A UNASUL como estratgia

de expanso da liderana
regional brasileira
UNASUR as expansion strategy
of Brazils regional leadership
Danillo Avellar Bragana | danillo.braganca@yahoo.com.br
Professor do curso de Relaes Internacionais da PUC Minas Poos de Caldas.
Doutorando em Cincia Poltica na Universidade Federal Fluminense. Pesquisador
do Ncleo de Anlise de Conjuntura do Centro de Estudos Poltico-Estratgicos da
Escola de Guerra Naval.

Recebimento do artigo Julho de 2016 | Aceite Julho de 2016

Resumo A posio do Brasil enquanto liderana regional na Amrica do Sul parece inconteste em muitos
aspectos. O pas possui a maior reserva de recursos naturais, o maior territrio, a maior populao e o maior produto interno do
continente. Esta liderana parece algo natural ao Brasil. Entretanto, esse status no exatamente uma garantia indiscutvel. Qualquer
liderana precedida de uma srie de prerrogativas que um Estado que se pretenda lder precisa contemplar. Este um caminho
permanente, tortuoso, no-constante e custoso, ao passo que o Brasil possui um histrico interessante de dificuldade quanto ao
prprio reconhecimento desta condio. Esta estratgia precisa ser constantemente revista, tanto como poltica pblica quanto como
extenso dos interesses nacionais, dentro da lgica de transio hegemnica que o planeta experimenta hoje. Uma das revises a
serem feitas a do papel da integrao regional atravs da Unio das Naes Sul-Americanas, tambm chamada de UNASUL. O
objetivo deste artigo compreender como a poltica externa brasileira, a estratgia de liderana e o esforo de integrao regional se
coadunam na UNASUL, inclusive na consolidao de certos interesses nacionais. Palavras-Chave Integrao, Subimperialismo,
Poltica Externa Brasileira

Abstract Brazil as a regional leader on South America seems to be uncontested in many aspects. Brazil
does have the greater natural resources reservation, greater territory, greater population e great GDP. This leadership seems natural to
Brazil. However, it is not truly guaranteed. Any leadership is preceded by a number of prerogatives that a state needs to contemplate.
This is a permanent, tortuous, inconstant and costly way, nevertheless Brazil have an historical difficult about recognize itself as a leader.
About this Brazilian regional leadership over South America, so much has been discussed. This strategy, however, needs to be always
revised, as much like a public policy or like a national interest, within the logic of hegemonic transition that the planet experiments
today. One of this revisal is the role of South American integration through UNASUR. The main goal of this paper is to understand how
Brazilian Foreign Policy, the leadership strategy and the regional integration efforts coadunate on UNASUR, an initiative of multiple
objectives, including consolidation of Brazilian national interest on South America. Keywords Integration, Subimperialism, Brazilian
Foreign Policy

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Apresentao
As origens do expansionismo brasileiro e pretenso de potncia de nossa nao
so histricas. Desde a conquista do Estado pela elite econmica atravs do golpe que tirou Joo Goulart do
poder em 1964 (DREIFUSS, 1981) fala-se na criao de um centro de irradiao de expanso imperialis-
ta na Amrica Latina, criando inclusive premissas para um poderio militar prprio (MARINI, 1974, p.74).
O Brasil se projeta em relaes com seus vizinhos que pendulam entre expanso e contrao, liderana e
isolacionismo. O processo de ruptura institucional que culminou na deposio de Dilma Rousseff do poder
em 31 de agosto de 2016 marca, alm de uma coincidncia histrica, um novo marco nestas relaes.
Este revezamento no necessariamente contnuo e sequer cartesiano. Existem largos momentos
de expanso, precedidos ou sucedidos de momento de menor expanso, ou de isolacionismo, em maior ou
menor escala. Ainda estamos por saber o que ser deste novo arranjo governamental, mas algumas linhas
j podem ser delineadas.
A relao com os Estados Unidos no plano hemisfrico tambm no linear, e muitas vezes subor-
dinada ao interesse nacional. Existem largos momentos de antagonismo, alguns de cooperao antagni-
ca (ZIBECHI, 2012, p. 47), precedidos de alinhamento pragmtico.
Os governos de Lula da Silva (2002-2010) e Rousseff (2010-2016) representaram um perfil novo
na poltica externa brasileira em muitos aspectos. Para o Brasil, isto significou um momento importan-
te, de encarar com afinco o projeto de realizao do chamado Brasil potncia, na superao de suas
enormes dificuldades internas, a criao de um projeto nacional de unidade, formando, de fato, um plo
de poder sul-americano de caractersticas no-hegemnicas, mas de liderana nossa, em coalizo com a
Argentina, sob pena de viver a ordem multipolar dos nossos dias sob a gide do comando norte-america-
no. O recm-empossado governo Temer (2016-) traz muitas dvidas, sobretudo quanto existncia ou
manuteno das mesmas linhas de exerccio de liderana na Amrica do Sul atravs dos instrumentos de
integrao regional como a UNASUL.
Este texto tem como objetivo discutir a maneira pela qual o Brasil se projeta como lder regional
atravs da Unio de Naes do Sul (UNASUL). Nossa principal hiptese que a UNASUL representava a
principal das iniciativas e a de maior potencial de xito neste posicionamento brasileiro, e que, portanto,
deveria ser permanentemente aprimorada. Tanto que uma das principais rupturas do novo governo foi
precisamente nesta modalidade de integrao, j logo em seu perodo de interinato.
Faremos uma breve exposio sobre as linhas gerais da poltica externa de Lula da Silva e Rousseff
de modo a alimentar nosso debate sobre a Unasul, entender os limites desta expanso e as capacidades a
serem desenvolvidas pela diplomacia brasileira. Alm disso, veremos a conjuntura do governo Rousseff e
proporemos algumas questes a serem levantadas neste momento delicado da poltica nacional e como isto
poderia influenciar as orientaes de poltica externa. Por fim, algumas breves colocaes sobre o atual
governo e como as iniciativas de integrao se encontram hoje.

Metodologia de expanso
As mudanas que ocorreram no Brasil desde 1960 at os dias de hoje foram muito
drsticas. Em muitos aspectos, as mudanas no planeta e na regio so quantitativamente menores daquelas
experimentadas no pas. Demograficamente, por exemplo, as taxas de crescimento populacional fizeram
com que, desde 1960 para c, o pas saltasse de uma populao de 70 milhes de habitantes para uma popu-
lao total atual de um pouco mais de 200 milhes. Populao esta que era, em 1960, metade urbana, meta-
de rural, e que hoje circula em torno de 80% de populao urbana (ZIBECHI, 2012) e continua crescendo.

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Economicamente, este hiato de tempo nos colocou entre as dez maiores economias do planeta, e
j figuramos em sexto lugar nos ltimos anos. H um enorme fluxo de capitais que foi atrado para o Brasil,
com acentuado crescimento entre 2008 e 2010, chegando ao quarto lugar global, atrs apenas de Estados
Unidos, China, Hong Kong e Blgica (ZIBECHI, 2012, p. 288).
O Brasil tambm se tornou um grande investidor internacional, sobretudo nos pases da regio.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) se tornou grande vetor desta ex-
panso, valor que quadruplicou entre 2001 e 2010, chegando ao patamar de 190 bilhes de dlares. O
foco desta expanso era muito dirigido construo de infra-estrutura na Amrica Latina, com empresas
brasileiras se expandindo fortemente pela regio no por acaso, Andrade Gutierrez, Odebrecht, OAS,
Queiroz Galvo e Camargo Corra so alvos permanentes de investigao.
Parte substancial deste volume de dinheiro foi direcionada Amrica Latina. Esta expanso fez
com que o pas fosse paulatinamente deixando de ser dependente, no sendo mais um centro mdio de
acumulao como queria Marini (1974) e outros. O que ocorre, entretanto, que, como afirma Fontes
(2010), ainda que o Brasil tenha se tornado autnomo em relao ao capital norte-americano, a burguesia
nacional que conduz este expansionismo o faz sem a direo poltica. A aliana com Lula da Silva e depois,
com Rousseff, de certa forma, seriam somente a condio para que a acumulao continuasse a existir.
Esta uma viso importante sobre a UNASUL. Mesmo que ela represente uma mudana de perfil
na insero brasileira na relao com os vizinhos, na verdade, ela ainda representa o interesse desta bur-
guesia na acumulao desenfreada. A crise econmica que o pas experimenta nos dias de hoje poderia ser
interpretada, dentro desta lgica, como uma ruptura da aliana com as elites econmicas e os governos do
Partido dos Trabalhadores (PT). O Brasil ainda um dos nicos pases com possibilidade de dirigismo da
classe burguesa pelos mecanismos de controle do Estado, mas que esta regulao, que pode ser vista como
mais dura no governo Rousseff, esteja alm do interesse da burguesia brasileira. A estratgia se mostrou
ao menos questionvel no desenrolar dos eventos que culminaram na deposio de Rousseff, ou talvez um
extrapolar destes interesses para alm do que o acordo firmado na Carta aos Brasileiros l no incio do
governo Lula da Silva.
A UNASUL, como manifestao do interesse nacional e da vocao poltica de potncia do Sul
construda pelo PT, representa um avano importante no aprofundamento desta expanso e consolidao
desta liderana brasileira. Era necessrio evitar a subordinao do pas ao eixo hemisfrico, preciso criar,
com cautela, uma estratgia de expanso, a fim de consolidar a dominao brasileira na regio e antago-
niz-la com os Estados Unidos de forma suave, mas sob os auspcios da burguesia nacional. Seria uma
liderana benigna, que circularia principalmente em torno de cinco eixos, dos quais a UNASUL o seu
conjunto unificado.
Estes eixos seriam 1) o fortalecimento da integrao regional, 2) a construo de uma identidade
genuna sul-americana em defesa, 3) a articulao das indstrias nacionais em torno da liderana indus-
trial brasileira, com o maior parque industrial da regio, 4) a permanncia de um crescimento econmico
que se sustente por longos momentos, possibilitando a emergncia de uma classe trabalhadora (SOUZA,
2015) capaz de ser o motor econmico da regio e 5) a transformao da Amrica do Sul em um plo na
relao multipolar de poder no planeta.
O sucesso desta receita foi to impactante que foi capaz de articular o interesse da burguesia na-
cional, do Itamaraty, das Foras Armadas e do principal instituto de pensamento estratgico dos governos
do PT, o Instituto de Poltica Econmica Aplicada (IPEA). A UNASUL a manifestao desta receita e, de
forma exitosa, foi implantada, a partir de 2008, como efeito calculado desta expanso cautelosa, mas ainda
assim, agressiva, do Brasil, rumo ao status de liderana regional.
Em Puig (1980), encontramos linhas gerais sobre a maneira pela qual um pas constri sua con-
dio de autonomia e projeta seu modelo de desenvolvimento para seus vizinhos. J que, na viso do autor

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argentino, o sistema internacional repete mais padres hierrquicos do que anrquicos, a expanso de um
determinado Estado neste sistema dever respeitar algumas fases iniciais.
O Brasil, diz Fiori (2011), aproveita de uma situao de baixa competio e sistema integrado de
Estados e economias nacionais na Amrica do Sul, no havendo maiores disputas pela hegemonia regional,
possibilitando esta condio de supremacia brasileira que foi gradativamente sendo construda. Criou uma
hierarquia dentro da Amrica do Sul, na qual o Brasil tinha plenas capacidades para liderana, mas que preci-
sava respeitar as condies histricas em que a diplomacia brasileira se impunha, os interesses da burguesia
nacional, das Foras Armadas e da aliana poltica garantida pela notoriedade de Lula da Silva tanto nacional
quanto internacionalmente. Lula da Silva, certamente o maior dos estadistas brasileiros, teve a capacidade
que ningum teria, de articular todos estes interesses e projetar o Brasil seguindo esta difcil cartilha.
So quatro, diz Puig (1980), os estgios para esta projeo: 1) a formalizao da condio de Es-
tado soberano; 2) recursos suficientes para a articulao de um projeto nacional; 3) consonncia de po-
lticas de potncia em reas estratgicas de interesse, baseada na troca de autonomias em classes de igual
ou semelhante importncia, como por exemplo, o modelo de desenvolvimento em comum; por fim, 4)
o rompimento com a condio de dependncia para com o centro e postura de no-obedincia frente a
orientaes que tenham sua origem exterior integrao.
Segundo Saraiva (2016), Lula da Silva imprimiu poltica externa brasileira um novo tipo de
orientao. Este novo perfil colocava o pas como protagonista do Sul, sendo a atuao brasileira em foros
multilaterais sempre vocacionada para garantir os interesses de pases do Sul e, quando possvel, garantir
os interesses nacionais. A estratgia da UNASUL, do jeito como a admitimos aqui, se enquadrou neste
processo. Respeitando as tradies autonomista e universalista da poltica externa brasileira, este novo
perfil brasileiro considerava a posio de player global o que o pleito a um assento permanente no Con-
selho de Segurana das Naes Unidas representava como auge desta atuao.
O aumento da projeo global e a liderana na Amrica do Sul seriam, portanto, objetivos adjacen-
tes, muitas vezes interpretados como um novo tipo de dominao. Sobre isso, diz Saraiva (2016):

Essa abordagem da liderana na Amrica do Sul recebeu apoio poltico de diferentes

grupos durante o governo de Lula. Alm de estar vinculada fortemente aos desen-
volvimentistas, que viam no desenvolvimento da infraestrutura regional um elemen-
to importante para o desenvolvimento brasileiro, foi incentivada pelos autonomistas
do Itamaraty (que viam a regio como um potencial bloco de poder); por geopolticos
nacionalistas que tiveram um lugar de destaque nesse governo; e uma comunidade
epistmica pr-integrao que inclua atores polticos do Partido dos Trabalhadores
e acadmicos que defendiam uma integrao regional. (SARAIVA, 2016, p. 299)

A UNASUL era um dos instrumentos mais fundamentais para alcanar este escopo. Na viso de
Saraiva (2016), esta liderana pode no ter apontado para a integrao como articulao de soberanias,
mas pensando em outro nvel, a partir da cooperao, da governana regional e a regionalizao, entende
de forma parecida tambm Vigevani e Aragusuku (2016). As diferenas no foram inteiramente dirimidas,
e a UNASUL em si no se constituiria com este objetivo. Assumir os custos como paymaster, a partir do
BNDES, criando caminhos para a cooperao regional gradual, auxiliando os pases vizinhos com capital
tcnico, investimentos e obras de infra-estrutura.
A estratgia obedeceria esta lgica, alm do pensamento de integrao latino-americana constru-
da pela viso do Partido dos Trabalhadores. Funcionaria assim como crculos concntricos (VIGEVANI
e ARAGUSUKU, 2016), onde o nvel de autonomia seria maior ou menor de acordo com a distncia do
centro constitudo.

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Desta maneira, o Mercosul seria o primeiro estgio desta formao. O Brasil resguarda muito
de sua autonomia nesta relao imediata, o que naturalmente resultado de uma viso de potncia. Quer
dizer, a dificuldade com que os mecanismos de institucionalizao do Mercosul se deparam se relacionam
com a falta de interesse dos setores estratgicos da sociedade brasileira em conduzir relaes de maior
equilbrio com os pases imediatamente vizinhos.
A atual estrutura, muitas vezes engessada, difcil, que inclusive gera um nmero grande de re-
clamaes por parte da diplomacia de Buenos Aires, Montevideo e Assuno, d conta das assimetrias
internas ao bloco, mas tambm deste posicionamento soberano que a elite nacional brasileira tem como
seu projeto. Os importantes avanos histricos, como o aprofundamento do dilogo entre estes pases do
Mercosul, a construo das relaes de confiana, entre outros, so desconsiderados, frente aos interesses
econmicos gerais.
Se num primeiro momento, o Mercosul instrumentalizado em processos como a integrao
como a Unio Europia ou no rechao aos avanos norte-americanos, sobretudo em acordos bilaterais,
em outros, ele desconsiderado. Se a integrao considerada pela chancelaria brasileira um movimento
de concesso de soberania, em relao ao Mercosul, no h muito humor para aberturas mais profundas,
mais substanciais.
Por sua vez, a UNASUL surge em contexto diferente. Se as motivaes para o desenvolvimento se
coadunavam na contrao do Tratado de Assuno de 1991, no fundamento originrio da UNASUL est
o respeito s diferenas de viso econmica. Neste sentido, para um governo que pretende exercer outro
tipo de hegemonia na Amrica do Sul, em termos mais alinhados ao interesse hegemnico norte-america-
no, a UNASUL no caberia neste horizonte.
No se pretendeu eliminar estas diferenas, mas criar um espao prioritrio de dilogo e respeito
diversidade. Seria, como afirmam Vigevani e Aragusuku (2016), o segundo crculo concntrico da pro-
jeo poltica brasileira no sistema internacional. Sobre isto, citam os autores:

A Unasul tem o carter de um instrumento sul-americano, portanto no latino-ame-

ricano e ainda menos hemisfrico. Esse objetivo explica-se porque nesse espao, na
formulao do Estado brasileiro, de seus polticos e de seus altos funcionrios, po-
dem-se criar consensos a respeito de alguns temas. Consensos que [...] so possveis
na medida em que se busca a ordem e permitem manter a independncia dos estados
individuais. Mais relevante, consensos que podem ser obtidos como resultado de uma
composio de poder marcadamente regional. Desse modo, compatibilizam-se pre-
servao da autonomia, cooperao, integrao seletiva e um espao comum onde as
relaes correspondem a outra geografia, atenuando, no eliminando, o peso de fato-
res extra-regionais. Isso seria possvel na Amrica do Sul, mas no na Amrica Latina
e menos ainda na esfera continental. (VIGEVANI E ARAGUSUKU, 2016, p. 284)

Se h um novo sistema multipolar emergente no planeta, a pretenso dos governos de Lula da Silva
era de promover a construo de um destes plos na Amrica do Sul, sob liderana brasileira. As relaes
por vezes contrastantes entre Brasil, Argentina e Venezuela no seriam superadas, mas o Brasil funciona-
ria como fiel da balana, e promoveria uma integrao de natureza poltica, ou seja, diversa da proposta
que inicialmente se vinculou ao Mercosul. A posio de paymaster era essencial, sobretudo com uma eco-
nomia argentina fragilizada, e numa economia venezuelana sustentada majoritariamente na produo de
hidrocarbonetos, sendo o Brasil um importante exportador para o pas1.
A UNASUL representaria, portanto, esta projeo. O incentivo brasileiro construo de Base
Industrial de Defesa Sul-Americana, a criao do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) e a articu-

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lao da Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) ao esforo de integrao da UNA-

SUL promoveriam uma articulao razovel entre autonomia e projeto de potncia, garantindo certo en-
volvimento das elites econmicas e a proposta de maior nfase nas relaes com os vizinhos do Sul.
O argumento da identidade foi reforado, dando origem a outras iniciativas que contaram em
maior ou menor escala com a participao brasileira. Na Telesur, a televiso do Sul criada por Hugo Ch-
vez em 2005, pouco se viu o investimento brasileiro, dado que os grandes oligoplios de mdia do pas
rechaavam o fortalecimento de uma agncia de notcias de orientao poltica diferente da sua. Este par-
tidarismo miditico no Brasil sempre foi considerado um empecilho para o aprofundamento das relaes
intra-regionais, mas a projeo de liderana e a vitalidade econmica, sobretudo dos mandatos de Lula da
Silva, garantiam a anuncia deste movimento.
As crises econmicas enfrentadas a partir dos mandatos de Rousseff, entretanto, desfizeram esta
anuncia, assim como as alianas polticas que existiam no mandato anterior, gerando necessariamente
uma descontinuidade, pra dizer o mnimo sobre isso. Ainda no h conhecimento integral sobre a extenso
desta descontinuidade, necessrio dizer novamente. Entretanto, percebe-se novo trato com os vizinhos,
sobretudo com relao ao governo de Nicols Maduro na Venezuela, na aproximao com Argentina e Pa-
raguai em recente visita de Temer aos dois pases, com a desobrigao da partilha do pr-sal, entre outros.
Por fim, a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) seria o terceiro
crculo concntrico, mas no vamos aqui nos estender nesta discusso. A figura abaixo define com clareza
o argumento de Vigevani e Aragusuku (2016) de forma a clarificar a idia.

Figura 1 Mapa construdo da Amrica Latina - prprio

1 Nota-se que o avano do Nafta (North American Free Trade Association) em direo ao Mxico consolidado em 1992 sugere uma eroso do conceito de Amrica Latina,
o que ajuda ainda mais a inviabilizar uma integrao hemisfrica. Entretanto, h na relao Brasil e Mxico uma srie de complementaridades e convergncias que
poderiam suscitar maior aproximao. De qualquer modo, a extenso de outro crculo concntrico to prximo ao Mxico poderia gerar uma insatisfao ainda maior
nas relaes entre Braslia e Washington, que nunca se sustentaram em bases muito harmoniosas desde 1994.

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Para Saraiva (2016), o saldo da poltica externa de Lula da Silva positivo neste esforo e, sus-
tentado neste entrelaado de instituies de governana regional como a UNASUL, criou um espao
regional de natureza sul-americana com foco nos interesses destes pases, com o gradual descolamento
da agenda norte-americana. Mesmo isto parece ter sido rompido, mas carece de maior pesquisa.
No h no Brasil forte impulso integrao, sobretudo por conta de sua elite produtiva e setores
de mdia, que tendem aproximao ao centro do sistema. Os governos do Partido dos Trabalhadores
construram agendas de poltica externa que, muitas vezes, no contemplavam esta tradio avessa aos
pases vizinhos, mas de forma geral, os anos de 1990 e 2000 representam uma forte aproximao a eles.

Governo Rousseff
Houve continuidade da poltica externa de Rousseff a partir das linhas delimita-
das por Lula da Silva. Os fatores internos que eram menos incidentes sobre a poltica externa do ltimo,
admitem os autores, ocuparam mais a definio e a prtica desta linha de ao. Os contrastes entre as coa-
lizes poltica de Lula da Silva, com maior controle sobre os partidos da base governista, e os rachas tanto
no Partido dos Trabalhadores (PT), quanto no Partido da Mobilizao Democrtica Brasileira (PMDB) e
outros, gritante. Isto afetou a definio de poltica externa neste processo de rompimento institucional.
As orientaes de governana regional estabelecidas nos governos anteriores de Lula da Silva
foram mantidas, como aponta Spektor (2014), sem que houvesse mudana conceitual profunda. A in-
teno de sustentar a liderana e expanso na Amrica do Sul de forma destacada ao conceito mais geral
de Amrica Latina foram mantidas desconsiderando o Mxico, a Amrica Central e o Caribe, que em
nosso ponto de vista, poderiam ser reforadas, ainda que Rousseff tenha visitado o Mxico em 2015, sem
grandes resultados.
Os fatores externos tambm foram diferentes entre os governos Lula da Silva e Rousseff. Ainda
que no possam ser identificadas linhas especficas vindas dos Estados Unidos em relao ao Brasil ou
Amrica do Sul, em geral, a instabilidade em pases como o Paraguai, Venezuela e Brasil podem ser
conectadas em algum momento com interesses geopolticos estadunidenses, sem que eles fossem, entre-
tanto, centrais ou determinantes.
O manejo bilateral da atuao comercial norte-americana nas relaes com pases da Amrica
do Sul contrastou com a assinatura do Acordo de Associao Transpacfica, que abarcava Peru e Chile.
As crticas de veculos conservadores no Brasil apontavam imediatamente para uma marginalizao do
Brasil no comrcio internacional, o que sem fundamento por uma srie de motivos. Um deles merece
ser ressaltado, que a importncia que Rousseff deu a acordos com os pases dos BRICS, o que pode ter
contrabalanado esta relao. Mas, se trata de um novo desafio a lidar, e que somente novas informaes
posteriores vo criar novas respostas a este desafio, como aponta Saraiva (2016), a formao da Alian-
a do Pacfico colocou em contraposio o regionalismo psliberal da UNASUL e desafiou a estratgia
brasileira com o retorno do modelo do regionalismo aberto. (SARAIVA, 2016, p. 306)
Novos desafios de ordem econmica tambm se descortinaram. A queda abrupta do preo do
Brent no mercado internacional tambm gerou instabilidades internas UNASUL e regio, afetando
diretamente a pouco diversificada economia venezuelana. A prpria produo de barris no pr-sal bra-
sileiro, ainda que j sustentveis em seu custo, geraram problemas de ordem interna em estados produ-
tores, como o Rio de Janeiro. Problemas de gesto na Venezuela, em grandes construtoras brasileiras
envolvidas em grandes contratos internacionais como a Odebrecht, a Camargo Corra, as listas de contas
ocultas do HSBC Bank e os chamados Panam Papers, sobre empresas de fachada no Panam, tambm
podem ser apontados como agravante do quadro regional sul-americano, envolvendo, por exemplo, o
presidente argentino Maurcio Macri.

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A crise econmica na Venezuela precisa ser mais esmiuada, porque tem importante efeito
sobre esta liderana brasileira na regio e sobre a UNASUL. A questo que no Mercosul, a Vene-
zuela poderia ser penalizada dados os dispositivos legais presentes no Tratado de Assuno. Mas isto
no ocorre dentro da UNASUL. As relaes entre Brasil e Venezuela sempre foram exploradas pela
oposio ao projeto brasileiro de expanso e liderana na Amrica do Sul, por motivos j apresentados
acima. Por iniciativa da UNASUL, dilogos foram estabelecidos entre as partes polticas na Venezuela,
inclusive no que culminou em eleies legislativas, relativamente bem-sucedidas. Mas este um ponto
sensvel: a tradio no-intervencionista, a dificuldade em construir liderana e utilizar a rede de go-
vernana para amainar a situao interna na Venezuela deixaram ainda mais esta sensao de esvazia-
mento, mesmo com a intromisso, considerada por muitos como indevida, de senadores de oposio
ao governo Rousseff, em Caracas, em apoio ao tambm opositor Leopoldo Lpez, em uma situao
de bastante oportunismo e total descalabro em relao aos princpios consagrados pela diplomacia
brasileira.
O prprio Itamaraty passou a se sentir desprestigiado neste processo de esvaziamento da lide-
rana brasileira. A crise econmica dos anos de 2014 para frente afetou todas as pastas, mas Saraiva
(2016) atribui ao perfil pessoal de Rousseff um agravamento desta condio. A preferncia pela tenta-
tiva pouco exitosa de soluo dos debates internos, numa fase mais isolacionista do pas, contrastava
com a avidez e a habilidade da poltica externa de Lula da Silva. Ao dar mais nfase tentativa de se
manter no poder, muito se perdeu em relao integrao.
A verdade que o oramento geral do Ministrio das Relaes Exteriores sofreu cortes, e logo
apareceram as dvidas em relao aos compromissos brasileiros em organismos internacionais. Menos
diplomatas estavam sendo admitidos no competitivo concurso para o Instituto Rio Branco, tambm
em contraste com as mais de cem vagas que eram ofertadas quase que anualmente para o Concurso
de Admisso Carreira Diplomtica (CACD). Durante a escrita deste texto, em outubro de 2016, o
Itamaraty passava por uma crise sem precedentes, inclusive com representaes em greve, algo que
nunca se passou antes.
Este encolhimento pode sugerir certo cansao na construo da liderana brasileira na regio,
assim como no projeto de expanso da condio de potncia do Sul. Funes foram perdidas pelo Ita-
maraty, e repassadas para o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, sobretudo
em relao a funes comerciais. Agncias foram descentralizadas, assim como decises sobre poltica
externa e comrcio exterior.
No entanto, importantes iniciativas tem o governo Rousseff como corte temporal. A Escola Sul
-Americana de Defesa, , como aponta a ata da IX Reunio Executiva do CDS, um centro de altos es-
tudos, de articulao das iniciativas nacionais dos Estados Membros, formao e capacitao de civis e
militares em matria de defesa e segurana regional de nivel poltico-estratgico (BRAGANA, 2015).
Sobre o CDS e a ESUDE, aponta Bragana (2015):

Assumir que o debate est concludo e no h esforos a mais para serem feitos
em favor da integrao um equvoco. O CDS e agora a ESUDE, representam
pontos positivos, e devem ser refinados, ter legitimidade, serem financiados. A
construo de um foro permanente para temas de defesa deve ser promovida, a
garantir que as Foras Armadas tenham participao grande na formao desta
comunidade identitria. (BRAGANA, 2015, p.82)

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Consideraes finais possveis

Em termos gerais, entretanto, ainda no se consegue sentir uma baixa quantita-
tiva desta relao de liderana e expanso brasileira na regio, mas talvez uma pendulao. Como aponta
Bressan (2016), em termos gerais, a confiana dos latino-americanos na liderana brasileira at aumen-
tou, na forma como indica o grfico abaixo.

Figura 2: IN: BRESSAN (2016). Fonte: Latinobarmetro (2015)

Entretanto, o que nos interessa aqui so nuanas de natureza qualitativa na construo desta
liderana regional via UNASUL. Neste sentido, uma mobilizao como a que deu origem UNASUL e s
experincias de integrao dos governos do PT parece no dever se repetir. O reequilbrio das relaes
com os grandes centros ser uma tnica possvel e j at publicizada pelo titular da pasta de Relaes In-
ternacionais. O Itamaraty, e sua tradio autonomista em relao poltica nacional, seguir esta orienta-
o naturalmente, sem o questionamento sobre o quanto esta descontinuidade, se vir a acontecer, afetar
as relaes com os parceiros regionais e os blocos de integrao construdos anteriormente.
O Mercosul um alvo recorrente. Mais que um delrio megalomanaco, o Mercosul fruto
de uma aproximao permanente, com muitos sobressaltos, e que remete a uma convergncia de agen-
das na Amrica do Sul a partir da dcada de 1990. As crticas quanto natureza restritiva do Mercosul,
entretanto, geram instabilidade nos pases-membros, sobretudo em relao ao desequilbrio entre os
Estados economicamente menos competitivos e o peso das exportaes brasileiras. A presso que a crise
na Venezuela enfraquece ainda mais o bloco, e h o risco, a partir dos dispositivos legais que regem o
Mercosul, de suspenso temporria do pas, pressionada pela aliana Temer-Macri.
O efeito geral deste quadro ainda no pode ser bem descrito. Estamos em meio a um ponto de
inflexo, um hiato isolacionista em relao a Amrica do Sul, e que pode sugerir que esta conjuntura
interna ao Brasil tenha necessariamente forado um desinteresse na poltica externa de modo geral e que
tenha enfraquecido a posio brasileira junto ao Mercosul e a UNASUL. O rompimento da aliana com
as elites e o Partido dos Trabalhadores debilitar ainda mais as relaes com os parceiros regionais, o que

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pode vir a retardar a expanso e liderana brasileira, sobretudo no que se refere concluso da integrao
energtica e de transportes, a participao no porto de Mariel e as iniciativas regionais.
A UNASUL segue sendo percebida como instrumento crucial no campo da expanso brasileira
na regio, mas no pelo chanceler. Sua mediao em situaes de instabilidade poltica considerada
exitosa, o que tende a dar mais impacto aos instrumentos consensuais que lhe do suporte. A total des-
construo da poltica externa brasileira do governo Temer no precisa do apoio popular e implantar
indubitavelmente aes de pouca ou nenhuma consulta. Nesse sentido, a rede construda entre os pases
sul-americanos ser testada em sua solidez.
A prpria aproximao dos Estados Unidos e Cuba, por iniciativa do primeiro, considerada
uma vitria deste comportamento de lder regional e de solidificao da identidade regional sul-ameri-
cana impulsionada e liderada pelo Brasil. O sistema interamericano consolidado pela Organizao dos
Estados Americanos parece cada vez mais obsoleto, ainda que tenha sido reavivado brevemente na diplo-
macia do governo Rousseff em tentar dar ao seu processo de impeachment um aspecto inconstitucional
o que verdadeiro e que obteve sucesso.
Resta saber o que em linhas gerais ser feito com a UNASUL. No quadro geral que emerge dos
seis meses iniciais do governo Temer, no mais uma prioridade, ainda que a integrao regional em ou-
tras bases esteja no horizonte. A guinada direita do continente gerar novos arranjos, que podero usar
a arquitetura utilizada anteriormente. Mas dado o nvel de despreparo e de politizao da poltica externa,
qualquer iniciativa atribuda ao Partido dos Trabalhadores e aos governos Lula da Silva e Rousseff corre
srio risco de ser eliminada.

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