O Estatuto da Cidade e o Meio Ambiente

lisson Cesar Prieto

artigo para o IV Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico

So Paulo, 05 a 09 de dezembro de 2006

1. Introduo; 2. As funes sociais da cidade; 3. As questes

ambientais no meio urbano; 4. O Estatuto da Cidade; 5. A preocupao
ambiental nas diretrizes da poltica urbana; 6. Os instrumentos
urbansticos de proteo do meio ambiente; 7. Consideraes
sugestivas; 8. Referncias bibliogrficas.

1. Introduo

Em 2001, foi aprovada e sancionada a Lei Federal n. 10.257, o chamado Estatuto da Cidade,
que traa as diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano dos municpios brasileiros.
O Estatuto da Cidade caracterizado, essencialmente, pela formulao de polticas de gesto
da cidade democrticas e planejadas, bem como pelo aprofundamento no tema da regularizao
fundiria, que toma a maior parte das preocupaes dessa lei urbanstica.
A priori, caberia questionar qual a relao do Estatuto da Cidade com a problemtica das
questes ambientais. Contudo, j aps a leitura do texto legal, percebe-se uma grande preocupao
com os temas ligados ao meio ambiente. Como se sabe, as cidades brasileiras foram vtimas do
processo desordenado de urbanizao que marcou a metade do sculo passado e essas intensas
transformaes no meio urbano tambm impactaram sobre o meio ambiente.
Como afirma Spsito, o processo de urbanizao no mundo contemporneo, expresso da
acentuao dos papis urbanos sob o industrialismo e de novas formas de produo e consumo da e
na cidade, tem provocado o aprofundamento das contradies entre o ambiental e o social nos
espaos urbanos1.
Esse cenrio de contradies entre o ambiental e o social, observado nas cidades brasileiras,
foi acentuado por Nelson Nefussi e Eduardo Licco2:
os grandes assentamentos urbanos concentram os maiores problemas ambientais: poluio do ar,
sonora e hdrica; destruio dos recursos naturais; desintegrao social; desemprego; perda de
identidade cultural e de produtividade econmica; formas de ocupao do solo informais e
irregulares; abandono de reas verdes e de lazer; mal gerenciamento de reas de risco, do
tratamento dos esgotos e da destinao final do lixo coletado;
nas metrpoles com grande concentrao industrial coexistem os problemas de degradao
ambiental e o trnsito catico, as enchentes, a favelizao e os assentamentos em reas inundveis,
de risco e carentes em saneamento;
em cidades costeiras, as condies de balneabilidade das praias vm sendo comprometidas cada
vez mais pelas descargas de esgotos in natura e pelas precrias condies de limpeza pblica e
coleta de lixo; os interesses especulativos imobilirios foram a ocupao de reas de preservao
ambiental, desfigurando a paisagem e destruindo ecossistemas naturais;
as cidades histricas e religiosas tambm sofrem com a especulao imobiliria, com a favelizao
e com o turismo indiferente preservao do patrimnio cultural e ambiental;
na Amaznia, as atividades extrativistas e o avano da fronteira agrcola produzem cidades de
crescimento explosivo, que se tornaram paradigmas para a degradao da qualidade de vida no
meio urbano.

1 SPSITO, O embate entre as questes ambientais e sociais no Urbano, p. 295

2 NEFUSSI e LICCO, Solo Urbano e Meio Ambiente.
 O mesmo quadro apresentado, com maior enfoque problemtica social nos grandes centros
urbanos, por Eduardo Yzigi3, ao afirmar, inclusive, que muito da insatisfao dos cidados com as
cidades, advm da noo de quo deplorveis so certas configuraes, apontadas como patrimnios
ambientais urbanos, tais como: as praas enquanto grandes descampados cimentados; a reas
remanescentes de rvores que so transformados em parques ecolgicos; e aqueles que retratam a
excluso social, como as reas de invaso, a precariedade de equipamentos e infra-estrutura das zonas
perifricas, o grande acmulo de lixo e sujeiras no espao pblico; a visibilidade de fiaes, o
predomnio do comrcio barato e elementar (camels); a despreocupao com o transeunte; a
banalidade da droga e da violncia nos centros urbanos; a ausncia do sentimento de pertena ao
lugar; a promiscuidade e a falta de privacidade como regras.
Esses problemas carecem de solues urgentes. A primeira delas, parece ser a tarefa de fazer a
sociedade e o poder pblico compreenderem que as cidades no so apenas espaos onde se
evidenciam problemas sociais e que a problemtica ambiental est diretamente ligada s construes
humanas e s relaes sociais, seja por fatores fsicos, econmicos, histricos ou culturais.
Nesse sentido, as preocupaes apresentadas por ambientalistas, urbanistas, juristas, gegrafos,
durante a tramitao do Estatuto da Cidade, lograram relativo xito. Alm de colocar o equilbrio
ambiental e a sustentabilidade como pressupostos do desenvolvimento urbano, o estatuto inovou ao
propor uma srie de instrumentos urbansticos que podem, a critrio dos municpios que os
institurem, assegurar um desenvolvimento, mais ordenado, planejado e preocupado com o meio
ambiente natural e construdo.
objetivo deste artigo, portanto, debater a questo ambiental no meio urbano, nas cidades, e
apresentar esses instrumentos trazidos pelo Estatuto da Cidade e discutir como podem contribuir com
a qualidade de vida da populao e com o cumprimento das funes sociais da cidade.

2. As funes sociais da cidade

A cidade , notadamente, um espao marcado por tenses e conflitos que retratam as

desigualdades sociais e os problemas urbanos. Como afirma Ermnia Maricato:
Os espaos urbanos no se limitam tambm a ser locais ou palcos da produo industrial, da
troca de mercadorias, ou lugares onde os trabalhadores vivem. Eles so tudo isso e muito mais; so
produtos: edifcios, viadutos, ruas, placas, postes, rvores, enfim, paisagem que produzida e
apropriada sob determinadas relaes sociais. A cidade objeto e tambm agente ativo das relaes
sociais.4
Ao urbanismo, portanto, cabe a tarefa de identificar as necessidades reais da cidade para
elaborar solues factveis, devendo colocar as relaes sociais existentes como preocupao em
primeiro plano, o que muitas vezes no acontece, isto , as medidas urbansticas acabam por tensionar
as relaes sociais.
A definio de Hely Lopes Meirelles resume muito bem a tarefa primordial do urbanismo que
resolver os problemas e confiltos ocorridos na cidade: Urbanismo o conjunto de medidas estatais
destinadas a organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar melhores condies de vida ao
homem na comunidade, entendido como espaos habitveis, todas as reas e que o homem exerce
coletivamente qualquer das quatro funes sociais: habitao, trabalho, circulao e recreao.5
Na verdade, essas funes sociais da cidade so interesses difusos, isto , de toda a
coletividade, cujos sujeitos no so determinados6. A cidade, para cumprir ento suas funes sociais,
deve garantir a todos os cidados, indistintamente, o direito e a garantia e coletiva individual e coletiva
ao meio ambiente, moradia, terra urbana, ao saneamento e infra-estrutura, ao transporte e servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, tanto para as geraes presentes, quanto para as futuras.
com base nessa argumentao que o poder pblico, para atender as funes sociais da cidade,
pode e deve redirecionar os recursos e a riqueza de forma mais justa, com vistas a combater as

3 YZIGI, Patrimnio ambiental urbano (...). 262.

4 MARICATO, Habitao e Cidade, p. 42.
5 MEIRELLES, Direito Municipal Brasileiro, p. 379.
6 SAULE JNIOR, Novas Perspectivas do Direito Urbanstico Brasileiro (...), p. 61/62.
situaes de desigualdade econmica e social vivenciadas em nossas cidades 7. Alm disso, o poder
pblico deve estabelecer regras jurdicas para determinar, por exemplo, a disciplina do uso e ocupao
do solo, a regulao do sistema virio, o planejamento urbano. Essas regras constituem o direito das
relaes sociais na cidade, conhecido como direito urbanstico, que teve sua consolidao normativa a
partir da Constituio Federal de 1988.
A Constituio, estabeleceu um captulo sobre a Poltica Urbana, em que fora explicitado o
princpio das funes sociais da cidade como constante da poltica de desenvolvimento urbano no pas,
como se denota do prprio texto:
CF, Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

O dispositivo legal enquadra-se na concepo de que o desenvolvimento urbano tem por

objetivo a implementao das funes sociais da cidade para garantir o bem-estar dos cidados. No
Brasil, a brusca urbanizao nos grandes centros elevou os problemas socais provocando tenses
agudas8, que necessitam, ainda hoje, urgentemente de solues elaboradas a partir de um
desenvolvimento urbano includente. A Constituio de 1988, espelha esse ideal da sociedade ao
definir que os objetivos da poltica de desenvolvimento urbano so as funes sociais da cidade e o
bem-estar dos cidados.
Mais tarde, a lei federal de desenvolvimento urbano, que conhecemos como Estatuto da
Cidade, veio explicitar o significado desse direito cidade, nos seguintes termos: a garantia do
direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer,
para as presentes e futuras geraes (Artigo 2, inciso I).
Na acepo de Nelson Saule Jnior, esse direito cidade sustentvel compreende os direitos
inerentes s pessoas que vivem nas cidades de ter condies dignas de vida, de exercitar plenamente a
cidadania, de ampliar os direitos fundamentais (individuais, econmicos, sociais, polticos e
ambientais), de participar da gesto da cidade, de viver num meio ambiente ecologicamente
equilibrado e sustentvel. 9
O que se pode concluir, portanto, que as cidades tambm devem cumprir determinadas
funes sociais para o bem-estar da coletividade. E essas funes sociais da cidade esto atreladas ao
meio ambiente, que assegura a qualidade de vida das populaes que vivem em assentamentos
urbanos. Dessa anlise, devemos partir para o significado da relao das questes urbanas e
ambientais nas cidades.

3. As questes ambientais no meio urbano

Quando um estudo prope-se a debater um tema ainda incipiente de discusses e abordagens

cientficas, como as questes urbano-ambientais, sempre necessria a delimitao do objeto de
anlise. Assim, importante entender que, a nosso ver, no h uma dicotomia entre meio ambiente e
meio urbano, nem um debate em torno dessas questes como compartimentos estanques. Ao contrrio,
h uma inter-relao profunda entre ambos que merece ser abordada.
Apesar das primeiras cidades terem se desenvolvido por volta do ano 3500 a.C., na antiga
Mesopotmia, somente na primeira metade do sculo XIX, em decorrncia da Revoluo Industrial,
que apareceu o fenmeno da urbanizao, caracterstico das cidades como conhecemos. As cidades
modernas caracterizam-se por agregarem atividades comerciais e industriais, estabelecendo uma
diferenciao com o espao rural, onde a atividade predominante a agrcola.
Jos Afonso da Silva assevera que nas cidades devem estar presentes quatro requisitos: 1-
densidade demogrfica especfica; 2- profisses urbanas como comrcio e manufaturas, com

7 INSTITUTO PLIS. Estatuto da Cidade Guia (...), p. 47.

8 FERREIRA, Pinto. Comentrios Constituio brasileira, vol. 6, p. 431.
9 SAULE JNIOR, Novas Perspectivas do Direito Urbanstico Brasileiro (...), p. 22.
suficiente diversificao; 3- economia urbana permanente, com relaes especiais com o meio rural;
4- existncia de camada urbana com produo, consumo e direitos prprios.10
Raquel Rolnik buscou expressar a cidade como a realidade de vrios espaos, percebendo-a, ao
mesmo tempo, como cidade-im, que atrai as pessoas com a oferta de trabalho e moradia; como
cidade-escrita que traduz smbolos e formas em estruturas arquitetnicas (construes); cidade como
civitas ou cidade-poltica, porque da vida urbana emerge necessariamente uma vida pblica coletiva,
da qual decorre a organizao poltica-administrativa (poder) e; como cidade-mercado, porque esta
surge, historicamente, do excedente de produo que deve ser trocado, tornando-a centro de produo
e consumo.11
O meio ambiente, por sua vez, pode ser definido luz da Lei Federal n. 6.938, de 31.08.1981,
que institui a Poltica Nacional de Meio Ambiente, como o conjunto de condies, leis, influncias e
interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas
formas.
Deve-se reportar tambm clssica diviso do meio ambiente em natural, compreendido como
os elementos naturais (gua, ar, solo, flora, fauna) responsveis pelo equilbrio ambiental entre os
seres vivos e o meio em que vivem; e construdo ou artificial, formado pelo conjunto de edificaes e
equipamentos que compe o espao urbano.
Importante ressaltar que as questes ambientais no meio urbanos pouco tem sido,
cientificamente, discutidas, sobretudo para apontar alternativas e solues para os crescentes
problemas vivenciados nas cidades. Clvis Ultramari sugere que esse surgimento tardio nas reas
urbanas de questes ambientais pode ser explicado pelo fato de que muitos estudos produzidos sobre o
tema ambiental no comeo dos anos 1970 consideravam as cidades com desdm, provocando,
sobretudo nos Estados Unidos, uma tendncia de "retorno natureza".12
Spsito, no mesmo sentido, justifica a separao das questes urbanas e ambientais, ao afirmar
que sendo a cidade, uma das expresses materiais mais contundentes da capacidade social de se
apropriar da natureza e transform-la, ela vista como contraponto da prpria cidade, ou seja, a
cidade considerada, por excelncia, a no-natureza.13
A mesma autora, contudo, pondera que o embate se d, na verdade, entre as questes
ambientais e sociais no meio urbano e apresenta trs perspectivas analticas para essa compreenso. A
primeira, a associao do ambiental apenas ao natural, quando sabemos que ele contempla tambm as
relaes e as dinmicas sociais. A segunda, que o ambiental como resultado das relaes entre o
natural e o social deve ser analisado a partir da dimenso temporal, isto , enquanto a natureza conta o
tempo em milnios e sculos (eras geolgicas), a sociedade conta em anos, dias, horas. A terceira
perspectiva apresenta o embate das questes ambientais e sociais como representaes sociais que so
construdas sobre a natureza e a cidade, na sociedade contempornea, justamente, aquela que marca a
ciso entre o natural e o urbano, entre o mundo do campo e o mundo do comrcio.
Segundo Eugine Odum, as cidades ocupam no mais do que 5% do mundo inteiro14, contudo
elas alteram os rios, matas e campos cultivados, florestas, a atmosfera. E essas alteraes decorrem
principalmente pelos usos e apropriaes de diversos agentes humanos sobre o solo, a gua, o ar.
Nas cidades brasileiras, identifica-se alguns dos agentes da degradao das condies
ambientais. O primeiro, parece ser a urbanizao, sobretudo porque ocorreu, junto com a
industrializao, de forma abrupta nas grandes cidades, sem qualquer planejamento ou cuidado com o
meio ambiente natural, provocando efeitos negativos.
Outro agente seriam as ocupaes humanas, especialmente aquelas irregulares, onde as
famlias pobres seriam os responsveis pela degradao da natureza quando vm construindo a cidade
como podem, ocupando terrenos, morros, inaugurando favelas e consolidando um habitat de
segregao na cidade, muitos deles em reas de interesse ambiental.15

10 SILVA, Direito Urbanstico Brasileiro, p. 19.

11 ROLNIK, O que Cidade, p. 13 a 29.
12 ULTRAMARI, Da Viabilidade de um Desenvolvimento Sustentvel para as Cidades.
13 SPSITO, O embate entre as questes ambientais e sociais no Urbano, p. 297.
14 ODUM, citado por FRANCO, Planejamento Ambiental, p.65.
15 BITOUN, O embate entre as questes ambientais e sociais no Urbano, p. 300.
 A explorao de recursos naturais pelas indstrias outro responsvel por danos ao meio
ambiente, especialmente, quando as atividades so implementadas sem as necessrias medidas
mitigatrias dos efeitos negativos do meio ambiente, agravando no s a poluio de gua, ar e solo,
mas o ambiente construdo das cidades.
O poder pblico tambm pode ser responsabilizado, muitas vezes, por efeitos negativos ao
meio ambiente, no s por suas aes, mas principalmente por suas omisses. O papel de fiscalizador
do cumprimento das normas ambientais, quando no exercido a contento, permite a explorao de
recursos naturais de forma degradante.
Todas essas aes, acabam por deteriorar as condies de vida nas cidades, a tal ponto de se
poder afirmar, segundo Eduardo Yzigi, que, hoje, o patrimnio ambiental das cidades, encontra-se
num estado de desolao, enquanto o meio natural tem sido objeto de maior zelo. Patrimnio
ambiental urbano, entendido como a associao de conjuntos arquitetnicos com espaos e
equipamentos pblicos, alm de elementos naturais como vegetao, rios, topografia.16
O papel do Estado, do poder pblico, extremamente necessrio para reverter esse quadro nas
cidades brasileiras. Entretanto, as aes e intervenes do poder pblico devem ser repensadas luz da
abordagem das questes ambientais no meio urbano, instaurando prticas na administrao pblica de
gesto das tanto das aes urbanas quanto ambientais, de forma unificada ou, pelo menos,
relacionadas, ou seja, concebendo um modelo de gesto urbana e ambiental para as cidades.
Como informa Otvio Franco Fortes, a gesto urbana e ambiental deve ser compreendida
como o conjunto das atividades tcnicas, administrativas, legais e normativas dedicadas ao
gerenciamento de uma cidade, onde a melhoria ou a conservao da qualidade ambiental, tanto no
espao intra-urbano como da sua rea de influncia, represente um objetivo determinante.17
Algumas grandes cidades tm buscado implementar essa poltica de desenvolvimento urbano e
ambiental. Porto Algre possui um plano (Lei Complementar n. 434/99) que o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano e Ambiental (PDDUA). Em Belo Horizonte, o rgo gestor dessas reas a
Secretaria Municipal da Coordenao de Poltica Urbana e Ambiental.
Em mbito nacional, foi criado em 2003, no Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva,
o Ministrio das Cidades passou a ser tambm a referncia para as questes urbanas, com a misso de
unificar as aes do Governo Federal nas reas de transporte e mobilidade urbana, saneamento
ambiental, habitao e os demais programas urbanos.
Por fim, importante que qualquer proposta de gesto urbana e ambiental tenha por escopo o
princpio da democracia, assegurando a participao da comunidade na elaborao, execuo e
avaliao das aes urbansticas implementadas nas cidades, na qual caberia ao poder pblico a ao
coordenada e a busca de parceria entre os diferentes nveis de governo e a comunidade, incluindo a
sociedade civil organizada, as universidades e demais setores sociais representativos.

4. O Estatuto da Cidade

Aprovado pela Lei Federal n 10.257 de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade rene
normas relativas ao do poder pblico na regulamentao do uso da propriedade urbana em prol do
interesse pblico, da segurana e do bem estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.
Em vigor desde o dia 10 de outubro de 2001, o Estatuto regulamenta a Constituio Federal de
1988, nos seus artigos 182 e 183, fixando importantes princpios bsicos que passaram a nortear as
aes da poltica urbana.
O Estatuto da Cidade originou-se de um projeto de lei (n. 5.788/90) apresentado pelo ex-
Senador Pompeu de Souza. No mesmo perodo tramitaram vrios outros projetos com o mesmo intuito
de regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio de 1988, porm, aquela proposta, tornou-se
referncia por ter sido aprovado no Senado Federal em 1990. Por onze anos, o Estatuto da Cidade
tramitou na Cmara dos Deputados, tendo recebido inmeras emendas, muitas delas com a

16 YZIGI, Patrimnio ambiental urbano (...), p. 253/254.

17 FORTES, Gesto Ambiental Urbana.
participao de entidades civis organizadas que encampam a bandeira da Reforma Urbana e sofrendo
vrias alteraes que originassem o texto final aprovado recentemente.18
O Estatuto da Cidade tem 58 (cinqenta e oito) artigos, divididos em cinco captulos: Diretrizes
Gerais, Instrumentos da Poltica Urbana, Plano Diretor, Gesto Democrtica da Cidade e Disposies
Gerais. Cumpre-nos a tarefa da reler os dispositivos luz das questes relativas ao meio ambiente,
apresentando as diretrizes e instrumentos da poltica urbana que tambm buscam assegurar a proteo
do meio ambiente.

5. A preocupao ambiental nas diretrizes da poltica urbana

Apesar de no ser ressaltado em boa parte das obras e consideraes sobre o Estatuto da
Cidade, a preocupao ambiental est presente desde a diretriz fundamental da lei federal de
desenvolvimento urbano, expressada no pargrafo nico do artigo 1, que reza:
Art. 1. (...)
Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece
normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem
coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.

No artigo 2 do Estatuto da Cidade esto elencadas outras 16 (dezesseis) diretrizes gerais do

desenvolvimento urbano, dentre elas cabe destacar e comentar aquelas que, por sua inovao,
significado e abrangncia, apontam a questo ambiental como pressuposto da poltica urbana:

I - garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana,

moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;

Essa diretriz reconhece e qualifica o direito s cidades sustentveis, para o cumprimento de

suas funes sociais, como j abordado no tpico 2 deste artigo. Cabe apenas complementar ao que j
fora dito anteriormente que o conceito de sustentabilidade das cidades, no s ambiental, mas
tambm social e econmico e que a diretriz expressa a preocupao do legislador com as questes
ambientais ao elevar o saneamento ambiental a uma das funes sociais da cidade.
Em suma, o Estatuto da Cidade assevera com essa diretriz, que o pleno exerccio do direito a
cidades sustentveis compreende condies dignas de vida, de exercitar plenamente a cidadania e os
direitos humanos, de participar da gesto da cidade, de viver numa cidade com qualidade de vida,
sob os aspectos social e ambiental.19

IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e

das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a
evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio
ambiente;

Evidencia-se nessa diretriz, outra preocupao do legislador, a de que o crescimento urbano,

quase sempre desordenado, tem provocado a degradao do meio ambiente, carecendo, portanto, de
aes planejadas de desenvolvimento urbano e ambiental. O Estatuto da Cidade busca garantir que o
crescimento e o desenvolvimento das cidades sejam processos que colaborem para o equilbrio social
e ambiental, e para isso as prticas de planejamento so fundamentais.
Essas prticas j tem sido, em algumas cidades, implementadas e so caracterizadas
principalmente em duas espcies de planejamento: o planejamento urbano, que no apenas modelo
ideal de funcionamento da cidade mas tambm instrumento de correo das distores causadas pela
urbanizao20, tipificado em instrumentos como o zoneamento urbano, as leis de parcelamento e uso e

18 SAULE JNIOR, Novas Perspectivas do Direito Urbanstico Brasileiro (...), p. 171/172.

19 INSTITUTO PLIS e outros. Estatuto da Cidade Guia (...), p. 34.
20 INSTITUTO PLIS e outros. Estatuto da Cidade Guia (...), p. 33.
ocupao do solo e o plano diretor; e o planejamento ambiental, que todo o planejamento que parte
do princpio da valorao e conservao das bases naturais de um dado territrio como base de auto-
sustentao da vida e das interaes que a mantm, ou seja, as relaes ecossistmicas21,
instrumentalizado principalmente pelo zoneamento ambiental.

VI - ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:

a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao
infra-estrutura urbana;
d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos
geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente;
e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no
utilizao;
f) a deteriorao das reas urbanizadas;
g) a poluio e a degradao ambiental;

Essa diretriz do Estatuto da Cidade consolida a funo social da propriedade urbana, ao

qualificar o uso e a ocupao do solo, incorporando a dimenso de seus efeitos sobre o processo de
formao de preos no mercado imobilirio e a adequao entre as reais condies das diferentes
partes da cidade e a ocupao que essas reas podem receber.
Hely Lopes Meirelles observa que o direito de propriedade evoluiu da propriedade-direito
para a propriedade-funo.22 Da dizer que a propriedade deve cumprir uma funo social, que
justamente atender, naquele momento histrico e naquela localidade, o interesse pblico, o interesse
coletivo.
A funo social da propriedade aparece de forma explcita na Constituio Federal de 1988
como propriedade-funo, elevada ao patamar de princpio da poltica urbana. O artigo 5 da CF/88,
em seus incisos XXII e XXIII, que no podem ser interpretados isoladamente, estabeleceu que
garantido o direito propriedade e que esta atender a sua funo social. Note-se que o
dispositivo constitucional no estabelece que a propriedade dever atender a funo social, mas sim,
atender, o que significa dizer que, no direito brasileiro, no se assegura o direito propriedade quem
deixa de atender a funo social imobiliria.
Ademais, como afirma o Prof. Jos Afonso da Silva, a funo social da propriedade no se
confunde com a limitao do direito propriedade, pois esta ltima regula o exerccio do direito,
enquanto a primeira interfere com prprio direito de propriedade.23
Em suma, o princpio norteador do regime da propriedade urbana a sua funo social,
permitindo ao Poder Pblico exigir o cumprimento dos deveres do proprietrio de aproveitar do solo
urbano em benefcio da coletividade, o que implica numa destinao concreta do seu imvel para
atender um interesse social24, o que caracteriza, portanto, uma obrigao positiva, obrigao de fazer.
Pode-se dizer, portanto, que o princpio da funo social da propriedade trouxe ao Direito Privado,
algo at ento exclusivo do Direito Pblico: o condicionamento do poder a uma finalidade.25
No que tange questo ambiental, a diretriz relaciona a vedao do uso e ocupao dos solos
urbanos de forma poluente e degradante das condies ambientais, como uma das medidas a serem
evitadas para assegurar o cumprimento da funo social da propriedade urbana. A par de nossa
interpretao, conclui-se que a propriedade que polui ou degrada o ambiente no exerce sua funo
social. Nesse caso, o direito de propriedade no pode ser absoluto e o proprietrio pode perder esse
direito, por meio da desapropriao (instrumento cabvel, face aos interesses sociais, que so o
exerccio da funo social da propriedade urbana e a proteo do equilbrio ambiental).

21 FRANCO, Planejamento Ambiental, p 35.

22 MEIRELLES, Direito Municipal Brasileiro, p. 318.
23 SILVA, Direito Urbanstico Brasileiro, p. 65.
24 INSTITUTO PLIS e outros. Estatuto da Cidade Guia (...), p. 48.
25 SUNDFELD, Funo Social da Propriedade, p. 5. In: DALLARI e FIGUEIREDO. Temas de Dir. Urbanstico.
 XII - proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do
patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico;

Essa diretriz traduz e fundamenta boa parte dos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade
que tocam questo ambiental. O meio ambiente passa a ser resguardado pela efetivao de trs
princpios de ao: a proteo, a preservao e a recuperao.
Segundo, Maria de Assuno Ribeiro Franco26, esses princpios de ao humana sobre o
ecossistema conformam o Planejamento Ambiental:
- a proteo ou conservao pressupe o usufruto dos recursos naturais pelo homem sem degradao
do meio ambiente, o uso dos recursos naturais sem destruio ou depredao;
- a preservao ou princpio da no-ao representa a permanncia ou manuteno de ecossistemas
intocados pela ao humana, sem qualquer interferncia do homem;
- a recuperao aplicada a reas que foram alteradas pela ao humana, com intervenes
mitigatrias dos problemas e objetivando, em certo momento, sua preservao.
A instituio de unidades de conservao em reas de interesse ambiental, bem como as
operaes urbanas consorciadas e a transferncia do direito de construir, por exemplo, so
instrumentos com o objetivo de assegurar o cumprimento dessa diretriz.

XIII - audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de

implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o
meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao;

A gesto democrtica da cidade, por meio da participao direta da populao interessada,

um dos principais objetivos do Estatuto da Cidade. Essa diretriz, garante esse princpio democrtico
tambm nas questes ambientais, especialmente, nas discusses de projetos e empreendimentos de
relevante impacto sobre o meio ambiente e a qualidade de vida da populao.
Assim, todas as propostas de implantao de grandes empreendimentos ou atividades devem
ser discutidas em audincias pblicas com a populao afetada e interessada, alm de serem objeto de
anlise por meio do Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA) e do Estudo Prvio de Impacto de
Vizinhana (EIV), este ltimo uma das mais importantes inovaes do Estatuto da Cidade.

Em suma, as diretrizes do Estatuto da Cidade expe com clareza sua finalidade precpua de
organizar o desenvolvimento urbano nacional, mediante a regulamentao dos arts. 182 e 183 da
Constituio Federal, com regras gerais que atendam ao bem coletivo, a segurana, o bem-estar dos
cidados e o equilbrio ambiental.27

6. Os instrumentos urbansticos de proteo do meio ambiente

O Estatuto da Cidade dispe sobre diversos instrumentos jurdicos, polticos, tributrios e

financeiros e de estudo e planejamento, para a ordenao do espao urbano. Alguns desses
instrumentos j estavam dispostos na Constituio Federal de 1988, como o caso do Plano Diretor,
do Parcelamento e Edificao do Solo Compulsrios, do IPTU Progressivo no Tempo e da
Desapropriao com pagamento em ttulos. Entretanto, a falta de um detalhamento desses
instrumentos em uma legislao infra-constitucional, impossibilitou sua implementao pelos
municpios brasileiros.
Faltava a lei federal que traria as diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano e o Estatuto
da Cidade preencheu essa lacuna, regulamentando os instrumentos de poltica urbana para torn-los
eficazes. Dentre os instrumentos disciplinados pelo Estatuto da Cidade, pode-se dividi-los em trs
categorias: planos, institutos e estudos.

26 FRANCO, Planejamento Ambiental, p. 36.

27 OLIVEIRA e PIRES CARVALHO, Estatuto da Cidade Anotaes Lei 10.257 de 10.07.2001, p. 57.
 Tabela dos Instrumentos contidos no Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001)
Planos Institutos
a) planos nacionais, regionais e estaduais de 1 - institutos tributrios e financeiros:
ordenao do territrio e de a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
desenvolvimento econmico e social; b) contribuio de melhoria;
b) planejamento das regies metropolitanas, c) incentivos e benefcios fiscais e financeiros;
aglomeraes urbanas e microrregies;
c) planejamento municipal: em especial: 2 - institutos jurdicos e polticos:
- plano diretor a) desapropriao;
- disciplina ou leis de parcelamento, uso e b) servido administrativa;
ocupao do solo c) limitaes administrativas;
- zoneamento ambiental d) tombamento de imveis ou de mobilirio urbano;
- plano plurianual e) instituio de unidades de conservao;
- diretrizes oramentrias f) instituio de zonas especiais de interesse social;
- oramento anual g) concesso de direito real de uso;
- gesto oramentria participativa h) concesso de uso especial para fins de moradia;
- planos, programas e projetos setoriais i) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
- planos de desenvolvimento econmico e j) usucapio especial de imvel urbano;
social. l) direito de superfcie;
Estudos m) direito de preempo;
a) estudo prvio de impacto ambiental n) outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso;
(EIA) e; o) transferncia do direito de construir;
b) estudo prvio de impacto de vizinhana p) operaes urbanas consorciadas;
(EIV). q) regularizao fundiria;
r) assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos
sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
Como objeto desse estudo, vamos nos prender anlise dos instrumentos contidos no
Estatuto da Cidade, que servem proteo do meio ambiente, os quais destacamos em negrito na
tabela anterior.

6.1. Zoneamento Ambiental

O zoneamento ambiental, tambm chamado de Zoneamento Ecolgico-Econmico, est

previsto no Estatuto da Cidade, como instrumento de planejamento municipal. O Zoneamento
Ambiental um plano de delimitao do territrio em zonas de interesse ambiental que necessitam de
intervenes especiais.
Trata-se de uma espcie do zoneamento, que instituto urbanstico j largamente utilizado no
planejamento das cidades. Como acentua Le Corbusier, o zoneamento uma operao feita no plano
da cidade com o fim de atribuir a cada funo e a cada indivduo seu justo lugar. Tem por base a
discriminao necessria entre as diversas atividades humanas reclamando cada uma um espao
particular (...).28
Jos Afonso da Silva define o zoneamento como um processo urbanstico destinado a fixar
os usos adequados para as diversas reas do solo municipal29. Conforme Paulo Affonso Leme
Machado, o bem-estar da populao, principalmente no concernente sua sade, tranqilidade,
trabalho adequado, segurana, lazer e cultura dos valores espirituais, o fim primacial da diviso de
uma cidade em zonas.30
Classicamente, admite-se trs espcies de zoneamento: o urbano, o ambiental ou o industrial.31
Outras classificaes, apontam o zoneamento industrial como espcie do ambiental e outras que
compreendem o zoneamento urbano como gnero no qual se agrupam o ambiental e o industrial.
O zoneamento urbano consiste no ordenamento do uso e ocupao do solo por um conjunto de
normas legais que regulamentam as edificaes, o planejamento da cidade feito por meio do plano
diretor ou das leis de uso e ocupao que dividem o solo em zonas, de acordo com as funes

28 LE CORBUSIER. A Carta dos Andes, p. 19.

29 SILVA, Zoneamento de Uso do Solo, in Revista de Direito Civil, p. 74.
30 MACHADO, Direito Ambiental Brasileiro, p. 91/92.
31 DIAS, O Sistema de Unidades de Conservao SNUC.
permitidas para cada rea, tais como: zona de uso residencial, zona de uso misto, zona de uso
comercial, zona de uso especial, zona de uso industrial, zona de sade, zona de lazer, etc. Esta diviso
separa atividades comerciais, industriais, de lazer, poluidoras ou incmodas, estabelecendo regras para
sua implantao e exerccio.
O zoneamento industrial, justificado pela excessiva concentrao industrial em certas reas da
cidade e o risco de poluio excessiva, desvalorizao da terra e outros incmodos, busca uma poltica
de conciliao entre o desenvolvimento, o bem-estar da populao e a proteo do meio ambiente. A
matria regida pela Lei 6.803 de 02.07.1980, que limita a implantao de indstrias em reas crticas
de poluio e classifica as zonas em: zona de uso estritamente industrial, zona de uso
predominantemente industrial, zona de uso diversificado. essa lei que estabelece o observncia das
normas e padres ambientais para o licenciamento de estabelecimentos industriais.
O zoneamento ambiental ou Zoneamento Ecolgico-Econmico ZEE um instrumento de
organizao do territrio a ser obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e atividades
pblicas e privadas. Estabelece medidas e padres de proteo ambiental destinados a assegurar a
qualidade ambiental, a proteo aos recursos hdricos e ao solo e a conservao da biodiversidade,
garantindo o desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao.
O zoneamento ambiental, alm de citado como instrumento de planejamento da poltica urbana
pelo Estatuto da Cidade, est contido na Lei Federal n. 6.938 de 31.08.1981, que dispe sobre a
Poltica Nacional de Meio Ambiente e regulamentado pelo Decreto n. 4.297 de 10.07.2002. O
zoneamento ambiental tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decises dos agentes
pblicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente,
utilizem recursos naturais, assegurando a plena manuteno do capital e dos servios ambientais dos
ecossistemas.
A elaborao do plano de zoneamento ambiental de competncia do poder pblico, tendo
como metodologia, a diviso do territrio em zonas, de acordo com as necessidades de proteo,
conservao e recuperao dos recursos naturais e do desenvolvimento sustentvel.
A importncia do zoneamento ambiental est diretamente relacionada necessidade de que as
aes de agentes pblicos e privados sejam planejadas para assegurar o equilbrio ambiental,
consoante a utilizao de reas evitando ou minorando efeitos negativos sobre o meio ambiente.

6.2. Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV)

Importantes instrumentos de avaliao e controle ambiental e do desenvolvimento urbano, o

Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA) e o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV) foram
includos pelo Estatuto da Cidade como instrumentos de estudo para a implementao da poltica
urbana.
A citao dos dois instrumentos de estudo inaugura, de plano, uma discusso sobre as
competncias, bem abordada por Luiz Roberto da Mata32, pois h dificuldade em definir o espao do
EIV, para que tal estudo no se confunda com um Estudo de Impacto Ambiental EIA de segunda
classe, j que ambos tem a finalidade de identificar possveis impactos ambientais e scio-econmicos.
O EIA, segundo Iara Verocai, um dos documentos do processo de avaliao de impacto
ambiental. Trata-se da execuo por equipe multidisciplinar das tarefas tcnicas e cientficas
destinadas a analisar, sistematicamente, as conseqncias da implantao de um projeto no meio
ambiente, por meio de mtodos de AIA e tcnicas de previso de impacto. O estudo realiza-se sob a
orientao da autoridade ambiental responsvel pelo licenciamento do projeto em questo, que, por
meio de termos de referncia especficos, indica a abrangncia do estudo e os fatores ambientais a
serem considerados detalhadamente.33
A fundamentao legal do EIA est na Constituio Federal de 1988 (Art. 225, 1, inc. IV),
que preceitua a incumbncia ao Poder Pblico de exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou

32 MATA, O Estatuto da Cidade luz do Direito Ambiental, p. 22.

33 MOREIRA, Dicionrio Bsico de Meio Ambiente.
atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de
impacto ambiental, a que se dar publicidade.
A Lei Federal n. 6.938 de 31.08.1981, instituidora da Poltica Nacional de Meio Ambiente,
incluiu e atribuiu ao Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, a competncia de
estabelecer normas e critrios para licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
Foi a resoluo n. 001, de 23.01.1986, do CONAMA e alteraes posteriores que instituram essas
normas e critrios.
As normatizaes estabelecem a necessidade, para o licenciamento de atividades
modificadoras do meio ambiente, da elaborao do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do Relatrio
de Impacto Ambiental (RIMA), este como subproduto daquele. Isto , enquanto ao EIA cabe o
desenvolvimento das atividades tcnicas de estudo; ao RIMA cumpre a descrio das concluses do
estudo.
Por j estar regulamentado e ter sua aplicao j consagrada, o Estatuto da Cidade no dispe
qualquer regra sobre o EIA. Entretanto, ao consolidar a matria sobre o Estudo Prvio de Impacto de
Vizinhana (EIV), a lei estabeleceu que a elaborao do EIV, no poder substituir a elaborao e a
aprovao de estudo prvio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislao
ambiental j mencionada.
O Estudo de Impacto de Vizinhana EIV uma das mais importantes inovaes legislativas
do estatuto, constituindo-se em um instrumento de mediao entre os interesses privados e o direito
qualidade urbana daqueles que moram ou transitam no entorno de reas que sero objeto de grandes
empreendimentos. O objetivo do EIV democratizar o sistema de tomada de decises sobre grandes
empreendimentos a serem realizados na cidade.34
Segundo Suely Arajo, no EIV, devem ser analisadas questes como adensamento
populacional, ao sobrecarga sobre a infra-estrutura urbana, a gerao de trfego e a demanda por
transporte pblico, e os possveis danos paisagem urbana. claro que essas questes tambm
podem ser entendidas como ambientais, uma vez que se referem ao meio ambiente construdo, mas
elas apresentam antes de tudo uma preocupao urbanstica.35
Os instrumentos de estudo EIA e EIV , se bem aplicados pelas municipalidades, podero
afianar para a populao urbana, a garantia de que o equilbrio ambiental ser resguardado.

6.3. Unidades de conservao

O Estatuto da Cidade relaciona tambm, dentre os instrumentos de induo de

desenvolvimento urbano, as Unidades de Conservao, que so reas de interesse ambiental com
restries de uso e limitaes de atividades. A Lei Federal n. 9.985, de 18.07.2000, criou o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao SNUC e estabeleceu normas para a criao, implantao e
gesto das unidades de conservao.
A unidade de conservao, segundo a definio legal, o espao territorial e seus recursos
ambientais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com
objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam
garantias adequadas de proteo.
Todas as reas naturais protegidas oficialmente, sejam elas pblicas ou privadas, so chamadas
de unidades de conservao. Para se tornarem unidades de conservao, as reas protegidas
necessitam de decreto prprio de criao, municipal, estadual ou federal, procedimento este posterior
realizao de estudos para definir se a rea apresenta relevante interesse ambiental.
Uma unidade de conservao pode ser utilizada pela ao humana de forma direta ou indireta.
Uso direto aquele que envolve coleta e uso, comercial ou no, dos recursos naturais. Uso indireto
aquele que no envolve consumo, coleta, dano ou destruio dos recursos naturais.36
O SNUC constitudo por reas federais, estaduais e municipais e podem ser Unidades de

34 INSTITUTO PLIS e outros. Estatuto da Cidade Guia (...), p. 199.

35 ARAJO, O Estatuto da Cidade e a Questo Ambiental.
36 DIAS, O Sistema de Unidades de Conservao SNUC.
Proteo Integral ou Unidades de Uso Sustentvel.
O grupo das Unidades de Proteo Integral composto pelas seguintes categorias: Estao
Ecolgica; Reserva Biolgica; Parque Nacional; Monumento Natural e; Refgio da Vida Silvestre.
J o grupo das Unidades de Uso Sustentvel engloba as seguintes categorias: rea de Proteo
Ambiental; rea de Relevante Interesse Ecolgico; Floresta Nacional; Reserva Extrativista; Reserva
da Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentvel e; Reserva Particular do Patrimnio Natural.
Enquanto instrumento de interveno ambiental, as unidades de conservao, se institudas
pelo poder pblico, como determinam as normas ambientais, podem muito contribuir na reduo
progressiva dos abusos na explorao dos recursos naturais e do meio ambiente como um todo, razo
pela qual, preciso aproximar o SNUC dos rgos pblicos (especialmente os Municpios) e da
populao, para que se torne realidade.

6.4. Regularizao Fundiria Usucapio Urbano e Concesso de Uso Especial para Fins de
Moradia

Segundo Betnia Alfonsin, a regularizao fundiria o processo de interveno pblica,

sob aspectos jurdico, fsico e social, que objetiva legalizar a permanncia de populaes moradoras
de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitao, implicando
melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da
populao beneficiria.37
A regularizao fundiria, para fins de habitao e no interesse social, consta como diretriz da
poltica urbana e tem, como principais instrumentos, o usucapio urbano e a concesso de uso especial
para fins de moradia e concesso de direito real de uso, que tem o objetivo de legalizar a permanncia
de populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei, o que significa a
integrao dessas populaes ao espao urbano, aumentando sua qualidade de vida e resgatando sua
cidadania.
A problemtica das habitaes informais ou irregulares tem aumentado nos ltimos anos, o que
justifica a importncia do tema. Como solues adequadas ainda parece estarem longe e nas cidades
o crescimento natural e a migrao exigem solues imediatas, as populaes continuam a ocupar e
invadir reas livres, pblicas e privadas. Na ausncia de solues preventivas, resta ao poder
pblico, em princpio, trs alternativas: ignorar os fatos, despejo forado ou regularizao das
ocupaes.38
A regularizao fundiria de assentamentos humanos informais, tem grande impacto sobre as
questes ambientais, ora e vez que, parcela considervel dos imveis ocupados por esses
assentamentos localizam-se em reas que deveriam ter sua vegetao parcial ou totalmente
preservada, em decorrncia da legislao, estadual ou municipal de proteo ao meio ambiente.39
Tanto o usucapio urbano quanto a concesso de uso especial para fins de moradia e a
concesso de direito real de uso, ao servirem regularizao de ocupaes urbanas da populao de
baixa renda, que, muitas vezes, so localizadas em reas de interesse ambiental e contribuiem para a
degradao dos recursos naturais disponveis, prestam tambm guarida s cidades sustentveis, sob o
ponto de vista do meio ambiente natural.
O usucapio urbano instrumento urbanstico de status constitucional (Artigo 183 da CF/88),
cujos objetivos so a regularizao fundiria que assegura o direito moradia a esses segmentos
sociais e o cumprimento da funo social da propriedade, agora tambm regulado nos artigos 9 a 14
do Estatuto da Cidade.
De acordo a Constituio Federal e com as disposies complementares da Lei Federal n.
10.257/2001, o usucapio urbano assegurado para aquele que possuir, como sua, rea urbana privada
de at 250m (duzentos e cinqenta metros quadrados), por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, que no seja proprietrio de outro imvel
urbano ou rural. O usucapio assegura o ttulo de propriedade para uso, gozo e disponibilidade, desde

37 ALFONSIN, Direito Moradia (...) p. 24.

38 ALFONSIN, Direito Moradia (...) p. 268.
39 ARAJO, O Estatuto da Cidade e a Questo Ambiental.
que respeitada sua funo social.
Foi possibilitado tambm o exerccio do usucapio urbano coletivo, para reas acima de
250m, ocupadas em regime de composse, pela populao de baixa renda para moradia, durante o
prazo ininterrupto e sem oposio de cinco anos e onde no seja possvel identificar os terrenos
ocupados por cada possuidor.
A concesso de uso especial para fins de moradia, estava regulamentada pelo Estatuto da
Cidade, nos artigos 15 a 20, que foram vetados pela Presidncia da Repblica, que editou a Medida
Provisria n 2.220 de 05.09.2001, para estabelecer as formas de exerccio.
A concesso de direito especial de uso para fins de moradia o instrumento hbil para a
regularizao fundiria das terras pblicas informalmente ocupadas pela populao de baixa-renda.
Uma vez que o Usucapio Urbano serve para garantir uma destinao social para os imveis urbanos
privados, visando atender funo social da propriedade, a concesso de uso deve ser utilizada para
atingir esse objetivo com relao aos imveis pblicos urbanos.
De acordo com a Medida Provisria n. 2.220/2001, o direito a concesso reconhecido para
as pessoas que, at 30 de junho de 2001, possuram como seu por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio imvel pblico de at 250m situado em rea urbana, estando os beneficirios utilizando o
imvel pblico para sua moradia ou de sua famlia e no sendo proprietrios ou concessionrios, a
qualquer ttulo de outro imvel urbano ou rural. Tambm foi admitida a concesso de uso coletivo
para as reas pblicas, acima de 250m, ocupadas por populao de baixa renda.
Relevante dispositivo da medida provisria, o que faculda ao poder pblico assegurar o
exerccio do direito concesso de uso em outro local, se a o imvel ocupado for de uso comum do
povo, destinado a projeto de urbanizao, ou de preservao ambiental e proteo de ecossistemas
naturais, buscando garantir a regularizao fundiria sem desrespeitar as normas ambientais.
Entretanto, essa uma faculdade e no um obrigao do poder pblico de, reconhecendo o direito
concesso, oferecer alternativas de reassentamento.
Assim, o que tambm busca garantir que a regularizao de reas ocupadas por moradia no
possa contribuir para o desequilbrio ambiental. As favelas, cortios e assentamentos em reas
ribeirinhas, rurais e florestais, devido ao de ocupao desordenadas das famlias, principalmente
de baixa renda e devido falta de infra-estrutura de gua e esgoto, transporte e rede eltrica, agravam
a degradao do meio ambiente.
Qualquer medida de regularizao fundiria e urbanizao de reas utilizadas para habitao de
interesse social, portanto, deve respeitar as normas ambientais, o que implica, inclusive, na remoo
de assentados urbanos em reas de interesse ambiental para outros locais.

6.5. Direito de Preempo

O direito de preempo est disciplinado pelos artigos 25 a 27 do Estatuto da Cidade. Esse

instituto confere ao Municpio a preferncia para adquirir imvel urbano em rea estabelecida por lei
baseada no plano diretor, que for objeto de compra e venda (alienao onerosa) entre particulares. O
direito ser exercido, exclusivamente, na necessidade de reas para:
a) regularizao fundiria;
b) execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social;
c) constituio de reserva fundiria;
d) ordenamento e direcionamento da expanso urbana;
e) implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
f) criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes;
g) criao de unidades de conservao ou proteo de reas de interesse ambiental;
h) proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico.

Trata-se, portanto, da preferncia, que o poder pblico tem para comprar bens imveis de seu
interesse, pertencentes a particular, quando de sua venda. O objetivo do direito de preempo
facilitar a aquisio, por parte do municpio, de reas de seu interesse, para a realizao de projetos
especficos.
 Mais uma vez, se evidencia um interesse do Estatuto da Cidade, na aplicao do direito de
preempo, para a proteo do meio ambiente, o que ocorre pela incluso no artigo 26, de duas
finalidades, a criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes e a criao de unidades de
conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental.
Em vrias cidades observa-se a falta de reas verdes e espaos pblicos de lazer, motivada
principalmente pelo descaso do poder pblico com a qualidade ambiental das zonas urbanas.
O direito de preempo poder ser utilizado para facilitar a aquisio do poder municipal de
reas destinadas construo de praas, parques, jardins botnicos, zoolgicos, etc.40
Outra aplicao do direito de preempo a aquisio, pelo municpio, de reas com a
finalidade de instituir unidades de conservao ou reas de preservao ambiental, que devem ser
conservadas para evitar a explorao danosa dos recursos naturais.
Deve-se ressaltar que o direito de preempo pode tornar-se um instrumento de grande valia
para o meio ambiente, mas desde haja a interveno regular e constante do poder pblico com vistas
valorizao ambiental e qualidade de vida dos habitantes.

6.6. Transferncia do Direito de Construir

De acordo com o Estatuto da Cidade, o proprietrio de um imvel sobre o qual incide um

interesse pblico de preservao do ponto de vista ambiental, ou do patrimnio histrico, cultural,
paisagstico e arquitetnico, ou ainda um imvel que esteja ocupado por uma favela que se quer
urbanizar, ou ainda que haja interesse na implantao de equipamentos pblicos, pode ser autorizado,
por lei municipal especfica, a utilizar, em outro imvel de sua propriedade, ou vender a um terceiro, o
potencial construtivo no aproveitado, que corresponde diferena entre o potencial construtivo do
lote e a rea construda nele existente.
Essa situao ocorre no caso de um imvel estar situado em rea declarada de proteo de
mananciais, o que restringe o direito de construir a um potencial de construo menor que o definido
para outras zonas da cidade. O proprietrio poderia utilizar em outro imvel de sua propriedade o
direito de construir, ou pode vender o potencial construtivo para outro proprietrio.41
Outro exemplo, ocorre em rea litornea definida como rea de preservao ambiental, com
imveis de baixo potencial construtivo de modo a impedir a verticalizao que acarretar um impacto
ambiental, social e cultural negativo para a cidade. Os proprietrios de edificaes ou lotes nessas
reas poderiam ser autorizados a construir em outra rea da cidade, em percentual acima do
considerado como bsico.42
O Estatuto da Cidade no determina regras gerais de orientao para a definio das condies
de transferncias do direito de construir pelos municpios, o que imprime s administraes pblicas, a
necessidade de se basear em experincias de relativo sucesso, como nas cidades de So Paulo e Belo
Horizonte43.
Em suma, por meio desse instrumento o poder pblico municipal tem respaldo legal para
subordinar o exerccio individual do direito de construir a uma necessidade social ou ambiental atravs
da transferncia do exerccio deste direito em outro local, coadunando em um dos instrumentos mais
eficazes de poltica urbana, a servio da proteo do meio ambiente, principalmente, pelo fato de no
demandar recursos para aquisio de reas, mas apenas declarao e autorizao de transferncia de
potencial construtivo de um imvel, sobre o qual incida um interesse ambiental, por exemplo, para
outro imvel.

6.7. Outorga Onerosa do Direito de Construir

40 OSRIO e SOSO, In: MATTOS, Estatuto da Cidade Comentado.

41 INSTITUTO PLIS e outros. Estatuto da Cidade Guia (...), p. 121.
42 INSTITUTO PLIS e outros. Estatuto da Cidade Guia (...), p. 122.
43 INSTITUTO PLIS e outros. Estatuto da Cidade Guia (...), p. 123/124.
 A outorga onerosa do direito de construir, tambm conhecida como solo criado, consiste na
possibilidade do poder pblico municipal autorizar a construo sobre rea acima do coeficiente de
aproveitamento bsico determinada para aquela zona urbana, mediante uma contrapartida do
proprietrio interessado.
O objetivo desse instrumento , separando a propriedade dos terrenos urbanos do direito de
edificao, aumentar a capacidade do poder pblico de interferir sobre os mercados imobilirios.
A outorga onerosa ganha, portanto, uma feio de instrumento de planejamento urbano e
ambiental, em funo da destinao de recursos obtidos pelas contrapartidas pagas por quem
constri para habitao popular, ordenamento da expanso urbana, implantao de equipamentos
urbanos, criao de reas verdes e proteo do patrimnio cultural.44
Segundo o Estatuto da Cidade essa contrapartida dever ser aplicada pelo Municpio para
consecuo das finalidade previstas no instituto do direito de preempo, quais sejam:
a) a regularizao fundiria;
b) a execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social;
c) o ordenamento e direcionamento da expanso urbana;
d) a implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
e) a criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes;
f) a criao de unidades de conservao ou proteo de reas de interesse ambiental; e
g) a proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico.

Em suma, os benefcios ao meio ambiente assegurados com a outorga onerosa do direito de

construir so os mesmos do direito de preempo, no que tange criao mais de espaos pblicos de
lazer, reas verdes e de unidades de conservao e proteo ambiental nas cidades, com os recursos
oriundos da aplicao desse instrumento.

6.8. Operaes Urbanas Consorciadas

As operaes urbanas consorciadas esto regulamentadas pelos artigos 32 a 34 do Estatuto da

Cidade, permitindo ao poder pblico municipal, por lei especfica baseada no plano diretor, delimitar
reas para sua aplicao e estabelecer normas.
As operaes urbanas consorciadas so um conjunto de intervenes e medidas em maior
escala, coordenadas pelo poder pblico, com participao dos proprietrios, moradores, usurios e
investidores, com o intuito de promover transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e
valorizao ambiental.
Da definio legal, pode-se extrair trs elementos do conceito de operaes urbanas
consorciadas, que devem ser observadas. O primeiro, que somente o poder pblico municipal pode
coordenar as intervenes urbanas, no cabendo neste caso a possibilidade de coordenao das
intervenes pelos agentes privados. O segundo se refere participao dos proprietrios, moradores e
usurios permanentes da reas urbanas, bem como dos investidores que ser objeto da interveno, de
modo que seja estabelecido os direitos e deveres de cada categoria na lei municipal que dispor sobre a
operao. O terceiro, que as intervenes urbanas previstas devem, necessariamente, serem destinadas
para transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental, devendo a
operao urbana atingir as trs finalidades.
A valorizao ambiental deve ser entendida como a implantao de equipamentos e
conservao ou racionalizao de reas, que tenham por finalidade promover as potencialidades e
garantir a perpetuao do patrimnio urbano ambiental, bem como superar os problemas de
degradao ambiental e m utilizao dos recursos naturais, assegurando a qualidade de vida em
assentamentos humanos, espaos de circulao e mobilidade e reas livres e verdes nas cidades.
Esse instrumento, na experincia brasileira, surgiu nos anos 80, partindo de quatro matrizes
simultneas: a falta de recursos pblicos para realizar investimentos de transformao urbanstica das
reas; a convico de que investimentos pblicos geram valorizao imobiliria que pode ser captada

44 MATA, O Estatuto da Cidade luz do Direito Ambiental, p. 16.

pelo poder pblico; a convico de que o controle do potencial construtivo era a grande moeda que
o poder pblico poderia contar para entrar na operao; e a crtica s estratgias correntes de controle
de uso e ocupao do solo no sentido de sua incapacidade de captar singularidades e promover o
urbanismo45.
Em regra, o que se tem observado, nas experincias citadas e em outras, de implantao das
operaes urbanas consorciadas, que as parcerias viveis, sob o ponto de vista econmico, esto
restritas a setores em que h, efetivamente, interesse da iniciativa privada em investir, como a
promoo de pequenas intervenes, em escala local, geralmente vinculadas obteno de espaos
pblicos, reas verdes e equipamentos coletivos urbanos.46
Para aplicao das operaes urbanas consorciadas, necessrio que o Municpio institua a
operao atravs de uma lei municipal especfica, que delimite a rea ou as reas da operao e que
esteja de acordo com o plano diretor, que tem a incumbncia de dispor sobre os critrios para a
aplicao das operaes urbanas consorciadas, bem como especificar as reas urbanas que podem ser
objeto destas operaes.

6.9. Desapropriao

A Desapropriao instrumento de poltica urbana j bem conhecido e disciplinado nas

espcies de desapropriao para fins de reforma agrria, por interesse social ou por necessidade ou
utilidade pblica. A Constituio Federal de 1988, atualizando o instituto, determinou sua aplicao
para fins de reforma urbana, estabelecendo que os imveis no parcelados, edificados ou utilizados,
mesmo aps notificao e cobrana do IPTU majorado pela inutilizao (IPTU progressivono tempo),
podero ser desapropriados pelo municpio com pagamento em ttulos da dvida pblica.
O Estatuto da Cidade veio mencionar e regulamentar a desapropriao para fins urbansticos,
com a preocupao principal de assegurar a funo social da propriedade pelo aproveitamento dos
imveis, numa acepo essencialmente fundiria da questo. Contudo, no , por ora, de nosso
interesse a anlise da desapropriao para fins de reforma urbana, pois no se trata de um instrumento
de proteo ao meio ambiente, e sim a desapropriao por interesse social.
A Lei Federal n. 4.132 de 10.09.1962 regulamentou a desapropriao por interesse social,
condicionando o uso da propriedade ao bem da coletividade. Dentre esses usos, listou a lei, a proteo
do solo e a preservao de cursos e mananciais de gua e de reservas florestais (Artigos 1 e 2). Nesse
sentido, uma propriedade em rea de interesse ambiental pode ser desapropriada pelo poder pblico,
ora e vez que est presente um interesse social que se sobrepe ao direito individual de propriedade,
assegurada claro, a indenizao ao proprietrio.
Seguindo essa mesma linha de raciocnio, analisamos novamente, uma outra aplicao da
desapropriao nas questes ambientais, que, at o momento, no foi tem sido tratada em obra alguma.
Trata-se do debate sobre a funo social da propriedade que polui ou degrada o meio ambiente. A
nosso ver, a propriedade urbana onde h degradao ambiental pode ser desapropriada por interesse
social, pois, alm de no cumprir sua funo social, contribui para o desequilbrio do ambiente,
contrariando no s uma das principais diretrizes fundantes da poltica urbana, mas tambm a
Constituio de 1988, em seu artigo 225.
Nos municpios, sem prejuzo de condenao por crime ambiental ao responsvel, a
desapropriao de propriedade que contribui, de alguma forma, para um desequilbrio ambiental, serve
tambm, como instrumento de reforma urbana, luz do direito s cidades sustentveis e do equilbrio
ambiental preconizado no Estatuto da Cidade.

6.10. Outros instrumentos

O Estatuto da Cidade, ao incluir, dentre os princpios norteadores das aes de poltica urbana,
o equilbrio ambiental, determinou fosse observada, na aplicao de todos os seus instrumentos, as

45 INSTITUTO PLIS e outros. Estatuto da Cidade Guia (...), p. 80.

46 INSTITUTO PLIS e outros. Estatuto da Cidade Guia (...), p. 81.
normas ambientais, a vedao ou minorao de efeitos negativos sobre o meio ambiente e ainda a sua
proteo, preservao e recuperao.
Essa preocupao pode ser notada em uma srie de outros instrumentos, alguns elencados no
Estatuto da Cidade com outras finalidades, outros em legislaes esparsas, mas todos atentos ao
desenvolvimento do espao urbano com equilbrio ambiental.
Isso pode ser observado, no parcelamento do solo urbano (citado no estatuto e regulamentado
na Lei Federal n. 6.766 de 19.12.1979), que intenta resolver a problemtica de loteamentos
irregulares, s vezes localizados em reas de proteo ou interesse ambiental; no direito de superfcie
(regulamentado nos artigos 21 a 24 do Estatuto da Cidade), que ao tornar mais racional a ocupao do
solo urbano, reduz a agresso ambiental dos assentamentos humanos; e ainda na edificao,
parcelamento e utilizao do solo compulsrios e no IPTU progressivo (artigos 5 a 7 do Estatuto)
que pressionam pela funo social da propriedade urbana.

7. Consideraes sugestivas

A lei federal de desenvolvimento urbano, auto-intitulada Estatuto da Cidade, foi uma das
legislaes mais esperadas desde a Constituio Federal de 1988. Como vimos, o texto legal trouxe
inovaes jurdicas e urbansticas muito interessantes, que serviro implementao de um novo
modelo de cidades, inclusive, no campo a que se destinou nosso estudo, as questes ambientais.
Ocorre que, se por um lado, o legislador acerta em atribuir aos municpios a quase totalidade
das competncias de instituio e execuo dos instrumentos de desenvolvimento urbano, pois so nas
cidades onde esto os problemas a serem resolvidos; por outro lado erra ao estabelecer essas
competncias como prerrogativas e no como obrigatoriedades. Assim, as normas do Estatuto, to
aguardadas para assegurar o cumprimento da funo social da propriedade urbana e as funes sociais
da cidade, preconizadas na Constituio no se tornaram eficazes, por dependerem ainda dos
municpios. Se o poder pblico municipal no se manifesta ou no atua, os grandes avanos do
Estatuto da Cidade, no chegaro populao diretamente interessada.
Esses instrumentos urbansticos, como objetivamos expor, buscam tambm a soluo dos
problemas ambientais das cidades brasileiras. Desde as diretrizes do Estatuto da Cidade, fica clara
uma preocupao do legislador com o equilbrio ambiental. Entretanto, se pautadas apenas na agenda
do municpios, sem um aporte, inclusive de recursos financeiros de governos estaduais e federal, os
avanos do texto legal, podem ficar, literalmente, no papel.
Outro ponto a ressaltar que a gesto democrtica das cidades pode contribuir para o
desenvolvimento ambientalmente correto das cidades, uma vez que os atores sociais e agentes das
transformaes do espao, so chamados a discutir os rumos da cidade. Essa poltica de gesto, a
nosso ver, pode ser, conjuntamente, urbana e ambiental, cabendo aos rgos pblicos gestores,
Ministrios, Secretarias de Estado e Secretarias Municipais instaurar fruns de debate como as
Conferncias e os Conselhos de Desenvolvimento Urbano e Ambiental e cabendo sociedade a
mobilizao em defesa das funes sociais da cidade. Cidades democraticamente planejadas e
socialmente mais justas colocam-se em associao direta com um desenvolvimento urbano que gera
menos efeitos negativos sobre o meio ambiente, natural e construdo e maior valorizao ambiental.
No que pese a maior preocupao do estatuto com a questo fundiria, fato justificvel do
ponto de vista histrico da lei, a problemtica urbana, como j dito, no se restringe a isso. A
regularizao fundiria medida extremamente necessria, mas de maneira nenhuma pode se
distanciar das questes envolvendo a qualidade de vida, o transporte, a infra-estrutura bsica, o lixo, as
praas e a arborizao, o saneamento ambiental, a poluio do ar, do solo e da gua, dentre outras
questes, as quais podemos chamar de urbano-ambientais.
Como bem acentua Jos Borzacchiello, o Estatuto da Cidade atingir sua plenitude quando
alcanar a integrao das polticas municipais como as de transporte, habitao, planejamento
urbano, meio ambiente, sade, educao, saneamento, patrimnio histrico e aquitetnico, essenciais
efetivao da gesto democrtica. Para que um projeto de gesto seja bem sucedido fundamental
o conhecimento das condies de vida da populao e do meio fsico, pensar de forma integrada os
problemas setoriais da cidade na perspectiva de conhec-la interpret-la na sua totalidade.47
Por isso, avaliamos que o Estatuto da Cidade poderia ter sido mais ousado nessa seara.
Destacamos alguns pontos para reflexo que deveriam ter merecido a ateno da lei federal de
desenvolvimento urbano:
a lei poderia ter definido a obrigatoriedade de cada cidade, em seu plano diretor, dispor sobre
coeficientes de arborizao e percentual de reas verdes, praas e espaos livres por habitante, itens
que hoje, so, inclusive, utilizados para formao de ndices da qualidade de vida;
a garantia do saneamento (abastecimento de gua, tratamento de esgoto e coleta de resduos
slidos) nos termos ambientais, no deveria ter ficado to abstrata no Estatuto (comentada to
somente nas diretrizes), j que a lei poderia dispor sobre a obrigatoriedade de sua implementao
como servio pblico essencial, sobre formas de financiamento e de gesto pelas municipalidades
diretamente ou mediante concesso;
a omisso sobre a questo do lixo e resduos, que preocupa a grande maioria das cidades, ora e vez
que nenhum dispositivo ou dirfetriz mencionou a reciclagem ou reutilizao do lixo, como forma
de minorar a explorao dos recursos naturais;
ficaram tambm de fora, diretrizes para alternativas de construo de moradias e edificaes
ambientalmente mais corretas, como sistemas de guas de reuso, utilizao de energias renovveis,
dentre outras.

Diante de tais apontamentos, que no buscam responder problemtica ambiental no meio

urbana, mas sim, suscitar o debate sobre essa questo to interessante, creio ter alcanado o objetivo
do estudo e espero que novas pesquisas aprofundem ainda mais o tema.

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