Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
O Princípio Da Participação Social Na Gestão de PDF
O Princípio Da Participação Social Na Gestão de PDF
0034-7612
Carlos R. S. Milani**
1. Introduo
uma boa administrao. Mais de um sculo se passou, e hoje, volta uma ques-
to semelhante, porm mais complexa: se houver desconfiana em relao
aos atos dos representantes polticos e sendo a burocracia ineficiente e pouco
transparente aos cidados, o que fazer para no comprometer as instituies
polticas democrticas e assegurar a efetividade da gesto pblica? Desde mea
dos dos anos 1980, as respostas ao dilema necessidade de polticas pblicas
efetivas versus garantia de controles democrticos tm sido mltiplas, de-
pendendo sempre de contextos histricos distintos, visto que a evoluo das
burocracias nacionais conheceu variaes importantes.
No entanto, os modelos construdos para enfrentar tal dilema tendem a
incluir, por exemplo, estratgias de descentralizao, a adoo de mecanismos
de responsabilizao dos gestores (responsiveness e accountability), a gesto
pblica por resultados, o incremento do controle social, alm de dispositivos
de participao social que visam chamar cidados e organizaes cvicas para
atuarem como atores polticos da gesto pblica. Como lembram Bresser-Pe-
reira e Spink (1998), a crise do modelo burocrtico de administrao pblica
evidencia com maior centralidade a crise do Estado (como corolrio de uma
crise econmica) que no logra atender s demandas geradas pela popula-
o de forma satisfatria; diante da crise, afirmam que o aparato do Estado
deveria primar pela eficincia, eficcia e efetividade das aes, avaliando os
processos e resultados de modo a possibilitar a reorientao estratgica da
administrao pblica de forma tempestiva.
Ora, a crise do Estado e a conseqente necessidade de reforma revelam
igualmente limites dos prprios modelos polirquicos conhecidos na Amrica
Latina e na Europa. As poliarquias das sociedades latino-americanas e euro-
pias apresentam profunda variao em termos de cultura poltica, confiana
nas instituies, respeito s normas sociais, construo da cidadania e o que
Robert Dahl (2001) chamou de entendimento esclarecido dos cidados. Por-
tanto, pode-se afirmar que o processo de transformao por que passam tais
sociedades polticas remete-nos, de fato, a uma dupla crise de governana e
governabilidade: de um lado, a crise de governabilidade refere-se capacida-
de de formulao, gesto, implementao e articulao das polticas pblicas;
do outro, a passagem da lgica de governo a uma dinmica de governana
associa-se legitimidade do Estado enquanto ator e arena poltica do processo
decisrio.
Desde o incio dos anos 1990, no bojo desse processo de reforma da
administrao pblica na Amrica Latina e alhures, a participao social vem
sendo construda como um dos princpios organizativos centrais, declarado
e repetido em foros regionais e internacionais, dos processos de deliberao
O caso do Brasil particularmente importante, no apenas por ser palco de um dos experimentos
participativos mais citados na literatura (o oramento participativo de Porto Alegre), mas por ter
integrado o princpio participativo em sua Constituio. No entanto, outros pases do sul tambm
promoveram prticas, cdigos e leis de participao social: por exemplo, as Filipinas com o Cdigo
do Governo Local; a Bolvia com a Lei de Participao Popular; a Cidade do Mxico com a Lei de
Participao Cidad; ou ainda o estado de Kerala, na ndia com a Peoples planning campaign.
Para mais detalhes sobre os processos de reforma participativa na Amrica Latina, ver Grindle,
1999; Gallicchio e Camejo, 2005.
Salientamos que a participao pode igualmente ser considerada: na sua dimenso pedaggica
(por exemplo, segundo os princpios de uma educao para a emancipao poltica e por uma
cidadania ativa); como controle social da gesto das polticas pblicas (sem necessariamente
participar da sua implementao); na sua dimenso simblica (e aqui, participar contribui, por
exemplo, para construir uma identidade coletiva de um movimento social); e como conquista
poltica que, nesse caso, significa conquistar direitos, uma vez que as polticas sociais distribuem
no somente bens, mas igualmente poder (Teixeira, 2002).
Se sobrepem vrios discursos que utilizam a participao, incluindo a demagogia populista e o
assistencialismo filantrpico. Da a necessidade analtica de pensar concomitantemente discursos
e prticas polticas efetivas, experimentadas e reconhecidas. Uma anlise dessa natureza no deve
ser confundida com os bancos de dados de best practices dos organismos internacionais, visto que
no recebem uma etiqueta de qualidade, mas so simplesmente descritas analiticamente (Burnell,
1997; Escobar, 1994; Guijt e Shah, 1998).
Desenvolvemos um roteiro analtico de questes que podem guiar futuros trabalhos de siste-
matizao crtica de experincias e prticas de participao no mbito local. No pretendemos,
com o roteiro desenvolvido, esgotar as interrogaes possveis, mas simplesmente propor uma
primeira aproximao metodolgica sempre passvel de debate e contextualizao, mas que pode
orientar futuras pesquisas no vasto campo da participao local. O roteiro est disponvel em:
<www.adm.ufba.br/capitalsocial>, que apresenta resultados de um projeto desenvolvido com o
apoio da Fapesb, Fundao de Apoio Pesquisa do Estado da Bahia.
t a primeira questo que norteou nossa anlise das 10 experincias foi a se-
guinte: quem participa? Uma vez que sabemos que a participao social
pode, ao mesmo tempo, levar constituio de interesses corporativos nos
processos de deciso e dar vazo s vozes especficas de sujeitos subalternos
na economia e na poltica, parece-nos essencial interrogar as diferentes ex-
perincias sobre o perfil da participao. Trata-se de indivduos, cidados,
atores sociais, atores institucionais, atores econmicos, atores da sociedade
civil? Participam enquanto indivduos ou grupo (ou representando um gru-
po)? H uma profissionalizao da participao? H diversidade na partici-
pao? Alm disso, que desigualdades subsistem na participao?
t em segundo lugar, como se d o processo de construo do interesse co-
letivo no mbito das polticas pblicas locais analisadas? Trata-se de um
processo consultivo ou deliberativo? Quais so as relaes entre o interesse
particular, o corporativo e o geral?
Retomando a teoria marshalliana da cidadania, a participao parte de uma perspectiva fundada
nos direitos e nos deveres dos cidados na sua relao com as polticas sociais e da noo de
cidadania arraigada no compromisso social. Ou seja, o pressuposto de que, por meio da partici-
pao, possvel construir a cidadania e fortalecer os direitos sociais. No entanto, o conceito de
cidadania (que serve para determinar quem so os membros da polis ou da comunidade poltica
ou para indicar quem o demos) um conceito historicamente controvertido. Ou seja, no so
somente as noes de cidadania e participao que (exclusivamente) do sentido democracia.
Dizer que a democracia a forma de governo onde os cidados participam uma meia-verdade,
j que temos de esclarecer quem so os cidados, de que participao se trata e quais so as suas
modalidades. Uma das dimenses da cidadania diz respeito liberdade positiva, entendida como
a faculdade dos indivduos participarem na adoo das decises a que se vero submetidos na
vida pblica. Mas, para ser democrtica, a participao deve ser livre (isenta de condicionamen-
tos e dada a partir de opes ou alternativas reais e no fictcias) e deve canalizar-se mediante
procedimentos preestabelecidos e conhecidos daqueles que participam.
As 10 experincias, selecionadas com base na histria acumulada de lies (acertos e erros) e
no reconhecimento por instncias governamentais e centros de pesquisa, foram apresentadas e
discutidas em um colquio internacional, sob a coordenao cientfica do autor deste artigo, na
cidade de Poitiers (Frana), em junho de 2005. Foi um evento organizado pelo Instituto de Estudos
Polticos de Paris, no mbito do Ano do Brasil na Frana. Algumas informaes esto disponveis
Quadro 1
Experincias de participao social (Amrica Latina e Europa)
Identificao Origem da
da experincia Pas Municpio iniciativa e data
Amrica Planejamento estratgico Argentina Crdoba Poder pblico (1990, com
Latina interrupes)
Planejamento urbano Brasil Belo Horizonte Poder pblico (desde 1993)
Oramento participativo* Brasil Porto Alegre Poder pblico (desde 1989)
Planejamento local Costa Rica Asser Poder pblico e cooperao
internacional (desde 2002)
Comit de defesa dos Repblica Santo Domingo Sociedade civil (desde
direitos dos moradores Dominicana 1978)
de bairros (Copadeba)
Europa Oramento participativo Alemanha Hilden Poder pblico (desde 2001)
ocidental Oramento participativo Espanha Crdoba Poder pblico (desde 2001)
Oramento participativo Frana Poitiers** Poder pblico (desde 2004)
nas escolas
Construo participativa Itlia Veneza Universidade (entre 2001 e
da regulao do verde 2003)***
pblico urbano
Planejamento urbano Itlia Roma Poder pblico (desde 1994)
* No que tange s experincias de Porto Alegre e Crdoba (Argentina), nossa anlise tambm partiu dos estudos
prvios de Echevarra (2005), Fedozzi (2000), Marquetti (2003) e Navarro (2003).
** No caso de Poitiers, a iniciativa de oramento participativo nas escolas de ensino mdio (lyces) engloba, alm
do municpio, toda a regio do Poitou-Charentes.
*** H inmeras outras experincias mediadas pelo Centro Ombrello, do Instituto Universitrio de Arquitetura de
Veneza (Iuav). A data indica somente o perodo de negociao e deliberao sobre a regulao do verde pblico
urbano, no o de fundao da organizao.
Ainda que no seja nosso objetivo apresentar cada uma das 10 experi-
ncias com a riqueza de seus detalhes histricos, seus procedimentos meto-
dolgicos e processos polticos, pois ultrapassaramos o escopo deste artigo,
parece-nos fundamental buscar elementos analticos que as aproximam e as
distanciam. Ou seja, essencial compreender algumas de suas particularida-
des, sobretudo no que diz respeito s trs ticas anunciadas anteriormente no
artigo.
Quadro 2
Breve descrio sobre o perfil da participao
Roma Cidados italianos e estrangeiros, com maior nfase para cidados jovens,
alm de tcnicos de planejamento urbano, associaes locais, universitrios e
consultores (mediadores locais e externos ao municpio).
Dados apresentados por Carsten Herzeberg em Poitiers, em junho de 2005 (vide nota 6).
O caso do OP de Porto Alegre analisado nesses termos por Echevarra, Corina. Espao pblico
e institucionalizao: resistncia organizao formal do Plan estratgico de la Ciudad de Cr-
doba (Argentina) e do Oramento Participativo de Porto Alegre (Brasil). 2005. Tese (Doutorado)
Salvador: UFBA (orientadora: Susana Moura).
claro que a proposta de classificao das aes pblicas locais, aqui apresentada, remete-nos
necessidade de ir muito alm, no curso de nossas pesquisas, na anlise qualitativa do posicionamen-
to dos atores, seus discursos e suas prticas efetivas no mbito dos dispositivos participativos.
Alta intensidade
deliberativa
Quadrante B Quadrante A
Maior uniformidade
Diversidade de
quanto aos tipos
atores locais
de atores locais
envolvidos
envolvidos
Quadrante D Quadrante C
Baixa intensidade
deliberativa
10
O OP de Porto Alegre, com a mudana de partido poltico no governo local (eleies de 2004),
foi integrado ao Frum da Governana Local e Solidria. Pelo menos at o momento, no houve
modificaes em sua estrutura de funcionamento.
Referncias bibliogrficas