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DESIGUALDADE SOCIAL E O WELFARE STATE BRASILEIRO

RESUMO: Esse trabalho procura examinar a correlao entre as desigualdades sociais e a
construo do Welfare State no nosso pas at o perodo do governo Fernando Henrique Cardoso.
O sistema de proteo social brasileiro, o Estado do Bem-Estar, carrega consigo um histrico
pautado pela tradio e pelo conservadorismo. A proteo social caracterizou-se ao longo de muitas
dcadas como residual, pontual e fragmentada. Procurou-se indicar nesse artigo que somente
com a Constituio de 1988 que a proteo social passou a ser concebida sob a perspectiva de direito da
cidadania, direito a prestaes positivas do Estado, em prol da reduo das desigualdades sociais.
PALAVRAS-CHAVE: Desigualdades sociais Welfare State Welfare State no Brasil Distribuio de renda e
cidadania.

1. INTRODUO: O CONCEITO DE WELFARE STATE

O conceito de Welfare State ou Estado de Bem Estar Social [1] nasce com base na concepo de que existem
direitos sociais indissociveis existncia de qualquer cidado. Segundo esta concepo, todo o indivduo tem o
direito, desde seu nascimento, a um conjunto de bens e servios que devem ser fornecidos diretamente atravs
do Estado, ou indiretamente, mediante seu poder de regulamentao sobre a sociedade civil. Esses direitos
contemplam cobertura de sade e educao em todos os nveis, auxlio ao desempregado, garantia de uma
renda mnima, recursos adicionais para sustentao dos filhos, etc.

Segundo Snia Draibe (DRAIBE, 1989, p. 18) so caractersticas comuns das definies de Welfare State as
seguintes:

a tendncia do Estado de modificar o livre funcionamento do mercado;

o princpio de substituio do rendimento em caso de perda temporria ou definitiva da capacidade de
obt-lo, para a preveno dos riscos prprios inerentes economia de mercado (velhice, doenas,
maternidade, desemprego);
a garantia, mesmo para os excludos do mercado de trabalho, de uma renda mnima a um nvel
considerado suficiente para a satisfao das necessidades sociais e culturais essenciais.

Essa ltima caractersitica de prticas universalistas de garantia de uma renda mnima caracterizam somente as
tendncias recentes de proteo social e no o Welfare State em sua concepo mais abstrata.

Para Claus Offe (OFFE, 1972, p. 482-485), o Welfare State essencialmente um fenmeno das sociedades
capitalistas avanadas, as quais (sem exceo) criam estruturalmente problemas endmicos e necessidades
no-atendidas. Neste contexto, o Welfare State seria uma tentativa de compensar os novos problemas criados
por estas sociedades. Assim, a emergncia dos Estados de Bem-Estar no apenas no representa uma
mudana estrutural das sociedades capitalistas, mas seria essencialmente uma resposta funcional a seu
desenvolvimento:

O Welfare State no pode lidar diretamente com as necessidades humanas fundamentais; ele pode apenas
tentar compensar os novos problemas que so criados na vaga do crescimento industrial. (OFFE, 1972, p. 482).

Segundo Offe, o desenvolvimento do capitalismo gera problemas sociais, tais como: necessidade de moradia
para os trabalhadores concentrados pela indstria, necessidade de qualificao permanente da fora de trabalho,
desagregao familiar, etc. Ou seja, em seu desenvolvimento, o capitalismo destri formas anteriores de vida
social (ou instituies sociais), gerando disfuncionalidades, as quais se expressam sob a forma de problemas
sociais. O Welfare State representa, portanto, formas de compensao, um preo a ser pago ao
desenvolvimento industrial. Mais que funcional, o Welfare State um desdobramento necessrio da dinmica de
evoluo destas sociedades, uma vez que h pequena margem para escolhas. Isto , segundo o autor, a
emergncia de programas sociais no resultado de escolhas, porque as alternativas de polticas so pequenas.
So as condies econmicas e sociais que determinaram a emergncia do Welfare State, e no opes feitas
no campo do poltico:

() padres ideolgicos no so apenas ausentes, mas eles seriam inaplicveis mesmo se existissem, porque a
margem para polticas alternativas viveis muito pequena para permitir escolhas baseadas em princpios.
exatamente esta situao que melhor descreve o desenvolvimento do Welfare State. Plataformas dos partidos e
resultados eleitorais parecem no ter influncia na percentagem do oramento estatal que gasto para fins de
Welfare ou em novos programas de Welfare que so criados. Muito mais importantes como determinantes das
polticas (policies) so variveis econmicas tais como o crescimento da produtividade, a extenso da
mobilidade social, o nvel tecnolgico das indstrias bsicas, o tamanho e composio da fora-de-trabalho, a
estrutura de idade da populao e outros indicadores macroeconmicos e macrosociolgicos. (OFFE, 1972, p.
484).

Claus Offe nega explicitamente determinantes de ordem poltica na emergncia dos programas sociais, dizendo
que a deciso poltica no Welfare State est fadada a ser bastante reduzida. Ao contrrio, aqueles programas
expressam a natureza do Welfare State, qual seja, um contnuo processo de adaptao aos problemas sociais
postos pelo desenvolvimento do capitalismo:

A lgica do Welfare State no a realizao de algum objetivo humano intrinsecamente vlido, mas antes a
preveno de um problema social potencialmente desastroso. () Esta maneira tecnocrtica e absolutamente
apoltica de reagir a presses sociais emergentes condena o Welfare State a um infindvel e errtico processo
de auto-adaptao. (OFFE, 1972, p. 485).

Portanto, podemos compreender o Welfare State como um aspecto funcional do desenvolvimento do modo de
produo capitalista, em que os programas sociais seriam fundamentalmente uma forma de corrigir/compensar
disfuncionalidades, expressas no plano social, da operao do sistema capitalista.

Consoante Marcelo Medeiros (MEDEIROS, 2001, p. 8), as circunstncias do surgimento e do desenvolvimento

do Welfare State no Brasil so diferentes das observadas nos pases desenvolvidos. Alm de ocorrer sob uma
posio diferente na economia mundial, o processo de modernizao brasileiro marcadamente segmentado,
com setores industriais modernos convivendo com setores tradicionais e com a economia agrrioexportadora. O
controle do mercado para produtos industriais por meio de polticas de massificao do consumo foi um aspecto
secundrio para um Estado preocupado com estratgias protecionistas, disponibilidade de insumos e
investimentos em bens de capital e infra-estrutura.

No perodo de industrializao do Brasil, a possibilidade de se utilizar o Welfare State como instrumento de

controle da demanda agregada era reduzida. Problemas de superproduo estavam muito mais relacionados ao
comportamento do setor externo do que a flutuaes nos nveis nacionais da demanda e o nmero restrito de
trabalhadores beneficiados limitava a efetividade das polticas como mecanismo de expanso do consumo. No
Brasil, o Welfare State surge a partir de decises autrquicas e com carter predominantemente poltico: regular
aspectos relativos organizao dos trabalhadores assalariados dos setores modernos da economia e da
burocracia.
2. O WELFARE STATE NO PERODO MILITAR (1964-1985)

Por sua origem, o sistema de proteo social brasileiro carrega consigo um histrico pautado pela tradio e pelo
conservadorismo. A proteo social caracterizou-se ao longo de muitas dcadas como residual, pontual e
fragmentada. Faz parte de seu histrico, ainda, a existncia da mediao entre a populao beneficiria e o
Estado por meio das organizaes da sociedade civil. Ao resistir por reconhecer a proteo social como direito a
ser garantido pelo Estado, o Poder Pblico construiu uma tradio de relao com as organizaes da sociedade
civil em que se colocavam em foco as iniciativas dessas organizaes e no as necessidades da populao a
quem elas se dirigiam. Esse padro de mediao reforava a subalternidade da populao usuria e confundia
as esferas pblica e privada, num jogo que obscurecia suas delimitaes e suas relaes, constituindo mais uma
das facetas dos obstculos para a efetivao da cidadania, nesses segmentos.

Interessante observar a situao brasileira na conjuntura do perodo militar (1964-1985). Enquanto os pases
capitalistas desenvolvidos constroem o Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), no modelo keynesiano de
economia de mercado, combinando crescimento econmico e pleno emprego com polticas sociais que
potencializam a produo e o consumo, forja-se gradativamente um Estado meritocrtico, com a adoo de uma
poltica seletiva e focalista, voltada s categorias com mais poder de reivindicao. Aqui, os servios sociais so
estendidos a alguns trabalhadores, privilegiando-se certas categorias, no sendo dirigido a todos e nem a todas
as necessidades (MESTRINER, 2001, p. 142-3).

O perodo ente 1964 a 1985 associa a proteo social represso em uma fase da poltica brasileira de profunda
restrio das liberdades individuais, perante a ditadura militar. No plano econmico e social, o perodo da ditadura
militar foi marcado pela reduo da renda do trabalho, e, conseqentemente, pelo crescimento das
desigualdades sociais e pelo agravamento da questo social. Diante deste cenrio, as aes assistenciais
sero mais uma vez utilizadas para amenizar o estado de empobrecimento da populao, inclusive dos
trabalhadores.

Paradoxalmente registra Jos Murilo de Carvalho (CARVALHO, 2005, p. 170) o desenvolvimento de alguns
aspectos do Estado de Bem-Estar social nesse perodo, uma vez que, segundo o autor, comum na histria
brasileira os avanos nos direitos sociais ocorridos ocorrerem em regimes autoritrios, em detrimento dos
direitos polticos e civis. Portanto, como nos anos 30, a instalao de um regime restritivo dos direitos civis e
polticos marca, concomitantemente, a ampliao dos direitos sociais e a extenso do sistema de aposentadoria
para os trabalhadores rurais.

Como registra Rodrigo David de Albuquerque (ALBUQUERQUE, 2007, p. 29-33), exemplos de aes para a
promoo da proteo social no mbito do governo militar so numerosos. Podemos citar, dentre outros, a
criao em 1966 do Instituto Nacional de Seguridade Social (INPS), que unificou o sistema (com exceo das
penses no servio pblico, que conservaram os seus prprios institutos) e substituiu os antigos IPAs (Institutos
de Aposentadoria e Penses), uniformizando os benefcios. No sistema unificado, os problemas financeiros do
IAP deficiente foram supridos pelos recursos do IAP excedente. Os sindicatos e as entidades patronais tambm
perderam a co-gesto, sendo o controle exercido exclusivamente, agora, pela burocracia estatal. As prestaes
(benefcios, aposentadorias e assistncia mdica) so tambm uniformizadas e o sistema de financiamento por
capitalizao substitudo por um sistema pblico de repartio simples.

Alm disso, o objetivo da quase universalizao do sistema de aposentadorias tambm conseguida com a
criao, em 1971, do Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural (PRORURAL), que inclui trabalhadores
rurais no sistema previdencirio.

Os nicos grupos profissionais ainda excludos do sistema formal, trabalhadores domsticos e os trabalhadores
por conta prpria, tambm so incorporados em 1972 e 1973, respectivamente. Apenas permanecem excludos
aqueles que no tm empregos formais. Os trabalhadores temporrios das empresas so includos, por sua vez,
em 1974, ano de nascimento tambm do benefcio da renda mensal vitalcia para pessoas com idade acima de
70 anos e deficientes que no tenham contribudo o sistema pblico de penses. Para coroar a implementao
destas novas medidas, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) foi fundado em 1974. A
padronizao e a universalizao do sistema de aposentadorias, que no poderiam ser realizados em uma
democracia, se implantou com relativa facilidade nos governos militares.

Por outro lado, para compensar a flexibilidade da legislao trabalhista e o fim da estabilidade do emprego, foi
concedida pelo Estado aos empregados uma forma de seguro de desemprego, em caso de desacelerao
econmica (demisso mais de 50 pessoas, sem culpa), em 1965. Trata-se do Fundo de Assistncia ao
desempregado (FAT), atribuvel pelo perodo mximo de seis meses e no deveria exceder 50% do salrio
mnimo. Posteriormente (em 1966), criou-se o Fundo de Garantia por Tempo Servio (FGTS), que representa 1%
da folha salarial das empresas, de modo a tornar mais flexvel e menos dispendioso o processo de demisso. O
FGTS passa a funcionar como uma espcie de seguro desemprego, porm, restrito aos trabalhadores do setor
formal.

Srgio Abranches (ABRANCHES, 1985, p. 59) descreve a prtica dos governos militares como uma associao
entre estatismo e privatizao. O estatismo refletido no crescimento generalizado da mquina burocrtica na
esfera social, na centralizao e na natureza geral de governos autoritrios, enquanto a privatizao tambm
tomou vrias formas, como as que se seguem (DRAIBE, 1990, p. 33):
 adoo de critrios do mercado como parmetros da ao social do Estado (por exemplo, lgica de eficincia e
de equilbrio financeiros, de autofinanciamento, de participao financeira do usurio, viso de servios sociais
como mercadorias, etc.);

abertura do aparelho do Estado para interesses privados;

o financiamento pblico da produo privada de bens e servios sociais (por exemplo, construo de hospitais
privados pelo Estado, compra pelo sistema pblico de servios mdicos do setor privado, o financiamento do
ensino privado, etc.). Os recursos para o setor privado, para satisfazer a crescente procura de servios de sade
notadamente, foram substituindo em larga medida o investimento pblico em questes sociais;

transferncia da prestao dos servios sociais do Estado para as empresas privadas ou organizaes do
terceiro setor (por exemplo, incentivos para a substituio das assistncias velhice e sade pblicas por
aquelas do setor privado).

Consoante expe Maria Lcia Werneck Vianna (VIANNA, 1998, p. 52), ocorreu um processo gradual de
americanizao (perversa) da segurana social, mais evidente no setor da sade, mas tambm notado em
todas as reas de interveno pblica na vida social. A ditadura, especialmente no perodo final, propugnou a
liberao dos direitos para o benefcio daqueles que antes excludos, mas nivelou a segurana social em nveis
to baixos que acabou por remover do sistema pblico a grande maioria dos trabalhadores formais e da classe
mdia assalariada. Substituiu, pois, o modelo de alemo (Bismarck) pelo modelo de seguro social americano
(seletivo), em oposio ao modelo ingls (Beveridge) do esprito da Constituio de 1988.

Esta adoo do modelo americano, entretanto, segundo a autora, seria feita de uma maneira perversa.
Enquanto, nos Estados Unidos, a maioria da populao tem acesso a proteo por parte do mercado (pelo
indivduo ou grupo de seguros relacionados com a atividade) e o sistema pblico (por exemplo, Medicaid e
Medicare) restrito a uma minoria da ordem de um quinto da populao, os valores so invertidos no caso
brasileiro: esta proporo se refere s pessoas que tm acesso aos seguros privados, a grande maioria da
populao (por ser pobre) dependente o sistema pblico, que, numa situao de sub-investimento, no satisfaz
as suas necessidades seno de uma forma precria. Isto verdade no que diz respeito sade, ao ensino
primrio e secundrio, ao saneamento e mesmo aposentadoria.

Francisco de Oliveira (OLIVEIRA, 1988, p. 18) ressalta tambm a atuao do Estado no perodo militar no
financiamento da reproduo da fora de trabalho, por meio da atribuio de um salrio indireto, que tem como
funo a reduo dos salrios diretos, pagos pelo empregador. O salrio indireto so os servios pblicos de
reproduo social e constituem os gatos sociais do Estado. Assim, h uma socializao dos custos da
reproduo do capital, por meio do financiamento pblico. O fundo pblico tornou-se pressuposto da acumulao
do capital por duas vias: pelo financiamento da reproduo da fora de trabalho e pelo financiamento da
reproduo do capital, por exemplo, por meio de subsdios financeiros, isenes fiscais e investimento em
pesquisas cientficas e tecnolgicas. Na avaliao do autor, este fenmeno, inclusive o gasto social, tornou-se
indispensvel para a acumulao capitalista.

Ao assumir esse carter de acumulao, o perodo ditatorial introduziu algumas mudanas nas polticas sociais.
Na sade e na previdncia houve ampliao dos servios e das coberturas. Tambm na educao amplia-se,
quantitativamente, o acesso. A assistncia social, contudo, assume cada vez mais o carter tradicional. Houve
ampliao de servios e programas, porm com maior seletividade do pblico usurio, com pulverizao das
aes e segmentao do usurio por faixas etrias (crianas, adolescentes e idosos), necessidades e problemas
(doenas, deficincias, dependncias a substncias, entre outros).

Estes so os traos gerais de um Estado protecionista mitigado, pela sua fragilidade no enfrentamento da
pobreza. Esse padro consolida-se, no perodo, como forma de compensao pelo agravamento da questo
social, isto , reduo da renda do trabalho e crescimento da pobreza. Embora a proteo social amplie seu
campo de ao, com uma pluralidade de servios, programas e projetos, muitas vezes como retaguarda da
sade, a assistncia no obtm efetividade diante do crescimento e recrudescimento das desigualdades. Como
retaguarda de outras reas, o sistema desenvolve pretensiosas propostas de formao e colocao de mo-de-
obra, implantao de creches, melhoria de habitao, alfabetizao de adultos e outros.
3 O WELFARE STATE NO PERODO DA REDEMOCRATIZAO (1986-1993)

No Brasil do perodo de 1985 a 1993, a proteo social se distingue no momento que marca o retorno
democracia e ao Estado de direito. Esse perodo tambm marcado pela importante conquista da Constituio
cidad, em 1988. um perodo contraditrio, de conquistas e frustraes. Conquistas no sentido de vermos
assegurado, na carta constitucional, um conjunto de direitos, inclusive o direito dos cidados e cidads
proteo social, e frustraes, por no vermos a efetivao de tais direitos.

O sistema de proteo social brasileiro inclui, desde a Constituio Federal de 1988, as garantias de direito
sade, previdncia e assistncia social. Esse um marco para os direitos sociais no Brasil, pois ocorre a
ampliao do sistema de proteo social e instituio de princpios de universalizao. No entanto, a
sustentabilidade de um sistema de proteo social universalista exigiria a integrao entre as polticas pblicas
sociais e as polticas de emprego. Isso seguramente no ocorreu no Brasil. Desse modo, a aplicao dos
preceitos constitucionais de direitos sociais algo ainda em disputa no Brasil.

A partir deste marco constitucional, a sade e a previdncia social conquistaram maior relevncia e se firmaram
enquanto poltica pblica, o que implica em responsabilidade e compromisso pblicos, bem como na existncia
de oramento prprio. No tocante assistncia social, que ainda depende das sobras oramentrias, o
processo segue ritmo diferente. A previdncia social e a sade avanaram com mais velocidade na concretizao
das conquistas constitucionais, ainda que no plenamente.

A principal diferena entre essas 3 reas diz respeito s normas de financiamento: existem regras obrigatrias
para a sade e a previdncia social, assim como para a educao, se alargarmos a comparao com outras
polticas sociais, e no se observa determinao de regras para a assistncia social. Tambm fundamental,
para explicar essas diferenas de ritmo, a ausncia, compreensvel, das usurias e dos usurios nas
reivindicaes pela garantia dos direitos assistenciais.

Tal como fora construdo, o sistema de proteo social brasileiro concilia direitos de base contributiva e no-
contributiva, como ocorre, por exemplo, no caso da previdncia que teve sua concesso ampliada na
Constituio de 1988 com a implantao da aposentadoria para trabalhadores e trabalhadoras rurais sem
contribuio. Considerando-se que o trabalho informal pode representar a metade, ou at mais, da populao
brasileira economicamente ativa, existe um quadro de limitaes das coberturas da previdncia social
contributiva. Por outro lado, o direito sade, com a implantao do SUS, tambm aps a Constituio de 1988,
institui-se como direito universal e gratuito. J a assistncia social, como sistema de proteo gratuito e
focalizado para atendimento s pessoas pobres sem capacidade contributiva, a parte mais frgil do trip desse
sistema. A poltica nacional de assistncia social, por ser seletiva e exigir o cumprimento de condicionalidades,
no participa de um arranjo de direito universal.

Com os avanos e recuos desse perodo de 1986 a 1993, a proteo social fica em um pndulo entre a
benemerncia, entendida como caridade, e a assistncia social, entendida como direito. Por um lado, h a
afirmao da noo de direito, com a Constituio e a aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS)
em 1993, ainda dentro do perodo. Por outro lado, assiste-se a um desmantelamento das instituies
governamentais na rea da assistncia, atingidas por escndalos de corrupo, nepotismo e clientelismo, e por
redues oramentrias significativas. Os princpios de democratizao, participao e descentralizao so
inseridos no arcabouo legal da assistncia social, porm seu arranjo institucional no reflete tais princpios.

H uma contradio entre as aspiraes da populao e dos novos movimentos sociais e o imobilismo do Estado
brasileiro, afundado em crises fiscais, financeiras e polticas.

4. O WELFARE STATE NO GOVERNO FERNANDO HENRIQUE CARDOSO (1995-2002)

A novidade, o avano no modelo da assistncia social brasileira, a partir do final da dcada de 1990, a
prioridade dada aos programas de transferncia de renda. Este o resultado de um processo de reorganizao
institucional das polticas sociais que causou impacto direto na assistncia social, especialmente aps a Lei
Orgnica da Assistncia Social (LOAS), de 1993.
Tambm representa a incorporao das influncias de um debate internacional sobre programas de transferncia
de renda, bem como das orientaes de agncias internacionais de cooperao para o combate pobreza.

Tomando-se como base o marco legal da Constituio e da LOAS, a proteo social brasileira passou a construir
sua base discursiva ancorada na noo de direito social, o que acompanhado pelo esforo governamental, nos
ltimos anos, de ampliao do atendimento nas trs dimenses da seguridade social: previdncia, sade e
assistncia.

O perodo Fernando Henrique Cardoso (FHC) caracterizou-se sobretudo pela tensa conciliao dos objetivos
macroeconmicos da estabilizao com as metas de reformas sociais voltadas para a melhoria da eficincia das
polticas pblicas. Os problemas de agravamento da crise fiscal do Estado, comuns em todo o mundo na dcada
de 1990, foram entendidos como tendo sido causados por gastos pblicos sociais significativos, geridos de forma
excessiva e desperdiadora de recursos. Dessa maneira, uma srie de reformas para as polticas sociais foi
concebida e algumas delas efetivamente implementadas.

De acordo com Draibe (DRAIBE, 2001, p. 133), para a correo de rumos previu-se avanar nos processos de
descentralizao, focalizao e estabelecimento de parcerias com o setor privado, lucrativo ou no. No
entendimento do governo, a idia central para a defesa da descentralizao era a de que a eliminao de
atividades-meio resultaria em uma maior efetividade das polticas, j que transferiria para a ponta dos sistemas a
responsabilidade pelo estabelecimento das prioridades a serem atendidas. O processo tornar-se-ia mais
transparente, pois permitiria um melhor e mais prximo acompanhamento e fiscalizao das aplicaes dos
recursos e prestao dos servios.

A focalizao consistia no estabelecimento de critrios para selecionar a populao-alvo de um programa entre

aqueles que dele mais necessitassem. Foi assim apresentada como uma forma de inserir os mais pobres, os
excludos do processo produtivo, no raio de ao das polticas pblicas. Sustentava-se que no caso brasileiro a
focalizao no significaria necessariamente reduo de servios sociais bsicos, mas justamente uma
estratgia de fazer com que estes chegassem aos mais pobres.

O governo FHC compreende dois mandatos: de 1995 a 1998, e de 1999 a 2002. O primeiro mandato
corresponde implementao do Plano Real e vai at o momento da sua crise ao longo do ano de 1998. A etapa
seguinte corresponde ao perodo de administrao da crise. Estes momentos significam posturas
macroeconmicas distintas e correspondentes polticas pblicas. No que diz respeito ao comportamento dos
gastos sociais, tambm so perodos distintos. A eleio e os primeiros anos da gesto de Fernando Henrique
Cardoso, iniciados em 1995, se beneficiam da estabilizao monetria e da poltica de liberalizao comercial e
financeira, alm das renegociaes de dvida externa e do incio das privatizaes das empresas estatais.
Verificou-se, naquele momento, recuperao do crescimento econmico, ampliao do consumo ps-
estabilizao e aumento da renda, sobretudo nos setores informais.

Em 1996, implementa-se o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), previsto na LOAs, e criam-se tambm
novos programas, como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), e o Brasil Criana Cidado
(BCC), entre outros. Cumpre dizer que tal estrutura permaneceu, em linhas gerais, na segunda gesto FHC.
Dessa maneira, observa-se um movimento de retomada do crescimento dos gastos, principalmente aps 1996.

O principal responsvel pelo crescimento dos gastos foi o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), que
consiste em uma transferncia de renda no valor de um salrio mnimo, garantida constitucionalmente a idosos e
deficientes com renda per capita inferior a um quarto do salrio mnimo. Em 1998, os gastos com o BPC
representaram cerca de 44% dos gastos efetuados em Assistncia Social[2].

A partir de 2001, no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, comearam a ser implantadas, em um
maior nmero, as polticas de renda mnima em escala nacional, com exceo do Benefcio de Prestao
Continuada BPC e do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI, que foram lanados em 1996.

No ano de 2001 foi criado, pela Lei n 10.219, de 11 de abril, o programa Bolsa-Escola, do Ministrio da
Educao, que buscava atender crianas entre 6 e 15 anos de idade, cujas famlias tinham uma renda per capita
abaixo de R$ 90,00. Este programa, regulamentado pelo Decreto n 3.823, de 18 de maio de 2001, repassava
um auxlio financeiro de R$ 15,00 por criana, podendo chegar at um mximo de R$ 45,00 (trs crianas).
Entretanto, exigia como condicionalidade que a criana tivesse uma freqncia mensal mnima de 85% das
aulas.

Ainda neste ano de 2001 foi criado o Programa Bolsa Alimentao, do Ministrio da Sade e o Programa Agente
Jovem, do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. O Programa Bolsa Alimentao buscava combater a
mortalidade infantil em famlias com renda per capita mensal de salrio mnimo (R$ 130,00 em 2004). Este
Programa transferia um auxlio financeiro de R$ 15 por criana entre 0 e 6 anos ou mulher grvida at um
mximo de R$ 45,00 (trs crianas) e, em contrapartida, a famlia se comprometeria a atualizar o carto de
vacinao para crianas entre 0 e 6 anos e a fazer visitas regulares ao posto de sade para o pr-natal e
enquanto estivesse amamentando, no caso das mes.

J o Programa Agente Jovem buscava atender adolescentes com idade entre 15 e 17 anos e com renda per
capita familiar inferior a meio salrio mnimo. Para receber o auxlio financeiro no valor de R$ 65,00, os
adolescentes devem estar matriculados na rede ensino e ter freqncia superior a 75%, alm de participar de
atividades comunitrias. Em 2002, este programa chegou a beneficiar, segundo Silva e Silva et al. (SILVA e
SILVA, 2004, p. 62), cerca de 105.000 adolescentes.

No ano de 2002, foi lanado o Auxlio Gs, do Ministrio das Minas e Energia, pela Lei n 10.453/2002, que era
uma medida compensatria para o fim do subsdio ao gs de cozinha. Este Programa destinava-se s famlias
com renda per capita de no mximo R$ 90,00 (excluindo deste clculo qualquer tipo de auxlio financeiro
referente s polticas de renda mnima e tambm os benefcios como o seguro desemprego). O auxlio financeiro
repassado s famlias, atravs deste Programa, era de R$ 7,50 por ms, que eram pagos bimestralmente, no
sendo exigida nenhuma condicionalidade s famlias, com exceo do registro no Cadastro nico. Segundo Silva
e Silva et al. (SILVA e SILVA, 2004, p. 65), at novembro de 2002, tinham sido beneficiadas, atravs deste
Programa, 8.556.785 famlias, com recursos aplicados no valor de R$ 502.139.720,00 e com previso
oramentria, para 2003, da ordem de R$ 750.000.000, 00.

No obstante os esforos do governo Fernando Henrique Cardoso, a anlise das estruturas normativas revelou
lacunas e indefinies que acabaram por tornar os processos da execuo desses programas controversos ou
de difcil implementao.

Procedimentos estabelecidos nas normatizaes se mostraram limitadores das potencialidades dos programas.
Esse foi o caso da opo clara pela gesto centralizada do Programa Nacional de Bolsa Escola em sua
legislao. A Portaria do Programa Bolsa Alimentao, apesar de incluir a participao dos estados, precisaria t-
los envolvido, por exemplo, intermediando municpios e esfera federal no encaminhamento e acesso lista de
beneficirios. Desse modo, seriam fortalecidos junto aos municpios.

Nenhum dos programas explicitou em suas legislaes formas mais adequadas para o preenchimento do
cadastro, fase fundamental para garantir a transparncia e todo o processo restante. Na prtica, houve uma
diversidade grande de mtodos de cadastramento, alguns permitindo maior nmero de fraudes e erros.

Apesar dos nmeros expressivos alcanados pelos programas de transferncia de renda com condicionalidades,
por estarem fragmentados do ponto de vista da gesto, entre diferentes rgos de governo, com estratgias de
implantao peculiares, possivelmente teriam alcanado maior velocidade de implantao e melhores resultados,
se reunidos em um nico esforo e direo.

O discurso dos programas desse perodo tinha como aparncia a universalidade, contudo a sua implantao
revelou restries, dificultando o acesso de certos grupos populacionais portadores desse direito. A exigncia de
documentao civil e comprovao de residncia, inexistentes no caso das comunidades mais carentes e
desassistidas (quilombolas, ribeirinhos, indgenas e populao de rua, por exemplo), somada s dificuldades
vinculadas inexistncia de agncias ou correspondentes bancrios nos municpios de menor IDH, resultou
numa sinergia de fatores que impediram, na prtica, o acesso universal aos benefcios.

5. CONCLUSO
Do cotejo breve da histria econmica do Brasil constatou-se que o pas tem sido um pas atavicamente desigual
e que s recentemente, a partir de 2001 a desigualdade de renda familiar per capita caiu de forma contnua e
substancial, alcanando seu menor nvel nos ltimos 30 anos em funo, sobretudo, dos programas de
transferncia de renda. Verificou-se tambm que, dada a desigualdade ainda reinante no pas, o s crescimento
econmico do Brasil, sem a concomitante redistribuio da renda nacional apropriada pelos segmentos mais
pobres, no capaz de promover a reduo da pobreza e da extrema pobreza.

O sistema de proteo social brasileiro, o Estado do Bem-Estar, carrega consigo um histrico pautado pela
tradio e pelo conservadorismo. A proteo social caracterizou-se ao longo de muitas dcadas como residual,
pontual e fragmentada. Faz parte de seu histrico, ainda, a existncia da mediao entre a populao
beneficiria e o Estado por meio das organizaes da sociedade civil. Ao resistir por reconhecer a proteo social
como direito a ser garantido pelo Estado, o Poder Pblico construiu uma tradio de relao com as
organizaes da sociedade civil em que se colocavam em foco as iniciativas dessas organizaes e no as
necessidades da populao a quem elas se dirigiam. Esse padro de mediao reforava a subalternidade da
populao usuria e confundia as esferas pblica e privada, num jogo que obscurecia suas delimitaes e suas
relaes, constituindo mais uma das facetas dos obstculos para a efetivao da cidadania, nesses segmentos.
Somente com a Constituio de 1988 que a proteo social passou a ser concebida sob a perspectiva de
direito da cidadania, direito a prestaes positivas do Estado, em prol da reduo das desigualdades sociais.

6. REFERNCIAS

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[1] Em Poltica Social, escrito em 1965, Marshall (MARSHALL, Thomas, 1967, p. 12-97) procura dar conta da
origem do Estado de Bem-Estar Social na Inglaterra, bem como de sua evoluo no ps-guerra, notadamente na
dcada de 50 e incio da dcada de 60. Para o autor, o Estado de Bem-Estar Social naquele pas tem incio em
meados da era Vitoriana, qual seja, no ltimo quartel do sculo XIX. Era de prosperidade e confiana, teria
marcado o incio da adoo de medidas de poltica social: leis de assistncia aos indigentes, leis de proteo aos
trabalhadores da indstria, medidas contra a pobreza, etc. Em tais medidas, estaria o embrio daquilo que, mais
tarde, aps a Segunda Grande Guerra, seria conhecido como welfare state.

A razo para o surgimento destas medidas, as quais legariam sociedade inglesa do sculo XX um aparelho
estatal administrativamente preparado para garantir o bem-estar social a seus cidados, est no impulso dado s
sociedades pela industrializao. Uma vez re-harmonizada e re-adaptada ao novo modo de vida, aps a
pacificao dos conflitos que haviam acompanhado a origem da produo em escala industrial, a sociedade
inglesa abraou essa tarefa de desenvolver suas potencialidades (e) colocou em movimento foras inerentes ao
prprio sistema que levaram, por processos lgicos e naturais, sua transformao em algo totalmente
imprevisto e incomum. Este um conceito central nesta explicao: a origem e desenvolvimento do Estado de
Bem-Estar Social fazem parte de um processo que definido fundamentalmente pela evoluo lgica e natural
da ordem social em si mesma.

[2] O BPC, que vinha sendo pago desde 1996, j amparava, no final de 1998, 853 mil idosos e portadores de
deficincia, com desembolso de R$ 1,1 bilho. Somados ainda os 960 mil benefcios mantidos por conta da Lei n.
6.179/74, referentes Renda Mensal Vitalcia (RMV), o governo federal garantia a mais de 1,7 milho de
brasileiros idosos e portadores de deficincia pobres uma renda mnima de um salrio mnimo.