Wagner Maia

HISTRIA DO ORAMENTO PBLICO NO BRASIL

So Paulo
Outubro de 2010
Resumo

Este trabalho aborda a evoluo histrica do oramento pblico no Brasil, analisando as

diversas pocas do pas desde o sculo XVII, com a vinda do D. Joo VI para o Brasil, at
os dias atuais. Exploramos tambm a evoluo do conceito de Oramento Pblico, que
remonta a 1822, quando a Inglaterra introduz o oramento como instrumento formalmente
acabado, marcando a data de surgimento do primeiro oramento no Brasil.

Tambm so estudadas as opes existentes em adotar-se o oramento autorizativo ou o

oramento impositivo, bem como os reflexos dessa escolha na independncia entre os
poderes Executivo e Legislativo.

Por fim, a pesquisa demonstra avanos positivos na administrao pblica brasileira,

notadamente, a preocupao e o consenso dos gestores pblicos em relao necessidade
de melhoria da qualidade do gasto pblico. Alm disso, a populao que antes era
praticamente renegada, hoje pode acompanhar mais ativamente quase todo o processo de
oramentrio brasileiro.

Palavras chaves: Atribuies Econmicas, Evoluo, Oramento Impositivo, Oramento

Autorizativo, Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual.
Apndice

Introduo ..............................................................................................................................1

1. A histria do oramento pblico pelo mundo ...................................................................2

2. O oramento nas constituies brasileiras .........................................................................4

3. Evoluo conceitual do Oramento Pblico .................................................................. 10

3.1 Oramento Tradicional .............................................................................................. 11

3.2 - Oramento de desempenho ou por realizaes .......................................................... 11

3.3 - Oramento-Programa ................................................................................................. 11

3.4 - Oramento de base zero ou por estratgia ................................................................. 12

3.5 - Oramento Participativo ............................................................................................ 12

4. Oramento Impositivo versus Oramento Autorizativo ................................................. 13

5. O Processo Oramentrio Atual Constituio e 1988 ................................................. 14

Consideraes Finais........................................................................................................... 22

Bibliografia ......................................................................................................................... 24
 iii

SIGLAS E ABREVIATURAS

ADCT Atos das Disposies Constitucionais Transitrias

Art. Artigo
CF Constituio Federal
EC Emenda Constituio
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
OP Oramento Participativo
PE Poder Executivo
PL Poder Legislativo
PPA Plano Plurianual
Introduo.

O oramento pblico, hoje em dia, discutido e aperfeioado dentro e fora do

Brasil devido sua grande relevncia para a economia do pas e mundial. O Estado
responsvel por grandes dispndios seja quando da aquisio de grandes quantidades de
produtos ou servios, seja na contratao de empresas para execuo de obras pblicas
(pontes, estradas, hospitais) ou quando paga salrios aos seus servidores que iro consumir
grandes quantidades de produtos ou servios, colocados disposio pelo setor privado.
verdade que, como contrapartida, o Estado tende a recuperar parte desses gastos,
atravs da arrecadao de impostos ou contribuies que so pagos por todos os que
possuem renda, sejam proprietrios de bens imveis ou bens mveis e consomem produtos
e servios, sejam pessoas fsicas ou pessoas jurdicas.
A arrecadao de tributos tem como contrapartida a necessidade de o Estado gerir
melhor os recursos de forma a satisfazer aos anseios e s necessidades da populao.
Diante desse cenrio, surgem as trs atribuies ou funes econmicas do Estado.
A primeira funo estatal denominada alocativa, ou seja, diante da ineficincia
por parte de mecanismos privados (sistema de mercado) o Estado assume a funo de
alocar recursos em produtos ou servios que no sejam rentveis iniciativa privada.
Como exemplo podemos citar os investimentos em infra-estrutura efetuados pelo
Governo nas reas de transporte, energia, comunicaes, que compreendem investimentos
altos e possuem longo perodo de carncia entre as aplicaes e o retorno, ocasionando o
desinteresse do envolvimento privado nesses setores. Esses setores, apesar do acima
exposto, so indutores do desenvolvimento regional e nacional, sendo compreensvel que
se transformem em reas de competncia estatal.
A segunda funo estatal denominada distributiva, isto , busca-se promover
ajustamentos na distribuio de renda entre os seus pares. Uma forma de melhorar a
distribuio da renda a instituio de tributos progressivos sobre a classe de renda mais
elevada com transferncias para aquelas classes de renda mais baixa. Outro exemplo, seria
a concesso de subsdios aos bens de consumo popular financiados por impostos sobre
bens consumidos pelas classes de mais alta renda.
A terceira atribuio estatal chamada de estabilizadora. Essa funo est associada a
quatro objetivos macroeconmicos: (a) manuteno de elevado nvel de emprego, (b)
estabilidade nos nveis de preos, (c) equilbrio no balano de pagamentos, e (d) razovel
taxa de crescimento econmico. Esses quatro objetivos, especialmente os dois primeiros,
configuram o campo de ao da funo estabilizadora.
Para exemplificar, citamos que em uma economia, os nveis de emprego e de preos
resultam dos nveis de demanda agregada, ou seja, da disposio de gastar dos
consumidores, sejam as famlias, o governo, o capitalista, enfim, qualquer tipo de
comprador. Se a demanda for superior capacidade da produo, os preos tendero a
subir; se inferior, haver desemprego. O mecanismo bsico da poltica de estabilizao ,
portanto, a ao estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a ou reduzindo-a conforme
as necessidades.
Nesse cenrio, percebe-se a grande importncia que tem o oramento pblico
atualmente, pois dele deriva a alocao de recursos necessrios ao desenvolvimento do
pas, a insero de pessoas na vida econmica ativa e a estabilidade econmica de mercado
perseguida por todos pases.
com base nesses preceitos que comeamos a dissertar sobre a histria do oramento
pblico, passando por toda a sua histria e evoluo, desde seu surgimento, no sculo XIII,
na Inglaterra, at os dias atuais.

1. A histria do oramento pblico pelo mundo

Parece haver consenso entre os estudiosos do assunto em afirmar que o oramento

pblico teve origem por volta do sculo XIII. Na Inglaterra, durante o reinado do Rei Joo
Sem Terra, foi assinada a Carta Magna, datada de 15 junho de 1215.
A nobreza e a plebe, cansadas de tanto combater e perder as batalhas contra a Frana,
aumentavam sua insatisfao contra o rei. Os bares ingleses ento se rebelaram,
capturaram Londres em maio de 1215 e, no ms seguinte, obrigaram John Lackland (Joo
Sem Terra) a assinar a Carta Magna. Este documento evidenciava trs aspectos principais:
liberava a Igreja para gerir independentemente suas aes;
reportava-se a limitao do rei em lanar impostos (somente poderia ser cobrado
novos impostos com autorizao de um feudal); e,
ningum poderia ser punido fora da common law. (FORD, 1999).

Common Law Conselho dos comuns

 O reinado de Joo Sem Terra foi tumultuado, pois no perodo em que governou (1199
a 1215) sofreu algumas intervenes e interdies papais. Chegou at a ser excomungado
pelo Papa Inocncio III por atacar as propriedades da Igreja. Dessa forma, abriu vrias
frentes de descontentamentos e alguns bares foraram-no a instituir a primeira Carta
Magna, cujo artigo 12 explicitava que: Nenhuma cobrana de impostos pode ser lanada
em nosso reino sem consentimento do Conselho dos Comuns, exceto para custear o
resgate da pessoa do rei, para fazer seu filho mais velho um cavaleiro e para casar (uma
vez) sua filha mais velha. Os subsdios para essa finalidade devero ser razoveis em seus
montantes.
Reis que sucederam o Joo Sem Terra no aceitavam pacificamente a idia de
submisso ao Conselho dos Comuns nos assuntos relacionados arrecadao. As famlias
reais convergiam em pensamento no tocante idia de que a soberania do rei advinha de
Deus e assim possuam o direito de governar os homens. Os reis reagiam idia de pedir
autorizao ao Parlamento para lanar impostos quando em guerra ou quando a coroa
assim o desejasse. O povo e o Parlamento no concordavam com o pensamento real. O
auge do conflito aconteceu no reinado de Carlos I, pois ele exercia presso policial e
judicial sobre o povo que se recusava a contribuir sem o consentimento do Parlamento.
Houve luta armada e o rei foi derrotado, processado e morto (VIANA, 1950).
Somente no Bill of Rights, 1689, no governo de Guilherme de Orange e da Rainha
Ana apareceu a palavra tax (impostos). Esse documento consolidou a instituio
parlamentarista e a regra de que a arrecadao da receita real deveria ser previamente
autorizada pelo Parlamento (Cmara dos Lordes e Cmara dos Comuns).
A Constituio Francesa, ps-revoluo de 1789, consagrou que a votao de receitas
e despesas pertencia exclusivamente aos representantes do povo. A Assemblia Nacional
estabeleceu que cabia aos representantes do povo a votao dos impostos a serem pagos
pela sociedade. (VEIGA, 1975).
Alguns autores consideram que a revoluo pela independncia americana decorreu
da contrariedade dos colonos em face dos tributos cobrados pelo governo ingls.
Em 1765, os habitantes da Virgnia se insurgiram fortemente contra o Parlamento
britnico motivados pela discordncia em aceitar os impostos da ilha real na colnia. O
povo resolveu votar a sua liberdade em termos de impostos lanados pela coroa.

Bill of Rights Carta de Direitos (similar Constituio Federal).

 A Assemblia Nacional votou o texto que normalizava: somente a assemblia geral
da Colnia tem o direito e o poder de exigir impostos dos seus habitantes (VEIGA, 1975).
Todos esses acontecimentos histricos tiveram reflexos diretos ou indiretos no
desenvolvimento e aprimoramento do oramento brasileiro, pois todo o estudo sobre sua
finalidade, evoluo e o porqu de sua existncia so analisados por estudiosos e tcnicos
ptrios e esses ensinamentos so aplicados ao nosso sistema oramentrio, de forma a
aprimorar, ano a ano, sua elaborao, execuo e controle.
Aps essa rpida digresso sobre a histria de oramento por pases considerados
como os incipientes do oramento pblico passaremos a analisar de forma
pormenorizada a evoluo do oramento brasileiro, passando pelas oito Cartas Magnas
existentes, at o momento, em nosso pas. As constituies podem ser promulgadas
(elaboradas atravs do processo democrtico, com participao popular) ou outorgadas
(impostas, autoritrias, sem participao do povo).
A evoluo do oramento brasileiro caracterizada e marcada pelo processo poltico
pelo qual o pas est passando, sendo que no caso brasileiro as constituies outorgadas
so as dos anos de 1824, 1934, 1937 e 1969. J as Constituies consideradas promulgadas
foram as dos anos de 1891, 1946, 1967 e 1988 (atual). Esse processo poltico (constituio
outorgada ou promulgada) vai delinear de forma expressa quem tem a iniciativa de
elaborar, aprovar, executar e controlar a lei oramentria.
Vale ressaltar que a classificao das oito constituies em promulgadas ou
outorgadas no ser pacfica entre os estudiosos da rea. Esse trabalho preferiu adotar a
classificao que parece ser a mais aceita entre o meio acadmico da rea de cincias
jurdicas, e constar de diversos livros de Direito Constitucional, por se tratar de assunto
afeto a sua seara. H, tambm, autores que no classificam a carta de 1969 como
Constituio propriamente dita, e, sim, como uma reviso constitucional carta de 1967.

2. O oramento nas constituies brasileiras

A tributao da metrpole portuguesa na colnia brasileira ocasionou graves

descontentamentos. A Inconfidncia Mineira (1785 - 1789) foi um desses movimentos. O
estopim do movimento foi a emanao de tributos portugueses na colnia. Portugal queria
receber todos os impostos atrasados (fato conhecido como Derrama) e causou profunda
inquietao social que culminou com o citado movimento e a morte de Joaquim Jos da
Silva Xavier Tiradentes (1746-1792).
Por outro lado, o rei de Portugal, D. Joo VI, pressionado por acontecimentos na
Europa, mais precisamente no tocante ao Imperador Francs, Napoleo, que forava
Portugal a fechar seus portos para a Inglaterra abandonou sua terra natal, fortemente
escoltado por navios ingleses, e se estabeleceu no Brasil. Sua chegada colnia promoveu
a organizao das finanas e o disciplinamento dos tributos aduaneiros. O regime de
contabilidade pblica, o Errio Pblico (Tesouro), o Conselho Real da Fazenda e trs
contadorias reais foram criados em 1808. (VEIGA, 1975).
Nessa passagem de nossa histria assevera James Giacomoni em sua obra Oramento
Pblico: Com a vinda do rei D. Joo VI, o Brasil iniciou um processo de organizao de
suas finanas. A abertura dos portos trouxe a necessidade de maior disciplinamento na
cobrana dos tributos aduaneiros. Em 1808, foram criados o Errio Pblico (tesouro) e o
regime de contabilidade.
Mais frente assevera: na constituio de 1824 que surgem as primeiras
exigncias no sentido de elaborao de oramentos formais por parte das instituies
imperiais. Em seu artigo 172, assim estabelecia aquela Lei Magna:

O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido

dos outros ministros os oramentos relativos s
despesas das suas reparties, apresentar na Cmara
dos Deputados anualmente, logo que esta estiver
reunida, um balano geral da receita e despesa do
Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o
oramento geral de todas as despesas pbicas do ano
futuro e da importncia de todas as contribuies e
rendas pblicas.

Apesar de expresso na Constituio Federal de nosso pas, tal dispositivo no foi

implementado poca por ter sido considerado muito avanado. Alguns autores
consideram, ento, que a Lei de 14-12-1827 foi a primeira lei de oramento do Brasil, no
entanto as dificuldades da poca em ter mecanismos arrecadadores eficientes nas
provncias, dificuldades de comunicao e conflitos de ordem legal, oriundas do perodo
colonial, foram consideradas como fatores que frustraram sua implantao.
Os estudiosos apontam, ento, que o primeiro oramento brasileiro teria sido, ento,
aquele aprovado pelo Decreto Legislativo de 15-12-1830 que fixava a despesa e orava a
receita das antigas provncias para o exerccio de 1-7-1831 a 30-6-1832. (VEIGA FILHO;
MOOJEN, 1959, p.22-3).
A Lei Magna brasileira de 1824 afirmava em seu texto que ao Executivo competia
elaborao da proposta oramentria e Assemblia Geral (Cmara dos Deputados e
Senado) a aprovao da Lei Oramentria. Cmara dos Deputados competia ainda
iniciativa das leis sobre impostos.
Em relao fiscalizao da execuo oramentria, esta definida de forma vaga no
artigo 37: Tambm principiaro na Cmara dos Deputados: 1. O exame da administrao
passada, e reformas dos abusos nela introduzidos. (GIACOMONI, 2007).
Com a Constituio de 1891, que seguiu Proclamao da Repblica, houve
importante alterao na distribuio das competncias em relao ao oramento. A
elaborao desse passou a ser funo do Congresso Nacional, assim como a tomada de
contas do Poder Executivo. Com essa nova sistemtica, coube Cmara dos Deputados a
iniciativa de elaborao do oramento pblico brasileiro, mas como observa Arizio Viana,
ela (a iniciativa) sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante
entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comisso parlamentar de finanas na
confeco da lei oramentria.
Visando auxiliar o Congresso Nacional em sua misso institucional de controle
externo da contas pblicas, a Constituio Federal instituiu o Tribunal de Contas da Unio.
Aqui cabe uma rpida passagem histrica do iminente Rui Barbosa, grande
incentivador o motivador da criao da Corte de Contas, Ministro da Fazenda poca.
Assim assinalou em sua exposio de motivos, no decreto n. 988-A/1890, que preconizou a
criao da citada Corte:

Convm levantar, entre o poder que autoriza

periodicamente a despesa e o poder que cotidianamente
a executa, um mediador independente, auxiliar de um e
de outro, que, comunicando com a legislatura, e
intervindo na administrao, seja, no s o vigia, como
a mo forte da primeira sobre a segunda, obstando a
perpetrao das infraes oramentrias por um veto
oportuno aos atos do Executivo, que direta e indireta,
prxima ou remotamente discrepem da linha rigorosa
da leis de finanas.

Nessa mesma poca, na Repblica, as antigas provncias transformam-se em Estados

regidos por constituies prprias, o que lhes assegurou grande autonomia. Igualmente, a
primeira constituio republicana que tratou de estender essa autonomia aos Municpios.
(GIACOMONI, 2007).
O Brasil entrou no sculo XX e ultrapassou suas duas primeiras dcadas sem maiores
novidades na questo da organizao das finanas pblicas. A economia brasileira era
caracterizadamente agroexportadora e a industrializao e a urbanizao eram fenmenos
tmidos, a ponto de no exigirem grande atuao do setor pblico. (GIACOMONI, 2007).
Com a aprovao do Cdigo de Contabilidade da Unio pelo Congresso Nacional,
em 1922, ordenaram-se os procedimentos oramentrios, financeiros, patrimoniais,
contbeis, etc. Quanto iniciativa da lei oramentria, o cdigo legalizou o que j estava
acontecendo, informalmente, na gesto federal. O Executivo fornecia ao Legislativo todos
os elementos para esse exercitasse sua atribuio de iniciar a feitura da lei oramentria.
Em 16 de julho de 1934, outorgada uma nova Constituio Brasileira, e a
autonomia dos Estados e o federalismo desenhados pela Carta de 1891 cederam lugar
centralizao da maior parte das funes pblicas na rea federal. A iniciativa da
elaborao da proposta oramentria volta a ser do presidente da Repblica, cabendo ao
Congresso Nacional a votao da proposta e o julgamento das contas do presidente,
contanto para tal com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio.
Crises polticas jogaram o Pas num regime fortemente autoritrio, o Estado Novo
gerador de nova Constituio decretada em 10 de novembro de 1937. A elaborao
oramentria foi tratada com destaque, merecendo um captulo especial com seis artigos.
Segundo essas disposies, a proposta oramentria seria elaborada por um departamento
administrativo a ser criado junto Presidncia da Repblica e votada pela Cmara dos
Deputados e pelo Conselho Federal (uma espcie de Senado que contaria tambm com dez
membros nomeados pelo presidente da Repblica). A verdade que essas duas cmaras
legislativas nunca foram instaladas e o oramento federal foi sempre elaborado e decretado
pelo chefe do poder Executivo. (VIANA, 1950).
J em 1939, o regime estado-novista liquidou com o que restava de autonomia dos
Estados e Municpios ao transferir ao presidente da Repblica a prerrogativa de nomear os
governadores estaduais (Interventores) e a esses a nomeao dos prefeitos. Decreto-lei
1.202, de 8-4-1939. (GIACOMONI, 2007).
Com o restabelecimento da democracia no pas, foi promulgada uma nova
Constituio, em 18 de setembro de 1946. Ela consagrava certos princpios, como o da
unidade, o da universalidade, o da exclusividade e o da especializao, princpios esses at
hoje orientadores do nosso oramento. O oramento passou a funcionar nos moldes da
Constituio de 1934, sendo que o Poder Executivo elaborava o projeto de lei oramentria
e a discusso e votao acontecia no Poder Legislativo. Atravs de emendas, os
legisladores tambm participavam da elaborao do oramento e o papel do Tribunal de
Contas foi evidenciado de forma mais precisa.
A Lei 4320, de 17-3-1964, ainda vigente, produto resultante de inmeras
colaboraes, que estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle
dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal,
padronizou o modelo oramentrio para os trs nveis de governo, facilitando os
procedimentos contbeis, financeiros e oramentrios nos diversos nveis de gesto
governamental. Essa Lei que foi aprovada com fora de lei ordinria em sua poca passou
a ter fora de Lei Complementar, em diversos de seus artigos, por determinao expressa
da Constituio Federal de 1988. Portanto, hodiernamente, essa lei considerada
hbrida, ou seja, alguns de seus artigos possuem fora de lei ordinria; e outros, fora de
lei complementar.
Cabe aqui mais um parntese para melhor compreenso do que diferencia uma lei em
ser ordinria ou ser complementar. Passamos o ensinamento dos Professores Vicente Paulo
e Marcelo Alexandrino: So duas, portanto, as diferenas entre lei complementar e lei
ordinria: (a) a lei complementar disciplina matrias especificamente a ela reservadas
pelo texto constitucional e (b) o quorum de aprovao.

Expliquemos melhor o assunto, que matria reservada ao ramo do Direito

Constitucional. A primeira distino de carter material, significa dizer que os assuntos a
serem tratados por meio de lei complementar esto expressamente previstos na
constituio. No cabe ao Presidente da Repblica ou ao Presidente do Poder Legislativo
decidir quais matrias sero tratadas por meio desta lei, visto que a prpria Constituio
assim definiu. A segunda distino, de natureza formal, diz respeito ao processo legislativo
de elaborao de normas: a lei ordinria poder ser aprovada por maioria simples de votos
(CF, artigo 47), enquanto a lei complementar exige maioria absoluta para sua aprovao
(CF, artigo 69).
Dessa forma os constituintes poca da elaborao do texto constitucional vigente,
previram a necessidade de uma segurana maior para aprovao e/ ou alterao de algumas
matrias por eles elencadas, por isso o carter mais dificultoso para umas matrias, e
processos menos rigorosos para outros assuntos.
Vencida essa etapa para explicarmos as diferenas entre leis ordinrias e leis
complementares, voltaremos ao assunto almejado nessa pesquisa.
Em 24 de janeiro de 1967 foi publicada a sexta constituio brasileira. A grande
novidade residiu na retirada de prerrogativas do Legislativo quanto iniciativa de leis ou
emendas que criem ou aumentem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei do
oramento. O texto dessa constituio mostra grande preocupao com a segurana
nacional, ostentando tendncia de centralizao poltico-administrativo na Unio e de
ampliao dos poderes do Presidente da Repblica.
O Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, vigente tambm at os dias atuais,
disciplina a organizao e a reforma administrativa da Unio. O Planejamento foi definido,
pela primeira vez em nosso ordenamento jurdico, como princpio fundamental e norteador
das atividades da administrao federal, tendo como instrumento bsico o oramento-
programa anual e os Programas Gerais, Setoriais, Regionais (todos de durao Plurianual),
o Plano Geral de Governo e a Programao Financeira de Desembolso.
A constituio de 1967 teve curtssima durao, porque, em 1969, foi editada a EC
n 01, de 17.10.1969, com entrada em vigor em 30.10.1969.
A EC n 1/1969, embora formalmente seja uma emenda Constituio de 1967,
considerada por muitos constitucionalistas verdadeiramente uma nova Constituio. Nas
palavras do Professor Jos Afonso da Silva, a emenda s serviu como mecanismo de
outorga, ou seja, imposio de novas disposies constitucionais sem consentimento do
parlamento. Uma peculiaridade histrica dessa constituio que ela se denominava
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, a de 1967 era, simplesmente,
Constituio do Brasil.
A constituio de 1969 alterou diversos artigos da carta de 1967, mas manteve os
dispositivos sobre oramento, inclusive o que limita a capacidade de iniciativa do
Legislativo em leis que gerem despesas e em emendas ao oramento quando de sua
discusso. Em alguns aspectos ela aperfeioou o processo de elaborao da lei
oramentria, a fiscalizao financeira e oramentria dos municpios, modificou o sistema
tributrio, entre outros assuntos.
Nos anos oitenta iniciaram as presses no campo poltico com vistas ao fim do
regime autoritrio e abertura institucional. No binio 1982/1983, com o agravamento da
crise econmica, ficou evidente a fragilidade da base poltica do governo, que assistiu s
campanhas de forte contedo popular, como a das diretas j para Presidente da
Repblica, e a convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte.
Em 5 de outubro de 1988, o pas recebeu, ento, sua oitava constituio. O tema
oramento foi fortemente discutido entre os constituintes, pois era visto como smbolo dos
privilgios perdidos durante o perodo autoritrio. Novos conceitos e regras foram
introduzidos, bem com a confirmao de princpios e normas j consagrados.
Entre as inovaes, podemos citar a exigncia de, anualmente, o Executivo
encaminhar ao Legislativo, o projeto de lei de diretrizes oramentrias com o objetivo de
orientar a elaborao da lei oramentria. Assunto esse que ser melhor explicado no item
cinco deste trabalho.

Tabela 01 Constituies Brasileiras e o Processo de Elaborao e Aprovao

Constituies Quem Elabora Quem Aprova

1824 Poder Executivo Poder Legislativo

1892 Poder Legislativo Poder Legislativo

1934 Poder Executivo Poder Legislativo

1937 Poder Executivo Poder Executivo

1946 Poder Executivo Poder Legislativo

1967 Poder Executivo Poder Legislativo

1969 Poder Executivo Poder Executivo

1988 Poder Executivo Poder Legislativo

3. Evoluo conceitual do Oramento Pblico.

A evoluo conceitual do oramento pblico acompanha o desenvolvimento e o

progresso realizados no mundo, com fito de aperfeioar a qualidade da distribuio de
renda entre as pessoas, o inter-relacionamento entre as funes de planejar e executar o
oramento, e o melhor controle sobre os gastos realizados pelos governantes. Podemos
dividir a evoluo do oramento em:

3.1 - Oramento Tradicional.

Processo oramentrio em que apenas uma dimenso do oramento explicitada,
qual seja, o objeto de gasto. Tambm conhecido como Oramento Clssico.
No oramento tradicional ou clssico constavam apenas a fixao da despesa e a
previso da receita, sem nenhuma espcie de planejamento das aes do governo. Era pea
meramente contbilfinanceira, um documento de previso de receita e de autorizao de
despesas.
Neste tipo de oramento no havia preocupao com a realizao dos programas de
trabalho do governo, preocupando-se apenas com as necessidades dos rgos pblicos para
realizao das suas tarefas, sem preocupao em questionar sobre objetivos e metas a
serem atingidos.

3.2 - Oramento de desempenho ou por realizaes.

Sucessor natural do oramento clssico foi o oramento de desempenho ou por
realizaes. Neste tipo de oramento, o gestor comea a se preocupar com o resultado dos
gastos e no apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber as coisas que
o governo faz e no as coisas que o governo compra. Apesar de ser um passo importante,
o oramento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central
das aes do governo.

3.3 - Oramento-Programa.
O oramento - programa foi introduzido no Brasil atravs da Lei 4320/64 e do
decretolei 200/67. O oramentoprograma pode ser entendido como um plano de
trabalho, um instrumento de planejamento da ao do governo, atravs da identificao dos
seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm dos estabelecimentos de objetivos e
metas a serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados.
A CF/88 implantou definitivamente o oramento-programa no Brasil, ao
estabelecer a normatizao da matria oramentria atravs do Plano Plurianual - PPA, da
Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e da Lei Oramentria Anual - LOA, ficando
evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das aes do governo.

3.4 - Oramento de base zero ou por estratgia.

Tcnica utilizada para a confeco do oramentoprograma, que consiste
basicamente em uma anlise crtica de todos os recursos solicitados pelos rgos
governamentais. Neste tipo de abordagem, na fase de elaborao da proposta oramentria,
haver um questionamento acerca das reais necessidades de cada rea, no havendo
compromisso com qualquer montante inicial de dotao.
Os rgos governamentais devero justificar anualmente, na fase de elaborao da
sua proposta oramentria, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como
valor inicial mnimo.

3.5 - Oramento Participativo.

Caracteriza-se por uma participao direta e efetiva das comunidades na elaborao
da proposta oramentria do governo.
Oramento Participativo (OP) um mecanismo governamental de democracia
participativa que permite aos cidados influenciar ou decidir sobre os oramentos pblicos,
geralmente o oramento de investimentos de prefeituras municipais, atravs de processos
de participao cidad. Esses processos costumam contar com assemblias abertas e
peridicas e etapas de negociao direta com o governo. No Oramento Participativo
retira-se poder de uma elite burocrtica repassando-o diretamente para a sociedade. Com
isso a sociedade civil passa a ocupar espaos que antes lhe eram "furtados".
Com diferentes metodologias em cada municpio em que o OP executado, suas
assemblias costumam ser realizadas em sub-regies municipais, bairros ou distritos, em
discusses temticas e/ou territoriais, elegendo tambm delegados que representaro um
tema ou territrio nas negociaes com o governo.
Esses delegados formam um Conselho anual que alm de dialogar diretamente com
os representantes da prefeitura sobre a viabilidade de executar as obras aprovadas nas
assemblias, tambm iro propor reformas nas regras de funcionamento do programa e
definiro as prioridades para os investimentos, de acordo com critrios tcnicos de carncia
de servio pblico em cada rea do municpio.
4. Oramento Impositivo versus Oramento Autorizativo.

Assunto de grande controvrsia atualmente sobre o oramento pblico ser o seu

carter meramente autorizativo ou efetivamente impositivo. A corrente governamental
dominante difundiu a concepo de que o oramento necessariamente autorizativo, o que,
na prtica, tem reduzido o Congresso Nacional a um papel decorativo na aprovao do
oramento, pois o Executivo, alm do poder de veto, pode simplesmente no executar
despesas, sem razo aparente ou justificativa fundamentada. Contingenciando dotaes e
retendo liberaes financeiras, o Executivo direciona o oramento segundo seus prprios
interesses e convenincias, sem ter de prestar contas de sua gesto.
De outra sorte, no carter efetivamente impositivo, o Poder Legislativo tornar-se-ia
mais forte, pois caberia a ele definir as prioridades de gastos do governo, sendo obrigatria
a sua execuo, pelo Poder Executivo, dos programas alocados no oramento. Defensores
dessa tese descrevem que o sistema de repartio de poderes, institudo na CF/88, no seria
ferido, pois ao Poder Executivo caberia realizar projetos e programas j acordados,
discutidos, aprovados e formalizados por leis especficas, de comum acordo com as
aspiraes do povo.
A questo no pacifica entre os Poderes Executivo e Legislativo, pois dela deriva
o poder de deciso em implementar, complementar ou executar ou no determinada
poltica pblica. H interpretaes doutrinrias positivas e negativas para os dois lados,
mas, mesmo assim, diante de toda essa controvrsia, pacifico dizer que a opo brasileira
pelo carter meramente autorizativo.
Nossos legisladores ptrios, atravs da Assemblia Constituinte instaurada para
promulgar a Carta Magna de 1988, optaram em fornecer ao chefe Poder Executivo uma
margem de manobra para lidar com a execuo da pea oramentria, no a engessando.
Assim, cabe ao chefe do Executivo delimitar as aes e programas, que conforme sua
convenincia, devem ou no fazer parte de seu plano de governo para o exerccio corrente,
no necessitando executar toda gama de projetos colocados a sua disposio.
5. O Processo Oramentrio Atual Constituio e 1988.

O atual estgio do processo de elaborao, aprovao, execuo, avaliao e controle

do planejamento oramentrio ptrio compreende a edio de trs leis ordinrias, todas a
cargo do Poder Executivo, com posterior aprovao do Poder Legislativo:

Plano Plurianual PPA;

Lei de Diretrizes Oramentrias LDO;
Lei Oramentria Anual LOA.

Esse processo oramentrio, denominado doutrinariamente de ciclo oramentrio,

desempenha a possibilidade de o Estado interligar o planejamento execuo
oramentria, que tem as seguintes fases: planejamento (elaborao e aprovao),
execuo, avaliao e controle. Ao todo, o ciclo oramentrio atual no se destina somente
a um exerccio financeiro, que corresponde previso e execuo da receita e fixao e
execuo da despesa do ano corrente. O processo oramentrio comea muito antes,
quando da abertura das agendas polticas, a cargo das eleies para o comando do Poder
Executivo e dos assentos nas cadeiras do Poder Legislativo e termina no ano seguinte a
execuo de cada Lei Oramentria Anual, quando da auditoria externa, no setor pblico
denominado Controle Externo, exercido pelo Tribunal de Contas da Unio, rgo que
auxilia o Congresso Nacional, na misso de fiscalizar os dinheiros e patrimnios pblicos.
A prpria Constitucional Federal - CF expressamente descreve em seu artigo 71,
caput: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido como o auxlio
do Tribunal de Contas da Unio (...).
Todo esse arcabouo foi elaborado de forma a possibilitar a melhor administrao,
gerencia, guarda e utilizao dos recursos que entram na conta do governo, com o intuito
de financiar as polticas pblicas, que iro satisfazer aos anseios da sociedade brasileira.
Para melhor compreenso, faz-se necessrio delinearmos detalhadamente os
pormenores das leis que fazem parte do nosso ciclo oramentrio, conforme abaixo:

O plano plurianual PPA instrumento de planejamento de mdio prazo, que

estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas do governo para os projetos e programas de
longa durao, para um perodo de quatro anos. Nenhuma obra de grande vulto ou cuja
execuo ultrapasse um exerccio financeiro (01 de janeiro a 31 de dezembro) pode ser
iniciada sem prvia incluso no plano plurianual.
A Constituio Federal - CF em seu artigo 165, pargrafo 1 assim estabelece: A lei
que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
Mais frente, a CF, no artigo 167, pargrafo 1, descreve: Nenhum investimento
cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso
no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de
responsabilidade.

Inserto nos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT, artigo 35,
pargrafo 2, inciso I, da CF as normas a serem seguidas pela Unio, sobre exerccio
financeiro, vigncia, prazos, elaborao e organizao: O projeto do plano plurianual,
para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial
subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro
exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.

Infere-se desse dispositivo constitucional que o Projeto de Plano Plurianual deve ser
enviado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo at 31 de agosto e o Poder Legislativo
tem at o dia 22 de dezembro para apreciar, emendar, votar, aprovar e devolver o plano
plurianual ao Poder Executivo para fins de sano e publicao. Essas datas so
determinadas pela prpria CF, quando menciona em seu artigo 57, caput: O Congresso
nacional reunir-se-, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de
1 de agosto a 22 de dezembro.
O autor Francisco Glauber Lima Mota descreve em sua obra Contabilidade Aplicada
ao Setor Pblico:
Desse trecho do ADCT tambm se depreende que o
plano plurianual representa uma lei de vigncia
quadrienal, ou seja, quatro anos. Ele elaborado no
primeiro ano de mandato do chefe do Poder Executivo,
para vigorar desde o segundo ano do mandato atual at
o primeiro ano do mandato subseqente, representando
uma forma de entrelaar os mandatos. Ento, seu
perodo de execuo no coincide exatamente com o do
mandato do chefe do Poder Executivo. Segundo as
 regras atuais, que so transitrias, pois determinadas
pelo ADCT, enquanto um mandatrio no primeiro ano
de seu governo encerra o PPA de seu antecessor,
elabora seu prprio PPA para execuo nos trs anos
restantes, ficando um ano para ser executado pelo seu
sucessor. Essa regra deve vigorar at a entrada em
vigor de uma lei complementar que estabelea regras
permanentes, conforme determinado pelo artigo 165 da
CF. Essa lei complementar conhecida como nova lei
4320, porque deve tratar de Direito Financeiro.

Para finalizarmos, colocamos abaixo o nome das quatro edies de PPA que o pas j
teve.

Tabela 02 Planos Plurianuais editados na esfera federal.

Vigncia Chefe do Poder Executivo Nome do PPA

1996-1999 Fernando Henrique Cardoso Brasil em Ao

2000-2003 Fernando Henrique Cardoso Avana Brasil

2004-2007 Luiz Incio Lula da Silva Brasil de Todos

2008-2011 Luiz Incio Lula da Silva Desenvolvimento com Incluso Social e

Educao de Qualidade

A lei de diretrizes oramentrias - LDO define as metas e prioridades do governo

para o ano seguinte, orienta a elaborao da lei oramentria anual, dispe sobre alteraes
na legislao tributria e estabelece a poltica das agncias de desenvolvimento (Banco do
Nordeste, Banco do Brasil, BNDES, Banco da Amaznia, etc.). Tambm fixa limites para
os oramentos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico e dispe sobre
os gastos com pessoal. A Lei de Responsabilidade Fiscal remeteu LDO diversos outros
temas, como poltica fiscal, contingenciamento dos gastos, transferncias de recursos para
entidades pblicas e privadas e poltica monetria.
A Lei de Diretrizes Oramentrias o elo de ligao entre o planejamento (Plano
Plurianual) e a ao governamental (Lei Oramentria Anual). Ela responsvel pela
interligao entre o que o governo planejou para os seus quatro anos de mandato e o que
efetivamente vai realizar em cada ano civil. Para exemplificar, podemos citar que entre os
planos de governo existe a meta de construir 1.000.000 (um milho) de casas durante seus
quatro anos mandato. A Lei de Diretrizes Oramentrias vai definir quantas casas sero
construdas por ano, isto , pode-se dividir o total de casas a serem construdas pelos
quatro anos de mandato, sendo construdas, dessa forma, 250.000 (duzentas mil) casas por
ano, ou simplesmente definir que no primeiro ano sero construdas 400.000 (quatrocentas
mil) casas, no segundo, 300.000 (trezentas mil) residncias, no terceiro ano, nenhuma casa,
e no quarto ano mais 300.000 (trezentas mil) moradias.
Ou seja, o chefe do Poder Executivo tem o condo de decidir, conforme sua
convenincia e seu interesse, se realizar o programa e de que forma ir conduzi-lo,
podendo at no implementar a poltica pblica, se assim decidir. No exemplo dado,
poderia no ser construda nenhuma casa durante os quatro anos de seu governo caso fosse
sua opo. Da surge a grande controvrsia, comentada no item 04 deste trabalho, entre os
Poderes Executivo e Legislativo, sobre ser o oramento meramente autorizativo ou
efetivamente impositivo. Discusses acaloradas no faltam sobre o tema, conforme j
descrito no item 04.
Ainda sobre a LDO, a CF, artigo 165, pargrafo 2, assim descreve sobre a Lei de
Diretrizes Oramentrias: lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e
prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o
exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual,
dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao
das agncias financeiras oficiais de fomento.

O ADCT, artigo 35, pargrafo 2, inciso II, da CF orienta sobre o exerccio

financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao: O projeto de lei de
diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento
do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo
da sesso legislativa.
Portanto, o projeto da lei de diretrizes oramentrias dever ser enviado pelo poder
Executivo ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril, e este tem at o dia 17 de julho para
apreciar, emendar, votar, aprovar e devolver ao Poder Executivo para fins de sano e
publicao.
Sobre o tema, ainda, assevera a CF, no artigo 57, pargrafo 2: A sesso legislativa
no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias.
Significa dizer que o Congresso Nacional no poder entrar em recesso parlamentar no
perodo de julho enquanto no aprovar a LDO.
Mas grande novidade introduzida pela LRF para elaborao da LDO, foi determinar a
incluso do Anexo de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos Fiscais, instrumentos esses de
controle de gastos e o endividamento governamental como abaixo mencionado:

Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias

Anexo de Metas Fiscais, em que so estabelecidas
metas anuais, em valores correntes e constantes,
relativas a receitas, despesas, resultado nominal e
primrio e montante da dvida pblica, para o
exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
(LRF, artigo 4, pargrafo 1).
(...)
A lei de diretrizes oramentrias conter Anexo de
Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos
contingentes e outros riscos capazes de afetar as
contas pblicas, informando as providncias e serem
tomadas, caso se concretizem. (LRF, artigo, 4,
pargrafo 3).

A lei de diretrizes oramentrias - LDO novidade introduzida pela Constituio

Federal de 1988, e tem como principal objetivo fazer o elo de ligao entre o planejamento
(PPA) e a execuo oramentria (LOA), de forma a representar uma s unidade entre
planejamento e execuo de um governo. A nova viso gerencial da administrao pblica
ptria vem exigindo esforos cada vez maiores de nossos representantes eleitos,
principalmente, do Poder Executivo, no sentido de convergir os interesses partidrios ou
pessoais aos interesses da sociedade. Isso s se alcana se os instrumentos de planejamento
e execuo estiverem interligados atravs de normas e regulamentos que dem efetivao a
sua unidade.
Na lei oramentria anual (LOA) esto estimadas as receitas que sero arrecadadas
durante o exerccio financeiro e fixadas as despesas que o governo espera realizar. A LOA
contm trs oramentos, conforme previstos na Constituio Federal: o oramento fiscal, o
oramento da seguridade social (previdncia social, assistncia social e sade) e o
oramento de investimentos das empresas estatais. O projeto de lei oramentria
elaborado pela Secretaria de Oramento Federal (SOF) e encaminhado ao Congresso
Nacional pelo Presidente da Repblica.
 A CF, no artigo 165, pargrafo 5 e seus incisos descreve sobre a lei oramentria
anual (LOA):

A lei oramentria anual compreender:

I o oramento fiscal referente aos Poderes da
Unio, seus fundos, rgos e entidades da
administrao direta e indireta, inclusive fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
II o oramento de investimento das empresas em
que a Unio, direta e indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a votos;
III o oramento da seguridade social, abrangendo
todas as entidades e rgos e ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos
e fundaes institudos e mantidos pelo Poder
Pblico. (grifo nosso).

A lei 4.320/64 em seu artigo 2 tratou a lei do oramento estabelecendo que: A lei
do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a
poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os
princpios da unidade, universalidade e anualidade.
O autor Francisco Glauber Lima Mota nos ensina com primazia essa passagem:

Pode afirmar que, desses dois comandos legais, as

receitas e despesas contempladas nas esferas fiscal e
seguridade social so registradas de acordo com as
regras da Lei 4.320/64, empregando as tcnicas da
Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico. Enquanto as
receitas e despesas constantes da esfera de
investimentos das estatais so contabilizadas em
ateno aos preceitos da Lei n 6.404/76 (Contabilidade
Aplicada Atividade Empresarial).

Tabela 03 Regras Contbeis a serem aplicadas s esferas da Lei Oramentria Anual

Fiscal

Lei
Seguridade 4.320/64
Esfera da Lei
Social
Oramentria
Investimentos
das Estatais Lei
6.404/76
 O ADCT, artigo 35, pargrafo 2, inciso III, da CF descreve sobre o exerccio
financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao: O projeto de lei da
oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do
exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da primeira sesso
legislativa.
Desprende-se do citado dispositivo que o projeto da lei oramentria anual dever ser
enviado pelo poder Executivo ao Poder Legislativo at o dia 31 de agosto, e este tem at o
dia 22 de dezembro para apreciar, emendar, votar, aprovar e devolver ao Poder Executivo
para fins de sano e publicao.
Outras determinaes so emanadas da Carta Maior, como vedao ao incio de
programas ou projetos no includos na lei oramentria anual (artigo 167, inciso I). As
emendas aos projetos de lei do oramento anual ou aos projetos de crditos adicionais
somente podem ser aprovadas caso sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei
de diretrizes oramentrias, de conformidade com o artigo 166, pargrafo 3, inciso I.
Para melhor visualizao de como a estrutura do oramento anual, elaboramos um
oramento de forma simplifica, apenas para efeitos didticos, conforme abaixo.

Tabela 04 Quadro ilustrativo da Lei Oramentria Anual

RECEITAS DESPESAS

Fiscal 600 Fiscal 450

Seguridade Social 300 Seguridade Social 350

Investimentos das Estatais 500 Investimentos das Estatais 600

TOTAL 1400 TOTAL 1400

Abaixo construmos, tambm, uma tabela com o nome dos projetos de leis, que
fazem parte de nosso ciclo oramentrio, com os prazos de envio e de retorno entre os
Poderes Executivo e Legislativo.
Tabela 05 Datas limites para entrega e devoluo dos projetos de lei que versam sobre
planejamento e oramento.

Projetos de Datas de Envio para o Datas de Devoluo para

Leis Poder Legislativo o Poder Executivo

PPA 31 de agosto 22 de dezembro

LDO 15 de abril 17 de julho

LOA 31 de agosto 22 de dezembro

Consideraes Finais

O trabalho abrangeu de forma clara e objetiva a evoluo do oramento pblico

brasileiro destacando as principais passagens da histria mundial e brasileira sobre o tema.
Destaca-se que muito se avanou desde os tempos primrdios at os dias atuais, sendo os
Estados Unidos da Amrica, a Inglaterra e a Frana os precursores do oramento pblico
no mundo, sempre preocupados com aprimoramento de sua elaborao, execuo e
avaliao, com a finalidade de reduzir ou at mesmo eliminar o desperdcio de dinheiros
pblicos, que o ponto mais sensvel da relao entre os governantes e os cidados.
Discorreu-se, tambm, sobre a evoluo conceitual do oramento desde o oramento
tradicional, passando pelo oramento de desempenho, oramento-programa, oramento
base-zero, at chegarmos ao oramento participativo, em que nos quatro primeiros o
cidado era posto de lado, no tendo poder nenhum de deciso sobre o gasto do governo; e
hoje, no oramento participativo, ajuda ativamente na elaborao da pea oramental,
tendo, sua voz, o poder de decidir em que programa de governo o governante aloca os
recursos que detm para realizar as polticas pblicas. Essa participao efetiva do cidado
na elaborao e acompanhamento dos gastos do governo o ponto mximo de um Estado
Direito.
Passada essa fase, discorremos sobre o modelo brasileiro, o oramento impositivo ou
oramento autorizativo, detalhamos os conceitos de cada um dos dois institutos e
conclumos que mesmo com o antagonismo existente entre as duas correntes, nosso pas
adota o sistema de oramento autorizativo, em que o governante tem a opo de executar
ou no uma poltica pblica j aprovada pelo Poder Legislativo.
Descreveu-se como o oramento elaborado em nosso pas atualmente, quais so as
competncias e interaes entre os Poderes Executivo e Legislativo (poder de elaborar,
emendar e aprovar a lei oramentria). Demonstrou-se que o sistema oramentrio
composto por trs leis, todas com iniciativa do chefe do Poder Executivo. So elas: o Plano
Plurianual (PPA) que estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas do governo para um
perodo de quatro anos; a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que funciona como o elo
de ligao entre o planejamento (PPA) e a execuo do oramento (LOA), ou seja, essa lei
busca no Plano Plurianual, dentre os vrios programas de governo, os que sero realizados
no ano seguinte, funcionando como um direcionador, delimitando as metas e prioridades
do governo; e a Lei Oramentria Anual (LOA), que responsvel pela execuo do que
foi planejado e direcionado nas leis anteriores, isto , esta lei quem vai determinar quais
os programas que realmente sero executados.
Por fim, este artigo tentou abranger toda a histria do oramento pblico de forma
sinttica, pontuando os principais fatos histricos, mas no teve a pretenso de esgotar todo
o assunto, visto que o tema requer estudos mais aprofundados, inclusive sob o ponto de
vista jurdico, que demandaria, com certeza, um outro tipo de anlise.
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