PREVIDNCIA

SOCIAL NO BRASIL
Situao financeira, estrutura e
gesto dos regimes federais

SUMRIO EXECUTIVO

PREVIDNCIA SOCIAL
 Repblica Federativa
Repblica Federativa do
doBrasil
Brasil
Tribunal
Tribunal de Contas da
de Contas da Unio
Unio

Ministros

Ubiratan Aguiar, Presidente

MINISTROS
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaa
Raimundo Carreiro (Presidente)
Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrigues
Jos Mucio Monteiro (Vice-presidente)
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Walton Alencar Rodrigues
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Benjamin Zymler
Auditores
Augusto Nardes
Augusto Sherman Cavalcanti
Aroldo Cedraz
Marcos Bemquerer Costa
Ana Arraes
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Bruno Dantas
Ministrio Pblico
Vital do Rgo
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
MINISTROS-SUBSTITUTOS
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Augusto Sherman Cavalcanti
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador

Marcos Bemquerer Costa

Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira

MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU

Cristina Machado da Costa e Silva (Procuradora-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Paulo Soares Bugarin (Subprocurador-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)
Rodrigo Medeiros de Lima (Procurador)
PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL
Situao financeira, estrutura e
gesto dos regimes federais

Principais concluses que resultaram no

Acrdo 1295/2017 TCU Plenrio

Relator: Ministro Jos Mucio Monteiro

SUMRIO EXECUTIVO

Previdncia Social
Braslia, 2017
 Copyright 2017, Tribunal de Contas da Unio
http://www.tcu.gov.br
SAFS, Quadra 4, Lote 01
CEP 70042-900 Braslia/DF

permitida a reproduo desta publicao, em parte ou

no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a
fonte e sem fins comerciais.
SUMRIO

INTRODUO  5

O FUNCIONAMENTO DA PREVIDNCIA NO BRASIL  7

Casos especiais no RPPS da Unio 9

IMPACTO DA CONJUNTURA ECONMICA NA PREVIDNCIA 10

IMPACTO DA ESTRUTURA DEMOGRFICA NA PREVIDNCIA 12

PROBLEMAS DE GESTO QUE IMPACTAM O

RESULTADO DA PREVIDNCIA 14

Deficincias identificadas pelo TCU

na gesto dos regimes previdencirios 14
RGPS15
RPPS17
Inatividade de Militares 17
Projees atuariais 18
IMPACTO DA DRU NO ORAMENTO DA SEGURIDADE 19

CONCLUSO20

Tribunal de Contas da Unio 03 Sumrio Executivo

 Previdncia Social no Brasil

Tribunal de Contas da Unio 04 Sumrio Executivo

INTRODUO

O trabalho visa garantir a necessria transparncia dos dados e o deba-

te qualificado da sociedade civil e do governo frente a uma das princi-
pais questes referentes aos gastos pblicos, atualmente em discusso no
Brasil. Ele teve origem em deciso do presidente do Tribunal de Contas da
Unio (TCU), ministro Raimundo Carreiro, que determinou que unidades
especializadas do Tribunal realizassem fiscalizao conjunta na rea de
previdncia social. A deliberao foi homologada pelo plenrio do TCU na
sesso de 16 de janeiro de 2017.

Alm da definio dos termos seguridade social e previdncia social

e da apurao de suas receitas e despesas ao longo dos ltimos dez anos,
foram abordados aspectos comuns sobre o assunto, como os efeitos da des-
vinculao das receitas da Unio (DRU) sobre a seguridade social e, mais
especificamente, sobre a previdncia. Tambm foram apresentados dados
acerca de desoneraes fiscais, inadimplncia e dvida ativa previdenci-
ria. Anlises especficas foram feitas sobre as deficincias de gesto obser-
vadas em trabalhos anteriores deste Tribunal e sobre o sistema de prote-
o social dos militares.

A previdncia um direito social assegurado na Constituio Federal (CF)

de 1988 que tem natureza semelhante de um seguro, visando prote-
o de riscos relacionados impossibilidade de seus segurados proverem
o prprio sustento. J a seguridade social envolve, alm da previdncia, as
reas de sade e assistncia social, que tm caractersticas prprias e bem
distintas da primeira.

O conceito de seguridade no mbito da Unio deve abranger, quando se

trata de previdncia social, no apenas o Regime Geral de Previdncia So-
cial (RGPS), mas tambm o Regime Prprio de Previdncia dos Servidores
Civis da Unio (RPPS) e o sistema de proteo social dos militares.

Tribunal de Contas da Unio 05 Sumrio Executivo

 Previdncia Social no Brasil

Percentual de despesas em relao ao total das receitas

da Seguridade Social (aps incidncia da DRU)

100%

80%

60%

40%

20%

0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

RGPS, RPPS e militares Seguro-desemprego e abono (FAT)

Assitncia e Sade

Fonte: Consultas ao Tesouro Gerencial, conforme Ofcio 268/2017/ASSCI/GABIN/STN/MF-DF

Tribunal de Contas da Unio 06 Sumrio Executivo

 Situao financeira, estrutura e gesto dos regimes federais

O FUNCIONAMENTO DA
PREVIDNCIA NO BRASIL

A estrutura previdenciria brasileira abrange um sistema de previdncia

pblica, de filiao obrigatria, e um sistema de previdncia privada, de
carter complementar e optativo, formado por entidades abertas (com fins lu-
crativos e acessveis a quaisquer pessoas interessadas) ou fechadas (tambm
chamadas fundos de penso, sem fins lucrativos e constitudas exclusiva-
mente para determinado grupo de trabalhadores).

No sistema de previdncia pblica brasileiro predominam as regras de repar-

tio simples e benefcio definido. No regime de repartio, os segurados
ativos financiam os benefcios dos inativos. J o sistema com benefcio defi-
nido significa que o valor do benefcio no futuro previsvel e calculado com
base em uma frmula pr-estabelecida.

Os principais riscos cobertos pelo sistema de previdncia pblica no Brasil es-

to associados incapacidade para o trabalho, seja, por exemplo, por idade
avanada, doena ou invalidez, ou ainda por morte do segurado, objetivando
amparar seus dependentes. Apesar de no se restringirem a eles, a aposenta-
doria e a penso por morte constituem os principais benefcios desse sistema.

O levantamento atual abrangeu os benefcios de natureza previdenciria no

mbito pblico que, atualmente, englobam trs diferentes regimes: o Regime
Geral de Previdncia Social (RGPS), os Regimes Prprios de Previdncia dos
Servidores Pblicos (RPPS) e os Encargos Financeiros da Unio com os milita-
res e seus pensionistas.

Os trs regimes a cargo da Unio tm regras diferentes, estabelecidas em leis

especficas, com critrios prprios de elegibilidade para os benefcios e forma
de financiamento. No entanto, todos se inserem no conceito de previdncia,
uma vez que se assemelham em seus aspectos mais fundamentais. Isso por-
que visam cobertura dos mesmos riscos, atuam de forma complementar,
com inter-relacionamentos entre os diferentes regimes.

Tribunal de Contas da Unio 07 Sumrio Executivo

 Previdncia Social no Brasil

Os regimes se complementam, conforme consta nos diversos dispositivos

legais que os regulam. Exemplo disso a contagem recproca de tempo de
contribuio na administrao pblica e na atividade privada, seja ela ru-
ral ou urbana. Tambm contado para todos os efeitos o tempo de servio
prestado s Foras Armadas.

A complementariedade ainda percebida na compensao financeira que

existe entre o RGPS e o RPPS da Unio. Isso visa a manter protegidos aque-
les que, durante sua vida laboral, mudarem de regime.

O tempo de contribuio para o RPPS de estados e municpios e para o

RGPS sero contados para fins de elegibilidade ao benefcio de penses no
RPPS da Unio. Alm disso, o RGPS permite tambm a contagem de tempo
de servio militar para fins de aposentadoria por tempo de servio, desde
que referido tempo no tenha sido contado para inatividade remunerada
nas Foras Armadas ou aposentadoria no servio pblico.

Todos os regimes exigem obrigatoriedade de filiao pelos trabalhadores

formais. A filiao ao RGPS, no entanto, vedada ao participante de regime
prprio de previdncia na qualidade de segurado facultativo.

O RGPS pode, ainda, ter como filiados os servidores de algum ente da fede-
rao, caso este no tenha institudo regime prprio de previdncia social.
Isso porque as leis que regulam o RGPS preveem que so segurados obri-
gatrios os servidores civis ocupantes de cargo efetivo e os militares da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios que no estejam
amparados por regime prprio de previdncia social.

Caso haja insuficincias financeiras nos regimes, responsabilidade da

Unio cobrir essa despesa. No caso dos militares diferente, pois no h
previso legal de contribuio previdenciria para custear os encargos
com a inatividade, mas apenas para penso (Lei 3.765/1960). Assim, cabe
Unio custear a integralidade da remunerao dos militares que esto na
inatividade, seja na reserva remunerada, seja na reforma, nos termos do
art. 3 da Lei 6.880/1980.

Tribunal de Contas da Unio 08 Sumrio Executivo

 Situao financeira, estrutura e gesto dos regimes federais

CASOS ESPECIAIS NO RPPS DA UNIO

No est compreendida em nenhum dos trs regimes a previdncia de de-

putados federais e senadores, que tratada em regulamentao especfica.
Trata-se da Lei 9.506/1997, que extinguiu o Instituto de Previdncia dos
Congressistas (IPC) e instituiu o Plano de Seguridade Social dos Congres-
sistas (PSSC), dispondo sobre as regras e condies para elegibilidade aos
benefcios. Ela prev os benefcios de aposentadoria (por invalidez e por
tempo de contribuio) e de penso, conforme artigos 2 e 3.

De acordo com a referida norma, a Unio, por intermdio da Cmara dos

Deputados e do Senado Federal, mediante recursos oramentrios pr-
prios, concede e mantm os benefcios do PSSC. Alm disso, a Unio su-
cessora do extinto IPC em todos os direitos e obrigaes (Lei 9.506/1997,
art. 1). Caso o deputado federal, senador ou suplente em exerccio de man-
dato no esteja vinculado ao PSSC ou a outro regime de previdncia, ele
participar obrigatoriamente do RGPS.

Alm de deputados federais e senadores, outras categorias tm suas des-

pesas pagas pela Unio, por serem despesas consideradas como de natu-
reza previdenciria do setor pblico federal. Entre elas esto os inativos e
pensionistas (a) da Polcia Civil, a Polcia Militar e o Corpo de Bombeiros
Militar do Distrito Federal (inc. XIV do art. 21 da CF/88), (b) dos extintos es-
tados e territrios, (c) do estado do Mato Grosso (art. 27 da Lei Complemen-
tar 31/1977), (d) da extinta via frrea do Rio Grande do Sul (Lei 3.887/1969)
e da antiga Rede Ferroviria Federal, e (e) pagamento de reparao econ-
mica, indenizao a anistiados polticos (Leis 10.559/2002 e 11.354/2006).

Tribunal de Contas da Unio 09 Sumrio Executivo

 Previdncia Social no Brasil

IMPACTO DA CONJUNTURA
ECONMICA NA PREVIDNCIA

O RGPS deve ser analisado sob o prisma de seus dois principais subgrupos,
o RGPS urbano e o rural. O RGPS rural formado pelas despesas e receitas
oriundas dos segurados filiados como trabalhadores rurais, principalmente os
chamados segurados especiais, que so produtores em regime de economia fa-
miliar. J o RGPS urbano considera valores provenientes dos demais segurados.

A maior parte da despesa do RGPS caracterizada como urbana, embora o rit-

mo de crescimento relativo, entre 2007 e 2016, tenha sido maior nas despesas
do rural (204%), do que nas despesas da clientela urbana (167%), o que elevou a
participao da despesa rural de 19,8% para 22,5% nesse perodo, com leve re-
cuo em 2016. Tal recuo pode ser consequncia das alteraes legais de 2015 que
relativizaram a aplicao do fator previdencirio, criando a regra 85/95, o que
facilitou a aposentadoria por tempo de contribuio do trabalhador urbano.

A receita urbana e seu dficit foram fortemente impactados pela recesso.

Assim, o expressivo aumento do dficit do RGPS no perodo 2014-2016, de R$
67 bilhes para R$ 149 bilhes, pode ser atribudo, em grande medida, crise
econmica do perodo.

Resultados urbano e rural (R$ bilhes - valores corrigidos)

Resultado Urbano - valores presentes Resultado Rural - valores presentes

450 150
392,4 396,6 105,2 111,3
400
350 100
64,7
300 263,0 362,3 350,2
50
250 7,9 7,9
7,4
200 240,9
0
150
100 -57,1
30,0 -50
50 5,5 -97,3 103,4
0 -46,3 -100
-50
-100 -150
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Receita Urbano Despesa Urbano Receita rural Despesa rural
Resultado Urbano Resultado rural

Fonte: Fluxo de caixa do INSS

Valores atualizados pelo INPC a preos de 12/2016.

Tribunal de Contas da Unio 10 Sumrio Executivo

 Situao financeira, estrutura e gesto dos regimes federais

Nos exerccios de 2015 e 2016, a despesa urbana cresceu em mdia 4,6% ao ano e
a despesa rural cresceu 2,8%, em valores presentes. No lado da receita, enquanto
a receita urbana caiu, em mdia, 5,5% ao ano, a receita rural praticamente no
sofreu alteraes. Assim, a crise econmica parece ter afetado mais o RGPS ur-
bano, principalmente suas receitas, que diminuram no perodo.

A diminuio das receitas urbanas nos anos de 2015 e 2016, principal impacto
da crise econmica, parece estar associada ao aumento do desemprego, que
variou de 6,5% no ltimo trimestre de 2014 para 12% no final de 2016, e conti-
nuou crescendo no incio de 2017. Embora esse aspecto possa ser visto como
conjuntural, no existe expectativa de que o emprego recupere os ndices an-
teriores a 2015 no curto prazo.

Independentemente da crise econmica e do seu impacto nas receitas urba-

nas do RGPS, no entanto, fato que as despesas do RGPS tm crescido mais
do que a inflao e, na maior parte das vezes, em taxas mais altas do que o
Produto Interno Bruto (PIB), como demonstrado no grfico abaixo. Isso impli-
ca em aumento da participao dessas despesas nos gastos do governo e na
necessidade do Estado em prover recursos para fazer frente a elas, por meio do
aumento da carga tributria ou do endividamento.

Outro impacto da crise econmica sentido na relao entre despesas de

benefcios militares e PIB. Isso porque apesar de os gastos com inatividade e
penses dos militares terem crescido em termos reais no perodo analisado
(cerca de 18%), a estagnao ou reduo do PIB tende a fazer essa relao ficar
ainda mais desfavorvel.

Evoluo da relao despesa/PIB entre 2007 e 2016

Despesas (% PIB)
12%
0,59%
10%
0,65% 0,67% 0,55% 0,54% 0,55% 0,65% 0,07%
0,64% 0,50% 0,48% 0,06% 1,11%
8% 0,06% 0,06% 1,09%
1,28% 1,24% 1,35% 1,35% 1,31% 1,23% 1,08% 1,06%
6%
4%
2%
6,81% 6,42% 6,75% 6,56% 6,43% 6,58% 6,70% 6,82% 7,27% 8,10%
0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
RGPS RPPS RPPS outras Militares
Fonte: RREO e fluxo de caixa do INSS; IBGE

Tribunal de Contas da Unio 11 Sumrio Executivo

 Previdncia Social no Brasil

IMPACTO DA ESTRUTURA
DEMOGRFICA NA PREVIDNCIA

A s mudanas demogrficas constituem um fator que dever ameaar o

equilbrio previdencirio a mdio prazo. O envelhecimento da populao,
decorrente do aumento da expectativa de vida do brasileiro, conjugado com a
reduo na taxa de fecundidade, produzir um aumento no nmero de apo-
sentados e pensionistas e uma diminuio de contribuintes para sustentar
as despesas com benefcios. As projees demogrficas indicam que a idade
mediana da populao, aquela que separa a distribuio etria em dois blocos
de 50%, duplicar entre 1980 e 2035, ao passar de 20,2 anos para 39,9 anos,
respectivamente, podendo alcanar os 46,2 anos, em 2050 (IBGE, Estudos e
Pesquisas: Informao demogrfica e socioeconmica, n 24).

O grfico a seguir apresenta a evoluo da razo de dependncia, que mede

a razo entre o nmero de pessoas consideradas inativas (pessoas menores
de 15 anos ou com 65 anos ou mais de idade) e o de pessoas potencialmente
ativas (aquelas com 15 a 64 anos de idade), de 1980 a 2050. Pode-se observar
que a razo de dependncia total decresce at 2022, em funo da reduo na
razo de dependncia das crianas. A partir desse ano, a razo de dependncia
total retoma uma trajetria crescente em funo do nmero de idosos, o que
representa relevante fator de risco para o equilbrio das contas do RGPS.

Tribunal de Contas da Unio 12 Sumrio Executivo

 Situao financeira, estrutura e gesto dos regimes federais

Razo de dependncia total, de crianas e de idosos, projetadas 1980 a 2050

80

70

60
Razo de dependncia (%)

50

40

30

20

10

0
1980

1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
2013
2016
2019
2022
2025
2028
2031
2034
2037
2040
2043
2046
2049
1983

Ano

Total Crianas Idosos

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Projeo da Populao do Brasil por Sexo e
Idade para o Perodo de 1980 a 2050 Reviso 2008.

Analisando os dados que embasaram o grfico acima, possvel verificar que

a proporo de idosos (65 anos ou mais) em relao a cada grupo de cem pes-
soas em idade ativa (15 a 64 anos) subir de 13,06 em 2020 para 25,97 em 2040
e 35,41 em 2050. Assim, estima-se que em pouco mais de vinte anos, a propor-
o de idosos em relao populao ativa ir duplicar, o que trar consequ-
ncias negativas para a sustentabilidade dos regimes previdencirios.

Ressalte-se que o percentual de gastos com previdncia no Brasil em relao

ao PIB j considerado elevado, quando comparado com outros pases, tendo
em vista o percentual de idosos da populao (TC 015.986/2014-4, da relatoria
do Ministro Augusto Nardes).

Tribunal de Contas da Unio 13 Sumrio Executivo

 Previdncia Social no Brasil

PROBLEMAS DE GESTO
QUE IMPACTAM O RESULTADO
DA PREVIDNCIA

DEFICINCIAS IDENTIFICADAS PELO TCU NA

GESTO DOS REGIMES PREVIDENCIRIOS

O Tribunal analisou a gesto dos regimes previdencirios RGPS, RPPS da

Unio e Encargos Financeiros da Unio com os militares e seus pensionis-
tas. Para alguns dos regimes, foram avaliados os processos de concesso,
manuteno, pagamento de benefcios e avaliao financeira e atuarial. O
levantamento tambm abrangeu a avaliao do grau de transparncia das
informaes, questo essencial para a gesto e para a avaliao das medidas
necessrias sustentabilidade.

De maneira geral, foi constatado crescimento da inadimplncia, inexistncia

de estudos atualizados sobre o nvel de sonegao, baixo nvel de recuperao
da dvida ativa previdenciria e deficincias de contabilizao do RGPS.

Considerados os trs regimes em conjunto, o levantamento dos valores de re-

ceitas e despesas tipicamente previdencirias demonstraram a existncia de
necessidade de financiamento em todo o perodo examinado (2007 a 2016).

Tribunal de Contas da Unio 14 Sumrio Executivo

 Situao financeira, estrutura e gesto dos regimes federais

Variao percentual dos componentes do resultado previdencirio

no perodo de 2007 a 2016 (corrigidos pelo INPC)

100%
89%
90%

80%

70%

60% 55% 54%

50% 47%
44% 43%
40% 35% 35%

30% 27%
19% 18% 18%
20%
13% 11%
10%
-0,2%
0%

-10%
Receita Despesa Dficit

RGPS RPPS RPPS outras Militares Agregado

Fonte: RREO e fluxo de caixa do INSS

RGPS

No mbito do RGPS, tanto este quanto outros trabalhos sinalizaram para fra-
gilidades relacionadas clientela rural. O TCU constatou que a poltica previ-
denciria para esse grupo favorecia a evaso fiscal, j que modelo de arreca-
dao por sub-rogao impossibilitava a individualizao da contribuio do
segurado especial e dos produtores rurais pessoa fsica. Alm disso, ao no
se exigir a comprovao da contribuio para a concesso do benefcio rural,
mas apenas de exerccio de atividade rural, ocorria um desestmulo ao reco-
lhimento. Esse foi um dos fatores apontados para a insuficincia das fontes
de arrecadao legalmente criadas para subsidiar os benefcios da clientela
rural. A sonegao previdenciria dessa clientela de aproximadamente 70%.

Os trabalhos realizados tambm constataram fragilidades nos processos tri-

butrios relacionados s contribuies de natureza previdenciria pela Recei-
ta Federal (RFB). Existe possibilidade de perda de arrecadao em virtude da
incidncia da prescrio de crditos ou da ocorrncia de erros e fraudes. A RFB,
no entanto, tem implementado providncias para mitigar esses riscos.

Tribunal de Contas da Unio 15 Sumrio Executivo

 Previdncia Social no Brasil

O levantamento verificou, ainda, fragilidades nos sistemas de controle dos

crditos previdencirios, o que prejudica o gerenciamento dos crditos inscri-
tos em dvida ativa. Esses sistemas possuem menos funcionalidades e mais
limitaes quanto s informaes gerenciais disponibilizadas aos usurios
e tomadores de deciso, quando comparados aos sistemas gerenciais de
controle de crditos no previdencirios. H limitaes no sistema Dvida
e carncia de dados nos sistemas Dardo e Informar.

H riscos no processo de concesso de benefcios previdencirios, a exemplo

da utilizao de perodos empregatcios que no so do segurado, de inser-
o ou manuteno de dados cadastrais inidneos e de aplicao indevida
dos critrios de concesso.

Auditorias de dados permitiram a fiscalizao de benefcios de alto risco ou

alta materialidade, como benefcios rurais, penses por morte e aposenta-
dorias por idade ou por tempo de contribuio. A reviso e eventual cessa-
o dos benefcios com indcios de irregularidade, identificados nessas audi-
torias, equivale a uma economia potencial estimada em aproximadamente
R$ 416 milhes ao ano.

Em trabalho que avaliou a poltica de pessoal do INSS em relao sua lota-

o, o TCU constatou que cerca 46% dos servidores do rgo possuiriam con-
dies de se aposentar em 2017. Isso constitui risco regular continuidade
das atividades, na hiptese de um grande nmero de solicitaes de aposen-
tadoria simultneas, com impactos na eficincia da anlise e da concesso
de benefcios do Regime Geral.

Os trabalhos realizados no RGPS tambm abrangeram o Fundo do Regime

Geral de Previdncia Social (FRGPS), que tem a finalidade de prover recursos
para o pagamento dos benefcios do RGPS. As vrias auditorias financeiras
realizadas pelo Tribunal nesse fundo constataram deficincias na sua ges-
to, as quais geraram ressalvas s informaes constantes dos demonstrati-
vos financeiros do Fundo. Entre as fragilidades, o TCU verificou: subavaliao
do ativo do Fundo em razo da ausncia de registros dos crditos tributrios
a receber e da dvida ativa tributria; superavaliao do ativo do Fundo em
razo da ausncia da constituio de ajuste para perdas na conta crditos; e
no divulgao dos critrios de ajuste para perdas. Foram constatadas ain-
da inexatido na classificao contbil dos imveis do Fundo, ausncia de
divulgao de Notas Explicativas s demonstraes financeiras e falta de
evidenciao da situao atuarial do RGPS.

Tribunal de Contas da Unio 16 Sumrio Executivo

 Situao financeira, estrutura e gesto dos regimes federais

RPPS

As principais constataes em relao s contribuies previdencirias para o

regime de previdncia dos servidores pblicos civis (RPPS) foram as fragilida-
des nos procedimentos de apropriao dessas contribuies, especialmente
nos tribunais eleitorais e do trabalho.

O Tribunal verificou que a inexistncia de uma unidade gestora nica do

RPPS da Unio pode causar possveis distores na apurao dos valores ar-
recadados para esse regime, com impactos nos valores das receitas previ-
dencirias publicadas nos Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria
(RREO). A inexistncia dessa unidade gestora foi, inclusive, apontada no Pa-
recer Prvio das Contas do Governo do exerccio de 2013 e gerou recomen-
dao do TCU Casa Civil da Presidncia da Repblica para que definisse o
rgo competente.

Para o TCU, a ausncia de um rgo gestor nico faz com que os recolhimen-
tos sejam realizados por cada um dos rgos que possuem sistema de paga-
mento de pessoal e de benefcios previdencirios. Esse processamento des-
centralizado aumenta a possibilidade de erros e dificulta a fiscalizao dos
recolhimentos e pagamentos de benefcios, o que pode impactar o resultado.

Inatividade de Militares

Em diversos trabalhos, o Tribunal verificou baixo nvel de transparncia dos

gastos dos militares com inatividade. O Ministrio da Defesa entende no es-
tar obrigado, por lei, a fazer projees atuariais para as despesas com militares
inativos, por entender, pela legislao vigente, que essas despesas no teriam
carter previdencirio.

Para o TCU, a falta de projees atuariais das despesas com a inatividade dos
militares e as mudanas recentes no registro das despesas dos militares inati-
vos comprometem a transparncia dos regimes previdencirios.

Na avaliao do Tribunal, o sistema de proteo social dos militares visa

cobertura dos mesmos riscos cobertos pelo RGPS e pelo RPPS da Unio, com
inter-relacionamento desses regimes, especialmente quanto contagem re-
cproca de tempo de servio. Diante disso, independentemente da forma de
custeio, no h como contestar a natureza previdenciria dessas despesas.

Tribunal de Contas da Unio 17 Sumrio Executivo

 Previdncia Social no Brasil

Alm disso, elas so despesas obrigatrias de longo prazo e exigem projees

atuariais para subsidiar o planejamento governamental.

Projees atuariais

O levantamento apontou que a gesto pode ser bastante prejudicada caso as

avaliaes atuariais no sejam bem realizadas. Para o Tribunal, a qualidade
atual desses estudos poderia ser bastante aprimorada.

de se esperar que as projees efetuadas no sejam exatamente iguais aos

valores efetivamente apurados, tendo em vista basearem-se em diversas pre-
missas e variveis que podem ter comportamento real distinto do previsto
inicialmente. No entanto, para que as projees atuariais constituam efetivo
instrumento de planejamento e deciso, elas precisam ser, no maior grau pos-
svel, aderentes realidade.

Essa aderncia dever ser maior para os primeiros anos projetados, j que se
tende a ter elementos mais concretos para a projeo das variveis que in-
fluenciam o clculo. O trabalho analisou a aderncia das projees constantes
no Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) 2017 aos valores efeti-
vamente apurados para o exerccio de 2016 nos trs regimes (RGPS, RPPS da
Unio e penses militares).

Com as ressalvas que se fazem necessrias, conforme dados das projees

atuariais que embasaram o projeto de LDO referente ao exerccio de 2017, o
RGPS seria o nico dos regimes a apresentar substancial crescimento de suas
despesas em relao ao PIB projetado at 2060, quando chegariam a 17,2% do
PIB, enquanto as despesas com o RPPS diminuiriam para 0,5% e as penses
militares para 0,02% do PIB.

Foi encontrada uma diferena importante entre os valores projetados e a

despesa realizada do RPPS. Enquanto a avaliao atuarial previu gastos de
R$ 100 bilhes para 2016, foram apurados efetivamente R$ 69,6 bilhes,
despesa 30% menor do que a prevista para o primeiro ano da projeo. Em
decorrncia disso, o dficit apurado foi 43% menor do que o projetado, de-
monstrando que as premissas utilizadas nessa avaliao podem ser excessi-
vamente conservadoras.

Tribunal de Contas da Unio 18 Sumrio Executivo

 Situao financeira, estrutura e gesto dos regimes federais

IMPACTO DA DRU NO ORAMENTO DA SEGURIDADE

O mecanismo de Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) foi criado em

1994, pela Emenda Constitucional de Reviso 1, de 1/3/1994. Inicialmente foi
denominada de Fundo Social de Emergncia e desvinculava 20% do produto
da arrecadao de todos os impostos e contribuies da Unio, inclusive re-
ceitas vinculadas ao ensino. A DRU foi prorrogada diversas vezes desde a sua
criao, sendo que a emenda constitucional 93/2016 a prorrogou e aumentou
o percentual da desvinculao para 30%.

A partir dos dados levantados pelo Tribunal, verificou-se que, na maioria dos
exerccios analisados, os valores desvinculados da seguridade social foram in-
feriores diferena entre as receitas da seguridade social e suas despesas, ou
seja, a sua necessidade de financiamento.

Assim, apenas em trs exerccios (2007, 2008 e 2011), a DRU superou o valor da
necessidade de financiamento do Oramento da Seguridade Social. Em todos
os demais anos, ainda que no houvesse a DRU, aportes adicionais do Tesouro
continuariam sendo necessrios.

Cabe destacar que devido ao inciso XI, art. 167, da Constituio Federal (CF/88),
que traz vedao expressa utilizao de contribuies sociais do regime ge-
ral em despesas diferentes do pagamento de benefcios desse mesmo regime,
a DRU no incide sobre a arrecadao previdenciria do Regime Geral, nem
tampouco da arrecadao dos RPPS.

Por fim, atualmente a necessidade de financiamento da seguridade superior

ao valor desvinculado pela DRU, ou seja, mesmo que no houvesse a DRU no
haveria recursos disponveis no oramento da seguridade capazes de equili-
brar o dficit financeiro da previdncia.

Tribunal de Contas da Unio 19 Sumrio Executivo

 Previdncia Social no Brasil

CONCLUSO

O trabalho que envolveu diferentes unidades especializadas do Tribunal

de Contas da Unio foi idealizado pelo presidente desta Corte de Contas,
ministro Raimundo Carreiro, que determinou, em 16 de janeiro de 2017, que
fosse realizada fiscalizao conjunta na rea de previdncia social. Entre os
objetivos, a realizao de uma anlise extensa de vrios aspectos que contri-
bussem para qualificar o debate sobre a reforma da previdncia.

As informaes levantadas no Relatrio de Levantamento objeto do TC

001.040/2017-0, Acrdo 1295/2017 TCU Plenrio, de relatoria do ministro
Jos Mucio Monteiro, trouxeram concluses importantes para a sociedade
civil e para o governo quanto questo dos gastos pblicos da Previdncia,
atualmente em discusso no Brasil. Uma delas a de que a Previdncia im-
pactada conjuntamente por questes conjunturais, estruturais e de gesto.

Em relao questo conjuntural, observou-se, nos ltimos dois anos, que a

reduo de aproximadamente 7% do PIB impactou a massa salarial, com a
consequente reduo do nvel de arrecadao do regime geral de previdncia.

Os problemas estruturais so devidos a uma acelerada transio demogr-

fica que vem ocorrendo no Brasil. As pessoas esto vivendo mais, isto , a
expectativa de vida aumentou, inclusive aps a aposentadoria, e a taxa de
fecundidade reduziu-se a ponto de no haver mais, hoje em dia, a garantia
de manuteno do sistema de repartio.

Na seara da gesto, diversas auditorias alm da atual tm identificado oportu-

nidades de aperfeioamento, como o combate inadimplncia, sonegao
e s concesses irregulares. Destaca-se, ainda, forte necessidade de melhoria
dos estudos atuariais, principais instrumentos para a tomada de deciso dos
gestores. A complexidade do tema, importante frisar, exigir esforos coleti-
vos na busca de uma soluo que supere os problemas estruturais e conjuntu-
rais e que aprimore a gesto do sistema.

Tribunal de Contas da Unio 20 Sumrio Executivo

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