Experiencia-Democratica Avritzer Coord

Experincia democrtica,
sistema poltico e
participao popular
Leonardo Avritzer
(org.)
2013
Fundao Perseu Abramo
Instituda pelo Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996.
Diretoria
Presidente: Marcio Pochmann
Vice-presidenta: Iole Ilada
Diretoras: Ftima Cleide e Luciana Mandelli
Diretores: Kjeld Jakobsen e Joaquim Soriano
Coordenao da coleo Projetos para o Brasil

Iole Ilada
Editora Fundao Perseu Abramo

Coordenao editorial: Rogrio Chaves
Assistente editorial: Raquel Maria da Costa
Equipe de produo: Reiko Miura e Marcos Filip
Projeto grfico: Caco Bisol Produo Grfica Ltda.

Diagramao: Mrcia Helena Ramos
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
A963e Avritzer, Leonardo. Experincia democrtica, sistema poltico e participao

popular / Leonardo Avritzer. So Paulo : Editora Fundao Perseu
Abramo, 2013.
128 p. ; 23 cm (Projetos para o Brasil ; 6)

Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7643-174-9
1. Poltica - Brasil. 2. Democracia - Brasil. 3. Participao popular. 4. Corrupo.

5. Mulheres - Participao poltica. I. Ttulo. II. Srie.
CDU 32(81)
CDD 320.981
(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)

Sumrio
5 Apresentao
7 Prefcio
Iole Ilada
11 Um balano da participao social no Brasil ps-constituio de 1988

Leonardo Avritzer
21 Financiamento eleitoral em perspectiva comparada

Andr Marenco
35 A participao social no nvel nacional: desafios a um projeto inacabado

Roberto Rocha Coelho Pires
47 A democracia brasileira na ausncia das mulheres: a perspectiva da

teoria poltica feminista
Marlise Mattos
59 A democracia chega universidade brasileira

Joo Feres Jr. e Andr Lzaro
75 Participao, desenvolvimento e comunidades tradicionais

Lilian Gomes
87 As consequncias da corrupo para o sistema poltico brasileiro

Fernando Filgueiras
99 A organizao do sistema poltico no Brasil na dcada petista (2003-2013)

Oswaldo E. do Amaral
111 Sistema poltico, democracia e opinio pblica

Rachel Meneguello
121 Sobre o organizador

123 Sobre os autores
Apresentao
Prximo de completar a terceira dcada do regime democrtico iniciado

em 1985 o mais longo de toda sua Histria , o Brasil vem se afirmando
como uma das principais naes a vivenciar mudanas significativas no tradi-
cional modo de fazer poltica. Com trs mandatos consecutivos de convergn-
cia programtica, os governos Lula e Dilma consolidam o reposicionamento
do pas no mundo, bem como realizam parte fundamental da agenda popular
e democrtica aguardada depois de muito tempo.
Lembremos, a ltima vez que o Brasil havia assistido oportunidade
comparvel, remonta o incio da dcada de 1960, quando o regime demo-
crtico ainda estava incompleto, com limites a liberdade partidria, interven-
es em sindicatos e ameaas dos golpes de Estado. O pas que transitava
poca para a sociedade urbana e industrial conheceu lideranas intelectu-
ais engajados como Darcy Ribeiro e Celso Furtado, para citar apenas alguns
cones de geraes que foram, inclusive, ministros do governo progressista
de Joo Goulart (1961-1964).
A efervescncia poltica transbordou para diversas reas, engajadas e im-
pulsionadas pelas mobilizaes em torno das reformas de base. A emergncia
de lideranas estudantis, sindicais, culturais e polticas apontavam para a con-
cretizao da agenda popular e democrtica.
A ruptura na ordem democrtica pela ditadura militar (1964-1985),
contudo, decretou a vitria das foras antirreformistas. O Brasil seguiu cres-
cendo a partir da concentrao da renda, impondo padro de infraestrutura
(aeroportos, portos, escolas, hospitais, teatros, cinemas, entre outros) para
apenas parcela privilegiada do pas. A excluso social se tornou a marca da 5
modernizao conservadora.
Experincia democrtica, sistema poltico e participao popular
P r oje tos par a o B r asi l
Em 1980, a economia nacional encontrava-se entre as oito mais impor-

tantes do mundo capitalista, porm quase a metade da populao ainda en-
contrava-se na condio de pobreza e um quarto no analfabetismo. Nas duas
ltimas dcadas do sculo passado, mesmo com a transio democrtica, a
economia permaneceu praticamente travada, num quadro de semiestagnao
da renda per capita e regresso social. O desemprego chegou a 15% da fora
de trabalho no ano 2000, acompanhado de elevada pobreza e desigualdade da
renda, riqueza e poder.
Para enfrentar os prximos desafios pela continuidade da via popular
6 e democrtica, a Fundao Perseu Abramo reuniu e associou-se a uma nova
gerao de intelectuais engajados na continuidade das lutas pelas transfor-
maes do Brasil. Aps mais de oito meses de trabalho intenso, profundo
e sistmico, com debates, oficinas e seminrios, tornou-se possvel oferecer
a presente contribuio sobre problemas e solues dos temas mais cruciais
desta segunda dcada do sculo XXI.
Na sequncia, espera-se que a amplitude dos debates entre distintos
segmentos da sociedade brasileira possa conduzir ao aprimoramento do en-
tendimento acerca da realidade, bem como das possibilidades e exigncias
necessrias continuidade das mudanas nacionais e internacionais. A leitura
atenta e o debate estimulante constituem o desejo sincero e coletivo da Fun-
dao Perseu Abramo.
A Diretoria
Fundao Perseu Abramo
Prefcio
Que pas esse?, perguntava o poeta no refro da famosa cano1, na qual

a expresso com ares de interjeio servia para manifestar a inconformidade
com os problemas nacionais, fazendo eco, ento, a um sentimento generaliza-
do de que o pas era invivel.
O pas que inspirou aquela cano, no entanto, no mais o mesmo.
Nos ltimos dez anos, mudanas significativas ocorreram no Brasil. Nmeros
e fatos apontam para um pas economicamente maior, menos desigual, com
mais empregos e maiores salrios, com mais participao social, maior autoes-
tima e mais respeito internacional.
Dizer que o Brasil mudou e mudou para melhor est longe de signi-
ficar, contudo, que nossos problemas histricos tenham sido resolvidos. No
podemos nos esquecer de que o passado colonial, a insero subordinada e
dependente na economia mundial, os anos de conservadorismo, ditaduras e
autoritarismo e a ao das elites econmicas liberais e neoliberais marcaram
estruturalmente o pas por cerca de 500 anos, produzindo desigualdades e
iniquidades sociais, econmicas, culturais e polticas, com impactos impor-
tantes na distribuio de direitos bsicos como sade, educao, habitao,
mobilidade espacial e proteo contra as distintas formas de violncia e de
preconceitos, inclusive aquelas perpetradas por agentes do prprio Estado.
Tendo caractersticas estruturais, as questes acima apontadas no po-
dem ser adequadamente enfrentadas sem um estudo mais aprofundado de
suas caractersticas intrnsecas, seus contextos histricos, das relaes sociais
que as engendram e das propostas e possibilidades efetivas de superao.
1. Que pas este uma cano da banda de rock brasileira Legio Urbana, criada no Distrito Federal. Foi escrita em 1978
por Renato Russo (1960-1996), em plena ditadura civil-militar, mas lanada somente nove anos depois, em 1987, dando 7
ttulo ao lbum. No ano do lanamento, foi a msica mais executada em emissoras de rdio do pas.
Foi partindo de tais constataes que a Fundao Perseu Abramo conce-

beu, em janeiro de 2013, os Projetos para o Brasil, conjunto de estudos tem-
ticos sobre os principais problemas brasileiros. A ideia era reunir e mobilizar
o pensamento crtico de um grupo de especialistas em cada tema, tanto pro-
venientes do mbito acadmico quanto com atuao nos movimentos sociais
ou rgos governamentais.
Tais especialistas deveriam ser capazes de identificar obstculos e entra-
ves para a consecuo de polticas visando a superao daqueles problemas, a
partir de um diagnstico da situao e de uma avaliao crtica das propostas
8 existentes para enfrent-los. Deveriam, pois, recuperar aspectos do passado e
analisar o presente, mas visando a contribuir para pensar o futuro.
Isso implicava desafios de grande monta. O primeiro era a definio dos
temas. A cada debate, uma nova questo relevante era apontada como mere-
cedora de um estudo especfico. Fomos levados assim a fazer uma seleo,
que como qualquer escolha desta natureza imperfeita. Imperfeita porque
incompleta, mas tambm porque reflete o estabelecimento de divises e recor-
tes em uma realidade que, em sua manifestao concreta, constitui um todo,
intrincado e multifacetado.
A realizao de recortes no todo tambm implicou outra questo des-
fiadora, relativa ao tratamento das interfaces e superposies temticas. O de-
bate com os colaboradores, no entanto, e sobretudo o processo de elaborao
dos estudos, demonstrou-nos afinal que isto no deveria ser visto como um
problema. Era, antes, uma das riquezas deste trabalho, na medida em que po-
deramos ter textos de especialistas distintos debruando-se, com seus olhares
particulares, sobre as mesmas questes, o que evidenciaria sua complexidade
e suas contradies intrnsecas e estabeleceria uma espcie de dilogo tambm
entre os temas do projeto.
Considerando tais desafios, com grande entusiasmo que vemos nesse
momento a concretizao do trabalho, com a publicao dos livros da srie
Projetos para o Brasil. A lista2 de temas, coordenadores e colaboradores, em si,
d uma dimenso da complexidade do trabalho realizado, mas tambm da
capacidade dos autores para desvelar a realidade e traduzi-la em instigantes
obras, que tanto podem ser lidas individualmente como em sua condio de
parte de um todo, expresso pelo conjunto dos Projetos para o Brasil.
Os livros, assim, representam a materializao de uma etapa dos Projetos.
A expectativa que, agora publicados, eles ganhem vida a partir do momento
em que sejam lidos e apropriados por novos sujeitos, capazes de introduzir
2. Ver a lista completa dos volumes ao final deste livro.

P r oje tos par a o B r as i l
questionamentos e propostas discusso. E no impulso desse movimento
que envolve os que pretendem prosseguir pensando e mudando o Brasil que
a FPA enxerga, neste trabalho, a possibilidade de uma contribuio poltica
importante, para alm da contribuio intelectual dos autores.
Impossvel no citar que o projeto, ainda que tenha sido concebido mui-
to antes, parece se coadunar com o sentimento expresso em junho e julho de
2013 quando milhares de pessoas ocuparam as ruas do pas , no que se
refere ao desejo de que os problemas estruturais do Brasil sigam sendo, de
forma cada vez mais incisiva e profunda, enfrentados.
Retomamos, pois, a indagao da cano, mas agora em seu sentido 9
literal: que pas, afinal, esse?
, pois, no avano dessa compreenso, fundamental para a superao
das perversas heranas estruturais, que os Projetos para o Brasil pretendem
contribuir. Importante dizer que, tratando-se de textos absolutamente auto-
rais, cada pensador-colaborador o far a sua maneira.
Neste volume, construdo sob a coordenao de Leonardo Avritzer, um
qualificado grupo de pesquisadores sobre os temas da democracia apresentar
um diagnstico do sistema poltico brasileiro, no que se refere sobretudo aos
mecanismos de participao e expresso dos distintos segmentos sociais.
A anlise oferecida pelo conjunto dos textos, que partir de um balano da
participao social no Brasil aps a redemocratizao dos anos 1980, trar tona
questes fundamentais, que iro dos problemas resultantes do modelo de finan-
ciamento do sistema poltico e do impacto da percepo da corrupo sobre os
mecanismos de representao at a avaliao da participao de grupos sociais
especficos, como as mulheres e as comunidades tradicionais, sem descuidar de
aspectos como o da democratizao do acesso ao ensino superior.
Tendo em vista a centralidade do tema, cujas repercusses se espraiam
para os mais distintos mbitos econmicos, sociais e culturais , e sua atua-
lidade em um momento de fortes questionamentos sobre o estatuto de nosso
sistema poltico e sobre a solidez de nossa democracia, tantas vezes aviltada
ao longo da histria do pas, esta sem dvida uma obra importante, que
reafirma a necessria dimenso democrtica e popular de nosso projeto de
desenvolvimento.
Iole Ilada
Coordenadora da coleo Projetos para o Brasil
Vice-presidenta da Fundao Perseu Abramo
10
Leonardo Avritzer
Um balano da participao
social no Brasil
ps-constituio de 1988
J lugar comum identificar o forte avano da participao social com

a promulgao da Constituio de 1988 e com as legislaes infraconstitucio-
nais que lhe seguiram. No momento da convocao da Assembleia Nacional
Constituinte (ANC), o grande debate girou em torno da convocao ou no
de uma assembleia exclusiva para o processo de reviso constitucional. No
entanto, uma outra caracterstica da ANC brasileira adquiriu importncia com
o tempo, a sua orientao participativa. A ANC permitiu emendas populares e
desencadeou uma campanha popular para obter assinaturas para muitas pro-
postas ligadas s polticas pblicas. Alguns entre os mais importantes movi-
mentos da sociedade civil, tais como a sade e os movimentos de reforma ur-
bana, da mesma forma que outros importantes atores sociais, como a Central
nica de Trabalhadores (CUT) ou o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra
(MST) tambm se juntaram campanha para emendas populares (Whitaker,
1994). Este foi o primeiro momento importante de um processo de aprofun-
damento democrtico que criou instituies participativas nas reas de sade,
planejamento urbano, meio ambiente e assistncia social, entre outras reas.
Uma emenda popular na rea da sade foi apresentada com pouco menos de
60 mil assinaturas, assim como tambm foram apresentadas emendas popula-
res na rea da assistncia social e polticas urbanas. Hoje existem no pas mais
de 10 mil conselhos de sade e assistncia social.
Assim, os anos 1990 acabam se tornando um momento da exploso
da participao social no Brasil. Ao mesmo tempo em que a participao
nas reas de sade e planos diretores municipais, desencadearam uma forma 11
muito intensa de participao, o oramento participativo tambm estava em
ascenso. Olvio Dutra foi eleito prefeito de Porto Alegre em 1988 e introduziu
o oramento participativo (OP) na cidade. uma poltica participativa local,
que gera um processo de deliberao entre sociedade civil e Estado no nvel
local. Ele inclui atores sociais, membros de associaes de bairro e cidados
comuns em um processo de negociao e deliberao que acontece em duas
etapas: uma etapa participativa, em que a participao direta, e uma etapa
representativa, na qual a participao ocorre por meio da eleio de delegados
e ou conselheiros. O oramento participativo tornou-se uma marca registrada
das gestes do Partido dos Trabalhadores (PT) tendo se estendido para 201
12 cidades (Avritzer e Wampler, 2008). Mais uma vez, podemos ver uma forte
interao entre associativismo em organizaes da sociedade civil e a operao
de um processo participativo por parte do Estado, marca de algumas gestes
petistas nos anos 1990.
A terceira forma de participao no Brasil so as conferncias nacionais.
Elas despontam na cena poltica nos anos 2000. Como sabemos, conferncias
nacionais existem aqui desde os anos 1940, quando Getlio Vargas convocou
a primeira conferncia nacional de sade. Desde ento, ocorreram no Brasil
126 conferncias (este dado inclui as 11 conferncias realizadas pelo governo
Dilma Rousseff, em 2011). Do total de 126 conferncias, 74 foram realiza-
das pelo governo Lula e 85 realizadas pelos governos Lula e Dilma Rousseff,
tomados conjuntamente. Mais de seis milhes de pessoas participaram das
conferncias nacionais (Avritzer e Sousa, 2013). As conferncias nacionais sig-
nificam uma extenso de polticas participativas implementadas pelo Partido
dos Trabalhadores (PT) em nvel local nos anos 1990 para o plano nacional.
As conferncias tm tido um forte impacto na relao entre Estado e sociedade
civil nos governos do PT na medida em que ajudam a formar uma agenda co-
mum em reas como a assistncia social, a segurana alimentar, a poltica para
as mulheres. Elas constituem o terceiro eixo do trip participativo implantado
no Brasil nos ltimos 20 anos.
Um fenmeno particular relacionado participao merece a nossa aten-
o, em especial depois das enormes manifestaes do ms de junho de 2013:
a incapacidade do Estado brasileiro de dar conta da pauta de reivindicao de
servios pblicos e de participao na rea de infraestrutura. De um lado, o
fenmeno da institucionalizao da participao poltica tem se diversificado
e aumentado no que concerne, dentre outros, ao desenho e gesto de polticas
pblicas em variados campos (sade, educao e assistncia social) servindo
de base e aporte ao desenvolvimento de literatura correlata na seara da teoria
democrtica contempornea (Santos, 1998; Santos e Avritzer, 2003; Coelho
e Nobre, 2004; Avritzer, 2009; 2010; 2013). De outro, possvel notar uma
diminuio da relevncia do OP e dos conselhos no nvel local e uma ausncia
quase integral da participao na rea de infraestrutura. Estes dois fenme-
nos ocorreram simultaneamente, mas tm origens bastante diferenciadas. No
que diz respeito rea de infraestrutura, no foi uma arena privilegiada dos
movimentos sociais ligados ao prprio PT devido principalmente ao apago
de investimentos em infraestrutura nos anos 1980 e 1990. J no que toca
participao local, tudo indica que existem sinais de esgotamento dentro das
gestes ligadas ao prprio PT. Neste brevssimo artigo, iremos tratar destas
questes fazendo um balano da participao social no Brasil.
13
Ascenso e queda da participao nos governos locais petistas
possvel afirmar que gestes do Partido dos Trabalhadores (PT) e par-
ticipao social tm andado lado a lado desde o incio dos anos 1990. O or-
amento participativo foi o passo inicial dado nesta direo e o seu sucesso
pode ser traduzido em trs resultados: a forte participao que surpreendeu
at mesmo alguns dos seus proponentes , a capacidade de realizar obras p-
blicas de visibilidade, a partir da deciso dos prprios atores sociais e a marca
da inverso de prioridades polticas, to cara ao PT. Com o sucesso inicial do
OP em Porto Alegre (RS) no comeo dos anos 1990, a participao tornou-se
uma marca generalizada das administraes locais petistas. O mapa (na prxima
pgina) uma boa expresso da expanso do OP nos anos 1990 at o ano de
2004. A partir da ocorrem dois fenmenos: o primeiro deles a diminuio
do nmero de capitais que praticam o OP por motivos diversos, entre os quais
destacaria uma certa competio entre o OP e outras obras de infraestrutura. O
segundo fenmeno a diminuio dos recursos alocados no OP em quase todas
as cidades. Se verdade que em alguns casos, como o de Porto Alegre, esta dimi-
nuio coincide com a derrota do PT nas eleies municipais, em outros casos,
como o de Belo Horizonte (MG), h uma deciso de uma administrao do PT
de diminuir a aplicao de recursos no OP.
Podemos fazer raciocnio idntico em relao aos conselhos, em especial
o de sade. Os conselhos, tal como apontado acima, tiveram o seu momento
ureo no meio dos anos 1990. Neste momento, diversas cidades brasileiras
se tornaram conhecidas pelos seus conselhos. O de sade em So Paulo,
tornou-se muito importante para a poltica na cidade. Ao mesmo tempo,
conselhos de sade foram extremamente importantes em Belo Horizonte e
Porto Alegre na melhoria do acesso a tal poltica pblica (Cortez, 2002; Coe-
lho, 2004). Tambm aqui h uma perda de centralidade ligada tanto a disputa
poltica quanto a outros fatores. verdade que o conselho de sade da cidade
de So Paulo foi desativado durante as gestes conservadoras de Paulo Maluf e
Mapas
1989-1992 1993-1996
14
1997-2000 2001-2004
Fonte: PRODEP Projeto Democracia Participativa (UFMG)
Celso Pitta, mas ele no readquiriu a mesma relevncia na gesto de Marta Su-
plicy (PT). Ao mesmo tempo, houve um fenmeno de forte corporativizao
das gestes participativas nos conselhos nacionais, o que tambm diminuiu a
sua legitimidade junto ao governo.
Assim, o momento anterior s manifestaes de junho (2013) foi um
momento no qual havia despontado um certo ceticismo interno ou mudana
de posio poltica em relao a propostas de participao. Tais propostas ha-
viam sido parcialmente deixadas de lado por administraes como a de Belo
Horizonte e Porto Alegre e no haviam sido reinseridas com a nfase desejada
por gestes petistas, como a do Rio Grande do Sul. Assim, seja pelo lado do
OP, seja pelo lado dos conselhos, houve uma forte diminuio da influncia
das formas de participao no nvel local no Brasil, ao mesmo tempo em que
a participao no nvel federal adquiriu forte relevncia com o governo Lula.
Vale a pena discutir em detalhes este fenmeno.
Participao nos governos Lula e Dilma: um primeiro balano
A chegada do PT presidncia da Repblica em 2003 aumentou ain-
da mais as contradies das polticas participativas no Brasil. Por um lado,
inegvel que com a chegada do partido ao poder, o governo federal adotou
uma orientao genericamente participativa que implicou em uma expanso
dos conselhos nacionais e em forte expanso das conferncias nacionais. A re-
alizao de um conjunto de conferncias prtica que existia antes de 2003,
mas estava fortemente limitada s reas da sade e a assistncia social (Avrit-
zer, 2010) constituiu uma das marcas registradas do governo Lula. Durante
o governo Lula houve uma expanso das conferncias nacionais. Se tomamos 15
como ponto de referncia a primeira conferncia nacional de sade, organiza-
da pelo governo Vargas ainda nos anos 1940 e contabilizamos as conferncias
nacionais, percebemos que alcanaram a marca de 115 conferncias realizadas
desde ento. Destas, 74 conferncias foram realizadas durante o governo Lula,
o que mostra a sua centralidade nas polticas participativas deste perodo. Tal
marca tambm altera a influncia das conferncias sobre as polticas pblicas do
governo federal.
Quando analisamos as conferncias nacionais sob o ponto de vista dos seus
participantes, ns encontramos os seguintes dados: participaram das confern-
cias nacionais em torno de 6,5% da populao adulta brasileira. O participante
tpico das conferncias nacionais uma participante, isto , uma mulher com
quatro anos de escolaridade e uma renda que varia de 1 a 4 salrios-mnimos
(Avritzer, 2012). Vale a pena pensar que este tambm o perfil majoritrio de
outras formas de participao no Brasil, em particular, do oramento participa-
tivo (Baierle, 2000). Se a participao ocorre no que diz respeito a renda e a es-
colaridade em patamares prximos mdia da populao, vale a pena observar
que h tambm uma estratificao na medida em que passamos dos nveis locais
para o nvel nacional, portanto um fenmeno importante.
Assim, podemos pensar em uma tipologia das conferncias e da partici-
pao dos atores da sociedade civil: as conferncias so iniciativa do governo
federal nas reas das polticas pblicas que tem atrado segmentos significati-
vos da sociedade civil em todas as suas etapas. Nas etapas locais, a participa-
o destes segmentos tende a ser muito prxima da renda e da escolaridade
mdia da populao, ao passo que nas etapas nacionais pode se perceber uma
tendncia estratificao da populao por renda e escolaridade. Tal estrati-
ficao no diferencia estes grupos radicalmente da populao em geral, uma
vez que h um processo de eleio de delegados que conecta os dois grupos.
No entanto, o mais importante em relao s conferncias, que pode mostrar
o seu impacto democratizador e includente, analisar o seu perfil nas polticas
do governo federal. E, neste caso, ele se d fundamentalmente em algumas

polticas sociais, ao passo que a rea de infraestrutura fica mal coberta pelas
conferncias.
Assim, quando colocamos a participao social em perspectiva dentro
do governo, vemos um outro retrato. Algumas reas do governo federal, em
especial aquelas ligadas s polticas sociais, tornaram-se fortemente participa-
tivas, ao passo que outras reas se tornaram menos participativas ou tiveram
as duas propostas de participao fortemente questionadas. Podemos oferecer
dois tipos diferentes de exemplos: o primeiro deles ligado ao meio ambiente, a
16 questo indgena, a infraestrutura na Amaznia. Nesta rea, tnhamos no in-
cio do governo Lula um acmulo de polticas participativas ligadas a prprio
origem do PT. Especialmente na Amaznia com a formao do PT foi coloca-
da uma agenda, a das reservas extrativistas que, em um primeiro momento,
tornou-se uma das principais agendas do partido. Com o incio do governo
Lula, colocaram-se agendas semelhantes no Ministrio do Meio Ambiente mas
acabaram no se tornando as principais agendas para o setor. Vale mencionar
aqui a questo dos transgnicos, a questo dos arranjos institucionais que re-
sultaram das audincias da BR-163 (agendas fundamentais do movimento de
meio ambiente) e que no se tornaram agendas do governo Lula. Elas ficaram
isoladas no meio ambiente.
Algo parecido pode ser afirmado em relao a como os governos Lula e
Dilma se comportaram no que toca questo indgena. O governo Lula iniciou
com uma pauta progressista para a questo indgena, pautando a demarcao
da reserva Raposa Serra do Sol. Esta uma das maiores reas indgenas do pas
e vinha sendo demarcada desde 1998 pelo Ministrio da Justia. Em 2004 e
2005, o Ministrio assume a demarcao integral e contgua da reserva e aca-
bou contestada na justia, mas confirmada pelo Supremo Tribunal Federal
(STF). Este um dos episdios principais do incio do governo Lula, onde
setores agrrios (que passam a fazer parte da base de apoio) so derrotados
por uma ao do governo que, no entanto, precisou ser confirmada pelo STF.
A partir do governo Dilma, essa orientao genericamente a favor dos
direitos indgenas comeou a ser questionada quando um conjunto de grande
obras de infraestrutura so proposta para a Amaznia. Essas obras geram um
conjunto de conflitos, o principal est relacionada s audincias pblicas para a
construo de Belo Monte.
O governo federal realizou quatro audincias pblicas para o licencia-
mento de Belo Monte. A primeira audincia ocorreu na cidade de Brasil Novo,
em setembro de 2009, com a presena de aproximadamente 600 pessoas.
A segunda audincia ocorreu em Vitria do Xingu no mesmo ms, com a
presena de 1500 pessoas. A terceira em Altamira, com a presena de mais
de mil pessoas, entre as quais 150 indgenas, e a quarta ocorreu em Belm,
envolvendo conflitos entre atores sociais, Ministrio Pblico e a Eletronorte.
Todas as audincias foram consideradas problemticas pelo procurador-geral
da Repblica, Rodrigo Costa e Silva, sob dois aspectos fundamentais para uma
teoria da participao: o primeiro foi o tempo de debate; e o segundo, a questo
do critrio da participao dos indgenas. Todas as audincias pblicas relativas
a Belo Monte foram organizadas pela Eletronorte e nelas se deram conflitos es-
perados entre a populao local, os atores da sociedade civil ligados ao meio am-
biente e instituies jurdicas importantes, como o Ministrio Pblico do Par. 17
A segunda questo importante a maneira de consultar os indgenas
em relao aos efeitos da usina sobre suas terras. Esta uma questo que se
tornar cada vez mais relevante na medida em que novas obras de infraes-
trutura forem construdas na Amaznia. De um lado, o Brasil signatrio da
conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que coloca
a questo da chamada consulta exclusiva que por sua vez pode ser con-
siderada problemtica do ponto de vista de uma teoria democrtica, porque
outorga direito de veto a estas populaes. Por outro lado, a maneira como os
indgenas forma includos nas audincias de Altamira e Belm, sugerem uma
poltica de maioria inaceitvel para os critrios de uma teoria do reconheci-
mento dos direitos das minorias (Fraser, 2003). Assim, tambm neste caso se
colocam claramente limites da prpria forma de participao desenvolvida no
Brasil ps-democratizao.
A terceira rea de conflito est relacionada s polticas de infraestrutura
urbana, em especial aquelas visando a Copa do Mundo. Mais uma vez, vale
a pena lembrar que a democratizao do acesso terra urbana foi um dos
pilares da construo do PT (Almeida, 2002). O Estatuto da Cidade, com a
incluso da clusula de cesso de direito especial de uso, foi uma poltica de
importncia seminal para a democratizao das grandes cidades brasileiras. O
PT em suas administraes de grandes capitais liderou planos diretores muni-
cipais importantes, como os de Belo Horizonte, So Paulo e Porto Alegre. Nos
ltimos anos, com a retomada da construo da infraestrutura urbana, muitos
desses princpios foram deixados de lado.
Assim, possvel perceber uma tenso na questo da participao social
que se coloca nas gestes do PT no nvel local e que se acentua no nvel na-
cional. Tal tenso tem incio com uma reduo da centralidade das polticas
participativas nas administraes do PT a partir de 2002 ou 2004. Em 2002,
d-se uma movimentao do partido em relao ao centro que, na minha
opinio, no anula a sua orientao genericamente participativa expressa, por
exemplo, em janeiro de 2003, com a audincias pblicas do Plano Plurianual

(PPA) e o novo papel de articulao social da Secretaria-Geral da presidncia.
No entanto, em 2004 ocorre um claro realinhamento que comea com algu-
mas derrotas eleitorais importantes no nvel local, como foi o caso em Porto
Alegre e So Paulo. Mas, justamente em cidades como Belo Horizonte (onde
o PT continua eleitoralmente forte) que se d esse realinhamento do projeto
participativo. Ao mesmo tempo, em nvel nacional, especialmente depois da
crise de junho de 2005, ocorre um reforo do projeto participativo que se
estende at 2010. neste momento que, mais uma vez, temos um realinha-
18 mento em especial na questo da infraestrutura. Neste sentido, vale a pena
pensar em um balano da participao neste perodo e avaliar tambm quais
so suas perspectivas futuras.
Perspectivas da participao social no Brasil

possvel apontar as perspectivas da participao social no Brasil a par-
tir destas breves reflexes. Em primeiro lugar, podemos dizer que h um mo-
delo claro de participao vinculado s gestes do PT que se esgotou. Este
modelo inclui oramento participativo, conselhos e conferncias no nvel local
e nacional e exclui infraestrutura e polticas ambientais. Ele se esgotou porque
de um lado, o oramento participativo e os conselhos serviram como portas
de entrada para a participao em importantes polticas sociais e de infraes-
trutura urbana, mas que acabaram cumprindo um papel pequeno ou foram
deslocado pelas novas polticas de infraestrutura. Diversos exemplos podem
ser dados em diferentes partes do pas: as obras de infraestrutura viria em
Belo Horizonte e a reduo da centralidade do OP; a desocupao da cracoln-
dia em So Paulo e desrespeito da Zeis na construo do acesso ao estdio em
Fortaleza e a construo do canteiro de obras de Belo Monte. Todas essas aes
romperam com um paradigma de participao nas polticas urbanas no Brasil.
Em apenas um caso, o de So Paulo, uma gesto do PT no esteve envolvida.
Todos estes elementos indicam o momento de comear uma nova fase
na participao, hoje presente em alguns estados em torno da ideia de sistema
de participao. O sistema trabalha a proposta de que a participao social
tem que ser inerente ao governo e que no pode estar isolada do sistema pol-
tico. Neste sentido, ela coloca o dedo na ferida dos processos de participao
dos anos 1990. Sem dvida, eles foram exitosos em seus prprios termos, isto
, foram capazes de distribuir bens pblicos e servios para a populao de
baixa renda e construir uma identificao entre esta parcela da populao e o
PT, mas no foram capazes de alcanar o centro dos governos e das suas pol-
ticas. O fenmeno novo que se colocou nos ltimos anos que existem cada
vez mais polticas e decises de investimento passando por fora dos processos
participativos. Tal fenmeno est ligado a um esgotamento de certas polticas
como o OP, mas tambm a um processo de normalizao poltica em direo
ao centro vivido pelo prprio PT. A soluo para a crise de certas formas de
participao no passa pela sua desativao, mas sim pela ampliao hoje pen-
sada por alguns governos estaduais, como o do Rio Grande do Sul e do DF
e algumas prefeituras mais ousadas, como Joo Pessoa e Caruaru. Ela passa
por integrar a participao no governo e torn-la um momento fundamental,
tal como o compromisso pela participao proposto pela Secretaria-Geral da
presidncia. Nestes casos, preciso pensar que polticas participativas no de- 19
vem se restringir ao eixo distributivo, mas abranger tambm as comunidades
tradicionais e a infraestrutura com o intuito de se constiturem em uma ampla
via de incluso social.
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20
Andr Marenco
Financiamento eleitoral
em perspectiva comparada
O financiamento de campanhas eleitorais constitui um desafio para as ins-

tituies representativas contemporneas. A importncia adquirida pelo acesso
a fontes privadas de financiamento eleitoral projeta consequncias seja sobre as
condies de equilbrio da competio eleitoral, como na constituio de uma
estrutura de oportunidades para estratgias rent seeking por agentes pblicos
(Rose-Ackerman, 1999; Kunicov & Rose-Ackerman, 2005), dado o potencial
de formao de redes de relaes entre partidos e candidatos que necessitam de
recursos para custear campanhas cada vez mais caras, ou empresrios que tem
no investimento eleitoral possibilidade de tratamento privilegiado em contratos,
acesso a informao e regulao governamental. Neste contexto, uma agenda
de reforma institucional no pode negligenciar os problemas decorrentes do
financiamento eleitoral, e a formulao de alternativas aptas a equalizar a com-
petio e promover maior transparncia no acesso a recursos partidrios e man-
datos representativos. A adoo ou ampliao em fundos partidrios pblicos
e subvenes estatais parece constituir a resposta mais frequentemente adotada
por instituies polirquicas aos problemas do financiamento eleitoral. Est no
centro do debate de reformas polticas em curso atualmente no Brasil.
Este texto pretende oferecer um painel sobre os modelos de financia-
mento partidrio pblico existentes atualmente. Para isto, utiliza como ponto
de partida um levantamento realizado pelo International IDEA (Institute for
Democracy and Electoral Assistence) que identificou um conjunto de 116 pa
ses dotados de legislao estabelecendo com algum tipo de oferta de fundos
pblicos diretos a partidos polticos. Cotejando esta informao com outras
bases de dados, pretende-se observar sua distribuio considerando tipo de 21
regime poltico (democracias ou no) e frmula eleitoral. Na sequncia, o tex-
to procura destacar a presena de um conjunto de dispositivos que regula-

mentam a oferta de fundos pblicos: a extenso dos limites estabelecidos para
contribuies privadas, condies de elegibilidade e acesso s subvenes
pblicas, diferentes frmulas para o clculo da distribuio, limites impos-
tos utilizao dos recursos pblicos, existncia de meios indiretos de finan-
ciamento, como acesso mdia e, finalmente, condicionalidades adicionais
existentes em alguns casos, como representao de gnero. Na ltima parte, o
texto procura analisar os impactos eventualmente promovidos pela disposio
de financiamento pblico, comparando esta informao com dados dispon-
22 veis referentes a transparncia institucional.
Modelos de financiamento partidrio

Financiamento eleitoral tornou-se ponto nevrlgico de instituies po-
lirquicas, especialmente em contexto marcado pelo declnio da era dos par-
tidos de massas (Bartolini, 2000; Katz & Mair, 1994). Perda da relevncia de
ideologias como instrumentos eficientes de economia de informao para o
eleitor, crescimento nas taxas de volatilidade eleitoral, aumento nos custos de
campanhas eleitorais como decorrncia do incremento tecnolgico nas tcni-
cas de propaganda eleitoral e, principalmente, reduo na escala de filiao
partidria, com repercusses no desaparecimento do ativismo voluntrio e
perda da importncia de cotizaes individuais como fonte de financiamento
eleitoral terminam por colocar as modernas organizaes partidrias frente
s opes de acesso a recursos empresariais ou a subvenes estatais como
meios capazes de responder s novas escalas da competio eleitoral (Mair &
Van Biezen, 2001; Mair, 2004; Manin, 1995; Norris, 2000; de Vreese, 2009;
Pinto-Duschinsky, 2002; Bryan & Baer, 2005; Scarrow, 2006; Speck, 2006,
Fogg, Molutsi & Tjernstrm, 2003; Van Biezen, 2003; Johnston, 2005; Zovat-
to, 2005; Walecki, 2005; Scarrow, 2007; Roper, 2008; Reis, 2008).
Contextos nos quais a eficincia nas instituies de controle e monitora-
mento exponenciou os riscos decorrentes de escndalos polticos produzidos
por denncias de corrupo, terminaram por incentivar a opo subvenes
estatais, como alternativa de financiamento de campanhas eleitorais (Scarrow,
2007; Van Biezen, 2003; 2004;). sugestivo, a este respeito, observar como
a adoo de fundos partidrios pblicos constitui modelo recente, posto em
prtica em poliarquias institucionalizadas especialmente aps os anos 1970.
O Uruguai representa experincia pioneira na introduo de subvenes par-
tidrias pblicas, em um distante ano de 1928. Posteriormente, Costa Rica
(1949), Alemanha (1959) e Argentina (1961) criaram legislao promovendo
a oferta de fundos eleitorais pblicos para seus partidos polticos. Contudo,
a primeira grande onda na direo da adoo de financiamento partidrio
pblico ocorrer somente a partir dos anos 1970, com sua implementao em
pases como Noruega, Canad, Itlia, Espanha. Chama a ateno casos como
Holanda e Reino Unido, que criaram legislao especfica para a proviso de
fundos estatais somente em 1999. A nova gerao de democracias surgidas no
Leste Europeu, frica e sia, desde o incio dos anos 1990, contribuiu para
ampliar presena deste modelo, chegando a mais de uma centena de casos
nacionais nos dias atuais.
Levantamento de informaes, promovido pelo International IDEA
identificou 116 casos nacionais onde os partidos contam com possibilidade 23
de obter subvenes estatais para o suporte de suas atividades. Em 60 destes
casos, a distribuio dos recursos pblicos verifica-se em intervalos contnuos
e regulares (ano ou ms); outras 19 naes, subvenes pblicas so disponi-
bilizadas apenas em perodos de campanhas eleitorais, e nos restantes 37 pa-
ses, elas so distribudas tanto em perodos eleitorais como extra-eleitorais.
Neste ponto, informao relevante diz respeito distribuio dos casos
considerando o modelo institucional vigente. Para considerar se existe uma
correspondncia entre frequncia de casos nacionais com financiamento par-
tidrio pblico e instituies democrticas, comparou-se as informaes do
International IDEA com a classificao realizada pela Freedom House. Como se
sabe, esta instituio atribui, anualmente desde 1972, notas de 1 a 7 a pases
considerando um conjunto de atributos relacionados a liberdades civis e direi-
tos polticos. Como resultado, classifica-os em free, partly free e not free.
Esta classificao tem sido utilizada convencionalmente como equivalente ao
status de democracia1.
Quadro 1
Proviso de fundos pblicos em relao status institucional
Democrtico Parcialmente democrtico No democrtico Total
Fundos Pblicos
(free) (partly free) (not free)
sim 66,3 (59) 61,7 (37) 36,6 (15) - 111
no 33,7 (30) 38,3 (23) 63,4 (26) - 79
- 89 - 60 - 41 - 190
Fonte: IDEA, Database of Political Institutions, Democracy Cross-National Data, Freedom Hous.
1. Ver www.freedomhouse.org. Para uma anlise dos problemas e vantagens na utilizao deste ndice e classificao, ver
NORRIS (2008).
Duas em cada trs naes classificadas pela Freedom House como de-
mocrticas, ou mesmo parcialmente democrticas, dispe de algum tipo de
subveno estatal oferecida aos partidos em perodos eleitorais ou extra-elei-
torais. Como seria de se esperar, dado a provvel ausncia de eleies e par-
tidos, regimes no democrticos apresentam distribuio inversa, com 15 ca-
sos desviantes, que apresentam subvenes estatais, a despeito das restries
a direitos polticos e liberdades civis, com restries prpria existncia de
partidos de oposio. Entre estes casos, ex-repblicas soviticas, como Rs-
sia, Azerbaijo, Kazaquisto, Uzbequisto, e naes africanas, como Arglia,
24 Angola, Camares, Chad, Congo, Repblica Democrtica do Congo, Guine
Equatorial, Ruanda, Tunsia, Zimbbue, alm da Sria.
Procedimento seguinte, consistiu em desagregar a informao sobre
configurao institucional de pases com financiamento partidrio pblico,
considerando o modelo eleitoral vigente em cada caso. A pergunta, aqui, con-
siste em verificar se existe um padro regular de associao entre financiamen-
to estatal e formato da competio definido pelas regras de converso de votos
em cadeiras legislativas. Resposta pode ser encontrada na figura abaixo:
Figura 1
Presena de financimaneto pblico, conforme sistema eleitoral
Em %
RP 88,1
Misto 69,2
Majoritrio uninominal 28,1
Fonte: IDEA, Database of Political Institutions, Democracy Cross-National Data.
A informao acima considera apenas pases democrticos e parcial-

mente democrticos que possuem legislao que prev financiamento pbli-
co a partidos polticos. Foram descartados, portanto, naes classificadas pela
Freedom House como no democrticas2. Financiamento pblico constitui
fenmeno pouco frequente em pases com regras eleitorais de maioria relativa
em distritos uninominais (28,1%). Em contraste, esta legislao est presente
em pouco mais de dois em cada trs naes (69,2%) que contam com frmula
eleitoral mista (combinada ou independente) para a distribuio de cadeiras
legislativas em sua respectiva cmara baixa. De modo muito saliente, parece
haver uma forte associao entre subvenes estatais para partidos polticos e a
presena de sistema eleitoral baseado em representao proporcional: de um to-
tal de 65 pases (free ou partly free), com sistema eleitoral proporcional, apenas
nove no contam com nenhum tipo de financiamento pblico aos partidos. 25
No debate sobre uma agenda de reformas institucionais para o Brasil,
frequente afirmar-se que existiria uma associao necessria entre financia-
mento pblico e representao proporcional com listas partidrias fechadas.
Ou, em outras palavras, seria poltica e operacionalmente invivel combinar-se
o financiamento conferido a organizaes partidrias, com uma regra de alo-
cao de cadeiras partidrias baseada em votos preferenciais nominais. Caso
esta proposio fosse correta, dever-se-ia encontrar uma no correspondncia
entre financiamento pblico e instituies com representao proporcional e
votos preferenciais para ordenamento de listas partidrias. Isto, no entanto,
no ocorre: das 24 democracias com RP e votos preferenciais, 21 possuem
financiamento pblico, evidenciando que no existe incompatibilidade neces-
sria entre votos nominais e subvenes partidrias. Apenas Blgica, Sua e
Malta, entre democracias com representao proporcional e listas preferenciais
no possuem legislao prevendo financiamento estatal aos partidos.
Nesta direo, o Projeto de Lei 6316/2013 com apoio da OAB, CUT e
entidades da sociedade civil representa um avano importante, ao combinar
reforo no financiamento partidrio pblico, com um sistema de voto propor-
cional em dois turnos, permitindo associar o voto em legenda para a definio
da cota proporcional de cada partido, com o voto nominal em candidatos para
o ranqueamento das listas partidrias. Desta forma, evita-se os efeitos nega-
tivos tanto da regra de listas fechadas (a concentrao de poder nas mos de
dirigentes partidrios), como aqueles do voto em listas abertas (o uso de votos
nominais para a definio da proporcionalidade).
Por outro lado, este projeto, como as demais propostas de financiamen-
to eleitoral pblico apresentadas como modelo alternativo para uma agenda
2. Igualmente no foram consideradas outros modelos eleitorais como voto alternativo, two-round system, voto nico no
transfervel, voto nico transfervel.
de reformas institucionais para o Brasil, adotam critrio exclusivo para este

modelo de financiamento, com a proibio de contribuies privadas para
campanhas eleitorais (art. 17 e 23), mantendo apenas a possibilidade de con-
tribuies individuais por pessoas fsicas, limitadas a 700,00 reais (art. 31), e
desde que estas no ultrapassem a 40% da cota destinada ao maior partido no
Fundo Democrtico de Campanha. Neste ponto, trata-se de verificar que tipo de
restries ao financiamento eleitoral privado pode ser encontrado em pases
com legislao que prev recursos pblicos para partidos e candidatos.
Dentre os 116 pases com financiamento pblico a partidos polticos, 74
26 (63,8%) possuem tambm legislao fixando restries ou proibies relacio-
nadas a diferentes modalidades de contribuies privadas a partidos ou can-
didatos. Contudo, no foi possvel identificar nenhum caso em que isto corres-
ponda a completa proibio a qualquer tipo de recursos privados, correspondendo
a uma modalidade de financiamento pblico exclusivo. Os diferentes tipos de
restries ou proibies legais encontrados so os seguintes:
Empresas estrangeiras
Empresas com controle estatal (total ou parcial)
Empresas com contratos para a realizao de servios pblicos
Sindicatos
Contribuies annimas
rgos pblicos (no previstos em lei)
Pessoas com pendncias fiscais
Organizaes religiosas ou caritativas
Clubes esportivos
Atividades ilcitas
Tetos mximos permitidos para a doao por empresas
Publicizao da relao de doadores a partidos e candidatos
Dimenso importante ao analisar-se casos de financiamento pblico diz

respeito aos critrios de elegibilidade, ou seja, condies estabelecidas pela legis-
lao para que os partidos possam receber recursos pblicos. As exigncias mais
frequentes esto associadas a conquista de votos ou cadeiras legislativas pela
organizao partidria que pretende o direito a subvenes pblicas3. Em 58
casos, exige-se dos partidos representao em rgo legislativo; nmero menor
dentre estes (9) estabelece critrio adicional de threshold ou barreira de entrada,
representada por algum percentual mnimo de cadeiras conquistadas em elei-
3. Os critrios no so mutuamente exclusivos, razo pela qual a soma pode ultrapassar o nmero de casos.
o prvia; quatro pases (Benin, Chad, Colmbia, Nicargua) fixam exigncia
posterior: partidos que no alcanarem em eleio seguinte ao recebimento do
benefcio, um patamar mnimo de votos, devem devolver os recursos recebidos
previamente. Variao nestes critrios de elegibilidade podem ser encontrados
em pases que substituem cadeiras por votos como clusula de acesso aos re-
cursos pblicos, sejam sufrgios obtidos em eleio prvia (57) ou posterior (8)
ao benefcio. Pode-se encontrar, ainda, casos em que resultados, sob a forma de
cadeiras ou votos, so substitudos por nmero mnimo de candidatos, apresen-
tados em um determinado nmero de distritos eleitorais. Finalmente, trs pases
estabelecem como critrio de elegibilidade para os fundos estatais, um nmero 27
mnimo de registro de filiaes partidrias (Lesoto, Haiti, Holanda).
Dispositivo relevante na legislao sobre fundos pblicos relaciona-se
com as regras de alocao dos recursos destinados aos partidos. Em 51 naes,
os fundos estatais so distribudos utilizando-se alguma medida de proporcio-
nalidade, seja em relao a votos ou cadeiras legislativas obtidas. Outros 41
casos repartem os fundos pblicos em partes que so alocadas proporcional-
mente expresso eleitoral ou parlamentar de cada partido e parcela repartida
equitativamente entre cada legenda. Finalmente, em 8 pases cada partido ele-
gvel para obter fundos estatais recebe parcelas equivalentes. Outros critrios
ainda utilizados so reembolso parcial de despesas eleitorais e distribuio per
capita considerando filiaes partidrias registradas.
Aqui, a medida mais adequada e democrtica para fixar-se a distribuio
dos recursos pblicos destinados aos partidos parece ser aquela configurada
pelo voto conferido na ltima eleio. A adoo de dispositivo baseado em
proporcionalidade o mais rigorosa possvel na alocao dos fundos partidrios
pode contribuir para premiar princpio democrtico cujo parmetro sejam as
preferncias do eleitorado, como, igualmente, inibir a formao de legendas
artificiais, orientadas para a captura de resduos das subvenes estatais.
Alm de fundos pblicos diretos, deve-se registrar a oferta de recursos
indiretos, disponibilizados para partidos como benefcios fiscais para aqueles
que fazem doaes (61), instalaes para reunies de campanha (28), espa-
os para materiais de campanha eleitoral (20), servios postais (13), meios
de transporte (9). Mas, de longe, o mais importante recurso indireto para
suporte campanhas partidrias representado por legislao permitindo o
acesso gratuito a meios de comunicao, especialmente TV, durante o perodo
eleitoral. Pelo menos 114 pases permitem este recurso a partidos polticos.
Para qualificar esta informao, a Figura 2 diferencia este conjunto de naes,
considerando seu status institucional, levando em considerao a classificao
promovida pela Freedom House:
Figura 2
Conjunto de naes e status institucional
Em %
No democrtico 44,2
Parcilamente 67,2
28
Democrtico 61,8
Fonte: IDEA, Database of Political Institutions, Democracy Cross-National Data, Freedom House.
Contrapartidas
Aspecto relevante que deve ser observado na legislao sobre financia-
mento eleitoral est relacionado existncia de condicionalidades exigidas em
contrapartida ao benefcio do acesso a fundos pblicos. Nesta direo, deve-se
destacar casos nacionais em que paralelo regulamentao do financiamento
estatal, esto previstas regras para premiar ou penalizar organizaes partid-
rias em relao ao tratamento por elas conferido (i) representao pluralista
de gnero, raa e faixa etria; (ii) procedimentos democrticos na seleo de
candidaturas, e (iii) transparncia dos candidatos.
Em 16 pases correspondendo a 13,8% dos casos de legislao com
fundos partidrios pblicos existem regras condicionando a distribuio dos
recursos estatais observncia de procedimentos orientados por igualdade de
gnero na constituio das listas de candidatos. A figura a seguir apresenta os
16 pases com condicionalidades de gnero para a partilha de fundos pbli-
cos, bem como o percentual efetivo de mulheres na cmara baixa:
Metade destes casos corresponde a pases apenas parcialmente democr-
ticos e nove deles, a naes com baixos nveis de desenvolvimento econmico
(PIB per capita inferior a 2 mil dlares). Comparando as mdias de participao
feminina nos respectivos legislativos, entre pases com nveis equivalentes de
desenvolvimento econmico (alto/mdio/baixo)4 e que possuem ou no condi-
4. Conforme classificao World Bank: Alto = mais de U$ 15 mil; Mdio = de U$ 2 a 14,9 mil; Baixo = menos de U$ 2mil.
Figura 3
Representao feminina cmara baixa
Em %
Papua Nova Guin 1

Haiti 4
Gergia 7
Mali 10
Knia 10
Romnia 11
Colmbia 12
29
Niger 13
Koreia do Sul 15
Frana 19
Bsnia 21
Srvia 22
Itlia 22
Crocia 24
Etipia 28
Portugal 29
Fonte: IDEA, Database of Political Institutions, Democracy Cross-National Data.
cionalidades de gnero, observa-se que pases que exigem participao feminina

nas nominatas de candidatos e que situam-se em nveis baixo ou mdio de
desenvolvimento, apresentam mdias de participao parlamentar de mulheres
superior em relao aqueles no mesmo patamar e que no possuem esta exign-
cia. Em contraste, pases com a combinao fundos pblicos + regras gnero e
alto desenvolvimento apresentam representao feminina em mdia 6 pontos
percentuais inferior em relao aqueles nos mesmos patamares econmicos e
sem condicionalidades de gnero. Em suma, se em pases com alto desenvolvi-
mento, no faz diferena incluir uma contrapartida de gnero ao acesso a fundos
pblicos possvel que nestes casos escolaridade e bem estar faam a diferena
positiva na representao feminina para pases com baixo ou mdio desenvol-
vimento, incluir na legislao uma exigncia de gnero faz diferena na amplia-
o da participao feminina na representao legislativa. Considerando que na
grande maioria destes casos, a introduo destas clusulas recente, pode-se
esperar no futuro maior incremento nesta diferena.
Os partidos brasileiros possuem nmero expressivo de filiados, tendo
somado 15,1 milhes em Agosto de 2013, o equivalente a 10,9% do eleitora-
do nacional. Considerando os principais partidos, que correspondem a 72%
de todos os filiados organizaes partidrias, a distribuio de membros

registrados nestas legendas pode ser verificada na figura abaixo:
Figura 3
Filiao partidria no Brasil
Maiores partidos, agosto 2013 (em nmeros absolutos)
PR 763.656
30 DEM 1.090.808
PTB 1.180.423
PDT 1.208.510
PSDB 1.351.796
PP 1.413.797
PT 1.566.201
PMDB 2.351.809
0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000
Fonte: Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
Conforme Rahat & Hazan (2001) os procedimentos de seleo de can-

didatos podem ser classificados de acordo com a composio do selectorado
partidrio em um eixo incluso/excluso, conforme a seleo dos candidatos
partidrios promovida em primrias abertas a todos os eleitores, em pri-
mrias restritas aos filiados partidrios, em fruns partidrios eletivos, por
rgos no eletivos ou, no extremo, por deciso de lideranas. Assim, outra
dimenso na qual o acesso a fundos pblicos pode ser usado como induo
positiva na modelagem de democracia no interior dos partidos, diz respeito
aos processos de deciso sobre seleo de candidaturas em cada organizao
partidria. Condicionar o acesso a fundos partidrios pblicos realizao
de eleies primrias dentro dos partidos para a escolha de candidatos em
todos os nveis com a exigncia de quruns mnimos para o cumprimento
desta condio, pode contribuir para ativar contingente que representa 1/10
dos eleitores brasileiros, reforar vnculos de identidade partidrios e incre-
mentar a competio no interior destas organizaes, oxigenando-as.
Finalmente, importante lembrar que financiamento pblico de par-
tidos e campanhas eleitorais no representa experimento indito ou desco-
nhecido, para o Brasil ou para outras 115 naes que j possuem fundos
partidrios e eleitorais, alm de outras formas de subveno estatal. Tambm
parece prudente minimizar expectativas quanto aos efeitos da introduo
ou ampliao de fundos pblicos sobre os nveis de corrupo em um dado
contexto nacional. Cotejando casos nacionais com legislao que adota fi-
nanciamento partidrio ou eleitoral pblico, com as notas conferidas por 31
instituies como Transparency International para percepo de corrupo
em cada pas, notamos que 68,2% dos 116 pases com subvenes estatais
a partidos situam-se no grupo dos pases definidos como mais corruptos,
considerando a classificao de percepo adotada por aquela instituio.
Nesta direo, os efeitos positivos esperados por um incremento no financia-
mento estatal parecem estar localizados menos na eliminao da corrupo
dependente de outras variveis e processos complexos e mais no potencial
indutor que esta legislao e os recursos financeiros alocados por ela possam
gerar na configurao de organizaes partidrias mais plurais, democrticas
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34
Roberto Rocha Coelho Pires
A participao social
no nvel nacional:
desafios a um projeto inacabado
Introduo
No final dos anos 1980, quando o Partido dos Trabalhadores (PT) as-
sumiu a gesto de governos municipais no pas, a participao social se tor-
nava uma das marcas de sua atuao, uma dos elementos caracterizadores do
modo petista de governar, um dos instrumentos identificados pelo partido
como promotor da necessria e desejvel inverso de prioridades. Atualmen-
te, a adoo de formas de participao social como conselhos, conferncias,
audincias e consultas pblicas, entre outras, se tornou um fenmeno nacio-
nal na gesto das polticas pblicas, estando presente nas aes dos governos
municipais, estaduais e federal. Hoje, possvel dizer que a participao social
tornou-se uma realidade inegvel da atuao governamental no Brasil, um
trao caracterstico de nossa institucionalidade democrtica, estando prevista
em princpios constitucionais, legislaes subsequentes e no prprio aparato
administrativo do Estado (S e Silva, Lopez e Pires, 2010).
O processo de incorporao de mecanismos de participao social, no
entanto, foi gradual. Inicialmente, ao longo dos anos 1990, concentrou-se for-
temente na esfera de governo local. Neste perodo, observou-se a disseminao
de experincias de participao na definio do oramento pblico, superando
duas centenas de cidades no incio dos anos 2000 (Marquetti, Campos e Pires,
2008)1. Alm disso, a disseminao de conselhos gestores de polticas pblicas
1. Estima-se que pelo menos 47% dos municpios brasileiros com mais de 100 mil habitantes possuem ou j possuram
alguma experincia de oramento participativo, abrangendo uma populao estimada de mais de 36,7 milhes de pessoas 35
(Marquetti, Campos e Pires, 2008).
no nvel local foi bastante expressiva, alcanando a cobertura quase plena dos
municpios brasileiros em reas como sade, educao, assistncia social, di-
reitos da criana e do adolescente, alm de coberturas tambm expressivas em
reas como habitao, meio ambiente, cultura e direitos do idoso (Munic/IBGE,
2009). Em um perodo de oito anos, o nmero mdio de conselhos por muni-
cpio (considerando-se apenas aqueles com mais de 100 mil habitantes) pratica-
mente dobrou, passando de dez na gesto 1997-2000 para 19 na gesto 2005-
2008 (Pires e Vaz, 2010). Processo semelhante se observa na esfera estadual,
na qual se verifica a presena de conselhos nas reas acima citadas em todos os
36 estados brasileiros. Em mdia, cada uma das 27 unidades da federao brasileira
possui conselhos em 13 reas temticas distintas (Estadic/Ibge, 2012).
A dcada de 2000 marcou a ascendncia de mecanismos de participao
social ao nvel federal. Principalmente, a partir de 2003, com o governo do
presidente Lula, iniciou-se um esforo sistemtico de incorporao de formas
de interao com a sociedade civil em diferentes reas de atuao do governo.
Foram criados 15 novos conselhos nacionais um incremento de aproxima-
damente 50% sobre o estoque anterior alm da reformulao de conselhos
criados anteriormente (Pires e Lopez, 2010). De 2003 a 2011, foram realizadas
82 conferncias nacionais que discutiram diretrizes de polticas pblicas em
diversas reas, mobilizando mais de 5 milhes de pessoas em milhares munic-
pios e nos eventos em nvel estadual e federal (Ipea, 2013). Alm de conselhos
e conferncias, observou-se, tambm, na ltima dcada, a adoo crescente de
outras formas de interao entre Estado e Sociedade, como ouvidorias2, consul-
tas pblicas, audincias pblicas e outros formatos menos institucionalizados
como grupos de trabalho, comits, mesas de dilogo e negociao, envolvendo
atores governamentais e sociais (Pires e Vaz, 2012). Com o estmulo explcito
diversificao de formas de participao e sua crescente adoo, ao longo
dos anos 2000, observou-se uma mudana impressionante na porosidade da
ao governamental s influncias dos cidados e organizaes da sociedade
civil. Dentre os programas federais implementados entre 2003 e 2010, 92,1%
possua pelo menos alguma forma de interao com a sociedade, dentre as
acima citadas. A Tabela 1, abaixo, indica que, ao passo que em 2002 apenas
11,5% dos rgos federais possuam mais de 75% dos seus programas com
pelo menos uma forma de interao com a sociedade, em 2010, 75,4% dos
rgos federais apresentam mais de 75% dos seus programas com pelo menos
2. O nmero de ouvidorias pblicas ligadas rgos federais cresceu de 40, em 2003, para 276, em 2013, de acordo com
informaes da Ouvidoria-Geral da Unio (www.cgu.gov.br/Ouvidoria/RelacaoOuvidorias/).
uma forma de interao com a sociedade. Isto , ao final da dcada de 2000,
a maior parte das aes governamentais estava sujeita a alguma forma de con-
tato com atores sociais ou apresentavam mecanismos ativos de participao.
Tabela 1
Ao governamental e interao com a sociedade
Brasil, 2002 - 2010 (em %)
2000 2010
Geral 80,7 92,1 37
Por rgo
At 25% 11,5 0
De 25% a 50% 46,2 2,9
De 50% a 75% 30,8 21,7
Mais de 75% 11,5 75,4
Total 100 100
Fonte: Pires e Vaz (2012).
Apesar desse intenso processo de disseminao das formas de partici-

pao social na gesto governamental, uma srie de fatores tem demandado
um balano crtico da experincia acumulada no sentido de tentar viabilizar
no pas a participao como mtodo de governo. As prximas sees desse
texto se dedicam a este propsito e so motivadas por duas linhas principais
de questionamentos:
a) A questo da efetividade das instituies participativas: apesar da am-
pla disseminao das formas de participao social no Brasil, ainda persistem
dvidas sobre a capacidade destes processos de efetivamente influenciar as de-
cises e aes governamentais, provocando melhorias na gesto das polticas
pblicas e na qualidade de vida e acesso a bens e servios pblicos por parte
dos cidados. Se verdade que em alguns casos decises de conselhos e con-
ferncias nacionais ou discusses e audincias pblicas tm pautado a agenda
do governo federal, tambm se observa em muitos outros casos uma distncia
enorme entre as discusses e deliberaes dos espaos de participao e a ati-
vidade governamental. Nesse sentido, cabe analisar os fatores e condies que
permitem o fortalecimento desses processos participativos na realizao de
seu potencial como instrumento de gesto pblica democrtica (Pires, 2011);
b) Lies a serem extradas a partir das manifestaes de junho de 2013:
a ocupao das ruas por centenas de milhares de cidados brasileiros, expres-
sando suas insatisfaes com as polticas e aes governamentais no deixa
de causar perplexidade, pois, vm a acontecer justamente em um momento

histrico no qual nunca foram to amplas as oportunidades e canais existen-
tes de participao social (tal como demonstrado acima). Assim, cabe refletir
sobre as crticas e limitaes que tais eventos recentes nos apontam s formas
de participao social em vigor.
Acredita-se que estes questionamentos apontam para um balano da si-
tuao da participao social no Brasil atual que se manifesta em dois sentidos:
nas ideias de insuficincia e de esgotamento. Se, por um lado, verdade que
parte das limitaes observadas no campo da efetividade e partir das mani-
38 festaes se devem ainda a uma incorporao insuficiente de mecanismos de
participao social na gesto das polticas pblicas; por outro lado, tambm
verdade que o modelo de participao social institucionalizada vigente j
apresenta sinais de esgotamento. Nas sees que seguem, discute-se, primeira-
mente, a questo da insuficincia e, em seguida, a do esgotamento. Aps esse
balano crtico, esboam-se alguns caminhos necessrios para a reforma e o
aperfeioamento das polticas governamentais de fomento e incorporao da
participao social, visando oferecer subsdios para a reflexo sobre o fortale-
cimento da democracia participativa no Brasil.
Emergiu e disseminou... mas ainda de forma insuficiente

Apesar da expressiva disseminao e incorporao de mecanismos de
participao social no governo federal, observam-se dois aspectos que con-
tribuem para a percepo de que a realizao da participao social como
mtodo de governo ainda um projeto inacabado, marcado por insufici-
ncias. O primeiro deles diz respeito ao fato de que algumas reas de atua-
o do Estado ainda permanecem pouco ou nada abertas s interaes com
atores sociais. O Grfico 1 resulta de uma anlise de correspondncia entre
a existncia de mecanismos de participao nos programas federais (entre
2003 e 2010) e a reas temticas nos quais estes programas se enquadram.
A partir do grfico possvel perceber que os programas da rea de proteo
e promoo social (PS) tm afinidades com processos participativos como
as conferncias (cf) e os conselhos (cs), enquanto que os programas da rea
de infraestrutura (IF) associam-se a processos participativos como audin-
cias (ap) e consultas pblicas (cp) e, por fim, que os programas da rea de
desenvolvimento econmico (DE) se associam com reunies com grupos de
interesse (rg), uma categoria que inclui formas pouco institucionalizadas e
pblicas de relao entre atores governamentais e atores econmicos, pol-
ticos e sociais (como reunies em gabinetes, grupos de trabalho, comits,
comisses, etc.).
Grfico 1
Plano espacial de associao: classes temticas e interfaces socioestatais
Brasil, 2000-2012 (em R$ mil)
Tipos de inteface socioestatal:

DE cs = conselhos
rg cf = conferncias
cp ap ap = audincias pblicas
cp = consultas pblicas
IF ov = ouvidorias 39
rg = reunies grupos de interesse
ot ot = outros
MA
ov
reas de polticas pblicas (classes temticas):
PS = Proteo e promoo social
PS DE = Desenvolvimento econmico
cf IF = Infraestrutura
cs MA = Meio ambiente e recursos sociais
Fonte: Pires e Vaz (2012).
Essas associaes demonstram que os programas governamentais de di-

ferentes reas so desigualmente submetidos a processos participativos e em
diferentes graus de intensidade. Isto , enquanto as polticas sociais so deba-
tidas em fruns pblicos, abertos e que propiciam aos atores sociais participar
na definio de diretrizes para as polticas, na rea de infraestrutura, adotam-
se mecanismos pblicos e abertos, mas que no contemplam a possibilida-
de de deciso compartilhada. Por fim, as aes na rea de desenvolvimento
econmico sequer se submetem a discusso pblica e aberta, limitam-se in-
corporao seletiva de atores, no sujeitos a requisitos de publicidade e trans-
parncia. Isto , os cidados e as organizaes da sociedade civil encontram
oportunidades desiguais de relao com atores governamentais nas suas dis-
tintas reas de atuao. A impossibilidade de atores socais intervirem ou serem
ouvidos em temas e reas centrais da atuao do Estado, como desenvolvi-
mento econmico e infraestrutura, impe limites srios participao social e
introduz lacunas na construo de uma gesto pblica democrtica.
O segundo aspecto que contribui para o quadro de insuficincia da par-
ticipao diz respeito ao fato de haver forte heterogeneidade na qualidade do
funcionamento dos processos participativos existentes. Em pesquisa realizada
com os conselheiros de 24 conselhos nacionais, identificou-se que em muitos
deles carncias operacionais e administrativas, como o funcionamento inade-

quado das secretarias executivas e equipes de apoio, ou a ausncia de planeja-
mento antecipado das reunies e o no envio de materiais e informaes, tm
prejudicado a qualidade das discusses nos rgos colegiados (Ipea, 2012).
No que diz respeito s conferncias, observa-se grande variao nas formas de
organizao dos seus processos participativos. Por um lado, em algumas con-
ferncias como as da rea de sade, assistncia social, segurana alimentar e
nutricional, e juventude, entre outras os processos participativos envolvem
etapas municipais, estaduais e nacionais (alm de conferncias livres, territo-
40 riais ou virtuais), dispem de um documento-base que orienta as discusses
e constroem um relatrio final com as deliberaes a serem encaminhadas
aos rgos pertinentes. Por outro lado, em outras, o processo participativo
se limita a um nico encontro nacional, raramente sistematizando as discus-
ses e principais deliberaes (Ipea, 2013). Finalmente, outras avaliaes tm
apontado para quadros semelhantes no que diz respeito qualidade dos pro-
cessos de audincia pblica (Fonseca et alli, 2103) e da atuao das ouvidorias
(Cardoso, 2012). No caso das audincias pblicas observam-se deficincias
na divulgao das mesmas, na adequao da programao e do espao fsico
dos eventos, e na precariedade da sistematizao das discusses e dos seus
resultados. J no caso das ouvidorias, chama-se ateno para a ausncia de
autonomia dos ouvidores em relao aos dirigentes do prprio rgo e para as
suas debilidades administrativas.
Essas insuficincias tanto as relativas s lacunas setoriais ou de distri-
buio desigual de oportunidades de participao quanto as relativas s hete-
rogeneidades na qualidade dos processos contribuem para limitar a efetivi-
dade da participao social e para a construo de um sentimento de insatis-
fao quanto aos canais de interao entre Estado e Sociedade. A ausncia de
uniformidade ou de padres mnimos de qualidade prejudicam os produtos
dos processos participativos, os quais ainda tendem a esbarrar em obstculos
ou decises tomadas em outras reas imunes participao social.
Sinais de esgotamento?
Alm das insuficincias que marcam o quadro atual da participao no
nvel nacional no Brasil, comprometendo a sua efetividade, observa-se ainda
alguns potenciais sinais de esgotamento do atual modelo. Esses sinais tem se
manifestado sob duas ticas. A primeira diz respeito s dificuldades de acesso
aos espaos de participao e representao de interesses no seu interior. Tra-
ta-se de um conjunto de problemas de grande pertinncia para os conselhos.
Apesar do crescimento do nmero de conselhos nacionais e da reformulao
de diversos conselhos existentes, estes espaos tm enfrentado dificuldades
no sentido de promover uma incluso plural de atores sociais e de estabelecer
dinmicas mais intensas de representatividade dos seus conselheiros perante
seus segmentos e bases de apoio. Os conselhos, tal como outros espaos ins-
titucionais de participao foram originalmente pensados como instrumentos
para incluso de atores sociais tradicionalmente excludos dos processos pol-
ticos de tomada de deciso sobre as polticas pblicas. No entanto, a compo-
sio dos conselhos nacionais e o perfil dos seus conselheiros tm apontado
mais no sentido da reproduo das desigualdades polticas j existentes em
nossa sociedade (Alencar et alli, 2013). 41
Grfico 2
Distribuio dos conselheiros por sexo segundo a rea temtica do conselho
(em %)
80,0
73,9 73,7
70,0
62,9
58,3
60,0 54,4
45,6
50,0
41,7
37,1
40,0
30,0 26,1 26,3
20,0
10,0
0,0
Polticas sociais Garantia de direitos Desenvolvimento Infraestrutura e Total
econmico recursos naturais
Masculino Feminino
Fonte: Ipea (2012).
Tal como indicam o Grfico 2 e a Tabela 2, acima, alm de outras infor-

maes sobre o perfil dos conselheiros nacionais (Ipea, 2012), de forma geral,
predominam nesses espaos atores do sexo masculino, da cor branca e de ori-
gens regionais concentradas nos principais centros econmicos e polticos do
pas, com renda e escolaridade substancialmente superiores mdia da popu-
lao brasileira. bem verdade que, se desagregarmos o perfil dos conselhei-
ros por reas de polticas, possvel perceber maior pluralidade e diversidade
Tabela 2
Distribuio dos conselheiros por raa/cor segundo o tipo de conselho
(em %)
rea temtica Branca Preta Amarela Parda Indgena Total
Polticas sociais 67 10,5 1,9 18,8 1,9 100
Garantia de direitos 38,9 35,4 0,9 13,3 11,5 100
Desenvolvimento econmico 71,9 11,1 1,5 14,1 1,5 100
Infraestrutura e recursos naturais 77,5 6,9 0,0 13,9 1,7 100
Total 66,0 13,6 1,2 16,0 3,2 100
42 Fonte: Ipea (2012).
nas reas de polticas sociais e de garantia de direitos. Porm, em paralelo, os

conselhos das reas de desenvolvimento econmico e infraestrutura reprodu-
zem fortemente as desigualdades j presentes na sociedade brasileira. Assim,
de forma geral, os conselhos nacionais tm apresentado dificuldades de inclu-
so de atores sociais e de representao de uma diversidade de interesses nas
suas discusses e processos de tomada de deciso.
Um segundo conjunto de sinais de esgotamento diz respeito a um pos-
svel descolamento entre as prticas atuais de mobilizao e militncia social e
o funcionamento interno dos espaos institucionalizados de participao. As
manifestaes recentes deixaram claras a importncia e a presena de novas
formas de atuao poltica dos cidados e das organizaes da sociedade civil.
A crescente utilizao das redes sociais para ampliao dos debates e mobili-
zao para a ao poltica, a negao s estruturas verticalizadas de poder e o
recurso a variadas formas de expresso vm questionar a organizao vigente
dos processos participativos, os quais ainda aproveitam pouco os potenciais
das tecnologias de informao e recorrem frequentemente a padres hierr-
quicos e burocrticos de funcionamento.
Caminhos a serem percorridos

Para enfrentar as insuficincias e driblar os sinais de esgotamento, apro-
veitando-se do impressionante processo de disseminao de instrumentos de
participao social ocorrido no Brasil, fazem-se necessrias atualmente algumas
medidas de fortalecimento e oxigenao dos processos de interao entre Estado
e sociedade. Abaixo, seguem alguns possveis indicativos nessa direo.
Maior articulao entre as instituies participativas e integrao

ao ciclo de planejamento, gesto e controle das polticas pblicas
O aumento da efetividade da participao social sobre as polticas p-
blicas e a ao governamental requer fluxos mais integrados entre as diversas
instncias de participao para que as decises e recomendaes de l oriun-
das possam fluir de forma mais harmnica nos processos de planejamento,
gesto e controle das polticas. Atualmente, observa-se pouca ou nenhuma
articulao entre conselhos, conferncias, ouvidorias, audincias e consultas
pblicas. As informaes produzidas em cada um desses processos raramente
transbordam para os demais. Por isso, no so raras as ocasies em que se
produzem decises contraditrias ou precariamente informadas. Uma melhor
articulao entre os distintos mecanismos de participao social tem o poten-
cial de melhorar a qualidade das discusses e decises produzidas, ampliando 43
sua ressonncia nas atividades governamentais.
Alguns governos estaduais e o governo federal tm refletido e buscado
medidas no sentido da construo de Polticas ou Sistemas de Participao So-
cial, com o intuito de estimular e promover estes fluxos e elos. Medidas desse
tipo podem contribuir para o enfrentamento de dois dos desafios apontados
nas sees anteriores, o de fazer chegar a participao social em reas de atua-
o do Estado ainda imunes a sua influncia e o de nivelar por cima a qualida-
de do funcionamento e dos debates internos s instituies participativas. No
entanto, ainda h muito caminho a percorrer no sentido do desenvolvimento
de instrumentos e prticas de gesto que permitam o compartilhamento per-
manente de informaes e a atuao concertada entre os diversos rgos e
processos participativos existentes.
Reoxigenaro dos espaos participativos

Outro passo necessrio no fortalecimento dos processos participativos
no nvel federal diz respeito a reformas internas nas suas regras de compo-
sio e funcionamento, com o objetivo de promover maior incluso e proxi-
midade com os debates pblicos e demandas sociais. Em pesquisa realizada
com os conselheiros nacionais (Ipea, 2012), identificou-se que uma parte
significativa destes atores acredita que as composies dos conselhos preci-
sam ser revistas no sentido da ampliao de sua diversidade. Alguns conse-
lhos tm tomado medidas nessa direo e inovado em termos de processos
mais abertos e pblicos para seleo de seus conselheiros. Os processos con-
fernciais, por sua vez, tambm tm inovado bastante no desenvolvimento
de mecanismos e procedimentos para incluso de grupos desfavorecidos.
A realizao de etapas virtuais, livres e territoriais, alm da introduo de
cotas nas conferncias nacionais, tem ampliado o alcance desses processos
participativos e trazido para o debate novos atores, perspectivas e demandas
para as polticas pblicas (Ipea, 2013).
Na pesquisa com os conselheiros nacionais (Ipea, 2012), diversos en-

trevistados apontaram tambm para problemas nos regimentos internos e no
funcionamento das comisses, os quais tm prejudicado a atuao dos conse-
lhos. Alm disso, observam-se limitaes srias na divulgao e publicizao
dos resultados de processos participativos. Em geral, conselhos, conferncias
e audincias pblicas tm tido pouco sucesso em comunicar para a sociedade
sobre as discusses realizadas e as decises que acabam produzindo. Enfim,
para alm da introduo de instrumentos e prticas de articulao entre os
espaos de participao, h margem significativa para o aprimoramento de
44 seu funcionamento interno, com vistas a uma maior aproximao e dilogo
com a sociedade.
Canais de contato direto entre movimentos sociais

e atores governamentais
As manifestaes recentes e as dificuldades de instituies participativas
(como conselhos, conferncias, etc.) de recepcionarem e processarem rapida-
mente as demandas sociais sugerem a necessidade de investimentos em canais
diretos de contato entre movimentos sociais e atores governamentais. Desde
2003, o governo federal tem mantido interlocues diretas e recepcionado as
demandas de movimentos sociais como ocorre regularmente com a Marcha
das Margaridas, Abril Vermelho, o Grito da Terra, apenas para citar alguns
exemplos. Esse tipo de prtica poderia ser incentivado e robustecido, am-
pliando as possibilidades de contato entre Estado e atores sociais organizados.
Obviamente, tal processo deveria ocorrer em sintonia e articulao com as
demais instncias de participao, contribuindo para a qualidade do debate e
das decises tomadas nos fruns participativos.
Formas eletrnicas de participao

Finalmente, cabe chamar a ateno para a necessidade de maior incor-
porao de ferramentas digitais, tecnologias de informao e instrumentos de
interao mediados pela internet. Essa incorporao poderia se dar tanto na
criao de formas no-presenciais de participao, como tambm no funcio-
namento cotidiano das instituies participativas tradicionais. No primeiro
caso, sugerem-se esforos de abertura de novas formas de participao base-
ada na internet, como portais, processos de consulta pblica, enquetes etc.,
que permitam aos cidados expressarem suas demandas e reivindicaes e aos
governantes submeterem propostas discusso pblica. No segundo caso,
advoga-se por uma maior uso de ferramentas informacionais e interativas pe-
los espaos de participao j existentes, como por exemplo o compartilha-
mento de bancos de dados entre ouvidorias e conselhos de uma mesma rea
de poltica, ou a criao de sistemas de monitoramento de deliberaes de
conferncias, entre outras medidas que ampliem a transparncia e a troca de
informaes entre os participantes.
Consideraes finais
O presente texto procurou registrar os avanos obtidos na dissemina-
o de formas de participao social no Brasil e exercitar um balano crtico
e atualizado desse fenmeno, com foco na esfera federal. Se por um lado, a
incorporao de formas de interao entre atores estatais e atores sociais na 45
produo de polticas pblicas uma das boas conquistas da experincia de-
mocrtica brasileira; por outro lado, ainda so muitos os desafios para uma
efetiva democratizao da gesto pblica. O volume de estudos e pesquisas j
produzidos at o momento e a interpretao da conjuntura recente nos do
indicaes importantes sobre os caminhos para possveis reformas. Trata-se
de medidas necessrias e relativamente urgentes para o fortalecimento da de-
mocracia participativa no pas e para a recuperao dos seus principais instru-
mentos. Cabe ao Partido dos Trabalhadores (PT), pioneiro na introduo de
formas participativas de gesto pblica, liderar novamente a reinveno dos
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Marlise Matos
A democracia brasileira
na ausncia das mulheres:
a perspectiva da teoria
poltica feminista
A representao poltica um direito nas democracias liberais contempo-

rneas, mas ainda no , de fato, um instrumento efetivo de incluso poltica e
de promoo de justia social. Pelo menos ainda no o em termos de represen-
tatividade democrtica de e para as mulheres no Brasil (e tambm no mundo).
Para a data de julho de 2013, as mdias de parlamentares nas Cmaras
de Deputados e nos Congressos Nacionais no mundo eram, respectivamente,
21,3% e 20,9%. O nosso pas estava no 120 lugar entre um conjunto extenso
de 189 pases (segundo o ranking da Unio Interparlamentar), apresentando
um percentual de representao feminina lamentvel: menos de 9% de depu-
tadas federais na Cmara (das 513 vagas, 44 apenas so ocupadas por mulhe-
res). Alm do mais, sabemos que no Senado Federal, entre 81 vagas, apenas
13 so ocupados por mulheres, sendo que, atualmente, s oito senadoras se
encontram exercendo ativamente seu cargo. Apenas uma das 11 comisses do
Senado presidida por uma senadora e apenas uma das 21 comisses perma-
nentes liderada por uma deputada na Cmara de Deputados.
As mulheres ocupam ainda apenas 10% das prefeituras e representam
12% dos membros das cmaras municipais. verdade que a situao vem gra-
dualmente melhorando ao longo dos anos, por exemplo, nas eleies de 2012,
conforme o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), 134.296 mulheres se candida-
taram aos cargos de prefeita e vereadora, o que representou um aumento de
9,56% em relao s eleies municipais anteriores de 2008.Mas estes so ainda
nmeros dos quais dificilmente podemos nos orgulhar. Sobretudo se soubermos
que as mulheres so hoje no Brasil: 52% da populao, 51,8% do eleitorado e 47
que 35% dos domiclios brasileiros tm apenas uma mulher como provedora.
Do ponto de vista das discusses, o recente debate terico sobre a re-

presentao de grupos oprimidos e excludos est estreitamente vinculado
emergncia de novas demandas poltico-identitrias na cena pblica. Ou seja,
foi a partir do momento que os movimentos organizados de mulheres e os
movimentos feministas constataram que seria importante no apenas lutar por
mais direitos, mas tambm lutar por mais poder efetivo, por mais acesso s
oportunidades vrias de poder (incluindo o poder parlamentar/representati-
vo) em nosso pas que esta situao comeou a se modificar.
Assim, destaco que o processo da insero poltica das mulheres brasi-
48 leiras e de uma representao poltica mais justa para elas precisa ser questio-
nado pelo vis de gnero e feminista. Isso porque, por princpio, todo projeto
democrtico deveria ser igualmente um projeto inclusivo. Ou seja, quando se
estabeleceu a luta pela construo dos novos regimes democrticos no alvore-
cer da modernidade ocidental, isto foi feito por se entender que tais regimes
seriam potencialmente capazes de gerar mais democracia, mais justia e maior
incluso social do que os sistemas e regimes monrquicos anteriores. Todavia,
a democracia ocidental (incluindo a nossa democracia brasileira), e as muitas
manifestaes de regimes polticos a ela associados, foi sendo constituda basi-
camente no formato da democracia liberal representativa que tem funcionado
sem a incluso de minorias importantes na luta democrtica e o caso das mu-
lheres e da populao negra so emblemticos neste sentido.
H razes muito profundas (e ainda fortemente naturalizadas e banaliza-
das) que insistem em legitimar e autorizar a uma parcela significativa de mu-
lheres a no entrada ou o no acesso ao mundo pblico. Para entender melhor
como esse enraizamento se d preciso retomar um conceito bem fora de
moda e para alguns ultrapassado: o de diviso sexual do trabalho.
Em todas as sociedades conhecidas h alguma diviso de trabalho entre
homens e mulheres que permite que as tarefas necessrias produo (fre-
quentemente assalariada) e reproduo (frequentemente no remunerada)
sejam cumpridas dividindo-se e hierarquizando-se, por gnero, tais campos.
Esse o fenmeno da diviso sexual do trabalho. Certamente no existe um
nico modelo para se explicar tal diviso, porm o que se observa que, a des-
peito das nossas muitas diferenas culturais, nacionais e at temporais, dos/
nos modos como as distintas sociedades se organizam, observa-se com absolu-
ta regularidade e continuidade que so as mulheres que permanecem voltadas
ao cuidado dos/as filhos/as e ao trabalho domstico e familiar, e isto quase
como uma consequncia natural e inevitvel (at agora) da reproduo vir
a ocorrer em seus prprios corpos. J os homens, geralmente, esto mais vol-
tados s atividades do mundo da produo de bens e de servios, do mundo
do trabalho e do assalariamento fundamentalmente inseridos no espao pbli-
co, atividades estas que lhes confere rendimentos para o sustento/provimento
da famlia. Podemos considerar esta como o tipo mais clssico e tradicional de
diviso do trabalho entre os sexos que, contudo, tem sido duramente criticada e
j apresenta nos dias atuais alguns sinais de mudanas. Mas mesmo em processo
de transformao, a fora e o impacto dessa diviso continuam muito fortes em
nossa sociedade. Esta espcie bem recorrente de diviso sexual do trabalho tam-
bm est enraizada na forma como cindimos historicamente as esferas pblicas
e privadas numa forte associao da esfera pblica aos homens e ao masculino e
da esfera privada s mulheres e ao feminino. 49
Recentemente foi incorporado nossa Filosofia Poltica ocidental ou-
tro conceito importante: o de contrato sexual. Esta incorporao tambm
consequncia, no escopo das discusses tericas, de uma longa batalha dos
movimentos feministas que tem/teve como um de seus lemas mais impor-
tantes afirmar e estabilizar no campo das cincias e das lutas polticas que:
o pessoal poltico. Em sua obra O contrato sexual (1988), Carole Pateman,
cientista e filsofa poltica australiana, sustenta que a desigualdade entre os
sexos (a distncia dos espaos de poder e deciso, a presena de salrios mais
baixos, da onipresente experincia da violncia de gnero, do recorrente ass-
dio sexual e moral, dos comentrios sexistas etc.) foi/ um produto da forma
especial como se deu/d a organizao das estruturas e instituies patriarcais
na modernidade.
Contra o Antigo Regime um mundo de valorao das posies de status
que entre muitas caractersticas diferenciava fortemente nobres de plebeus ,
os tericos do contrato/contratualistas (Hobbes, Locke, Rousseau, Kant etc.) se
incumbiram de pavimentar o terreno das democracias modernas ocidentais ba-
seando-as fundamentalmente na liberdade individual do cidado de subscrever
contratos econmicos e polticos. Mas foi (e ) uma determinada forma de divi-
so sexual do trabalho que terminou, todavia, por delimitar, de forma diferen-
ciada e hierarquicamente assinalada, tais dois mbitos centrais da modernidade
democrtico-liberal que tratamos aqui: o pblico, dos cidados e trabalhadores,
e o domstico, espao proeminente da subordinao das mulheres.
Foi assim, atravs das leituras liberais e contratualistas modernas, que
as mulheres passaram a ser concebidas, finalmente, como seres humanos,
mas mais naturais e menos racionais do que os homens, secundrias a eles,
incapazes ento de controlar as suas emoes para conseguir chegar quela
imparcialidade que seria mais prpria e adequada ao mbito pblico/pol-
tico. Desta forma, as mulheres passaram a no ser consideradas ento como
indivduos/seres humanos e cidad/os realmente autnomas/os, sendo que
elas no teriam sequer condies efetivas de vir a consentir e/ou escolher,

como exemplo mais radical, o prprio casamento/matrimnio. Este ltimo,
um contrato real de subordinao delas, e na transferncia dessa subordinao
da figura tutelar do pai ao marido. por este motivo que Pateman considera o
casamento (e seu contrato sexual correlato) a principal instituio e o princi-
pal contrato social atravs do qual as mulheres puderam, deste modo especial-
mente enviesado, vir a ser includas em posio de clara subalternizao - no
mbito da sociedade civil. assim que ao contrato social necessrio que seja
acrescentada a dinmica opressora do contrato sexual, pois sem este, a histria
50 da democracia e da participao poltica so contadas apenas pela metade.
Mesmo tendo passado por sculos de acontecimentos histricos sucessivos,
possvel afirmar que ainda no se encontra definitivamente superada esta for-
ma de diviso do mundo e do poder poltico. A nossas sociedades foram ento
formadas por novas instituies e novos sujeitos, mas esse trao indelvel do
carter patriarcal, desta vez renovado, insiste e persiste institucional, politica e
socialmente. Continua sendo, e isso at os dias de hoje, o pacto entre vares
livres e iguais (entre as lideranas poltico-partidrias, os chefes imediatos, os
maridos etc.) o elemento que instituiu e institui novas regras coercitivas e dis-
ciplinadoras de acesso ao corpo e cidadania das mulheres subalternizadas.
As mesmas teorias liberais aqui referidas, recorrentemente tambm se es-
queceram de problematizar politicamente os aspectos da esfera privada e termi-
naram por aceitar a falsa existncia de uma neutralidade sexual e de gnero que
estariam incorporadas de um modo quase definitivo s categorias de individuo
e de contrato. No meu modesto entender, so estes esquecimentos que vm,
ao longo dos sculos, impedindo que se perceba com a clareza necessria e
desejvel a vinculao da subordinao poltica s quais passaram a ser asso-
ciados todos aqueles/as sujeitos, atores e atrizes que se inserem nas esferas p-
blicas a partir da esfera domstica, a saber: as mulheres, as crianas e os idosos,
os escravos negros e negras etc. Nesse sentido, a origem contratualista moderna
da democracia uma origem de excluso e/ou subalternizao de determinados
tipos sujeitos no exerccio e usufruto de direitos e tambm na capacidade de
se verem includos dentro do corao da democracia representativa. A histria
construda at aqui da liberdade individual liberal uma histria de liberdade
para os homens de opresso para as mulheres. E assim como afirma Pateman, eu
tambm acredito que necessitamos de uma outra histria da liberdade.
Foi deste modo que as esferas pblicas mais tradicionais o mercado e
a poltica atravs do trabalho assalariado ou da atividade poltica, com suas
respectivas jornadas esgotantes, acabaram por dar como suposta a existncia
das milhares de invisveis donas de casa e mes de famlia, ocupadas que
esto elas todas com as tarefas de manuteno da vida em seus domiclios.
No totalmente de se estranhar ento que, mesmo depois que as mulheres
tenham se inserido fortemente nesse mesmo mercado e tambm na poltica,
que elas venham a receber, recorrentemente, salrios menores ou a constituir
apenas a periferia da periferia do sistema poltico-representativo. Isto se justi-
fica muito bem dentro do contexto moderno e contemporneo, ambos ainda
estruturalmente patriarcais: isso se d porque as mulheres so consideradas,
no como efetivos sujeitos de contratos, mas primariamente como filhas e
depois como esposas (e nem mesmo como mulheres). E sendo assim, elas
deveriam ganhar apenas um complemento em relao ao salrio dos seus 51
homens pais/maridos; estes sim que seriam os verdadeiros chefes e autn-
ticos provedores. Tambm no nada incomum a tendncia das mulheres a
elegerem contratos de trabalho em tempo parcial ou mesmo se inserirem em
contextos de informalidade no mundo do trabalho, considerando que elas
precisam compatibilizar o inevitvel trabalho domstico-familiar com aquele
que fruto do assalariamento. Isto significa, ento, que elas tm sim conscin-
cia de sua posio subalterna nessa estrutura.
Se elas sofrem com o assdio moral e sexual ou com as muitas discri-
minaes laborais, isto se deveria ao fato de terem entrado no mercado no
apenas como meros indivduos assexuados ou como sujeitos de direitos,
mas, agora sim, como mulheres e como mulheres significadas politica e so-
cialmente a partir de seu status de subordinao e de inferioridade. Assim, o
contrato seria o meio atravs do qual, mesmo nos dias de hoje, se instituem,
ao mesmo tempo em que se ocultam, tais relaes de subordinao dentro do
corao mesmo das estruturas do patriarcado moderno, dentro das estruturas
mais centrais e duras do nosso sistema poltico democrtico.
por isso que costumo afirmar enfaticamente que a democracia repre-
sentativa ainda se faz em boa parte do mundo (e tambm aqui no Brasil) na
ausncia das mulheres (e de negros/as) porque no se legitimou e se estabilizou
socialmente esta atuao poltica ainda. assim que, no sentido apresentado
por Pateman (1993), o contrato social no foi um instrumento isolado e sutil
de organizao social, pois, inexoravelmente trouxe junto com ele um contrato
sexual (e um contrato de escravido). Foi a partir destes marcos de diviso, hie-
rarquizao e opresso que a democracia liberal (e mesmo a teoria contempor-
nea da democracia) acabou deixando de lado no s a participao poltica das
mulheres (e dos/as negros/as), secundarizando-se, invisibilizando-a, como tam-
bm levou seus defensores a renegar a necessidade de desenvolver bases sociais
consistentes para a sustentao da democracia, negligenciando a problemtica
da participao social para alm do ato eleitoral (Pateman, 1992).
A consequncia inevitvel dessa construo , finalmente (e no menos

importante), Nos marcos das sociedades ocidentais avanadas, tal democra-
cia liberal desenvolveu uma tenso insolvel entre a expanso das liberdades
polticas individuais (segregando, como visto, quem poderia ser ou no consi-
derado efetivamente o indivduo ou o cidado) e as desigualdades geradas
nos marcos do mercado econmico capitalista, patriarcal e racista. Esta din-
mica especfica de incluso/excluso o cidado sendo retratado pela figura
hegemnica do homem branco, heterossexual e de determinadas posses materiais
foi uma realidade que possibilitou a abertura de espaos significativos para o
52 desenvolvimento de outros modelos alternativos de democracia, mesmo esses
estando muitas vezes restritos ao plano das ideias. Veremos uma parte desses
desdobramentos adiante.
Destaca-se tambm que nem todas as possveis contestaes a esta forma
de modelagem hegemnica da democracia liberal/patriarcal se restringem ao
questionamento de aspectos vinculados s instituies polticas e econmicas.
Numa perspectiva mais radical, algumas abordagens inovadoras provm jus-
tamente de tericas classificadas como feministas (ou de uma teoria poltica
propriamente feminista). So pensadoras que possuem como ncleo episte-
molgico a crtica da democracia liberal a partir das diferenas de gnero e da
explorao/opresso das mulheres e dos/as negros/as. Mesmo considerando
que no existe quase nenhuma homogeneidade no pensamento ou teoria fe-
minista, destaca-se que algumas das questes presentes no debate feminista se
diferenciam da crtica tradicional ao modelo hegemnico de democracia. Isso
surge de modo cristalino em argumentaes como a de Anne Phillipps:
(...) a democracia liberal no nos serve de inspirao. Que durante muito

tempo as mulheres tenham sido excludas do direito ao voto, apenas a
ponta do iceberg, um decepcionante indcio da existncia de estruturas mais
profundas que mantm a desigualdade poltica das mulheres. Sejam quais fo-
rem as suas conquistas em outros assuntos, no que diz respeito s mulheres,
os frutos da democracia liberal so escassos (Phillips, 1993, p. 103).
Geralmente as feministas recolocam a problemtica democrtica em di-

menses totalmente ampliadas da experincia relacional humana. Algumas
destas teorias destacam a experincia do poder/poltica como possibilidade
emancipatria, como exerccio democrtico e se recusam a enxergar o poder
como exclusivamente vinculado ao tema da dominao. Para algumas feminis-
tas (Matos, 2010) seria possvel tratar a democracia a partir de duas grandes
entradas. A primeira (e mais convencionalizada na Cincia Poltica) a enten-
de como sistema poltico ou de governo (seria a democracia poltica), e a segun-
da, tentaria resgatar a ideia de democracia, ou seja, seu entendimento num
sentido muito mais ampliado, como um modo de vida. Neste ltimo sen-
tido mais social, moral, tico a democracia passaria a ser compreendida
como uma ideia social, retomando uma compreenso mais vasta, mais amplia-
da e mais plena de entendimento da democracia. Nesse mesmo diapaso,
ressalta-se que as instituies concretas e modernas da democracia vieram
satisfazer as demandas concretas da democracia como sistema ou governo
e no a ideia de democracia. Os diferentes arranjos polticos e instituies
governamentais seriam apenas mecanismos destinados a assegurar aspectos 53
muito especficos de operacionalizao da ideia de democracia.
A natureza da ideia democrtica deveria, ento, ser realizada nas fam-
lias, nas escolas, nas religies, nas empresas, nos relacionamentos afetivos etc.,
ou seja, nas vrias formas de associao humanas. Tal ideia precisaria encon-
trar as regras e procedimentos polticos necessrios para, atravs deles, conti-
nuar a funcionar, mas estaria para alm deles. Estes ltimos seriam mutveis,
renovveis, sujeitos a crticas e a transformaes; mas a ideia, esta seria mais
perene, profunda, estaria remetida a um problema propriamente intelectual e
pragmtico e no necessariamente apenas poltico: o de alcanar as condies
necessrias de que o prprio pblico se reconhea criticamente e seja capaz de
expressar autonomamente os seus prprios interesses, opinies e perspectivas.
a ideia de democracia o elemento motor que condiciona e desperta os meio
atravs do quais esse pblico poderia vir a funcionar/agir democraticamente.
Assim se poderia e deveria valorizar mais os grupos/associaes e estes preci-
sariam ser livres e libertadores o suficiente para despertar as potencialidades
de seus membros. Nesse sentido, as feministas se aproximam bastante de cer-
tas tradies republicanas, sendo que aqui a ideia de democracia vai ao encon-
tro da ideia de comunidade, trata-se de uma democracia acima de tudo social
e no apenas poltica: a poltica seria apenas um de seus lugares, um de seus
momentos e uma das formas que pode assumir a democracia. O esforo de
ampliao do conceito de democracia assim ecoa o grito feminista clssico: o
privado tambm poltico, pois que as famlias, as relaes familiares (lem-
brar do contrato sexual), tambm precisariam, finalmente, ser democrticas e
democratizadoras. Aqui reencontramos o desejo de uma comunidade humana
mais justa e mais livre, um esforo concomitante para tornar nossas institui-
es e prticas mais justas e menos cruis. E fazer com que a democracia possa
passar a incluir de fato e no excluir.
Neste sentido, as feministas recolocam a democracia em outro estatuto
e a associam ao eixo das discusses sobre os diferentes projetos de sociedade
e no apenas s instituies polticas. Isto , a percepo de que a incluso

poltica das mulheres, dos negros e negras, dos pobres, por exemplo, passa
inquestionavelmente pela desconstruo da submisso feminina, heteronor-
mativa, racista e classista ao mundo masculino, heterossexual e branco nos
diferentes campos sociais.
Foi a partir do carter universalista e supostamente neutro, seja das ins-
tituies polticas seja das diferentes normas excludentes de representao
que nasceram da modernidade que as tericas sociais feministas passaram a
desenvolver suas abordagens justamente na perspectiva da(s) diferena(s). A
54 crtica das feministas sempre identificou no universalismo um legado estru-
tural da modernidade que est associado aos mecanismos de dominao das
classes burguesas, brancas, masculinas e heterossexuais. A perspectiva poltica
feminista e crtica descarta tal universalismo por consider-lo, ento, um dos
elementos centrais de ocultamento dos sistemas de dominao baseados em
diferenas experimentadas entre os sexos, as raas, as sexualidades, as identi-
dades etc. A hierarquizao das relaes sociais, tomada invariavelmente como
natural, tem consequncias na ausncia/presena de mulheres (e tambm de
negros, pobres, homossexuais, por exemplo) nas instncias de representao
poltica e se traduz num obstculo concreta democratizao da esfera pbli-
ca e da prpria democracia. Resultados de pesquisas tm demonstrado que o
discurso universalista da igualdade de direitos pode ser tambm responsvel
sustentar tais formas de excluso/incluso da cidadania.
A cidadania liberal, desde este prisma, pode ser entendida como uma ca-
tegoria masculina, patriarcal, branca e heteronormativa inspirada na imagem
masculina, homofbica, racista e machista de atuao poltica. Por meio dessa
perspectiva grupos sociais subordinados, tais como mulheres, mas no apenas
elas (negros/as, trabalhadores no-especializados, imigrantes pobres, homosse-
xuais e membros de grupos raciais especficos tambm), partilham a busca de
alternativas a partir do que Nancy Fraser (2001a, 2001b) costuma denominar
de contra-pblicos subalternos ou alternativos. Tal denominao nos permite
conceber os membros de tais grupos como capazes de constituir outras arenas
discursivas paralelas, nas quais os mesmos elaborariam e difundiriam contra-
discursos, discursos contra-hegemnicos, formulando suas prprias interpre-
taes de identidade, perspectivas, interesses e necessidades, articulando-os s
problemticas da diversidade cultural e da democracia participativa.
Todavia, importante afirmar que a cidadania, como a entendo, proces-
so e no estado, substncia ou matria. Sendo assim, porque seria ento realmen-
te importante, ou porque faria diferena termos mais mulheres nos espaos de
poder (incluindo os parlamentares)?
sabido que os padres de socializao aos quais as mulheres esto
expostas so claramente diferentes, assim como so igualmente diferenciadas
as suas experincias de vida. Tais diferenas so as mesmas que constroem as
razes privadas de atuao no pblico para as mulheres e so estas as descritas
na digresso anterior sobre o contrato sexual.
H alguns estudos e pesquisas (infelizmente quase nenhuma delas re-
alizada em nosso pas) que confirmam que a participao de mulheres na
poltica pode ter impacto sobre os resultados das polticas que visam atender
s mulheres e crianas do que tm tido a legislao e as polticas nacionais
de cunho mais universalista. Sabemos, entretanto, que o simples fato de ha- 55
ver maior um nmero de mulheres em governos no vai garantir sua eficcia
como defensoras dos interesses e direitos das mulheres. Ou seja, uma estrita
poltica da presena no garantia, por si s, de uma agenda emancipatria
para as mulheres e a sociedade.
Alm, do mais, as mulheres polticas tambm tm que enfrentar o gigan-
tesco desafio de desconstruir os lugares socialmente legitimados para seu tra-
balho como mulheres polticas, se deslocando de uma atuao pautada exclu-
sivamente em questes especficas dos grupos vulnerveis. Independentemen-
te de seus sexo/gnero, e na medida em que as mulheres estiverem presentes,
de fato, em todos os foros decisrios da poltica, as reas monopolizadas pelos
homens podero ter, certamente, um destino outro, um resultado diferente.
Numa sociedade patriarcal e marcada pela dominao masculina, pos-
suem a partir de sua perspectiva (Young, 2000) e viso de mundo, interesses e
propostas diferentes dos homens e que necessitam ser verbalizados e defendi-
dos num regime efetivamente democrtico. Alguns argumentos nas pesquisas
internacionais nos socorrem para justificar uma maior insero poltica das
mulheres nos postos de poder, pois invariavelmente, todos estes argumen-
tos ressaltam a urgncia na transformao e mudana de estruturas simb-
licas e culturais de gnero. Alguns destes argumentos so muito facilmente
compreendidos, quais sejam: (1) com maiores porcentagens de representao
feminina, o respeito e reconhecimento social e poltico pelas mulheres tam-
bm aumentaria; (2) a instituio poltica, por sua vez (e mesmo a prpria
democracia) teria mais e maior legitimidade perante os representantes das
comunidades, ou seja, mais mulheres no poder redundaria em uma maior
legitimidade democrtica, pblica e poltica dos governos em pases, estados
e municpios; (3) a identidade feminina no precisaria estar somente ligada/
associada esfera privada/domstica como espao de atuao legtima, mas
poderia, finalmente, se articular no espao pblico de forma substantiva e no
perifrica; (4) existiriam, efetivamente, contribuies particulares interesses,
perspectivas e vises de mundo - que as mulheres poderiam trazer para diver-

sificar e enriquecer a/o poltica/o.
Mas h outro conjunto de argumentos que surgem nos estudos que, em
minha opinio, precisariam ainda de maiores comprovaes empricas (sobre-
tudo para o contexto especificamente brasileiro), mas tambm importante
enuncia-los. So eles: (5) as mulheres tenderiam a enfatizar e a lutar mais por
uma agenda de reivindicaes que incorpore os temas da justia social, numa
luta mais efetiva contra as desigualdades; (6) as mulheres tenderiam a fazer um
uso timo e mais eficiente dos recursos de todos os tipos disponveis; (7) as
56 mulheres tenderiam a exercer o poder de modo mais compartilhado, delegado
e descentralizado, podendo compatibilizar agendas exercidas atravs de uma
forma de governana multinvel e democratizadora, em que a complexidade de
elementos que envolvem os desafios contemporneos possa ser contemplada.
Ainda que sem um ponto de chegada definitivo, ressaltaria, a ttulo de
encerramento deste ensaio, a necessidade de um novo e mesmo ponto de
partida: a clarificao normativa e crtico-reflexiva em relao aos prprios
pressupostos histricos e polticos, aqueles da cultura poltica da qual se fala,
da qual se enuncia e se interpela. Se a nossa tradio colonial ocidental e mas-
culina nos legou os muitos ismos, que redundaram numa dominao estatal
autoritria e excludente, a experincia de uma destradicionalizao (Matos,
2012a) recentemente operada pela retomada da democracia e das aes dos
movimentos sociais e demais organismos da sociedade civil organizada, nos
deixam na expectativa de se construir um novo legado. Assim, pelo ques-
tionamento, contnuo dos subalternos, todas as regras passam a estarem em
permanente suspeio e questionamento com vistas produo da justia e
da emancipao social em constante e contingente processo de expanso. Vi-
vemos num mundo interconectado globalmente, visceralmente habitado por
multipertencimentos e multidimenses da cidadania, que so aspectos cru-
ciais hoje dos projetos democrticos e que perderam, desta vez em definitivo,
a condio de inocncia, antevista na possibilidade de algum isolamento.
Nesse sentido, tudo aquilo que concernir ao conhecimento e ao direito
da cidadania contempornea dever estar permanentemente aberto ao deba-
te pblico nacional e internacional (e, dessa forma, contra todos os pressu-
postos e justificaes fundamentalistas, sejam estes de quais estatutos forem).
Assim se passaria a (re)construir a democracia num vis de reconhecimento
crtico-emancipatrio, atravs da constante reelaborao de um renovado plu-
riversal (Matos, 2012b), que tem em seu horizonte normativo, a construo
(igualmente histrica e contingente) de um interesse pblico o mais justo e
inclusivo possvel. Mais do que um modelo de democracia, temos um devir
democrtico, ao poltico-crtica sobre o mundo. Essa condio do devir de-
mocrtico a condio possvel do agenciamento ou da passagem posio de
sujeito (e no mais de assujeitado/a) para aquelas dimenses subalternizadas
e oprimidas da cidadania. Significa tambm a ultrapassagem de modelos de
democracia cristalizados, de modo a que possamos democratizar o acesso e o
exerccio de dimenses cidads ainda no conquistadas por muitos coletivos
subalternizados no Brasil. Salientaria ainda que se est repensando a cons-
truo, tanto de institucionalidades (e polticas pblicas), quanto de regras
(procedimentos eleitorais, por exemplo, de ampliao da cidadania) para que
os diversos coletivos oprimidos existentes estejam, de modo efetivo, no espao 57
pblico e possam se afirmar nele, e ns possamos apostar, de fato e de direito,
naquilo que eles so capazes de reconstruir.
Ainda que eu reconhea que no estamos experimentando, com todo
o seu alcance, esse devir democrtico numa visada de reconhecimento recproco
crtico-emancipatrio, acredito, entretanto, que se reconhea os traos iniciais
da sua construo. Trata-se, ento, de uma alternativa prtica de pluralismo
que, simultaneamente, seja capaz, atravs da formulao de um novo dese-
nho institucional do Estado, de: (a) realar a autonomia de culturas/grupos
especficas/os (de forma a prover os indivduos em risco de instrumentos
legais e institucionais para que eles possam se empoderar dentro dos grupos)
e; (b) organizar e canalizar as demandas por universalidade do Estado como
sendo o grupo maior, em constante tenso e contraponto suplementar com
polticas focalizadas e integrais, com perspectivas novas de articulao entre
Estado, sociedade e iniciativa privada e entre diferentes nveis de governo. Os
desafios so enormes, gigantescos, eu diria; mas as potencialidades tambm
o so. Assim, entendo que mais mulheres no poder e, especialmente, mais
mulheres e homens com uma agenda de transformaes e de enfrentamento
dos problemas que seja efetivamente crticos e feminista, podem ser os ingre-
dientes que ainda faltam para o pas enfrentar os desafios do sculo XXI com
maior efetividade.
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Joo Feres Jr. e Andr Lzaro
A democracia chega
universidade brasileira
Do ponto de vista da incluso, o ensino superior no Brasil passou por

uma revoluo nos ltimos anos. At recentemente, a universidade era vista
por grande parte da populao, pelos tomadores de deciso e tambm pelos
gestores do ensino superior como um centro de excelncia para a formao
das lideranas de nossa sociedade, seja na atividade acadmica ou nas vrias
atividades profissionais pblicas e privadas. Essa concepo elitista do ensino
superior silenciava acerca do fato de a educao, e a educao superior parti-
cularmente, ser o instrumento mais efetivo de ascenso social em nosso pas.
Assim, aquilo que parecia um elogio patritico da meritocracia comeou aos
poucos a ser desvelado como um discurso conservador de manuteno do
status quo, particularmente se levarmos em conta a atual situao do sistema
educacional brasileiro.
Ao final do sculo XX, o ensino fundamental finalmente se aproximava
da universalizao em nosso pas, um acontecimento muito tardio se compa-
rado aos pases europeus e a muitos americanos (Oliveira, 2007). Mas essa
universalizao, acompanhada tambm pelo aumento substancial das matr-
culas no ensino mdio veio junto com uma crise de financiamento que, at
hoje, no foi equacionada pelo atual sistema de diviso federativo das respon-
sabilidades do ensino pblico. Em outras palavras, a expanso das matrculas
nas ltimas dcadas veio junto com a perda de qualidade do ensino pblico
fundamental e mdio. Tal perda de qualidade, por seu turno, serviu de incen-
tivo para a expanso da rede privada, que absorveu boa parte dos estudantes
das classes mdia e alta. No bastasse isso, muitas instituies privadas de 59
ensino mdio, dotadas de mais flexibilidade e melhor infraestrutura, passaram
a focar no treinamento dos estudantes para os vestibulares, exames multidis-

ciplinares que demandam conhecimentos muito especficos e especializados e
que foram por muito tempo a nica porta de entrada para o ensino superior
pblico e privado em nosso pas. A ironia maior que, no mbito do ensi-
no superior, as universidades pblicas, federais e estaduais, permaneceram
frente na qualidade do ensino e pesquisa, em relao s instituies privadas.
Assim, o sistema educacional brasileiro se converteu em um imenso filtro que
premiava as famlias que tinham mais recursos pecunirios para investir na
educao fundamental e mdia de seus filhos e punia as que no tinham, con-
60 denando seus filhos educao pblica fundamental e mdia e, se consegui-
rem termin-las, uma educao superior em instituies privadas muitas
vezes de baixa qualidade.
Tal era a realidade do ensino em nosso pas at pouco tempo atrs. Contu-
do, nos ltimos anos um conjunto de polticas pblicas deu incio a um proces-
so mais acelerado de democratizao da educao superior, que em prazo curto
est transformando a fisionomia das universidades brasileiras. No texto que se-
gue vamos traar os contornos dessa mudana, primeiro no mbito mais amplo
da educao superior e depois no que toca as polticas de ao afirmativa.
Educao superior
A educao superior estava presente no Plano Nacional de Educao
2001-2010 com uma meta ambiciosa: atingir taxa lquida de matrcula de 30%
da populao de 18 a 24 anos no final do perodo. Entretanto, o poder exe-
cutivo poca da aprovao do Plano vetou dois dos principais instrumentos
propostos para alcanar esse e outros objetivos1. O primeiro deles foi o item 4.3,
subitem 2, que previa: ampliar a oferta de ensino pblico de modo a assegurar
uma proporo nunca inferior a 40% do total das vagas, prevendo inclusive
a parceria da Unio com os Estados na criao de novos estabelecimentos de
educao superior. Outro veto estratgico dirigiu-se ao item 11.3, subitem 1,
que previa elevao, na dcada, atravs do esforo conjunto da Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, do percentual de gastos pblicos em relao ao
PIB, aplicados em educao, para atingir o mnimo de 7% (...).
Em 2001, ano de aprovao do Plano Nacional de Educao (PNE), o
Brasil registrava 3 milhes de matrculas na educao superior, sendo pouco
mais de 2 milhes em instituies privadas e 900 mil em instituies pblicas.
1. Mensagem de veto Lei 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que institui o Plano Nacional de Educao e d outras
providncias. In: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10172.htm>.
As polticas adotadas aps a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases (LDB) da
Educao Nacional2 favoreceram a ampliao da oferta de vagas pelo setor
privado, tal como foi confirmado pelos dados recolhidos pelo Censo nos anos
seguintes3. Alm de vetar as metas que determinavam a expanso do setor p-
blico e a ampliao de investimentos em educao, o poder executivo tambm
vetara a proposta de ampliar o programa de crdito educativo (...) de modo
a atender a, no mnimo, 30% da populao matriculada no setor particular,
com prioridade para os estudantes de baixa renda. As razes dadas para o
veto eram de que no perodo de 2000 a 2003 deveriam ser atendidos 160 mil
alunos pelo programa do Crdito Educativo. A aprovao da proposta impli- 61
caria no atendimento de uma clientela de 396 mil alunos, sem que houvesse
sido indicada a fonte de recursos, motivo pelo qual o veto se dava tanto por
inconstitucionalidade como por contrariedade ao interesse pblico.
O contexto da educao superior no incio do sculo XXI no Brasil era de
forte privatizao, retrao e restrio do investimento pblico. Foram transfe-
ridos para o mercado e para os indivduos a responsabilidade pelo alcance das
metas educacionais, pois a educao superior privada dispunha de milhares
de vagas no preenchidas4, embora houvesse restrio ao crdito. Alm da
renncia responsabilidade pblica com esse nvel educacional, o conjunto
de aes e decises expressa o abandono da viso estratgica do papel da edu-
cao superior para o pas em favor de uma viso que a equipara a um servio
a ser oferecido pelo mercado queles que podem adquiri-lo. A qualidade do
servio seria aferida pelos Proves, institudos em 1996, que divulgavam um
ranking anual de resultados alcanados pelos estudantes em provas estandar-
dizadas por reas de conhecimento. O fato de as Universidades Pblicas fe-
derais e estaduais alcanarem os melhores resultados, mesmo enfrentando
o boicote do movimento estudantil, no lhes garantia nenhuma melhoria de
financiamento ou reconhecimento5.
2. Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996.

3. A participao do setor privado na Educao Superior cresce ano aps ano a partir de 1997, quando a proporo de
61% dos 2 milhes de matrculas, at se estabilizar em 2009 com a participao em 74% das 6 milhes de matrculas regis-
tradas. Note que crescem os nmeros absolutos e relativos.
4. A tabela 7, Quadro do Ensino Superior no Brasil 1998 que integra o diagnstico do PNE 2001-2010 registra 124 mil
vagas no preenchidas, sendo 115 mil no setor privado.
5. O caso terrivelmente exemplar a resistncia fsica e pessoal do recm empossado reitor da UFRJ, prof. Carlos Lessa, ao
corte do fornecimento de energia eltrica Universidade pela concessionria Light em agosto de 2002 por alegao de
falta de pagamento.
A vitria do presidente Lula nas eleies trouxe um novo cenrio para a

educao superior no pas, mas as mudanas no foram imediatas nem sufi-
cientes para que o domnio do setor privado fosse profundamente alterado, at
os dias de hoje. O que novo e se revela desde os primeiros anos de governo
a viso de que a educao superior tem relevncia estratgica para um pas
que est em transformao. Por isso, no se trata apenas de ampliar a presena
do setor pblico, mas de alterar a prpria composio social da Universidade,
fortalecer seus vnculos com os desafios da sociedade, criando mais oportu-
nidades para que pessoas de diferentes grupos sociais e tnicos possam fazer
62 parte deste nvel de ensino.
O primeiro movimento foi um debate nacional em torno da Reforma
Universitria, que convocou ampla gama de representantes da sociedade bra-
sileira para refletir e propor medidas legais com vistas a ampliar a presena do
setor pblico, democratizar o acesso, cobrar as exigncias para o setor priva-
do. Muitas dessas exigncias, como por exemplo, professores titulados com
dedicao integral nas Universidades particulares, j estavam previstas, mas
no atendidas, desde a Lei de Diretrizes e Bases (LDB) de 1996.
Se o debate da Reforma no resultou em resolues normativas, con-
tribuiu para engajar outros atores no processo poltico e tambm para mo-
tivar a comunidade acadmica a se mobilizar na luta por mudanas que
j estavam propostas desde os anos 1990. A questo da ao afirmativa
um dos temas pelo qual se empenhava o movimento negro e havia recebi-
do acolhimento por parte do governo anterior por ocasio da participao
brasileira na Conferncia da ONU contra o Racismo, a Xenofobia e a Into-
lerncia Correlata, realizada em 2001. O debate motivado pela reforma no
privilegiou o tema das aes afirmativas mas, sim, a reposio das imensas
perdas que as instituies federais sofreram ao longo da dcada anterior e, ao
mesmo tempo, a renovao dos objetivos estratgicos desse nvel de ensino.
Neste particular, o tema da democratizao era coerente com outras reas do
novo governo. Havia a deciso estratgica da necessidade de criar iniciativas
e instrumentos para a expanso, democratizao e qualificao da educao
superior no Brasil.
No entanto, o desafio da educao brasileira envolvia muito mais do
que a democratizao do acesso educao superior. Desde o tema da alfa-
betizao de adultos, formao e remunerao de professores, expanso do
financiamento da educao infantil e ensino mdio, a agenda da educao
demandava recursos muito superiores aos disponveis. A razo entre recursos
pblicos por aluno na educao bsica e estudante da educao superior era
elevada a favor desse nvel de ensino, fortalecendo o argumento de que o setor
pblico financiava a educao dos ricos. Em 2000, essa razo era de 11,1, em
2003 passou a 8,7 e em 2009 chegou a 5,16. Tambm nos primeiros anos de
governo, a proporo de investimentos pblicos em educao manteve-se es-
tvel de 2003 a 2005, na ordem de 3,9%. A partir de 2006 comea uma linha
ascendente de 4,3% para 5% em 2009, seguindo depois se expandindo em
termos relativos e absolutos.
As tenses polticas interiores ao governo, s vezes so to intensas
quanto as existentes com as foras de oposio, e a questo da destinao
de recursos para a educao um assunto que traz tenso. A ampliao dos
recursos para a educao em geral, e para a educao superior em particular, 63
enfrentava duro debate no interior do governo, que estava preso de certo
modo numa armadilha: a educao superior dita de qualidade, oferecida
pelo setor pblico, era frequentada pela camada mais rica da populao. Os
grupos de menor renda pagavam para estudar em instituies privadas cuja
qualidade mdia era inferior a das pblicas, salvo excees. Aparentemente,
as alternativas disponveis eram ou cobrar pela presena do grupo mais rico
na Universidade Pblica ou promover o ingresso dos grupos mais pobres
nessas instituies, ou ainda uma combinao dessas propostas. A soluo
de cobrar mensalidade ainda hoje frequenta o iderio neoliberal, enquanto
que o caminho da incluso despertava e ainda desperta resistncias e te-
mores no s de representantes do pensamento conservador, mas tambm
de muitos integrantes do campo progressista. Se o critrio a ser utilizado
incluir o quesito raa/cor, as resistncias s faziam crescer. no contexto
desse debate simultaneamente poltico, ideolgico, social e econmico que
as medidas adotadas pelos governos do presidente Lula na educao supe-
rior ganharam sentido e direo.
Os nmeros mais recentes confirmam que houve uma deciso poltica a
partir da qual a educao, e o nvel superior inclusive, alcanam novo patamar
na perspectiva do presente e do futuro do pas7. neste sentido que um con-
junto de iniciativas ganharam maior nitidez, considerando fatores de contin-
gncia do momento de deciso, como a disputa interna ao governo acerca de
como a educao deve ser compreendida: gasto ou investimento. Essa disputa
foi decidida pessoalmente pelo presidente Lula. Outro constrangimento polti-
6. Investimento pblico direto em educao por estudante, Razo da educao superior sobre a educao bsica. Sinopse
MEC 2011.
7. O conceito de viso sistmica da educao formulado na gesto de Tarso Genro no MEC e desenvolvida pelo Ministro
Fernando Haddad a partir do PDE de 2007.
co era a crtica e resistncia da mdia tradicional aos investimentos federais na

educao superior e particularmente adoo de ao afirmativo para acesso
universidade. A argumentao do mrito abstrato e excludente ecoava tam-
bm nas salas de reunio de equipes do governo. A pertinncia da questo
racial para o enfrentamento das desigualdades encontrava apoios inesperados
em setores de reas do planejamento, mas enfrentava resistncias silenciosas
em rgos da administrao direta, defensores de conceitos de qualidade onde
critrios de justia no so levados em conta.
nesse contexto que o Prouni deve ser entendido. Por um lado, pelo
64 pblico que acolhe, um forte programa de incluso que opera por meio
dos critrios de renda, raa e cor. Por outro lado, h o aproveitamento de
vagas ociosas nas instituies particulares, contribuindo para ampliar opor-
tunidades para a populao de baixa renda sem nus adicionais para o
governo federal. A renncia fiscal do setor privado estava garantida em
dispositivo constitucional que s beneficiava as prprias instituies. O
Prouni tambm fortaleceu o Enem como processo de seleo para o in-
gresso na educao superior e, adicionalmente, certificar a concluso do
ensino mdio, segundo atendimento dos critrios estabelecidos. O Prouni
traz, portanto, duas novidades que iro estruturar polticas de incluso na
educao superior. A primeira a formulao dos critrios para uma lei de
reserva de vagas no setor privado da educao superior que acabar orien-
tando a deciso posterior do Congresso sobre a reserva no setor pblico.
Em segundo lugar, a utilizao do Enem para a seleo de candidatos abre
caminhos importantes: muda o patamar do concurso, que salta de 1,5 mi-
lho de candidatos em 2004 para 3 milhes em 2005. A crescente adeso de
instituies ao exame, alavancada pela posterior criao do SISU (Sistema
de Seleo Unificada) fez com que o Enem alcanasse em 2013 a marca de
mais de 7 milhes inscritos.
Qualquer iniciativa de democratizao do acesso implica necessaria-
mente na expanso da oferta de vagas por todos os atores envolvidos: setor
pblico e privado e, em cada um deles, seus segmentos internos. No caso
das instituies pblicas, o setor estadual havia sustentado ligeiro cresci-
mento nos anos 1990, enquanto no se registrava expanso significativa das
federais. A nova poltica promoveu a expanso das Universidades Federais
em diversas dimenses: nmero de instituies, campi, municpios atendi-
dos, vagas, matrculas, nmero de docentes e de tcnicos administrativos.
E, como no podia deixar de ser, oramento. Em valores constantes, o ora-
mento das Universidades Federais passou de 9,6 bilhes em 2003 para 23,7
bilhes em 2011.
A expanso das Instituies Federais se deu por trs programas princi-
pais: o Reuni8, a Expanso da Rede Federal de Educao Profissional e Tec-
nolgica9 e a Universidade Aberta do Brasil10. O nmero de municpios, sem
considerar os polos da UAB, atendidos pela presena de instituies federais
Universidades e Institutos passou de 324 em 2003 (114 com presena
de Universidades e 120 de Institutos) para 797 (275 com Universidades e
512 com Institutos) no final de 2014. Os critrios da expanso foram sendo
consolidados para incluir aspectos sociais, geogrficos e de desenvolvimento
de tal maneira que a presena de instituies federais obedece a uma viso de
distribuio de oportunidades no territrio, favorecendo regies do pas onde 65
a presena de cursos superiores era frgil ou inexistente. As novas instituies
no so rplicas de universidades ou institutos consolidados, mas unidades
criadas para interagir dinamicamente com as caractersticas sociais, culturais e
econmicas das cidades e regies onde se instalam, incluindo a a Universida-
de Federal da Integrao Latino-americana e a Universidade Internacional da
Integrao da Lusofonia Afro-brasileira.
Um fato que merece registro o perfil de idade dos estudantes da gra-
duao no Brasil. Os parmetros internacionais apontam a faixa etria de 18 a
24 anos como a mais adequada para esse nvel de ensino. No Brasil, a elevada
taxa de reprovao nos nveis fundamental e mdio e a reduzida oferta de
vagas fizeram com que um nmero significativo de estudantes chegasse ao
nvel superior com idades mais elevadas. Em 2011, a taxa lquida (proporo
de estudantes de 18 a 24 com relao ao total da populao nesta faixa etria)
era de 14,9%, enquanto que a taxa bruta (proporo de pessoas de 18 anos
8. A expanso do ensino superior conta com o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universi-
dades Federais (Reuni), que busca ampliar o acesso e a permanncia na educao superior. A meta dobrar o nmero de
alunos nos cursos de graduao em dez anos, a partir de 2008, e permitir o ingresso de 680 mil alunos a mais nos cursos de
graduao. Para alcanar o objetivo, todas as universidades federais aderiram ao programa e apresentaram ao ministrio
planos de reestruturao, de acordo com a orientao do Reuni. As aes preveem, alm do aumento de vagas, medidas
como a ampliao ou abertura de cursos noturnos, o aumento do nmero de alunos por professor, a reduo do custo por
aluno, a flexibilizao de currculos e o combate evaso. In: <http://portal.mec.gov.br/index.php?Itemid=1085>.
9. A rede federal est vivenciando a maior expanso de sua histria. De 1909 a 2002, foram construdas 140 escolas tcnicas
no pas. Entre 2003 e 2010, o Ministrio da Educao entregou populao as 214 previstas no plano de expanso da rede
federal de educao profissional. Alm disso, outras escolas foram federalizadas. O MEC est investindo mais de R$ 1,1
bilho na expanso da educao profissional. Atualmente, so 354 unidades e mais de 400 mil vagas em todo o pas. Com
outras 208 novas escolas previstas para serem entregues at o final de 2014 sero 562 unidades que, em pleno funciona-
mento, geraro 600 mil vagas.
10. UAB: O Ministrio da Educao lanou, em dezembro de 2005, o programa Sistema Universidade Aberta do Brasil, o
Sistema UAB, com o objetivo de democratizar, expandir e interiorizar a oferta de ensino superior pblico e gratuito no pas.
Segundo dados da Capes, responsvel pela iniciativa, integram a UAB 96 instituies pblicas, 659 polos distribudos por
todo o pas, oferecendo 1.247 cursos, de bacharelado, licenciatura, tecnlogo, extenso, entre outras modalidades.
ou mais que frequenta o nvel de ensino) era de 29,6%: mais de 1 milho de

estudantes (16,5%) tinham idade superior a 35 anos.
As iniciativas de democratizar a educao superior tm produzido re-
sultados que merecem nota. Vistos pelo ngulo das desigualdades, podem ser
desanimadores. Se lidos como tendncia, so estimulantes.
Tomando duas dimenses estruturais da desigualdade de acesso edu-
cao superior no Brasil, renda e cor, o comportamento dos indicadores ao
longo do perodo 1997 a 2011 o seguinte:
66
Quadro 1
Proporo de pessoas de 18 a 24 anos que frequentam ou j concluram a ensino superior de
graduao 1997-2011
1997 2004 2011
20% de menor renda 0,5 0,6 4,2
20% de maior renda 22,9 41,6 47,1
Feminino 7,9 13,9 20,5
Masculino 6,2 10,3 14,6
Brancos 11,4 18,7 25,6
Pretos 1,8 5,0 8,8
Pardos 2,2 5,6 11,0
Diferena negros (pretos e pardos) de brancos 7,4 8,1 5,8
Fonte: INEP, divulgao do Censo da Educao Superior 2011..
A expanso da rede federal Universidades, Institutos e rede UAB elevou

o nmero de matrculas para mais de 1 milho, no conjunto de 6,7 milhes ma-
trculas registradas em 2011. O setor privado atendia a praticamente 5 milhes
matrculas e as instituies estaduais e municipais respondiam por 740 mil.
Faltou ao governo federal trabalhar de modo mais decidido pela organizao de
um sistema nacional de educao superior que integrasse as instituies estadu-
ais e municipais. Excetuando a parceria promovida pela Universidade Aberta do
Brasil no houve um programa consistente para mobilizar recursos de estados e
municpios no fortalecimento e expanso da educao superior.
Nesta conjuntura de disputas, as polticas de democratizao comeam
a mostrar seus efeitos, expressos tambm na proporo de vagas segundo a
densidade populacional das regies do pas, como demonstrou estudo recente
do Dilvo Ristoff10. No entanto, ainda so imensas as disparidades de acesso
10. RISTOFF, Dilvo. Vinte um anos de educao superior, cadernos GEA, n. 3, jan-jun, 2013, pgina 27.
segundo a renda. Os resultados dessa tabela expressam mdias. Quando se
examina a desigualdade segundo o curso dos estudantes, surgem novas divi-
ses: 70% dos estudantes dos cursos como medicina so de famlias com nvel
de renda mensal acima de 10 salrios-mnimos. Como lembra Ristoff em outro
estudo11, na sociedade brasileira esse grupo de renda corresponde a 7% das
famlias. Assim, a educao superior no pas no reproduz a desigualdade da
sociedade, mas a mantm e multiplica. Resta esperar que os dados do Enade
mais recente (ciclo 2010-2012) expressem com mais detalhes os nveis de
democratizao que esto irrigando a universidade brasileira, em especial as
instituies pblicas. 67
O novo Plano Nacional de Educao, ainda em debate no Congresso
nacional aps 3 anos de sua apresentao, traz metas ambiciosas para os di-
versos nveis de ensino. Uma virtude do novo Plano a reduo do nmero
de metas para 20, favorecendo o conhecimento, acompanhamento e avaliao
por parte da sociedade. A educao superior tem a meta especfica 12: Elevar
a taxa bruta de matrcula na educao superior para cinquenta por cento e a taxa
lquida para trinta e trs por cento da populao de dezoito a vinte e quatro anos,
assegurando a qualidade da oferta e est presente em outras metas relevantes,
como a formao de mestres e doutores para qualificar a educao superior12
(meta 13), a elevao de matrculas na ps-graduao13, a formao inicial14 e
continuada15 de professores da educao bsica.
Aes afirmativas
As polticas de ao afirmativa foram uma inovao no processo de de-
mocratizao pelo qual o ensino superior tem passado em nosso pas. Ini-
cialmente implantadas por algumas universidades pblicas e privadas para o
benefcio de estudantes oriundos da escola pblica e/ou pretos, pardos e ind-
11. RISTOFF, Dilvo. Perfil socioeconmico do estudante de graduao. (2004 a 2009). Cadermos do GEA, n, 4, julho-dezem-
bro 2013).
12. Meta 13: Elevar a qualidade da educao superior pela ampliao da atuao de mestres e doutores nas instituies
de educao superior para setenta e cinco por cento, no mnimo, do corpo docente em efetivo exerccio, sendo, do total,
trinta e cinco por cento doutores.
13. Meta 14: Elevar gradualmente o nmero de matrculas na ps-graduao stricto sensu, de modo a atingir a titulao
anual de sessenta mil mestres e vinte e cinco mil doutores.
14. Meta 15: Garantir, em regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, que todos
os professores da educao bsica possuam formao especfica de nvel superior, obtida em curso de licenciatura na rea
de conhecimento em que atuam.
15, Meta 16: Formar cinquenta por cento dos professores da educao bsica em nvel de ps-graduao strito e lato sensu
e garantir a todos a formao continuada em sua rea de atuao.
genas, elas rapidamente se espalharam por todo o pas. Esse processo mostra
que as iniciativas de democratizao partiram no somente do Estado central,
mas tambm das universidades, por meio de deliberaes de seus conselhos
e rgos diretivos. Devemos notar que todo esse processo contou com a par-
ticipao intensa da sociedade, por meio do engajamento dos movimentos
sociais, como o Movimento Negro, em fruns de debate pblico, palestras,
mesas redondas e mdia.
A rapidez com que medidas de democratizao do acesso ao ensino su-
perior se implantaram notvel. De 2003, ano em que as primeiras polticas
68 de ao afirmativa comearam a funcionar no sistema estadual do Rio de Ja-
neiro (Uerj e UENF) e na Uneb, at 2012, ano em que foi aprovada a lei n
7824 de 2011, Lei das Cotas, criando um sistema de reserva de vagas em
toda a rede federal, 70 das 98 universidades pblicas brasileiras (federais e
estaduais) passaram a adotar alguma poltica de ao afirmativa. tambm
digno de nota o fato de que tais polticas foram criadas em sua imensa maioria,
54 casos, por deliberaes de conselhos universitrios, contra 16 programas
institudos por lei estadual. Durante esse perodo de dez anos no havia lei
federal ou qualquer outro regulamento geral, seja ordem do executivo ou de-
ciso judicial, que respaldasse a criao de tais polticas. Ademais, tais inicia-
tivas passaram a sofrer pesadas crticas por parte dos meios de comunicao
de massa e ter sua legalidade e constitucionalidade questionadas no Supremo
Tribunal Federal (STF) e em tribunais inferiores. As polticas de ao afir-
mativa criadas antes da Lei de Cotas foram produto de um processo poltico
intenso de debate, deliberao e negociao que penetrou o prprio ambiente
universitrio, levando seus membros, sejam eles administradores, discentes
ou docentes, a refletir criticamente sobre o papel da universidade na sociedade
brasileira, particularmente no que toca a reproduo do status e do privilgio,
e da excluso de classe e racial (Paiva e Pontifcia Universidade Catlica do
Rio de Janeiro, 2004).
A despeito de o debate pblico travado na mdia acerca das polticas de
ao afirmativa focar quase que exclusivamente as cotas raciais, o perfil real
das polticas nas universidades pblicas brasileiras (estaduais e federais) era
bem mais plural, como demonstra o Grfico 1.
Como podemos notar, o maior grupo de beneficirios eram os alunos
oriundos da escola pblica e no os negros.
A Lei das Cotas veio modificar esse estado de coisas, no mbito das
universidades federais, claro. A Lei manda que, em cada concurso seletivo
para ingresso nos cursos de graduao, por curso e turno, no mnimo 50%
(cinquenta por cento) de suas vagas para estudantes que tenham cursado in-
Grfico 1
Perfil de beneficirios de polticas sociais nas universidades pblicas brasileiras (estaduais e federais)
Brasil
1
Mulher negra
Quilombola 1
Licenciatura indgena 2
Professor da rede pblica 2
Nativo do estado 2
69
Interior do estado 3
Deficiente 4
Indgena 19
Preto e pardo 21
Escola pblica 37
Fonte: Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ao Afirmativa.

Obs.: N = nmero de universidades pblicas com programa de ao afirmativa para o referido beneficirio.
tegralmente o ensino mdio em escolas pblicas, sendo 25% reservados aos

estudantes oriundos de famlias com renda igual ou inferior a 1,5 salrio-m-
nimo (um salrio-mnimo e meio) per capita. Dentro de cada grupo de renda,
menor e maior que 1,5 salrio-mnimo, sero preenchidas, por curso e turno,
por autodeclarados pretos, pardos e indgenas, em proporo no mnimo igual
de pretos, pardos e indgenas na populao da unidade da Federao onde
est instalada a instituio, segundo o ltimo censo do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE).
A regulamentao da Lei prev sua implantao integral em at quatro
anos. No primeiro ano, contudo, j notamos uma mudana significativa no per-
fil dos ingressantes nas universidades federais, como mostra o Grfico 2.
Houve uma expanso muito grande do nmero bruto de vagas oferecidas.
H que se notar tambm a expanso expressiva do nmero de vagas reservadas,
que praticamente dobrou. Para alunos pretos, pardos e indgenas (PPI) a reserva
quase triplicou. J as vagas reservadas para alunos no-PPI oriundos da escola
pblica tiveram um aumento um pouco inferior a 30%. Agora, a partir de 2013,
todas as 58 universidades federais foram obrigadas a adotar reservas para as
quatro categorias de beneficirios oriundos da escola pblica identificados pela
Lei: PPI e no-PPI com renda familiar igual ou inferior a 1,5 salrios-mnimos
per capita e PPI e no-PPI com renda familiar mais alta do que esse limite.
Grfico 2
Nmero de vagas
Brasil, 2012-2013 (em nos absolutos)
188.735
70 140.303
59.432
30.264 37.028 21.608
13.392 16.677
Total de vagas Vagas reservadas PPI No-PPI - EP
2012 2013
Ainda que o quadro atual mostre avanos inegveis, ainda h muito o

que caminharmos no que toca a democratizao e a incluso no ensino supe-
rior. 50% das vagas das universidades federais ainda esto abertas compe-
tio desigual entre estudantes cujos pais tem recursos para investir em sua
formao e aqueles cujos pais no tm. No que toca a incluso de pretos, par-
dos e indgenas os resultados so animadores. Praticamente alijados do ensino
superior em nosso pas at recentemente, eles agora so parte expressiva dos
contingentes de estudantes que entram em nossas universidades, inclusive as
federais, como mostra o Grfico 3.
Entretanto, estamos longe de alcanar o ideal ter na universidade pro-
pores de pretos e pardos similares da populao brasileira. Para que isso
ocorra necessrio, repetindo o bordo, melhorar muito a qualidade e a co-
bertura da pr-escola, e dos ensinos fundamental e mdio. Mas h tambm
medidas importantes a serem levadas a cabo no mbito da educao superior
mesmo, e essas medidas dizem respeito tanto incluso de PPI quanto a de
alunos oriundos da escola pblica em geral. So elas:
atentar para mecanismos de excluso nos processos de admisso das
universidades, em grande medida no regulados pela Lei de Cotas, como no-
tas de corte e o prprio vestibular. Em 2013 eram 25 universidades federais a
Grfico 3
Reservas para PPI e proporo populacional
Grandes regies, 2012-2013 (em %)
76
70
57
44 71
22 24
17 18 18 21
13 14
8 10
4
Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul
PPI 2012 PPI 2013 PPI na regio
adotar exclusivamente o Sistema de Seleo Unificada (SISU), de um total de

58, enquanto 12 permaneceram somente com o vestibular, outras 12 combi-
naram SISU e vestibular e o restante combinou essas modalidades de seleo
com outras. Tais processos muitas vezes fazem com que as vagas nominalmen-
te oferecidas nas reservas no sejam de fato preenchidas.
consolidar programas de apoio aos estudantes. A criao do Programa
Nacional de Assistncia Estudantil (Pnaes) um bom comeo, mas preciso
atentar para as necessidades dos diferentes grupos de estudantes em cada uni-
versidade, no que toca transporte, moradia, alimentao, aquisio de mate-
rial de estudo e apoio acadmico. Ou seja, os programas tm que ser flexveis
o suficiente para se adaptar a diferentes contextos e situaes e de fato permi-
tirem a incluso.
continuar com o processo de expanso e interiorizao da educao
superior pblica. Essa modalidade de incluso, que podemos chamar de ge-
ogrfica, muito importante para o combate s desigualdades regionais de
nosso pas.
criar mecanismos slidos de avaliao das polticas implantadas. At
agora as administraes das universidades pblicas tm sido muito reticentes
na divulgao dos dados acerca de seus programas de ao afirmativa. A Lei da
Cotas cria a oportunidade e a necessidade de se constituir no mbito do Esta-

do e/ou da sociedade civil instncias de avaliao dessas polticas, que tenham
acesso aos dados pblicos. Sem uma avaliao sria no h como produzir
diagnsticos, corrigir erros e planejar o futuro.
As polticas de incluso para serem bem sucedidas necessitam manter
permanente relao com os grupos sociais que participam da ao afirmativa.
Instituies que assumiram o compromisso da incluso como renovao de seus
projetos pedaggicos costumam criar sinergias criativas com os grupos sociais,
cursinhos comunitrios e redes de ensino mdio. Quando as instituies assu-
72 mem burocraticamente a poltica de incluso, h alto risco de se promover o fra-
casso dos estudantes e culp-los pela falta de apoio que a instituio no deu.
A entrada dos estudantes nas Instituies o primeiro passo de uma
longa e complexa caminhada de aprendizado, para a instituio e seus no-
vos estudantes. Os vcios e virtudes da vida acadmica devem ser livremente
debatidos, para evitar que sejam naturalizados e produzam como resultado
a excluso e culpabilizao dos estudantes. As polticas de ao afirmativa
trouxeram consigo a exigncia de que a assistncia estudantil e as polticas
de permanncia percebam no apenas a carncias ou ausncias, mas tambm
aprendam com a capacidade de luta e resistncia dos novos estudantes que
chegam. O apoio material alojamento, alimentao, transporte, biblioteca,
acesso cultura, lngua estrangeira uma parte do desafio das instituies.
H muito mais a ser feito, para a instituio, para os estudantes e para diversos
grupos da sociedade, que apostam na justia como um caminho necessrio
para o desenvolvimento de que o pas necessita.
Em suma, h muitos desafios frente, mas estamos no caminho certo, no
caminho de transformar a universidade, que to ativamente contribuiu para o
processo de retorno da democracia em nosso pas, em objeto do prprio proces-
so de democratizao, que continua em operao na sociedade brasileira.
RISTOFF, Dilvo. Vinte e um anos de ed-ucao superior: expanso e demo-
cratizao. Cadernos do GEA, n 3, jan.-jul. 2013. FALCSO, GEA, Rio de
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__________. Perfil econmico do estudante de graduao: uma anlise de
dois ciclos completos do ENADE (2004 a 2009). Cadernos do GEA, n 4,
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PLANO NACIONAL DE EDUCAO 2011-2020.
73
BRASIL. Plano de Desenvolvimento da Educao: razes, princpios e programas.
Braslia, Ministrio da Educao, 2007.
74
Lilian C. B. Gomes
Participao, desenvolvimento
e comunidades tradicionais
As manifestaes que tomaram conta das ruas no Brasil em junho de

2013 visibilizaram temas de diversas naturezas que apontam para a necessi-
dade de radicalizao da democracia no Brasil. De modo geral, essas mani-
festaes tocaram em temas relacionados a mudanas no padro de conduta
pblica dos polticos no gerenciamento dos bens pblicos (luta contra a cor-
rupo), melhorias na prestao de servios pblicos, sobretudo transporte,
sade e educao, dentre outras pautas. Contudo, h uma outra gerao de
demandas ligadas s condies histricas estruturais do pas como, por exem-
plo, a luta contra o racismo e o direito dos grupos tradicionais aos seus territ-
rios, que no foram pautadas nas manifestaes de rua de junho de 2013.
O presente artigo pretende indicar que ainda existe uma ampla pauta
ligada aos direitos dos povos e comunidades tradicionais que indicam porque,
para a construo de um projeto democrtico e plural, torna-se mister reco-
nhecer os direitos territoriais/identitrios, bem como deve-se atribuir valor
s formas de existncia coletivas para que se dimensione o significado destas
como patrimnio histrico e cultural de todo o povo brasileiro. Ou seja, tal
reconhecimento no est relacionado apenas aos marcos da justia social mas,
tambm, ao reconhecimento de que estas detm um repertrio de formas de
criar, fazer e viver que podem redimensionar as formas de existncia hodier-
nas de vis individual e mercadolgico.
Parece-nos que apenas com a ampliao da participao poltica desses
grupos nas arenas pblicas eleitorais e no-eleitorais que esse redimensiona-
mento ser possvel. Ademais, do ponto de vista dos marcos legais tal partici-
pao est garantida, pois o Brasil signatrio da Conveno 169 da Organi- 75
zao Internacional do Trabalho (OIT, 25/07/2002) que contempla a consulta

previa e informada dos povos e comunidades tradicionais.
A efetiva entrada da temtica do direito desses grupos na arena nacional,
em uma sociedade marcada por histricas desigualdades de cunho racial e
social, requer um marco emancipatrio que mobilize as questes de reconhe-
cimento, redistribuio e representao poltica (Fraser, 2007)1.
A questo quilombola emblemtica no que se refere a essas questes,
pois coloca os desafios da luta pela diferena em um contexto de racismo e
mobiliza a luta por uma redistribuio das terras que respeitem os modos de
76 criar, fazer e viver desses grupos. Contudo, esse racismo e excluso estruturais
marcam as outras comunidades tradicionais que possuem diferentes contextos
de lutas pela visibilizao de seus direitos e modos de saber, fazer e viver no
cenrio nacional, passando de lutas com alta, mdia e baixa visibilidade na
arena pblica, bem como de garantia de marcos legais.2 No mbito das lutas,
os povos indgenas podem ser considerados grupos de alta visibilidade3 apenas
em relao s outras comunidades tradicionais. A Constituio Federal (CF)
de 1988 (art. 231) reconhece aos ndios o direito a sua identidade especifica
e sua territorialidade onde possam desfrutar de seus saberes, viveres e fazeres.
Com mdia visibilidade pode-se citar os seringueiros4 e os quilombolas, pois
possuem direitos garantidos no Ato das Disposies Constitucionais Tran-
sitrias (ADCT). Os de baixa visibilidade so aqueles que ganharam algum
reconhecimento a partir da dcada de 1990, sobretudo com marcos legais
estaduais, podendo-se citar: quebradeiras de coco-de-babau (Lei Estadual do
1. Embora a teorizao dessa autora nos parea muito til para pensar as questes das comunidades tradicionais, ressalta-
se para a necessidade de se manter o distanciamento necessrio j que sua teoria foi escrita no contexto da realidade dos
movimentos sociais do hemisfrio Norte. No entanto, mantidas as devidas especificidades, sua teorizao parece impor-
tante para a construo dos marcos da justia para esses grupos.
2. Deve-se esclarecer que essa tipologia de visibilidade das lutas tem to somente como referncia os marcos legais e o
tempo que essas lutas passaram a ser mais amplamente defendidas no cenrio pblico nacional. Porm, todas elas sejam
as de alta, mdia ou baixa visibilidade ainda sofrem as consequncias de uma concepo de marco individual, de defesa da
propriedade privada e de racismo estrutural, presentes no Brasil desde os primrdios de sua organizao scio-econmica-
jurdica e poltica.
3. Carlos Frederico Mares de Souza Filho (2006) indica que desde os primrdios do perodo colonial h um preocupao com
a criao de dispositivos legais relacionados aos ndios mas indica que a questo bsica dos atos legislativos era com a integ-
rao dos indgenas nova sociedade, tendncia essa que apenas rompida com a Constituio de 1988 (Souza Filho, 2006:
55). Dantas (2007) indica que a Constituio de 1988 inova ao reconhecer subjetividade indgena, coletiva e diferenciada.
4. Os seringueiros j contavam com uma Lei Federal Decreto-Lei n 5.813, de 14 de setembro de 1943, e amparados pelo
Decreto-Lei n 9.882, de 16 de setembro de 1946. Posteriormente ocorre a entrada do direito desses grupos na Constituio
de 1988 (art. 54 do ADCT), que regulamentada pela Lei n 7.986 de 28 de dezembro de 1989 - DOU de 29/12/89 Lei do
Seringueiro que regulamenta o art. Disponvel em: <www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/1989/7986.htm>. Acesso em:
22 mai. 2013.
Maranho, art. 196, 1990; Leis municipais no Tocantins, Maranho e Par);
Ribeirinhos (Lei Estadual do Par, arts. 250, 251 de 1989); Fundos de Pasto
(Lei Estadual da Bahia, art. 178, 1989) e Faxinais (Lei Estadual do Paran n
15.673 de 2007)5, dentre outros.
Esses aparatos apontam para uma ampliao no rol de atuao do Esta-
do em relao aos direitos desses grupos que, at ento, estavam destitudos
de garantias legais. No entanto, o que se detecta um avano maior no re-
conhecimento das identidades desses grupos do que na redistribuio, pois
embora se identifique que esses grupos construram formas de ocupao e uso
do solo que legitimam o seu direito ao territrio, a efetivao desse direito 77
territorialidade tem sido matria de difcil concretizao devido longa tradi-
o de marco universalista.
O objetivo do presente artigo indicar porque o reconhecimento, a re-
distribuio e a representao poltica so elementos centrais para o trato com
desafios colocados ao projeto de democratizao da sociedade brasileira, pois
ele toca em trs grandes elementos para a efetivao de um projeto original,
plural e horizontalizado para o pas: (1) a luta pela terra, (2) a denncia do
racismo e a consequente luta pelo estabelecimento de um estatuto legal contra
essa prtica e (3) a ampliao da participao poltica eleitoral e no-eleitoral,
que ser fundamental para o reconhecimento da sociodiversidade e para a
construo de polticas pblicas voltadas para as comunidades tradicionais.
Panorama da situao do direito das comunidades

tradicionais na esfera do executivo, legislativo e judicirio
Com o revigoramento da sociedade civil a partir de 1970 (Avritzer,
2009) e com a afirmao de alguns dos direitos das comunidades tradicionais
na Constituio de 1988 (indgenas, quilombolas e seringueiros), h um cen-
rio de avano nas polticas de reconhecimento, redistribuio e representao
poltica para esses grupos. Nesta seo apresentam-se algumas tendncias e
aes sobre a questo desses direitos para as comunidades tradicionais nas es-
feras estatais nacionais do Executivo, Legislativo e Judicirio. Dados os limites
desse artigo, indica-se apenas para alguns elementos que podem auxiliar na
compreenso dos desafios que se colocam para a efetivao dos direitos para
esses grupos.
No que se refere ao Executivo central, o clima de expectativa de mudan-
as mais radicais em prol desses direitos tambm se viabilizava pois, em julho
5. A luta dos faxinais, que foi garantida por essa lei estadual, relaciona-se ao controle coletivo de fontes dgua, portes,
mata-burros, pastagens comuns e roados. Para aprofundamento ver Almeida; Souza, 2009.
de 2002, o governo brasileiro ratificou a Conveno 169 da OIT. Almeida

(2006) afirma que esta Conveno reconhece como critrio fundamental os
elementos de autoidentificao reforando, em certa medida, a lgica dos mo-
vimentos sociais (Almeida, 2006:37)6.
Contudo com a eleio de um presidente de tendncia democrtico
popular Luiz Incio Lula da Silva (2002) que se reascendem as esperanas
de que os rumos da longa injustia histrica, a que estavam submetidos esses
grupos, poderia mudar. As expectativas de que outros paradigmas direciona-
riam as aes estatais no mais informados pela lgica neoliberal de orga-
78 nizao do Estado brasileiro criaram um clima de esperana em diversos
setores da sociedade (Guimares, 2004). Deve-se ressaltar que essa esperana
no se devia apenas vitria de Lula mas, sobretudo, histrica presena
do Partido dos Trabalhadores (PT) junto aos movimentos de base e das lu-
tas pela terra. Dentre outras medidas, esse novo governo cria a Secretaria de
Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir) e promulga o Decreto n
4887/2003 que estabelece os procedimentos administrativos para a identifi-
cao, o reconhecimento, a delimitao, a demarcao e a titulao da pro-
priedade definitiva das terras ocupadas por remanescentes das comunidades
dos quilombos. Alm dessas medidas, h uma nfase na questo da educao,
incluindo-se as aes afirmativas como medidas de reparao e promoo da
igualdade racial (Gomes, 2009:50). A aprovao da Lei 10.639/20037 tornan-
do obrigatria, nas escolas pblicas e privadas de Educao Bsica, a incluso
da Histria da frica e das culturas afro-brasileiras, tem como objetivo permi-
tir o conhecimento da diversidade cultural existente no Brasil, com potencia-
lidades para gerar o debate sobre diferentes perspectivas de vida. Em 2010,
foi aprovado o Estatuto da Igualdade Racial (12.288/10), destinado a garantir
para a populao negra a efetivao da igualdade de oportunidades, a defesa
dos direitos tnicos individuais, coletivos e difusos e o combate discrimina-
o e s demais formas de intolerncia tnica.
6. Um dos aspectos mais importantes dessa Conveno que no inciso II do artigo 1 h a afirmao que: a conscincia
de sua identidade indgena ou tribal dever ser considerada como critrio fundamental para determinar os grupos aos
quais se aplicam as disposies da presente Conveno. Para a garantia desse direito, esse aspecto fundamental pois,
conforme afirma Rios (2007), h o abandono da viso explicativa das comunidades, a qual tenta, atravs de um ob-
servador externo, produzir um conhecimento segundo o qual se pretende conferir a uma comunidade certa identidade,
determinando-se o lugar dos indivduos e seu grupo no universo social (Rios, 2007:116).
7. Em 2008 esta Lei alterada para a incluso no currculo oficial da rede de ensino a obrigatoriedade da temtica Histria
e Cultura Afro-Brasileira e Indgena, Lei 11.645/2008. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/
lei/l11645.htm>. Acesso em: 12 dez. 2012.
As expectativas positivas se mantm quando em de fevereiro de 2007 o
Presidente Lula assina o Decreto n. 6.040 que cria a Poltica Nacional de De-
senvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT)8.
Foi criada a Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos
e Comunidades Tradicionais CNPCT (13/07/2006) para coordenar a im-
plementao desta poltica. A mais importante conquista dessa Comisso
que ela tem afirmado os direitos territoriais dos diferentes grupos (Almeida;
Dourado, 2013:23).
Contudo, se possvel constatar essa ascendncia no primeiro mandato,
nota-se uma mudana no segundo mandato do governo Lula (2007-2010), 79
e esta tendncia de no priorizao dessa questo se mantm e se acirra no
governo Dilma Rousseff (2011- atual). Est fora dos limites desse trabalho a
anlise dos fatores que levaram a essa mudana, mas no se pode deixar de re-
conhecer que estes governos de tendncia democrtico popular avanaram no
reconhecimento das desigualdades de cunho racial bem como na construo
de uma agenda social para o Brasil. Contudo, preciso avanar na qualificao
precisa do que est sendo compreendido como poltica desenvolvimentista,
concordando com Biancarelli (2013), inclusive para diferenciar a atual con-
cepo de outras propostas, prticas ou ideologias do passado e do presente
(Biancarelli, 2013:52).
Ou seja, pode-se identificar um avano no reconhecimento identitrio e
na luta contra o racismo, mas um arrefecimento nas polticas de redistribuio
e na compreenso de que a escuta efetiva desses grupos pode permitir a for-
mulao adequada das polticas pblicas para as diferentes comunidades tra-
dicionais. O governo federal tem se pautado em polticas que homogenezam
a compreenso dessas comunidades a partir do vis da pobreza e da concep-
o de desenvolvimento social que no considera suas especificidades, e isso
tem levado a um desgaste desse Governo com esses diferentes grupos. Pode-se
citar o caso da construo da Usina de Belo Monte9 que, mesmo com todas
8. A Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT), foi criada pelo
Decreto de 13 de julho de 2006 para coordenar a implementao desta poltica. A comisso composta por quinze rep-
resentantes de rgos e entidades da administrao pblica federal e quinze representantes de organizaes no-gover-
namentais e presidida pelo representante do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS. Dentre
os membros da sociedade civil da CNPCT esto representantes dos povos faxinalenses, povos de cultura cigana, povos
indgenas, quilombolas, catadoras de mangaba, quebradeiras de coco-de-babau, povos de terreiro, comunidades tradicio-
nais pantaneiras, pescadores, caiaras, extrativistas, pomeranos, retireiros do araguaia e comunidades de fundo de pasto.
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA), por meio da Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel/
Departamento de Extrativismo, exerce a funo de Secretria-Executiva da CNPCT.
9. Para aprofundamento ver artigo As hidreltricas de Belo Monte e Altamira (Babaquara) como fontes de gases de efeito estufa, do
autor Philip M. Fearnside. Disponvel em: <http://periodicos.ufpa.br/index.php/ncn/article/view/315/501>. Acesso em: 12 set. 2013.
as anlises que indicam para os impactos ambientais e, sobretudo, para os

prejuzos irreparveis aos modos de criar, fazer e viver dos indgenas e outras
comunidades tradicionais da regio, a construo foi aprovada pelo Congresso
Nacional em 2005 de forma sbita10. Alm do desrespeito Constituio Fe-
deral, h um descaso com os preceitos da Conveno 169 da OIT.
A truculncia dessas aes foi condenada pela Organizao dos Esta-
dos Americanos (OEA)11, por meio da Comisso Interamericana de Direitos
Humanos, em abril de 2011, notificando o governo brasileiro e indicando
que as obras deveriam ser paralisadas. Contudo, o governo brasileiro conti-
80 nua a defender e priorizar essa obra como uma espcie de estrela do PAC,
provocando uma disjuno entre o PT e esses movimentos sociais e abrindo
espao para candidaturas presidncia e outros cargos eletivos que prometem
dilogo, respeito e uma concepo de desenvolvimento que concilie a questo
ambiental, o respeito s comunidades e sua escuta.
Devido a incapacidade do governo federal12 de lidar com essa questo, o
Supremo Tribunal Federal (STF) tem adquirido protagonismo diante das co-
munidades tradicionais. Embora aprovada com 19 ressalvas, a deciso relativa
PET 3388 referente terra indgena Raposa Serra do Sol foi emblemtica no que
se refere compreenso sobre o direito dos povos indgenas. Ao longo do rela-
trio o ministro Carlos Ayres Britto traz indicativos de que compreende, dentre
outros aspectos, a demarcao das terras indgenas como captulo avanado
do constitucionalismo fraternal13. No trecho abaixo expressa sua compreenso
sobre a relao entre terras indgenas e desenvolvimento indicando que
(...) se infere o despropsito da afirmao de que ndio s atrapalha o desen-

volvimento, pois o desenvolvimento como categoria humanista e em bases
to ecologicamente equilibradas quanto sustentadas bem pode ter na cosmo-
viso dos indgenas um dos seus elementos de propulso. (STF, PET 3388/
RR, Rel. Min. Carlos Britto, 2008:51).
10. O conflito em torno dessa usina j dura 30 anos. Antes ela era chamada de Karara. Disponvel em: <www.conjur.com.
br/2011-abr-27/belo-monte-render-condenacao-brasil-corte-internacional>.
11. Representantes das comunidades quilombolas de Alcntara (MA) tambm fizeram denncia formal junto Comisso
Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) da OEA em 27 de outubro de 2008.
12. Levantamento do Instituto Scio Ambiental (ISA) aponta que o governo Dilma Rousseff mostra que apenas 11 territri-
os foram homologados desde 2010, quando teve incio o terceiro governo do PT. menos do que as reas delimitadas nos
dois anos da administrao de Itamar Franco: 16 terras. O recordista em demarcaes foi Fernando Henrique Cardoso, que
entre 1995 e 2002 homologou 145 reas indgenas. Disponvel em <http://pib.socioambiental.org/pt/c/0/1/2/demarcacoes-
nos-ultimos-governos>.
13. Disponvel em: <www.stf.jus.br/portal/geral/verPdfPaginado.asp?id=603021&tipo=AC&descricao=Inteiro%20Teor%20
Pet%20/%203388>. Acesso em: 12 ago. 2013.
Sem adentrar na concepo manifesta pelo ministro relator sobre as te-
mticas de terra, territrio e soberania, possvel perceber que a viso expres-
sa nesse trecho est em consonncia com o que temos afirmado nesse artigo
e que se contrape ao modo como o Executivo central e o Legislativo tem
tratado o direito das comunidades tradicionais. No que se refere a esse ltimo
poder, a nomeada bancada ruralista tem atuado no sentido de restringir o di-
reito dos indgenas, quilombolas e as demais comunidades tradicionais com
projetos de leis e outras proposies voltadas para a defesa dos interesses do
agronegcio (Gomes, 2013).
Dentre os projetos e outras proposies citaremos dois que nos parecem 81
preocupantes. No dia 21 de maro de 2012 a Cmara aprovou por 38 votos
a 2, na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), uma Pro-
posta de Emenda Constituio (PEC 215/2000) que pretende retirar a au-
tonomia da Unio na demarcao de terras indgenas, na criao de unidades
de conservao e no reconhecimento de reas remanescentes de quilombolas.
Esta proposta estabelece como competncia exclusiva do Congresso Nacional
a aprovao de demarcao das terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios
e quilombolas e a ratificao das demarcaes j homologadas, estabelecen-
do que os critrios e procedimentos de demarcao, sero determinados pelo
Congresso. Esta atribuio atualmente do Poder Executivo Federal. A medi-
da inconstitucional aprovada pela atuao da bancada ruralista fere a prerro-
gativa constitucional e invade a competncia do Executivo nestas polticas.
O outro o Projeto de Lei Complementar (PLP 227/2012)14 de autoria
de Homero Pereira (PSD/MT) que regulamenta o inciso 6 do art. 231, da
Constituio Federal de 1988 definindo os bens de relevante interesse pblico
da Unio para fins de demarcao de terras indgenas. Essa lei atingiria ainda
as outras comunidades tradicionais. Existem denncias de que essa ltima
proposio teria sido sugesto do Ministro da Justia, Jos Eduardo Cardoso e
de Luiz Incio Adams da Advocacia-Geral da Unio. O Executivo tm se mos-
trado contrrio PEC 215/2000, mas no se posiciona contrrio a essa ltima
proposio. Isto porque a Portaria 303 (2012) de autoria Luis Incio Adams
tem objetivo semelhante PLP 227/2012, expresso em seu art. 1: fixar a
interpretao das salvaguardas s terras indgenas, a ser uniformemente segui-
da pelos rgos jurdicos da Administrao Pblica Federal direta e indireta,
determinando que se observe o decidido pelo STF na Pet. 3.888-Roraima.
Essas salvaguardas feitas s terras da Reserva Indgena Raposa Serra do Sol,
14. Disponvel em: <www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=561643>. Acesso em: 10 set. 2013.

esto ligadas limitao do usufruto das terras pelos indgenas. Apenas para ci-
tar o inciso 5, o usufruto dos ndios no se sobrepe ao interesse da poltica de
defesa nacional; a instalao de bases, unidades e postos militares e demais in-
tervenes militares, a expanso estratgica da malha viria, a explorao de al-
ternativas energticas de cunho estratgico e o resguardo das riquezas de cunho
estratgico, a critrio dos rgos competentes (Ministrio da Defesa e Conselho
de Defesa Nacional), sero implementados independentemente de consulta s
comunidades indgenas envolvidas ou FUNAI. (Portaria 303, AGU, 2012)15.
Essa atuao da bancada ruralista contrria aos direitos desses grupos
82 tm sido denunciada pela presena dos indgenas em diversas ocasies. Dois
eventos so emblemticos sobre essa presena, apenas para citar o ano de
2013, no Congresso Nacional. No dia 16 de abril de 2013, os indgenas ocu-
param gabinetes dos parlamentares ligados Comisso de Constituio e Jus-
tia e alguns chegaram a causar uma correria quando entraram danando na
plenria da Cmara dos Deputados. emblemtico que, antes mesmo das
manifestaes de junho, os indgenas j estivessem denunciando a atuao dos
parlamentares do Congresso Nacional. E o segundo evento foi na semana em
que se comemoravam os 25 anos da Constituio de 1988, primeira semana
de outubro, as comunidades indgenas e quilombolas tambm fizeram mani-
festaes no Congresso Nacional.
Consideraes finais
Dentre as diversas questes que estas manifestaes e todas as insatis-
faes desses povos suscitam, nos parece que a principal aquela que aponta
para a necessidade de uma reforma poltica que permita que a sociedade se
faa representar no Parlamento nacional de modo a expressar o que se passa
na realidade. Portanto, nos parece que seria importante a ampliao da cota de
gnero, introduo das cotas tnico-raciais, de orientao sexual, geracionais,
de povos e comunidades tradicionais dentre outras. Isto porque at hoje a
poltica eleitoral, sobretudo no mbito nacional, continua a ser o lcus do ho-
mem branco e grande proprietrio. Andr Marrenco dos Santos (1997) afirma
que h um tipo-ideal de homem poltico profissional que muito precocemente
recebe treinamento especfico para a vida poltica (Santos, 1997).
Alm dessa tarefa de tornar o parlamento mais plural, nos parece que
outras quatro seriam primordiais para que esses grupos fossem valorizados
como fundamentais no projeto de nao que se quer construir.
15. Disponvel em: <www.agu.gov.br/sistemas/site/PaginasInternas/NormasInternas/AtoDetalhado.aspx?idAto=596939>.

A primeira seria a compreenso de que no se pode lidar com as dife-
rentes comunidades tradicionais a partir de uma concepo homogeneizante de
pobreza, pois para esses grupos a riqueza no est associada abundncia de
recursos financeiros ou monetrios, mas proximidade dos ecossistemas locais.
Andrade (2006), no livro Fome de Farinha, indica como, para os quilombolas de
Alcntara, cada uma das diferentes comunidades tm noes distintas do que
compreendem como riqueza e pobreza (Andrade, 2006:42-43). Ao analisar as
polticas sociais implementadas pelo Governo Lula (Fome Zero, Luz para Todos,
dentre outros) Almeida (2005) adverte para a nomeao dos quilombolas como
pblico-meta ou pblico-alvo indicando que, englobados por classificaes mais 83
abrangentes que designam os programas e projetos quais sejam: pobres, popu-
lao carente, excludos, populao de baixa-renda, populao vulnervel
e desassistidos, corre-se o risco de que esses grupos sejam submetidos a meca-
nismos individuais em detrimento do grupo ou etnia, e que quilombola torne-se
um atributo que funciona como um agravante de pobre (Almeida, 2005:41).
Isto nos leva segunda tarefa que a de compreender que os modos de
criar, fazer e viver desses grupos apresenta um complexo mosaico de formas
de relao com a natureza e com a terra que no podem ser reduzidas s mo-
dalidades tidas como produtivas pelo agronegcio. Os agentes ligados a esse
setor comumente buscam estratgias para a desqualificao dessas formas de
existncia classificando-as como formas resduos de subsistncia.
Bruno (1997) afirma que no interior do discurso sobre racionalidade
econmica dos grandes proprietrios de terra e empresrios rurais detecta-
mos uma estranha noo de competncia, e completa a ideia afirmando que
tal concepo est calcada sobre os ideais de capacidade, talento e superio-
ridade individuais, ela, a competncia, termina por instituir a desigualdade
e os incompetentes sociais (Bruno, 1997:6). Essa noo baseia-se na lgica
produtivista que conforme afirma Boaventura de S. Santos (2006).
(...) a no-existncia produzida sob a forma do improdutivo que, aplicada

natureza, esterilidade e, aplicada ao trabalho, preguia e desqualificao
profissional.
(...) trata-se de formas sociais de inexistncia porque as realidades que elas
conformam esto apenas presentes como obstculos em relao s realidades
que contam como importantes, sejam elas realidades cientficas, avanadas,
superiores, globais ou produtivas. (Santos, 2006:97).
Isto nos leva terceira tarefa ligada necessidade de ampliao da parti-

cipao desses grupos e suas contribuies para a formulao de polticas p-
blicas que respeitem suas formas de criar, fazer e viver. Ou seja, a participao
no poderia se reduzir mera perfumaria e teria que produzir polticas, junto
aos diferentes grupos, que potencializasse suas formas de existncia. Confor-
me adverte Almeida e Dourado (2013):
Um dos efeitos mais sensveis da perda da inspirao mobilizadora aponta

para a burocratizao extremada dos chamados mecanismos de participa-
o, que gera confuses grosseiras, tais como: entre oitiva e consulta, entre
audincia pblica e consulta, entre consenso e consentimento; e nutre si-
84 tuaes de conflito, criminalizando lideranas e comunidades inteiras, que
resistem implantao autoritria de grandes empreendimentos (Almeida;
Dourado, 2013:10).
Finalmente, isto nos leva quarta tarefa ligada ampliao efetiva do

modelo de desenvolvimento social, pois significaria incorporar nesse modelo
os termos da sociodiversidade, tanto com o vis individual quanto com o co-
letivo; das plantaes em larga escala mas, tambm, com o manejo dos rios,
mares, florestas e fundos de pasto. Incorporando as demandas das quebradei-
ras de coco, piaabeiras, geraizeiros, vazanteiros dentre outras. Isso permitiria
a compreenso alargada de desenvolvimento social que perceba que tanto um
quanto outro so fundamentais no processo de construo de um projeto de
Brasil, que supere os modelos pr-concebidos e homogeneizantes da socieda-
de e que se invista em polticas pblicas que permitam aflorar a pluralidade
existente nas comunidades tradicionais que gere um projeto plural e ambien-
talmente sustentvel para a sociedade.
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86
Fernando Filgueiras
As consequncias da
corrupo para o sistema
poltico brasileiro
Um grito parece que tomou conta do Brasil nas manifestaes de junho

de 2013. Os cidados pediam o fim da corrupo, entendendo por isso que
dirigentes polticos devem agir com maior probidade no trato com a coisa
pblica e, assim, que os recursos possam chegar ponta do processo das pol-
ticas pblicas, melhorando a oferta dos bens e servios por parte do governo.
Esse grito tomou o Brasil, sendo que a corrupo se tornou uma espcie de
lugar comum, mesmo com o fato de ocupar as manchetes h bastante tempo.
Todavia, engana-se quem pensar que esse um fenmeno especfico do
Brasil, ou que pertena a pases em fase de desenvolvimento ou com extrema
pobreza. verdade que a corrupo torna a questo da pobreza ainda mais
grave, porque ao esvair recursos pblicos escassos por natureza aqueles
que mais necessitam da proviso de bens pblicos so diretamente afetados.
Em pases como a Nigria, por exemplo, a corrupo se tornou uma regra de
sobrevivncia, visto que tamanha pobreza e tamanha ineficincia dos servios
pblicos faz com que os cidados sequer reconheam a ideia de pblico, va-
lendo, nesse contexto, a violncia1. A corrupo, nesse sentido, refora a po-
breza existente e, por sua vez, as desigualdades e a preferncia pela violncia
s solues institucionais.
Entretanto, ela no se restringe ao contexto dos pases em condio de
desenvolvimento. Ela tem sido uma razo de descontentamento comum tam-
bm nos pases desenvolvidos. Movimentos sociais organizados tm denun-
1. Daniel J. Smith. A culture of corruption. Everyday deception and popular discontent in Nigeria. New Jersey: Princeton 87
ciado a corrupo existente no mbito dos governos, tendo em vista sistemas

de privilgios, desvios de recursos e a presena de fortes interesses privados
das corporaes e empresas no domnio pblico. Tal descontentamento dos
cidados, em pases como os Estados Unidos e da Unio Europeia, tem co-
locado os governos em xeque, tendo em vista uma cultura poltica crtica
s instituies da democracia. E nesse contexto, a corrupo tambm tem
ampliado as desigualdades e a crescente desconfiana dos cidados nas insti-
tuies da democracia2. Movimentos como Occupy Wall Street demonstram
o descontentamento da sociedade civil com a corrupo existente.
88 Tamanha presena da corrupo no discurso pblico, no mbito das
democracias, tem gerado reaes por parte de organizaes da sociedade civil
e de organizaes internacionais. A Organizao das Naes Unidas (ONU)
referendou a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo (CNUCC),
a qual prev que os estados partes desenvolvam medidas para o enfrenta-
mento da corrupo, tanto no setor pblico, quanto no setor privado. A
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmicos (OCDE)
criou a Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos
Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais, e, por fim, a Orga-
nizao dos Estados Americanos (OEA), criou a Conveno Interamericana
contra a Corrupo. Todas estas convenes procuram articular mecanismos
de combate corrupo com o objetivo de assegurar boa governana, tanto
no plano das instituies do Estado quanto nas instituies do mercado.
Engana-se, portanto, quem pensa que essa presena da corrupo na
vida pblica especfica do Brasil. Ela tem tido uma presena comum tanto
em pases desenvolvidos como em pases em desenvolvimento, bem como tem
sido uma preocupao constante de organizaes internacionais. Para alm
disso, ficam algumas questes. O que corrupo? O que a diferencia de
outras formas de crimes? Qual a sua especificidade? Qual a sua relao com a
democracia?
Do ponto de vista da literatura especializada, a corrupo compre-
endida em alguns sentidos comuns. Para Shleifer e Vishny, a corrupo
a venda por funcionrios pblicos de propriedade do governo para ganho
pessoal3. Para Samuel Huntington, a corrupo o comportamento de auto-
ridades pblicas que se desviam das normas aceitas a fim de servir a interesses
2. Bo Rothstein. The quality of government. Corruption, social trust, and inequality in international perspective. Chicago:
The University of Chicago Press, 2011.
3. Andrei Shleifer e Robert Vishny. Corruption. The Quartely Journal of Economics, vol. 108, nmero 3, p. 599.
particulares4. Para Joseph Nye, a corrupo o comportamento desviante
dos deveres formais do cargo pblico para a obteno de ganhos pecunirios
privados ou ganhos de status; ou que violam regras contra o exerccio de tipos
de influncia privada5. Essas definies de teor mais acadmico se tornaram
comuns na compreenso pblica da corrupo. De fato, os cidados identi-
ficam a corrupo na dimenso do Estado e dos cargos pblicos e a compre-
endem como um tipo de comportamento desviante. Esse tipo de tratamento
do tema da corrupo possibilitou uma abordagem econmica preocupada,
sobretudo, com as consequncias da corrupo para o desenvolvimento eco-
nmico e para os mercados, bem como com as consequncias para as institui- 89
es democrticas6.
Entretanto, compreender a corrupo nessa chave conceitual pode levar
a alguns problemas. Em primeiro lugar, essa definio se concentra na ao
de servidores pblicos, sem observar o papel de corruptores seja na dimenso
pblica, quanto na dimenso privada. Alm disso, essas definies centradas
nos cargos pblicos localiza a corrupo na dimenso do Estado, sem dar
conta das relaes deste com a sociedade civil como um elemento importante
para se compreender o alcance e as causas da corrupo7. A corrupo ocorre
na interseo entre a dimenso pblica e a dimenso privada, de acordo com
condies institucionais que a torna uma ao preferida ao comportamento
honesto. A corrupo envolve uma dimenso institucional e, alm disso, uma
dimenso moral balizada em normas, compreendidas na questo dos valores
e das atitudes dos agentes tanto no pblico quanto no privado8. Um aspec-
to deixado de lado nas consideraes conceituais sobre a corrupo que
esse tipo de comportamento tem um carter plstico e flexvel. A corrupo
um conjunto de aes especficas que podem ser consideradas como tal. Por
exemplo, aes como nepotismo, clientelismo, prevaricao, desvios de re-
4. Samuel P. Huntington. A ordem poltica nas sociedades em mudana. So Paulo: EDUSP; Rio de Janeiro Forense-Univer-
sitria, 1975, p. 72.
5. Joseph Nye. Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis. American Political Science Review, vol. 61,
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7. Mark Warren. What does corruption mean in democracy? American Journal of Political Science, vol. 48, n 2, 2004.
8. Donatella Della Porta, Alberto Vannucci. The hidden order of corruption. An institutional approach. Surrey: Ashgate
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cursos, superfaturamento de obras pblicas, influncia indevida nas decises

pblicas, ou outras, podem ser consideradas como corrupo. Dessa forma, a
corrupo no pode ser compreendida apenas como um nico tipo de com-
portamento, porquanto ela rene formas diversas de ao contra o interesse
pblico. No podemos, tambm, descartar o elemento valorativo envolvido
no conceito e na compreenso da corrupo por parte da sociedade. O des-
vio de recursos pblicos, por exemplo, uma ao especfica que envolve
instrumentos contbeis e m gesto dos governos para que agentes privados
maximizem benefcios em detrimento do interesse pblico. Enquanto tal, os
90 desvios de recursos pblicos representam um curso de ao especfico, que
pode se converter em corrupo. Importante notar que as definies acima
apontam que a corrupo um comportamento desviante de deveres nor-
mativos. Esse aspecto normativo tem sido relegado a um segundo plano na
compreenso da corrupo, o que torna o seu conceito de difcil operao
para pesquisas empricas.
Ao nosso entender, o elemento que distingue a corrupo o fato de
ela ser um juzo moral, emitido pela sociedade contra aes especficas que
degeneram o interesse pblico9. A corrupo um conceito normativamente
dependente, porquanto representa juzos emitidos contra a legitimidade de
atores e instituies que ultrapassam a barreira do pblico. Estes juzos, por
sua vez, so emitidos com base em normas pressupostas, definidas de modo
consensual. No possvel, portanto, descartar o elemento da moralidade
pressuposta nos juzos que especificam a corrupo no mbito da prtica dos
agentes sociais10. O desvio de recursos pblicos, por exemplo, uma ao
especfica, mas recebe o status de corrupo em funo dos juzos emitidos
pela sociedade, considerando o conjunto de valores e normas pressupostas
que definem o interesse pblico. Nesse sentido, o desvio de recursos pblicos
uma ao especfica, que tem uma natureza prpria, mas que ganha o status
de corrupo medida que subverte normas pressupostas do interesse pbli-
co, tomando que estas normas compreendem regras e valores.
Sendo um conceito normativamente dependente, o juzo moral que es-
pecifica e define a corrupo depende do processo de justificao e aplicao
de normas. No plano da moralidade, o que se espera no trato com o interes-
se pblico que os agentes tanto privados quanto pblicos tenham um
9. Fernando Filgueiras. Corrupo, democracia e legitimidade. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008.
10. Peter Euben. Corruption. In: Terence Ball, James Farr e Russell L. Hanson (eds.). Political innovation and conceptual
change. Cambridge: Cambridge University Press, 1989.
comportamento correto, tendo em vista o cumprimento dos deveres, a hones-
tidade, a confiana pblica e os costumes da comunidade11. Uma vez que se
espera, portanto, correo no plano da ao de agentes pblicos e privados,
no possvel descartamos a interface do conceito de corrupo com o pro-
blema da justia.
As reflexes sobre o tema da justia guardam uma tradio de pensamen-
to bastante amplo. Em autores como John Rawls, Ronald Dworkin e Robert
Nozick, a justia o conjunto dos princpios que possibilitem a escolha correta
de instituies. Estes princpios tm uma forma transcendental e orientam a
sociedade na melhor escolha possvel das instituies polticas e jurdicas para a 91
realizao dos princpios12. Mas, como observa Amartya Sen, as teorias sobre a
justia podem ser divididas entre justia como institucionalismo transcendental
e justia como realizaes sociais13. A perspectiva da justia como realizaes so-
ciais, segundo Sen, procura observar as injustias no plano concreto da socieda-
de em comparao com critrios de comportamento social. Autores da tradio
do utilitarismo, como Jeremy Benthan, e autores como Karl Marx e Mary Wolls-
tonecraft, por exemplo, enquadram-se nessa segunda perspectiva. Para Sen, o
propsito da justia no deve estar concentrado em um tratamento dicotmico
e antagnico dessas duas perspectivas, mas, sim, em compor um quadro mais
complexo que leve ambas em considerao. Uma concepo vlida de justia
deve dar conta de buscar tanto as instituies corretas quanto os comportamen-
tos corretos, tendo em vista os valores e normas pressupostos em princpios14.
Mas qual a relao que a corrupo guarda com a justia? Afirmamos
anteriormente que a corrupo um conceito normativamente dependente e
que sua especificidade est no fato de ela ser um juzo emitido contra aes
que degenerem o interesse pblico. Como juzo moral, a corrupo ganha
sua substncia quando ela expressa no mbito do discurso pblico. Essa
concepo discursiva reivindica que a corrupo o julgamento de todo tipo
de ao praticada por agentes pblicos e privados que fere os valores e
normas do interesse pblico. Assim sendo, a corrupo tem um carter pls-
tico e flexvel e depende dos diferentes contextos sociais, normas e valores
envolvidos em sua concepo semntica. A emisso desse juzo moral reclama
11. Fernando Filgueiras, idem.

12. John Rawls. Political liberalism. New York: Columbia University Press, 1993. Ronald Dworkin. A matter of principle.
Cambridge: Harvard University Press, 1985. Robert Nozick. Anarchy, State, and Utopia. Oxford: Basil Blackwell, 1974.
13. Amartya Sen. The Idea of justice. Cambridge: Harvard University Press, 2009.
14. Amartya Sen, idem, p. 48.
para si um processo de justificao alimentado pelas normas e pelos valores.

O que est inserido nesses valores um conjunto de princpios de justia que
orientam esse processo de justificao do discurso e do julgamento. No caso
da corrupo, estes juzos morais observam tanto a correo das instituies
quanto a correo das realizaes sociais, como definido por Sen. A corrupo
afeta diretamente a justia no plano das instituies e no plano das realizaes
sociais. Ela uma forma possvel de injustia, no contexto das democracias,
que afeta diretamente a legitimidade do sistema poltico. Sociedades que con-
seguem construir instituies corretas e que sejam, por conseguinte, justas,
92 esto menos permeveis corrupo. Da mesma forma, sociedades que con-
seguem estabelecer comportamentos corretos de seus membros e que, por
conseguinte, sejam justas, tambm so menos permeveis corrupo.
Sendo assim, a corrupo uma forma de injustia poltica, que opera
em duas ordens: na ordem institucional e na ordem das realizaes sociais.
Nesse caso, a corrupo guarda uma relao conceitual com o tema das de-
sigualdades, porquanto ela incide no mau funcionamento das instituies da
democracia, bem como no comportamento dos agentes. No caso do funciona-
mento das instituies, a corrupo degenera o valor republicano de igualdade
perante a lei, provocando formas injustificadas de excluso poltica. O efeito
mais imediato da corrupo na democracia provocar a excluso de indiv-
duos ou grupos dos processos de tomada de deciso por conta de interesses
privados15. A compra de votos, por exemplo, pode representar uma forma de
corrupo, a qual ganha esse status porque subverte o processo democrtico
em funo dos interesses privados do poder econmico. Nessa dimenso, a
corrupo incide diretamente no funcionamento das instituies, que passam
a reproduzir formas de excluso poltica. O mau funcionamento das institui-
es implica em vieses na distribuio dos recursos econmicos da sociedade,
implicando, por sua vez, no reforo das desigualdades. Ou seja, a corrup-
o afeta diretamente as realizaes sociais, distribuindo de forma desigual os
recursos da sociedade. A corrupo, nesse sentido, se alimenta da injustia,
incidindo em suas duas dimenses, e provoca mais injustia. Como excluso
injustificada da cidadania, a corrupo resulta na privao do poder, que
exercido por grupos privados para atender exclusivamente os seus interesses,
em detrimento dos interesses dos cidados16.
15. Mark Warren. La democracia contra la corrupcin. Revista Mexicana de Cincias Polticas y Sociales, vol. 47, n 193,
2005.
16. Mark Warren, idem.
O sentido moral da corrupo, uma vez que ela envolve um proces-
so discursivo de julgamento da ao dos agentes, toma a ideia de injustia
como fundamental para pensar seus efeitos no sistema poltico. Quanto maior
a percepo da sociedade sobre as injustias, maior ser a percepo sobre
a corrupo e vice-versa. Importante frisar que tal concepo discursiva da
corrupo considera que ela est inserida no processo de julgamento poltico,
tendo em vista uma interao entre a percepo sobre o funcionamento das
instituies e a percepo sobre o comportamento dos agentes. O que est em
jogo, na discusso sobre a corrupo no mbito das democracias, a qualida-
de das instituies democrticas, por um lado, e a qualidade do exerccio do 93
governo e das polticas pblicas, por outro lado. O sentido moral da justia
busca pelo arranjo correto das instituies e pelos comportamentos corretos
dos agentes. Este sentido de correo estabelece o nexo entre as injustias e a
corrupo. A corrupo uma forma de injustia poltica, a qual est balizada
no julgamento da cidadania a respeito do arranjo correto das instituies e do
comportamento dos agentes privados e pblicos que se relacionam com a res
publica. Dessa forma, fundamental compreender a interao entre institui-
es e comportamento, tendo em vista o julgamento da cidadania. Na prxi-
ma seo analisaremos o caso brasileiro.
A corrupo e as injustias no Brasil

A tese com a qual operamos nesse texto afirma a forte correlao entre a
percepo sobre as injustias e a percepo sobre a corrupo. Num contexto
onde existe uma alta percepo de corrupo associada com uma alta percep-
o da injustia, o resultado ser que a corrupo afeta diretamente a legitimi-
dade do sistema poltico. Importante frisar que essa correlao no tem uma
direo causal, porquanto as injustias promovem a corrupo e esta refora
as injustias. No que tange s consequncias da corrupo, ela produz mais
desigualdades, no plano poltico e no plano econmico. O resultado prtico
que a corrupo afeta a qualidade da democracia e a qualidade do governo
democrtico. Quanto qualidade da democracia, a corrupo, ao produzir
excluso poltica, retira da cidadania sua autoridade, tendo em vista relaes
de poder que enfraquecem o imprio da lei. Quanto qualidade do governo,
a corrupo afeta a eficincia das polticas pblicas, provocando vieses na alo-
cao de bens pblicos e uma distribuio injusta dos recursos da sociedade.
O resultado que a corrupo, ao enfraquecer os governos, possibilita a ma-
nuteno da pobreza e da misria e de fortes desigualdades sociais.
Se a relao entre corrupo e injustias depende da interao entre ins-
tituies e comportamento, necessrio observar a atuao das instituies na
produo da justia social e a sua relao com as mudanas na cultura poltica

da sociedade. O conceito de corrupo no natural ao Estado e nem mesmo
restringe-se s prticas realizadas exclusivamente por polticos e burocratas. Os
contextos culturais importam para compreender o alcance que a corrupo tem
nos valores da sociedade, bem como depende de uma semntica afeita aos as-
pectos normativos que a sociedade defende. fundamental, por conseguinte,
compreender a interao entre instituies e cultura poltica, de forma a elaborar
o modo segundo o qual a corrupo provoca as injustias e vice-versa.
No caso do Brasil, a democratizao inaugurada com a Constituio Fe-
94 deral (CF) de 1988 estabeleceu um processo de interao entre instituies e
cultura poltica que elevou o valor da justia como um dos seus pilares fun-
damentais. Nesse contexto de democratizao, foram ampliadas as liberdades
fundamentais, os direitos sociais e a participao da cidadania. Inaugurou um
processo de mudana da sociedade brasileira, tendo em vista a gradativa insti-
tucionalizao da competio poltica e dos controles democrticos do poder,
por um lado, associados a uma gradativa mudana da cultura poltica brasi-
leira, tendo em vista o crescente endosso aos valores democrticos, por outro
lado17. Some-se a isso que o regime democrtico no Brasil alcanou grande
estabilidade, tendo em vista os termos do presidencialismo de coalizo e uma
singularidade institucional que assegura que o processo decisrio obedea a
rituais democrticos18. As condies de governabilidade na democracia foram
alcanadas, assegurando que as polticas pblicas propostas pelos governos
sejam levadas a cabo no processo legislativo. Nesse contexto, ampliaram-se
tambm a oferta de bens pblicos por meio de polticas que tomassem o en-
frentamento das desigualdades e da misria como fundamentais. Os resulta-
dos desse processo de mudana social no Brasil se revelam positivos ao longo
da democratizao, como a gradativa reduo do ndice de Gini, o qual mede
as desigualdades no Brasil.
As mudanas sociais no Brasil implicaram avanos importantes. To-
davia, junto com tais mudanas, aspectos tradicionais da poltica brasileira
permaneceram, tendo em vista a corrupo na poltica. Apesar de ter havido
avanos no que tange s condies de governabilidade no regime democr-
tico, no avanamos no que tange s condies de governana. A estrutura
poltica do presidencialismo de coalizo no Brasil permite que os governos
consigam maioria no Congresso Nacional, mas ao preo dos recursos pblicos
17. Jos lvaro Moiss. Os significados da democracia segundo os brasileiros. Opinio Pblica, vol. 16, n 2, 2010.
18. Fernando Limongi. Presidencialismo, coalizo partidria e processo decisrio. Novos Estudos CEBRAP, n 76, 2006.
como moeda de troca por meio do oramento da Unio e a distribuio de
cargos nos ministrios19. Nesse contexto institucional, os casos de corrupo
ficam favorecidos, ampliando uma lista de escndalos que prejudicam a de-
mocracia brasileira.
Alm desse quadro poltico, importante ressaltar que houve mudanas
importantes na mquina do Estado brasileiro. Foram aprimorados procedi-
mentos e regras institucionais para o exerccio das atividades de gerncia, os
papis e o alcance dos burocratas nos processos decisrios das polticas p-
blicas e os mecanismos de controle da gesto, tendo em vista indicadores de
resultados, responsabilizao fiscal e prticas de transparncia. Para combater 95
o legado do regime autoritrio, as principais mudanas vieram com a Cons-
tituio de 1988, que contm um captulo especfico a respeito da organiza-
o poltico-administrativa do Estado. No mbito das atividades constituintes,
destaca-se a ideia de democratizao do Estado, com o fortalecimento do con-
trole externo da administrao pblica, especialmente o papel do Ministrio
Pblico e da sociedade civil20. Apesar desses avanos, os ganhos de eficincia
no plano da gesto pblica foram insuficientes. O processo de implementa-
o das polticas pblicas continua sendo dispendioso, ineficiente e, em certa
medida, com enormes dificuldades para fazer com que os recursos pblicos
cheguem ponta da sociedade.
Por fim, cabe citar as mudanas no sistema judicial brasileiro, que alou
ganhos no que diz respeito ao acesso justia, mas ainda tem dificuldades no
que tange ao controle do Poder Judicirio. A maior autonomia institucional do
Ministrio Pblico no sistema investigativo da corrupo, acompanhada da am-
pliao dos poderes da Polcia Federal, trouxe ganhos no que tange ao controle
pblico e no enfrentamento da corrupo. Da mesma forma, a reforma do Ju-
dicirio, tendo em vista a Emenda Constitucional 45/2004, criou o Conselho
Nacional de Justia (CNJ) e proporcionou mudanas no processo judicial de
forma a assegurar maior eficincia e celeridade. Todavia, estas mudanas ainda
tiveram baixo impacto na gesto das instituies do sistema judicial.
Mas por que a corrupo permanece no Brasil? Em primeiro lugar, por
conta do sistema do presidencialismo de coalizo, o qual combinou a amplia-
o da representao poltica com um sistema de cooptao dos interesses em
19. Leonardo Avritzer. Governabilidade, sistema poltico e corrupo, in: Leonardo Avritzer e Fernando Filgueiras (orgs.).
Corrupo e sistema poltico no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2011, p. 43-62.
20. Fernando L. Abrucio. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico e a renovao da agenda de
reformas. Revista de Administrao Pblica, vol. 41, edio especial comemorativa, p. 67-86.
funo do processo de transio para a democracia. As escolhas institucionais

da democracia no Brasil criaram o paradoxo de sustentar a governabilida-
de pela composio da maioria em troca da presena de interesses polticos
tradicionais na esfera da burocracia estatal. A presena destes interesses na
burocracia estatal, principalmente na dimenso dos dirigentes pblicos, afeta
o processo de implementao das polticas pblicas, em funo de uma orga-
nizao da corrupo para servir a fins particulares. A corrupo, nesse con-
texto, representa uma dimenso endgena ao sistema poltico, tendo em vista
organizaes que se espraiam no governo, no Congresso e no Judicirio envol-
96 vendo polticos, burocratas e agentes privados. Associado a isso, as inovaes
institucionais da democracia brasileira ampliaram a esfera do controle pblico
da corrupo, tornando-a mais percebida por parte da opinio pblica.
O resultado que a corrupo no Brasil afeta diretamente a legitimidade
do sistema poltico em funo da sua persistncia na dimenso da opinio p-
blica, associada com a alta percepo das injustias sociais em funo do mau
funcionamento das polticas pblicas, especialmente no processo da imple-
mentao. inegvel que, no caso do Brasil, houve avanos no que tange ao
enfrentamento das desigualdades. Contudo, estes avanos representam con-
dies necessrias, mas no suficientes para diminuir o processo de excluso
poltica e social da cidadania.
O enfrentamento da corrupo no Brasil demanda, por um lado, mu-
danas no padro de relao de interesses no mbito do sistema poltico, de
forma a promover maior incluso poltica visando ao fortalecimento da quali-
dade da democracia. Por outro lado, o enfrentamento da corrupo demanda
mudanas no processo de implementao das polticas pblicas, de forma a
potencializar as realizaes sociais. O fato que, no contexto das manifes-
taes de junho de 2013, fica claro que no bastar a reforma poltica, mas
ser tambm necessria uma reforma do Estado. No enlace entre corrupo e
injustia social, inscrito nas diversas manifestaes, ficou em xeque a legitimi-
dade do sistema poltico.
ABRUCIO, Fernando L. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um ba-
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98
Oswaldo E. do Amaral
A organizao do sistema
poltico no Brasil na dcada
petista (2003-2013)
Introduo
Em 2013, o Brasil completou 25 anos da promulgao da Constitui-
o Federal e dez anos de administrao do Partido dos Trabalhadores (PT)
no governo federal. Apesar das recorrentes crises polticas, o pas claramente
caminhou no sentido da consolidao de seu regime democrtico, como ates-
taram o impeachment do presidente Fernando Collor de Mello, em 1992, e a
ascenso do PT presidncia em 2003, um partido que havia passado toda a
sua existncia na oposio.
A estabilidade do regime, porm, no significa que o sistema poltico
brasileiro opere sem problemas e dilemas que ainda precisam ser resolvidos,
como demonstraram de forma bastante incisiva as manifestaes que aconte-
ceram em junho de 2013 em todo o pas. Centenas de milhares de pessoas
foram s ruas, especialmente nas metrpoles, durante todo o ms, com uma
pauta mltipla e fragmentada, que comeou com temas ligados mobilidade
urbana e se expandiu rapidamente, incorporando crticas ao sistema poltico
de uma forma geral. Dados obtidos em survey realizado com manifestantes em
oito capitais mostraram que a principal razo para participar dos protestos era
a reivindicao por mudanas no ambiente poltico (65%)1.
1. Pesquisa realizada pelo Ibope nas manifestaes do dia 20 de junho de 2013. O instituto entrevistou 2002 manifestantes
em oito capitais (So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Fortaleza, Salvador e Braslia). Dados
disponveis em <http://especial.g1.globo.com/fantastico/pesquisa-de-opiniao-publica-sobre-os-manifestantes/>. Acesso em 99
10 set. 2013).
Neste texto, mostramos que o perodo petista no governo federal presen-

ciou a estabilizao de uma srie de indicadores que apontam para um sistema
partidrio mais institucionalizado e menos sujeito a oscilaes e rupturas do
que nos anos 1990. Mostramos tambm que o perodo petista na presidncia
foi o responsvel pela construo de um regime democrtico mais permevel
e inclusivo, portanto mais slido. No entanto, a maior estabilidade e incluso
verificadas nos ltimos anos no foram capazes de superar impasses ligados
aos dilemas governativos estabelecidos pelo desenho institucional brasileiro,
bem como de redimensionar as expectativas da populao com relao s ins-
100 tituies, condicionando ainda a qualidade da democracia no Pas.
Um sistema partidrio mais estvel

A literatura sobre os sistemas partidrios que emergiram a partir da Ter-
ceira Onda de Democratizao ressalta a importncia da estabilidade e da
institucionalizao dos sistemas partidrios para que o accountability verti-
cal e a representao poltica funcionem bem. Como apontam Mainwaring
e Torcal (2005, p. 276), em um sistema partidrio mais estvel, os cidados
tm mais condies de se fazerem representar e de controlarem as aes dos
governantes por meio das eleies, elementos fundamentais para a ampliao
da prpria legitimidade do regime.
Apresentado como um exemplo de sistema partidrio fludo, no qual os
partidos no conseguiriam cumprir com uma de suas funes principais, a de
organizar e representar interesses, o caso brasileiro passou a ser visto como o
de um sistema que apresentou gradual estabilizao nas ltimas duas dcadas
(Braga, 2010; Braga; Ribeiro; Amaral, 2012). Um dos indicadores mais utili-
zados para abordar a estabilidade dos sistemas partidrios o ndice de vola-
tilidade eleitoral, que mede a variao nos nveis de apoio dos partidos junto
ao eleitorado entre duas eleies subsequentes. Quanto mais baixo o ndice,
menor o trnsito de eleitores entre os partidos, o que denota maior estabilida-
de nas preferncias partidrias. Nos pleitos para a Cmara, o ndice de volatili-
dade vem caindo desde os anos 1990. Nas ltimas disputas, os nmeros foram
de 14,5 (1998), 15,2 (2002), 10,2 (2006) e 9,9 (2010)2. Mesmo quando de-
sagregados por distritos eleitorais (os estados, no caso brasileiro), os nmeros
so tambm declinantes, como mostram Peres, Ricci e Renn (2011). Esse in-
dicador coloca o sistema partidrio brasileiro no mesmo patamar de sistemas
considerados consolidados, como afirmam Braga, Ribeiro e Amaral (2012).
2. O clculo da volatilidade eleitoral feito a partir da soma das diferenas das porcentagens de votos obtidos por todos
os partidos em duas eleies subsequentes e de sua diviso por dois.
Outro aspecto que denota a crescente estabilizao do sistema partid-
rio o desempenho dos partidos nas disputas pela presidncia da Repblica.
Desde 1994, apenas PT e PSDB obtiveram mais de 20% dos votos no primeiro
turno. Uma medida da concentrao de votos na disputa pelo Palcio do Pla-
nalto dada pelo Nmero Efetivo de Partidos (NEP)3. Entre 1994 e 2010, o
NEP no superou 3,2 (2002), o que atesta o carter bipartidrio das ltimas
eleies presidenciais no pas. Alm disso, com a sincronizao do calendrio
eleitoral, tambm a partir de 1994, as disputas estaduais vm obedecendo a
uma lgica estratgica determinada pela disputa presidencial, na qual o PT
aparece como polo aglutinador das foras partidrias de centro-esquerda, en- 101
quanto o PSDB se consolidou como polo das foras de centro-direita (Limon-
gi; Cortez, 2010; Meneguello, 2011).
Se as eleies presidenciais tm sido para poucos jogadores, as disputas
para a Cmara se estabilizaram em torno de uma competio com elevado grau
de fragmentao. Em 2002, quatro partidos (PT, PMDB, PSDB e PFL/DEM) ob-
tiveram entre 10% e 20% dos votos para a Cmara, e trs (PPB/PP, PDT e PSB),
entre 5% e 10%. Quatro anos mais tarde, os resultados se repetiram, com os
mesmos partidos localizando-se nas mesmas faixas de votao. Em 2010, trs
partidos (PT, PMDB e PSDB) conseguiram entre 10% e 20%, e quatro (PL/PR,
PFL/DEM, PP e PSB), entre 5% e 10%. Esses nmeros repetem aqueles encon-
trados nas eleies de 1990, 1994 e 1998. Essa dinmica competitiva para o
legislativo federal tem resultado em uma Cmara dos Deputados com elevado
grau de fragmentao. O NEP na Cmara, em 2003, foi de 8,5. Em 2007 e 2011,
respectivamente, os nmeros foram de 9,3 e 10,4, repetindo tambm o que j
havia acontecido em 1991 (8,7), 1995 (8,2) e 1999 (7,1).
A concentrao da disputa presidencial entre PT e PSDB reflete o apoio
do eleitorado aos partidos que foram capazes de agregar quadros e lideranas
em torno de programas distintos para o desenvolvimento do pas. J a di-
versidade partidria encontrada na Cmara dos Deputados traduz os efeitos
de longo prazo do sistema eleitoral brasileiro, que combina a lista aberta e a
representao proporcional em distritos de grande magnitude. importante
destacar que essa estabilidade no nvel de competio tambm vem acompa-
nhada de uma manuteno dos principais atores partidrios.
3. O Nmero Efetivo de Partidos (NEP) uma medida usual da cincia poltica, desenvolvida por Markku Laakso e Rein
Taagepera (1973) que procura mensurar a amplitude da disperso de votos entre os partidos ou da distribuio de cadeiras
no Legislativo. A frmula utilizada para o clculo do NEP : NEP = 1/ p, onde p a proporo de votos (ou cadeiras)
do partido i. [N. E.]
A avaliao do desempenho do sistema partidrio entre 2003 e 2013

aponta para a sua crescente estabilidade, como indicam, a partir de diferen-
tes recortes, os trabalhos de Limongi e Cortez (2010), Peres, Ricci e Renn
(2011), Meneguello (2011) e Braga, Ribeiro e Amaral (2012). A rotina demo-
crtica, a relativa manuteno das regras do jogo, que conferiu previsibilidade
s disputas, a permanncia dos mesmos atores partidrios e a construo de
uma clivagem partidria na disputa presidencial foram elementos fundamen-
tais para a consolidao dessa regularidade. No h dvida de que esse um
dado positivo, pois indica que o sistema partidrio vem se mostrando capaz de
102 processar demandas e institucionalizar conflitos existentes na sociedade bra-
sileira. Alm disso, a maior estabilidade resulta na maior capacidade dos par-
tidos em coordenar estratgias eleitorais e polticas. Esses fatores contribuem
para a estabilidade do prprio regime, conferindo-lhe maior legitimidade.
No entanto, essa maior estabilidade no se traduziu em slido enraiza-
mento dos partidos no eleitorado, como atestam os dados relativos identifi-
cao partidria. Como mostram os dados do Grfico 1, com a exceo do PT,
todos os outros partidos contam com baixos nveis de identificao. O partido,
alm de ser um dos polos de estruturao do sistema, o nico que conta com
um significativo apoio de massa no pas, o que lhe confere posio privilegia-
da na competio poltica. Os ndices nacionais de identificao partidria
tomados ao longo do tempo mostram que, entre 2003 e 2013, o partido foi
capaz de ampliar a adeso legenda, criando um distanciamento substantivo
de PSDB, PMDB e DEM, sobretudo a partir do final do primeiro governo Lula,
em 2006 (Grfico 1).
O Presidencialismo de coalizo
A dupla dinmica competitiva encontrada nas disputas para a presidn-
cia e para a Cmara fez do presidencialismo de coalizo o arranjo governati-
vo preferencial no pas. Desde 1990, o partido do presidente no contou com
mais de 25% das cadeiras na Cmara. A fragmentao do Legislativo impe,
assim, a necessidade de construo de coalizes governativas no Congresso
por parte da presidncia. Uma das maneiras de obter apoio e construir a coali-
zo dividir o governo, distribuindo ministrios para os partidos aliados, em
um delicado processo de negociao.
Em 2003, o PT deparou-se com essa dinmica logo que assumiu a presi-
dncia. Juntos, os partidos que apoiaram a candidatura de Lula (PL, PC do B,
PMN e PCB) contabilizavam apenas 25,3% dos deputados federais. A constru-
o da coalizo para o caso petista trouxe ainda outro complicador: diferente-
mente de todos os presidentes que o antecederam no perodo ps-regime au-
Grfico 1
Evoluo da Identificao partidria geral e identificao com PT, PMDB, PSDB e PFL/DEM
Brasil, 2002-2012 (em %)
42
46 46
45 44
42 42 42 43 43
39
22 23 23 24 27
22 21
18 18 19 103
17
5 6 7 5 5
5 6 5 4
6 3
4 4 4 4 3 2 2 1 0 1
1
2002 2003 20042004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Identificao partidria PMDB PSDB PT PFL/DEM
Fonte: Datafolha.
toritrio, Lula foi eleito por um partido forte, institucionalizado, com divises
e disputas internas e que passara toda a sua vida na oposio, o que provocou
demandas partidrias junto ao Executivo muito maiores do que as enfrentadas
pelo seu antecessor, Fernando Henrique Cardoso (FHC), por exemplo.
O primeiro gabinete formado por Lula foi marcado por essa dupla dificul-
dade: interpartidria e intrapartidria. Como afirmamos em outro trabalho,
para tentar manter a unidade do PT, o governo concedeu 20 dos 33 minist-

rios ao partido (61%). A presso petista por ocupar o maior nmero possvel
de pastas foi uma das responsveis pela deciso de compor um gabinete al-
tamente fragmentado e sem nenhum outro grande partido na base formal de
sustentao do governo (Amaral, 2010, p. 116).
Como resultado, o PT contou com uma base de sustentao bastante

frgil no Congresso (49,3% de apoio nominal) e incapaz de garantir vitrias
automticas. Ainda assim, Lula conseguiu aprovar medidas importantes no
incio de seu governo, como a Reforma da Previdncia. Para isso, o governo
lanou mo de expedientes tradicionais na poltica brasileira, conquistando
parlamentares do PMDB e at mesmo da oposio (PSDB e PFL/DEM) por
meio da negociao de liberao de recursos para a execuo de emendas
oramentrias. Em 2003, 75,7% do valor liberado foi para parlamentares que
no integravam a coalizo, sendo 41% apenas para parlamentares do PSDB e

do PFL/DEM (Pereira; Power; Raile, 2009, p. 223).
No segundo ano da administrao petista, o governo buscou corrigir os
rumos da gesto da coalizo incorporando o PMDB base aliada. Com 14,4%
dos deputados, o partido recebeu dois ministrios. Apesar da maioria nominal
na Cmara, o desequilbrio na alocao de ministrios entre os partidos alia-
dos aumentou. O PT, responsvel por 29% dos deputados da coalizo, coman-
dava 60% dos ministrios, enquanto o PMDB, o PL/PR e o PTB, que juntos
contavam com 50% dos parlamentares da base aliada, tinham apenas 12% dos
104 ministrios (Amorim Neto, 2007; Samuels, 2013). Essa desproporcionalidade
na distribuio de pastas e cargos gerou insatisfao na base aliada, o que ficou
evidente com a ecloso do escndalo do mensalo, em junho de 2005.
As dificuldades enfrentadas pelo governo petista na gesto da coalizo
no primeiro mandato de Lula provocaram mudanas importantes na forma
com que a Presidncia lidou com os aliados a partir de 2006. Essas mudanas
foram resultado tanto de opes por parte do prprio governo como de cir-
cunstncias polticas produzidas a partir das denncias de compra de votos no
Congresso. O governo entendeu ser necessrio adotar uma estratgia mais in-
clusiva, na qual o peso do PT deveria ser menor do que o verificado at ento.
Essa alterao de rota foi facilitada pela maior autonomia que Lula adquiriu
com relao ao partido a partir de 2005. Com algumas de suas principais lide-
ranas envolvidas no escndalo do mensalo, o PT viu sua influncia no go-
verno diminuir, o que ampliou o espao de manobra da presidncia para gerir
a coalizo de maneira mais independente das determinaes partidrias.
O perodo petista na presidncia e os dilemas enfrentados pelo governo
e pelo partido na construo e na manuteno da coalizo levantaram ques-
tes importantes sobre o desenho institucional brasileiro e suas consequncias
mais amplas para o sistema poltico. Primeiro, necessrio destacar que a
experincia petista na presidncia sugere que a trajetria e as caractersticas
da agremiao que ocupa o Palcio do Planalto devem ser levadas em consi-
derao quando analisamos as relaes entre o Executivo e o Legislativo, algo
comumente negligenciado pela literatura. Como sugerimos, as caractersticas
e a histria do PT trouxeram dificuldades adicionais para a construo da coa-
lizo, o que provocou embates no interior do partido e do governo. Esse um
dado importante que indica que a coordenao estratgica do governo pode
ser influenciada tanto pelas caractersticas do desenho institucional e do siste-
ma partidrio como tambm da prpria agremiao que ocupa a presidncia.
Outro aspecto que deve ser destacado que o perodo petista no Pa-
lcio do Planalto tambm presenciou um deslocamento do partido rumo ao
centro do espectro ideolgico. Um dos pontos que pode ajudar a explicar
essa movimentao est exatamente na natureza da gesto da coalizo, que
colocou juntos partidos situados em diferentes pontos da escala esquerda-
direita. Como mostra Freitas (2013), no Brasil, o presidencialismo de coali-
zo resulta na efetiva diviso de poder e de responsabilidade na formao de
polticas entre os aliados. Obrigado a negociar com partidos de centro e de
direita que integraram coalizo desde 2003, o PT teve que ceder em muitos
pontos, movendo-se assim para uma posio mais prxima do centro do es-
pectro ideolgico.
105
Um sistema poltico mais inclusivo?
Em 2003, uma das grandes indagaes sobre o governo do PT girava em
torno de como se desenvolveriam as relaes do governo com os movimentos
sociais e se a administrao petista conseguiria avanar agendas inclusivas na
formao de polticas pblicas.
Dados os avanos nos nveis de participao obtidos em polticas desen-
volvidas em administraes municipais, em especial com prticas como a do
Oramento Participativo (OP), e a transformao dessas polticas em um dos
pilares do Modo Petista de Governar ao longo dos anos 1990, era grande a
expectativa de que, no Governo Federal, o partido conseguisse tambm redi-
mensionar os nveis de participao da sociedade civil organizada na formula-
o de polticas pblicas.
Como bem resume Samuels (2013), a primeira onda de trabalhos sobre
esse aspecto da administrao petista foi bastante negativa. Muitos esperavam
que novas prticas participativas fossem rapidamente construdas em mbito
federal. Hochstetler (2008) concluiu que houve um distanciamento entre a
sociedade civil organizada e o governo Lula entre 2003 e 2006, encerrando
o monoplio de representao dos movimentos sociais progressistas que o
partido detinha junto poltica institucional. Para Baiocchi e Checa (2007), a
principal mudana do PT no poder no foi sua moderao, mas o abandono
de uma das principais caractersticas do partido: a construo de novas prti-
cas democrticas.
Essa primeira avaliao no pode ser estendida para todo o perodo petista
na presidncia. Se no replicou o Oramento Participativo no plano federal, o
governo petista incrementou o funcionamento dos Conselhos e das Confern-
cias Nacionais de Polticas Pblicas. Entre os conselhos criados, destaca-se o
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), um rgo de asses-
soramento da presidncia da Repblica para definio de projetos de longo pra-
zo. Instalado inicialmente em 2003 com 82 representantes da sociedade civil,
com especial representao dos sindicalistas e empresrios, a frmula do Con-

selho traduz a disposio pela aproximao entre o governo e setores sociais.
Na mesma direo esteve o apoio para a realizao de Conferncias
Nacionais de Polticas Pblicas (CNPP) que, embora no sejam uma inovao
petista e estivessem presentes na poltica brasileira desde a dcada de 1940,
a partir de 2003 tornaram-se mais numerosas e mais inclusivas, abrangendo
setores amplos da sociedade e articulando grande nmero de participantes
(Avritzer, 2010). As CNPP so instncias de deliberao e participao volta-
das para a produo de polticas pblicas em mbito federal. So convocadas
106 pelo Executivo, tm carter temtico e contam com a participao de repre-
sentantes do governo e da sociedade civil. Geralmente, as conferncias so
precedidas por etapas locais e regionais. A etapa nacional a responsvel por
elaborar um documento contendo as diretrizes para a formulao de polticas
pblicas na respectiva rea (Pogrebinschi; Santos, 2011). No governo FHC
(1995-2002), foram convocadas 17 conferncias nacionais. Na administra-
o Lula, o nmero subiu para 74, uma mdia de 9,2 por ano. No primeiro
ano do governo Dilma Rousseff, a mdia permaneceu alta com a realizao
de oito conferncias, demonstrando a incorporao desse mecanismo lgica
governativa nas gestes petistas junto ao governo federal. Conforme apon-
tam trabalhos recentes, as decises tomadas pelas conferncias acabam sendo
incorporadas pelos congressistas em inmeros projetos de lei, o que sugere
a articulao entre uma prtica participativa institucionalizada e o processo
legislativo mais tradicional (Pogrebinschi; Santos, 2011).
Aps dez anos de administrao petista no governo federal, possvel
concluirmos que os espaos de participao poltica para as organizaes
da sociedade civil se ampliaram de forma substantiva. Os mecanismos de
participao estabelecidos ou incrementados ainda que combinados com
processos tradicionais de elaborao de polticas pblicas , contriburam
para a construo de um sistema poltico mais inclusivo.
Consideraes finais
Como compreender o desenvolvimento do sistema poltico brasileiro
nesses dez anos em que o PT esteve frente do Palcio do Planalto? Essa foi a
pergunta que buscamos responder, ainda que brevemente, neste texto.
A estabilidade do sistema partidrio denota que o sistema poltico foi ca-
paz de suportar, sem grandes turbulncias, o difcil teste da alternncia de poder
provocado pela ascenso do PT presidncia em 2003. Demonstra tambm que
o sistema capaz de lidar com os conflitos existentes na sociedade dentro da
lgica da competio poltica estabelecida pelo regime democrtico.
J os dilemas provocados pela dinmica do presidencialismo de coa-
lizo demonstram algumas dificuldades inerentes ao desenho institucional
brasileiro. Nesse sentido, aps um perodo inicial de ajustes, a administrao
petista preferiu conformar-se s prticas existentes a arriscar novas formas de
gesto da coalizo. Isso levou o governo a construir uma coalizo heterognea
do ponto de vista ideolgico, o que provocou um deslocamento do PT rumo
ao centro do espectro poltico e a necessidade de negociar polticas pblicas
com atores nem sempre afinados programaticamente com o partido.
Por fim, as administraes petistas foram capazes de avanar em uma
agenda de incluso poltica com a ampliao de mecanismos participativos na 107
esfera federal. A ampliao da participao resultou em um Estado mais per-
mevel s demandas de diferentes setores sociais, o que significou um passo
importante rumo construo de uma democracia mais slida.
Apesar dos avanos, alguns problemas importantes no foram equacio-
nados de maneira satisfatria no perodo petista na presidncia da Repblica.
Os governos petistas pouco contriburam para alterar a relao entre as elites,
os partidos e o Estado, na qual os espaos do clientelismo e do corporativismo
sobrevivem sob a lgica da tradio patrimonialista. Como as manifestaes de
junho de 2013 demonstraram, as formas com que o partido lidou com os dile-
mas produzidos pelo desenho institucional brasileiro tambm no foram capa-
zes de redimensionar a forte percepo negativa e a desconfiana dos cidados
com relao ao funcionamento das instituies. Esses so alguns dos desafios
colocados para o futuro do sistema poltico brasileiro. Super-los pode contri-
buir para a construo de uma democracia de maior qualidade no pas.
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109
110
Rachel Meneguello
Sistema poltico, democracia

e opinio pblica
Os ltimos dez anos tm mostrado inequvocos avanos na construo

da sintonia entre o governo representativo e a sociedade brasileira e suas de-
mandas. A ampliao de direitos, a significativa reduo dos ndices de de-
sigualdade, a implementao de polticas pblicas orientadas pelo vetor da
equidade social vm consolidando as aes governamentais na direo de uma
sociedade cada vez mais democrtica e inclusiva.
Na mesma direo, a construo exitosa de mecanismos e garantias ins-
titucionais bsicos conferiu democracia brasileira patamares significativos
para o seu funcionamento.
verdade, no entanto, que o sistema poltico democrtico est sob presso
constante. A democracia requer altos nveis de confiana pblica nos mecanis-
mos institucionais de formao de governos, em funo da delegao de poder
que os cidados fazem aos seus representantes eleitos, e a incerteza de seus re-
sultados leva a que os cidados atentem para os mecanismos institucionais defi-
nidos para tornar efetivas as expectativas de liberdades, direitos e igualdade.
A democracia representativa um sistema que originalmente distancia o
individuo da politica, porque ele confere a sua soberania de escolha e deciso ao
representante eleito. A cobrana pelo desempenho de seus agentes e mecanismos
consequncia das suas bases de funcionamento. Esse movimento crtico pela
qualidade da democracia parte integrante do funcionamento democrtico.
As mudanas estruturais da poltica ocorridas sobretudo na ultima dca-
da, ligadas s transformaes da vida social e profissional, ao enfraquecimento
das autoridades, desintegrao das formas de insero social prprias da
sociedade industrial e difuso dos meios de comunicao de massa e novas 111
tecnologias, vm colocando em xeque as democracias representativas, tanto
as mais consolidadas quanto aquelas resultantes da ultima onda de democra-

tizao. No caso brasileiro, as presses recentes eclodidas em junho de 2013
deram mostras inequvocas das falhas do sistema.
Nesse contexto, as medidas de opinio pblica so fundamentais para
a compreenso da critica e do controle que os cidados exercem de maneira
informal na vida cotidiana e formal durante eleies com relao
estrutura de poder organizada. Tendo como lugar de origem a esfera pblica,
entendida como o espao do controle democrtico das atividades de estado, a
opinio pblica nos permite entender a relao entre o governo e os cidados
112 e, mais especificamente, a capacidade do sistema em dar respostas ao descon-
tentamento e critica sobre seu desempenho. Embora a opinio pblica seja
um ator indireto, ela exerce papel central como medida de apoio ao regime
democrtico e fornece indicaes sobre as mudanas do sistema e sobre as
formas de conduo dos processos polticos.
A opinio pblica reflete-se, portanto, na relao com o sistema poltico,
atravs da avaliao das instituies, da avaliao das polticas governamentais
e na formao da legitimidade democrtica. O foco central aqui o seu papel
na apreenso do desempenho das instituies.
As pesquisas de opinio e comportamento realizadas ao longo dos lti-
mos anos indicam algumas mudanas importantes na percepo dos cidados
com relao ao funcionamento da democracia no pas1. Embora a adeso
democracia concebida como um valor apresente ndices significativos e cres-
centes ao longo de todo o perodo ps-85, chegando a mais de 80% da prefe-
rencia pelo regime em 2010, a questo central saber se o pas tem superado
o cenrio prprio de sociedades que transitam de regimes autoritrios para
democrticos, marcados por dimenses hbridas em que a adeso democrtica
vem acompanhada de indicadores negativos com relao ao sistema poltico e
de altos nveis de desconfiana institucional.
As instituies polticas so os intermedirios entre os cidados e o es-
tado, elas conferem as garantias de direitos e procedimentos e a percepo
de que de fato elas se desempenham nessa direo o que garante o compro-
misso de cooperao dos cidados com o regime. A dimenso da confiana
est na base do comprometimento dos cidados com o sistema democrtico, e
resulta tanto da avaliao racional das pessoas quanto aos resultados prticos
do desempenho das instituies, como da percepo de que seus fundamen-
tos normativos esto se realizando.
1. Pesquisa A Desconfiana dos Cidados nas Instituies Democrticas, 2006, CESOP_Unicamp /NUPPS_Usp; Comparative
Study of Electoral Systems-ESEB2010, CESOP_Unicamp.
A confiana nas instituies democrticas, portanto, no resulta exclusi-
vamente da avaliao do desempenho de governos em momentos especificos,
mas diz respeito misso atribuda s instituies para a realizao das pro-
messas da democracia. Por isso, os contedos normativos das instituies so
o objeto central da confiana.
Seus determinantes resultam de mltiplos fatores, como as dimenses so-
cioeconmicas e demogrficas, a avaliao do desempenho da economia, da po-
ltica e de governos especficos, assim como os fatores associados com a cultura
poltica. Esse conjunto de relaes explicativas responde prpria natureza do
fenmeno estudado: a desconfiana poltica estrutural e afeta a grande maioria 113
das instituies. Alm disso, ela no um fenmeno associado a uma situao
especfica, como denncias de escndalos ou crises polticas, mas um fenme-
no persistente da relao entre os cidados brasileiros e as instituies, tal como
mostram as pesquisas conduzidas ao longo das ltimas duas dcadas.
Nesse quadro, o sistema representativo o foco mais forte e permanente
da desconfiana. Apesar das inquestionveis conquistas de procedimentos e
mecanismos para o funcionamento da democracia representativa, garantias
de direitos e alternncia de poder, esse contexto no foi capaz de desfazer a
percepo negativa que se tem do Congresso e das instituies representati-
vas. Foi desse cenrio que se originaram as manifestaes de rua de junho de
2013, quando grupos de manifestantes excluam os partidos como sujeitos
legtimos dos protestos. Mas a crtica aos polticos e ao sistema representativo
muito anterior a esse contexto.
De fato, as percepes pblicas conhecidas atravs de pesquisas j no
inicio do perodo democrtico, especificamente no contexto dos trabalhos da
Assembleia Constituinte entre 1987 e 1988, mostravam que apesar da nova
Constituio ser considerada por mais de trs quartos da populao um ele-
mento bsico para a construo do novo regime, os parlamentares e as casa
legislativas no eram considerados atores importantes da transio poltica, e o
seu desempenho para viabilizar o pacto social que a transio almejava estava
sob forte desconfiana (Meneguello, 2012).
No decorrer do perodo democrtico de quase trs dcadas, constituiu-se
na populao um significativo apoio normativo democracia. O consagrado
indicador de preferncia pelo regime democrtico2, comparado aos regimes
autoritrios, mostra uma tendncia crescente constante desde fins da dcada
de 1980, que chega em 2010 a mostrar pouco mais de 80% de apoio de-
2. A clssica pergunta que orienta as pesquisas internacionais h dcadas : Na sua opinio, a democracia sempre a
melhor forma de governo, em algumas situaes uma ditadura melhor que a democracia, ou tanto faz ?.
mocracia. Entretanto, apoio normativo apenas normativo. Sua importncia

est em que define as crenas necessrias para que o funcionamento do regime
adquira legitimidade. Mas seu limite est em que ele necessita da sintonia com
as percepes sobre o seu desempenho como complemento.
Os dados de pesquisas nos ltimos anos mostram que as percepes
sobre o desempenho institucional do sistema tem movimento negativo. Entre
2006 e 2010, as percepes positivas da atuao das instituies decresceram
de forma significativa, afetando de forma geral o sistema representativo, a jus-
tia e a polcia, garantidores do funcionamento do regime, dos direitos e da
114 segurana dos cidados. Tambm afetaram instituies que ao longo dos anos
mantinham-se quase imunes frente critica e descontentamento, como os
casos das emissoras de televiso e a Igreja Catlica, que sempre contaram com
nveis altos de satisfao (Grfico 1) .
Com relao s instituies representativas, o apoio normativo emerge
traduzido no apoio existncia de partidos e do Congresso para o seu funciona-
mento. Dados coletados em 2010 mostram que em torno de 70% de cidados
consideram que a democracia apenas funciona com base em partidos e no pode
funcionar sem o Congresso3. Entretanto, a ampla insatisfao e confiana levam
a que essas instituies acolham as mais negativas avaliaes de desempenho.
A mesma pesquisa mostra que apenas 20,9% do total de entrevistados avaliam
positivamente os partidos, e 25,3% avaliam positivamente o Congresso (Grfico
1). As percepes pblicas negativas com relao ao parlamento e aos partidos
so continuidades histricas, e o paradoxo da convivncia entre mecanismos
fortalecidos de funcionamento democrtico e altos nveis de insatisfao com
as instituies representativas um fenmeno complexo, porque estrutural.
De toda forma, a queda substantiva da percepo positiva do funcio-
namento das instituies em um tempo relativamente pequeno os quatro
anos entre 2006 e 2010 produzem um alerta sobre o sistema poltico demo-
crtico. Nesse conjunto, notvel a queda na percepo positiva da atuao
da Justia, que decresce em quatro anos mais de 20 pontos percentuais. Essa
condio confere sociedade a insegurana potencial sobre seus direitos e
garantias mais bsicas de bem estar.
Estudos sobre as bases da formao das avaliaes do desempenho ins-
titucional sugerem que a experincia das pessoas com as instituies im-
portante para a percepo sobre elas (Moises; Meneguello, 2013). Mas nesse
processo de formao das opinies e percepes, o papel da mdia funda-
3. Dados aproximados, Pesquisa CSES-ESEB2010

Grfico 1
Avaliao positiva da atuao das instituies
Brasil, 2006 e 2010 (em %)
87,2
Igreja catlica
70,7
78,1
TV 66,5
40,0
Governo Federal 51,6
115
73,6
Militares/Forcas armadas
45,6
Polcia 43,4
33,4
Justia/Poder judicirio 50,2

29,5
Congresso nacional 28,4

25,3
Partidos 19,1
20,9
2006 2010
Fontes: Pesquisa nacional CSES-ESEB2010/CESOP_Unicamp, n=2.000; Pesquisa nacional A Desconfiana nas instituies democrticas, 2006,
CESOP_Unicamp/ NUPPS_Usp, n=2.004. Nota: instituies selecionadas, apenas respostas positivas (timo+bom).
mental, embora no seja o nico. A mdia tem sido vista como responsvel
por alimentar o cinismo e a desconfiana entre os cidados ou, por outro lado,
como fonte de informaes capaz de estimular o seu engajamento poltico.
No entanto as mensagens da mdia interagem com outras dimenses, como o
apoio aos governos e o grau de sofisticao poltica das pessoas.
As pesquisas mostram como o acesso informao poltica por intermdio
das mdias eletrnicas significativa, mas so pouco significativos os efeitos so-
bre o comportamento poltico em si. claro que a qualidade da informao um
suposto desse processo, mas aqui o terreno heterogneo e pantanoso quanto
ao contedo, e mltiplo e volumoso quanto aos seus agentes, inviabilizando ao
cidado mdio atuar com parmetros mais sofisticados sobre esse processo.
O fato que a reiterada exposio das debilidades institucionais colabo-
ra para que as percepes se constituam na direo da critica e do desconten-
tamento. Se, por um lado, esse movimento positivo, porque informa a socie-
dade sobre a capacidade (ou incapacidade) do sistema, por outro condiciona a

legitimidade democrtica, pois se esta entendida com base na crena de que
a poltica democrtica e as instituies sobre as quais ela se estabelece so a
forma adequada para estruturar-se o sistema poltico, a corroso de suas bases
de sustentao pe em risco a prpria qualidade da democracia.
No equivocado supor que reformas institucionais que alterem as re-
laes entre cidados e instituies, atravs, por exemplo, da ampliao do
acesso justia e a eficcia de suas respostas, do acesso a servios pblicos
com nveis maiores de qualidade, e a conformao de um sistema represen-
116 tativo que (re)aproxime os cidados da poltica institucional so cruciais para
um cenrio transformado.
Mas afinal, o pas est mais democrtico?

Dados de pesquisas realizadas nos ltimos anos tm mostrado de forma
permanente que os brasileiros tm ampliado consideravelmente a cognio
sobre o fenmeno da democracia, e que a conquista e a vigncia de direitos
constituem uma dimenso central para esse entendimento. notvel que
atualmente, 75% dos indivduos, em mdia, afirmem saber o significado da
democracia, uma compreenso que em fins dos anos 1980 apenas atingia por
volta de 60% da populao. A ampliao da cognio resulta claramente da
maior aproximao dos cidados da poltica e da vida pblica, embora seja
ainda evidente a relao deficitria que h na percepo das respostas das
aes pblicas e das instituies s demandas sociais.
As pesquisas tambm mostram que no decorrer dos ltimos 20 anos,
para a maioria dos cidados a democracia esteve predominantemente asso-
ciada ao direito de escolha de governos atravs de eleies, e ao direito e
liberdade de expresso e organizao polticas, ncoras da organizao do
sistema representativo. A priorizao do voto, da escolha poltica e das li-
berdades bsicas parecem ser um saldo inequvoco dos 21 anos de ditadura
militar (Grfico 2).
Na mesma direo, as recentes avaliaes pela maioria da populao
(57%) de que o pas est mais democrtico dos que nos anos anteriores con-
tinuam corroborando as referencias do sistema poltico, no qual a liberdade
de expresso e as eleies livres so os principais marcos (Grfico 3).
Entretanto, parece estar no terreno das aes estatais a ampliao dessas
referencias. O aprofundamento dos programas de reduo da misria e polti-
cas sociais observado nos ltimos anos estabeleceram eixos que vm alteran-
do percepo sobre a relao entre o governo e a sociedade brasileira. o que
mostram estudos sobre o diagnstico das bases da legitimidade democrtica
Grfico 2
Significados da democracia para a populao
Brasil, 1989, 1993, 2006 e 2010 (em %)
1989
Respeito s liberdades e direitos 40,0
Igualdade e oportunidades 5,5
Governo popular eleito 4,0 117
1993
Liberdade de expresso e opinio 29,4
Direitos polticos 15,0
Igualdade social 4,0
2006
direito ao voto 16,0
direito de ir e vir 4,5
2010
Liberdade de escolha 18,4
Direitos em geral 11,2
Direito de voto 10,2
Fontes: Banco de Dados de Pesquisas do CESOP/UNICAMP: Pesquisas CEDEC/Datafolha_Cultura Poltica, 1989 e 1993; Pesquisa A Desconfiana nas
instituies Democrticas_ Cesop/Unicamp e NUPPS/Usp, 2006; Pesquisa CSES-ESEB2010/Cesop_Unicamp.
Nota: respostas mais significativas encontradas entre aqueles que afirmavam saber a definio de democracia.
Grfico 3
Por qu o Brasil ficou mais democrtico nos ltimos anos?
Brasil, 2010 (em %)
Maior liberdade de expresso 32,9
Eleies livres 17,1
Garantia e aumento de direitos 7,5
Mais oportunidades e condies de vida aos pobres 7,3
118 Mais participao poltica 6,5
Fonte: Pesquisa nacional CSES-ESEB2010/Cesop_Unicamp; n=2.000.
que identificam o papel central dos programas sociais para populaes de

baixa renda no conjunto de intermediaes que formam as opinies sobre o
regime (Meneguello, 2010; 2012).
Na mesma direo, estudo realizado em 2011, ao avaliar o desempenho
da democracia por meio da percepo dos cidados sobre sua capacidade de
influncia no governo, identificou que dentre os 52% de indivduos que con-
sideram influenciar a esfera governamental, os negros so aqueles que mais
se destacam. Esse um dado notvel e sugere o impacto da percepo de
polticas especficas, dirigidas a pblicos focalizados, sobre ao desempenho
positivo do sistema poltico, como o caso das polticas de incluso dirigidas
aos negros implementadas pelo governo Lula (Ipea, 2012).
Sabemos que a dinmica de criao de apoio poltico aos governos elei-
tos esteve fortemente associada percepo dos indicadores econmicos po-
sitivos desde o inicio do perodo democrtico em 1985. Sabemos igualmente
que a implantao de programas sociais com ampla cobertura produziu novas
referncias de apoio de massa aos governos aps 2002. Temos agora indica-
es que a percepo pblica das aes governamentais na direo da incluso
efetiva de segmentos sociais especficos vem aprofundando a sintonia entre o
governo e a sociedade. Nesse sentido, o fortalecimento do sistema poltico
depende, em alguma medida, de programas de governo que estabeleam as
polticas sociais como um componente prioritrio da relao entre o estado
democrtico e os cidados.
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120
Sobre o organizador
Leonardo Avritzer ps-doutor em Cincia Poltica (1999/2003) pelo Mas-

sachusetts Institute of Technology (MIT). Professor titular da Universi-
dade Federal de Minas Gerais (UFMG). Coordenador da rea Cincia
Poltica e Relaes Internacionais na Capes (2005-2011). Professor vi-
sitante da USP (2004), da Tulane University (2008) e da Universidade
de Coimbra (2009). Diretor da Associao Nacional de Ps-Graduao e
Pesquisa em Cincias Sociais (1997-1998) e da Associao Brasileira de
Cincia Poltica (2000-2004/2012-2016). Desenvolve pesquisas na rea
de teoria democrtica no Brasil e na Amrica Latina. Autor de Democracy
and the public space in Latin America (2002) e A moralidade da democracia
(1996) prmio de melhor livro do ano.
121
122
Sobre os autores
Andr Luiz Marenco dos Santos doutor em Cincia Poltica (2000) pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), onde, atualmente
professor associado. Integra o Grupo de Pesquisa/CNPq Instituies
Polticas Comparadas, o Conselho Superior do Centro de Estudos Inter-
nacionais sobre Governo (CEGOV) e o NDE do Bacharelado em Polticas
Pblicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Coordenador
de rea Cincia Poltica e Relaes Internacionais na Capes, membro
titular do Conselho Tcnico-Cientfico da Educao Superior (CTC-ES)
da Capes, integrou o Comit de Avaliao Capes (2009 e 2010), coor-
denou o Frum Nacional dos Programas em Cincia Poltica e Relaes
Internacionais (2004-2007), o Programa de Ps-Graduao em Cincia
Poltica (2004-2007) e foi membro da diretoria da Associao Brasileira
de Cincia Poltica (2004-2008). Membro do Conselho Universitrio
da UFRGS (2012-2014). Desenvolve pesquisas na rea de instituies
polticas comparadas, carreiras polticas e competio eleitoral.
Fernando de Barros Filgueiras doutor em Cincia Poltica e Sociologia

(2007) pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro. Pro-
fessor adjunto da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), no
Departamento de Cincia Poltica (DCP), onde tambm ocupa a posio
de chefe do Departamento. Coordenador do Centro de Referncia do
Interesse Pblico da UFMG. Desenvolve pesquisas em teoria poltica,
polticas pblicas e comportamento poltico. Autor de Corrupo, demo-
cracia e legitimidade (2008).
123
Joo Feres Junior doutor em Cincia Poltica (2003) pela City University
of New York, Graduate Center. Professor de cincia poltica do Iuperj
(2003-2010) e da UNIRIO (2010-2012). Professor de cincia polti-
ca do Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP), da UERJ, desde
2010. Coordenador do GEMAA Grupo de Estudos Multidisciplinares
da Ao Afirmativa e do LEMEP Laboratrio de Estudos de Mdia e
Espao Pblico. Desenvolve pesquisa em polticas de ao afirmativa,
relaes raciais, mdia e esfera pblica, mdia e eleies, teoria poltica e
teoria da histria conceitual.
124
Lilian Cristina Bernardo Gomes ps-doutora em Cincia Poltica pela Uni-
versidade Federal de Minas Gerais (UFMG/Fapemig, 2010-2011). De-
senvolve pesquisa de ps-douturado pelo Conselho Nacional de Desen-
volvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPQ, 2012). Responsvel tcni-
ca do Observatrio da Justia Brasileira/UFMG. Participa do Ncleo de
Estudos sobre Populaes Quilombolas e Tradicionais da Universidade
Federal de Minas Gerais (NUQ/UFMG). Desenvolve pesquisa em direito
das comunidades tradicionais, teorias da justia, relaes raciais no Bra-
sil, polticas pblicas e democracia participativa.
Marlise Miriam de Matos Almeida doutora em Sociologia pelo Instituto

Universitrio de Pesquisas- SBI/Iuperj (1998) com formao Comple-
mentar em Direito Internacional dos Direitos Humanos pela Universi-
dad de La Republica (UDELAR, 2005) e Universidad de Buenos Aires
(UBA, 2009), com apoio das Naes Unidas (ACNUR e ACNUDH). Pro-
fessora Adjunta do Departamento de Cincia Poltica da Universidade
Federal de Minas Gerais e Coordenadora do Ncleo de Estudos e Pes-
quisas sobre a Mulher NEPEM e do Centro do Interesse Feminista e de
Gnero CIFG (UFMG). Desenvolve pesquisas na rea das relaes de
gnero, de avaliao de polticas pblicas, de representao e participa-
o polticas, movimentos sociais e minorias e comportamento poltico
de mulheres.
Oswaldo E. do Amaral doutor em Cincia Poltica (2010) pela Unicamp.
Pesquisador-visitante no Latin American Centre/Brazilian Studies Pro-
gramme da Universidade de Oxford (2008-2011). Professor-doutor no
Departamento de Cincia Poltica e no Programa de Ps-Graduao em
Cincia Poltica da Unicamp. Membro do Centro de Estudos de Opinio
Pblica (Cesop/Unicamp) e do Centro de Estudos dos Partidos Polticos
Latino-americanos (CEPPLA/ UFSCar). Desenvolve pesquisas na rea
de partidos polticos e sistemas partidrios no Brasil e na Amrica Latina.
Rachel Meneguello doutora em Cincias Sociais (1996) pela Universi- 125

dade Estadual de Campinas (Unicamp). Possui livre docncia (2005)
pela Unicamp, onde professora titular do Departamento de Cincia
Poltica. Diretora do CESOP Centro de Estudos de Opinio Pblica
da Unicamp. Editora da revista Opinio Pblica. Membro do Planning
Committee do Comparative Study of Electoral Systems (Univ. Michi-
gan) e do Advisory Board of the Americas Barometer (Univ. Vanderbilt).
Desenvolve pesquisas na rea de partidos polticos e eleies, comporta-
mento poltico e eleitoral e cultura poltica.
Roberto Rocha Coelho Pires doutor em Polticas Pblicas (2009) pelo Mas-
sachusetts Institute of Technology (MIT). Tcnico de Pesquisa e Planeja-
mento do Ipea. Desenvolve pesquisas na rea de polticas participativas
locais no Brasil, burocracia e novas formas de gesto pblica, com nfase
na anlise da implementao de leis e polticas pblicas e dos impactos
de variaes em estilos de implementao sobre o desenvolvimento so-
cial e econmico.
Coleo Projetos para o Brasil e suas respectivas coordenaes:
A QUESTO FISCAL E O PAPEL DO ESTADO

Amir Khair
BRASIL, CRISE INTERNACIONAL E PROJETOS DE SOCIEDADE

Wladimir Pomar
Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Guaracy Mingardi
CONSRCIOS PBLICOS E AS AGENDAS DO ESTADO BRASILEIRO

Marcela Cherubine e Vicente Trevas
INFRAESTRUTURA, TRANSPORTES E MOBILIDADE TERRITORIAL

Jos Augusto Valente
MODELOS E ALTERNATIVAS ENERGTICAS

Luiz Pinguelli Rosa
PACTO FEDERATIVO, INTEGRAO NACIONAL E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Carlos Brando e Hiplita Siqueira
REGULAO DO TRABALHO E INSTITUIES PBLICAS

Jos Dari Krein, Jos Celso Cardoso Jr., Magda de Barros Biavaschi e Marilane O. Teixeira
DESENVOLVIMENTO AGRCOLA E QUESTO agrria

Carlos Guilherme A. Mielitz Netto
COMUNICAES, DESENVOLVIMENTO, DEMOCRACIA

Desafios brasileiros no cenrio da mundializao meditica
Marcos Dantas
POLTICA EDUCACIONAL, CIDADANIA E CONQUISTAS DEMOCRTICAS
Balano de uma dcada
Pablo Gentili
POLTICAS SOCIAIS, DESENVOLVIMENTO E CIDADANIA

Livro 1 - Economia, Distribuio da Renda e Mercado de Trabalho
Livro 2 - Educao, Seguridade Social, Pobreza, Infraestrutura Urbana e Transio Demogrfica
Ana Fonseca e Eduardo Fagnani
ESTRUTURA PRODUTIVA E COMPETITIVIDADE

Fernando Sarti
CONTEXTO GLOBAL E O NOVO POSICIONAMENTO BRASILEIRO

Samuel Pinheiro Guimares
PADRO DE ACUMULAO E DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO

Vanessa Petrelli Corra
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
Vicente Andreu
EXPERINCIA DEMOCRTICA, SISTEMA POLTICO E PARTICIPAO POPULAR

Leonardo Avritzer
CIDADES BRASILEIRAS E A QUESTO URBANA

Nabil Bonduk e Rossella Rossetto
O livro Experincia democrtica, sistema poltico e participao
popular, foi impresso pela Grfica Santurio para a Fundao
Perseu Abramo. A tiragem foi de 500 exemplares.
O texto foi composto em Berkley no corpo 11/13,2.
A capa foi impressa em papel Supremo 250g;
o miolo foi impresso em papel Plen Soft 80g.

Experiencia-Democratica Avritzer Coord

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Experincia democrtica,

Coordenao da coleo Projetos para o Brasil

Editora Fundao Perseu Abramo

Projeto grfico: Caco Bisol Produo Grfica Ltda.

Direitos reservados Fundao Perseu Abramo

Visite a pgina eletrnica da Fundao Perseu Abramo: www.fpabramo.org.br

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

A963e Avritzer, Leonardo. Experincia democrtica, sistema poltico e participao

128 p. ; 23 cm (Projetos para o Brasil ; 6)

1. Poltica - Brasil. 2. Democracia - Brasil. 3. Participao popular. 4. Corrupo.

(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)

11 Um balano da participao social no Brasil ps-constituio de 1988

21 Financiamento eleitoral em perspectiva comparada

35 A participao social no nvel nacional: desafios a um projeto inacabado

47 A democracia brasileira na ausncia das mulheres: a perspectiva da

59 A democracia chega universidade brasileira

75 Participao, desenvolvimento e comunidades tradicionais

87 As consequncias da corrupo para o sistema poltico brasileiro

99 A organizao do sistema poltico no Brasil na dcada petista (2003-2013)

111 Sistema poltico, democracia e opinio pblica

121 Sobre o organizador

Prximo de completar a terceira dcada do regime democrtico iniciado

Em 1980, a economia nacional encontrava-se entre as oito mais impor-

Que pas esse?, perguntava o poeta no refro da famosa cano1, na qual

Foi partindo de tais constataes que a Fundao Perseu Abramo conce-

2. Ver a lista completa dos volumes ao final deste livro.

J lugar comum identificar o forte avano da participao social com

Fonte: PRODEP Projeto Democracia Participativa (UFMG)

do governo federal. E, neste caso, ele se d fundamentalmente em algumas

exemplo, em janeiro de 2003, com a audincias pblicas do Plano Plurianual

Perspectivas da participao social no Brasil

SANTOS, Boaventura de Sousa e AVRITZER, Leonardo. Para ampliar o cnone

O financiamento de campanhas eleitorais constitui um desafio para as ins-

to procura destacar a presena de um conjunto de dispositivos que regula-

Modelos de financiamento partidrio

Majoritrio uninominal 28,1

Fonte: IDEA, Database of Political Institutions, Democracy Cross-National Data.

A informao acima considera apenas pases democrticos e parcial-

de reformas institucionais para o Brasil, adotam critrio exclusivo para este

Dimenso importante ao analisar-se casos de financiamento pblico diz

Papua Nova Guin 1

Fonte: IDEA, Database of Political Institutions, Democracy Cross-National Data.

cionalidades de gnero, observa-se que pases que exigem participao feminina

de todos os filiados organizaes partidrias, a distribuio de membros

0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000

Fonte: Tribunal Superior Eleitoral (TSE).

Conforme Rahat & Hazan (2001) os procedimentos de seleo de can-

FOGG, Karen, MOLUTSI, Patrick & TJERNSTRM, Maja. Conclusion. In:

Apesar desse intenso processo de disseminao das formas de partici-

de causar perplexidade, pois, vm a acontecer justamente em um momento

Emergiu e disseminou... mas ainda de forma insuficiente

Tipos de inteface socioestatal:

Fonte: Pires e Vaz (2012).

Essas associaes demonstram que os programas governamentais de di-

deles carncias operacionais e administrativas, como o funcionamento inade-

30,0 26,1 26,3

Fonte: Ipea (2012).

Tal como indicam o Grfico 2 e a Tabela 2, acima, alm de outras infor-

nas reas de polticas sociais e de garantia de direitos. Porm, em paralelo, os

Caminhos a serem percorridos

Maior articulao entre as instituies participativas e integrao

Reoxigenaro dos espaos participativos

Na pesquisa com os conselheiros nacionais (Ipea, 2012), diversos en-

Canais de contato direto entre movimentos sociais