AS ASSOCIAES PBLICAS PROFISSIONAIS

NO DIREITO PORTUGUS

Prof. Doutor Jorge Bacelar Gouveia1

SUMRIO

1 A INSERO DAS ASSOCIAES PBLICAS

PROFISSIONAIS NA ADMINISTRAO PBLICA

1. Administrao Pblica e Administrao Autnoma

2. Administrao Autnoma, associaes pblicas lato
sensu e associaes pblicas profissionais

2 A CONFIGURAO JURDICO-CONSTITUCIONAL
DAS ASSOCIAES PBLICAS PROFISSIONAIS

1 Doutor em Direito e Professor da Faculdade de Direito da

Universidade Nova de Lisboa (jbg@fd.unl.pt).
 2

3. A dupla relevncia jurdico-constitucional do estatuto

das associaes pblicas profissionais
4. O regime genericamente aplicvel s associaes
pblicas lato sensu
5. As singularidades regimentais especificamente
pertinentes s associaes pblicas profissionais

3 ASPECTOS GERAIS DO ENQUADRAMENTO

LEGAL DAS ASSOCIAES PBLICAS
PROFISSIONAIS

6. Sentido e funo da lei de enquadramento

7. O Direito subsidirio aplicvel
8. O acto de criao

4 ASPECTOS ESPECIAIS DO ENQUADRAMENTO

LEGAL DAS ASSOCIAES PBLICAS
PROFISSIONAIS

9. As atribuies a prosseguir
10.A defesa dos direitos dos associados
11.A organizao democrtica interna
12. A interveno dos tribunais administrativos
13. O tratamento fiscal em sede de imposto sobre o
rendimento das pessoas colectivas
 3

5 CONCLUSES

14. Enunciado
 4

1 A INSERO DAS ASSOCIAES PBLICAS

PROFISSIONAIS NA ADMINISTRAO PBLICA

1. Administrao Pblica e Administrao Autnoma

I. No mbito da satisfao das necessidades colectivas

prototpicas da funo administrativa, a Administrao Pblica
reparte-se por variados organismos e entidades, na base dos
respectivos critrios de diferenciao e de estruturao.
Segundo a lio de DIOGO FREITAS DO AMARAL, a
Administrao Pblica em sentido subjectivo ou orgnico porque
correspondente ao conjunto das entidades, servios e rgos que
prosseguem a actividade materialmente administrativa divide-se
em trs grandes ramos, na confluncia dos interesses prosseguidos
e em ateno natureza das estruturas que nelas se integram2:

2 Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo,

I, 2 ed., Coimbra, 1994, pp. 393 e ss. No mesmo sentido, J. M. SRVULO
CORREIA, Noes de Direito Administrativo, I, Lisboa, 1982, pp. 144 e ss.; JOO
CAUPERS, Direito Administrativo I guia de estudo, 4 ed., Lisboa, 1999, pp. 266
e ss., e pp. 292 e ss.; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma e Associaes
Pblicas, Coimbra, 1997, pp. 104 e ss.; MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies
de Direito Administrativo, I, Lisboa, 1999, pp. 157 e ss., e pp. 239 e ss.
 5

- a Administrao Directa do Estado: o conjunto das entidades

administrativas que se incorporam no Estado na sua veste
de Estado-Administrao, atravs de servios e rgos
agindo concentrada e, ou desconcentradamente;
- a Administrao Indirecta do Estado: o conjunto das
entidades administrativas que, diferenciando-se do
Estado sob a ptica de serem pessoas colectivas
separadas, ainda assim prosseguem os fins do Estado, em
razo de um fenmeno de devoluo de poderes;
- a Administrao Autnoma do Estado: o conjunto das
entidades administrativas que no apenas se distinguem
do Estado por ostentarem uma caracterizao jurdica
prpria, sendo pessoas colectivas distintas, mas tambm
na medida em que levam a cabo, nos poderes em que
ficam investidas, a prossecuo de fins que so
estabelecidos e interpretados livremente a partir dos
correspondentes substratos.

II. Qualquer uma destas manifestaes tpicas de

administrao tem por detrs de si fenmenos especficos de
organizao, em aplicao, assim, dos principais modelos
teorticos que tm sido desenvolvidos mais ou menos amplamente
por esse mundo fora.
 6

A Administrao Directa do Estado corresponde insero

no seio da grande pessoa colectiva Estado de servios e
organismos de aco administrativa em aplicao do princpio da
centralizao administrativa. Este pode, porm, conviver com
fenmenos de desconcentrao ou de concentrao administrativa,
consoante essas actividades sejam executadas ao nvel central na
capital dos servios e da chefia do Estado e do Governo ou ao
nvel da periferia quer sejam pelo restante territrio portugus,
quer em parcelas, ficcionadas ou no como territrio portugus,
sitas no estrangeiro.
A Administrao Indirecta do Estado implica a coexistncia,
ao lado do Estado, de entidades administrativas que so dele
distintas, mas em que avulta sempre a prossecuo de fins que so,
em ltima anlise, de relevncia estadual. D-se aqui um
fenmeno de descentralizao administrativa de tipo funcional com o
desdobramento do Estado por outras entidades administrativas e
que justificada por razes de natureza tcnica e de eficincia.
Essas entidades tm uma natureza institucional os institutos
pblicos ou uma natureza empresarial as empresas pblicas.
A Administrao Autnoma do Estado exprime-se no
desenvolvimento de tarefas administrativas por parte de entidades
dele distintas e para a prossecuo de fins diversos e por vezes
mesmo antinmicos dos do Estado. Ocorre neste caso um
 7

fenmeno de descentralizao administrativa de tipo associativo e

territorial, por fora da criao de entes administrativos com um
substracto associativo ou humano as associaes pblicas ou com
um substracto territorial as regies autnomas e as autarquias locais,
como pessoas colectivas de populao e territrio que so.
Como refere JOO CAUPERS, Hoje, admite-se que para
alm deste tipo de entidades regies autnomas e autarquias
locais tambm integram a administrao autnoma entidades
pblicas de origem associativa, fundadas em relaes de
proximidade distinta da geogrfica, designadamente a
solidariedade profissional so as associaes pblicas3.

III. A caracterizao jurdica destas modalidades da

Administrao Pblica em sentido organizatrio, bem como a
articulao que elas mantm com o Estado, ainda fruto de um
conjunto de laos que so constitucionalmente relevantes4:

3JOO CAUPERS, Direito, p. 296.

4 Relativamente caracterizao destes fenmenos, v. ANTNIO
NADAIS, ANTNIO VITORINO e VITALINO CANAS, Constituio da
Repblica Portuguesa texto e comentrios Lei Constitucional 1/82, Lisboa, 1983,
pp. 240 e 241; J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio da
Repblica Portuguesa anotada, 3 ed., Coimbra, 1993, pp. 781 e 782; DIOGO
FREITAS DO AMARAL, Curso, I, pp. 657 e ss.; JOO CAUPERS, Direito,
pp. 276 e ss.; MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies, I, pp. 51 e ss., e pp.
227 e ss.; MARCELO REBELO DE SOUSA e JOS DE MELO
ALEXANDRINO, Constituio da Repblica Portuguesa comentada, Lisboa, 1999,
pp. 324 e 325.
 8

- o Estado dirige a Administrao Directa, poder de

direco que, alm de prototpico da hierarquia
administrativa, se expressa na emanao de ordens para
os servios, incluindo tambm os simtricos poderes de
modificao e de revogao;
- o Estado superintende a Administrao Indirecta, poder
que lhe permite, se no a emisso de ordens, certamente
produzir recomendaes e orientaes gerais,
globalmente condicionando a actividade que levada a
cabo pelas instituies que integram esta categoria da
Administrao;
- o Estado tutela a Administrao Autnoma, o que quer
dizer que pode exercer um mero poder de fiscalizao,
apenas com fundamento na ilegalidade, e que somente lhe
permite a aplicao restrita de algumas sanes5.

2. Administrao Autnoma, associaes pblicas lato

sensu e associaes pblicas profissionais

5 Cfr. o art. 199, al. d), da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP).

 9

I. Particular ateno, no contexto da organizao

administrativa, deve ser conferida Administrao Autnoma6, a
qual se dissocia da Administrao do Estado, Directa ou Indirecta,
de acordo com os parmetros que pudemos observar.
Este sector da organizao administrativa est longe de ser,
no entanto, inteiramente uniforme, uma vez que acolhe no seu seio
diferentes manifestaes subjectivas organizatrias.
A grande diviso a fazer passa pela separao entre as
associaes pblicas, que tm uma base humana por relacionarem
pessoas que se encontram vinculadas por laos de natureza
pessoal, de feio profissional ou quaisquer outros e as pessoas
colectivas de populao e territrio com um duplo substracto
humano e territorial7.
A incluso das associaes pblicas na Administrao
Autnoma radica em vrios argumentos: desde a sua base
sociologicamente distinta do Estado at ao teor dos poderes de
mera tutela de legalidade que este sobre elas exerce8.

6 Quanto Administrao Autnoma, v. DIOGO FREITAS DO

AMARAL, Curso, I, pp. 396 e ss.; JOO CAUPERS, Direito, pp. 296 e ss.;
VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, pp. 23 e ss.; MARCELO
REBELO DE SOUSA, Lies, I, pp. 311 e ss.
7 Assim, JOO CAUPERS, Direito, pp. 265 e 266.
8 Assim, JORGE MIRANDA, As associaes pblicas no Direito Portugus,

Lisboa, 1985, pp. 25 e 26; DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso, I, pp. 414
e ss.
 10

No caso das Regies Autnomas, no quadro constitucional

portugus, elas recebem ainda competncias do mbito das
funes poltica e legislativa, para alm das competncias que
naturalmente lhes cabem no foro da funo administrativa.

II. As associaes pblicas9, por seu turno, numa tripartio

que se tem tornado clssica na doutrina administrativista
portuguesa, ainda se distribuem por trs espcies10:
- as associaes pblicas de natureza pblica trata-se da
juno de entidades que so j originariamente de
natureza pblica, como sucede com as associaes e as
federaes de municpios;
- as associaes pblicas de natureza privada conglomera-
se numa nica pessoa colectiva entidades que so
privadas na sua raiz, mas em que sobressai a necessidade
da concesso de uma natureza pblica a fim de
prosseguirem alguns poderes de autoridade; e

9 Sobre as associaes pblicas, v. JORGE MIRANDA, As associaes

pblicas, pp. 14 e ss., e Ordem profissional, in Dicionrio Jurdico da
Administrao Pblica, VI, Lisboa, 1994, pp. 229 e ss.; DIOGO FREITAS DO
AMARAL, Curso, I, pp. 399 e ss.; VITAL MOREIRA, Administrao
Autnoma, pp. 255 e ss.; MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies, I, pp. 316
e ss.
10 Assim, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso, I, pp. 402 e ss.;

MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies, I, pp. 313 e ss.

 11

- as associaes pblicas de natureza mista so associaes

que acolhem, ao mesmo tempo, entidades de natureza
pblica e de teor privado11.
Ora, as associaes pblicas profissionais ou ordens
profissionais12 (nome por que so mais conhecidas e que, neste
ensejo, identicamente usaremos)13 exactamente correspondem a
uma das modalidades de associaes pblicas: so as que se
integram na segunda destas trs categorias de associaes
pblicas14, as de natureza privada.

III. Quais so, ento, os seus elementos diferenciadores,

sobretudo se postas em confronto com as outras associaes
pblicas?
Esses elementos so dois:

11 V. ainda outras possveis modalidades, tal como elas so

apresentadas por JORGE MIRANDA, As associaes pblicas, p. 15.
12 Especificamente sobre as ordens profissionais, v. JORGE MIRANDA,

As associaes pblicas, pp. 29 e ss., Ordem, pp. 230 e ss., e Manual de Direito
Constitucional, IV, 3 ed., Coimbra, 2000, pp. 506 e ss.; DIOGO FREITAS DO
AMARAL, Curso, I, pp. 405 e ss.; VITAL MOREIRA, Auto-Regulao
Profissional e Administrao Pblica, Coimbra, 1997, pp. 257 e ss., e em especial
pp. 287 e ss.; MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies, I, pp. 319 e ss.
13 Ainda que seja necessrio dizer que achamos mais correcta a

expresso associaes pblicas profissionais porque, nestas, nem todas tm

aquela terminologia de ordem e, sobretudo, porque nem todas possuem o
lastro cultural que tem acompanhado a formao e o desenvolvimento das
ordens profissionais stricto sensu.
14 Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies, I, p. 314.
 12

- o elemento material, que se prende com o objecto da

actividade desenvolvida, consistindo ela no exerccio de
poderes que recaem sobre um dado grupo profissional,
que se caracteriza pela elevada liberdade que apangio
do respectivo exerccio;
- o elemento funcional, o qual radica nos poderes que so
conferidos associao, nos quais se sublinham funes
de regulamentao do exerccio da profisso considerada,
bem como de controlo do respeito por normas
deontolgicas e disciplinares.
Claro que a estes elementos diferenciadores acrescem os
elementos gerais, que so por conseguinte comuns quelas
mesmas pessoas colectivas:
- um elemento formal, que consiste na atribuio de uma
personalidade jurdica colectiva de Direito Pblico;
- um elemento estrutural, que o subtracto necessariamente
pessoal, conferindo-lhe assim o teor associativo;
- um elemento teleolgico, que se prende com a prossecuo
de fins que so privativamente criados e interpretados no
seio da pessoa colectiva.
 13

IV. A observao da Administrao Pblica Portuguesa, em

matria de associaes pblicas profissionais, possibilita encontrar
uma quantidade considervel, com estatutos assaz diferenciados.
E at possvel estabelecer uma distino entre as ordens
profissionais clssicas que correspondem s mais antigas
profisses liberais, como as de mdico e de advogado e as outras
profisses liberais recentes que so o produto do
amadurecimento de vrias profisses ou do seu recm
reconhecimento como as dos farmacuticos ou dos bilogos.
Por outro lado, dessa apreciao resulta ntida a opo que se
fez em Portugal por um modelo de raiz anglo-saxnica, pelo qual a
disciplina das profisses concretiza-se a partir de associaes
pblicas, rejeitando-se deste modo a opo de a respectiva
regulao ser realizada por esquemas que se inserem na
Administrao Indirecta do Estado15.
A apreciao da estruturao jurdico-administrativa dessas
associaes pblicas profissionais permite extrair os seguintes
elementos mais preponderantes:
- criao por acto legislativo governamental, o decreto-lei;
- titularidade de poderes de natureza administrativa no
acesso profisso e na imposio de sanes disciplinares;

15 Referindo vrias modalidades alternativas de interveno

administrativa, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso, I, p. 408;
MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies, I, p. 320.
 14

- definio orgnica na base do princpio democrtico;

- competncia dos tribunais administrativos para a soluo
de litgios emergentes das relaes jurdicas em que
intervenham;
- beneficiao fiscal da respectiva actividade;
- sujeio dos respectivos funcionrios ao regime do
contrato individual de trabalho.
 15

2 A CONFIGURAO JURDICO-CONSTITUCIONAL
DAS ASSOCIAES PBLICAS PROFISSIONAIS

3. A dupla relevncia jurdico-constitucional do estatuto

das associaes pblicas profissionais

I. Como j tivemos ocasio de mencionar, as associaes

pblicas porque englobadas na Administrao Autnoma j
adquirem s por isso, ainda que mediatamente, relevncia para a
Constituio Portuguesa de 1976.
No entanto, o legislador constitucional da III Repblica, em
ateno importncia e tambm ao melindre da matria, entendeu
por bem especificamente equacionar o estatuto tanto das
associaes pblicas em geral como das ordens profissionais em
particular.

II. Podemos assim afirmar que o estatuto constitucional das

associaes pblicas profissionais, luz da CRP, se assume
duplamente relevante16:

Sobre o estatuto constitucional das associaes pblicas, incluindo as

16

ordens profissionais, v. ANTNIO NADAIS, ANTNIO VITORINO e

 16

- enquanto parte das associaes pblicas, que corporizam

a Administrao Autnoma de base associativa;
- enquanto entidades que so reguladas pela CRP, na sua
veste de associao pblica de ndole profissional.

4. O regime genericamente aplicvel s associaes

pblicas lato sensu

I. As associaes pblicas, na perspectiva das normas

constitucionais organizatrias, concitam a presena de algumas
normas.
A mais importante delas de competncia, com o que se
considera ser a Assembleia da Repblica competente para legislar,
matria que lhe est relativamente reservada: da exclusiva
competncia da Assembleia da Repblica legislar sobre as
seguintes matrias, salvo autorizao ao Governo () Associaes

VITALINO CANAS, Constituio, p. 277; JORGE MIRANDA, As associaes

pblicas, pp. 26 e 27, e Ordem, pp. 231 e ss.; J. J. GOMES CANOTILHO e
VITAL MOREIRA, Constituio, pp. 929 e 930; DIOGO FREITAS DO
AMARAL, Curso, I, pp. 410 e 411; VITAL MOREIRA, Administrao
Autnoma, pp. 420 e ss., e O Governo de Baco a organizao institucional do
Vinho do Porto, Porto, 1998, pp. 221 e ss.; MARCELO REBELO DE SOUSA,
Lies, I, p. 313; MARCELO REBELO DE SOUSA e JOS DE MELO
ALEXANDRINO, Constituio, p. 398.
 17

pblicas17. Se assim o entender, pode delegar no Governo a

respectiva legiferao, de acordo com os apertados termos por que
esse exerccio legislativo pode ser constitucionalmente efectuado.
Por outra banda, fazendo parte da Administrao
Autnoma, regista-se a sujeio interveno tutelar
governamental, que se exerce precisamente sobre este sector da
Administrao Pblica. que faz parte das competncias
administrativas do Governo exercer a tutela () sobre a
administrao autnoma18, como j tivemos ocasio de apreciar.
Acresce ainda o facto de, no plano da arquitectura geral da
Administrao Pblica Portuguesa, vigorar o princpio
democrtico, uma vez que o texto constitucional afirma que O
Estado unitrio e respeita na sua organizao e funcionamento o
regime autonmico insular e os princpios da subsidiariedade, da
autonomia das autarquias locais e da descentralizao democrtica
da administrao pblica19. Ou seja: as associaes pblicas,
sendo uma parcela da Administrao Pblica, ficam sendo
insufladas por este princpio da descentralizao administrativa
democrtica.

17 Art. 165, n 1, al. s), da CRP.

18 Art. 199, al. d), in fine, da CRP.
19 Art. 6, n 1, da CRP.
 18

II. Mas a verdadeira profuso de normas constitucionais

verifica-se no tocante a normas materiais, atravs das quais se
estabelecem linhas directoras extremamente importantes para a
construo do regime legal das associaes pblicas, elas
sistematicamente se inserindo no Ttulo IX da Parte III da
Constituio, atinente Administrao Pblica.
Uma primeira orientao refere-se circunstncia de a
Constituio considerar a existncia das associaes pblicas como
manifestao de uma das modalidades de concretizao e de
efectivao do princpio da participao dos interessados na gesto
da Administrao Pblica, ao mesmo tempo qualificando-a como
uma estrutura de representao democrtica20.
Isto significa que as associaes pblicas se situam na
encruzilhada de dois importantssimos princpios que animam a
organizao da Administrao Pblica Portuguesa: os princpios
da participao e da democracia.

III. Todavia, h tambm paralelamente preceitos

constitucionais que especificamente conferem um estatuto s
associaes pblicas, diferenciando-as de outras categorias da
Administrao Pblica.

20 Cfr. o art. 267, n 1, da CRP.

 19

Essas regras so as seguintes21:

a) Limitao da criao das associaes pblicas satisfao de
necessidades especficas as associaes pblicas,
relativamente s razes que justificam a sua criao, ficam
indexadas verificao da necessidade de uma
interveno pblica de regulamentao e de disciplina,
no havendo propriamente liberdade legislativa para uma
criao incontida dessas pessoas colectivas;
b) Impossibilidade do exerccio de funes prprias das
associaes sindicais as associaes pblicas, no seu
recorte conceptual por relao com as actividades que
devem executar, no podem dobrar as funes
constitucionalmente atribudas aos sindicatos,
nomeadamente quanto defesa dos direitos dos
trabalhadores subordinados;
c) Organizao interna baseada no respeito dos direitos dos seus
membros as associaes pblicas, por via do seu
substracto pessoal, devem levar em considerao, no
exerccio dos respectivos poderes de natureza pblica, os
direitos dos respectivos associados e profissionais, isso
limitando o tipo de intromisso que constitucionalmente
se lhes autoriza, o que tambm funciona como uma

21 Todos constantes do art. 267, n 4, da CRP.

 20

delimitao interna das restries que elas mesmas

consubstanciam;
d) Formao democrtica dos seus rgos as associaes
pblicas, no que concerne sua organizao e
funcionamento, no podem ser uma ilha relativamente ao
princpio democrtico, que impregnando a
Administrao Pblica e o Estado em geral igualmente
deve estar presente no respectivo figurino organizatrio.

5. As singularidades regimentais especificamente

pertinentes s associaes pblicas profissionais

I. J o complexo de normas constitucionais atinentes s

associaes pblicas profissionais, enquanto differentia specifica das
associaes pblicas, muitssimo diminuto, nem sequer sendo
assumido com esse nomen iuris.
A referncia que existe e que achamos muito relevante
situa-se na descrio tipolgica que a Constituio realiza da
liberdade de escolha da profisso.

II. Como seria de esperar num texto substancialmente

democrtico e que cumpre as exigncias do Estado de Direito
 21

Material, a Constituio Portuguesa reconhece a liberdade de

escolha e de exerccio da profisso: Todos tm o direito de
escolher livremente a profisso ou o gnero de trabalho, salvas as
restries legais impostas pelo interesse colectivo ou inerentes
sua prpria capacidade22.
Simplesmente, ao mesmo tempo que positiva esse direito, o
texto constitucional implicitamente abre as portas existncia e
operacionalidade das associaes pblicas profissionais, dado que
concebe a imposio de restries no mbito do acesso e do
exerccio das profisses. disso que cura o segmento que se refere
s restries legais impostas pelo interesse colectivo.

III. E quais so as estruturas que podem corporizar essas

limitaes de interesse pblico, no mbito estritamente
profissional?
Certamente que so as associaes pblicas profissionais,
cujo mbito material de actuao assim se encontra plenamente
justificado.

22 Art. 47, n 1, da CRP.

 22

3 ASPECTOS GERAIS DO ENQUADRAMENTO

LEGAL DAS ASSOCIAES PBLICAS
PROFISSIONAIS

6. Sentido e funo de uma lei de enquadramento

I. A primeira questo que importa dilucidar, na construo

de um regime geral regulador das associaes pblicas
profissionais, prende-se com o sentido e a funo que se deve
atribuir a uma lei que tenha por misso efectuar a respectiva
disciplina geral.
Trata-se de elaborar, como facilmente se entrev, um
diploma legislativo que estabelea um regime comum quanto a um
conjunto de aspectos que ficam sendo pertena de um acto
legislativo unificador, prvio e superior a cada um dos actos que,
em concreto, venha a criar cada associao pblica profissional e,
por outro lado, lhe fixe, no seu prprio mbito, particularidades de
regime.
Essa questo , ao mesmo tempo, de natureza formal e de
natureza material:
 23

- no primeiro caso, devemos perguntar ao texto

constitucional se vivel atribuirmos a um diploma com
esta configurao uma tal funo subordinante de outros
diplomas naturalmente que contenham uma mesma
eficcia hierrquica legislativa que com eles possam
entrar em coliso;
- no outro caso, devemos indagar da possibilidade teortica
de fixar essa pretendida disciplina unitria, atenta a
realidade concreta das associaes pblicas profissionais
na sua diversidade e nas suas inevitveis singularidades.

II. O princpio fundamental no Direito Constitucional

Portugus como, em geral, em qualquer moderno Direito
Constitucional o de que, dentro do mesmo nvel hierrquico, os
actos legislativos tm uma mesma eficcia revogatria ou
derrogatria.
Portanto, daqui resulta que no possvel, no plano da
orientao geral traada pela Constituio, que um acto legislativo
possa ser hierarquicamente superior ao outro, todos eles tendo
uma idntica fora de lei.
Outra precipitao deste mesmo princpio respeita ao facto
de, situando-se os actos legislativos na mesma hierarquia,
 24

igualmente no poderem uns ter a pretenso de prevalecer sobre

os outros.
A resoluo de conflitos inter-legislativos que eventualmente
surjam jamais pode assim socorrer-se do critrio hierrquico, que
neste caso no tem a virtualidade de poder funcionar. Esse um
esforo que deve ser feito com recurso a outros critrios, como os
da cronologia ou da especialidade das matrias legisladas.

III. Contudo, olhando para o mesmo texto constitucional,

chegamos concluso de que possvel, em certos casos e em
certas circunstncias, reconhecer a alguns actos legislativos uma
eficcia jurdica subordinante relativamente a outros actos
jurdicos, apesar de se situarem hierarquicamente no mesmo nvel.
Um primeiro grupo desses diplomas corresponde aos
decretos-leis do Governo que se destinem a executar autorizaes
legislativas ou que desenvolvam bases legislativas gerais: As leis
e os decretos-leis tm igual valor, sem prejuzo da subordinao s
correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de
autorizao legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos
regimes jurdicos23.
Outro grupo de actos concernente a um conjunto plrimo
de actos legislativos que ostentam traos de peculiaridade no

23 Art. 112, n 2, da CRP.

 25

contexto do procedimento ou da funo genericamente

caracterizadora dos actos legislativos: Tm valor reforado, alm
das leis orgnicas, as leis que carecem de aprovao por maioria de
dois teros, bem como aquelas que, por fora da Constituio,
sejam pressuposto normativo necessrio de outras leis ou que por
outras devam ser respeitadas24.
Uns e outros podem candidatar-se ao conceito de lei de
valor reforado, na medida em que possuam uma fora
subordinante de outros actos legislativos, a despeito de um
idntico posicionamento hierrquico, ainda que a doutrina
constitucional portuguesa esteja longe de ser concorde na
delimitao deste conceito25.
De acordo com a nossa interpretao, que deve ser produto
mais de uma elaborao doutrinria e menos de um ditame
legislativo, havendo no limite a hiptese de o legislador se ter
enganado na qualificao dos fenmenos, a lei de valor reforado

24 Art. 112, n 3, da CRP.

25 Relativamente s leis de valor reforado no actual Direito
Constitucional Portugus, v. JORGE BACELAR GOUVEIA, Opinio sobre a
reviso constitucional de 1997 e o sistema de actos legislativos, in Legislao
Cadernos de Cincia de Legislao, ns 19-20, Abril-Dezembro de 1997, pp. 59 e
ss., e O estado de excepo no Direito Constitucional, II, Coimbra, 1998, pp. 1218 e
ss.; JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, V, Coimbra, 1997, pp.
344 e ss.; CARLOS BLANCO DE MORAIS, Lei reforada, in Dicionrio Jurdico
da Administrao Pblica, 1 suplemento, Lisboa, 1998, pp. 139 e ss.; J. J.
GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 3 ed.,
Coimbra, 1999, pp. 695 e ss.; MARCELO REBELO DE SOUSA e JOS DE
MELO ALEXANDRINO, Constituio, pp. 227 e 228.
 26

distinta do conceito constitucionalmente formulado, em dois

sentidos divergentes:
- um sentido restritivo, no aspecto de no ser de incluir na
lei reforada os actos legislativos que sejam leis orgnicas
ou que sejam aprovados por maioria de dois teros s por
causa dessa qualidade, havendo casos em que da no
deriva qualquer fora subordinante de outros actos
legislativos;
- um sentido ampliativo, no ponto em que a definio
constitucional no admita, como parece acontecer com o
respectivo sentido literal, actos legislativos no
parlamentares, sendo certo que o fortalecimento que se
quer pode igualmente surgir em actos legislativos
governativos, como o testemunha a prtica poltica,
recordando-se o caso da fora subordinante do decreto-lei
que traa a organizao e o funcionamento do Governo
relativamente a outros decretos-leis26.

IV. Na base do conhecimento das situaes em que a

Constituio admite a prevalncia de certos actos legislativos sobre
outros actos legislativos, em conformidade com a noo de lei de
valor reforado, altura de fazer a respectiva aplicao ao caso da

26 Cfr. JORGE BACELAR GOUVEIA, Opinio, p. 60.

 27

lei de enquadramento das associaes pblicas profissionais por

conexo com cada acto legislativo concreto de criao das mesmas,
ou do acto que procede alterao dos estatutos das associaes j
anteriormente criadas.
No h propriamente uma resposta directa no texto
constitucional, ao contrrio do que sucede em muitos outros casos,
em que se toma uma posio especfica sobre essa matria. Podem
assim alguns concluir, perante essa omisso, pela impossibilidade
de sujeitar o acto legislativo genericamente disciplinador das
associaes pblicas profissionais a um dos casos que a
Constituio considera de vinculao especial entre actos
legislativos. A circunstncia de a competncia para legislar em
matria de associaes pblicas ser da Assembleia da Repblica
no seria, por si s, um sinal seguro de que tal tipo de vinculao
se admitiria.

V. Essa no ainda, em todo o caso, uma resposta cabal, na

medida em que razovel perscrutar essas relaes de vinculao
especial a partir de outros factores e de outros ndices,
provavelmente menos evidentes, em que aqueles casos de
vinculao especial podem ter igualmente sentido.
 28

De novo remontamos ao singelo facto de a legislao em

matria de associaes pblicas ser da reserva relativa de
competncia legislativa da Assembleia da Repblica.
Numa primeira dimenso, trata-se apenas de por aqui se
vislumbrar uma particular repartio da competncia legislativa
entre a Assembleia da Repblica e o Governo, tendo-se optado,
neste caso, por conced-la Assembleia da Repblica, ainda que
com a opo de ser o Governo a legislar, se para tanto tiver havido
a necessria autorizao legislativa.
Essa no , porm, a nica dimenso possvel deste peculiar
recorte da competncia legislativa. que estamos em crer que, por
detrs da funo meramente organizatria dessa reserva, est
tambm uma funo parametrizante que implicitamente o texto
constitucional pretendeu atribuir, tornando-a uma lei reforada. A
no ser assim, a importncia desta reserva relativa de competncia
legislativa ficaria seriamente obliterada: ela de pouco valeria se
no pudesse preencher uma funo geral regulatria e se dela
apenas se extrasse uma inteno de se aplicar a cada acto. Inerente
a essa funo regulatria, sob pena de ela mesma para pouco ou
nada servir, est a fora subordinante dos posteriores actos de
criao das associaes pblicas.
Em resumo: podemos retirar da atribuio de reserva
relativa de competncia legislativa Assembleia da Repblica para
 29

legiferar em matria de associaes pblicas no apenas essa

especial delimitao competencial, no confronto com os outros
rgos igualmente legiferantes, mas tambm uma importante
funo parametrizante quanto aos actos posteriores de criao das
associaes pblicas.
que est aqui em causa a terceira possibilidade para o
preenchimento do conceito constitucional de lei reforada, na parte
em que o mesmo se deve julgar adequado: um caso em que se
percebe que para a Constituio deve existir uma lei geral de
enquadramento das associaes pblicas cujo acatamento por
actos legislativos posteriores e concretos de criao das mesmas se
lhes impe, funo parametrizante que inerente atribuio da
competncia para legislar genericamente sobre esta matria.
A essa concluso tambm chegam J. J. GOMES
CANOTILHO e VITAL MOREIRA, apesar de o afirmarem apenas
implicitamente, quando atribuem a esta competncia parlamentar
a estruturao do regime das associaes pblicas, pois que
cabe AR definir o seu regime (forma e condies de criao,
atribuies tpicas, regras gerais de organizao interna, controlo
da legalidade dos actos27.

27 J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio, p.

676.
 30

VI. Por isso mesmo, julgamos que este exerccio de

competncia legislativa no se pode compaginar com a criao de
uma lei de bases, embora seja isso o que explicitamente referido
na anteproposta que est sendo submetida nossa apreciao.
No se est em face de um regime de bases porque, na
verdade, se pretende a disciplina geral de tudo aquilo que respeita
s associaes pblicas profissionais, nem sequer se pensando na
remisso para a competncia legislativa do Governo no
desenvolvimento dessas bases, como seria sempre indispensvel.
que a delimitao constitucional da competncia em matria de
associaes pblicas abarca a totalidade de um regime, no o
regime geral apenas, e muito menos somente as bases gerais28.
Lei de bases e lei-quadro so duas realidades
conceptualmente diversas e que at podem ter regimes diferentes:
a lei de bases , por definio, uma lei incompleta, que se destina
a ser preenchida, em nveis mais pormenorizados de legiferao,
por outros actos legislativos que igualmente exercem uma funo
legislativa; j as leis-quadro so leis completas, possuindo toda a
necessria regulao, tendo a finalidade de condicionar o exerccio
do poder legislativo por parte de outros actos, estes no

28 Claro que isso no impediria a Assembleia da Repblica, ainda

assim, de apenas legislar em matria de bases; s que tal no seria depois
harmnico com uma segunda interveno e sobretudo seria funcionalmente
pouco til, porquanto faltariam sempre outras normas indispensveis dentro
 31

acrescentando mais alguma disciplina, mas pondo em aco a

criao de certas entidades exactamente ao abrigo da normao
que aquela contm.
Assim sendo, parece ser mais aconselhvel at por causa da
eficcia paramtrica que esta lei ter como lei de valor reforado
que o seu nome passe a ser lei-quadro das associaes pblicas
profissionais29.

VII. A apreciao da elaborao de uma lei geral sobre as

associaes pblicas profissionais pode ainda suscitar dvidas no
plano material: no j no sentido de se reconhecer eficcia
parametrizante a essa lei, mas no sentido de saber da possibilidade
de se efectuar, por via dessa lei geral, uma disciplina
generalizante, atendendo enorme variedade que, por natureza,
acompanha as ordens profissionais ou as associaes pblicas em
geral.
MARCELO REBELO DE SOUSA quem muito bem pe o
dedo na ferida, manifestando fundas reticncias quanto a essa
possibilidade, ainda que falando restritamente no ponto dos
rgos das associaes pblicas: to grande a sua variedade e
diversificada a composio do seu substrato pessoal, que,

da lgica de se fazer uma regulao global sobre as associaes pblicas, de

que se carece.
 32

dificilmente, se compreenderia a adopo de um espartilho legal

rgido, nomeadamente em termos organizativos30.
E acrescenta mesmo: Ele chocar-se-ia, alis, com a prpria
caracterizao associativa destas entidades, se ultrapassasse mais
do que a mera enunciao das trs modalidades de rgos, em
princpio, exigveis de execuo ou gesto, de deliberao e de
fiscalizao -, sendo que se podem identificar deliberao e
fiscalizao nas associaes pblicas integradas por entidades
pblicas, designadamente autarquias locais31.
No cremos, porm, que essa ntima diferenciao possa ser
obstculo para a ereco de um regime geral: ele no s j existe do
ponto de vista constitucional, como decorre do facto de haver uma
competncia legislativa parlamentar a prpria ideia da sua
possibilidade e da sua convenincia. Alis, como MARCELO
REBELO DE SOUSA logo a reconhecer, Em qualquer caso, a
legislao sobre associaes pblicas integra-se, como antes
dissemos, na reserva relativa de competncia legislativa da
Assembleia da Repblica32, com isso inculcando tal tnue
possibilidade.

29Essa mesma expresso tambm utilizada por J. J. GOMES

CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio, p. 676.
30 MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies, I, pp. 315 e 316.
31 MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies, I, p. 316.
32 MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies, I, p. 316.
 33

7. O Direito subsidirio aplicvel

I. Integrada nos aspectos de ordem geral do regime legal das

associaes pblicas profissionais est tambm a determinao do
conjunto de preceitos normativos que devem ser considerados
subsidiariamente aplicveis.
que as leis e os regimes no aparecem isolados no
ordenamento jurdico e, sobretudo, eles no dizem sempre tudo: se
assim , pode tornar-se necessrio recorrer a outras normas, que
noutras paragens regulam as situaes que carecem de uma
resposta, ela mesmo ausente no regime especfico que se tenha em
considerao33.
Este , pois, o problema do Direito subsidirio das
associaes pblicas profissionais, que se deve pr com toda a
pertinncia quando se pensa na elaborao de uma lei de
enquadramento do respectivo regime.

II. O Direito subsidirio naturalmente diferente da

verificao das lacunas legais e das lacunas de Direito. que no

33 Quanto problemtica geral do Direito subsidirio, v., de entre

outros, J. DIAS MARQUES, Introduo ao Estudo do Direito, 4 ed., Lisboa, 1972,
 34

est em causa, na busca que se faz em todo o ordenamento

jurdico, comeando pela norma mais prxima e acabando nos
sectores mais remotos, a existncia de uma omisso de regulao, a
qual indesejada pela ordem jurdica.
Pelo contrrio: a omisso dessa soluo normativa apenas
acontece no sector especfico do regime que se quer construir, o
mesmo j no sucedendo avanando para zonas normativas
limtrofes, em que o intrprete e o aplicador podem deparar com
normas jurdicas que satisfatoriamente do uma directriz para um
caso.
Noutra perspectiva, enfrentamos neste caso uma relao
entre uma parte especial e uma parte geral do ordenamento
jurdico, e no uma relao entre sectores da ordem jurdica
excessivamente distantes. Como explicita J. DIAS MARQUES,
Trata-se de um processo tcnico-legislativo frequentemente
usado, o qual consiste em regular uma dada matria apenas nos
aspectos que lhe so especficos e remeter, em tudo o mais, para o
regime mais completo de uma outra matria, que suposto haver
adquirido, atravs do tempo, uma elaborao legislativa e
doutrinal mais apurada34.

pp. 171 e ss.; JORGE BACELAR GOUVEIA, O estado de excepo, II, pp. 1451
e 1452.
34 J. DIAS MARQUES, Introduo, pp. 172 e 173.
 35

III. Porm, no possvel responder sem que se possa

aquilatar da verdadeira natureza jurdica das associaes pblicas
profissionais, embora nessa matria seja misso da lei de
enquadramento estabelecer uma dada orientao.
A observao das associaes pblicas em geral, na sua
qualidade de pessoas colectivas pblicas de substracto associativo,
convoca a potencial presena de dois ramos do Direito:
- do Direito Privado, na medida em que o fenmeno
associativo encontra no Direito Civil o seu habitat
natural, este sendo o repositrio subsidirio de normas,
desde que no haja qualquer incompatibilidade com a sua
raiz privatstica35;
- do Direito Administrativo, na medida em que a criao
legal e os poderes de autoridade com que as associaes
profissionais ficam aparelhadas remetem para outros
regimes mais desenvolvidos das pessoas colectivas
pblicas criadas pelo Estado, como o caso dos institutos
pblicos36.
A resposta, como sugere DIOGO FREITAS DO AMARAL,
matizando a sua posio em face de uma opinio anteriormente
expendida, deve ser mais caleidoscpica, porquanto importa

35 Cfr. JORGE MIRANDA, As associaes pblicas, p. 25

36 Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, I, Lisboa,
1984, p. 500.
 36

atender ao peculiar aspecto que est carecido de regulao. Como

escreve aquele autor, as associaes pblicas so pessoas
colectivas pblicas criadas pelo Estado por devoluo de poderes
e nessa medida o seu regime jurdico aproxima-se do dos institutos
pblicos, que igualmente o so; mas as associaes pblicas tm,
ao contrrio dos institutos pblicos, estrutura associativa e
pertencem administrao autnoma e nesta medida o seu
regime tem de reconduzir-se ao das associaes de direito privado,
ressalvado o que seja incompatvel com o carcter pblico de tais
entidades37.
S uma avaliao dos casos e das situaes nos pode dar
uma resposta slida, pelo que a clusula de Direito Subsidirio
deve remeter para ambos os sectores em funo da natureza das
questes que sejam colocadas, e no cair no erro de remeter
globalmente e apenas para o Direito Administrativo.
Mas atendendo ao facto de que as associaes pblicas
profissionais so associaes pblicas de entidades privadas, de
aceitar que o pendor privatstico do Direito subsidirio seja
bastante mais acentuado.

8. O acto de criao

37 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso, I, p. 409.

 37

I. Do ponto de vista dos aspectos gerais do enquadramento

legal das associaes pblicas profissionais, de discretear ainda
um pouco acerca dos termos da respectiva criao.
Eis uma questo que no Direito Administrativo susceptvel
de obter diversas respostas, em grande parte por fora da
configurao das entidades administrativas que devem ser criadas.
E no caso das associaes pblicas profissionais, interessa
tambm saber qual o tipo de constrangimento que, a este
propsito, decorre do articulado da Constituio, em relao ao
qual devemos agir conformemente.

II. A experincia recente na criao das associaes pblicas

profissionais, como facilmente se verifica, revela que os respectivos
actos de criao so legislativos, com natureza governamental,
mostrando-se assim actos de feio unilateral enquanto
manifestao do poder pblico.
Essa criao legislativa a partir do Governo ,
posteriormente, confortada pela participao dos associados,
que gradualmente se instalam nos seus diversos rgos,
desligando-se o Governo, a partir de certo momento, da respectiva
gesto.
 38

Esse acto de criao legislativa no se resume, em todo o

caso, ao surgimento da pessoa colectiva, pois que o mesmo,
simultaneamente, faz aprovar os respectivos estatutos, que so
publicados por junto com o acto de criao.

III. A prtica que tem sido seguida at aqui no deixa de

suscitar algumas dvidas por se tratar de uma criao que , a um
tempo, unilateral e com uma provenincia de todo em todo alheia
ao substracto pessoal que materializa a associao:
- um acto unilateral porque no refrange, na sua
constituio, uma qualquer vontade colectiva, mas uma
vontade nica do Estado, formada a partir do Governo na
sua veste de rgo legislativo;
- um acto que se mostra alheio ao substracto pessoal da
associao porque os futuros associados nunca tiveram
ocasio de exprimir a sua vontade de erguer uma
associao, nem sequer tiveram qualquer mecanismo de
canalizao da respectiva vontade para o prprio
Governo na criao da associao.
E o que verdade para o acto de constituio tambm
verdade para os actos posteriores de reviso estatutria: de novo
a autoridade legislativa governamental que sobressai para efectuar
essas modificaes.
 39

Indiscutivelmente que essa exclusividade da autoridade

legislativa governamental pode ser atenuada por ela agir sempre
com base na obteno de uma vontade alargada no sentido da
criao de certa ordem profissional.
Acreditamos que isso tem sucedido; mas isso no invalida o
raciocnio de que formalmente essa vontade dos associados no
tomada em considerao e que fica somente na realidade poltico-
factual, no na realidade jurdico-normativa.
So, por isso, duas as questes que devem encontrar resposta
dentro do problema geral atinente ao acto de criao das
associaes pblicas profissionais:
- a estrutura unilateral ou contratual do acto que as institui;
- a natureza legislativa ou administrativa desse mesmo acto
de criao.

IV. A resposta primeira destas duas interrogaes,

formuladas a respeito dos contornos do acto constitutivo das
associaes pblicas profissionais, est intimamente associada
problemtica da liberdade de associao.
Esta , com efeito, uma das mais antigas liberdades pblicas
e que o liberalismo trouxe logo para as primeiras Constituies,
em torno da qual se garante um espao de autonomia das pessoas
 40

frente ao Estado, em muitos domnios e tambm naturalmente no

prprio domnio profissional.
So consequentemente frequentes as associaes e os
fenmenos associativos e agregadores com vista defesa de
interesses comuns ligados a uma mesma profisso. De alguma
sorte, os sindicatos so uma aperfeioada expresso da liberdade
de associao, em proteco da posio dos trabalhadores na
relao com as entidades patronais.
Seria at possvel pensar na prpria inconstitucionalidade da
criao pblica de associaes que, em ltima instncia, forassem
os profissionais abrangidos ao cumprimento de um conjunto de
deveres, no sendo para tanto ouvidos ou no tendo dado o seu
consentimento.
No cremos que essa dvida, em si inteiramente legtima e
plausvel, possa ter esta to drstica consequncia. que as
associaes de natureza profissional no tm de desenvolver
apenas atribuies que sejam s dos respectivos associados, os
quais se vinculam s mesmas livremente, assim como tambm o
fazem no momento da desvinculao.
Em certos casos, podem emergir razes de interesse pblico
que justifiquem a interveno pblica, que se mostra clara quando
ocorrem trs realidades:
 41

- obrigatoriedade da inscrio numa associao de

profissionais para o exerccio lcito de uma actividade;
- exerccio de poderes de autoridade na regulao do acesso
e do exerccio da profisso;
- imposio de poderes disciplinares perante a infraco
das normas deontolgicas que devem orientar a
actividade dos profissionais.
fcil de ver que, atendendo natureza dos poderes que as
associaes pblicas profissionais vo exercer, nem sempre se
afigura vivel defender o seu carcter geneticamente contratual.
Porqu? Porque se os associados percebem que a associao vai
desenvolver esses poderes, a resposta mais bvia, para se furtarem
ao respectivo exerccio, , pura e simplesmente, nunca constituir a
associao.
Se se exigisse que as associaes pblicas profissionais
nascessem sempre de um acto de vontade contratual, o resultado
poderia muito bem ser o de uma impossibilidade prtica de o
poder pblico intervir, uma vez que elas nunca se constituiriam.
certo que a soluo poderia ser a de o Estado intervir
conferindo poderes de autoridade a uma associao previamente
constituda ao abrigo do Direito Privado, numa base puramente
contratual. No de rejeitar essa hiptese; mas a verdade que
isso nem sempre sucede, estando dependente desse primeiro passo
 42

privado e contratual, e sempre se mostra algo espinhosa a

interveno estadual num ente de raiz privatstica.
A interveno pblica pela criao unilateral forada se
necessrio das associaes pblicas profissionais no constitui,
pois, qualquer infraco liberdade de associao: no se trata do
exerccio de poderes privados, mas de poderes pblicos, que tm
sempre um mbito limitado.
E note-se ainda que se cura de um acto do poder pblico que
como tal equacionado pela prpria Constituio: quando esta
refere que as associaes pblicas se submetem reserva relativa
de competncia legislativa parlamentar e que devem obedecer a
certas caractersticas de organizao e funcionamento, a prpria
Constituio est com isso a supor tratar-se de uma realidade
diversa da das associaes privadas, nascidas do puro exerccio
contratualizado da liberdade de associao.

V. A outra pergunta que enuncimos, aceite j o carcter

unilateral do acto de criao das associaes pblicas profissionais,
acto esse que provm do poder pblico, faz-nos oscilar entre a
respectiva natureza legislativa ou administrativa.
Do ponto de vista do Direito Administrativo, so muitos os
exemplos que permitem a constituio de entidades
administrativas atravs de actos pertencentes funo
 43

administrativa, sob a ptica daqueles que tenham uma feio

unilateral. o que acontece, em muitos casos, com os
regulamentos administrativos.
No consideramos, no entanto, que esse possa ser o caso das
associaes pblicas profissionais, uma vez que no basta
considerar o aspecto de exercerem poderes de natureza
administrativa. Outra no menos importante perspectiva que
mister levar em considerao a de que as associaes pblicas
profissionais, na sua qualidade de especiais tipos de associaes,
com um cunho profissional evidente, se situam na regulao do
exerccio de uma determinada profisso.
Ora, o exerccio de uma profisso assume-se
constitucionalmente relevante para o plano dos direitos
fundamentais, havendo mesmo no caso da Constituio
Portuguesa um tipo de direito fundamental que especificamente o
concebe.
Do ponto de vista organizatrio, a criao de uma associao
pblica profissional, em boa parte por causa dos poderes de
natureza pblica que lhe so atribudos pelos respectivos
estatutos, representa sempre uma interveno no domnio dos
 44

direitos, liberdades e garantias, matria que est submetida a uma

reserva de lei, sendo vedada a interveno administrativa38.
Do ponto de vista material, afigura-se visvel que a
interveno do poder pblico na criao de uma associao
pblica profissional necessariamente restringe o exerccio dos
direitos profissionais, o que tambm fora que seja um acto de
natureza legislativa39.

VI. As duas respostas que obtivemos para as duas questes

formuladas no so ainda suficientes porque o poder legislativo
em Portugal, ao nvel nacional, se distribui por dois rgos: a
Assembleia da Repblica e o Governo.
desde j de afastar a possibilidade da participao de uma
terceira instncia com poderes igualmente legiferantes, que so as
assembleias legislativas regionais, integradas nas Regies
Autnomas dos Aores e da Madeira.
Por dois motivos fundamentais:

38 Quanto reserva de lei no domnio dos direitos, liberdades e

garantias, v. J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio,
pp. 145 e ss.; MARCELO REBELO DE SOUSA e JOS DE MELO
ALEXANDRINO, Constituio, pp. 281 e ss.; JORGE MIRANDA, Manual,
IV, pp. 376 e ss.
39 Frisando a reserva de lei no aspecto da restrio dos direitos,

liberdades e garantias, v. MARCELO REBELO DE SOUSA e JOS DE MELO

ALEXANDRINO, Constituio, pp. 97 e ss.; JORGE MIRANDA, Manual,
IV, pp. 327 e ss.
 45

- por ser praticamente impossvel configurar uma profisso

meramente regional ou que no territrio regional carea
de uma especial configurao regulativa, o que essencial
para substanciar um interesse especfico regional;
- por ser uma interveno necessariamente ablativa de
direitos fundamentais, matria que est
constitucionalmente reservada aos rgos de soberania.
Na opo entre a Assembleia da Repblica e o Governo,
atendendo ao modo como o poder legislativo se encontra
distribudo por esses dois rgos, o acto de constituio de uma
associao pblica profissional, segundo o nosso entendimento,
pode ser feito quer por lei da Assembleia da Repblica quer por
decreto-lei do Governo.
Registe-se, porm, que a criao por decreto-lei do Governo
tem de se sujeitar a uma autorizao legislativa, na medida em que
a dois ttulos esta exerce essa competncia, em ambos os casos
insertas na esfera das matrias da sua reserva relativa de
competncia legislativa40:
- no facto de a criao das associaes pblicas
profissionais significar a limitao ou restrio de direitos,
liberdades e garantias a restrio do acesso e a regulao

40Afastamo-nos, assim, da possibilidade que J. J. GOMES

CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituio, p. 676) aventam de, com
 46

do exerccio de uma dada profisso, tolhendo o direito

fundamental liberdade de profisso;
- no facto de as associaes pblicas, das quais as
associaes profissionais so uma modalidade, se
sujeitarem legislao parlamentar a criao de uma
ordem profissional, sendo uma associao pblica, est
sempre formalmente abrangida na vertente da sua criao
em concreto, ainda que aquela competncia tambm vise
o estabelecimento de um regime geral para todas ou
algumas categorias de associaes pblicas.
VITAL MOREIRA, com desenvolvimento, defende que,
perante uma lei-quadro das associaes pblicas, estas no tm de
ser criadas por acto legislativo da Assembleia da Repblica: A
CRP reserva AR a definio do regime jurdico das associaes
pblicas. Mas no lhe reserva explicitamente a competncia para a
sua criao. Isto quer dizer que uma lei-quadro das associaes
pblicas poderia admitir a criao delas por diploma ou acto
governamental41.
Discordamos desta posio: que a competncia legislativa
parlamentar tem a ambivalncia de por ela se produzir uma lei-

uma lei-quadro das associaes pblicas, a criao destas poder ser feita
apenas pelo Governo.
41 VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, p. 478.
 47

quadro e de por ela se dever constituir, igualmente, cada

associao pblica profissional.
Por outro lado, soaria sempre estranho que s por causa de
uma lei-quadro aquilo que antes era da competncia legislativa
reservada parlamentar pudesse transitar para a competncia
legislativa concorrencial da Assembleia da Repblica e do
Governo.
 48

4 ASPECTOS ESPECIAIS DO ENQUADRAMENTO

LEGAL DAS ASSOCIAES PBLICAS
PROFISSIONAIS

9. As atribuies a prosseguir

I. Entrando agora no domnio das questes especficas do

enquadramento legal das associaes pblicas profissionais,
importa analisar, em primeiro lugar, o recorte das atribuies ou
das finalidades que devem ser postas a cargo das associaes
pblicas profissionais42.
Note-se que esta inclusivamente uma das poucas matrias
que so constitucionalmente relevantes, a dois nveis:
- um nvel positivo, indexando-se a criao das associaes
pblicas satisfao das necessidades especficas; e
- um nvel negativo, atravs do qual elas no podem
prosseguir fins de natureza sindical.

42 Para um importante conspecto geral, VITAL MOREIRA, Auto-

Regulao, pp. 264 e ss.
 49

Vejamos separadamente estes dois aspectos, aps o que

referiremos os contedos finalsticos necessrios das associaes
pblicas profissionais.

II. O primeiro aspecto referido, como sublinha MARCELO

REBELO DE SOUSA, mais exigente do que o mero princpio da
especialidade das pessoas colectivas, acrescentando JORGE
MIRANDA que o mesmo se conexiona com o princpio da
proporcionalidade43.
No est apenas em causa desenvolver os poderes
adequados s respectivas finalidades, os quais aparecem assim
substancialmente limitados, mas requer-se que a prpria criao se
submeta a um juzo de necessidade em funo de certas
realidades.
Isto naturalmente que tambm reduz a probabilidade da
criao de associaes pblicas profissionais, ou pelo menos torna
o acto da respectiva criao muito mais exigente do ponto de vista
da argumentao que deve ser aduzida para a sua instituio.
E repare-se o contraste relativamente criao de qualquer
pessoa colectiva pblica, a qual depende da vontade da entidade
que a cria, na base de um juzo de discricionariedade muito mais
amplo: enquanto que aqui a criao um acto discricionrio,

43 Cfr. JORGE MIRANDA, Ordem, p. 232.

 50

produto da interpretao do interesse pblico, a criao das

associaes pblicas, incluindo as profissionais, s pode acontecer
para a satisfao das necessidade especficas, num claro intuito de
acentuadamente se circunscrever o juzo de discricionariedade
quanto ao contedo e quanto possibilidade da respectiva
criao44.

III. A dimenso negativa retira do campo de aco das

associaes pblicas profissionais as tarefas que so prprias das
associaes sindicais, especializao constitucionalmente prevista
dentro da liberdade de associao.
Essa uma apreciao de alguma forma facilitada porque a
Constituio se apressa na definio material dos prprios
sindicatos, que no so, pois, um conceito inteiramente remissivo
para a lei ordinria.
Como esclarece JORGE MIRANDA45, exemplos de
atribuies constitucionalmente reservadas aos sindicatos e

44 Importante corolrio tambm, como frisa MARCELO REBELO DE

SOUSA, o carcter necessariamente nacional das ordens profissionais e das
associaes pblicas: Por cada fim de interesse pblico a prosseguir a nvel
nacional, regional ou local, s pode, em princpio, existir uma associao
pblica, de acordo com o princpio da unicidade. Cfr. MARCELO REBELO
DE SOUSA, Lies, I, p. 317.
45 Cfr. JORGE MIRANDA, Ordem, p. 232.
 51

portanto assim excludas da interveno das associaes pblicas

profissionais so46:
- a contratao colectiva;
- a participao na elaborao da legislao laboral;
- o exerccio do direito greve47.
No mbito das escolhas que sejam feitas para a composio
dos estatutos das associaes pblicas profissionais, elas no
podero agir na veste dos sindicatos, sendo inconstitucional a
concesso de qualquer uma das tarefas que sejam reconhecidas aos
sindicatos, como foram exemplificativamente enumeradas.

IV. Mas a principal dificuldade acaba sempre por ser a

definio das profisses cuja regulao carece de uma interveno
pblica ao nvel da criao de uma associao profissional.
No h nem provavelmente poderia haver qualquer
resposta constitucional ou legal para este assunto, atendendo ao
facto de a necessidade de regulao ser essencialmente mutvel
com as circunstncias sociais que rodeiam o exerccio das
profisses, o seu aparecimento, a sua transformao e o seu
desaparecimento.

46 Conforme se pode ver, alis, pelo art. 56 da CRP.

47 Relativamente ao recorte material da actividade dos sindicatos, v.
ANTNIO MENEZES CORDEIRO, Manual de Direito do Trabalho, Coimbra,
1991, pp. 441 e ss.; BERNARDO DA GAMA LOBO XAVIER, Curso de Direito
 52

Tudo reside em saber se o desenvolvimento de certas

profisses, pelas suas caractersticas intrnsecas, exige ou no a
interveno pblica, no sentido de alcanar para elas uma mxima
responsabilidade.
Como bem escreve JORGE MIRANDA, h uma exigncia
de confiana social a que o Estado responde manifestando
confiana na auto-organizao dos respectivos profissionais e,
simultaneamente, decretando a necessidade de cada um a integrar
para poder exercer a profisso48.
No obstante essa verificao, alguns parmetros gerais
podem ser legislativamente fornecidos para condicionar o acto de
criao de cada associao pblica profissional, os quais podem
respeitar aos seguintes pontos, havendo naturalmente outros:
- o elevado grau de autonomia cientfica e tcnica;
- o nmero de profissionais que justifique uma interveno
atravs de associao;
- o suficiente nvel de relao com terceiros de forma a
tornar-se uma questo que requeira a interveno pblica.

V. Do ponto de vista material, dois vo ser os principais

contedos da actividade das associaes pblicas profissionais:

do Trabalho, Lisboa/So Paulo, 1992, pp. 109 e ss.; MRIO PINTO, Direito do
Trabalho, Lisboa, 1996, pp. 179 e ss.
48 JORGE MIRANDA, Ordem, p. 231.
 53

- um contedo regulador; e
- um contedo disciplinar.
O contedo regulador implica que a associao pblica
profissional em causa estabelea, atravs dos seus estatutos, um
conjunto de direitos e deveres daqueles que integram a profisso
que se visa regular.
Esse exerccio deve ainda estender-se ao prprio acesso
profisso, no sentido da imposio de limitaes ou restries em
nome do interesse pblico, sobretudo quando devem estar
relacionadas com a garantia de um mnimo de proficincia no
exerccio da profisso.
Da que seja exigvel indexar a legitimidade do exerccio da
profisso inscrio, que obrigatria, na respectiva associao
profissional, bem como depois ao pagamento de quotizaes.
O contedo disciplinar respeita aplicao por parte da
instituio de sanes disciplinares por violao das regras da
deontologia profissional, que um sector da tica concernente ao
exerccio das profisses.

VI. Sendo embora os mais importantes, estes no so os

nicos contedos possveis das associaes pblicas profissionais,
 54

outros to relevantes podendo existir, como muito bem refere

VITAL MOREIRA49:
- representao e promoo da classe profissional que se
identifica com um conjunto de actividades de promoo
do prestgio da profisso e de defesa dos seus interesses
junto das diversas instncias do poder;
- apoio aos seus membros que se espelha nas aces
desenvolvidas junto dos associados para lhes
proporcionar o aumento da proficincia profissional e
para os colocar a par de todas as inovaes relativas
prpria profisso;
- outras incumbncias administrativas tais como o registo
dos endereos dos colegas de profisso, o fornecimento de
seguros ou a garantia de um sistema de segurana social.

10.A defesa dos direitos dos associados

I. O facto de as associaes pblicas profissionais exercerem

os seus poderes de natureza pblica nestes vrios grandes ncleos
temticos, tal como o prprio texto constitucional o inculca para

49 Cfr. VITAL MOREIRA, Auto-Regulao, pp. 265 e ss.

 55

alguns deles, no dispensa e antes implica que os associados

possam exercer os seus direitos.
Essa uma afirmao constitucional que deve valer com dois
sentidos distintos, mas que se mostram igualmente operativos,
como frisa JORGE MIRANDA50:
- no sentido de os associados terem direitos de defesa
perante o exerccio do poder administrativo das
associaes pblicas profissionais;
- no sentido de os associados no perderem quaisquer
outros direitos, como pessoas e cidados que continuam a
ser, s por se integrarem naqueles associaes.

II. No que toca ao primeiro aspecto, cumpre dizer que os

associados conservam vrios direitos que so inerentes ao exerccio
da sua profisso e que, de certo jeito, so a contrapartida para os
deveres em que ficam investidos.
Estes so os direitos que podem contrapor s associaes
profissionais, forando estas a assegurar um escorreito exerccio da
profisso. Assim como so tambm os direitos de participao nos
prprios destinos da instituio que integram.
H tambm direitos que podem ser exercidos contra a
manifestao de poder da prpria associao profissional, como

50 Cfr. JORGE MIRANDA, Ordem, p. 234.

 56

o que sucede quando se verificam situaes de negao de

inscrio ou de aplicao de sano disciplinar.

III. Relativamente ao outro aspecto, que acaba por ser

bastante bvio, a insero dos profissionais numa certa associao
pblica no os torna pessoas sujeitas a quaisquer relaes especiais
de poder51.
No ficam, assim, investidos numa qualquer posio de
sujeio, jamais perdendo os seus direitos fundamentais, de
cidados e de profissionais de certo ramo.
Pelo que conservam os direitos fundamentais inerentes a
qualquer cidado vivendo numa sociedade democrtica, a no ser
aqueles que possam implicar a imposio de um interesse pblico,
no mbito da restrio da liberdade de profisso.
S que nesta hiptese valem as especiais garantias que
rodeiam a restrio destes direitos, nos mais variados aspectos que
constroem o severo regime das restries de direitos, liberdades e
garantias.

11.A organizao democrtica interna

51 Assim, JORGE MIRANDA, Ordem, p. 234.

 57

I. A organizao interna das associaes pblicas apresenta-

se ainda como sendo outro tema com evidentes provas de enorme
relevncia no plano das opes que devam ser tomadas quanto ao
contedo de uma lei de enquadramento dessas associaes
profissionais.
Esse um domnio em que, alis, se sente com particular
vigor a presena de regras constitucionais, impondo a formao
democrtica dos rgos das associaes pblicas profissionais.
E no custa perceber que nestas aflora uma dimenso
poltica muito acentuada, at porque as associaes pblicas e as
profissionais no constituem qualquer excepo so parte
integrante da Administrao Pblica.

II. A organizao democrtica das associaes pblicas

profissionais nem sequer algo de singular no contexto das vrias
pessoas colectivas que so constitucionalmente previstas. A
mesma preocupao quanto estrutura democrtica de certas
pessoas colectivas est igualmente presente noutros dois
importantes casos:
- os partidos polticos, que devem ser estruturados com base
no princpio democrtico Os partidos polticos devem
reger-se pelos princpios da transparncia, da organizao
 58

e da gesto democrticas e da participao de todos os

seus membros52;
- os sindicatos, que devem ser democraticamente erigidos e
geridos As associaes sindicais devem reger-se pelos
princpios da organizao e gesto democrticas,
baseados na eleio peridica e por escrutnio secreto dos
rgos dirigentes, sem sujeio a qualquer autorizao ou
homologao, e assentes na participao activa dos
trabalhadores em todos os aspectos da actividade
sindical53.
Em qualquer destes casos, o que se verifica a emergncia de
preocupaes que se associam expresso do princpio
democrtico, atravs do qual se pretende traduzir na classe dos
dirigentes das associaes pblicas profissionais uma legitimidade
que brote do substracto humano e associativo em que as mesmas
assentam.

III. Evidentemente que o princpio democrtico por razes

histricas, mas tambm por razes regulativas assume uma
maior consistncia ordenadora no seio do Estado.
Na verdade, dentro desta organizao poltica que ns
encontramos as mais fundas preocupaes de afirmao desse

52 Art. 51, n 5, da CRP.

 59

princpio, tal como o mesmo plenamente se afirmou no sculo XX,

depois das limitaes vividas durante o liberalismo.
Segundo o modelo que o texto constitucional concebe,
podemos detectar a existncia de trs grandes dimenses que, cada
uma a seu modo, se assumem como expresso desse princpio
democrtico54:
- uma dimenso representativa o princpio democrtico
implica que os governantes sejam escolhidos pelas
pessoas, para mandatos limitados no tempo, na base de
um sufrgio igual, directo, secreto;
- uma dimenso referendria o princpio democrtico
pressupe que, para certas decises mais relevantes, as
pessoas sejam elevadas a decisores e decidam sim ou no
quanto a certa questo;
- uma dimenso participativa o princpio democrtico
afirma-se ainda pela possibilidade do pleno exerccio dos
direitos fundamentais de natureza poltica, que permitem

53 Art. 55, n 3, da CRP.

54 Relativamente configurao do princpio democrtico, nestas suas
diversas vertentes, v. J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA,
Fundamentos da Constituio, Coimbra, 1991, pp. 76 e ss.; VITALINO CANAS,
Preliminares do Estudo da Cincia Poltica, Macau, 1992, pp. 98 e ss.; JORGE
BACELAR GOUVEIA, O princpio democrtico no novo Direito Constitucional
Moambicano, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa,
XXXVI, 1995, n 2, pp. 459 e ss.; JORGE MIRANDA, Cincia Poltica formas de
governo, Lisboa, 1996, pp. 141 e ss.
 60

a construo da opinio pblica, assim informalmente

influenciando as decises polticas.
Pergunta-se: quando a Constituio impe que as
associaes pblicas profissionais na sua qualidade de parcela
das associaes pblicas tenham uma formao democrtica para
os seus rgos, isso quer dizer que estas dimenses devem estar
presentes, tal como elas so reflectidas pelo Estado?

IV. A resposta tem de ser positiva relativamente, pelo

menos, a um ncleo central que seja constitutivo do princpio
democrtico, sob pena de este mesmo princpio ser completamente
desvirtuado. O que funciona democraticamente para o Estado
deve tambm funcionar do mesmo modo noutras instituies
como tambm o caso das associaes pblicas profissionais.
Obviamente que esta afirmao geral tem de ser
obtemperada pela realidade dessas associaes profissionais, que
pode muito bem impor limitaes estruturais e funcionais
pura e simples aplicao daquele princpio. Ponto saber que
desvios ou limitaes se consideram juridicamente atendveis.
Vrios so os factores que podem propiciar essas limitaes,
que s so constitucionalmente aceitveis se materialmente
justificadas:
 61

- o reduzido nmero dos associados casos em que, para evitar

encarniamentos burocrticos, se pode prescindir de
certos cuidados, como uma reduzida desconcentrao
geogrfica de servios ou um menor nmero de vogais
para os rgos colegiais, com manifesto prejuzo da
proporcionalidade;
- a necessidade da simplicidade burocrtica a qual pode impor
que no processo de votao se admita o voto por
correspondncia, com preterio da regra da
presencialidade do voto;
- a escassez de recursos financeiros esta podendo aconselhar
existncia de mandatos mais prolongados, evitando-se a
multiplicao dos actos eleitorais, ou a possibilidade de
estabelecer um leque menos rgido de acumulaes.

V. Como quer que seja, parece que h algumas prticas que

devem ser consideradas como violando o princpio democrtico,
sendo inadmissveis luz do respeito integral do mesmo.
o que acontece, em primeiro lugar, quando se admite, na
definio da capacidade eleitoral activa, a possibilidade de certas
pessoas terem um voto qualificado em comparao com os
restantes membros da profisso.
 62

o que acontece, em segundo lugar, quando se aceita que a

votao para rgos colegiais mais importantes se possa fazer
mediante o sistema maioritrio e no o sistema proporcional,
exigncia constitucional que igualmente aplicvel a todas as
instncias pblicas.

VI. A formao democrtica dos rgos das associaes

pblicas profissionais no vale apenas no mbito da designao
dos titulares desses rgos, ou da relao que eles devem manter
com os seus associados igualmente se faz sentir no modo como
esses mesmos rgos se apresentam estruturados, paredes-meias
com o princpio da diviso dos poderes, que deve estar tambm
presente.
De acordo com essa orientao, a estruturao interna das
associaes pblicas profissionais deve obedecer ao esquema do
tripartismo organizatrio55, segundo a qual se deve conceber a
existncia de trs distintos rgos:
- um rgo executivo de composio reduzida e que toma
as decises do quotidiano, representando a prpria
associao;
- um rgo deliberativo de composio alargada, sem
funcionamento contnuo, e que toma as decises mais

55 Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies, I, pp. 315 e 316.

 63

importantes, sobretudo as relativas aos aspectos

financeiros e aos aspectos estatutrios; e
- um rgo fiscalizador de composio restrita e que tem a
seu cargo o exerccio de uma funo de verificao do
cumprimento da legalidade administrativa, financeira e
deontolgica.
Para alm disso, existe um conjunto de regras que faz todo o
sentido estabelecer numa lei-quadro, o qual fica a ser a grelha que
deve orientar a formao dos estatutos de cada associao pblica
profissional que venha a ser criada posteriormente.
Eis algumas dessas possveis regras, que assim
exemplificativamente se indicam:
- sistemas eleitorais;
- durao dos mandatos;
- composio dos rgos;
- opes quanto reelegibilidade para certos cargos;
- sistema de governo;
- requisitos de capacidade eleitoral activa e passiva.

12.A interveno dos tribunais administrativos

 64

I. ainda necessrio observar a relao das associaes

pblicas profissionais com as entidades que so
constitucionalmente competentes para intervir no julgamento dos
litgios que possam nascer do seu mbito.
A leitura de alguns dos estatutos das ordens profissionais
existentes invariavelmente aponta para a interveno da justia
administrativa, a qual , desde a reviso de 1989, definida em
termos materiais, uma vez que se apresenta restrita aos litgios
atinentes s relaes jurdicas administrativas.
At esta 2 reviso constitucional, a delimitao do raio de
aco da jurisdio administrativa foi equacionada a partir das
aluses actividade administrativa pblica, tendo em ateno os
correspondentes actos, e com o simultneo apelo ao papel
conformativo da prpria lei ordinria.
A verdade que, depois da reviso constitucional de 1989, os
termos da questo foram substancialmente alterados, pois que se
adopta uma atitude acentuadamente substancialista, incidente
mais no tipo de relao jurdica estabelecida e no tanto
perspectivando o acto jurdico do qual emerge o litgio e pouca
margem se conferindo lei ordinria.

II. De acordo com a sua verso actual, o sistema

constitucional portugus em matria de justia apresenta-nos uma
 65

pluralidade de tribunais e de jurisdies: pluralidade,

consequentemente, no s em termos de matrias e de ramos de
Direito que aplicam, mas igualmente sob o prisma do seu modo de
funcionamento e organizao56.
Para alm disso, ainda se admitem formas no
jurisdicionalizadas de composio de litgios, as quais assentam
nos tribunais arbitrais, modalidades que hoje em dia so cada vez
mais frequentes para obviar lentido da justia.
Afora os casos em que a cada tribunal est confiada uma
parcela da jurisdio, ratione materiae, h ainda uma jurisdio
que a jurisdio comum ou dos tribunais comuns que tem uma
competncia residual: sempre que determinada questo no
couber na competncia jurisdicional de qualquer outro tribunal.
Neste contexto, a justia administrativa ocupa um lugar
especial na constelao constitucional da justia portuguesa,
quela tal texto dedicando um espao prprio, em vrios aspectos,
incluindo a sua hierarquia.

56 Cfr., de entre outros, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito

Administrativo, IV, Lisboa, 1989, pp. 136 e ss., e Sumrios de Introduo ao
Direito, 2 ed., Lisboa, 1999, pp. 54 e ss.; J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL
CANOTILHO, Fundamentos, pp. 222 e ss., e Constituio, pp. 791 e ss.;
ANTNIO MARTINEZ VALADAS PRETO, Jurisdio, in Dicionrio Jurdico da
Administrao Pblica, V, Lisboa, 1993, pp. 332 e ss.; JOO CAUPERS e JOO
RAPOSO, Contencioso Administrativo, Lisboa, 1994, p. 18; JORGE BACELAR
GOUVEIA, O estado de excepo, II, pp. 1195 e ss.; JOS CARLOS VIEIRA DE
ANDRADE, A justia administrativa, 2 ed., Coimbra, 1999, pp. 9 e ss.; J. J.
 66

O critrio que enunciado para entregar uma certa causa aos

tribunais administrativos de teor material57 e consiste n o
julgamento das aces e dos recursos que tenham por objecto
dirimir os litgios emergentes das relaes jurdicas
administrativas58.

III. O punctum saliens reside, pois, na indagao sobre o que a

Constituio representou acerca desta noo, materialmente
relevante, de relao jurdica administrativa, com o escopo de
diferenciar entre a competncia dos tribunais administrativos e a
competncia dos restantes tribunais.
Esta dvida no sequer um problema apenas de
Constituio Judiciria, na qual o legislador constitucional ter
traado, mais ou menos formalmente, um conjunto de opes
quanto ao modo de organizar os tribunais.

GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, pp. 620 e ss.; JORGE

MIRANDA, Manual, IV, pp. 256 e ss.
57 Pois como escreve JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE (A

justia, pp. 11 e 12), A utilizao de um critrio material de delimitao

pressupe obviamente a existncia de um regime de administrativa executiva,
em que se define um domnio de actividade, a funo administrativa, e, nesse
contexto, um conjunto de relaes onde a Administrao dotada de poderes
de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realizao do
interesse pblico a se justifica um sistema de regras e de princpios
diferentes das normas de Direito Privado, que formam uma ordem jurdica
administrativa.
58 Art. 212, n 3, da CRP.
 67

Bem ao invs: essas opes no so neutras e espelham

orientaes de fundo do legislador constitucional relativamente
quilo que projecta para a lgica da organizao dos tribunais.
Provando que assim , est a firme concluso de que no
pode haver manipulaes nessa distribuio de competncia
quer por parte do legislador ordinrio, quer por parte dos
julgadores das causas sob pena de se violar a Constituio, nos
seus diversos aspectos atinentes reserva de jurisdio, que
funciona no s contra a absoro do poder jurisdicional pelos
outros poderes, legislativo e administrativo, mas tambm nos
diversos tribunais entre si, havendo um deles que tenha uma
competncia especialmente definida, como o caso dos tribunais
administrativos59.

IV. Apontando a Constituio para uma definio de mbito

material, somos forados a apreciar a situao com base na prpria
caracterizao do Direito Administrativo60.

59Quanto a esta reserva constitucional da jurisdio administrativa, J. J.

GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio, pp. 813 e ss.;
JORGE BACELAR GOUVEIA, O estado de excepo, II, p. 1199; J. J. GOMES
CANOTILHO, Direito Constitucional, p. 628; MARCELO REBELO DE
SOUSA e JOS DE MELO ALEXANDRINO, Constituio, p. 339.
60 Com vrios contributos a este propsito: J. M. SRVULO CORREIA,

Noes, I, pp. 50 e ss.; MARCELLO CAETANO, Manual de Direito

Administrativo, I, 10 ed., Coimbra, 1991, pp. 42 e ss.; DIOGO FREITAS DO
AMARAL, Curso, I, pp. 128 e ss.; JOO CAUPERS, Direito, pp. 53 e ss.;
MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies, I, pp. 55 e ss.
 68

As relaes jurdicas administrativas so precisamente

aquelas que nascem, se modificam e se extinguem ao abrigo deste
ramo do Direito, em tudo quanto tenha de singular, no universo
dos restantes ramos do ordenamento jurdico, pblico e privado.
Apreciando o conceito proposto por DIOGO FREITAS DO
AMARAL, o Direito Administrativo definvel como o ramo
do Direito Pblico constitudo pelo sistema de normas jurdicas
que regulam a organizao e o funcionamento da Administrao
Pblica, bem como as relaes por ela estabelecidas com outros
sujeitos de direito no exerccio da actividade administrativa de
gesto pblica61.
Desta noo, podemos sintetizar trs importantes elementos:
- que o Direito Administrativo um ramo do Direito
Pblico;
- que tem no seu seio normas organizatrias, normas de
funcionamento e normas de relacionao;
- que este ramo do Direito no todo o Direito aplicvel
Administrao Pblica, to-s aquele que rege a
respectiva actividade de gesto pblica.
Dado que o primeiro elemento no motiva dvidas de maior,
so os segundo e terceiro elementos que merecem ser

61 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso, I, p. 130.

 69

especialmente analisados, comprovando a confluncia de duas

vertentes, uma de teor subjectivo e outra de teor objectivo.
Do ponto de vista subjectivo, o Direito Administrativo no
apenas o Direito aplicvel Administrao Pblica como
inclusivamente pode juntar, atravs das normas relacionais,
pessoas jurdicas que no so de Direito Pblico. Isso claro que no
quer dizer que no haja normas sempre e inequivocamente
administrativas, como so aquelas de ndole formal e
organizatria, que s tm razo de ser dentro e para a prpria
Administrao Pblica.
Do ponto de vista material, o Direito Administrativo, de
acordo com a noo de gesto pblica, implicita que o mesmo se
desenvolva no reconhecimento de uma auto-tutela declarativa e
executiva da Administrao Pblica, contra o que sucede com as
normas de Direito Privado, em que tal fenmeno no existe. Assim
se excluem da noo de Direito Administrativo as normas que,
embora aplicveis Administrao Pblica, no reflectem o
exerccio de uma actividade de gesto pblica, mas antes de gesto
privada.
Resumindo: como referem J. J. GOMES CANOTILHO e
VITAL MOREIRA, as relaes jurdicas controvertidas so
reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito
administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que
 70

no esto aqui em causa litgios de natureza privada ou

jurdico-civil. Em termos positivos, um litgio emergente de
relaes jurdico-administrativas e fiscais ser uma controvrsia
sobre relaes disciplinadas por normas de direitos administrativo
e/ou fiscal62.

V. So duas as grandes consequncias que se impem na

considerao do problema das instncias jurisdicionais que devem
possuir o poder de interveno nos litgios emergentes em que so
partes as associaes pblicas profissionais:
- a necessidade de a interveno dos tribunais
administrativos, para os litgios emergentes da actividade
dessas associaes profissionais, se limitar s verdadeiras
relaes administrativas, e no simplesmente a tudo o que
respeita sua actividade;
- a necessidade, perante a recente reserva constitucional de
jurisdio administrativa, de a lei ordinria o mesmo
dizer dos prprios estatutos das diversas ordens
profissionais, pretritos e futuros ter de obedecer ao
critrio substancialmente recortado do domnio da
interveno da jurisdio administrativa por comparao
com a dos tribunais comuns.

62 J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio, p.

 71

Em relao primeira questo, j no mais possvel ver

indistintamente ou indiferenciadamente como que em bloco
a actividade que desenvolvida pelas associaes pblicas
profissionais. Apontando a Constituio para um conceito material
de relao jurdica administrativa, s a actividade das associaes
pblicas profissionais que se relacione com esta natureza de
relao jurdica fica sendo susceptvel de uma interveno dos
tribunais administrativos.
Somos forados a excluir as relaes jurdicas que sejam
reguladas por outros ramos do Direito, maxime o Direito Privado,
cada vez mais frequente na tendncia geral de privatizao do
Direito que estamos vivendo. Se os litgios forem concernentes a
estas relaes jurdicas, os tribunais competentes no so os
tribunais administrativos.
Para este mesmo facto nos alerta, quanto s associaes
pblicas e ordens profissionais, MARCELO REBELO DE SOUSA,
quando divisa na respectiva capacidade jurdica, uma capacidade
jurdico-pblica e uma capacidade jurdico-privada: pode
afirmar-se que, genericamente, na capacidade jurdico-pblica,
merecem relevo os poderes regulamentar e de prtica de actos
administrativos, o dever de colaborao com o Estado-
Administrao, a subordinao ao regime de Direito

815.
 72

Administrativo quanto responsabilidade civil de rgos e

agentes por actos de gesto pblica e a sujeio ao controlo do
Provedor de Justia e dos tribunais administrativos, a primeira
para toda a sua actividade, a segunda para os actos de gesto
pblica63.
Existe tambm um conjunto de actos correspondentes
capacidade jurdico-privada, como tambm frisa MARCELO
REBELO DE SOUSA: ela prevalece, em tudo quanto no resulte
em sentido contrrio, expressamente, da legislao especfica
vigente, no tocante organizao e actuao. Nomeadamente,
pode o regime jurdico disciplinador do pessoal ou da gesto
financeira ser de Direito Privado, se o contrrio no decorrer do
estatuto legislativo orgnico da associao considerada64.

VI. Quanto outra dvida, importa que as leis que

organizam as associaes pblicas profissionais, do passado e do
futuro, levem em linha de conta a novel orientao constitucional
na delimitao dos casos que competem aos tribunais
administrativos e dos casos que competem aos tribunais comuns.
A primeira hiptese a colocar, talvez sendo a mais segura de
todas, reside na mera reproduo do texto constitucional, sem se

63 MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies, I, p. 317. Num sentido um

pouco divergente, JORGE MIRANDA somente refere a interveno dos
tribunais administrativos (Ordem, p. 234).
 73

adiantar o que quer que seja do ponto de vista da regulao que a

lei ordinria leva a cabo, ainda que se possa aqui fazer a acusao
da inutilidade da interveno legal de carcter enquadrador.
A segunda hiptese conjecturvel consiste na interveno
conceptual da lei ordinria, de alguma forma indicando as
possveis jurisdies com base nos conceitos constitucionalmente
utilizados: nas relaes jurdicas administrativas, os tribunais
administrativos, e nas outras relaes jurdicas, os outros tribunais.
A terceira hiptese seria a de uma interveno da lei
ordinria mais acertiva no sentido de especificar os casos da
actividade das associaes pblicas profissionais aplicando o
critrio constitucional que competiriam aos tribunais
administrativos e aqueles que competiriam aos tribunais comuns.
Como quer se seja, no parece que a lei ordinria geral ou
especfica na criao de cada associao pblica profissional
possa alguma vez ter liberdade de manipulao do critrio
constitucional, sob pena de inconstitucionalidade material, por
violao da reserva constitucional da jurisdio administrativa.
que a apreciao a respeito de quem so os tribunais
competentes para julgar actos e relaes em que intervenham as
associaes pblicas profissionais deixou de ser uma livre opo
do legislador na lei geral de enquadramento ou em cada lei de

64 MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies, I, p. 318.

 74

criao das ordens profissionais para ser uma estrita obrigao

de obedincia lei constitucional, esta impondo a jurisdio
administrativa para os litgios emergentes das relaes jurdicas
administrativas.

13.O tratamento fiscal em sede de imposto sobre o

rendimento das pessoas colectivas

I. Finalmente, cumpre chamar a ateno para o regime fiscal

da actividade que desenvolvida pelas associaes pblicas
profissionais, particularmente do ponto de vista da sua eventual
sujeio ao imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas65.
Estamos perante um tributo que visa taxar os rendimentos
obtidos pelas actividades desenvolvidas pelas pessoas colectivas
ou, no se tratando de uma diferente subjectividade, por entidades
ou agrupamentos equiparados66.

65 Quanto ao imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas, v., de

entre outros, SOARES MARTNEZ, Direito Fiscal, 7 ed., Coimbra, 1993, pp.
573 e ss.; BELMIRO MOITA DA COSTA, O imposto sobre o rendimento das
pessoas colectivas, Coimbra, 1997, passim; J. L. SALDANHA SANCHES, Manual
de Direito Fiscal, Lisboa, 1998, pp. 227 e ss.; NUNO S GOMES, Manual de
Direito Fiscal, 10 ed., Lisboa, 1999, pp. 215 e ss.; JOS CASALTA NABAIS,
Direito Fiscal, Coimbra, 2000, pp. 358 e ss.
66 Cfr. os arts. 1 e 2 do CIRC.
 75

A incidncia do imposto sobre o rendimento das pessoas

colectivas respeita ao lucro obtido, no caso de actividades com fim
lucrativo, ou ao rendimento global, nos restantes casos67.
A actividade executada pelas associaes pblicas
profissionais, que so pessoas colectivas regidas pelo Direito
Pblico, deve ainda suscitar a preocupao de saber em que
termos podem ser tributadas ao nvel deste tipo de tributo.
O tratamento fiscal das associaes pblicas profissionais
no se resume, porm, a esta matria, uma vez que o sistema fiscal,
no que tenha de relao com as pessoas colectivas, no apenas
constitudo pelo imposto sobre o rendimento das pessoas
colectivas. Mas, havendo a impossibilidade de se fazer todo esse
exaustivo estudo, sem dvida que ele se assume como o mais
expressivo.

II. Se olharmos para a lei fiscal geral, que se consubstancia

neste ponto no Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das
Pessoas Colectivas68 (CIRC), verificamos que as associaes
pblicas profissionais, tal como tivemos ocasio de as
conceptualizar, so objecto de incidncia subjectiva positiva.

67 Cfr. o art. 3 do CIRC.

68 Aprovado pelo Decreto-Lei n 442-B/88, de 30 de Novembro, com
alteraes posteriores.
 76

Tendo uma estrutura de pessoa colectiva de Direito Pblico,

so abrangidas pela norma geral de incidncia subjectiva, que
recorta no respectivo universo todas as pessoas colectivas: So
sujeitos passivos do IRC () As sociedades comerciais ou civis sob
forma comercial, as cooperativas, as empresas pblicas e as demais
pessoas colectivas de Direito Pblico ou Privado, com sede ou
direco efectiva em territrio portugus69.
Essa no ainda, contudo, uma resposta completamente
satisfatria porque, a seguir s normas de incidncia subjectiva, o
CIRC faz funcionar normas que, posteriormente, impedem a aco
da norma de tributao, atravs da aplicao de uma iseno
subjectiva.
De um modo geral, essa iseno subjectiva aplicvel s
entidades colectivas de Direito Pblico, conforme se estabelece no
CIRC: Esto isentos de IRC, excepto no que respeita a
rendimentos de capitais tal como so definidos para efeitos de IRS,
e ressalvado o previsto no n 3 deste artigo () O Estado, as
Regies Autnomas e as autarquias locais e qualquer dos seus
servios, estabelecimentos e organismos, ainda que
personalizados, compreendidos os institutos pblicos e, bem
assim, as associaes e federaes de municpios e as associaes

69 Art. 2, n 1, al. a), do CIRC.

 77

de freguesia que no exeram actividades comerciais, industriais

ou agrcolas70.
Outros preceitos tambm existem que operam delimitaes
de iseno subjectiva, mas que no tm a mesma proximidade
deste relativamente possvel incluso das associaes pblicas
profissionais. de referir, por exemplo, o que se mostra atinente s
pessoas colectivas de utilidade pblica e de solidariedade social:
Esto isentas de IRC () As pessoas colectivas de utilidade
pblica administrativa, bem como as de mera utilidade pblica
que prossigam predominantemente fins cientficos ou culturais, de
caridade, assistncia, beneficncia ou solidariedade social71.
Em nenhum destes preceitos, no entanto, possvel inserir as
associaes pblicas profissionais e assim, luz da lei fiscal geral,
temos de concluir pela respectiva tributao em sede de IRC,
respondendo separadamente com os dois preceitos72:
- no se integram no primeiro preceito porque as
associaes pblicas profissionais, enquanto pertena da
Administrao Autnoma, no se adequam a qualquer
uma das categorias visadas e nem sequer so entidades
que tenham uma relao de dependncia como o caso

70 Art. 8, n 1, al. a), do CIRC.

71 Art. 9, n 1, al. a), do CIRC.
72 Quanto ao recorte interpretativo destes preceitos, v. SOARES

MARTNEZ, Direito, pp. 580 e 581; NUNO S GOMES, Manual, I, pp. 218
e 219; JOS CASALTA NABAIS, Direito, pp. 363 e 364.
 78

dos institutos pblicos, que integram a Administrao

Indirecta relativamente ao Estado, s Regies
Autnomas ou s autarquias locais;
- no se subsumem no outro preceito porque as associaes
pblicas profissionais oferecem um substracto associativo,
no um substracto fundacional, como sucede com as
fundaes, para alm de serem entidades integradas na
Administrao Pblica, no somente partilhando certos
poderes de natureza pblica.

III. As isenes fiscais que lhes sejam reconhecidas, em

matria de imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas,
gorada a via da lei fiscal geral que se corporiza no CIRC, apenas
podem ter ento lugar atravs de actos legislativos avulsos, maxime
dos que so constitutivos de cada associao pblica profissional.
Essa possibilidade tem, no entanto, o importante
constrangimento de carecer da interveno da Assembleia da
Repblica, por dois caminhos possveis:
- atravs da legiferao parlamentar directa; ou
- atravs da legiferao governamental previamente
autorizada pela Assembleia da Repblica.
 79

Assim sucede porque em matria fiscal vigora o princpio da

legalidade73, que concretamente se traduz no facto de estar
pertencente ao complexo de matrias que integram a reserva
relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica
da exclusiva competncia da Assembleia da Repblica legislar
sobre as seguintes matrias, salvo autorizao ao Governo ()
Criao de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e
demais contribuies financeiras a favor das entidades pblicas74.
verdade que as isenes fiscais uma das espcies de
benefcios fiscais no so a directamente referidas. Mas por
relao com a enunciao do princpio da legalidade75, tratando-se
sempre de matria fiscal, de concluir que a respectiva concesso
s pode ser feita com a interveno directa ou autorizativa da

73 A respeito das diversas incidncias do princpio da legalidade fiscal,

incluindo este ponto da reserva parlamentar de legiferao, v. JOS MANUEL
CARDOSO DA COSTA, Curso de Direito Fiscal, 2 ed., Coimbra, 1972, pp. 162 e
ss.; ALBERTO XAVIER, Manual de Direito Fiscal, I, Lisboa, 1974, pp. 109 e ss.;
CARLOS PAMPLONA CORTE-REAL, Curso de Direito Fiscal, I, Lisboa, 1981,
pp. 74 e ss.; J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio,
pp. 457 e ss.; SOARES MARTNEZ, Direito, pp. 106 e 107; MARCELO
REBELO DE SOUSA e JOS DE MELO ALEXANDRINO, Constituio, pp.
213 e 214; NUNO S GOMES, Manual de Direito Fiscal, II, Lisboa, 1999, pp. 33
e ss.; JORGE BACELAR GOUVEIA, Consideraes sobre as Constituies fiscais
na Unio Europeia, in IDEM, Estudos de Direito Pblico, I, Lisboa, 2000, pp. 232 e
ss.; JOS CASALTA NABAIS, Direito, pp. 139 e ss.
74 Art. 165, n 1, al. i), da CRP.
75 Benefcios fiscais que ficam integrados na reserva de lei, tal como

dispe o art. 103, n 2, da CRP: Os impostos so criados por lei, que

determina a incidncia, a taxa, os benefcios fiscais e as garantias dos
contribuintes.
 80

Assembleia da Repblica, pela emanao de um acto formalmente

legislativo.

IV. Um outro nvel desta questo situa-se na convenincia

jurdico-poltica da iseno fiscal das associaes pblicas
profissionais no que toca respectiva sujeio ao imposto sobre o
rendimento das pessoas colectivas.
Torna-se assim necessrio perscrutar a essncia da iseno
que subjectivamente atribuda a quase todas as entidades
pblicas, tal como as mesmas se encontram actualmente
desenhadas no prprio CIRC.
Estamos em crer que so essencialmente duas as razes que
determinaram no legislador fiscal a vontade de efectuar a
atribuio dessas isenes fiscais:
- uma razo de simplicidade fiscal: sendo o produto das
receitas fiscais cobradas a estas entidades destinadas ao
poder pblico, no se justificaria que houvesse, em
grande medida, a sada e a entrada de dinheiro na mesma
instituio;
- uma razo de justia fiscal: sendo o produto das receitas
originrio de uma actividade pblica, ao servio de todos
e sem cunho lucrativo, seria injusto tributar algo que a
todos beneficia.
 81

Relacionando estas duas razes com o caso das associaes

pblicas profissionais, pelo menos a segunda delas considerada
aplicvel: que a actividade das associaes pblicas profissionais
no tem qualquer natureza lucrativa e muito menos empresarial,
pelo que no seria legtimo sujeit-las a este tributo; trata-se de
uma actividade prestadora, exercida no desenvolvimento de
poderes de Direito Administrativo legalmente estabelecidos.

V. Quer isto dizer que possvel formular uma opinio

acerca do tratamento fiscal das associaes pblicas profissionais
do ponto de vista da sujeio ao imposto sobre o rendimento das
pessoas colectivas, tendo ao mesmo tempo presente as exigncias
constitucionais organizatrias e os princpios de justia e de
eficincia fiscal.
As associaes pblicas profissionais, dada a natureza da
actividade que exercem, merecem beneficiar de uma iseno
subjectiva em sede de IRC, dado que comungam das mesmas
razes que presidem iseno subjectiva que j se aplica a muitas
entidades de Direito Pblico.
A verdade que essa interveno legislativa que as torna
isentas neste momento necessria porque isso no acontece
atravs da aplicao da lei geral, nem isso sendo possvel apenas
atravs dos actos legislativos governamentais institutivos das
 82

mesmas se no forem parlamentarmente autorizados para o efeito

e segundo o regime geral das leis de autorizao legislativa.
Essa iseno subjectiva para as associaes pblicas
profissionais, assim sendo, pode ser levada a efeito atravs de uma
lei geral sobre o regime das associaes profissionais, que
directamente fixe, em permanncia, a aplicao dessa iseno fiscal
subjectiva em sede de IRC.
No possvel que essa iseno subjectiva seja conferida
para cada acto posterior de criao das associaes pblicas
profissionais porque isso representaria um prolongamento no
tempo dessa faculdade, sempre de todo em todo incompatvel com
o princpio da temporalidade das autorizaes legislativas, que na
pior das hipteses no podem ultrapassar a legislatura.
 83

5 CONCLUSES

14.Enunciado

Do exposto, podemos extrair as seguintes concluses:

Quanto ao 1:

a) A organizao administrativa portuguesa esteia-se na

summa divisio que distingue entre a Administrao
Directa do Estado, a Administrao Indirecta do Estado e
a Administrao Autnoma;
b) Cada uma delas projecta fenmenos administrativos
diferenciados, de centralizao na primeira, de
descentralizao funcional na segunda e de
descentralizao associativa e territorial na terceira;
c) Isto est, alis, de harmonia com os poderes de
interveno do Estado em cada um desses sectores, mais
 84

exigente pelo poder de direco na Administrao

Directa, com uma intensidade intermdia pelo poder de
superintendncia na Administrao Indirecta e de
reduzido vigor pelo poder tutelar na Administrao
Autnoma;
d) A Administrao Autnoma, por seu lado, tambm
acolhe no seu seio duas realidades distintas: as
associaes pblicas, de um lado, e as Regies
Autnomas e as autarquias locais, do outro lado, estas na
qualidade de pessoas colectivas de populao e territrio;
e) As associaes pblicas, numa das mltiplas
classificaes de que so susceptveis, admitem a
existncia de entidades privadas, as quais correspondem
s associaes pblicas profissionais, tambm designadas
por ordens profissionais;
f) Estas tm como elementos especficos o material ligado
que est a uma actividade profissional com certos
contornos e o funcional que se exprime nos poderes
de regulao e disciplina dessa profisso; elementos que
se juntam aos elementos sempre presentes em qualquer
associao pblica, que so o formal (pessoa colectiva de
Direito Pblico), o estrutural (substrato associativo) e o
teleolgico (fins prprios);
 85

g) Um olhar sobre a Administrao Pblica Portuguesa

permite encontrar numerosos exemplos de associaes
pblicas profissionais, seguindo um tipo anglo-saxnico
de interveno pblica, com uma certa uniformidade de
clusulas estatutrias, ainda que se possa separar uma
primeira fase para profisses liberais mais antigas e
uma fase recente de reconhecimento de novas
profisses, com a criao das respectivas associaes;

Quanto ao 2:

a) A relevncia constitucional das associaes pblicas

profissionais afere-se pela correspondente categoria geral
e tambm por preceitos que especificamente se lhe
dirigem;
b) Numa perspectiva organizatria, essa relevncia mede-se
pela localizao da respectiva legislao na reserva
relativa de competncia legislativa da Assembleia da
Repblica, bem como pelo poder tutelar governamental e,
bem assim, pela ligao das associaes pblicas ao
princpio da descentralizao administrativa;
c) Numa perspectiva material, com maior quantidade de
regras, essa relevncia vislumbra-se no facto de as
 86

associaes pblicas no s serem pertinentes para os

princpios da participao e da democracia na
Administrao Pblica como tambm pelo facto de
contarem com regras privativas quanto limitao da
respectiva constituio, quanto impossibilidade de se
sobreporem s funes sindicais, quanto necessidade de
serem conformes ao respeito pelos direitos dos seus
membros e quanto ao cabal cumprimento do princpio
democrtico na formao dos seus rgos;
d) As associaes pblicas profissionais adquirem
importncia constitucional indirecta porque so admitidas
no contexto da limitao da liberdade profissional, em
nome da interveno do poder pblico em ordem defesa
do interesse colectivo;

Quanto ao 3:

a) A primeira questo a equacionar, no plano geral do

enquadramento legal das associaes pblicas
profissionais que se pretende estabelecer, respeita aos
termos, formais e materiais, por que se deve conceber tal
legislao;
 87

b) que, da perspectiva formal, o princpio geral do Direito

Constitucional no admite diferentes eficcias
revogatrias ou derrogatrias para uma mesma
localizao hierrquica;
c) No obstante essa afirmao geral, em certos casos, o
Direito Constitucional Portugus admite a existncia de
leis com valor reforado, que mesmo estando num
idntico nvel hierrquico podem prevalecer sobre
outros actos legislativos;
d) Quanto a saber se a lei de enquadramento das associaes
pblicas profissionais pode candidatar-se a esse estatuto
de lei com valor reforado, nenhuma especfica indicao
constitucional se afirma a esse propsito;
e) O que no , no entanto, uma dificuldade inultrapassvel
para se obter uma resposta positiva porque essa funo
parametrizante que se lhe deve atribuir deriva da
preocupao constitucional com a prpria interveno
legislativa parlamentar na ereco de um regime que
possa ser geral quanto s associaes pblicas;
f) Da que parea mais indicado denominar-se essa lei por
lei-quadro e no tanto por lei de bases, na medida
em que se trata de fazer um enquadramento geral e no
 88

apenas definir as bases do regime geral das associaes

pblicas profissionais;
g) Por outro lado, tambm no plano material, no cremos
que possam existir dvidas quanto possibilidade do
estabelecimento daquele regime de enquadramento, dada
a enorme vantagem e ainda a possibilidade de se fixarem
normas de carcter abrangente a qualquer associao
pblica profissional;
h) Outra questo de carcter geral respeita ao tipo de Direito
que se deve considerar subsidiariamente aplicvel s
associaes pblicas profissionais;
i) O Direito subsidirio que est em questo de cariz
intermdio porque corresponde a uma relao entre
normas administrativas gerais e normas administrativas
especiais, que no existem no mbito especfico do
regime das associaes pblicas profissionais;
j) Entre aplicar as normas de Direito Privado, por causa da
natureza associativa, e as normas de Direito
Administrativo, por causa da criao pblica, deve-se
optar por umas ou por outras em funo do tipo de
problema que, em concreto, deva ser resolvido, embora o
carcter privado das entidades que se associam acentue
mais o pendor privatstico desse Direito subsidirio;
 89

k) Terceira e ltima questo a esclarecer em sede geral

refere-se natureza jurdica do acto de criao das
associaes pblicas profissionais;
l) A prtica legislativa tem sido uniforme no sentido de a
criao das ordens profissionais ser feita atravs de acto
legislativo governamental, embora em comunicao com
os profissionais directamente interessados;
m) A verdade, porm, que essa prtica no apaga dvidas
quer quanto natureza unilateral do acto porque surge
da vontade governamental quer quanto sua feio
alheia respectiva base associativa porque desligada
das pessoas que so o substracto da associao;
n) A primeira das duas questes a colocar a considerao
da estrutura unilateral do acto de criao no pode,
contudo, levar simples invalidao da mesma, uma vez
que h constitucionalmente espao para esse tipo de
criao em ateno aos poderes de autoridade pblica
que vo revestir a nova pessoa colectiva;
o) A outra dessas duas questes se natureza legislativa ou
se natureza administrativa no acto de criao resolve-se
preferindo a primeira porquanto se intervm num
domnio duplamente reservado ao Parlamento como
associao pblica e como direitos, liberdades e garantias;
 90

p) Deve ser a Assembleia da Repblica o rgo

legislativamente competente, salvo autorizao ao
Governo, e no se deve admitir a interveno das
assembleias legislativas regionais por se tratar de matria
reservada aos rgos da Repblica;

Quanto ao 4:

a) Nos aspectos a apreciar no regime do enquadramento das

associaes pblicas profissionais, o primeiro deles
respeita ao conjunto das respectivas atribuies,
limitando-se o texto constitucional a mencionar matrias
obrigatrias e a matrias proibidas;
b) Naquele primeiro plano, o princpio da necessidade que
tambm nas atribuies vai funcionar, e no apenas no
acto de constituio implica que a criao e os poderes
das associaes pblicas profissionais devem ser
especialmente equacionados em face de exigncias muito
fortes de interveno do poder pblico;
c) Neste outro plano, as funes de natureza sindical como
a contratao colectiva, a participao na elaborao da
legislao laboral ou o exerccio do direito greve so
 91

terminantemente excludas do campo das finalidades que

as associaes pblicas profissionais vo prosseguir;
d) O principal problema sempre, todavia, o da definio do
mbito profissional em que se torna necessrio criar uma
associao profissional, ainda que se possam estabelecer
requisitos de cujo preenchimento depende a sua criao
em concreto, como sejam a elevada autonomia cientfica e
tcnica da profisso a ponderar, o nmero de pessoas que
a praticam e uma interaco ampla com terceiros, ndices
esses que, conjugados entre si, devem criar um suficiente
nvel de responsabilidade para fazer intervir o poder
pblico atravs da criao de uma associao com estas
feies;
e) Dois so os contedos sempre necessrios numa
associao pblica profissional: um contedo regulador
do acesso e do exerccio da profisso, com o objectivo de a
manter em padres de proficincia; e um contedo
disciplinar, de forma a garantir o cumprimento da
legalidade deontolgica da profisso;
f) Contedos possveis das associaes pblicas
profissionais so ainda a representao da classe
profissional, o apoio aos seus membros e vrias
incumbncias de natureza administrativa e burocrtica;
 92

g) Aspecto que, no mbito da especialidade, tambm deve

merecer a nossa ateno refere-se defesa dos direitos dos
associados, tanto numa lgica de relao com a prpria
associao como numa lgica geral de relao com as
outras pessoas;
h) Quanto primeira vertente, o facto de a associao
pblica profissional se constituir no atropela o exerccio
de certos direitos que os membros tm contra ela prpria,
sobretudo de participao e de contestao nas instncias
judicirias das decises que venham a ser tomadas;
i) Quanto outra vertente, rejeita-se a insero dos
associados numa qualquer relao especial de poder,
gozando de todos os direitos fundamentais genericamente
reconhecidos, naturalmente excepo das limitaes
impostas ao exerccio da liberdade de profisso por via da
criao da associao pblica profissional;
j) Tema que igualmente deve merecer ateno o da
organizao interna das associaes pblicas
profissionais, que deve respeitar o princpio democrtico;
k) O que no , de resto, caso nico, uma vez que, do ponto
de vista constitucional, para outras pessoas colectivas os
partidos polticos e os sindicatos tambm se apela
 93

preservao do mesmo princpio na respectiva

estruturao interna;
l) Ao nvel do Estado, onde ganha a maior densidade
regulativa possvel, o princpio democrtico abrange as
dimenses representativa (pela eleio dos governantes),
referendria (pela realizao de referendos sobre as
grandes questes nacionais) e participativa (pela
possibilidade de interveno na opinio pblica atravs
do exerccio dos direitos polticos de participao);
m) Quando a Constituio impe o respeito por este
princpio na organizao interna das associaes pblicas
profissionais, isso quer dizer que, no mnimo, necessrio
levar em considerao o seu ncleo central, quanto a uma
legitimidade democrtica dos rgos e das actuaes, a
despeito de poderem ser estabelecidos pequenos desvios
por motivos funcionais ou estruturais;
n) Seja como for, h situaes que nunca so aceitveis,
como o que sucede com o voto qualificado ou com a
imposio de um sistema maioritrio em rgos de
assembleia;
o) Este princpio democrtico, enquanto conexo com o
princpio da separao de poderes, implica ainda a
existncia de um tripartismo organizativo, pela
 94

consagrao de um rgo executivo, de um rgo

deliberativo e de um rgo fiscalizador;
p) Outro assunto com extrema importncia no regime do
enquadramento das associaes pblicas profissionais
relaciona-se com o tipo de tribunais que devem ser
chamados a intervir perante a emergncia de um litgio
em que elas participem;
q) Segundo o sistema constitucional, a jurisdio
administrativa est materialmente restrita s relaes
jurdicas administrativas, sendo a jurisdio comum
residual para os restantes casos de aplicao da funo
jurisdicional;
r) O ponto , ento, saber o que entendeu a Constituio
acerca do conceito de relaes jurdicas administrativas,
com isso tambm estabelecendo uma reserva de jurisdio
administrativa;
s) Ora, elas so definveis de acordo com a ideia de que
pressupem a aplicao do Direito Administrativo e a
existncia de actos de gesto pblica, nos quais haja uma
interveno administrativa revestida de uma auto-tutela
declarativa e executiva;
t) Quer isto dizer que, em primeiro lugar, os tribunais
administrativos s podem intervir na composio dos
 95

litgios que resultem de relaes jurdicas administrativas,

no de quaisquer outros em que as associaes pblicas
profissionais se vejam envolvidas;
u) Por outro lado, a lei ordinria no caso, a lei de
enquadramento dessas associaes no tem margem de
manipulao dessa interveno, resguardada como est
pela Constituio, havendo diversos papis que pode
ainda assim desempenhar, desde a remisso para o texto
constitucional at especificao dos casos em que h
interveno dos diferentes tribunais, passando pelo
aspecto intermdio de distino conceptual entre a
interveno dos tribunais administrativos e a dos
restantes tribunais;
v) Por ltimo, importa perspectivar o tratamento fiscal das
associaes pblicas profissionais em sede de imposto
sobre o rendimento das pessoas colectivas, no sendo
essa, contudo, a nica questo fiscal pertinente;
w) Observando a lei fiscal geral, verificamos que as
associaes pblicas profissionais esto sujeitas a
tributao, no usufruindo das normas de iseno
subjectiva que beneficiam outras entidades pblicas;
x) Mas pode acontecer por vezes e avulsamente a concesso
de uma iseno fiscal nos prprios estatutos que
 96

procedem respectiva criao, embora o Parlamento deva

sempre intervir a ttulo directo ou a ttulo de autorizao;
y) Diferente saber se essa iseno subjectiva tem razo de
ser, resposta que deve ser afirmativa, no que s
associaes pblicas profissionais toca, por causa dos
poderes pblicos que exercem;
z) A insero de uma iseno subjectiva em sede de imposto
sobre o rendimento das pessoas colectivas na lei de
enquadramento das associaes pblicas profissionais,
para alcanar esse objectivo, afigura-se necessria dado o
facto de a mesma carecer de uma interveno
parlamentar, o que seria extremamente inconveniente
sempre que cada uma dessas associaes viesse a ser
criada.

Lisboa, 16 de Outubro de 2000.