dos de cima e no o agrcola traz consigo novas formaes polticas
1. BERNARDES, D. A. M. e LIMA, M. C. (2009). Um cartesiano na encruzilhada da revoluo. In: FURTADO, C.: A pr-revoluo
brasileira. Recife: Editora Universitria/UFPE, p. 9:21.

Marcos Costa Lima
e incorpora os espaos cerrados de poder das oligar- na agricultura da cana aps 1980. O fim do regime
quias com traos aristocrticos, o que possibilitar, militar e o surgimento do modelo neoliberal que o
j nos meados dos anos 1950, alguma mobilizao sucedeu fizeram afrouxar o controle governamental
dos trabalhadores rurais. Tambm neste captulo, sobre a agroindstria da cana. Mas a crise energtica
o surgimento das foras contrrias ao status quo, a mundial e os danos do aquecimento global trouxe-
exemplo do Partido Comunista e da Igreja Catlica ram tona o papel do etanol como possvel substitu-
progressista. Juntos os dois captulos apresentam as to gasolina, j utilizado amplamente no Brasil, mas
mtuas influncias polticas, sociais e agrcolas do agora transformado em commodity internacional.
processo de modernizao e dos levantes, greves e
manifestaes dos trabalhadores da cana. De acordo com Thomas Rogers, as expresses intelec-
tuais de Nabuco, Gilberto Freyre e Jos Lins do Rego
A terceira parte, tambm composta de dois captu- defenderam a paisagem como algo pessoal e incorpo-
los, cobre o perodo 1964-1979 na Zona da Mata. raram os trabalhadores organicamente ao ambiente.
No captulo 6, h um amplo painel do que represen-
taram o golpe de 1964 e os reflexos da ditadura na A violncia perpetrada ao longo da histria da
Zona da Mata. O autor se baseia em depoimentos cana ainda permanece. Muito mudou na paisagem
de trabalhadores e lderes sindicais, como Gregrio e mesmo nas relaes de produo. O grosso da
Bezerra, que foi barbaramente torturado durante o produo de cana se deslocou para o estado de So
golpe de Estado. Registra o parti-pris dos propriet- Paulo, hoje com 70% da produo nacional. Um
rios de cana para no efetivarem os acordos estabe- novo projeto para a Zona da Mata de Pernambuco,
lecidos anteriormente, durante o Acordo do Campo, agora no Polo Industrial de Suape, desponta como
no governo Miguel Arraes. Segundo o autor, o tema um cenrio de hipermodernidade, mas a plantation
central do perodo ps-golpe foi a aplicao sistem- ainda se faz presente e os trabalhadores cativos da
tica do poder de Estado e o reconhecimento cons- regio ainda so a maioria.
ciente deste poder pelos trabalhadores e produtores
(p. 177), mas a metfora da cativo pelos trabalhadores Em suas palavras finais, quase ao modo de
permaneceu em toda a regio ao longo do perodo. Montesquieu, o autor nos diz que a paisagem prova
seu valor como uma ferramenta conceitual para nar-
No captulo 7, Rogers apresenta o boom agrcola na rar a histria, ajudando-nos a compreender este vn-
regio, provocado pela produo do etanol e expan- culo duradouro [...]. As decises sobre a mudana da
dindo a fora da indstria da cana. Como uma de paisagem, assim, sero sempre a partir da mudana
suas preocupaes, o autor lana luz sobre os danos social ou dela resultaro. Situarmos discursos sobre
ambientais provocados pela nova expanso, com a paisagem significa a forma como a estrutura social
a lavoura da cana cobrindo novas reas, avanan- atuar sob o ambiente material. Analisar esses dis-
do inclusive sobre o agreste, rea tradicionalmente cursos melhora a nossa compreenso das motivaes
produtora de alimentos, atingindo e poluindo rios e perspectivas que movem a ao de pessoas, e ajuda
e riachos com o vinhoto. O autor ainda nos leva a explicar o porqu de as razes da cana na Zona da
at os primeiros movimentos antiditadura militar, Mata serem to profundas. Profundas o suficiente
em 1979, quando o movimento sindical na Zona da para que proprietrios e trabalhadores possam, difi-
Mata se rearticula para novas manifestaes. cilmente, pensar em uma vida sem elas. (p.217)
Finalmente, nas concluses, Rogers extrai algumas

lies e snteses do longo processo da plantation
no estado de Pernambuco e examina as mudanas Abril de 2011

SOBRE
SOBREO CENTRO
O CENTRO
O Centro, sua criao e evoluo
O Centro Celso Furtado nasceu de uma proposta do

presidente Luiz Incio Lula da Silva, apresentada a
Celso Furtado em junho de 2004, durante a conferncia
Com o apoio inicial do BNDES, ento dirigido por Guido
Mantega, a Assembleia inaugural do Centro, realizada
em 22 de novembro de 2005, aprovou o seu estatuto e
da UNCTAD. A esse centro irradiador de projetos e pol- elegeu a primeira diretoria, composta de trs presiden-
ticas inovadoras no combate fome, pobreza e aos tes Luiz Gonzaga Belluzzo, Maria da Conceio Tavares
gargalos do desenvolvimento o presidente props dar o e Rosa Freire dAguiar Furtado e de trs diretores
nome de Celso Furtado. Em meados de 2005, em carta a Hildete Pereira Melo, Carlos Tibrcio e Cludio Salm.
Rosa Freire dAguiar Furtado, o presidente Lula reiterou o Quatro empresas pblicas apoiaram a criao do Centro
interesse na criao do Centro, cujos princpios foram reu- Celso Furtado: BNDES, Petrobras, Caixa Econmica
nidos em Manifesto apresentado pelo ministro Luiz Dulci Federal e Eletrobrs.
na Conferncia de Helsinque em setembro de 2005.
Em setembro de 2009, os 166 associados do Centro, reu-
A misso do novo rgo assim se definia: A agenda nidos em Assembleia Geral, aprovaram uma reviso do
do Centro Celso Furtado dever aprofundar, sistemati- estatuto e elegeram a nova diretoria, agora composta de
zar e formular projetos de investigao e pesquisa em um diretor-presidente e quatro diretores. Foram ento
torno dos temas cruciais do desenvolvimento do sculo eleitos Luiz Carlos Delorme Prado como diretor pre-
XXI. Sua criao constitui justa homenagem mem- sidente e os diretores Rosa Freire dAguiar Furtado,
ria de um dos maiores economistas do sculo XX: Celso Carlos Tibrcio, Fbio Stefano Erber e Antonio Corra
Furtado. Humanista, intelectual e homem pblico, de Lacerda. Aps o falecimento de Fbio Erber, em 2011,
Furtado transformou-se em referncia mundial na luta Carmem Feij integrou a diretoria.
contra a misria e o subdesenvolvimento. Por mais de
meio sculo sua produo intelectual exerceu uma Na mesma assembleia Tania Bacelar de Arajo foi
extraordinria influncia na formao da conscincia cr- eleita presidente do Conselho Deliberativo, que rene
tica na Amrica Latina. A ele deve-se a compreenso de hoje Andr Ricardo de Souza (representante da Caixa
que as estruturas de poder e de produo precisam ser Econmica Federal), Antonio Barros de Castro (in memo-
modificadas para que o desenvolvimento possa romper riam), Carlos Lessa, Celso Lucchesi (representante da
a lgica da dependncia e da concentrao de riqueza. Petrobras), Fernando Pimentel Puga (representante
As assimetrias apontadas por Furtado, h mais de 50 do BNDES), Gerson Gomes, Jorge de Oliveira Camargo
anos, entre as naes e dentro de cada nao, foram (representante da Eletrobrs), Jos Luis Fiori, Luiz Carlos
acentuadas pelas novas condies do capitalismo mun- Delorme Prado, Luiz Gonzaga Belluzzo, Marcos Costa
dial. Por certo, a agenda do desenvolvimento ter de se Lima, Marcos Formiga, Rubens Ricupero e Jos Sydrio
adequar s transformaes ocorridas na economia e nas de Alencar Jr., representante do Banco do Nordeste do
sociedades nas ltimas dcadas. Mas persiste o desafio Brasil, que em novembro de 2010 aderiu como quinto
de se construrem as instituies incumbidas de conciliar scio patrono do Centro.
os impulsos criativos da ao privada com os princpios
republicanos de igualdade e liberdade. Esse era o sonho 467-479 >>
de Furtado e a tarefa do Centro que leva o seu nome.

Atividades
A programao do Centro, decidida pela diretoria em consonncia com o Conselho Deliberativo, tem se interes-
sado predominantemente, mas no exclusivamente, por temas ligados a estudos de macroeconomia, econo-
mia internacional, desenvolvimento regional e integrao sul-americana alm, claro, do pensamento e obra
de Celso Furtado.
Esses temas se desdobram em mltiplas atividades convergindo em trs polos: documentar, debater e formar.
Documentar o desenvolvimento primeira edio do Congresso Internacional de

Nas suas instalaes cedidas pelo BNDES, no edifcio Desenvolvimento, em 2012. Outros seminrios
sede no Rio de Janeiro, o Centro abriga a Biblioteca de e mesas-redondas so organizados, nas linhas estabe-
Celso Furtado, com mais de 7 mil volumes, incluindo as lecidas desde sua criao.
obras que estavam na sua residncia em Paris, intei-
ramente catalogada e disponvel para a consulta do > SEMINRIOS: O pensamento de Celso Furtado, rea-
pblico, no local ou em linha. A coleo do Centro regu- lizado no Rio de Janeiro, em Recife, Joo Pessoa e
larmente enriquecida por doaes e novas aquisies. Fortaleza. Perspectivas do desenvolvimento para
Em 2012 o Centro deve iniciar o tratamento dos arquivos o sculo XXI, no Rio de Janeiro; Desenvolvimento
pessoais de Celso Furtado, cujo contedo reflete alguns regional do Nordeste, em Recife; Segurana ali-
dos momentos cruciais do desenvolvimento do Brasil mentar e segurana energtica, no Rio de Janeiro;
e da Amrica Latina na segunda metade do sculo XX. Comunicaes e desenvolvimento em tempos de con-
A funo de documentao do Centro se desdobra por vergncia de mdias, no Rio de Janeiro; e A integrao
meio da publicao de documentos sobre a histria do sul-americana, em Foz do Iguau.
desenvolvimento do Brasil e por meio do site, que vai
criar um banco de dados incluindo parte significativa da > MESAS-REDONDAS E CONFERNCIAS: Lanamento da edi-
obra dos scios do Centro. o comemorativa do cinquentenrio da obra Formao
econmica do Brasil, de Celso Furtado, em Joo
Pessoa, So Paulo, Braslia e Porto Alegre; Matrias-
Estudar, debater e propor iniciativas primas, globalizao e desenvolvimento com Gabriel
sobre desenvolvimento Palma, Heiner Flassbeck e Ernani Torres, no Rio de
SEMINRIOS E MESAS-REDONDAS Janeiro; Conferncias do professor Amit Bhaduri, da
Paralelamente, o Centro promove desde a sua cria- Universidade J. Nehru, Nova Dli, e do professor Sergio
o um intenso programa de seminrios e mesas- Cesaratto, da Universidade de Siena, Itlia, ambas no
redondas. Em 2011 o Centro organiza o workshop Rio de Janeiro etc.
O Novo Desenvolvimentismo e uma Macroeconomia
Estruturalista do Desenvolvimento, que conduzir

PUBLICAES Formar para o desenvolvimento
Em coedio com a Contraponto Editora, o Centro publica Por ocasio de seus seminrios, o Centro promove
a coleo dirigida por Rosa Freire dAguiar Furtado, cursos sobre temas como O Pensamento de Celso
Arquivos de Celso Furtado, de que recentemente saiu Furtado, Novas teorias de desenvolvimento regio-
o quarto volume, O Plano Trienal e o Ministrio do nal, O Nordeste na federao brasileira, O Nordeste
Planejamento. Na coleo Economia poltica e desenvol- na obra de Celso Furtado e O debate do desenvolvi-
vimento, o Centro acaba de publicar a biografia de Ral mento, em geral endereados a estudantes de econo-
Prebisch, assinada por Edgard Dosman, e uma coletnea mia e cincias sociais.
de ensaios de Ral Prebisch ser lanada este ano. Outros cursos visam economistas, funcionrios pblicos
O Centro publica ainda Memrias do Desenvolvimento, e agentes do desenvolvimento, como os funcionrios das
que tem divulgado documentos histricos e pesqui- empresas que patrocinam o Centro. Em 2009, o Centro
sas sobre instituies de fomento ao desenvolvimento, criou, em parceria com o IPEA, o curso Macroeconomia
como o BNDES; Cadernos do Desenvolvimento, a revista e desenvolvimento. Com durao de cinco dias, o curso
semestral do Centro, em nova srie a partir da nona edi- inclui duas aulas sobre macroeconomia, duas aulas
o, e agora tambm em verso digital. O pensamento sobre economia do desenvolvimento e uma conferncia
de Celso Furtado e o Nordeste hoje, foi publicado em de sntese. Esses cursos se realizaram, at o momento,
coedio com o BNB e Ecos do Desenvolvimento Uma em Belm, Salvador, Fortaleza, Goinia, Joo Pessoa,
histria do pensamento econmico brasileiro, em coedi- Belo Horizonte, Florianpolis, Recife e Santa Maria e, em
o com o IPEA. Veja no final desta publicao a lista das 2011, Manaus, Campina Grande, Vitria da Conquista e
publicaes do Centro. Caxias do Sul, sempre com um parceiro local que pode
ser uma prefeitura, uma secretaria de planejamento, um
SITE E REDES banco de desenvolvimento. Em 2010, o Centro organizou
O site do Centro est sendo reformado e a nova ver- um ciclo de palestras na Universidade Caixa A Caixa e
so, enriquecida e permanentemente atualizada, pas- o desenvolvimento do Brasil no mbito das comemo-
sar a abrigar a ntegra dos artigos e ensaios publica- raes do 150 aniversrio da Caixa Econmica Federal,
dos em Cadernos do Desenvolvimento e Memrias do acompanhado de um concurso de monografias aberto
Desenvolvimento, devidamente indexados, alm de um aos funcionrios da Caixa, subordinado ao tema das con-
vasto acervo de artigos de seus associados. Em resposta ferncias. Em 2011, organiza na Universidade Petrobras
a uma das suas prioridades fomentar sinergias entre outro ciclo de palestras sobre o papel da Petrobras no
pesquisadores o Centro apoia duas redes de pesquisa: desenvolvimento do Brasil.
a Rede Nacional de Professores de Desenvolvimento
Econmico, e a Rede Brasileira de Cidades Mdias.
BOLSAS
Com o apoio do Banco do Nordeste do Brasil (BNB), o
Centro criou em 2008 um programa de bolsas de estudo
para mestrado e doutorado que j contemplou 30 estu-
dantes e pesquisadores. No final de 2010, foi lanado
um prmio para graduandos e um programa de bolsas
para pesquisadores.

1. The Center, its creation and its evolution
The International Celso Furtado Center was conceived on the back Salm. Four public sector companies backed the creation of the
of a suggestion made by former President, Luiz Incio Lula de Silva, International Celso Furtado Center: BNDES, Petrobras, Caixa
to Celso Furtado, in June of 2004, at an UNCTAD event. The presi- Econmica Federal and Eletrobrs.
dent proposed that this center to promote innovative projects and
policies aimed at combating hunger, poverty and bottlenecks to In September 2009, the Centers 166 associates, meeting at a
development should carry the name of Celso Furtado. In mid- General Assembly, approved a revision to the statutes and voted
2005, in a letter to Rosa Freire dAguiar Furtado, President Lula in a new board, now made up of a director-president, Luiz Carlos
reiterated his interest in setting up the Center, whose principles Delorme Prado, and four directors: Rosa Freire dAguiar Furtado,
were set down in a Manifesto presented by Minister Luiz Dulci, at Carlos Tibrcio, Fbio Stefano Erber and Antonio Corra de
the Helsinki Conference in September of 2005. Lacerda. After the death of Fbio Erber, in 2011, Carmem Feij
was invited to occupy his place on the board.
The mission of this new entity was defined as follows: The
agenda of the International Celso Furtado Center will focus on At the same assembly, Tania Bacelar de Arajo was elected
deepening, systematizing and formulating investigation and president of the Deliberative Board, which today includes the
research projects on crucial XXI century development themes. following members: Andr Ricardo de Souza (representing the
Its creation constitutes a much deserved tribute to the mem- Caixa Econmica Federal), Antonio Barros de Castro (in me-
ory of one of the greatest economists of the XX century: Celso moriam), Carlos Lessa, Celso Lucchesi (representing Petrobras),
Furtado. A humanist, intellectual and public man, Furtado be- Fernando Pimentel Puga (representing the BNDES), Gerson
came a world reference in the fight against misery and under- Gomes, Jorge de Oliveira Camargo (representing Eletrobrs), Jos
development. His intellectual production exercised an extraor- Luis Fiori, Luiz Carlos Delorme Prado, Luiz Gonzaga Belluzzo,
dinary influence on the development of Latin Americas critical Marcos Costa Lima, Marcos Formiga, Rubens Ricupero and Jos
conscience for over half a century. To him we owe the certainty Sydrio de Alencar Jr., representing the Banco do Nordeste do
that power and production structures need to be modified for Brasil, which in November of 2010 became the Center`s fifth pa-
development to break the patterns of dependence and concen- tron partner.
tration of wealth. The asymmetries between nations and with-
in each nation indicated by Furtado more than 50 years ago
were accentuated by the new global market conditions. There
is no doubt that the development agenda will have to adapt to
2. Activities
the economic and social transformations of the last decades.
Nevertheless, the challenge of building institutions capable of The Centers programming, which is decided by the board of di-
reconciling the creative impulse of the private initiative with rectors in close agreement with the Deliberative Board, has been
the republican principles of liberty and equality persists. This primarily, but not exclusively, focused on subjects related to mac-
was the dream of Furtado and it is the task that lies ahead of roeconomic studies, international economics, regional develop-
the Center that carries his name. ment and South American integration as well as, of course, the
thoughts and works of Celso Furtado.
With the initial backing of the BNDES, then headed by Guido
Mantega, the Centers inaugural assembly, held on November These subjects can be developed into a multitude of different
22nd, 2005, approved its statutes and elected its first board, activities, which can be concentrated under just three objective
made up of three presidents, Luiz Gonzaga Belluzzo, Maria da headings: to document, to debate and to educate.
Conceio Tavares and Rosa Freire dAguiar Furtado, and three
directors Hildete Pereira Melo, Carlos Tibrcio and Claudio

DOCUMENTING DEVELOPMENT in Joo Pessoa, So Paulo, Braslia and Porto Alegre; Matrias
At its premises, ceded by the BNDES in its headquarters building primas, globalizao e desenvolvimento (Raw materials,
in Rio de Janeiro, the Center is home to the Celso Furtado Library, globalization and development) with Gabriel Palma, Heiner
which holds more than seven thousand volumes, including works Flassbeck and Ernani Torres, in Rio de Janeiro; Conferences given
that came from Celsos home in Paris, fully catalogued and avail- by Professor Amit Bhaduri, of the University J. Nehru, New Delhi,
able for public use, either in loco, or on-line. The Centers collec- and by Professor Sergio Cesaratto, of the University of Siena,
tion is constantly being enriched through donations and new ac- Italy, both in Rio de Janeiro etc..
quisitions. In 2012, the Center plans to begin treatment of Celso
Furtados personal records, whose content reflects some of the PUBLICATIONS
most important moments in Brazils trajectory of development, In joint publication with Contraponto Editora (Contraponto
as well as that of Latin America, during the second half of the Publishers), the Center publishes a collection organized by
20th Century. Documenting at the Center comes in the form of Rosa Freire dAguiar Furtado, entitled Arquivos de Celso
publication of documents relating to the history of development Furtado,(Celso Furtados Records), of which the fourth edi-
in Brazil and through its website, and the goal is to create a data tion has just been released, with the title of O Plano Trienal e
bank that will also include a significant portion of the works of the o Ministrio do Planejamento (The Tri-Annual Plan and the
Centers partners. Ministry of Planning).In the collection Economia poltica e desen-
volvimento (Political economics and development) the Center has
just published the biography of Ral Prebisch by Edgar Dosman
To study, to debate and to propose and a series of Prebischs essays will be launched this year.
initiatives on development
SEMINARS AND ROUND TABLES The Center also publishes its Memrias do Desenvolvimento
Parallel to this, the Center has also, since its creation, offered an (Memories of Development), which offers its readers histori-
intense program of seminars and round tables. In 2011, the Center cal documents and research related to institutions that en-
is organizing a workshop entitled The New Developmentalism courage development, such as the BNDES; and Cadernos do
and a Structuralist Macroeconomy of Development, that will Desenvolvimento (Development Journal), the Centers six-
lead on to the first edition of the International Development monthly magazine, in a new series as from the ninth edition,
Congress, set for 2012. Other seminars and round tables are be- and now also available in digital format. O pensamento de Celso
ing organized, along the lines established since its creation. Furtado e o Nordeste hoje (The views of Celso Furtado and the
Northeast today), was published jointly with BNB, and Ecos do
> SEMINARS:The views of Celso Furtado, held in Rio de Janeiro, Desenvolvimento Uma histria do pensamento econmico
in Recife, Joo Pessoa and Fortaleza. Prospects of Development brasileiro (Echoes of Development A story of Brazilian economic
for the 21st Century, in Rio de Janeiro; Regional Development in thinking), jointly published with IPEA. A complete list of the
the Northeast, in Recife; Food safety and energy safety, in Rio Centers publications can be found at the end of this publication.
de Janeiro; Communications and development in times of media
convergence, in Rio de Janeiro; and South American integra- SITE AND NETWORKS
tion, in Foz do Iguau. The Centers website is in the process of being reformulated,
and the new version, continually enriched and updated, will of-
> ROUND TABLES AND CONFERENCES:The launch of a fifty-year com- fer readers the complete versions of articles and essays pub-
memorative edition of Celso Furtados famous work entitled lished in the Cadernos do Desenvolvimento e Memrias do
Formao econmica do Brasil (The Economic Growth of Brazil), Desenvolvimento, duly indexed, as well as a vast archive of

articles produced by its associates. In response to one of its partnership with IPEA (Institute for Applied Economic Research),
priorities, namely to develop synergies between researchers, the a course entitled Macroeconomia e desenvolvimento
Center is supporting two research networks: the Rede Nacional (Macroeconomy and development). With duration of five days,
de Professores de Desenvolvimento Econmico (The National this course includes two lectures on the macroeconomy, two
Network of Economic Development Professors), and the Rede lectures on the development economy and one synthesis confer-
Brasileira de Cidades Mdias (The Brazilian Network of Mid- ence. These courses have thus far been held in Belm, Salvador,
sized Towns). Fortaleza, Goinia, Joo Pessoa, Belo Horizonte, Florianpolis,
Recife and Santa Maria and, in 2011, it will be the turn of Manaus,
SCHOLARSHIPS Campina Grande, Vitria da Conquista and Caxias do Sul to act
With the backing of the Banco do Nordeste do Brasil (BNB), as hosts, always in partnership with a local entity, which may
the Center created, in 2008, a program of study scholarships be a City Hall, a planning secretariat, or a development bank.
for masters and PhD programs, which has already supported In 2010, the Center organized a series of presentations at the
50 students and researchers. At the end of 2010, the Center Caixa University A Caixa e o desenvolvimento do Brasil (Caixa
launched an award for those about to graduate and a scholar- and the development of Brazil) in celebration of 150 years of
ship program for researchers. the federal loans and savings bank, Caixa Econmica Federal,
which also included a competition, open to Caixa employees,
To educate for development where they had to write a monograph linked to the theme of
During its seminars, the Center promotes courses on subjects the conferences. In 2011, the Center is organizing, at Petrobras
such as The views of Celso Furtado, New theories on regional University, another similar series of presentations on the role of
development, The Northeast within the Brazilian Federation, the oil giant (Petrobras) in the development of Brazil.
The Northeast within the works of Celso Furtado, and The de-
velopment debate, generally targeted at economics and social
sciences students.
Other courses are aimed at economists, civil or public employ-

ees, and agents of development, such as the employees of com-
panies that sponsor the Center. In 2009, the Center created, in

Publicaes do Centro Celso Furtado
CADERNOS DO DESENVOLVIMENTO
Ano 1, n. 1, 2006
Atas do seminrio internacional A Atualidade do Pensamento de Celso Furtado sobre o Desenvolvimento,
realizado em Braslia em novembro de 2005.
ISSN 1809-8606 278 pginas
Ano 1, n. 2, 2006
Problemas de mdio e longo prazos do desenvolvimento | Mudanas nas relaes internacionais
e na insero do Brasil | Financiamento do desenvolvimento brasileiro | Dossi Celso Furtado,
com comentrios do autor e seu livro Perspectivas da economia brasileira.
Ano 2, n. 3, 2007
Atas do seminrio internacional Pobreza e desenvolvimento no contexto da globalizao, organizado
pelo Centro Celso Furtado em julho de 2006.
Ano 3, n. 4, 2008
Dossi Amrica Latina: o perfil multifacetado dos movimentos sociais | Unasul: oportunidade para
a participao cidad | Gnero: deciso pioneira no decorre de cotas. Seminrios: Os desafios da energia |
Projetos estruturantes de integrao territorial, Brasil e Amrica do Sul | As comunicaes | A questo
metropolitana | Problemas e polticas da sade.

Ano 3, n. 5, 2008
A integrao sul-americana e a globalizao: Globalizao e integrao regional | Estrutura produtiva
e especializao comercial, observaes sobre a sia e a Amrica Latina | Insero externa e financiamento |
Integrao monetria e financeira em condies perifricas | Os dilemas da integrao sul-americana.
Ano 4, n. 6, 2009
Problemas e polticas da educao | A questo agrria | Perspectivas do desenvolvimento e inovao
tecnolgica | Desenvolvimento e impactos ambientais.
Ano 5, n. 7, 2010
Atas do seminrio internacional O desenvolvimento regional do Nordeste, realizado em Recife,
em outubro de 2009.
Ano 6, n. 8, 2011
Pesquisa A Sudene de Celso Furtado: 1958-1964 | Dossi Segurana alimentar e segurana energtica
| Dossi Celso Furtado, com uma entrevista indita de Celso Furtado.

MEMRIAS DO DESENVOLVIMENTO
Ano 1, n. 1, 2007
O debate terico entre Celso Furtado e Ragnar Nurkse, nos anos 1950, e os respectivos artigos:
Formao de capital e desenvolvimento econmico, de Furtado, e Problemas da formao de capitais
em pases subdesenvolvidos, de Nurkse.
Ano 2, n. 2, 2008
O papel do BNDE na industrializao do Brasil - os anos dourados do desenvolvimentismo, 1952-80:
Fontes documentais do BNDES | Programa de Reaparelhamento Econmico | Relatrio da Comisso Mista
Brasil- Estados Unidos | A legislao.
Ano 3, n. 3, 2009
Entrevistas do Projeto Memria do BNDES (1982): Presidentes: Lucas Lopes, Roberto Campos, Marcos
Vianna | Funcionrios: Celso Furtado, Ignacio Rangel, Juvenal Osrio, Maria da Conceio Tavares, Rmulo
de Almeida, Sebastio Soares | Empresrios: Claudio Bardella, Jos Mindlin, L. E. Vidigal, Einan Kok, Hessel
Cherskassky, Eugenio Staub, Paulo Villares e Abraham Kasinsky.
Ano 4, n. 4, 2010
Relatrio final da pesquisa O papel do BNDE na industrializao do Brasil os anos dourados do
desenvolvimentismo, 1952-80 | Entrevistas com Marcos Vianna, R. Saturnino Braga, Antonio Abade,
Luciano Martins, Sebastio Soares.
O contedo das publicaes Cadernos do Desenvolvimento e Memrias do Desenvolvimento est disponvel no site do Centro;
em verso impressa na Biblioteca Celso Furtado e em um extenso nmero de bibliotecas.

EM COEDIO COM A UNIVERSIDADE CAIXA
O desenvolvimento econmico brasileiro e a Caixa: conferncias, 2011

Apresentao, Maria Fernanda Ramos Coelho | Introduo, Luiz Carlos Delorme Prado | O Desenvolvimentismo
do ps-guerra at meados dos anos sessenta, Ricardo Bielschowsky | O Desenvolvimentismo autoritrio de
1968 a 1980, Luiz Carlos Delorme Prado | A hegemonia liberal, Leda Paulani | A insero internacional brasileira,
Antonio Corra de Lacerda | O debate atual, Mrcio Pochmann | O financiamento do desenvolvimento econ-
mico, a distribuio de renda e a questo regional, Tania Bacelar.
ISBN 978-85-64634-00-8 67 pginas
O desenvolvimento econmico brasileiro e a Caixa: trabalhos premiados, 2011

Apresentao, dilo Ricardo Valadares | Trabalhos Premiados Graduados: Desenvolvimento econmico brasi-
leiro contemporneo e a Caixa: o papel do FGTS, Juliana Camargos Costa | O Programa Minha Casa Minha Vida
e a Caixa Econmica Federal, Fabiano DAmico | Cooperao Sul-Sul e desenvolvimento scioeconmico: o caso
Caixa Econmica Federal, Tadeu Morato Maciel | Meno Honrosa: Aproveitamento da gua da chuva e energia
solar em uma residncia no municpio da Serra ES, Fbio Lopes Costalonga e Jozieli Donadia Covre | Graduandos:
Mulheres em cargos de liderana na Caixa Econmica Federal, Juliane Meurer Canova | O desenvolvimento
econmico da Caixa e do Brasil, Flvia Von Atzingen Pasquini Gonalves | O desenvolvimento econmico brasileiro
contemporneo e a Caixa, Fabrini Lopes da Silva | Meno Honrosa: A histria da Caixa Econmica Federal do
Brasil e o desenvolvimento econmico, social e poltico brasileiro, Jailson Moreira dos Santos.
ISBN 978-85-64634-01-5 181 pginas
O contedo dos livros publicados em coedio com a Universidade Caixa est disponvel no site do Centro.
Essas publicaes no esto venda.
EM COEDIO COM O IPEA No prelo
Ecos do desenvolvimento: uma histria do pensamento econmico brasileiro, 2011.

Prefcio, Ricardo Bielschowsky | Apresentao Maria Mello de Malta | A histria do pensamento econmico
brasileiro entre 1964 e 1989: um mtodo para discusso Maria Mello de Malta, Rodrigo Castelo, Marco Antonio
da Rocha, Bruno Borja, Pablo Bielschowsky | A histria do pensamento econmico brasileiro como questo,
Angela Ganem | Para a crtica da economia do desenvolvimento: a insero de Celso Furtado na controvrsia
internacional, Bruno Borja | Doutrina de Segurana Nacional e Atos Institucionais: entendendo o modus
operandi do regime civil-militar no Brasil (1964-1985), Victor Leandro C. Gomes, Hlio de Lena Jnior |
O debate sobre a tendncia estagnao, Claudio Salm | Sensos do contraste: o debate distributivo no
milagre, Maria Mello de Malta | Crescimento, distribuio de renda e progresso tcnico: a controvrsia sobre
os padres de acumulao, Pablo Bielschowsky | Revoluo Brasileira, dualidade e desenvolvimento:
do nacional-desenvolvimentismo Escola de Sociologia da USP, Marco Antonio da Rocha | Presena de
Florestan: subdesenvolvimento, capitalismo dependente e revoluo no pensamento econmico brasileiro,
Rodrigo Castelo | Posfcio: Uma agenda para a (re)descoberta do Brasil, Aloisio Teixeira.
ISBN 978-85-64634-00-8 366 pginas
O contedo dos livros publicados em coedio com o IPEA estar disponvel nos sites do IPEA e do Centro.

EM COEDIO COM A EDITORA CONTRAPONTO
ARQUIVOS CELSO FURTADO
N. 1, 2008
Ensaios sobre a Venezuela Um olhar pioneiro, Rosa Freire dAguiar | O desenvolvimento recente da
economia venezuelana, 1957, C. Furtado | Notas sobre a economia venezuelana, 1974, C. Furtado | Celso Furtado
na Venezuela, Carlos Medeiros | Celso Furtado e o desenvolvimento a partir da exportao de recursos naturais
no renovveis, Abdelkader Sid-Ahmed | O futuro se decide agora: entrevista a Lorenzo Batalln.
ISBN 978-85-7866-003-1 187 pginas
N. 2, 2008
Economia do desenvolvimento curso ministrado por Celso Furtado na PUC-SP em 1975 Um sonho de
regresso, por Rosa Freire dAguiar | Economia do desenvolvimento, 1975, C. Furtado | A economia brasileira:
1850-1919 (1975), C. Furtado | A industrializao perifrica (1975), C. Furtado | O capitalismo ps-nacional
(1975), C. Furtado | Celso Furtado e a teoria econmica, por Luiz Carlos Bresser-Pereira| A primeira aula de
Celso Furtado, entrevista a Claudio Cerri.
ISBN 978-85-7866-010-9 254 pginas
N. 3, 2009
O Nordeste e a saga da Sudene,1958-64 A batalha da Sudene, Rosa Freire dAguiar | A Operao Nordeste,
C. Furtado | Uma poltica de desenvolvimento econmico para o Nordeste (GTDN), C. Furtado | Discurso
de posse na Sudene (1960), C. Furtado | A luta pelo Nordeste e a estratgia da Sudene (1962), C. Furtado |
Para o Nordeste, 15 anos perdidos (1979), C. Furtado | Notas de uma entrevista com Celso Furtado,
por Albert Hirschman | Depoimento na CPI sobre a Sudene (1978), por Francisco de Oliveira | O Conselho
Deliberativo da Sudene, por Marcos Costa Lima | O GTDN e as exigncias da atualidade, entrevista a Joo
Salmito Filho, Adriano Bezerra de Menezes.
ISBN 978-85-7866-021-5 283 pginas
N. 4, 2011.
O Plano Trienal e o Ministrio do Planejamento A histria de um plano, Rosa Freire dAguiar | O Plano
Trienal e o desenvolvimento (1962), C. Furtado | Discurso de posse (1962) C. Furtado | Plano Trienal de
Desenvolvimento Econmico e Social 1963-1965 | O Plano Trienal e sua economia poltica, Pedro Paulo Zahluth
Bastos | A atitude de Goulart com o planejamento, Robert T. Daland | Uma releitura das reformas, Maria da
Conceio Tavares | A batalha nos jornais: do alcoro revoluo, Rosa Freire dAguiar.
ISBN 978-85-7866-035-2 283 pginas
Os livros publicados em coedio com a Editora Contraponto encontram-se venda nas livrarias e no site da editora.
Mais informaes: www.contrapontoeditora.com.br

COLEO ECONOMIA POLTICA E DESENVOLVIMENTO
Desenvolvimento e subdesenvolvimento, 2009 | Celso Furtado.

Apresentao Rosa Freire dAguiar. A teoria do desenvolvimento na cincia econmica | O mecanismo
do desenvolvimento | O processo histrico do desenvolvimento | Elementos de uma teoria do subdesenvolvimento
| O desequilbrio externo nas estruturas subdesenvolvidas | Industrializao e inflao: anlise do desenvolvimento
recente do Brasil.
ISBN 978-85-7866-019-2 234 pginas
A economia do subdesenvolvimento, 2010 | A. N. Agarwala e S. P. Singh (orgs.)

Artigos de Jacob Viner, Colin Clark, Gerald M. Meyer, Paul Baran, H. Myint, Simon Kuznets, W. W. Rostow,
Henry C. Wallich, V. K. R. V. Rao, Henry J. Bruton, P. Rosenstein-Rodan, Ragnar Nurkse, J. Marcus Fleming,
Tibor Scitovsky, Celso Furtado, Alfredo Navarrete Jr, Ifigenia M. de Navarrete, R.S. Eckaus, Hans Singer,
Arthur Lewis, Hollis Chenery, M. Bronfenbrenner.
ISBN 978-85-7866-025-3 502 pginas
O manifesto latino-americano e outros ensaios, 2011 | Ral Prebisch

Introduo: Adolfo Gurrieri | Prefcio: Ricardo Bielschowsky | O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e
alguns de seus principais problemas | Crescimento, desequilbrio e disparidades: interpretao do processo de desen-
volvimento econmico | Problemas tericos e prticos do crescimento econmico | Os principais problemas da tcnica
preliminar de programao | A poltica comercial nos pases insuficientemente desenvolvidos, do ponto de vista latino-
americano | O mercado comum latino-americano | O falso dilema entre desenvolvimento econmico e estabilidade
monetria | O sistema econmico e sua transformao | A periferia latino-americana no sistema global do capitalismo.
ISBN 978-85-7866-041-3 648 pginas
OUTROS
Pensamento de Celso Furtado

O
al Prebisch (1901-1986)
R e o Nordeste hoje, 2009.
A construo da Amrica Artigos de Celso Furtado, Tania Bacelar,
Latina e do Terceiro Mundo, Liana Carleial, Assuero Ferreira, Mauricio
2011 | Edgar J. Dosman Coutinho, Marcos Costa Lima, Vera
ISBN: 9788578660406 656 pginas Cepda, Aline Nadege de S, Cristovam
Buarque, Clvis Cavalcanti, Ricardo
Ismael. Fotos de Gustavo Moura.
ISBN 978-85-7866-020-8 247 pginas

Biblioteca Celso Furtado
Reunindo o acervo formado por Celso Furtado ao longo American e Columbia. Nos anos 1980 foi embaixador
de sua vida acadmica e profissional, a Biblioteca Celso do Brasil junto Comunidade Econmica Europeia e
Furtado possui uma coleo de mais de sete mil volu- ministro da Cultura.
mes que refletem as disciplinas que o fascinaram desde
jovem: histria, literatura, economia, filosofia, cultura. Em 2006, deu-se inicio organizao da biblioteca pes-
E, principalmente, o desenvolvimento econmico, com soal de Celso Furtado, com a transferncia dos livros
foco no Brasil e na Amrica Latina. que se encontravam em seus apartamentos no Rio de
Janeiro e em Paris, e ao processamento das colees
Celso Furtado (1920-2004) nasceu na Paraba, formou- que hoje compem a Biblioteca, instalada na sede do
se em direito no Rio de Janeiro e, aos 22 anos, entrou Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o
para o servio pblico como tcnico de administrao e Desenvolvimento, e inaugurada em 2009. Ela congrega
organizao. Aps o doutoramento em economia, em toda a produo intelectual de seu titular, em portu-
Paris, morou dez anos no Chile, onde integrou a equipe gus e em uma dzia de lnguas, uma importante cole-
fundadora da Cepal. A firmou e ampliou o leque de o de artigos e livros sobre Celso Furtado, revistas
interesses que guiaram sua atividade de intelectual, acadmicas sobre economia, Amrica Latina e Brasil,
professor e homem pblico: a compreenso do Brasil, desde os anos 1940, importantes obras de referncia
o estudo e a teoria do desenvolvimento. Nos anos na rea de cincias sociais, um banco de teses dirigidas
1960, implantou e dirigiu a Sudene e foi ministro do por Celso Furtado e sobre a sua vida e obra. A Biblioteca
Planejamento. Durante os vinte anos de exlio lecionou Celso Furtado tambm inclui a coleo do CICEF, e uma
Economia do Desenvolvimento e Economia latino-ame- Videoteca com dvds e gravaes das atividades acad-
ricana nas universidades de Paris, Cambridge, Yale, micas do Centro Celso Furtado.
Servios Biblioteca Celso Furtado

Acesso s bases de dados por internet Av. Repblica do Chile, 100, Subsolo 1 - sala 16
Consulta ao acervo (local e online) Centro - 20031-917 - Rio de Janeiro - RJ - Brasil
Reproduo de documentos Tel.: 55 21. 2172 6312
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Sugestes de compras
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De 2 a 6 feira, das 10h s 13h e das 14h s 18h.

Submisso de artigos

1. C
adernos do Desenvolvimento uma publicao semestral, do Centro Internacional
Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento, destinada a divulgar artigos que
tenham como foco o tema do desenvolvimento em suas diferentes dimenses (eco-
nmica, poltica, social, institucional, histrica, territorial, cultural, ambiental, jur-
dica, no plano das relaes internacionais, etc.), em sintonia com as preocupaes
registradas na obra e na trajetria de Celso Furtado.
2. Sero aceitos artigos baseados em pesquisas acadmicas, em reflexes tericas ou

metodolgicas, e anlises crticas da literatura envolvendo o debate sobre o desen-
volvimento no Brasil, na Amrica Latina e no mundo contemporneo. O peridico
s publicar artigos inditos, que no tenham sido publicados anteriormente em
peridicos acadmicos nacionais ou estrangeiros em sua verso impressa ou digital,
livros, captulos de livros, etc.
3. Somente sero aceitas colaboraes de autores que, no mnimo, sejam mestrandos

em cursos de ps-graduao no Brasil ou no estrangeiro, reconhecidos pelas autori-
dades competentes.
4. Os artigos enviados aCadernos do Desenvolvimento sero submetidos a conceitua-

dos pareceristas em suas reas de atuao no Brasil, sendo assegurado o anonimato
de autores e pareceristas no processo de avaliao.
5. Os artigos podem ser submetidos em portugus, ingls, francs e espanhol. Aqueles
escritos em lngua estrangeira sero, a critrio da publicao, traduzidos para o por-
tugus, visando ampliar o acesso ao pblico de lngua portuguesa, com indicao de
tradutor(a) sendo feita pela editoria da publicao.

Normas para publicao
1. Os artigos devero ter entre 10 (dez) e 25 (vinte e cinco) laudas digitadas, no edi-
tor de texto Word, em papel formato A4, fonte Times New Roman, tamanho 12,
espaamento 1,5, margem superior 3,5cm, margem inferior e direita 2,5cm, margem
esquerda 3 cm, com alinhamento esquerda.
2. As notas, citaes e bibliografia devem obedecer s normas da ABNT. As notas

explicativas devem vir no rodap. As referncias bibliogrficas devem vir no final
do texto. A meno aos autores citados no texto deve vir entre parnteses, con-
forme segue: (OLIVEIRA, 1998:48), ou seja, sobrenome do autor em caixa alta, ano e
pgina da publicao. A referncia completa deve constar das referncias bibliogr-
ficas. As citaes de mais de 4 linhas devem ser feitas em recuo e com a fonte um
ponto menor (tamanho 11).
3. Na submisso do artigo o autor deve apresentar um resumo de no mximo 150 pala-
vras, e palavras-chave em portugus. O resumo e as palavras-chave sero publica-
dos em portugus e ingls, sendo que a traduo para o ingls ficar sob a responsa-
bilidade da editoriada publicao.
4.Na submisso do artigo o autor ou autores devem apresentarum minicurrculo em

portugus, em no mximo 150 palavras para cada um deles.
5. Imagens e mapas devem vir nas extenses TIF, CDR e JPG, com resoluo mnima de
300 dpi. Grficos, quadros e tabelas: arquivos originais abertos em Excel ou Word.
6. O s textos devero ser enviados para a secretaria da revista Cadernos do

Desenvolvimento, no Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o
Desenvolvimento, aos cuidados de Adriana Gomes de Carvalho, no seguinte ende-
reo eletrnico:cadernos@centrocelsofurtado.org.br

Este caderno foi composto nas tipologias Minion Pro
e Klavika e impresso em papel Plen Soft 80 g/m2.
CADERNOS DO DESENVOLVIMENTO
Publicao do Centro Internacional Celso Furtado
de Polticas para o Desenvolvimento.
Verso digital de acesso livre:
www.cadernosdodesenvolvimento.org.br

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CADERNOS DO DESENVOLVIMENTO uma publicao do

Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento

Editor Ricardo Ismael

Assistente editorial Adriana Gomes de Carvalho

Fotos de Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo Alexandre Battibugli

Todos os direitos desta edio reservados ao

Liberalizao financeira e sistema bancrio: possveis paralelos entre ndia e Brasil

Uma breve histria do desenvolvimentismo no Brasil

Os conceitos de desenvolvimento e nacionalismo na crtica ao regime militar

Impactos sociais e econmicos da atuao do Banco Interamericano de Desenvolvimento

Desenvolvimento com restrio externa e a questo cambial: anlise terica e aplicada

A questo rural na Amrica Latina. Subdesenvolvimento ou dependncia cultural?

A expanso do mercado de crdito brasileiro no perodo 2004-2009:

Consrcios intermunicipais em foco: debate conceitual e construo de quadro metodolgico

4. Desenvolvimento no Mundo Contemporneo: Agenda, Interdisciplinaridade e Perspectiva Comparada

Na poltica: bons ventos para os duzentos anos

4.2 Refletindo sobre a Realidade Latino-Americana

Mxico: o secundrio-exportador e o aprofundamento do subdesenvolvimento

Intrpretes do pensamento desenvolvimentista

6. DOSSI CELSO FURTADO

Celso Furtado: um senhor brasileiro

8. SOBRE O CENTRO CELSO FURTADO

O Centro, sua criao e evoluo ............................................................................................................................................................................................................................. 467

Atividades ............................................................................................................................................................................................................................................................................................ 468

Publicaes ........................................................................................................................................................................................................................................................................................ 473

Biblioteca Celso Furtado ................................................................................................................................................................................................................................................... 479

Submisso de artigos ................................................................................................................................................................................................................................................................. 480

Normas para publicao ........................................................................................................................................................................................................................................................... 481

Alexandre de Freitas Barbosa Camila de Arajo Ferraz

CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, jul.-dez. 2011 | 7

8 | CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, jul.-dez. 2011

CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, jul.-dez. 2011 | 9

10 | CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, jul.-dez. 2011

Rodrigo Ghalou Dieguez

CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, jul.-dez. 2011 | 11

Nessa perspectiva, a partir deste

Este nmero apresenta, inicialmente, em ordem alfabtica de autores, os artigos

Doravante espera-se tambm contar com as reflexes de outras reas cientficas,

CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, jul.-dez. 2011 | 13

Em seguida, esta edio contempla seo intitulada Desenvolvimento no mundo con-

Registramos nesta seo dois conjuntos de contribuies. O primeiro rene os textos

Nesta edio os Cadernos do Desenvolvimento iniciam, seguindo a tradio da his-

14 | CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, jul.-dez. 2011

Fechando este nono nmero dos Cadernos do Desenvolvimento so apresentadas

Um agradecimento especial a toda a equipe do Centro Celso Furtado, comprometida

CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, jul.-dez. 2011 | 15

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CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, jul.-dez. 2011 | 17

Alexandre Hamilton Bugelli

Uma reviso da Teoria de Estagnao de Celso Furtado

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O presente artigo trata da reviso da Teoria da Estagnao Econmica de Celso

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tenha colaborado no sentido de dificultar as interpretaes dos fenmenos

2. A estagnao segundo Celso Furtado

Formao econmica do Brasil (FURTADO, 1959) um marco entre os estudos

CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, p.19-41, jul.-dez. 2011 | 21

limitaes s quais estavam sujeitas as economias primrio-exportadoras que

Na prtica, a situao tem-se apresentado em grande nmero de pases, inclusive o Brasil,

Nota-se o grande interesse de Furtado em encontrar uma soluo para o

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locais ou instalar-se no pas amparado por subsdios e/ou tarifas favorecidas.4

Por ltimo, mas no menos importante, pontua Furtado, est o carter