A fome a realidade, o efeito e o sintoma da

ausncia de cidadania. Herbert de Souza

(Betinho)

1. INTRODUO:

O direito tributrio sempre foi pensado sob o enfoque da

relao obrigacional do cidado-contribuinte com o Estado, a
partir de uma ldima relao impositiva, como ato de imprio.
Neste sentido a gnese da expresso Fisco, proveniente de
fiscus, que era a cesta de junco com a qual eram arrecadados
pelos romanos os impostos, especialmente dos povos
conquistados.

Todavia, com a constitucionalizao das relaes tributrias,

que entre ns foi iniciada com a Emenda n. 18 Constituio
de 1946, e as posteriores reformulaes ocorridas com as
Constituies de 1967 e 1988, a reflexo tributria comea a
se orientar pela integrao do direito tributrio aos direitos
fundamentais, pela promoo de mudanas que venham a
realizar o iderio da justia fiscal.

A tributao, dentro do moderno Estado Democrtico de

Direito, afasta-se da viso meramente arrecadatria, e torna-se
instrumento necessrio para a execuo dos princpios e
objetivos da Repblica Federativa do Brasil, especialmente, a
erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades
econmico-sociais.

sob esta viso que surge o controle social das polticas

pblicas, onde a participao da sociedade na gesto pblica
assegurada como mecanismo de democratizao da
democracia2, permitindo que os cidados no s participem
da formulao das polticas pblicas, mas, tambm, fiscalizem
a aplicao dos recursos pblicos obtidos atravs das receitas
arrecadadas pelos entes federados.
DIREITO TRIBUTRIO E CONTROLE SOCIAL

Em conseqncia de nossa histria econmica colonial, onde todas as riquezas aqui produzidas tinham como
destino certo a grande metrpole portuguesa, situada a milhares de quilmetros do Brasil, comum a viso
social da tributao como algo a ser evitado a todo custo, como uma verdadeira leso liberdade do individuo.

Neste contexto recordemos, a ttulo de contextualizao histrica, a experincia da inconfidncia mineira uma
tentativa de insurreio abortada pelo governo portugus em 1789 cujo principal pretexto foram as altas taxas
implementadas sobre a extrao do ouro (derrama), o qual iniciava um processo de esgotamento. Aps quase
220 anos, os brasileiros enxergam o Poder Pblico assim como os revoltosos de Minas enxergavam a Metrpole,
como apropriadores, e, assim sendo, fazem de tudo para se eximir do pagamento dos tributos. Ocorre que,
enquanto antigamente o dinheiro aqui arrecadado era gasto em terras lusitanas, hoje, os tributos servem para o
financiamento do prprio Estado brasileiro.

de se recordar, entretanto, que nos Estados que adotam o sistema econmico capitalista existem apenas duas
formas de obteno de recursos: Tributao ou interveno direta no exerccio da atividade econmica. Assim,
se no quisermos um Estado intervencionista, necessrio apoiarmos a tributao, pois sem esta no resta outra
sada seno a explorao direta de atividade econmica pelo Estado. Neste sentido, a tributao torna-se
imprescindvel existncia de um pas onde as atividades econmicas so em regra executadas pela iniciativa
privada, em um regime de liberdade-estatal.

Portanto, a liberdade razo e limite da tributao, ou, em outras palavras, os tributos so o preo da
liberdade, no sentido de que se constituem no espao aberto pelos direitos fundamentais e visam sua garantia

Os tributos so responsveis pela manuteno do Estado, mantendo os servios e a implementao das polticas
pblicas. Assim, necessrio se faz o rompimento da dicotomia tributao/liberdade, de forma a possibilitar que o
destino da arrecadao tributaria seja a concretizao dos imperativos constitucionais. Sem isto, continuaremos a
vivenciar a postura da sonegao fiscal como um fato normal na (de) formao do povo brasileiro.

importante observar que no cenrio brasileiro faz-se habitual o discurso legitimador da sonegao tributria
dentro da idia do para que pagar se no h retorno dos servios pblicos. Como afirma Eduardo Ribeiro
Moreira, a sonegao de tributos justifica-se por um processo de racionalizao, processo este que acaba por
justificar qualquer ilegalidade. A racionalizao das aes humanas para o comportamento ilcito responsvel
pelo processo de corrupo. A corrupo inicia-se nas pequenas condutas, como a sonegao de tributos, o uso
indevido de influncias e favorecimentos, estmulo de aquisio de produtos piratas, e a penetrao dessas
prticas ilegais faz-se com um discurso reacional de justificao.

certo que as polticas pblicas voltadas reduo da miserabilidade social, ao acesso educao e sade so
ainda insuficientes. Contudo, no atravs da postura do no no-pagamento dos tributos, do cada-um-por-si
tpico das classes no afetadas pelas mazelas sociais, que os problemas sociais que afetam nossa sociedade
acabaro por se resolver. Ser atravs da sonegao de tributos que resolveremos os problemas de infra-estrutura
e ofertas de servios pblicos de nossa sociedade?

A mudana de nossa realidade passa por uma postura ativa de todos os cidados na definio de prioridades e
no controle dos gatos pblicos, seja atravs de organizaes representativas da sociedade (conselhos, sindicatos,
grupos de bairros) ou diretamente atravs da conduta cidad de cada um de ns. Somente quando levarmos a
srio a advertncia realizada pelo grande escritor russo Fidor Mikhailovitch Dostoievski, em seu livro Irmos
Karamzov, no sentido de que todos somos responsveis por tudo e por todos que as solues comearo a
ser enxergadas. E justamente atravs do controle social da arrecadao tributria e dos gastos pblicos que se
forma uma postura de conscincia da justia fiscal.
Muito se discute sobre a elevada carga tributria brasileira, nos astronmicos valores arrecadados pela Receita
Federal do Brasil, mas quase no se escutam discusses sobre o oramento pblico. A preocupao gira em
torno das receitas tributrias arrecadadas pelo Poder Publico, deixando ao esquecimento a aplicao destas
receitas. Isto muito ruim, pois a ausncia de fiscalizao que abre espao para as famosas mfia da
ambulncia, dos sanguessugas, dos cartes corporativos, entre tantas outras que dilapidam o patrimnio pblico.

Se certo que existem rgos de controle dos gastos pblicos, como o caso dos Tribunais de Contas, do
Ministrio Pblico e da Controladoria Geral da Unio, tambm verdade que o controle por eles exercido
insuficiente e limitado, o que faz com que o Poder Executivo elabore as polticas pblicas distante de um
controle exercido pela sociedade. essencial que a sociedade participe do controle dos gastos pblicos,
monitorando as aes governamentais e exigindo o uso correto dos recursos arrecadados. Tais atos so
mecanismos importantes de fortalecimento da cidadania, que, infelizmente, em nosso pas acaba sendo
confundida com o mero exerccio, de quatro em quatro anos, do direito ao voto.

Como afirma Rogrio Gesta Leal, o controle de exerccio do sufrgio como ato isolado de participao poltica
tem se confundido com a delegao incondicionada de mandatos (poder) e agentes pblicos por tempo certo e
determinado, comodamente transferindo a estes todas as responsabilidades e liberdades soluo das mazelas
sociais. Em verdade, a sociedade civil tem tido no voto, no envolver dos tempos democrticos, um dos nicos
momentos espacial e temporal de vinculao e relao com a Administrao Pblica, aps o que se ausenta do
espao pblico para que os donos do poder possam desempenhar seus papis. neste sentido que deve ser
entendida o ultimato do socilogo Portugus Boaventura de Souza Santos: Precisamos democratizar a
democracia. preciso mais controle social, preciso mais cidadania.

Diversos mecanismos de participao direta da comunidade na gesto das polticas pblicas vm sendo
implementados no Brasil. Oramento participativo, criao de conselhos tais como conselhos municipais de
educao, conselho de alimentao escolar, conselhos municipais de sade, conselho de assistncia social -
plebiscito e iniciativa popular legislativa so alguns dos mecanismos encontrados para efetiva prtica desse
esprito constitucional.

Na democracia representativa, como lembra Jos Horcio Meirelles Teixeira, o elemento representativo, que
era o democrtico ao tempo do absolutismo, hoje o elemento no democrtico, na democracia moderna.
Frente ao monarca absoluto, o Parlamento aparece como se fosse o povo; frente ao povo, entretanto, na
democracia moderna, o Parlamento aparece como a negao da democracia. por isso que Rousseau j
aceitava a representao como mal menor, procurando corrigi-la com o mandato imperativo, o referendum,
etc.

Deste modo, para assegurar o principio democrtico que as Constituies modernas incorporaram institutos de
democracia direta ou participativa (referendo, plebiscito, iniciativa popular, ao popular, direito de petio),
pois ningum, com lucidez, capaz de afirmar que na democracia representativa a nao efetivamente
representada por seus mandatrios, sendo comum o completo desvirtuamento do conceito de mandato, ou
seja, delegao de poderes baseado na fidelidade, lealdade.

Ilustrando o exerccio democrtico de forma direta, ensina-nos Seplveda Pertence que "Alm das modalidades
explcitas, mas espasmdicas, de democracia direta - o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular (art. 14) - a
Constituio da Repblica aventa oportunidades tpicas de participao popular na administrao pblica (v.g.,
art. 5, XXXVIII e LXXIII; art. 29, XII e XIII; art. 37, 3; art. 74, 2; art. 187; art. 194, nico, VII; art. 204, II;
art. 206, VI; art. 224).
Assim sendo, como instrumento de participao direta do povo surge o Controle Social nos processos de
planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes de gesto e execuo das polticas e
programas pblicos. Trata-se de uma ao conjunta entre Estado e sociedade, em que o eixo central o
compartilhamento de responsabilidades.

O controle social pressupe alteraes profundas na construo de uma sociedade democrtica, especialmente
no comportamento entre Estado e cidado, os quais deixam de ser vistos como oponentes e se transformam em
partcipes no processo de definio, implementao e avaliao da ao pblica. A prpria Carta Constitucional
j estimula tal integrao, seja atravs da obrigatoriedade da transparncia das contas pblicas, seja atravs da
institucionalizao do direito do cidado denunciar as irregularidades encontradas. Todavia, tais instrumentos
somente sero eficazes se ocorrer uma verdadeira mobilizao da sociedade, onde se assuma a tarefa de
participar ativamente na construo de uma sociedade menos desigual.

Embora estejamos afundados em uma sociedade injusta, pobre e desigual, nossa cultura de controle social ainda
incipiente. Qual o motivo de nossa indiferena? Talvez nossa formao histrica, talvez a dessensibilizao no
olhar que o costume nos proporcionou e que abre as portas uma sociedade imoral. Talvez! O importante
que em uma sociedade responsvel no h lugar para a omisso, no h espao para a indiferena. A
insensibilidade diante das agruras alheias, onde a fome, a ausncia de moradia e a miserabilidade aflitante que a
sociedade convive sem se importar, e at critica quando so realizados programas pblicos de distribuio de
renda, faz-nos aceitar tais atos como comuns e irreversveis. Afinal, quem se importa com o garoto que vende
bala nos sinais de transito de nossas cidades?

E no adianta avocarmos a postura de que sou um bom cidado, pois pago meus impostos. Isto insuficiente,
necessrio muito mais! Qual foi a ltima ocasio em que pedimos a nota fiscal referente a um produto ou
servio adquirido? J utilizamos nosso poder-dever constitucional de denunciar ilegalidades ou abuso de poder
cometido? J cobramos do poder pblico a prestao de contas de suas atividades em conformidade com o que
estabelece a Constituio Federal? J procuramos os vereadores de nossos municpios como o intuito de verificar
se os mesmos esto a fiscalizar a aplicao das verbas pblicas? A resposta quase sempre no. No temos uma
cultura de cidadania ativa. Como dizia Raul Seixas, sentamos no trono de nosso apartamento esperando a
morte chegar. Em sntese, no basta reclamar, h necessidade de atuar.

Neste enfoque, um exemplo positivo de controle social e que vem sendo ampliado a cada ano o que envolve
o Oramento Participativo. A participao popular na elaborao do Oramento Municipal de inmeras cidades
vem demonstrando ser esta uma forma mais democrtica de decidir sobre a aplicao dos recursos pblicos.
Informaes so recolhidas, trocam-se experincias, realizam-se pesquisas, congressos e eventos participativos
para que se promova uma maior isonomia na distribuio de bens e servios.

O Oramento Participativo um importante instrumento de democracia direta ou participativa que possibilita

sociedade influenciar o processo de fixao de despesas, onde o cidado torna-se responsvel pelo
acompanhamento da elaborao do oramento pblico e da aplicao dos gastos pblicos previstos no
oramento. Embora a metodologia utilizada seja diferente nos municpios que institucionalizaram o oramento
participativo, podemos apontar como atos comuns a realizao de assemblias abertas em bairros ou distritos e
peridicas etapas de negociao direta com o governo. Normalmente so eleitos delegados que representaro
um tema ou territrio nas negociaes com o governo, os quais ficam responsveis pelo dilogo com os
representantes da prefeitura sobre execuo das obras e prioridades previstas no oramento aprovado atravs da
participao popular. O que ressalta desta experincia que a participao popular permite incluir no
oramento pblico as demandas prioritrias na perspectiva da prpria populao, discutindo os problemas
urbanos que mais afetam seu cotidiano, decidindo o que deve ser feito para sanar estes problemas, e mais, sua
participao exala deciso, no tendo mero carter consultivo. Alm do debate sobre o oramento, comumente
so criados grupos de acompanhamento da execuo oramentria dos servios e obras realizados com os
recursos elaborados atravs do oramento participativo.
Outra experincia de sucesso a realizada pelo Programa de Educao Fiscal, programa de mbito nacional,
integrado pelos Ministrios da Educao, Receita Federal do Brasil, Secretaria do Tesouro Nacional, Escola
Superior de Administrao Fazendria - ESAF e Secretarias de Fazenda e de Educao estaduais.A Educao
Fiscal um processo que visa a construo de uma cidadania atravs do conhecimento da funo
socioeconmica dos tributos. O objetivo estimular a participao cidad como instrumento de controle social
e fiscal do Estado.

interessante observar que o fomento ao controle social dos gastos pblicos, longe de ser contrria aos interesses
do Estado, na verdade contribui para a prpria persecuo de seus interesses tributrios, pois a efetividade do
sistema tributrio e a reduo da sonegao fiscal apenas se concretizaro com procedimentos que visem a
sensibilizao da funo socioeconmica do tributo como mecanismo de redistribuio de renda e reduo das
desigualdades sociais. A partir de ento, o direito tributrio passar a ser visto no mais como o algoz do cidado-
contribuinte, mas como instrumento que venha assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a
liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma
sociedade fraterna e pluralista.

CONCLUSO

Se certo que em todas as regies do Pas so verificados problemas de infra-estrutura e oferta de servios
pblicos, tais como servios de esgoto, fornecimento de gua, coleta de lixo, manuteno de estradas, habitao,
sade, educao, transporte urbano, tambm certo que a mudana destes problemas no ocorrer com o
discurso do para que pagar se no h retorno dos servios pblicos. A gesto democrtica dos recursos
pblicos, atravs do controle da aplicao dos tributos arrecadados e a participao da sociedade na definio
das prioridades para o gasto pblico, seja por meio de organizaes representativas da sociedade civil ou por
meio da mobilizao direta da sociedade, parece-nos a nica sada possvel.

A gesto democrtica dos recursos pblicos a forma mais significativa de exercer a nossa cidadania com
dignidade e responsabilidade social, de onde torna-se imprescindvel a participao e o controle democrtico
dos recursos pblicos pela sociedade, os quais, conseqentemente, sero revertidos em benefcios para a prpria
populao.

A participao direta da sociedade possibilita o rompimento da dicotomia entre espao pblico e espao
privado, possibilitando a insero do controle do patrimnio pblico dentro da perspectiva do patrimnio de
todos. E isto no requer muito de ns! Comecemos por deixar de sermos omissos diante da sonegao, o
contrabando, a pirataria e a corrupo. Exijamos a nota fiscal de todos os produtos e servios que utilizemos. Um
pequeno passo para cada um de ns, mas uma grande conquista na reduo das mazelas sociais.

Em concluso, uma sociedade verdadeiramente democrtica, cujo pilar a promoo do bem de todos, requer,
para a concretizao de seus objetivos, uma postura que denote a etimologia da palavra repblica1, qual seja, a
de que todos tratem os bens pblicos como pertencentes a cada um de ns. Assim sendo, nesta perspectiva
que se insere o controle democrtico da gesto pblica, onde os cidados devem pressionar o Poder Pblico
para que haja transparncia em seus atos2, alm de promover aes coletivas prprias para sanear
irregularidades e responsabilizar os agentes polticos. Enfim, o controle das receitas e gastos pblicos so meios
pelos quais os cidados organizados verdadeiramente exercem a sua cidadania.