Revista Poltica Externa Vol. 18 Num. 4 | Mar/Abr/Mai 2010
Um desafio para a governabilidade global: reflexes sobre a Conferncia de Copenhague
How to force a consensus on significant issues of the global
agenda in a context of a great number of countries with different interests, visions and possibilities, and how to get the decisions reached in the different international institutions be applied to reality, producing the expected results? After the UN Conference on Climate Change in Copenhagen (COP 15) last December, it became c1ear that to answer this question with actions is one of the major challenges for global governance, especially taking into account the current context of profound changes in power relations between actors who are, or aspire to be, relevant and active leaders in the international arena.
Como forar consensos sobre questes significativas da agenda global entre
grande nmero de pases com interesses, vises e possibilidades diferentes, e como conseguir que o que for decidido nos diversos mbitos institucionais internacionais seja aplicado realidade, produzindo os resultados esperados? Aps a Conferncia das Naes Unidas sobre as Mudanas Climticas de Copenhague (COP 15), em dezembro passado, ficou evidente que responder a esta pergunta com aes um dos desafios mais importantes que so propostos governabilidade global, especialmente levando-se em conta o contexto atual de profundas mudanas nas relaes de poder entre protagonistas que so, ou aspiram ser, relevantes e lderes ativos no cenrio internacional. Para se avaliar os resultados concretos de Copenhague, com frequncia recorrese imagem do copo "meio cheio ou meio vazio". Os analistas se dividem entre aqueles que consideram que foi dado um passo, um pouco tmido, mas na direo certa, e aqueles que, ao contrrio, enfatizam a distncia entre o pouco que foi alcanado e o quanto seria necessrio obter para que se chegue a um marco legal crvel, caso se pretenda abordar com eficcia os grandes desafios propostos humanidade em razo das profundas mudanas climticas que estariam ocorrendo. Tudo indica que este debate ter de continuar a se manifestar no caminho que levar nova Conferncia, a ser realizada no Mxico em dezembro. possvel prever que no ser um caminho fcil ulinear. possvel presumir- se que, durante este ano, o debate continuar centrado no alcance e na solidez dos diagnsticos sobre a gravidade das mudanas climticas que estariam ocorrendo; sobre as medidas que so necessrias e passveis de serem adotadas, considerando parmetros e prazos relevantes; sobre as responsabilidades a serem assumidas pelos diversos tipos de pases - especialmente os desenvolvidos e os em desenvolvimento, considerando-se suas contribuies, passadas e atuais, para a contaminao ambiental - e sobre a distribuio dos custos inevitveis e do respectivo financiamento das medidas que seriam adotadas. um debate complexo em termos de consideraes cientficas, especialmente pelo fato de que os efeitos mais srios ocorreriam no mdio e longo prazos, embora muitos dos respectivos custos devessem ser assumidos j no curto prazo. Em termos polticos, esta defasagem de tempo fortemente relevante no cenrio interno de cada um dos pases com maiores responsabilidades a assumir. Em todo o caso, com os resultados pouco expressivos da Conferncia de Copenhague, trs aspectos do novo cenrio internacional ficaram agora ainda mais evidentes. Os trs tm grandes implicaes institucionais e nos processos decisrios que forem utilizados para forar os acordos necessrios. O primeiro se refere ao fato de que algumas questes relevantes que incidem sobre as relaes internacionais e afetam, inclusive, o futuro da humanidade, somente podem ser abordadas em escala global. Por exemplo, tome-se especificamente as mudanas climticas. O problema principal que se os diagnsticos cientficos mais alarmantes forem comprovados como corretos, qualquer demora em agir pode acarretar graves consequncias e custos sociais de grande magnitude. Outra questo relevante de alcance global, to sria quanto a anterior, a da abordagem dos diversos desdobramentos que a agenda de segurana e paz no mundo apresenta hoje. Nenhum pas que agisse individualmente estaria em condies de assegurar a eficcia das aes que ossam ser demandadas neste plano. Tudo se complica, alm disso, em virtude da proliferao dos protagonistas no estatais no emprego de diferentes tipos de violencia no cenrio internacional e, em particular, pelo risco certo da privatizao dos meios de destruio em massa. Em relao s duas questes - entre outras, que incidem sobre a agenda internacional -, a governabilidade global estar condicionada fortemente vontade das diversas naes, que tm relevncia e capacidade de serem lderes no cenrio internacional, de trabalharem juntas. Mas estar tambm condicionada habilidade em desenvolver modalidades criativas de trabalho em conjunto entre as naes, tanto no plano global quanto em cada uma das regies. O segundo aspecto est relacionado com a dificuldade de se definir, na pratica quantos pases so necessrios para se obter uma massa crtica de poder suficiente de modo que as decises a serem adotadas para se obter uma governabilidade global razovel tenham carter vinculador, eficcia e legitimidade social. E a questo principal colocada pela modalidade de agrupamentos informais de Paises -os "G". relevante, e sabido, que no futuro a governabilidade global no poder depender de uma nica nao, por mais poderosa que ela continue a ser, como e o caso dos Estados Unidos. No plano global, este aspecto surgiu com o G-20 e, em grande parte, tanbm nas caticas horas finais da Conferencia de Copenhague. No se trata apenas, problema de no se saber quantos e pases devem participar deste Grupo de outros similares. O debate a este respeito continua e talvez no se chegue a uma concluso durante muito tempo. Trata-se de saber como superar os efeitos da heterogeneidade de poder entre os mltiplos pases participantes ou que possam aspirar a participar. Ao opinar e participar de um "G", alguns pases refletem sua prpria e indubitvel atribuio de poder relativo, tanto real quanto potencial, como nos casos dos EUA e da China. Outros refletem uma capacidade de aglutinar naes atravs de diferentes tipos de agregao de poder, em um contexto institucional de trabalho conjunto dentro de um determinado espao geogrfico regional; o caso da Unio Europeia porm isso nem sempre se traduz em uma participao conjunta efetiva no plano internacional, como fica demonstrado em inmeros exemplos, que incluem at mesmo a prpria Conferncia de Copenhague. Os outros pases, embora possam ser considerados relevantes em termos de dimenso econmica e de poder relativo (algumas vezes mais em potencial do que de fato) e manifestem vocao de protagonistas e, inclusive, de liderana, nem sempre conseguem necesariamente demonstrar que refletem a opinio que prevalece em todos os pases da regio geogrfica a que pertencem. Por exemplo, o caso da Argentina e o do Brasil dentro do espao geogrfico sul-americano, e tambm, entre outros, os casos da ndia, Rssia, Indonsia, Egito e frica do Sul. Em todo o caso, esta modalidade informal - no sentido de no constituir organizaes permanentes nem de ter capacidade jurdica para dar origem a compromissos vinculadores - de trabalho conjunto no plano internacional apresenta dificuldades que podem diminuir sua eficcia relativa. Elas so manifestadas nos processos preparatrios das respectivas reunies e, em particular, na sua capacidade limitada de traduzir em realidades concretas aquilo que foi acordado. Tais mecanismos informais podem ser mais eficientes quando se trata de cordenar aes que dependem de medidas adotadas nos respectivos planos nacionais, como o caso de alguns dos acordos do G-20 relacionados ao sistema financeiro internacional. Mas sua eficincia pode ser menor - quase nula inclusive - quando diz respeito a impulsionar aes que precisem ser traduzidas em compromissos jurdicos e no desenvolvimento de nova regulamentao jurdica internacional. Por exemplo, o G-20 demonstrou sua disposio de concluir a Rodada de Doha e, com certeza, isto foi manifestado em Copenhague. A terceira questo transparece no fato de que algumas das organizaoes internacionais globais atuais apresentam insuficincias que as tornam pouco eficientes na hora de conseguir, entre seu grande nmero de pases membros, os consensos que so necessrios para agir e, especialmente, para gerar compromissos vinculadores. Seus processos decisrios podem estar refletindo uma arquitetura internacional j ultrapassada ou que j esteja sendo rapidamente ultrapassada. Com relao a isto, surgem trs perguntas centrais: como conseguir que 193 (caso da ONU) ou 153 (caso da OMC) pases cheguem ao equilbrio de interesses necessrio que permita a tomada de decises vinculadoras relacionadas com a realidade? Tais decises teriam as qualidades necessrias de eficincia, eficcia e legitimidade social, se forem adotadas somente por um nmero limitado de pases relevantes seguindo critrios de "geometria varivel" e de "massa crtica"? Neste caso, quais deveriam ser esses pases, de modo a que no seja gerada uma rejeio explcita ou implcita entre aqueles que no participem da tomada das respectivas decises, evidenciando assim um srio problema de legitimidade? Responder a essas perguntas, com aes, no ser uma tarefa fcil ou rpida. Os aspectos mencionados so apenas alguns dos que evidenciam o mbito da crise sistmica mundial atual. Eles recriam a tenso dialtica clssica entre ordem e anarquia nas relaes internacionais. Trata-se de uma crise sistmica que pode ter um efeito domin em diferentes esferas regionais e, eventualmente, em escala global. Ela transparece na dificuldade de se encontrar, no mbito de instituies provenientes de uma ordem em colapso, respostas eficazes para problemas coletivos que so confrontados em escala global. Deixar o modo como estamos agindo hoje e caminhar em direo a uma nova ordem internacional, que derive mais da razo do que da fora, no , uma tarefa fcil. Surge da um fato perigoso que no convm ser subestimado, isto , que a falta de respostas eficazes a algumas das cuestes mais srias da agenda global leve-como j ocorreu no passado - ao surgimento de problemas sistmicos dentro de pases que foram, e que ainda so, protagonistas relevantes no cenrio internacional, ou que, mesmo quando no o sao podem produzir efeitos de arrasto em respectivos espaos geogrficos regionais. Isto pode ocorrer na medida em que em pases diferentes, inclusive nos mais desenvolvidos, os cidados no apenas percam sua confiana nos mercados - un efeito possvel de perdurar no cenrio de desajustes financeiros globais -, ms tambm na capacidade de encontrar respostas no contexto dos seus respectivos sistemas democrticos. Se assim ocorrer os prognsticos sombrios de alguns analistas seriam at suaves se comparados con o que seria necessrio enfrentar no futuro. Traduo Luciane Sommer.
Flix Pea es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundacin
ICBC; Director de la Maestra en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comit Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.