A Nova Política de Ep - Sandra R. P. Silva - 2011 Ufpe

UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE EDUCAÇÃO
DOUTORADO EM EDUCAÇÃO
A “NOVA” POLÍTICA PÚBLICA DE

QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL DO BRASIL
-Contribuições para uma análise crítica do P LANFOR e do PNQ -
RECIFE
2011

-Contribuições para uma análise crítica do PLANFOR e do PNQ -
RECIFE
2011
SANDRA REGINA PAZ DA SILVA

-Contribuições para uma análise crítica do PLANFOR e do PNQ -
Tese de doutorado apresent ada ao Curso

de Pós-Graduação/Me st rado e Dout orado
em Educação da Univer sidade Federal de
Pernambuco, co mo requisit o para obt enção
do grau de Doutor em Educação.
Or ient ador Prof. Dr. Ramo n de Oliveir a.
RECIFE
2011
Silva, Sandra Regina Paz da
A “nova” política pública de qualificação profissional

do Brasil: contribuições para uma análise do
PLANFOR e do PNQ / Sandra Regina Paz da Silva. –
Recife: O Autor, 2011.
290 f. : il. ; graf., tab., quad.
Orientador: Prof. Dr. Ramon de Oliveira
Tese (Doutorado) - Universidade Federal de

Pernambuco, CE, Programa de Pós-Graduação em
Educação, 2011.
Inclui Bibliografia.
1. Educação e Estado 2. Plano Nacional de

Qualificação Profissional - PLANFOR 3. I. Oliveira,
Ramon (Orientador) II. Título
CDD 379 UFPE (CE 2011-051)

COMISSÃO EXAMINADORA
Prof. Dr. Ramo n de Olive ir a

Universidade Federal de Per nambuco - UFPE
President e
Prof.ª Dr ª. Mar ia Aparecida Ciavat t a Pant oja Franco

Universidade Federal Fluminense - UFF
1º Examinador – T it ular E xt erno
Prof.ª Dr ª. Angela S ant ana do Amaral

Prof. Dr. Jamerso n Ant onio de Almeida

Universidade Federal de Per nambuco – UFPE
Campus Agrest e
Prof. Dr. Alexandre S imão de Freit as

1º Examinador – T it ular I nt erno
RECI FE, 31 de Março de 2011.

DEDICATÓRIA
Cr iar uma nova cu ltur a não s ignif ica apenas fazer

individualment e descob er tas “or iginais ”; signif ica
tamb ém, e, s obr etu do, difu ndir cr itica ment e ver da des já
descob er tas, “socializá - las” por assim dizer ; e,
por tant o, tr ansf or má - las em bas e de ações vitais, em
element o de coor dena ção e de or dem intelectua l e
mor a l. O fato de qu e u ma mu lt idão de homens s eja
conduzida a p ensar coer ent ement e e de ma neir a unitár ia
a r ealida de pr es ent e é u m fat o “filos óf ico” bem ma is
imp or tant e e “or igina l” do qu e a des cob er ta, por par te
de u m “gênio” f ilos óf ico, de u ma nova ver da de qu e
p er maneça como patr imônio de p equ enos gr up os d e
int electua is (GR AMSCI, 1999, p.96).
A cit ação de Gramsci, nos Cadernos do Cárcere nos ensina a

import ância da difusão das descobert as co let ivas. O resu lt ado de nosso
est udo é um esforço colet ivo, uma sínt ese replet a de diálogos, reflexões e
cr ít icas de inúmeros sujeit os e int elect uais que quero dedicar, agradecer e
co mpart ilhar a alegr ia advinda dest e t rabalho.
Dedico a u ma pessoa que muit o admir o e fo i impr escindíve l na

realização dest e t rabalho realizado com muit o prazer, embora imer so em
dificuldades, as quais foram suplant adas pelo desejo de conhecer e
aprender.
Dedico ao int elect ual e pesquisador, meu quer ido e est imado
orient ador Profº. Dr. Ramon de Oliveira, que cont r ibuiu para que est e
t rabalho brot asse em silêncio, na escut a, na cr ít ica const ant e, nas idas e
vindas. A você, minha grat idão, respeit o e admiração.
AGRADECIMENTOS
Na convivência humana, enquant o relação ent re

indivíduos, a liberdade é um equilíbr io de forças e se
concret izam numa organização [...] (GRAMSCI, 2004,
p. 283).
Na minha t rajet ória da convivência humana, t ive a oport unidade de

ser agraciada pela liberdade da presença amiga e int ensa de pessoas
especiais que se fazem present e na conclusão dest e t rabalho. Est as me
deram for ça e est ímulo para persist ir na lut a. A elas, meu muit o obr igada!
Agr adeço especia lment e:
Aos t raba lhadores e às t rabalha doras do Brasil que persist em na lut a pela
sobrevivência.
Ao Pro fº Dr. Ci ro Bezerra, que se fez pr esent e e aco mpanhou o limiar da

gest ação e part e dest e t rabalho, o fer ecendo sempre cr ít icas, leit uras e
sugest ões. Grande int elect ual que admiro muit o, meu e t erno
agradeciment o, respeit o e car inho.
À minha fa mília, especia lment e ao meu grande e único amor, minha vó

Mar ia da Paz ( in memorian), e a minha mãe, Rosilda da Paz, exemplo de
uma vida dedicada ao t rabalho. Ao meu padrast o João Guimarães pelo
car inho e amizade. Aos meus so br inho s, Leo, Karo l e Luquinhas que a inda
muit o pequenos r eclama m a ausência da t ia “Sandra”, d izendo: “eu quero
tu titia, tu vem [sic]? [...]” .
À Graça, Caro l e Lorena ( in memorian), minhas co mpanheiras do processo

de doutorament o e caminhada, quando t ivemos a oport unidade de celebrar
a vida e m t ant os cafés da manhã. Lorena, sua alegr ia e det er minação
sempre est arão present es em nossos corações.
Às pro fessoras Ângela Amaral e Janet e Azevedo, pela part icipação e

cr ít icas na banca de qualificação. Co m muit o car inho, meus
agradeciment os.
A Lula, Cleide, Nilsa e Marce lo, meus grandes e sempre a migos, que na
hora da dor, no mo ment o de doença, que marcaram est a t ese, souberam
demo nst rar amor, car inho e dedicação. A Lula pe los cu idados e at enção.
À Maur iza, amiga quer ida, presença ami ga e exemplo de so lidar iedade.
Est a leu o mat er ial para qualificação do trabalho, assim co mo sempre
rezou e me est imulou a co nt inuar per sist indo se m perder as forças.
A Rô mullo, pessoa quer ida, obr igada pe lo apo io, solidar iedade, escut a
amiga e por dizer: “a f orça est á dentro de você, não desanima, persi ste
[...].”.
Às quer idas, sempr e quer idas, minha ir mã e amiga do coração Goret e e

Nayara minha sobr inha, pela presença amiga e palavr as de ot imis mo
durant e toda a t rajet ória de elaboração dest e t rabalho.
A P edro Verdino, Su zana e Cleber que num mo ment o muit o difíc il da

t rajet ória pessoal souberam so lidar iament e est icar os br aços e o ferecer os
ombros. Valeu, amigos!
Às amigas e co mpanheiras de t rabalho do CEDU – Cent ro de Educação,

Geórgia, Suzana e Nanci, que assumir am dur ant e um semest re minhas
t urmas de graduação, para que eu pudesse me dedicar aos est udos.
Obr igada, quer idas!
À S heila Bezerra, minha mana do coração, obr igada pela escut a, car inho e
afet o, em t ant os mo ment os de so lidão.
À Rosa, minha assist ent e para cu idar das roupas, da casa, quando não
t inha t empo para ligar para mais nada. Obr igada.
Aos pro fessores do Programa de Pós -Graduação do CE, meu muit o

obr igada pela d isposição para nos ensi nar, em nos fazer crescer co mo
seres humanos e int elect uais. Agradeciment os especiais a: Ferdinand Rörh,
Janet e Azevedo, Alfredo Go mes, José Policarpo e João Francisco ( in
memorian).
Aos co legas de t ur ma do Programa de Pós -Graduação do CE. Obr igada

pelas inúmeras aprend izagens e discussões.
À equipe de secret ar ia do Programa de Pós -Graduação do CE: Morgana,

João e Shir le y. Pessoas quer idas que se fizeram amigas dur ant e o processo
de doutorament o.
Aos amigos e amigas, ant igos sem dedicação exclusiva do CEDU, Cent ro
de Educação da UFAL. Obr igada pela aprend izagem na lut a, na busca de
const ruir co let ivament e um espaço de t rabalho mais hu mano e just o.
Às bibliot ecár ias da Univer sidade Feder al de Alagoas, que gent ilment e
cont r ibuíram co m a pesquisa e so li c it ação de alguns t raba lhos import ant es.
Muit o obr igada!
Aos pro fessores Mart a Mar inho, Inêz e Gonzalo pela revisão ort ográfica,
gramat ical e t radução dos resumos em inglês e espanho l. Muit o obr igada!.
SIGLAS
BID - Banco Int eramer icano de Desenvo lvim ento
BIRD -Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento
BM - Banco Mundial
CETs - Comissões Est aduais de Trabalho
CMT - Comissões Munic ipais de Trabalho
CEPAL -Co missão Econô mica para Amér ica Lat ina e o
Car ibe
CINTEFOR -Cent ro Int eramer icano de I nvest igação e

Document ação sobre For mação Profissio nal
CNM -Confeder ação Nacio nal d os Met alúrgicos
CNI -Confeder ação Nacio nal da I ndúst ria
CODE FAT -Conselho de Deliber ação do Fundo Amparo ao

Trabalhador
CUT -Cent ral Única dos Trabalhadores
CGU -Cont rolador ia Geral da União
CGT -Cent ral Ger al dos Trabalhadores
DIEESE - Depart ament o Int ersindical de Est at íst ica e

Est udos Socioeconô micos
DCN -Diret r izes Curr icular es Nacio nais
EP -Educação Profissio nal
EUA -Est ados Unidos da Amér ica
FAT -Fundo de Amparo ao Trabalhador
FGTS -Fundo de Garant ia por Tempo de Ser viço
FHC -Fer nando Henr ique Cardoso
FS -Força S ind ical

FMI -Fundo Monet ár io Int er nacio nal
FUNDEF -Fundo de Financiament o Manut enção e

Valor ização do Ensino Fundament al
FUNDEB -Fundo de Financiament o Manut enção e

Valor ização do Ensino Fundament al
INEP -Inst it ut o Nacio nal de Est udos e P esquisas

Educacio nais Anísio Teixe ira
IBGE -Inst it ut o Brasileiro de Geografia e Est at íst ica
LDB -Lei de Diret r izes e Bases da Educação
OCDE -Organização para Coopera ção e Desenvo lviment o

Econô mico
ONG -Organização Não -Governament al
ONU -Organização das Nações Unidas
OIT -Organização Int ernacio nal do Trabalho
OSCIP - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
MARE - Minist ér io da Administ ração Federal e Refor ma

do Est ado
MEC -Minist ér io da Educação
MTE -Minist ér io do Trabalho e E mprego
PEA -População Econo micament e At iva
PEQs -P lanos Est aduais de Qualificação
PARCs -Parcer ias Nacio nais e Regio nais
PCN‟s -Parâmet ros Curriculares Nacio na is
PLAN -P lanejament o Int ernacio nal para infância
PNQ -P lano Nacio nal de Qualificação
PLANFOR -P lano Nacio nal de Qualificação Profissio nal
PLANSEQ s -P lano Set orial de Qualificação
PLANTEQ s -P lano Terr it orial de Qualificação

PROESQs -Projetos Especiais de Qualificação
PPTR -Polít ica Pública de Trabalho e Geração de Renda
PNPE -Programa Nacio nal do Prime ir o Empr ego
PROEP -Programa de Educação Profissio nal
PROEJA - Programa Nacio nal de I nt egração da Educação

Profissio nal co m a Educação Básica na
Modalidade de Educação de Jovens e Adultos
PRONAF -Programa Nacio nal de Fort aleciment o da

Agr icult ura Familiar
PRONERA -Programa Nacio nal de Educação na Refor ma

Agr ár ia
PROJOVEM -Programa para Juvent ude do MTE
RAIS -Relação Anual de Infor mações Sociais
REUNI -Reest rut uração e Expansão das Universidades

Federais
SESC -Serviço Social do Co mércio
SESI -Serviço Socia l da I ndúst r ia
SENAI -Serviço Nacio nal de Apr endizagem I ndust rial
SENAC -Serviço Nacio nal de Apr endizagem Co mercial;
SENAR -Serviço Nacio nal de Apr endizagem Rural
SINE -S ist ema Nacio nal de E mpr ego
TCU -Tribunal de Cont as da União
UNB -Universidade Federal de Br asília
UNICE F -Fundo das Nações Unidas par a a Infância
UNESCO -Organização das Nações Unidas para a Educação,

a Ciênc ia e a Cult ura
UNITRABALHO -Rede Nacio nal de Univer sidades

LISTA DE TABELAS, GRÁFICOS, FIGURAS E
QUADRO
Taxa de dese mprego no encerra ment o

TABELA 1- anual do Brasil (em %) 2008...............................................
66
Taxa de desemprego mensal (em %) 2009

TABELA 2- ........................................................... 67
PLANFOR -2000: rede de qua lif icação

profissio nal - per fil das ent idades
execut oras, quant it at ivo de t reinandos e
TABELA 3- de invest iment os - em 135
%......................... ...............................
Execução orçament ár ia dos programas

que receberam maior aport e de recursos
TABELA 4- financeiros e m 181
2008.................................................
Dist r ibuição dos recursos em milhões

(r$) por ano de execução dos planos
nacio nais de qua lificação
TABELA 5- 190
(PLANFOR/PNQ) - 2000 a
2009.............................................. ......
Mat r ículas do PLANFOR/PEQS

(1996/1998) segundo habilidades
TABELA 6- ofert adas nos 199
cursos............................... ..................
Dist r ibuição das ent idades do Terceiro

Set or no Brasil segundo a dat a de cr iação
TABELA 7-
Dat a de cr iação Qt de. Ent idades Qt de. 241
(%).....................................................
Número de inst it uições por nível de

TABELA 8-
educação profiss io nal, segundo
243
dependência administ rat iva (1999)....... ..
Número de Mat r ículas na Educação

TABELA 9-
Bás ica, por Dependência Administ rat iva, 244
segundo Et apa e Modalidade – Brasil –
2008....................................................
Número de cursos profiss io nalizant es,

TABELA 10- segundo níve l de dependência
244
administ rat iva (1999 )...........................
Co mparação de Mat r ículas na Educação

TABELA 11- Bás ica, por Et apa e Modalidade – Br asil. 245
2007 – 2008..........................................
Dist r ibuição das ent idades do Terceiro

TABELA 12- Set or no Brasil por área de at uação Ár ea 246
Qt de. Ent idades Qt de. (%) .....................
Inst it uições da sociedade civil

TABELA 13- part icipant es do
247
P lanSeQs..........................................
Diminuição dos índices de sindicalização

ent re 1992-
GRÁFICO 1- 74
2002..................................................
Co mposição ocupacio nal em países

selecio nados nos anos de 1990
GRÁFICO 2- (%)....................................................... 77
Dest inação de recur sos para os P lanos

Nacio nais de Qualificação nos anos de
GRÁFICO 3- 2000 a 2009 aos P LANFOR e o 251
PNQ.................................................. ...
Organograma do P lano Nacio nal de

FIG URA 1- Qualificação – PNQ............................ ... 146
Quadro sínt ese das carac t er íst icas

QUADRO 1- básicas do PLANFOR e PNQ.............. .... 164
SUMÁRIO
1.O NOVO JÁ NASCE VELHO: uma introdução .................................................... 17

1. 1. O caminho da investigação: fundamentos e metodologia ............................ 35
1.2. Da organização e estruturação do estudo ..................................................... 42
2. REESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA DO CAPITAL: GÊNESE DA POLÍTICA DE
QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL ............................................................................ 45
2.1 Reestruturação produtiva e acumulação flexível: recrudescimento das formas
de exploração do trabalho................................................................................... 52
2.2. Acumulação flexível: transformações no mundo do trabalho e a emergência
da qualificação profissional ................................................................................ 60
2.2.1. Desemprego e precarização do trabalho na contemporaneidade
capitalista ............................................................................................... 60
2.2.2. Informalidade e subemprego: flexibilização ou degradação das
formas de trabalho no mundo e no Brasil ................................................ 64
2.3. A qualificação profissional como resposta à crise do emprego: a emergência
das políticas de qualificação profissional ............................................................ 70
2.3.1. Políticas de qualificação profissional em tempos de reestruturação
produtiva no Brasil ................................................................................. 79
3. COMPETÊNCIAS E EMPREGABILIDADE COMO FORMAS IDEOLÓGICAS DA
POLÍTICA DE QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL: dimensões da proposta
hegemônica do capital .................................................................................................. 87
3.1. O discurso da educação e da qualificação profissional como ideologia ........ 94
3.2. A Teoria do Capital Humano: tentáculo do novo discurso integrador na
década de 1990 ................................................................................................ 101
3.2.1. Fundamentos da pedagogia das competências: a competência como
pedagogia da acumulação flexível do capital......................................... 109
3.2.2. Empregabilidade: princípio educativo da qualificação para o
desemprego .......................................................................................... 115
3.3. Empregabilidade e competências nas políticas de qualificação profissional 118
4.O PARADOXO DA “NOVA/VELHA” POLÍTICA PÚBLICA DE QUALIFICAÇÃO
PROFISSIONAL: similitudes e diferenças e/ou rupturas e continuidades dos Planos
Nacionais de Qualificação Profissional ..................................................................... 124
4.1. Dimensões da institucionalidade da “nova” Política de Qualificação
Profissional do Brasil: PLANFOR e PNQ – reformas, sentidos e significados .. 126
4.1.1. PLANFOR: o pilar da nova institucionalidade da política de
qualificação profissional brasileira ........................................................ 130
4.1.1.1. Achados históricos e políticos da institucionalidade do
PLANFOR: concepções e estratégias de atuação ....................... 130
4.1.1.2. Operando a institucionalidade da política de qualificação
com o PLANFOR ...................................................................... 144
4.2. PNQ – expressão da “nova/velha” institucionalidade da Política de
Qualificação Profissional ................................................................................. 146
4.2.1. Dimensões do “novo” Plano Nacional de Qualificação ................ 146
4.2.2 O discurso integrador – inclusão social e desenvolvimento econômico
nos Planos nacionais ............................................................................. 152
4.2.3. Estratégias de operacionalização das políticas compensatórias de
redução da pobreza – dimensões e diretrizes do PLANFOR e do PNQ .. 165
4.2.2.4. Participação da sociedade civil nas políticas de qualificação como
expressão da reforma gerencial neoliberal: consenso, terceirização e
privatização .......................................................................................... 170
4.2.2.5. Articulação e integração das políticas como dimensão da nova
política de qualificação profissional ...................................................... 177
4.2.2.6 Avaliação e “controle social” como dimensão da política de
qualificação nos Planos Nacionais de Qualificação ............................... 183
4.2.2.7 Dimensões conceituais e/ou avanço conceitual: o que há de novo na
“nova” política de qualificação?............................................................ 185
5. A QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL COMO POLÍTICA DE ESTADO: expressão
da hegemonia do capital ............................................................................................. 204
5.1. Reestruturação capitalista e as dimensões da Reforma Gerencial do Estado no
contexto brasileiro ............................................................................................ 212
5.1.1. A política de qualificação profissional: mediações com a reforma do
Estado no contexto brasileiro ................................................................ 220
5.2. A nova política de qualificação profissional como política estatal: expressão
da hegemonia capitalista .................................................................................. 231
5.2.1. A privatização da política de qualificação e as organizações do
terceiro setor. ........................................................................................ 240
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................... 263
REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 271
REFERÊNCIA CONSULTADA .............................................................................. 286
FONTES DOCUMENTAIS ...................................................................................... 287
RESUMO
Est e est udo analisa a no va po lít ica nacio nal de qualificação pro fissio na l
do Brasil, e t em co mo objet o empír ico os P lanos [P lanfor e P NQ]. O
objet ivo consist iu em analisar a inst it ucio nalidade da nova po lít ica,
buscando ident ificar as similit udes e difer enças e/ou as rupt uras e
cont inuidades ent re aqueles P lanos. A inst it ucio nalidade imp le ment ada
sinaliza co mo as po lít icas públicas de governos de educação profissio nal,
se acoplam a um pro jet o societ ár io do capit al, de qualificar para mant er
os níveis de explor ação do t rabalho humano. Nossa t ese é que t al
inst it ucio nalidade e os discur sos, a inda que apr esent em est rat égias,
cont ornos e arcabouços diferenciados, não deixam de submet er -se, co mo
polít ica de E st ado, ao modelo de acumulação capit alist a flexíve l. Modelo
que exige uma for ma específica de for mação, e que demanda um per fil de
força de t rabalho para at uar nesse mo delo de acumu lação, além de
fort alecer a hegemo nia do capit al sobr e o t rabalho. A abordagem da
pesqu isa é qualit at iva, e t eve co mo metodologia o est udo de nat ureza
document al e bibliográfica. A análise document al fo i realizada p or
considerar mo s os regist ros como const rutos hist ór icos result ant es dos
embat es ent re as forças sociais no int er ior do Est ado. Para efeit o de
mat er ial dest e est udo, ut ilizamos os const rutos, produções e
nor mat izações de do is minist ér io s: o MEC e o MTE. A t écnica ut ilizada
para análise document al é a análise de cont eúdo. Além das fo nt es
document ais, recorremos às pesquisas e produções acadêmicas que t ê m
co mo objet o de est udo e análise as po lít icas de for mação do t rabalhador
da década de 1990 at é a at ualidad e. A pesquisa est á est rut urada em quat ro
capít ulo s que se co mplement am. Co mo result ados, ident ificamos que fo i
const it uído um pro jet o ident it ár io acerca da necessidade de qualificação
dos t rabalhadores, que envo lveu o empresar iado, sindicat os, organizações
do t erceiro set or e a burocracia est at al, e expr ime um ca mpo vast o de
consenso, sob a hegemo nia do capit a lismo. Par a minimizar as
cont radições própr ias da sociedade civil, nossa invest igação t ambé m
ident ificou co mo as classes do minant es impuseram ao Est ad o a
responsabilidade de mediar as necessidades de qualificação dos
t rabalhadores, dilu indo o carát er de classe aí present e. No lugar do
conflit o e lut a, o que se ver ificou fo i o fort aleciment o de uma dimensão
que reúne r epresent ações e int eresses indifer en ciados. A invest igação
t ambém r evelo u que a nova inst it ucio nalidade dest a po lít ica se
sediment ou a part ir de uma ideo logia ─ a pedagogia das co mpet ências e
da t ese da empregabilidade. No que t ange à análise co mparat iva das
polít icas, mesmo do pont o de vist a conceit ual e argument at ivo, sobret udo
co m a concla mação de polít ica pública, o PNQ não represent a u m
“avanço” em relação ao PLANFOR. Aquele vem represent ando um elo de
cont inuidade da po lít ica pública de qualificação do Est ado capit alist a
brasileiro ; est e t em at uado como inst rument o de regulação social que
beneficia o capit a l em det r iment o do t rabalho.
Palav ras- chave: r eestr utur ação capitalista, polít ica de qualif icaçã o
pr of iss ional, ideologia das comp et ências e empr egabilida de, Polít ica de Estado.
ABSTRACT
This work analyses t he new nat ional po licy o f pro fessio nal qualificat io n
in Brazil and has as empir ical o bject t he gover nment al plans known a s
P lanfor and PNQ. T he object ive consist ed o f analyz ing t he
inst it ut io nalit y o f t he new po licy, t r ying t o ident ify s imilar it ies and
differences and/or t he rupt ures and co nt inuit ies bet ween t he t wo plans.
The imple ment ed inst it ut ionalizat io n signals as professio nal educat io n
gover nment al public po licies, and t he y are connect ed t o a societ ar ia n
project of capit al is m, in order t o qualify and t o maint ain t he levels o f
explo it at io n o f human labor. Our t hesis is t hat such inst it ut ionalizat io n
and t he discourses, alt hough t hey present so me different st rat egies,
cont ours and fra meworks, t hey are really submit t ed, as st a t e po licy, t o
t he model o f flexible cap it alist model. This model de mands a specific
way o f for mat ion, and demands a labor force pro file t o perfor m
according to t his accumulat io n model, as well as t o st rengt hen t he
capit al hegemo ny o n human labor. The research carr ied out is
qualit at ive, and invo lved document al and biblio graphical met hodo logy.
The document al analys is is just ified because we co nsider t he regist er s as
hist or ical const ruct s result ing fro m t he conflict s amo ng t he social forces
in t he int er ior of st at e. The mat er ial st udied consist ed o f const ruct s,
product ion and nor malizat io ns o f t wo minist r ies: ME C and MTE
(Educat ion and Labor). The t echnique used for t he document al analys is
was t he co nt ent analys is. Besides t he document al sources, we sear ched
for researches and academic product ions which have as st udy object and
analys is worker for mat ion po lic ies since t he decade o f 1990 up t o
nowada ys. T his work is organized int o four connect ed chapt ers. As
result s, we concluded t hat an ident it y project on t he need for worker
qualificat io n was const it ut ed. This pro ject invo lved ent repreneur s, labor
unio ns, organizat ions o f t he t hir d sect or and t he st at e bureaucrac y. Al l
t his repr esent s a vast consensus field under capit alis m hegemo ny. I n
order to minimize t he co nt radict ions of t he civil societ y, our
invest igat ion also ident ified how do mina nt classes imposed t o t he st at e
t he respo nsibilit y o f mediat ing workers‟ needs for qualificat ion, dilut ing
t he exist ing charact er o f class. I nst ead of conflict and st ruggle, we
ver ified a real empower ment o f a dimensio n which jo int s different
represent at ions and int er est s. The invest igat ion also revealed t hat a new
inst it ut io nalit y o f t his po licy has cr yst allized fro m an ideo logy – t he
pedagogy o f co mpet ences and t he pr inciple o f emplo yment . In reference
to comparat ive analysis o f po licies, even fro m t he concept ual and
argument at ive po int o f view, especially wit h t he proclamat io n o f public
polic y, t he PNQ does not represent an “advance” in relat io n t o
PLANFOR. T he for mer has been repr esent ing a link o f cont inu it y o f
qualificat io n public po licy o f t he capit alist st at e; t he lat t er has bee n
act ing as social regulat io n inst rument which benefit s t he capit al t o t he
det riment o f labor.
K ey-Word s: capit alist rest ruct urat io n; professio nal qualificat io n po licy;
ideo logy o f co mpet ences and emplo yment ; st at e polic y.
RESUMEN
Est e estu dio ana liza la nu eva p olít ica nacio nal de cua lif icación pr of es iona l d e
Br asil, y t iene como ob jet o emp ír ico los P lanes [PL ANFOR - P la no Nacional d e
For maçã o Pr of iss iona l y PN Q - Pla no Naciona l de Qualif icaçã o ]. E l ob jet iv o
cons istió en ana lizar la inst itu cionalida d de la nu eva p olít ica, buscand o
ident if icar las s emeja nzas y dif er encias y/ o las r uptur as y cont inu ida des entr e
es os p lanes. La inst itu ciona lida d imp lem enta da indica como las p olít icas
públicas sobr e la educación pr of es ional de los diver s os gobier nos, se acop la n a
un pr oyect o del cap ital, de cualif icar para mant ener los niveles de exp lotació n
del tr abajo hu ma no. Nu estr a t es is es la de qu e esa tal inst itu c iona lida d y su s
discur sos, aunqu e pr es ent en estr ategias, cont or nos y or ígenes dif er encia dos, n o
deja n de s omet er s e, como p olít ica de Es tado, al modelo de acu mu lació n
capitalista f lexible. M odelo qu e ex ige u na f o r ma esp ecíf ica de f or mación, y qu e
dema nda u n p er f il de fu er za de tr abajo para actuar en es e modelo d e
acu mu lación, además de f or talecer la heg emonía del capital s obr e el tr abajo.
Esta invest igación tien e u n enf oqu e cualitat ivo, con u na met odología basada en
un estu dio de natur aleza docu mental y b ib l io gr áfica. El anális is docu mental fu e
r ealizado p or qu e cons ider a mos los r egist r os como constr uct os hist ór icos
r esu ltant es de los embates entr e las fu er zas socia les en el int er ior del Esta do.
Para ef ect o de mat er ial de est e estu dio, utiliza mos los constr uct os,
pr oducciones y nor matizaciones de dos mi nist er ios : el MEC y el MT E. La
técnica ut iliza da par a anális is docu mental es el aná lisis de cont enido. Ademá s
de las fu ent es docu mentales, r ecur r imos a las invest igaciones y pr oducciones
académicas qu e t ienen como ob jet o de es tudio y a nális is las polít icas d e
f or mación del tr abajador de la década de 1990 hasta la actualida d. La
investigación está estr uctur ada en cuatr o capítu los qu e s e comp lementa n. Como
r esu ltados, identif ica mos qu e fu e const itu ido u n pr oyect o id ent itar io s obr e la
necesida d de cua lif icación de los tr abajador es, qu e envolvió al empr esar ia do,
sindicat os, or ga nizaciones del t er cer s ect or y a la bur ocr acia estatal, y qu e
expr ime u n ca mp o vast o de cons ens o, ba jo la hegemo nía del capita lis mo. Par a
minimizar las contr adicciones pr op ias de la s ocieda d civil, nu estr a
investigación ta mb ién ident if icó cómo las clas es domina nt es impus ier on a l
Estado la r esp onsabilida d de mediar las neces ida des de cualif icación de los
tr abajador es, dilu yendo el car ácter de clas e qu e estaba ahí pr es ent e. E n lu gar
del conf lict o y lucha, lo qu e s e ver if icó fu e el f or talecimient o de u na dimens ió n
qu e r eú ne r epr es entaciones e int er es es no dif er enciados. La invest igación
tamb ién r eveló qu e la nu eva institu cionalidad de esta p olít ica s e s edi ment ó a
par tir de u na ideología ─ la p eda gogía de las comp et encias y la t es is de la
emp leab ilida d─. En lo qu e r esp ecta al aná lisis compar ativo de las p olít icas, aú n
des de el pu nt o de vista conceptual y ar gu mentat ivo, sobr e todo con la
pr ocla mación de p olít ica púb lica, el PN Q no r epr es enta u n “ava nce” en r elació n
al PL ANFOR. Aqu él, r epr es enta u na cont inu ida d de la p olít ica púb lica d e
cualif icación del Esta do cap italista br asileño; ést e, ha actuado como
instr u ment o de r egu lación s ocial qu e b enef icia al capita l en detr iment o del
tr abajo.
Palabras clave: r eestr utur ación cap italista, polít ica de cualif icació n
pr of esiona l, ideología de las comp et encias y emp leab ilida d, Política de Esta do.
Parad a do Velho Novo
Eu est ava sobre uma co lina e vi o velho se

aproximando, mas ele vinha co mo se fosse o
Novo. Ele se arrast ava em novas mulet as, que
ninguém ant es havia vist o; e exalava no vos odores
de put refação, que ninguém ant es havia cheirado.
[...] Em t orno est ava m aqueles que inst ilava m
horror e grit avam: aí ve m o Novo, t udo é novo,
saúdem o Novo, sejam no vos co mo nós! [. ..]
Bert old Brecht , 1990.

17
1. O NOVO JÁ NASCE VELHO: uma in trodu ção
[...] ant es de tu do, nã o ex ist e s ó u m ú nico ca minho par a o

futur o. Há outr as tr ilhas e dir eç ões a s er em s egu idas .
Enco nt rar o novo , sab endo ret irar do v elho o qu e no s
p er mita estar sempr e r econstr uindo p er sp ectivas futur as
[...] (OLI VEIR A, 2003, p. 9) (gr if os noss os).
Vislumbr ar a possibilidade do novo nos coloca em uma sit uação de

ot imis mo em r e lação ao fut uro. No ent ant o, quando nos vo lt amos às
polít icas de qualificação profissio nal no Brasil, const at amos o cont rár io
dest e post ulado, ou seja, o processo de “( des)qualificação 1” (OLIVEIRA,
2003) da educação profiss io nal br asileir a. Para enfrent ar m o s est a
t endência, defront amo - nos co m o seguint e paradoxo: o novo já nasce
velho. A int enção dest e est udo é analisar est e paradoxo, considerando a
“inst it ucio nalidade” da nova po lít ic a pública 2 de qualificação
profissio nal, que co mpr eende o PLANFOR e o PNQ 3.
Est a inst it ucio nalidade designa at o ou efeit o de inst it uir,

disciplinar, regulament ar at ravés de leis, nor mat izações, assim co mo o
est abeleciment o de leis fundament ais que regem a for ma social, po lít ic a
e pedagógica da po lít ica de for mação dos t rabalhad ores. Nest e est udo, os
planos nacio nais de qualificação são compreendidos co mo expressão da
1
T er min ol ogi a ut i l i z a da por OLIVE IRA, R. e m seu l i vr o: (De s)q ual i fi c aç ão da
e duc aç ã o pr ofi s si onal br asi l e i r a . Sã o Pa ul o: Cor t ez , 2003. Nest e l i vr o, o a ut or
di scut e a pr obl em á t i ca da educa çã o pr ofi ssi on a l br a si l ei ra na s úl ti m a s déca da s, bem
c om o en fa t i z a com o a educa çã o pr ofi s si on a l é nor t ea da pel a s m udan ça s oc or r i da s n o
â m bi t o do ca pi t a l i sm o gl oba l , com o i n vól ucr o do pr oc e ss o de gl oba l i z a çã o
ec on ôm i ca e a s m uda n ça s do set or pr odut i vo c om o a dven t o de um a pr oduçã o d e
ca r á t er m a i s fl exí vel . D ess e m od o, a r gum ent a com o e st e s pr oce ss os (de s)qua l i fi ca m
a educa çã o pr ofi s si on a l n a per spect i va de for m a çã o da cl a sse t r a ba lh a dor a.
2
Qua n do ut i l i z a m os n est e est ud o a ca t eg or i a pol í t i ca públ i ca , est a m os l e va n do em
c on si der a çã o os c on st r ut os e for m ul a çõe s de pol í t i ca públ i ca des en vol vi dos p or
Az e ved o Li n s (2004, p. 5 -7) em seu l i vr o A educ aç ão c omo pol í t ic a públi c a e de
Hofl i n g (2001) E st ado e pol ít i c as (públ i c as) soc i ai s. De a cor do c om est a s a ut or a s,
pol í ti c a p úbl i c a r epr esen t a a m at er ia l i da de da i n t er ven çã o d o E st a do, ou o “ E st a d o
em a çã o” , c om vi st a s a i m pl an t ar um pr ojet o de gover n o, a tra vés de pr oj et os, pl a n os,
pr ogr am a s e a ções vol t a dos pa r a set or es e spe cí fi c os da s oci eda de. De ss e m od o, pa r a
Az e ved o Li n s (2004, p. 5), con cei t ua r pol í t i ca públ i ca i m pl i ca t a m bém con si der a r os
r ecur sos d e p oder que op er a m n a sua defi n i çã o e que t êm , n a s in st it ui çõe s d o E st a do,
sobr et ud o n a m á quina est a t al , o seu pr in ci pal r efe r en t e.
3
Pl an o Na ci on a l de For m a çã o Pr ofi ssi on a l – PLANF O R e Pl a n o Na ci on a l de
Qua l i fi ca çã o - PNQ.
18
inst it ucio nalidade da Po lít ica Pública de Qualificação Profiss io nal. E st es

são for malizados at ravés de um co njunt o de medidas que discip linam e
regulament am a sua mat er ialidade hist ór ica, que co mpr eende sua for ma,
cont eúdo, princ ípio s e fundament os.
Não obst ant e, para co mpreensão da problemát ica dest e paradoxo,

pressupõe-se, ant es de t udo, sit uá - la no seio das t ransfor mações
capit alist as das últ imas décadas, com a f ina lidade de cont inuar
desvelando alguns out ros nós da t ese da t essit ura dos “fio s invis íveis”, já
enfat izados por Cêa (2003) que art iculam, a um só t empo, a no va
inst it ucio nalidade da po lít ica de qualificação pro fissio nal à
reest rut uração produt iva, ao Es t ado capit alist a e às diferent es ideo logias
e discur sos que t êm legit imado a qualificação pro fissio nal 4. Analisar as
polít icas co nt emporâneas de qualificação da força de t raba lho no Brasil,
sem levar em consideração est as imbr icações pouco cont ribuir á, na nossa
perspect iva, para a t omada de posição dos sujeit os sociais que deseja m
co mpreender e superar o parado xo supracit ado. Nesse int u it o, sit uaremo s
os fat os objet ivos.
As t ransfor mações capit alist as na década de 1990 desencadeara m

dois mo viment os que est ão int ima ment e relacio nados: as mudança s
4
Sa l i en ta m os que ut i l i z ar em os n o dec or r er do e st udo o t er m o qua l i fi ca çã o
pr ofi s si on a l , a pesa r de e st a n om en cl a t ur a t er si do su bst i t uí da c om a LD B 9394/ 96
por educa çã o pr ofi s si on a l . Entr et a nt o, a expr essã o educa çã o pr ofi s si on a l t em um a
h i st ór ia r ecen t e n a educa çã o br a si l ei r a. E sta foi in tr oduz i da com a pr om ul ga çã o da
LD B, que n o Ca pí t ul o III, Ar t i go 39, a fi r ma : “ A e duc aç ão prof i ssi onal , i nt e grada às
di f e re nt e s f ormas de e duc aç ão, ao t rabal ho, à c i ê nc i a e à t e c nol ogi a, c onduz ao
pe rmane nt e de se nv olv i me nt o de apt i dõe s para a v i da produt i v a ” . Mesm o
c on si der an do que e st a m udan ça possa t r a z er em seu boj o m uda n ça s con cei t ua i s, n a
pr át i ca a in da se en con t r a vi gen t e o t er m o qua l i fi ca çã o pr ofi ssi on a l . Nest e est ud o,
pr i vi l egi a m os qua l i fi ca çã o/ educa çã o pr ofi ssi on al c om o t oda s a s a ç õe s educa t i va s ,
for m a i s e n ã o for m a i s, dest i na da s à qua l i fi ca çã o de um a det er m ina da
pr ofi s sã o/ ocupa çã o. En tr et an t o, par a Ci a va t ta (1998), o t er m o educa çã o pr ofi ssi on a l
c on st i t uir -se-i a em a l go a m bí guo, à m edi da que t om a a par t e com o o t od o. O
c on cei t o d e educa çã o, c on t i n ua a a ut or a , ser i a al go m a i s am pl o, poi s c om pr een der i a
a un i ver si da de da cul t ura n eces sá r i a à r epr oduçã o s oci a l , de for m a que in cl ui a
di m en sã o t ra ba l h o. Ma s o t ra ba l h o e a sua di m en sã o r est ri t a à educa çã o pr ofi s si on a l
n ã o esg ot a o l equ e de c on h eci m en t os n eces sá r i os à vi da em soci eda d e. De ssa for m a ,
r essa l t a a r efer i da a ut or a : “educa çã o d os t r a ba l h a dor es n ã o de ve e st a r subm et i da à
i dei a de pr epa r a çã o pa ra o t r a ba lh o ou pa r a o d es en vol vi m en t o d e i n ova ç õe s
t ecn ol ógi ca s (CIAV AT T A, 1998, p. 23). Ent r et an t o, nã o pod em os dei xa r de
c on si der ar que est e i m per at i vo é o que t em vi g or a do.
19
est rut urant es do sist ema produt ivo e, por conseguint e, as mudanças
polít icas e ideo lógicas que o regulam e o legit imam. A no va
inst it ucio nalidade da qualificação profissio nal é co ndicio nada pelas
t ransfor mações promo vidas pela denominada Terce ir a Revo lução
Indust r ial 5. Essas t ransfor mações co mpreendem a emergência de novas
t ecno logias de gest ão e produção, desenvolvidas num cenár io po lít ico e
ideo lógico dominado pelo s pilares do neo liber alis mo 6.
Essas t ransfor mações co meçam a se esboçar a part ir da segunda

met ade do século XX, quando as grandes empresas capit alist as passara m
a enfrent ar o desafio de t er que aument ar a t axa de ret orno dos
invest iment os num cont ext o de queda t endencia l da t axa de lucro
(MÉSZÁROS, 2002). Port ant o, como é a força de t rabalho que valor iza o
capit al ( MARX, 1980), o apr imorament o da força de t rabalho passou a
assumir pr ior idade, por uma razão fundament al: o novo padrão
capit alist a de acumulação passou a ser redefinido em função da
5
De a c or do c om Al bor n oz (2000), o m ar co r efer en ci a l d a pr i m eir a r evol u çã o
i n dustr ia l da t a da cr ia çã o da m á quina a va por . A segun da r evol uçã o de c or r eu do
pr oce ss o de i n dust ri a li z a çã o, des en vol vi do n o sé cul o XVII I, c om a d es c ober t a da
el et r i ci da de. E a t er cei r a é de ba se t ecn ol ógi ca . E st a é e n gen dr a da pel os
si gn i fi ca t i vos a va n ç os da ci ên ci a e da t ecn ol ogi a com o pr i n ci pai s m ei os de pr odu çã o
de ben s e s er vi ç os. Um a spe ct o i m por t an t e a con si der a r é que a va l or i z a çã o da
ci ên ci a e da t écn i ca é si m ul tan ea m en t e a va l or i z a çã o do ca pi t a l , com o fi m de
a um en tar os pr oc e s s os d e expl or a çã o a m pl i a da do ca pi t a l , ou se ja , n o pr oce ss o d e
t ra ba l h o a m pl ia -se a ext r a çã o da m a i s -va l i a em sua for m a a bs ol ut a e r el a t i va
(NE VE S, 1999).
6
O n eol i ber a l i sm o n a sceu l og o a p ós a II Gu er r a Mun di al , n a E ur opa e n a Am ér i ca do
Nor t e on de i m per a va o ca pi t a l i sm o. Pa r a Sa der (1996, p. 151), o n eol i ber a l i sm o do
pon t o de vi st a h i st ór i co r epr esen t a um a das est r a t égi a s de sobr evi vên ci a do
ca pi t a l i sm o, ou s e ja , sem pr e qu e o ca pi t a l i sm o en fr en t a um a cri se fun da m ent a l ou
di fi cul da de s e st r ut ur a i s n a sua op er a ci on a l i za çã o, el e bus ca s em pr e s ol uç õe s
pr a gm á ti ca s. En tr et ant o, é t a m bém con fi gur a do com o um a r ea çã o t e ór i ca e pr át i ca
c on tr a o E st a do In t er ven ci on i st a de Bem -e st a r s oci a l . Den t r e os s eus pr i n ci pa i s
r epr esen t an t es, est ã o Fr i edr i ch Ha yek e Mi l t on Fri edm an . E ssa t en dên ci a
ca r a ct er i za -se por a pr egoa r que o E st a do i nt er ven h a o m ín i m o n a econ om i a ,
m an t enha min i ma m ent e a r egul am en ta çã o da s a t i vi da des e c on ôm i ca s pr i va da s
dei xa n do a gi r l i vr em en t e os m eca n i sm os d o m er ca do. At ua l m en t e, es sa t en dên ci a
pa ssou a s er em es ca l a m un di a l. É, segun do Ander son (1995, p. 9 -23), “um proj e t o
de soc i e dade que t e m se mat e ri al i zado, e fe t ivame nt e , nas aç õe s polí t ic as c om a
de sre gul ame nt aç ão do pape l do E st ado e nquant o prov e dor”. Ca t eg or i a s ch a ve qu e
si n a li z am a a çã o obj et i va d os pr es supost os n e ol i ber a i s, sã o el a s: E st a do m í n im o pa r a
a s pol í t i ca s s oci a i s, di m in ui çã o e c on t en çã o dos ga st os pú bl i c os, pr i va t i z a çã o e
t ran sfer ên ci a s pa ra a soci eda d e ci vi l d e r esp on sa bi l i da des e t a r e fa s qu e c om pet em a o
E st a do.
20
int rodução de novas t ecno logias de gest ão, produção e ser viço s;
t ecno logias que passaram a exigir um novo per fil de t rabalhador
assalar iado. Um per fil for mado nos processos pedagógicos esco lares,
capazes de desenvo lver novas co mpet ências e habilidades. Essas
co mpet ências 7 são assim definidas:
A capacidade de comu nicar -s e adequa da ment e, com o

domínio dos códigos e linguagens, incor p or ando, a lém da
língua p or tu gu esa, a língua estr angeir a e as novas f or mas
tr azidas p ela semiót ica : a autonomia intelectual , par a
r es olver pr ob lemas pr áticos ut ilizando os co nheciment os
cient íf icos, buscando ap er f eiçoar -s e cont inua ment e; a
autonomia moral , atr avés da capacida de de enfr entar as
novas s ituações qu e ex igem p os icionament o ét ico;
fina lment e, a capacida de de compr omet er -se com o
tr a balho, ent endido em sua f or ma mais amp la d e
constr ução do homem e da s ocieda de, atr avés da
r esp onsab ilida de, da cr ít ica, da cr iativida de (K UEN ZER,
2000, p. 32).
Tais t ransfor mações foram desencadeadas por uma mudança

est rut ural da base t écnica das at ividad es econô micas, alt erando, por
conseguint e, a co mposição orgânica do capit al 8. Essas t ransfor mações
foram no meadas de reest rut uração produt iva 9 do capit al, ist o é, a
convivência de novos e ant igos modelo s produt ivos: o t aylor ist a/ fordist a
7
Pa r a um est udo cr í t i co a cer ca da P eda gogi a da s Com pet ên ci a s, ver o l i vr o d e
RAM OS, M. N. A pe dagogi a da s c ompe tê nc i as : a ut on om i a ou a da pt a çã o? Sã o
Pa ul o: Cor t ez , 2001. Outr o t ext o que pr obl em a t i z a a quest ã o é o d e RO D RIG UE S,
Da n i el (2007), int i t ula do: a i mpossi bi l i dade d a r e ssi gn i fi c aç ão das c ompe tê nc i as
n uma pe r spe c ti va mar xi sta. Di sp on í vel em : h t tp: / / www. a n ped. or g. br . GT : Tra ba l h o
e E duca çã o. Rodr i gues t a m bém di s cut e os l i m i t es t eór i c os da s a bor da gen s que
t en t am r ede fi n ir ou r essi gn i fi ca r “a peda gogi a d a s c om pet ên ci a s” a fa vor da s cl a sse s
t ra ba l ha dor a s.
8
Ma r x n os en si n a que a com posi çã o or gâ n i ca do ca pi t a l en vol ve a r el a çã o en t r e
ca pi t a l con st a n t e (Mei os de pr oduçã o) e ca pi t a l va r i á vel (F or ça de t r a ba lh o). Com o
pr oce ss o de r eest r ut ur a çã o pr odut i va , o a pr i m ora m en t o e en r i queci m en t o do ca pi t a l
va r i á vel pa ssa r a m a ser uma da s prin ci pa i s es t ra t égi a s ca pi t a l i sta s c om o fi m d e
a um en tar a ca pa ci da de pr odut i va .
9
Sa l ern o (1997, p. 245) ca ra ct er i za a r eest r ut ur açã o pr odut i va c om o um con jun t o de
m udan ça s n ã o h om og ên ea s que est ã o a c on t ecen do n o si st em a pr odut i vo, en vol ven d o
desd e a s r el a ç ões en t r e a s em pr esa s di st i n t a s a t é a a t i vi da de r ea l do t r a ba lh o, jun t o a
um equi pa m en t o, con duz in do a im pl i ca ções e c on ôm i ca s, pol í t i ca s e s oci a i s.
21
e o t oyot ist a 10. Est e últ imo, caract er izando o novo processo de
acumulação de capit al.
A emer gência do “novo modelo” de acumulação flexível procurou

reso lver sint o mas de esgot ament o da acumulação de capit al decorrent e
dos limit es da base t écnica do “ant igo modelo”. Mas conse r vou muit o
dos aspect os e caract er íst icas do ant igo; conser vou, pr incipalment e, as
relações sociais de produção e reprodução do capit al, ist o é, as for ma s
jur ídicas de dist r ibuição do poder e das r iquezas produzidas socialment e.
Um dos aspect os fundament ais dest a cont inuidade é a manut enção

do processo de expropr iação da mais - valia, ext raída ext ensivament e pelo
prolo ngament o da jor nada de t rabalho, com acréscimo em sua dimensão
abso lut a; e, de maneira int ensiva, pe lo aument o do rit mo de t rabalho.
Nesse caso , obser va- se que o aument o da int ensificação do r it mo do
t rabalho assalar iado result a em elevação dos padrões hist ór icos de
produt ividade e lucro médio dos grandes co nglo mer ados econô micos
(ANTUNES, 2000).
Tais processos foram capazes de desmo bilizar as i nst it uições

sindicais, órgãos represent at ivos dos int eresses das classes
assalar iadas 11.
10
O m odel o d e a cum u l a çã o fl exí vel é m a r ca do pel o c on fr on t o di r et o c om a ri gi dez do
for di sm o. E l e se a poi a n a fl exi bi l i da de d os pr oce ss os d e t r a ba l h o, dos m er ca dos d e
t ra ba l h o, dos pr odut os e pa dr ões de c on sum o. Ca r a ct eri z a -se pel o sur gi m en t o de
n ovos s et or es d e pr odu çã o, n ov a s m a n ei r a s de for n eci m en t o de s er vi ç os fi n an cei r os,
n ovos m er ca dos e, s obr et ud o, t a xa s a l t a m en t e i nt en si fi ca da s de i n ova çã o c om er ci a l ,
t ecn ol ógi ca e or gan i za ci on a l . A a cum ul a çã o fl e xí vel en vol ve r á pi da s m udan ça s dos
pa dr ões d o d es en vol vi m en t o de si gua l , t a n t o en tr e os s et or es c om o em r egi õe s
ge ogr á fi ca s, cr i an do um va st o m ovi m en t o do ch a m a do em pr ego n o „set or de
ser vi ç os‟ ( HA RVE Y, 2000, p. 140).
11
Pa r a um a aná l i se a cer ca dos e fei t os n e fa st os d o pr oc es s o de r e est r ut ura çã o
pr odut i va ca pi t a l i st a n os m ovi m en t os si n di ca i s, ver os s egui n t es e st udos:
MAT T OSO, J. O Br a si l des em pr ega do: c om o for a m dest r uí dos m a i s de 3 m i l h ões d e
em pr ego n os a n os 90. Sã o Pa ul o: Fun da çã o P es eu A br a m o, 1999. BOIT O Jr . , A.
P ol í ti c a Ne ol i be r al e Si ndi c al i smo n o B r asi l . Sã o Pa ul o: Xa m ã , 19 99. Ai n da, par a
a pr ofun dar a t em á t i ca, ver a segun da par t e do li vr o de Ru y BRAGA, i n t it ul a da : Da
c r i se c onte mp or âne a à e str até gi a de pas si vi z aç ão . In : A r est a ura çã o d o ca pi t a l : um
est ud o s obr e a cr i se con t em por â n ea. Sã o Pa ul o: Xa m ã , 1999. p. 153 a 263.
22
E is as conquist as cap it alist as proporcio nadas pelas novas

t ecno logias de gest ão e produção trazidas pela reest rut uração produt iva:
int ensifica-se o processo de explor aç ão e desmo bilizam- se as
organizações da classe que vive do trabalho 12.
As novas especificidades de int ensificação da explor ação da força

de t rabalho ocorrem quer pelo fat o de os t rabalhadores assalar iados
t rabalhare m simu lt aneament e em vár ia s máquinas e fun ções – o
t rabalhador mult ifuncio nal –, quer pelo r it mo e veloc idade impost os
pelos processos produt ivos encadeados, e agora infor mat izados e
programados em redes, superando a velha for ma de produção em sér ie do
fordis mo/t aylor ismo.
Desse modo, a acumulação flexíve l consegue co m a maquinar ia

aut omat izada e infor mat izada e a adoção de novos mét odos de gest ão
(Qualidade t ot al, Just i n time, escama de peixe, Kan bam, gerência
part icipat iva, ent re out ras) subsumir, em t ermos for mais e reais, a força
de t rabalho ao capit al ( ANTUNES, 1995; 2000; BRAGA, 1996; ALVES,
2000) e, port ant o, expropr iar os conheciment os acumulados pela força de
t rabalho. Dessa for ma, a reest rut uração produt iva co nfigura um quadro
ext remament e posit ivo para o capit al; os agent es econô micos r et omam os
ciclo s virt uosos de acumulação e, com eles, a recuper ação das
rent abilidades.
É ass im que a acumulação flexíve l consegue reanimar o

capit alis mo em um no vo pat amar de exploração da força de t raba lho,
co mbinando, fort ement e, for mas r elat ivas e abso lut as de ext ração de
mais- valia ( ANTUNES, 2000, p. 37 -56).
12
E st a t erm in ol ogi a t em com o obj et i vo, de a c or do com An t un es (2000, p. 101),
c on fer i r va l i da de con t em por ân ea a o con cei t o m a r xian o de cl a ss e t r a ba lh a dor a, a ssi m
c om o pr et en de se c on tr a por à s i deol ogi a s a pol ogét i ca s de fi m da hi st ór i a e,
c on sequen t em en t e, do fi m da s cl a sses fun da m en ta i s e da cen tr al i da de do tr a ba lh o. O
c on cei t o de cl a s se s oci a l que vi ve d o t r a ba lh o a m pl i a o c on c ei t o d e cl a ss e
t ra ba l ha dor a , in cor por an do est r a t os c om o os t er cei r i z a dos, pr eca r iz a dos, den tr e
out r os, que est ã o i n cl usi ve for a do m un d o do t r aba l h o, c om o os d e sem pr ega dos, bem
c om o di fer en ci a da cl a sse de m an do r epr esen t at iva do ca pi t a l .
23
Nosso post ulado é que as mudanças ocorr idas co m o processo de

reest rut uração produt iva do capit al associada a uma ideo logia que
remo nt a e revigora os pr incípios da Teor ia do Capit al Humano
fort alecem a valor ização do capit al. A acumulação flexível t raz consigo a
sua pedagogia ou um novo pr incíp io educat ivo para disciplinar e
subjugar a força de t rabalho 13 ao capit al. Confor me mencio na Olive ira
(2003):
O capital nã o só subsu me tu do a os s eus int er ess es, ma s

inclus ive det er mina o qu e qu er e o qu e deve s er f eit o
par a atender aos s eus des ejos. O capital nã o esp er a o qu e
os tr abalhador es t êm a lhe of er ecer , dita sua s
necessida des. Par a isso, constr ói os novos conceit os e as
novas cat egor ias coor dena dor as da sua r elação com o
tr abalho. E ntr e est es, os conceit os de empr egab ilida de e
de comp et ências sur gem como a qu eles qu e melhor
sint et iza m a cr is e do empr ego e as estr atégia s do capital,
no ca mp o edu cacional, ob jet iva ndo ma nt er su a hegemoni a
(OLI VEIR A, 2003, p. 86) (gr if os noss os).
Est as pedagogias são as “pedagogias das compet ências, a t ese da

empregabilidade cujo slogan é o aprender a aprender ”. Pedagogias e
cat egorias, que na acepção de Duart e (2001), são “apropr iações pós -
moder nas 14 no âmbit o da educação qu e fort alecem o sist ema capit al”.
13
BRAVE RMA N (1987, p. 54), de for m a pri m or osa , a tr i bui um sent i do si gn i fi ca t i vo
à for ça d e t r a ba l h o. Pa r a est e a ut or , a for ça d e t r a ba lh o c om o ca pa ci d a de h um a na de
exe cut a r tr a ba lh o nã o pod e ser c on fun di da com o pod er de qua l quer a gen t e n ã o
h uman o, seja el a n at ur a l ou fei t a pel o h om em . O t r a ba lh o h um an o, seja di r et a m en t e
exer ci d o, se ja a rm a z en a do em pr odut os c om o fer ra m ent a s, m a quinar i a ou a n im a i s
dom e st i ca dos r epr esen t a o r ecur s o excl usi vo da h um an i da de par a en fr en t ar a
n at ur ez a . Assi m , para os h um an os em s oci eda de, a for ça de t r a ba l h o é um a ca t egor i a
esp eci a l , dest i t uí da e n ã o i n t er ca m bi á vel c om o qua l quer out r a, si m pl esm en t e por que
é h uman a .
14
Pa r a um est udo a pr ofun da do, r i co e cr í t i co a c er ca da s ba s es e fun da m en t os da P ós -
m oder n i da de, ver a Par t e I do l i vr o de HA RVE Y, D. A c ondi ç ão pós - mode r na . 3 . ed.
Sã o Pa ul o: L oyol a , 2000. Pa ssa gem da m oder nida de à pós -m od er n i da de n a cul t ur a
c on t em por ân ea , (p. 13 -109). No c on t ext o fi l os ófi co, a p ós -m od er n i da de se c on st i t ui
c om o l egí t i m a r ea çã o à “m on ot on i a ” da vi sã o de m un do do m od er n i sm o uni ver sa l ,
cuj o si st em a é g er a l m en t e per cebi d o c om o p osi t i vi st a , t ecn oc ên t ri co e r a ci on a l i sta .
O m oder n i sm o un i ver sa l t em si do i d en ti fi ca do c om o a cr en ça n o pr ogr esso l i n ea r,
n a s ver da des a bs ol ut a s, n o pl a n eja m en t o r a ci on al de or den s s oci a i s, i dea i s, e c om a
pa dr oni z a çã o do c on h eci m en t o e da pr oduçã o. O p ós -m od er n o, em c on tr a st e,
pr i vi l egi ar i a a h et er ogen ei da de e a di fer en ça c om o fo r ça s l i ber t a dor a s n a r ede fi n i çã o
do di s cur so cul t ur a l , quer di z er, a fr a gm en t açã o, a i n det er m in a çã o e a i n t en sa
des c on fi a n ça de t od os os di s cur sos un i ver sa i s ou, pa r a usa r um a t er m in ol ogi a
fa vor i t a, “t ot a l i z an t es” . É m ar co d o p en sa m en t o pós -m od er n o a des c o ber t a d o
pr a gm a ti sm o n a fi l os ofi a , a m udan ça de i dei a s s obr e a fi l os ofi a da ci ên ci a
pr om ovi da por Kuhn (1962) e Fe yer a ben d (1975), a ên fa se fou ca l t i an a na
24
Essas pedagogias for am sendo incorporadas pe las refor mas dos sist ema s
de ensino, realizadas na Europa, Ásia e Amér icas. Daí a necessidade de
inst it ucio nalizar novas prát icas pedagógicas de esco lar ização e
qualificação da fo rça de t rabalho, em t odos os mo ment os da
esco lar ização. No caso do Brasil: da educação infant il à educação
super ior.
I manent e a est e “no vo princípio educat ivo”, demandado pelo

capit al co m a pedagogia das co mpet ências e a t ese da empr egabilidade,
há um dis cur so ideo lógico de cunho int egrador, que art icula,
reciprocament e, o aument o da produt ividade e co mpet it ividade
econô mica co m as po lít icas educat ivas. Tal discurso ancorado nas
cat egorias cidadania, inclusão social e mit igação da pobreza t em sido os
refer enciais est rut urant es das po lít icas e programas gover nament ais, t ais
co mo o PLANFOR, PNQ, Projo vem Trabalhador nas suas vár ia s
modalidades, dent re out ros 15, em ambo s gover nos ( FHC e Lula). E st e
discur so procura, dissimuladament e, demo nst rar uma dimensão “ma is
humana” da lógica reprodut iva capit alist a, que t em no lócus do Est ado o
pr incipal agent e operacio nalizador, por assegurar uma “pseudo inclusão”
aos já exclu ídos das diver sas for mas de sociabilidade humana e
produt iva. Ent ret ant o, a const it uição do novo d iscurso int egrador ocult a
o papel do Est ado como indut or e media dor do processo de reprodução
do capit al. Est e, em essência, at ua ambiguament e, co m po lít icas que
visam at ender aos imper at ivos das t ransfor mações econô micas co m a
busca incessant e pelo cresce nt e aument o da produt ividade, assim co mo
at ua na pro moção de ser viços que pro movem a inclusão, via po lít ica s
des c on t in ui da de e n a di fer en ça n a h i st ór ia e a p r im a zi a da da por el e a “ c or r el a çõe s

pol i m or fa s em vez da ca usa l i da de si m pl e s ou c om pl exa ” . Ac en t ua -se a
i n det erm in a çã o com t e or i a da ca t á str ofe, do ca os e o r essur gi m en t o da pr eocupa çã o
c om a ét i ca n a pol í t i ca e n a an tr opol ogi a c om a va l i da çã o da “di gn i da de do out r o” ,
t udo i ss o i n di ca um a a m pla m udan ça n a “e st r ut ura do sen t i m en t o” . O que h á em
c om um n esse s ex em pl os é a r ej ei çã o da s m et an arr at i va s (SANT OS, 1990, p. 19).
15
O est ud o e a n á l i se dos Pr ogr a m a s: PLANFO R (1995 -1998/ 1999 -2002); Ser vi ço
Ci vi l V ol un t ár i o (F HC) e Ju ven t ude Ci da dã (Lul a ), PROE P, P RO NE RA, PNPE , PN Q,
PROE JA e P ROJ OVE M n os p er m i t e in fer i r que o di s cur so est r ut uran t e que m a r ca m
os r e fer i dos pr ogr a ma s gover n am en ta i s é que a educa çã o é um i n vest i m en t o que ger a
r en da , a m pl i a opor t un i da des de em pr ego, des en vol vi m en t o, equi da de, cr esci m en t o e
i n cl usã o soci a l a os suj ei t os ex cl uí dos s oci a l m en te.
25
sociais. O refer ido discurso t em co mo t ent áculo um pro jet o ident it ár io

const ruído por vár io s organismos e inst it uições sociais, t ais co mo o
Banco Mundia l, a CEP AL e o empresar iado (OLIVEIRA, 2005; 2006)
(segment os que per sonificam o capit al), bem co mo inst it uições de vida
social. Est as são as forças po lít icas que no cenár io brasile iro t êm
est rut urado a qualificação profissio nal, cujos pro jet os e disc ur sos
buscaremo s evidenciar no decorrer do estudo.
Ent ret ant o, emerge, dessa for ma de produção, a conciliação de

novos mo delo s de produção e educação esco lar, ambo s buscando
conso lidar for mas de aprendizagem que pot encializem o novo ciclo
virt uoso do capit alismo, o qual, em seus fundament os, sust ent am os
pilar es própr ios dest e sist ema societ al: a expl oração do homem pelo
homem.
Há, port anto, um recrudesciment o da pedagogia, uma

(re) inst rument alização dos processos de ensino e aprendizagem, e sua
int rodução nas unidades educat ivas esco lares e não esco lares, co m novos
cont eúdos e exigências de no vas post uras, comport ament os e habilidade s
dos sujeit os pedagógicos, se podemos diz er assim, para fort alecer, agora,
co m maior int ensidade, a dominação do capit al so b re a força de t rabalho ,
mediada pela ideo logia da for mação t écnica ou qualificação profiss io nal.
A co mbinação e co mpat ibilização dos modelos produt ivos co m o

sist ema educat ivo est ão sob o co mando das pot encia lidades abert as pelo s
novos padrões da acumulaçã o flexíve l. É exigência dest e modelo de
acumulação uma no va inst it ucio nalidade de qualificação profissio nal e,
por conseguint e, a proposição de po lít icas públicas de apr imorament o da
força de t rabalho. Nesse cont ext o hist órico, procurou -se refor mar a
inst it ucio nalização da qualificação pro fis sio nal, bem co mo da educação
básica.
Esses acont eciment os se int ensificaram nas t rês últ imas décadas do
sécu lo XX, mas apresent am t endênc ias de est abilização nas pr imeiras
décadas do século XXI ; ainda que co m sucessivas cr ises, congênit as e
hist ór icas, mas sem co mpro met er as bases da reprodução socio met abó lica
26
do capit al. Isso acont ece dessa for ma porque, na at ual

cont emporaneidade do capit alis mo, os sujeit os hist ór icos que se
cont rapunham ao capit al foram desmo bilizados , co mo é o caso do
mo viment o sindical; e os novos mo viment os sociais que emergiram –
novos suje it os – lut am fragment ados e condic io nados por suas
part icular idades corporat ivas, sem nenhuma chance de derrot ar o capit al.
Confor me argument a Ant unes (2000, p. 48):
Opondo-s e ao contr a -poder qu e emer gia das lutas sociais ,

o cap ital iniciou u m pr ocess o de r eor ga niza ção das suas
f or mas de dominaçã o s ocietal, nã o s ó pr ocur an d o
r eor ganizar em t er mos cap italistas o pr ocess o pr odutivo,
mas pr ocur ando gestar u m pr ojet o de r ecup er ação da
hegemonia nas ma is diver sas esf er as de s ociab ilidade.
Fez iss o, p or ex emp lo, no p lano ideológico, por meio d o
cult o de u m subj etivismo e de u m ideár io f r agmenta dor
qu e faz ap ologia ao individualis mo exacer ba do contr a as
f or mas de s olidar i eda de e de atuaçã o colet iva e s ocia l.
No Brasil, foram int roduzidos, além de novos processos e

modalidades de for mação/qualificação profissio nal 16, novos mecanis mo s
de part icipação da sociedade civil, de sujeit os sociais, na elaboração de
met odologias e execução dos planos, projet os e programas de
qualificação. Est es sujeit os passar am não só a execut ar as po lít icas de
for mação profissio nal, a elaborar met odologias, be m co mo cont ribuir
para est abelecer o consenso ent re capit al e t rabalho (SILVA, 2003) .
Out ro exemplo da nat ureza dest a nova inst it ucio nalidade são os
conselho s que decidem sobr e a po lít ica de qualificação profiss io nal do s
ent es federados (co mo o CODEFAT) e as co missões de empr ego que
envo lvem sindicat os, cent rais sindicais e as diver sas modalidad es de
organizações não gover nament ais.
16
Segun do a LD B 9394/ 96, a E duca çã o Pr ofi ssi on a l deve e st a r in t egr a da à s
di fer en t es for m a s de educa çã o, à ci ên ci a e à tecn ol ogi a . Tr a ta -se da est r a t égi a do
E st a do pa r a fa vor ec er o de sen vol vi m en t o s oci oec on ôm i c o n a ci on a l , bem com o pa r a
r eduçã o da s de si gua l da des s oci a i s e r egi on a i s. Os objet i vos da LD B, n o que t a n ge à
for m a çã o pr ofi ssi on a l , coa dun a m -se c om a n ova i n sti t uci on a l i da de dos Pl a n os qu e
pr et en dem os a n a l i sar. Nova i n st i t uci on a l i da de, va l e di z er , é a in st i t uci on al i za çã o d e
n ova s pr á t i ca s soci a i s de qua l i fi ca çã o pr ofi s s i on a l , com o o i n gr esso de n ovos
suj ei t os s oci a i s, c om o os si n di ca t os e a s c en tr a i s si n di ca i s, n o pr oces s o d e
el a bor a çã o e ex ecu çã o da s p ol í t i ca s pú bl i ca s d e qua l i fi ca çã o pr ofi ssi on a l ; pr oce s s os
que a n t es er a m r ea l iz a dos a pen a s pel a s em pr esa s ca pi t a l i st a s, m edi a da s pel o Si st em a
S, e pel o E st a do.
27
Ent ret ant o, são as po lít icas públicas est at ais que, em nossa
co mpreensão, expressam a programação e as decisões, mais
concret ament e, sobre as var iadas for mas, objet ivos, condições, cont eúdos
e per fil da força de t raba lho, sob a orient ação da reest rut uração
produt iva do capit al e da refor ma neo liberal do Est ado. Mais do que
reguladoras, nor mat ivas e legais, est as po lít icas subst it uíram a
inst it ucio nalidade exist ent e at é ent ão, mat er ializadas nas le is e for mas de
fazer qualificação profissio nal para, com isso, adequar -se à est rut ura
societ al emergent e co m a reest rut uração produt iva. Confor me explica
Cêa et al (2007, p. 30):
As p olít icas de f or ma ção do tr abalha dor são ma is qu e

mer as r esp ostas p edagógicas e f or mat ivas às mu da nça s
estr utur ais qu e af eta m t odas as dimens ões da vida s ocia l.
O map ea ment o e a exp licitaçã o dos fu ndament os e da s
ações of icia is volta das par a a pr omoçã o des sa for maçã o
são instr u ment os de compr eensã o de como a educaçã o d o
tr abalha dor s e vincula or ganic a ment e a pr ocess os
econômicos e polít icos 17.
Post ulamos, nest e est udo, que a polít ica de qualificação

profissio nal est á no coração do apr imorament o da força de t rabalho, e
que a ela se acoplam, reciprocament e, mudanças inst it ucio nais –
jur ídicas, polít icas, sociais e econô micas. Est as mudanças t endem a
mer cant ilizar a educação e seu pot encial emancipador, servindo de
mecanis mo s que cont r ibuem co m o processo de exploração do trabalho
humano, co mo rat ifica Amaral (2005, p. 130).
Ao s e conver t er a edu caçã o em qu alif icaçã o e

r equalif icaçã o pr of iss iona l e, por tant o, em p ot encia l
ob jet o de mer ca ntilização, longe de s e apon tar a r uptura
com a exp lor ação como pr et endem mostr ar a socieda de d o
17
No ca s o br a si l ei r o, a educa çã o pr ofi ssi on a l , com o el em en t o ess en ci a l à pr oduçã o,
só en t ra n a a gen da do ca pi t a l com a op çã o d e fi n it i va pel a sua i n du stri a l iz a çã o. Ness e
sen t i do é qu e, a pa r t ir dos a n os 1940, sã o t om a da s a s de ci s õe s g over n a m en t ai s que
ca r a ct er i za m defi n i t i va m ent e o a poi o d o ca pi t a l i n dustr i al à for m a çã o pr ofi ssi on a l ,
r econ h eci da com o fa t or n ecessá r i o a o s eu fun ci on am en t o. Ao ser pl an ta d a a sem en t e
do ca pi t a l i sm o i n dustr i a l n a ci on al , com o p es a do a p oi o e st a t a l , é que, de for m a
expl í ci t a , a educa çã o pr ofi ssi on a l va i a o en con t r o dos i n t er esses d o ca pi t a l , a par tir
do seu m od el o de d es en vol vi m en t o. E sse en c on t r o m a t eri a l iz a -se em i n i ci a t i va s
c om o a cr i a çã o da s E sc ol a s T écn i ca s (Fed er a i s) e os SE NAI (PE RE I RA, 2007, p.
151).
28
conheciment o – o qu e s e constata é qu e as r eais

necessida des de edu caçã o d os tr abalhador es sã o
absor vidas p elo capita l, através da apr opr iação do t emp o
de vida e de tr abalho do tr abalhador , do conheciment o e
das suas qualif icações a dqu ir idas no s eu tr abalho.
Est as são algumas das razões que just ificam nosso int eresse em
apreender a mat er ialidade hist ór ica dest a nova institucionalidade , dent ro
das po lít icas de qualificação profissio nal, efet ivadas no Br asil nas
últ imas décadas do sécu lo XX, num per íodo de mais de uma década,
prat icament e, 16 anos.
A inst it ucio nalidade imple ment ad a sinaliza co mo as po lít ic as

públicas de gover nos de educação profissio nal se acoplam a um pro jet o
societ ár io do capit al, de qualificar para mant er os níveis de exploração
do t rabalho humano ; e co mo est as transit am de um programa
gover nament al para galgar um st at us de programa/po lít ica pública de
Est ado. Analisar emo s a inst it ucio nalidade da po lít ica de qualificação
co mo àquela que est abelece mediações com as mais diversas ordens e
demandas, para, assim, co mpreender mo s a educação t ecno lógica,
sobret udo, os P lanos Nacio nais de Qualificação co mo t endência de
polít ica pública de Est ado.
O mar co t emporal para iniciar as discussões referent es às po lít icas

de qualificação é a década de 1990. Nesse per íodo hist órico, ocorre a
refor ma gerencia l do Est ado brasileiro e, conco mit ant ement e, as
refor mas no âmbit o das po lít icas educacionais, inc lusive a da educação
profissio nal brasileira 18, demandadas por organismo s int er nacio nais
co mpro met idos abert ament e co m os int eresses do capit al (OLIVEIRA,
2006).
A ut ilização da cat eg oria de “no va po lít ica de qualificação” se

just ifica por compr eender mos os planos e programas de qualificação da
18
Pa r a um est udo a pr ofun da do da r efor m a da ed uca çã o pr ofi s si on a l , ver a t e se de
dout or a m ent o de OLI VE IRA, Ra m on : Pol í ti c as do Ensi n o M é di o e da Ed uc aç ã o
Pr ofi s si onal n o B r asi l – anos [19]90 : su bor di na çã o e r et r oc es s o educa ci on a l. 2001.
349f. T es e ( D out or a do em E duca çã o) – Fa c ul da de de E duca çã o, Un i ver si da de
Fed er a l Fl um in en se. Ni t er ói / RJ.
29
força de t rabalho co mo uma cont inuidade hist ór ica, bem co mo

co mpart ilha mos dos post ulados de Fidalgo & Machado (2000, p. 250)
acerca da co ncepção de “no va po lít ica”. Para est es aut ores, a part ir de
1996, precisament e, o país passa a t er uma no va po lít ica de Educação
Profissio nal, for mulada pelo Minist ér io do Trabalho e art iculada co m o
Minist ér io da Educação. Essa novidade fo i concret izada median t e t rês
eixos est rut urant es: a imp lement ação do PLANFOR, a cr iação de uma
rede de Cent ros Públicos de Educação Profissio nal e a Po lít ica do Ensino
Médio. O MEC ocupou -se da r eest rut uração da rede de ensino t écnico
federal e do Ensino Médio e o MTE do PLANF OR e da int egração do
sist ema público de geração de t rabalho e renda. Mes mo co nsiderando a
tot alidade e as dimensões que envo lvem a po lít ica de educação
profissio nal, nest e est udo, delimit amo s nossas análises à po lít ic a
nacio nal de educação profissio nal bá sica do t rabalhador. Sendo definida
pelos aut ores, Fidalgo & Machado (2000, p. 250) como:
Disp os ições t oma das dentr o do domínio da educaçã o ou

da f or maçã o pr ofiss iona l p elo gover no, compr eendendo a
ma neir a de conduzir a r ealização dos ob jet ivos, metas,
meios de ex ecuçã o, sup er visã o, acompa nha ment o e
avaliação de p lanos e pr ojet os or ienta dos s egu nd o
cr it ér ios pr ior itár ios de at endiment o.
Cons iderando esses fat os e co m a int enção de aprofundar e mesmo

dialogar co m as pesquisas e reflexões de Ant unes (1995; 2000) ; Br aga
(1996); Har vey (2000) ; Alves (2001) ; Cêa (2003; 2007) ; Kuenzer (2000) ;
Fr igotto (1998); Deluiz (1999) ; Olive ir a ( 1999; 2001; 2003; 2005; 2009) ;
Sousa (2005), Amaral (2005), dent re out ros autores, propomo -nos a
invest igar os dois P lanos que, a nosso ver, expressam, emp ir icament e, a
polít ica de qualificação profissio nal no Brasil: o PLANFOR (P lano de
Qualificação Pro fissio nal), cr iado em 1996, e o PNQ (P lano Nac io nal de
Qualificação Profissio nal), proposto no âmbit o do Minist ér io do
Trabalho e m 2003, no gover no Lu la, em subst it uição ao PLANFOR.
Objet iva mos esclar ecer que a nova inst it ucionalidade, post a por essas
polít icas de qualificação, est á associada à reest rut uração produt iva, à
refor ma do Est ado e à ideo logia das pedagogias da co mpet ência e do
30
“aprender a apr ender”, bem co mo o discur so int egrador de inclusão

social e mit igação da pobr eza sediment ados nas po lít ica s
gover nament ais. Est e fat o assinala como a refer ida po lít ica de
qualificação dos trabalhadores t em se configurado como uma das
expressões da const rução da hegemo nia do capit al so bre o trabalho.
Const rução hegemô nica que t em adquir ido o consenso at ivo de t odos os
sujeit os que são diret ament e at ingidos pela qualificação profissio nal.
Esses são aspect os que aprofundaremo s no decorrer da nossa
invest igação.
A int enção é, port anto, ampliar as análises da qualificação

profissio nal, no sent ido de revelar out ros nós que a emana m ao processo
de acumulação capit alist a, operada nas últ imas décadas.
Esses P lanos, no at ual cont ext o das mudanças c apit alist as

cont emporâneas, t êm se const it uído co mo expressão e mat er ialidade da
nova inst it ucio nalidade da educação pro fissio nal br asile ira, for jados e m
um co nt ext o social e hist ór ico de pro fundas t ransfor mações na base
t écnica produt iva, que dão provas p ara post ular mos, fundament alment e
co m Har vey, um no vo cic lo virt uoso de acumu lação capit a list a,
co mpreendido co mo reest rut uração produt iva do capit al. E ssas
t ransfor mações evidenciam uma 3ª Revo lução Indust r ia l pro movida pelo
capit al e, por ser revo lucio ná r ia, envo lve t odos os planos de
sociabilidade do ser humano: socioeconô mico, cult ural, po lít ico e
ideo lógico.
Nosso objet ivo consist e em analisar a inst it ucio nalidade da no va

polít ica de qua lificação profissio nal, buscando ident ificar as similit udes
e difer enças e/ou as rupt uras e cont inuidades ent re aqueles P lanos de
qualificação. Queremos chamar a at enção para o fat o de que est as
polít icas muit o mais do que po lít icas de gover nos dist int os t êm se
consubst anciado co mo t endência de po lít ica de E st ado, est rut uradas so b
a dinâ mica do capit al. E st a dinâmica, de acordo co m S ilva Jr. &
Sguissardi (1999, p.97):
31
[...] faz do cap italis mo u m modo de pr oduçã o

expans ionista e extremamente dinâmi co em sua bas e
produtiva, na economia, na p olít ica, na cultur a e na
necessár ia unida de s ocia l. Sua pr óp r ia lógica,
hist or ica ment e pr oduzida, imp õe - lhe constant es pr ocess os
de r uptur as e cont inu ida des par a sua pr ópr ia ma nut ençã o
( gr if os noss os ).
Cons iderando a assert iva de S ilva Jr. & S guissardi, podemo s

afir mar que, na dinâ mica re produt iva do capit al, a po lít ica de
qualificação profissio nal, cuja expressão é o PNQ, mais do que rupt ura
co m o PLANFOR, apresent a cont inuidades e co mpro missos. O PNQ
nasce co mo no va po lít ica go ver nament al alicerçada em velhas bases e
passa a int egrar, parado xalment e, a “no va/ velha” po lít ica de
qualificação, iniciada co m o PLANFOR.
Nossa t ese é que a inst it ucio nalidade e os discursos das po lít icas
de qua lificação profiss io nal, ainda que apresent em est rat égias, cont ornos
e arcabouços diferenciados (PLANFOR e PNQ), não deixam de submet er -
se, co mo po lít ica de Est ado, ao modelo de acumulação capit alist a
flexível (HARVEY, 2000; OLI VEIRA, 2003; 2006). Modelo esse que
exige uma for ma específica de qualificação profissio na l, e que demanda
um per fil de força de t ra balho para at uar nesse modelo de acumulação,
além de fort alecer a hegemo nia do capit al sobre o trabalho.
Esse mo delo apresent a uma cont radição insuperável: ampl ia

desmesuradament e a cert ificação da força de t rabalho sem a proporciona l
inserção dest a na eco no mia. Ist o quer dizer que as mudanças
inst it ucio nais pro mo vidas pe lo P LANFOR e, porque não, pelo PNQ, t ê m
se revelado limit adas e impot ent es para equacio nar o proble ma do
dese mprego, em cont ext os neo liberais. Chamamo s a at enção para o fat o
de as po lít icas de E st ado t ranscendere m os limit es provisór io s do t empo
de gover no est abelecidos const it ucio nalment e. Consideramo s que a
polít ica de E st ado muit o mais do que det er minada pelo t empo de go ver no
const it ucio nal é det er minada pelas t ransfor mações ma is amplas d a
econo mia: pelo modelo de acumu lação e t ransfor mações da base
t ecno lógica das at ividades eco nô micas.
32
Isso significa dizer que, nas at uais co ndições sociais e hist óricas, a
qualificação profissio nal se faz de acordo co m as lut as exist ent es ent re
os diverso s “campos de forças polít icas” (GRAMSCI, 1999) ;
fundament alment e, ent re o “campo de fo rças po lít icas” do capit al e do
t rabalho, ou seja, o que est á em disput a no campo de forças ent re capit al
e t rabalho é a for ma co mo se pode amplia r a capacidade de t rabal ho, sua
for mação, como processo de qualificação/enr iqueciment o, for mas de se
gerar mais r iquezas, qual seja: a qualificação da força de t rabalho co mo
geradora de r iquezas via produção de excedent e. Não obst ant e, a
for mação da força de t rabalho, a inst it ucionalidade que a regula e
legit ima será ana lisada dent ro dest a perspect iva.
Não obst ant e, est e est udo procura demo nst rar que, independent e do
per fil e das est rat égias das po lít icas de gover no, a for mação da classe
que vive do t rabalho est á associada às cond ições objet ivas e mat er iais de
reprodução da sociedade capit alist a (SILVA JR. & SGUISS ARDI, 1998 ;
OLIVEIRA, 2003; CÊ A, 2003).
Co mpreendendo o PLANFOR e o PNQ co mo mat er ialização e

fact icidade mais ampla, buscar emos problemat izar as seguint es quest ões:
 Quais os propósit os e discursos 19 das forças que sust ent am e

just ificam os P lanos de qualificação profissio nal?
 Que similit udes e diferenças e/ou rupt uras e cont inuidades exist e m
ent re aqueles planos nacio nais de qualific ação, em t er mos est at ais e
est rat égias po lít icas?
19
Di scur s o é a qui c om pr een di do c om o r e sul t a do da s r el a ções s oci a i s, “a t i vi da de e
a çã o d os su j ei t os, i n scr i t os em c on t ext os det er m i na dos” . Sen do pr oduz i d o
soci a l m en t e, em um det er m in a do m om en t o h i st ór i co, pa r a r espon der à s n eces si da de s
post a s n a s r el a ções en t r e os h om en s pa r a pr oduçã o e r epr oduçã o d e sua exi st ên ci a ,
ca rr ega o h i st óri co e o i de ol ógi c o dest a s r el a ç õe s (MAING UE NE A U, 1996). Nã o h á,
pa ra Ca va l can t e (2007, p. 35), di scur so n eut r o ou i n ocen t e. T odo di s cur so é
i deol ógi c o, vi st o qu e, “a o pr oduz i -l o, o su jei t o o fa z a pa r t ir de um l ugar soci a l , de
um a per spect i va i d e ol ógi ca , e a s si m ve i cul a m va l or es, cr en ça s, vi s õe s d e m un do qu e
r epr esen t am os l uga r es s oci a i s que ocupa . O di scur so é, p oi s, ca m po d e m edi a ç õe s
que a r t i cul a n ovos sen t i dos a os já c on h eci dos. E l e t em a ca pa ci da de d e (r e)si gn i fi ca r
o já di t o e i n st i t uir um a n ova m em ór i a di scu r si va ” .
33
 E m que aspect os e dimensões est es P lanos cont r ibuem para for jar
uma po lít ica de Est ado de qualificação profissio nal?
Mais do que nos pergunt ar mos o que é o PLANFOR ou o PNQ,

percorreremos um caminho invest igat ivo que nos dê possibilidade de
co mpreender as relações exist ent es ent re os P lanos, a reest rut uração
produt iva, a qualificação profissio nal como ideo logia (as pedagogias que
procuram va lidar e just ificar porque est a polít ica de qualificação e não
out ra) e a nat ureza das refor mas das po lít icas públicas de qualificação
promo vidas pelo E st ado. Relações que, confor me est udos precedent es,
ent re os quais os de Olive ira (2003; 2005) e Cêa (2007), apont am par a
uma po lít ica pública de for mação que, mais do que valor izar e
enr iquecer, (des)qualifica , subordina e subsume a classe que vive do
t rabalho às novas est rat égias de acumulação flexível.
Os est udos so bre qualificação profissio nal indicam que,

independent e da vo nt ade po lít ica do s gover nos, as po lít icas de
qualificação pro fissio nal, realment e ef et ivadas, apresent am dimensões e
caract er íst icas diferenciadas de adesão e subordinação dos t rabalhadores
assalar iados e do “campo de forças po lít icas” por eles const it uído. Co m
isso, t ais po lít icas t êm conseguido legit imar a pr ivat ização do fundo
público 20 (FAT), co mo enfat izam os est udos e pesquisas de Oliveir a
(1999) e Cêa (2003), ainda que junt o às forças sociais adversas ao
ideár io neo liberal, co mo os sindicat os e cent rais sind icais. Inst it uições
que, hist or icament e, er am part ícipes de uma linha de ação po lít ic a
20
Fun do Pú bl i c o, d e a c or do c om Fi da l go & Ma ch ado (2000, p. 169 -170), c on si st e em
um a par cel a si gn i fi ca t i va da r i quez a pr oduz i da por um a soci eda d e, que s e en con t r a
sob o c on t r ol e do E st a do ou m e sm o d e or gan i za ções pú bl i ca s n ã o g over na m en t a i s,
dest i n a da a o fi n an ci a m en t o de a t i vi da de s i m por t an t es pa ra o cr es ci m en t o d o
i n vest i m en t o ca pi t a l i st a ou pa r a o fi n a n ci am en to d e ben s e ser vi ç os n e ce ssá r i os à
r epr oduçã o da for ça de t r a ba lh o. En gl oba h a ve r es e r ecur sos fi n an cei r os de qu e a
soci eda d e p ode di sp or ou d est i n ar par a ta i s fi n s. O fi n an ci a m en t o públ i c o, pa r a
em pr een di m ent os ca pi t a l i st a s e r epr oduçã o da for ça de t r a ba lh o, sem pr e c on st i t ui um
i n str um en t o de expa n sã o e r esol u çã o d e probl em a s ger a dos n o pr oc es s o d e
a cum ul a çã o e c on c en tr a çã o de ca pi t a l . A o r i gem dest e s r ecur sos pr ovém de i m post os ,
t a xa s ou m eca n i sm os d e p oupa n ça c om pul sór i a − c om o o FGT S − a r r eca da dos pel o
E st a do ou s et or es or ga ni z a dos da soci eda d e, c om o objet i vo d e i n t er vi r n a s
a t i vi da des e c on ôm i ca s ou pr om over a r edi str i bui çã o de r i quez a s . A ut i l iz a çã o de
fun dos pú bl i c os pa r a fi n an ci ar in vest i m en t os pr i va dos é um a for m a de pr i va t i z a çã o
do E st a do e a el a bor a çã o d e m edi da s de c on t rol e s oci a l dest es r ecur s os é um dos
pr in ci pa i s desa fi os da s s oci eda de s dem ocr á t i ca s, r essa l t a m os a ut or es.
34
sindical co mbat iva, as quais, infe lizment e, foram cedendo às po lít icas
neo libera is de qualificação profissio nal.
Essas po lít icas er igidas na década de 1990 são for jadas em u m

cont ext o neo liberal marcadas pelo desemprego e a exclusão social,
decorrent es do processo de reprodução socio met abó lica do capit a l
(MÉSZAROS, 2002). A t eoria do capit al humano, bem co mo novas
pedagogias e cat egorias co mo a empregabilidade, habilidades,
co mpet ências, per fil da força de t rabalho apresent am, no caso do PNQ
(2003), a qualificação profissio nal co mo direit o social; e, no caso do
PLANFOR (1997), a qualificação co mo panaceia para o desenvo lviment o
social via inserção e reinser ção dos t rabalhadores no mundo da
econo mia.
Co mo aludido acima, esses P lanos reedit am em seus discursos a

t eoria do capit al humano, culpabilizando os t rabalhadores pelo fracasso
no emprego e pouca ou nenhuma empregabilidade 21, em função da baixa
esco lar idade e qualificação profissio nal. Mas do que qualificar co m os
fins de garant ir os direit os sociais e a proclamada inclusão social, a
qualificação dos t rabalhadores, consubst anciada nos refer idos P lano s,
alinha- se à dinâ mica e à lógica capit alist a de elevação da produt ividade e
co mpet it ividade ent re os t rabalhadores assalar iados, apesar de t er como
retórica as cat egor ias inclusão social, cidadania, just iça e direit o s
sociais.
21
Im por t ant es est ud os t êm ofer e ci do c on str ut os t eór i c os cr í t i cos pa ra
pr obl em a t i z a çã o da em pr ega bi l i da de ( LE IT E , 1997; OLIVE I RA, 1999; GA NZ, 2001;
GE NT ILI, 2002). Na a c epçã o d e Ol i vei ra (1999, p. 14), c on cei t ua -s e
em pr ega bi l i da de “c om o a ca pa ci da de da m ã o -de -obr a [si c] de se m a n t er em pr ega da
ou en c on tr ar um n ovo em pr eg o qua n do d em i t i da . O pr in cí pi o que e st á por t r á s do
c on cei t o é de qu e o des em pr ego t em c om o ca usa a ba i xa em pr ega bi l i da de da m ã o de
obr a , ou seja , sua i na dequa çã o em fa ce da s exi gên ci a s do m er ca do ” . Já , para Lei t e
(1997, p. 64 -65), a n oçã o de em pr ega bi l i da de pa r t e do pr i n cí pi o de qu e os
t ra ba l ha dor es des em pr ega dos en c on tr a m -se n essa si t ua çã o, n ã o por que h a ja fa l t a de
em pr ego, m a s pel a ba i xa ca pa ci da de d e a for ça de t r a ba lh o s e a da pt a r à s n ova s
exi gên ci a s da s em pr esa s ou, em out r a s pa la vr a s, por que n ã o a pr esen t am o per fi l d e
qua l i fi ca çã o exi gi d o pel o n ovo m od el o d e a cum ul a çã o fl exí vel . E m a m bos os
pr in cí pi os a pon t a dos, o d e Ol i vei r a e o de L ei t e , r essa l t a -se o a spe ct o i de ol ogi z a n t e
do c on c ei t o de em p r ega bi l i da de, que en c obr e os r ea i s m ot i vos da fa l t a de em pr ego.
35
Visando responder às quest ões problemat izadas ant er ior ment e, a

invest igação em paut a não se det erá em analisar as dimensões, pro jet os e
propost as pedagógicas arro ladas a part ir d os refer idos P lanos, apesar de
não deixar de consider ar as bases pedagógicas e cat egorias a ela
subjacent es e que lhes dão unidade ideológica e direção po lít ica. A
análise que est amos empr eendendo enfat izará as relações diret ament e
ligadas ao objet o em est udo: a nova inst it ucio nalidade das po lít ica s
públicas de qua lificação profissio nal no Brasil.
1. 1. O caminho da investigação: fundamentos e metodologia
O referencia l t eórico - met odológico que ser ve de aport e a est a

invest igação alicerça -se no mat er ialis mo hist ór ico -dialét ico, concebido
co mo uma for ma de ent ender a mat er ialidade hist ór ica da sociedade
capit alist a.
E m t er mos específico s dest a pesquisa, est a abordagem ajuda - nos a

problemat izar aquela que, para nós, é a quest ão cent ral: co mo se for ja a
inst it ucio nalidade da nova po lít ica pública de for mação/qualificação dos
t rabalhadores, na co nt emporaneidade, desencadeada a part ir do ciclo
virt uoso de acumulação capit alist a, que t em na acumu lação flexíve l o
mot or de t al inst it ucio na lidade.
Para proble mat iz ar t al quest ão, part iremos da rea lidade hist ór ica
const ruída pelo ser social do capit al (LUCKÁCS, 1989), para apr eender a
co mplexidade das relações sociais for jadas por est e ser.
Desse modo, procuraremos abarcar as possíve is relações que

envo lvem nosso ob jet o de est udo, de maneira que nos possibilit e uma
maior co mpreensão de suas t ramas e conexões. Brohm (1979, p. 21)
reit era a nossa opção por est a abordagem por admit ir que o “pensament o
dialét ico 22 é aquele que procura derrubar efet iva ment e t odas as port as
22
De a cor do c om Br oh m (1979), a di a l ét i ca de Ma r x é essen ci a l m en t e cr í ti ca e
r evol uci on á ri a e n ã o um a vi sã o de m un do pr on ta e a ca ba da , m a s um m ét od o d e
a ná l i se e a çã o. P or ser um m ét odo d e a pr een sã o da r ea l i da de seus r esul t a dos sã o
pr ovi s ór i os, pa r ci a i s e ina ca ba dos. Dessa for m a , segun do o a ut or , o m ét odo d o
m ar xi sm o n ã o é um dogm a , m a s um gui a par a a a çã o. Nã o h á a çã o r evol u ci on á r ia
36
que ocult am qualquer segr edo, qualquer mist ér io da nat ureza ou da

sociedade”.
A invest igação, de acordo com os post ulados do mat er ia lismo

hist ór ico -dialét ico, propost o por Brohm, part e do concreto que,
aparent ement e, é sincrét ico e disfor me, para uma anál ise invest igat iva
sist emat izada a part ir de aproximações sucessivas 23. O concret o t em a
pret ensão de or ient ar o pensament o para apropr iação do objet o
invest igado, em t odos os seus por menores, desvelando as suas diver sas
for mas de exist ência e descobr indo os “nexos int er nos” de ligação, ist o
é, o seu real cont eúdo (BROHM, 1979, p. 69).
Co mpreendendo o concret o como sínt ese de inúmeras

det er minações, e, port anto, unidade da diversidade, a dia lét ica mar xiana
se propõe a conhecer o real, elevando o pensa ment o do concret o ao
abst rat o para retornar ao concreto enr iquecido e mediado pelo processo
do conheciment o, visando t ransfor mar o concret o. Est e moviment o
caract er iza o própr io mo viment o originár io do t rabalho int elect ivo, que
implica: ação => reflexão => ação [. ..]. Por est e fat o, a realidade socia l
cir cunst anc iada hist or icament e, deve ser analisada em sua t ot alidade
concret a. Tal t ot alidade, para efet ivar -se, necessit a, ent ão, de uma out ra
import ant e cat egor ia que é a mediação, pois sem ela a própr ia est rut ura
da realidade, tomada co mo realidade concret a, est aria esvaziada da sua
iner ent e co mplexidade, à medida que é nela que se encont ram t odos os
processos que objet ivam o nasciment o, o funcio nament o e o ser
precisament e de um co mplexo, ist o é, o result ado das me diações. Par a
Luckács (1989, p. 22), as mediações podem ser assim vislu mbradas:
sem t e or i a r evol uci on ár i a. Assi m , n oss o desa fi o é bus ca r n a tra jet ór i a da n ossa
i n vest i ga çã o p er ce ber t odo o di n a m i sm o, pr ovi s or i eda de e t ran sfor m a çã o do pr oce ss o
h i st ór i co (MINA YO, 1994) qu e en vol ve a i n st i t uci on a l i da de da n ova p ol í t i ca d e
qua l i fi ca çã o pr ofi s si on a l .
23
Apr oxi m a ções su c essi va s p or que, com o Ma r x e E n gel s post ul a m n a Ideol ogi a
Al em ã e n a s T es es s obr e Feu er ba ch , a s c on t ra di ções s oci a i s qu e o pen sa m en t o
pr ocur a a pr een der n ã o se r es ol vem n o p en sa m en t o, m a s com a s r evol uç ões s oci a i s.
Da í da 3ª T es e de Ma r x sobr e Feu er ba ch : “a pr á ti ca [l ei a -se a r ea l i da de c on cr et a ] é o
cr i t ér i o da ver da de [. . . ]” (MARX, 1984, p. 208).
37
[...] convém pr imeir o captar clar a exatament e est a

dif er ença entr e a ex ist ência r ea l e o s eu nú cleo int er ior ,
entr e as r epr es entações qu e delas s e f or ma m e os
conceit os. [...] Tr ata -se, p ois, p or u m lado, de destacar os
f enômen os da sua f or ma dada como imediata, d e
encontr ar as mediações p elas qua is p odem s er r ef er idos
ao s eu nú cleo e à sua ess ência e captados na sua pr ópr ia
ess ência e, p or outr o la do, atingir a compr eensã o dest e
car áter f enomena l, desta apar ência f enomena l,
cons ider ada a sua for ma de ma nif estação necessár ia.
E m t er mos de nossa pesquisa, isso significa o seguint e: de maneira

lógica, part iremo s da análise do concret o, por isso o primeiro capít ulo
t rat ará da reest r ut uração produt iva do capit al, e co mo est a, em sua
dinâmica, pressupõe o apr imorament o da força de t rabalho enr iquecida,
em uma palavra, qualificada. Passaremo s em seguida, no segundo
capít ulo, a analisar a med iação dest e concret o social, ist o é, a
qualificação co mo ideo logia, t al co mo compreendemos a t eor ia do capit a l
humano e sua reedição ou recat egorização, nas t eorias da “pedagogia das
co mpet ências”, da empregabilidade, co mo prefere Duart e, as “pedagogias
do aprender a apr ender ”. Dessa for ma, alcançando planos cada vez mais
elevados de co mpreensão do real, analisaremos, na part e quat ro, a nova
inst it ucio nalidade da qualificação profissio nal mat er ializada no
PLANFOR e no PNQ. E na quint a e últ ima part e discut ir emo s a po lít ic a
de qualificação como uma das expressões da hegemo nia do capit al sobr e
o t rabalho co m a mediação do Est ado, sendo est e o principal mediador na
realização e condução da refer ida po lít ica.
A cat egoria que dá aport e a est e est udo é a da t ot alidade 24. Como
nos explica Löwy (1975, p. 16), “a totalidade signif ica a percepção da
realidade social como um todo orgânico, estruturado, no qual não se
pode entender um elemento, um aspecto, uma dimensão, sem perder a
sua relação com o conjunto ”. Por isso, propomo - nos a analisar as
polít icas de qualif icação profissio nal, de for ma específica o PLANFOR e
o PNQ, como mat er ialidade das relações est abelecidas ent re os campo s
de forças do cap it al, do Est ado e das ideo logias pedagógicas, co mo
24
Pa r a Lucká cs ( op. ci t . ), o c on h eci m en t o da t ot a l i da de soci a l c on cr et a nã o é, de
m an ei ra n enh uma , da do i m edi a ta m ent e a o pen sa m en t o. “O c on cr et o é c on cr et o, di z
Ma r x, por que é sí nt ese de di ve r sa s det er m i na çõe s, por t an t o, un i da de do m úl t i pl o” .
38
tot alidade co ncret a de campos de forças que co nst it uem, no per íodo em
análise (GRAMS CI, 1999).
Part indo dest e pr isma, buscamo s co mpreender a dina micidade,

paradoxos e cont radições, bem co mo os nexos int er nos das po lít icas de
qualificação profiss io nal (P LANFOR e PNQ), no âmbit o da co mplexa
sociedade br asile ira.
A esco lha por est a perspect iva t eórica just ifica - se,
pr ior it ar iament e, por ser, na nossa avaliação e confront o com out ras
perspect ivas, um referencial que nos permit e apreender as cont radições
iner ent es ao Est ado como aquele que propaga e objet iva as po lít icas de
qualificação do t rabalhador a part ir de uma lóg ica reprodutora das
relações sociais subalt er nas. Decert o a argument ação de Cêa et al (2007,
p. 26) corrobora com o nosso posicio name nt o:
[...] no capitalis mo, a for maçã o do s er socia l tr abalha dor

é incor p or ada a os pr ocess os edu cacionais p or int er méd i o
do p olítico, compr eendido como mediaçã o das r elações
de pr odu ção, qu e s e conf igur a como a instâ ncia ef icient e
par a salvaguar dar essas r elações, na for ma de Estad o
capitalista [...]. Por tanto, para tr atar de polít ica s d e
f or mação do s er s ocia l tr abalha dor no cont ext o das
r elações s ociais capita listas de pr odu ção, é necessár i o
tomar a ação do Estado como par adigma par a a
compr eensã o dest e t ip o esp ecíf ico de media ção.
As po lít icas de qualificação propagadas pelo Est ado t endem, co mo

assever a Cêa (2007, p. 23), a desemp enhar a t arefa de “ educar o
consenso” dos projet os das forças sociais que disput am a or ient ação das
refer idas po lít icas, ou, como mencio na Alves (2001a), cont r ibuem co m o
processo de “co ncert ação social e c apt ura da subjet ividade operár ia pela
lógica do capit al”.
Just ificamo s, fina lment e, nossa opção por esse refer encia l, porque
ele nos per mit e apreender as mediações significat ivas do nosso objet o de
invest igação. O Est ado é concebido como aquele mediador q ue propõe,
efet iva e propaga as po lít icas de qualificação co mpro met idas co m a
dinâmica do capit a l. Uma dinâmica que, ao cont rário de qualificar a
39
força de t rabalho para a aut onomia, t ermina por qualificá - la par a

relações sociais subalt er nas.
Delimit amo s co mo per íodo para análise o iníc io da década de

1990, pois é nest e per íodo onde se processam as mudanças no mundo do
t rabalho, co m o processo de reest rut uração produt iva. E, decorrent e dest e
processo, result a o desempr ego est rut ural e/ou t ecno lógico, a deman da de
novos per fis pro fiss io nais e a emergência de novos modelos de for mação
profissio nal. Par a t ant o, nest e pont o de vist a, não apenas a nova
inst it ucio nalidade da qualificação profissio nal é salut ar co mo a refor ma
de todo o sist ema educacio na l é necessár ia.
Obser va-se t ambém, nesse cont ext o, a mut ação do sindicalismo

brasileiro, confor me demo nst rado em pesquisa ant er ior (SILVA, 2003).
Demo nst ramos em t al pesquisa co mo os novos sujeit os da qua lificação
profissio nal: os sind icat os e cent rais sindicais, sob r et udo os de nat ureza
cut ist as, passaram a at uar co mo proposit ores e execut ores de po lít icas de
qualificação. Sujeit os esses que passar am a assumir t arefas que e m
décadas ant er iores eram realizadas, pr io r it ar iament e, pelo Est ado e o
empresar iado nacio nal v ia S ist ema S 25.
É just ament e co m a r ealização da pesquis a que analisou a mut ação

do sindicalis mo cut ist a, em suas dimensões e propost a polít ica e
pedagógica de for mação t écnica e profissio nal dos t rabalhadores no
âmbit o do P lanfor, que surgiu nosso int eress e em invest igar a po lít ica
nacio nal de qualificação profissio nal, como cont inuidade hist ór ica, a
qual abarca out ros sujeit os sociais.
Por t udo que dissemos, é necessár io afir mar que co mpreendemo s a

nova inst it ucio nalidade das po lít icas de qualificação não apenas co mo
um co njunt o de document os jur ídicos, que nor mat izam as inst it uiçõe s
25
O Si st em a S se c on fi gur a com o um c om pl ex o de i n st i t ui çõe s (SE NAI, SE N AC,
SE NAR et c. ) r esp on sá vei s, a t é a dé ca da de 199 0, pel a qua l i fi ca çã o pr ofi s si on a l n o
Br a si l . E st a s sã o In st i t ui çõe s de ca r á t er m i st o, cr ia da s n o a n o de 1940 p el o g over n o
e g er en ci a da s pel o em pr esa r ia do. Sua cr i a ção e st á r el a ci on a da a o m ovi m en t o
i n dustr ia l de subst i t ui çã o d e i m por t a ções, qu e a cel er ou a di ver si fi ca çã o da e st r ut ur a
i n dustr ia l . Um dos obj et i vos d es se m ovi m en t o c on si st i a e m for ja r o m odel o
en dógen o d e des en vol vi m en t o, pr et en den do, com i sso, for t a l ecer o m er ca do i n t ern o,
o que exi gi a a qual i fi ca çã o pr ofi s si on a l dos r ecur sos h um an os pa ra pr oduz ir os ben s
de ca pi t a i s n ece ssá r i os à in dust ri a l iz a çã o br a si l ei ra (SUZI GAN, 2000).
40
educacio na is esco lar es e não esco lar es, responsáveis pela qualificação,
mas co mo cont eúdos vivenciados por sujeit os sociais em lut a (GIROUX,
1997) ; cont eúdos que dão significa do jur ídico e polít ico à reest rut uração
produt iva, cuja co mbinação mat er ializa - se nos P lanos. Est es são lócus
que sint et izam as relações de poder exis t ent es no âmbit o da sociedade.
Port ant o, como qualquer ação do Est ado, os P lanos apr esent am limit es,
possibilidades, rupt uras e cont inuidades, que ganham legit imidade e
unidade co m as ideo logias, no caso, as ideo logias da pedagogia das
co mpet ências e a t ese da empr egabilidade, co mo pr incípio educat ivo,
emanados pelo no vo discurso int egrador da inclusão/exclude nt e.
A abordagem da pesquisa é qualit at iva, e, como met odologia, o

est udo de nat ureza document al e bibliogr áfica. A análise document al fo i
realizada por considerar mo s os regist ros co mo const ruções hist ór icas
result ant es dos embat es ent re as forças sociais no int er ior do Est ado, ao
t empo em que co mpart ilhamos da per spect iva enfat izada por Cêa (2007),
que ident ifica o própr io Est ado, com seus órgãos de consult or ia, est udo e
for mulação de polít icas, co mo “produtor de conheci mentos ”, em
pot encia l, a pont o de t ornar diver sos est udos, co mo o caso dest e,
dependent e de suas for mulações.
Para efeit o de mat er ial dest e est udo, ut ilizamo s os const rutos,
produções e nor mat izações de do is minist ér ios: o MEC (Minist ér io da
Educação) e o MTE (Minist ér io do Trabalho e E mpr e go). São est es
órgãos que t êm gerado polít icas públicas de grande impact o socia l no
âmbit o da for mação do t rabalhador.
A t écnica ut ilizada para análise document al é a análise de
cont eúdo. Ela nos per mit irá organizar e class ificar os document os, de
acordo com as t rês t emát icas relacio nadas à inst it ucio nalidade da
qualificação profissio nal: a reest rut uração produt iva, os P lanos de
qualificação propostos pelos gover nos e as ideo logias pedagógicas que
legit imam as po lít icas no âmbit o das ins t it uições de ens ino . Os t emas,
co mo mencio na Bardin (1979, p. 105), são “a unidade de signif icação
que se li berta naturalmente de um text o analisado segundo crit ério s
relati vos à teoria que serve de guia de lei tura”.
41
Nesse sent ido, será uma leit ura desafiadora e cr ít ica que
buscaremo s empreender no decorrer de todo percurso invest igat ivo da
“no va/ velha” po lít ica de qualificação profissio nal no Brasil.
Visando est abelecer conexões, ident ificar as mediações e co nst ruir

a t eia que nos co nect a à relação ent re o Est ado, o modo pr odut ivo e as
polít icas de qualificação, começaremos co m a análise dos P lano s de
qualificação da força de t rabalho, sit uando sua relação co m as refor ma s
imple ment adas no Brasil na década de 1990.
Para proceder mos à análise e apreender mo s a mat er ia lidade dos

P lanos, realizamo s os seguint es procediment os met odológicos: leit ur a
cuidadosa dos pr inc ipais document os elaborados no âmbit o do Est ado
est r it o senso, at ravés do seu corpo normat ivo e operat ivo, ou seja, a
Secret ar ia de Trabalho e E mprego do MTE, CODE FAT, FAT, ME C.
Recorremos aos sit es inst it ucio nais desses órgãos, como t ambé m
elencamos uma sér ie de document os base, referent es aos P lanos e m
análise, assim co mo out ros document os que os cit am ou os t êm co mo
objet o de análise, além das pr incipa is reso luções, port arias, edit a is e
convênios. Ut ilizamos t ambém as bases de dados da RAIS, CGU, INEP,
dent re out ros.
Co m o int uit o de ampliar a análise dos t emas, sobret udo os

refer ent es à mat er ialidade do PNQ, realizamos ent revist a semiest rut urada
co m um dos elaborado res do mencio nado P lano, no âmbit o do Minist ér io
do Trabalho e E mprego. A esco lha do refer ido sujeit o se just ificou, pelo
mesmo desempenhar na est rut ura da máquina est at al, um pape l
fundament al na concepção e imp lant ação da refer ida po lít ica. Ent ret ant o,
não a ut iliza mos nas nossas análises, embor a ela t enha nos for necido
element os para uma co mpreensão mais det alhada da especificidade do
PNQ, e per mit ido realizar as devidas aproximações e difer enciações co m
o Planfor.
Os document os supracit ados ver sam sobr e os pr incípios,

concepções, fundament os, discursos, objet ivos, est rat égias de
operacio nalização, nor mat izações, dent re out ros aspect os est rut urais e
inst it ucio nais dos P lanos. Além dest e mat er ial, recorremos às pesquisas e
42
produções acadêmicas que t êm co mo objet o de est udo e análise as

polít icas de for mação do t rabalhador da década de 1990 at é a at ualidade.
Cont udo, não pret endemos fazer uma descr ição exaust iva acerca dos
objet ivos e est rat égias das Po lít icas (PLANFOR e PNQ), mas dest acar
element os que revelem a relação exist ent e ent re eles.
Ao realizar mos a leit ura refer ent e aos P lanos, fo mos ident ificando
os t emas e cat egorias que adquir iram significação. Est es serão
apresent ados, analisados e cot ejados co m a lit er at ura, de for ma que no s
deem vis ibilidade dos element os que expr essam as s imilit udes e
difer enças e/ou as rupt uras e cont inuidades dos P lano s Nacio nais de
Qualificação. Est es conso lidam a nova polít ica pública de qualificação
profissio nal do Brasil.
1.2. Da organi zação e est rutu ração do estudo
Dest art e, o est udo é est rut urado a part ir da seguint e exposição:
[2] no segundo capít ulo, discut iremos o processo de reest rut uração
capit alist a, iniciado no limiar do século XX, co mo for mas feno mênicas
de acumulação capit alist as, co m o recrudesciment o do s mode lo s
produt ivos, a part ir do binô mio t aylor is mo/fordismo “para” o t oyot ismo.
Enfat izamo s que não há rupt uras subst anciais ent re os modelo s
produt ivos, mas co nt inuidades hist ór icas. Dessa for ma, apresent aremo s
as novas exigências de qualificações e co mpet ências pro fissio nais
requer idas pelo no vo padrão de acumulação, concebidas co mo for mas de
o capit al amp liar o processo de valor ização e acumulação.
Nesses t er mos, a reest rut uração capit alis t a se const it ui co mo a

gênese da inst it ucio nalidade da nova po l ít ica pública de
for mação/qualificação dos t rabalhadores, na cont emporaneidade,
desencadeada a part ir do ciclo virt uoso de acumulação capit alist a que
t em na acumulação flexível a legit imação para t al inst it ucio nalidade. A
part ir dela, er igiram-se novas exigências para a força de t rabalho, co m
novos co nhec iment os e compet ências profissio nais.
43
No t erceiro [3], discut iremos a pedagogia das co mpet ências e a

empregabilidade co mo for mas específicas da ideo logia da po lít ica de
qualificação profiss io nal, ou seja, c o mo mediação ent re a base produt iva
e a for malização dos processos de qualificação da força de t rabalho.
Problemat izaremo s co mo as at uais for mas de ideo logia são próprias e
necessár ias ao novo ciclo de acumulação capit alist a.
No quarto capít ulo [4], analis aremo s a especificidade e nat ureza

da nova inst it ucio nalidade da po lít ica, consubst anciada nos P lano s.
Buscaremo s, assim, ident ificar as rupt uras e co nt inuidades ent re eles, ou
seja, suas s imilit udes e diferenças, assim co mo demo nst rar que o “novo”
P lano (PNQ), co mo po lít ica gover nament al, guarda coerência co m a s
bases e pr essupost os do velho P LANFOR, sobr et udo a part ir do discurso
int egrador de que se tornando qualificado e compet ent e os t rabalhadores
serão inclu ídos socialment e. Desse modo, est e P lano con so lidou-se co mo
int egrant e de um pro jet o neo liber al hegemô nico de for mação para a
classe que vive do t rabalho, no cont ext o da sociedade br asile ira.
E, no quint o capít ulo [5], discut iremos a nova po lít ica de

qualificação co mo polít ica pública, de responsabi lidade do Est ado.
Dest art e, ana lisamos em um mo viment o simult âneo e int egrado como a
polít ica de qualificação t em na esfer a do Est ado sua configuração co mo a
expressão da hegemo nia do capit al. Tais polít icas, consubst anciadas co m
o Planfor e o PNQ, reforça m a nossa t ese de que a inst it ucio nalidade da
“no va” po lít ica de qualificação pro fissio nal imp lement ada t em se
const it uído co mo po lít icas de Est ado, necessár ias ao sist ema
hist or icament e det er minado. Est a t em t ranscendido a t emporalidade
hist ór ica dos gover nos, ao t empo em que expressa o pensar est at al, por
dois mot ivos paradoxais: 1) qualifica a força de t rabalho para adent rar
no mercado de t rabalho incert o, para realização de at ividades
subalt er nas, co m mínimas co mpet ência s e habilidades; 2) mant é m
ocupada uma parce la significat iva da classe t rabalhadora em sit uação de
pobreza e exclusão socia l, so b a lógica do velho discurso int egrador.
Na segunda seção, analisaremo s a po lít ica de qualificação co mo

polít ica de Est ado, ou seja, buscaremo s analisar co mo a qualificação dos
44
t rabalhadores se const it ui co mo uma est rat égia de hegemo nia do capit al,
sendo est a for jada em t orno de um pro jeto de busca do consenso at ivo
dos gover nados, cuja expressão é a part icipação at iva das organizações
de vida social na pro moção da refer ida polít ica.
Tendo em vist a a problemat ização realizada nos capít ulo s
precedent es, fina lment e, nas co nsid erações finais, discut iremo s
sint et icament e os desdo brament os da nova inst it ucio nalidade da s
polít icas públicas de qualificação.
Nossa cont r ibuição na área de po lít icas públicas de t rabalho e

educação reside na for ma pela qual buscamo s os desvendament os do s
problemas e a busca dos nexos que engendra m e escondem a t rama da
polít ica nacio nal de qualificação profissio nal. E nt endemo s est e est udo
mais co mo a afir mação da coerência met odológica que analisa a
qualificação da for ça de t rabalho co m u m pont o de part ida, um hor izont e
replet o de possibilidades, uma análise circunst anciada hist or icament e, e
é por est e pr isma que a lmejamos que seja apreciado. É um t rabalho que,
para nós, t ranscende o mét ier acadêmico para se inser ir e desvendar as
forças sociais que engendram e dissimu lam a realidade co mo mecanismo
de poder, o que permit irá amp liar o ciclo virt uoso de novas análises,
reflexões e int er venções no real. Daí o sent ido heur íst ico do est udo,
abert o às possibilidades de novas cr ít icas e int erpret ações.
Não obst ant e, espera mos que co m a leit ura desse t rabalho possa m
ser lançadas luzes ao limit e do t empo e das circunst âncias hist ór icas de
sua produção, de maneira que no encont ro de o lhares possa emergir
novas possibilidades de apropr iação e produção de conheciment os, assi m
co mo nos propõe Vinícius de Moraes (2009):
“Que a luz dos olhos meus

Na luz dos olhos teus
resolvem se encont rar!”.
45
2. REES TRUTURAÇÃO PRODUTIVA DO CAPITAL 26: GÊNESE DA

POLÍTICA DE QUALIFICAÇÃO PROFISSIO NAL
[...] o capitalis mo é u ma f or ça consta nt emen t e

r evolu cionár ia da hist ór ia mu ndia l, u ma for ça qu e
r ef or mu la de ma neir a p er p étua o mu ndo, cr ia nd o
conf igur ações novas, e com fr eqü ência [ sic ] , sobr emod o
ines p er adas. A acu mu laçã o f lex ível e a r eestr utur ação
pr odut iva s e mostr a m, no mínimo, como u ma nova
conf igur ação (H AR VE Y, 2000, p. 176).
Desde o limiar do século XX, vivenc i amo s int ensas

t ransfor mações no mundo do t rabalho e na vida social. Tais
t ransfor mações est ão relacio nadas ao advent o da Terceira Revo lução
Indust r ial 27, engendrada pelo s significat ivos avanços das forças
produt ivas. Um dos aspect os significat ivos do at ual mo ment o hist ór ico
são as mudanças impuls io nadas pelo desenvo lviment o de base cient ífic a
e t ecno lógica. A ciência e a t ecno logia t êm se const it uído co mo
pr incipais forças produt ivas e mot or da vida social, gerando fort e
impact o nas for mas de sociabilidade h uma na.
Os reflexos dessa revo lução nas for mas de sociabilidade do ser

social se mat er ializam na cult ura, nas prát icas sociais, na base produt iva,
nas r elações de poder e, de for ma dir et a, na produção e disseminação do
conheciment o, cuja possibilidade de a cesso const it ui um desejo ant igo da
humanidade e est á relacio nada à emancipação humana do t rabalho, à
redução da sua jor nada, à maior produt ividade no t rabalho e à e levação
26
Pa ra Mar x, n os Ma n uscri t os E con ôm i c os e Fi l osófi c os, Ca pi t a l é tr a ba lh o h um an o
a cum ul a do. Cor r obor a n do c om a p er spe ct i va m a r xian a , Al ves (2000) a cr es c en t a : “ o
ca pi t a l é um m odo de a t i vi da de h um an a, um pr ocess o a t i vo e gen er a t i vo, um a r el a çã o
soci a l vol t a d a pa r a va l or i z a çã o do va l or . [. . . ] um a vez cr i a do, o ca pi t a l , cuj o p on t o
de pa r t i da é a cir cul a çã o de m er ca dor i a s, t ende a a ssum i r um a for m a obj et i va e
a ut ôn om a , r egi do p or l ei s pr ópr i a s, que coa gem e d om i n am h om en s e m ul h er es. É a
pa rt ir da í que pode oc or r er o que Ma r x denom i n a o fet i ch i sm o da m er ca dor i a ,
ca r a ct er í st i ca bá si ca da soci a bi l i da de ca pi t a l i st a, ca r át er soci a l pecul i a r do t r a ba lh o
que pr oduz m er ca d or i a s, em que um a r el a çã o en tr e pes s oa s i n t er ver t e -se ou a s sum e a
for m a fa n ta sm a gór i ca de um a r el a ç ã o en t r e coi sa s (ou r el a çã o en tr e c oi sa s e pe ss oa s )
(ALVE S, 2000, p. 20).
27
Pa ra al gun s a ut or es, D. Bel l (1973); A. Sha ff ( 1995); M. Ca st el l (2000), est a m os
vi ven ci a n do os e fei t os d e um a Re vol uçã o ci en t í fi ca e t e cn ol ógi ca n a soci eda d e P ós -
In dustr i al tí pi ca do ca pi t a l i sm o t ar di o.
46
do t empo livr e, co mo espaço de desenvo lviment o das máximas virt udes e

pot encia lidad es humanas.
O t rabalho co mo uma das dimensões que int egra uma da s

pot encia lidades do exist ir humano t em uma peculiar idade que, de acordo
co m Luckács (1989), cont r ibui co m a pr odução de excedent e. Mediado
pelo t rabalho humano, o ser humano t em cond ições de produzir alé m
daquilo de que necessit a. Esse excedent e provoca algo singular no ser
humano: per mit e- lhe recr iar o t empo. Com ele, opera -se a possibilidade
do t empo livr e; um t empo que per mit e ao ser humano desenvo lver as
suas pot encialidades humanas. Dessa for ma, o ser humano consegue,
mais e ma is, afast ar -se da co ndição nat ural de ser bio lógico, e funda u m
ser de out ro t ipo, inco mparave lment e, diferent e e diverso da nat ureza.
Est e ser é o que Luckács deno mina de ser social.
Ent ret ant o, as transfor mações na base produt iva e na vida social,
ense jadas pela Terceira Revo lução Indust r ia l, apresent am -se
cont radit oriament e, lo nge de for jar mudanças abissais nas r elações
sociais, de modo a ampliar a possibilidade do t empo livr e do ser social.
Est a t em sido a pr incipal expressão do novo ciclo de acumulação
capit alist a, or ient ada pelo aument o expo nencial das t axas de lucro co m a
expropr iação e degradação do t rabalho humano, sob no vas bases e
dimensões.
Est e novo ciclo de acumulação capit alist a t em adquir ido impulso

co m o processo de mundia lização do capit al 28, com o est abe leciment o de
28
A expr essã o “m un di a l i za çã o do ca pi t a l ” est a bel ec e i n tr ín seca r el a çã o com o t er m o
Gl obal i zaç ão . Segun do Ch esna i s (1996, p. 17), n a sua obr a Mundi ali zaç ão do
Capi t al , o t er m o gl oba l i z a çã o t r a duz a ca pa ci dade est r a t égi ca de t od o gr a n de gr upo
ol i gop ol i st a , vol t a d o pa r a a pr oduçã o m a n ufa t urei r a ou pa r a a s pr in ci pai s a t i vi da des
de s er vi ç os, de a d ot a r , por con t a pr ópr i a, um en foqu e e c on dut a “gl oba i s” . Pa r a ess e
a ut or , o m esm o va l e, n a esfer a fi n an cei r a, pa ra a s ch a ma da s oper a ções d e
a r bi tr a gem . A int egr a çã o in t erna ci on a l dos m er ca dos fi n a n cei r os r esul t a, si m, da
l i ber a l i z a çã o e d esr egul a m en t a çã o que l e va m à a ber t ur a dos m er ca d os n a ci on a i s e
per m i t e sua i n t er l i ga çã o em t em p o r ea l . Ma s, ba sei a -s e, s obr et udo, em op er a ções d e
a r bi tr a gem fei t a s pel os m a i s i m por t ant es e m a i s in t erna ci on a l i za dos gest i on ár i os de
ca r t ei ra s de a t i vos, cu j o r esul t a d o d eci d e a i n t egr a çã o ou a excl usã o em r el a çã o à s
“ ben es se s da s fi n an ça s de m er ca do” . Pa r a Ch esn ai s, ba st a pouca c oi sa pa r a que um
l ugar fi n an cei r am en t e “a tr a ent e” dei xe de sê -l o e m quest ã o d e di a s e, de cer t a for m a ,
fu ja da ór bi t a da m un dia l iz a çã o fi n an cei r a .
47
uma nova divisão int er nacio nal do t rabalho, que separa os países
empobrecidos dos enr iquecidos, inst aurando uma nova hegemo nia. Par a
Ianni (2002, p. 17), a glo balização/ mundialização se c onst it ui co mo:
u m moviment o econômico e f ina nceir o com “novas ”

bases p olít ica, econômica e s ocia l, qu e ex pr essa m u m
novo ci clo d e expansão do capitalismo, co mo modo d e
produção e processo civilizatório de alca nce mundial. As
f or ças pr odutivas básicas, a tecnologia, o ca pital, a f or ça
de tr abalho e a divisão tr ans naciona l do capita l
tr anscendem mer ca dos e fr ont eir as geogr áf icas,
hist ór icas, cu ltur ais, cr ia ndo a mult ip licidade nas f or ma s
de ar ticulaçã o e contr adição [ gr if os noss os ].
Est a nova fase de expansã o do capit alis mo, co mo modo de

produção e processo civilizat ório de alcance mundial, paut a -se na
necess idade inexorável de acumulação, concent ração e reprodução de
capit al. A necessidade impet uosa de acumulação capit a list a não t em
front eir as, assim co mo as for mas de ampliação da lucrat ividade, via
ext ração e apropriação de r iquezas pelo t rabalho humano, não t êm
limit es; seu mo viment o é insaciável (MARX, 1996).
O capit al – no seu processo de ampliação, acumu lação e

reprodução – é incont rolável ( MÉSZÁROS, 20 02). As cr ises decorrent es
desse cic lo são part es do processo virt uoso do capit al. Para Ant une s
(2000), o processo de reest rut uração produt iva, nesse co nt ext o, é uma
dessas reconfigurações que corresponde à respost a do capit al à sua cr is e
est rut ural, o que configura sua revit alização. Ele enfat iza:
Como r esp osta à sua pr ópr ia cr is e, inicia-se um process o

de reor ganização do capital e do sistema ideológico e
político de domina ção, cu jos cont or nos ma is evident es
f or am o a dvent o do neolib er a lis mo, com a pr iva tizaçã o
do Estado, a desr egu la mentaçã o dos dir eit os do tr abalh o
e des monta gem do s et or pr odut ivo estatal, da qual a er a
T hatcher -R eaga n f oi expr essão ma is f or t e, a iss o s e
s egu iu ta mb ém u m intenso processo d e reest ruturação d o
trabalho, com vistas a adotar o capital do instrumenta l
necessário para t entar r epor os patamares de expansã o
anteriores ( ANT UNES, 2000, p. 31) (gr if os noss os ).
48
Alé m de Ant unes, do is out ros import ant es aut ores têm
problemat izado a cr ise est rut ural do capit a l; são eles: Braga (1996) e
Mészáros (2002). Para Ant unes, o capit a l t em operado de for ma a
aprofundar a separação ent re a produção gerada, genuina ment e par a
at ender às necessidades de aut orreprodução de si própr io. Quant o mais
aument am a co mpet ição e a concorrência int ercapit ais, m a is nefast as são
as co nsequências, das quais duas são part icular ment e graves: a
dest ruição e/ou precar ização, sem paralelo s em t oda a era moder na, da
força humana que t rabalha e a degr adação crescent e do meio ambient e,
na relação met abó lica ent re ho mem, t e cno logia e nat ureza, conduzida
pela lógica societ al subordinada aos parâmet ros do capit al e do sist ema
produtor de mercador ias ( ANTUNES, 2000, p. 26).
Co mo consequência desse processo paradoxal de

cr ise/revit alização e subordinação à lógica societ al capit a list a, há ainda
os seguint es desdo brament os: a dest ruição das forças produt ivas, co m o
retorno do desemprego em dimensão est rut ural 29; a precar ização do
t rabalho, de for ma ampliada; perda das conquist as e direit os sociais e
arrefeciment o dos moviment os sind icais no confront o ent re capit al e
t rabalho. Esses são os t raços const it ut ivos dessa fase da reest rut uração
produt iva do capit al.
Dado o modo de produção ser expansionist a e ext remament e

dinâmico, a necessidade de manut enção da t axa de lucro é um ele ment o
fundament al do seu ciclo virt uoso. Como argument a S ilva Júnior (2002),
a ma nut ençã o da taxa de lucr o é u ma necessida d e

estr utur al do cap italis mo e ob jet ivo imedi ato de t oda
ação empr esar ial, t endo como cons eqü ência [si c] a
tendência à sup er acu mu lação de ca p ital em qua lqu er d e
suas for mas ( mer ca dor ias, des empr ego, cap ital - dinheir o,
29
Des em pr ego est r ut ura l ou t ecn ol ógi c o que se or i gina em m udan ça s n a t ecn ol ogi a
de pr oduçã o (a um en t o da m eca n i za çã o e a ut om a ç ã o) ou n os pa dr ões d e dem a n da dos
c on sum i dor es (t or n an do obs ol et a s c er t a s in dústr ia s e pr ofi ss õe s e fa z en do sur gi r
out r a s n ova s ): em a m bos os ca s os, gr an de n úm er o de tr a ba lh a dor es fi ca
des em pr ega do, em cur t o pr a z o, en qua n t o a m in or ia espe ci a l i z a da é ben efi ci a da pel a
va l or i z a çã o d e sua m ã o-d e- obr a [si c] (GO RE N DE R, 1985). E n tr et an t o, i sso n ã o é
r egra n o Br a si l .
49
et c.). Por iss o, o capitalismo é ori entado p el o lucro, para

processos qu e ma ntenham det erminada ta xa de lucro s
eleva da na medida dos limit es imp ost os p el a cor r elaçã o
de f or ças ent r e capita l e tr abalho, indep end ent ement e das
nefastas cons eqü ências [ sic] qu e iss o tr aga par a o
pr ocess o civilizat ór io qu e eng endr ou em mei o a o pr ópr i o
movi ment o de cr esciment o, expa nsão e cent r alizaçã o d o
capital (SI L VA J ÚN IOR, 2002, p. 21) (gr if os noss os ).
Mészáros (2002, p. 100), corroborando com a assert iva do aut or

suprac it ado, acrescent a: “o sist ema capit al é or ient ado para a expansão e
mo vido pela acumulação”. Essa det er minação “baseia -se num dinamis mo
ant es inimaginável e numa eficiência fat ídica”. Nesse sent ido, “co mo
sist ema de co nt role socio met abó lico, o capit al é abso lut ament e
irresist ível enquant o conseguir ext rair e acumular t rabalho excedent e
[...]”. Como resu lt ant e desse processo dinâmico de expansão e
acumulação, as consequências são devast a doras.
Os efeit os dest rut ivos decorrent es da voracidade em ext rair e

acumular t rabalho excedent e const it ui o que Mészáros (2002) deno mina
de processo socio met abó lico do capit al, cujo sist ema é essencialment e
dest rut ivo e de cont role. Esse sist ema, na ót ic a do autor, impõe uma
est rut ura de cont role t ot alizant e e de ajust ament o à ordem socialment e
est rut urada. Est e assevera,
[...] Este s ist ema emer giu, no cur s o da histór ia, como
u ma estr utur a de contr ole „t otaliza nt e‟ das mais
poder osas, [...] dentr o do qual tu do, incluindo os s er es
hu ma nos, deve a justar -s e, pr ova ndo em cons eqü ência
[sic] sua „ viab ilida de pr odut iva‟ ou, ao contr ár io,
p er ecendo. Não s e p ode p ensar em outr o sist ema d e
contr ole ma ior e inex or ável – e ness e s ent i d o
„tota litár io‟– qu e o sist ema de cap ital globalment e
domina nt e, qu e imp õe „s eu cr it ér io de viabilidade‟ e m
tudo, des de as menor es u nida des de s eu „ micr ocos mo‟ at é
as ma ior es empr esas tr ansnaciona is, des de as ma is
ínt imas r elações p ess oais at é os ma is comp lex os
pr ocess os de t oma da de deci s ões nos cons ór cios
monop ólicos industr iais, favor ecendo s empr e o ma is f or t e
contr a o ma is fr aco‟. E, neste „ processo de alienação, o
capital degrada o suj eito real da produ ção, o trabalho, à
condição d e uma obj etividad e reificad a – um mero „fato r
material de produ ção‟ – transformado, dess e modo, nã o
só na teoria, mas também na prática social ma is
palpável, a r elaçã o r ea l do su jeit o/ ob jeto [...]‟. O
50
tr abalho deve s er f eit o par a r econhecer outr o sujeit o

sobr e s i mes mo, ainda qu e em r ea lidade est e ú lt imo s eja
só u m ps eu do -su jeit o [s ic] (MÉSZ ÁROS, 2002, p. 17)
Mészáros, em seu livro Para além do Capital , desenvo lve a t ese do

processo de dest rut ividade do capit al. Para o autor, “não é difíci l
imaginar as implicações de uma cr is e sist êmica, verda deir ament e
est rut ural; ou seja, cr ise que afet e o sist ema do capit al glo bal, não
apenas em um de seus aspect os – o financeiro/ mo net ár io, por exemplo –,
mas em t odas as suas dimensões fundame nt ais, ao co locar em quest ão a
sua viabilidade co mo sist ema r eprod ut ivo social. [...]. Na ót ica de
Mészáros (2002, p. 100), “a cr ise est rut ural do capit al e seus
const it ut ivos dest rut ivos avançam co m fo rça ext rema, at ivando o aspect o
da incont rolabilidade t ot al numa for ma que faz prever a aut odest ruição,
t ant o do sist ema reprodut ivo social excepcio nal, em si, co mo para a
humanidade em ger al”. A voracidade em acumular r iquezas, de for ma
inco nt rolável, t em t razido sér ias consequências para o ser humano co m a
própria dest ruição do planet a e das for mas de vida exist ent e.
A subsunção do sujeit o real, o t rabalho, ao capit al não é possíve l

sem mecanismos que garant am o ciclo reprodut ivo de acumulação
capit alist a, or ient ado pela lucrat ividade. Nesse sent ido, esses
mecanis mo s cont r ibuem para ampliar e pot encia lizar a capacidade de
t rabalho, co mo a qualificação e o apr imorament o da força de t rabalho,
que co nt ribui, paradoxalment e, para a valor ização do capit al, elevando
sua produt ividade.
A part ir da co mpreensão das for mas de sociabilidade da

acumulação capit alist a, int eressa, nest e capít ulo, apreender as bases
est rut urais, a gênese que cont r ibui para forjar a no va inst it ucio nalidade
da po lít ica de qualificação pro fissio nal, bem co mo nos quest ionar mo s
acerca de por que dest e t ipo de inst it ucionalidade e não out ra? Aspect o
est e que bu scaremos evidenciar no decorrer do desenvo lviment o do
est udo. Nest e prime iro mo ment o, import a apenas est abelecer os nexos e
mediações ent re as t ransfor mações da mat er ialidade hist órica do
51
capit alis mo na cont emporaneidade, co m a t ransição e/ou recrudescimen t o

dos paradigmas produt ivos, co mpreendidos como expressão f enomênica
da crise de reprodução capi talist a ( ANTUNES, 2000), assim co mo o s
impact os no mundo do t rabalho e a emergência da qualificação e
apr imorament o da força de t rabalho a partir das novas exi gências e per fis
profissio nais. E m sínt ese, demo nst rar os nexos ent re a base produt iva ou
modelo de acumulação capit alist a co m as novas exigênc ias pro fissio nais,
para o ser social t rabalhador, e a necessidade de implement ação da nova
polít ica pública de qu alificação profissio nal no Brasil.
É oport uno ressalt ar que na realidade bras ileira não t emos o

toyot ismo co mo modelo hegemô nico, como nos quer em fazer acredit ar ,
mas, cont radit or iament e, convive mo s co m for mas met aforseadas e
paut adas no t rinô mio produt ivo: t aylor is mo/ fordis mo/t oyot ismo ; est e
modelo represent a um mix de for mas arcaicas e moder nas de produção de
mer cador ias no cont ext o brasileiro. No Brasil, as empr esas convive m
co m o discur so de t ipo ideal de empr esa moder na “t o yot izada” e na
realidade co m pr át icas de “qualidade” pr odut iva t ípica e, genuina ment e,
t aylor ist a/ fordist a. Nest e sent ido, rat ificamo s que o t oyot ismo é um t ipo
ideal, não implement ado genuina ment e.
Est e aspect o assinala que, no Brasil, o toyot ismo não adquir iu o

sent ido univer sal que almejava t er, ass im como não adquir iu a dimensão
de ho mogeneidade e unifor midade. E nquant o nas econo mias cent rais o
processo inicia- se no fim da década de 1970, o mesmo não ocorreu nas
econo mias per ifér icas. A reest rut uração produt iva no Brasil t em iní cio
em meio a sucessivas cr ises econô micas que at ravessaram a década de
1980, sendo marcada por uma imple ment ação selet iva de no vas
t ecno logias fís icas de base microelet rônica e pela ut ilização parcial de
ferrament as de gest ão ut ilizadas pelo t oyot ismo (OB ARA & FILHO,
2000) 30.
30
Ver a pesqui sa que an a li sou o pr oce ss o de r ees t r ut ura çã o pr odut i va na s in dústr i a s
de O ba r a & Fi lh o (2009), in t i t ul a da “Os efe i t os d o pr oc es s o de r ee st r ut ur a çã o
pr odut i va em um a i n dúst ri a de t r an sfor m a dos p l á st i cos da r egi ã o m et r opol i t a n a de
Cur it i ba ” . Nessa p esqui sa , os a ut or es d em on st r am com o c on vi vem for m a s a r ca i ca s e
52
2.1. Reest rutu ração p rodutiva e acumu lação flexível:

recrud esci mento das formas de exp loração do trabalho
Fo i co m o processo de mundia lização do capit al que se deu a

emergência de um no vo co mplexo de reest rut uração produt iva, cuja
expressão da nova for ma de acumular flexive lment e é o Toyot ismo
(ALVES, 2001b).
O quadro cr ít ico desencadeado a part ir dos anos 1970, expr esso de

for ma cont ingent e co m a cr ise do padrão de acumulação
t aylor ist a/ fordist a, já era a expressão de uma cr ise est rut ural do capit a l
(BRAGA, 1996; ANTUNES, 2000; MÉSZÁROS, 2002), e fez que, ent re
t ant as out ras consequências, “o capit al implement asse um vast íssimo
processo de r eest rut uração, visando recuperar o seu ciclo reprodut ivo, e,
ao mesmo t empo, repor seu pro jet o civilizat ório” ( ANTUNES, 2000, p.
47).
De acordo com Br aga (1996), para os represent ant es do sist ema

capit al, a cr ise do fordismo só poder ia ser superada co m uma for ma
reno vada de ajust ament o à lei de acumulação, ou seja,
o s ist ema dever ia cr iar novas condições de pr oduçã o e

int er câ mb io qu e pr ovocass e u ma elevaçã o dur ador a e
mass iva da taxa de ma is - va lia. E iss o s oment e p oder ia s er
r ealizado com a modif icaçã o das f or mas de tr abalho,
assim como a tr ansf or maçã o r adical das condições d e
pr oduçã o e os meios de consu mo ( BR AG A, 1 996, p. 135).
Para super ação da cr ise, o capit al deflagr ou vár ias t ransfor mações
no próprio processo produt ivo, por meio da const it uição das for mas de
acumulação flexível, da gest ão organizacional co mo modelo s alt er nat ivos
ao binô mio t aylor ismo / fordismo 31, em que se dest aca o toyot ismo ou
modelo japo nês (BRAGA, 1996; ANTUNE S, 2000).
m oder n a s de pr oduçã o, a ssi m c om o si n a l iz a m que o t oyot i sm o à br a si l ei r a é um a

r ea l i da de a in da l on gín q ua .
31
No per í od o den om i n a do por Hobs ba wm (1995) de “a n os d our a dos” , que s e i n i ci a
dep oi s da S egun da Guer ra Mun dia l a t é os a n os de 1970, o for di sm o a t i n ge sua
pl en i t ude. E sse e st á gi o do ca pi t a l i sm o m un dia l car a ct er i za -se c om o um si st em a
53
Para Alves (2000, p. 9), fo i a part ir da mundialização do capit a l

que se desenvo lveu um co mplexo de reest rut uração produt iva, co m
impact os est rut urais no mun do do t rabalho. O co mplexo surge co mo a
ofensiva do capit al na produção, t endo em vist a que debilit a a classe,
não apenas no seu aspect o objet ivo, com a const it uição de um no vo (e
precár io) mundo do t rabalho, mas, pr incipalment e, no subjet ivo. É por
isso que, na perspect iva hist ór ico -ont ológica, o no vo complexo de
reest rut uração produt iva não possui car át er „neut ro‟ na perspect iva da
lut a de classes.
E le expressa, na medida em que se desenvo lvem as alt erações do
processo de t rabalho, algo que é int r ínseco à lei da acumu lação
capit alist a: “a precar ização da classe dos t rabalhadores assalar iados, que
at inge não apenas, no sent ido objet ivo, a sua condição de e mprego e
salár io mas, no sent ido subjet ivo, a sua consciência de classe” ( ALVES ,
2000, p. 9). É nesse cont ext o socio hist órico part icular que t endem a se
desenvo lver, co m vigor, est rat égias sindicais neocorporat ivist as, que são
expressões da debilit ação das negociações colet ivas, provocadas pela
ofensiva do capit al na produção.
Alé m dos aspect os supracit a dos, est e “novo” modelo t em o mér it o

de art icular, hibr idament e, for mas flexíveis e r ígidas, de produção e
gest ão, com fort es impact os no mundo do t rabalho. Sua gênese
socio hist órica encont ra -se no Japão e é vinculada ao pioneir is mo da
Toyot a. Ao desenvo lv er-se, assumiu uma dimensão “glo bal” co m o uso
de prát icas co mbinadas flexíve is e cent ralizadas de gerenciament o.
Dent re os principais t raços caract er íst icos do t oyot ismo que
aparent ement e se diferencia do fordismo, dest acam - se:
ec on ôm i c o d e a cum ul a çã o i n t en si va de ca pi t a l a ssoci a da à pr oduçã o e c on sum o d e

m a ssa , t en do, n o E st a do -Pr ovi dên ci a , a i n sti t ui çã o est r a t égi ca pr odut or a da si n cr on i a
en tr e a ofer t a e a pr ocur a , equi l í br i o a l can ça do m edi an t e pol í t i ca s de c om pen sa çã o
soci a l , com o objet i vo de r epr odu çã o, p or m ei o de um fun do pú bl i c o, d o ca pi t a l e da
for ça de t r a ba l h o. E sse m odel o d e d e sen vol vi m en t o [ c on t ém ] um pa ra di gma
i n dustr ia l a l i cer ça do em boa m edi da n a i nt en sa ut i l i za çã o d e for m a s for di st a s e
t a yl or i st a de or gan i za çã o do t r a ba l h o. Va l e diz er, um pa dr ã o in dustr i al car a ct er i za do
por um el eva d o gr a u de m eca n i za çã o e pr ofun da di vi sã o t é cn i ca do t r a ba lh o
(FE RRE T T I & SILVA J ÚN IO R, 2000, p. 54).
54
1) é uma produçã o vinculad a à demanda, visa ndo

atender às exigências mais individualizadas do mer ca do
consu midor , dif er encia ndo-s e da pr oduçã o em série e de
massa do taylor is mo/f or dis mo. P or iss o, su a produção
variada e bastant e hetero gên ea , ao contr ár io da
homog eneida de f or dista;
2) fu nda menta -s e no tr abalho op er ár io em equi pe, co m
multivariedad e de fu nções, r omp endo com o car áter
par celar e típ ico do f or dis mo;
3) a pr odu çã o s e estr utur a nu m pr ocess o pr odut iv o
flex ível, qu e p oss ib ilita ao op er ário op er ar
simu ltanea ment e com vár ias má quinas ( na T oyota, em
média at é 5 má qu inas), alt er a ndo -s e a r elaçã o
homem/ má qu ina na qual se b asea va o
taylor is mo/f or dis mo;
4) tem como pr incíp io o Just in time, o melhor
apr oveita ment o p oss ível da pr odu ção;
5) fu nciona s egu ndo o s ist ema Ka nba n, p lacas ou
s enhas de co ma ndo par a r ep os ição das p eças e d e
estoqu e. N o t oyot is mo, os est oqu es sã o míni mos qua ndo
compar ados ao f or dis mo;
6) as empr esas do comp lex o pr odut ivo, inclu sive as
ter ceir izadas, t êm u ma estr utur a hor izont alizada, ao
contr ár io da ver t ica lida de f or dista. Enqu a nt o a fábr ica
f or dista, apr oxima da ment e 75 % da pr odu ção, er a
r ealizada no s eu int er ior , a fábr ica toyot ista é
r esp onsá vel p or ap enas 25% da pr oduçã o, t endência qu e
vem s e int ens if ica ndo. Essa últ ima pr ior iza o qu e é
centr al (a cha ma da “teor ia em f oco”) e tr ansf er e a
“ter ceir os” gr ande par te do qu e a nt es er a pr odu zido
dentr o de s eu espaço pr odutivo. Essa horizontalização
est ende-s e às sub contr atadas, às fir mas “t er ceir izadas”,
acarr etando expansão dos m étodos e procedi mentos para
toda a red e d e forn ecedores . D ess e modo, f lexib ilizaçã o,
ter ceir ização, sub contr atação, CCQ, just-in-
time/Kanban, tea m wor k, elimina çã o do desp er dício,
„ ger ência par ticipativa‟, s indica lis mo de empr esa, entr e
tantos outr os p ont os, são leva dos par a u m espaço
amp lia do do pr ocess o pr odut ivo;
7) or ganiza os Cír cu los de C ontr ole de Qu alida d e
(CCQ), const ituindo gr upos de tr abalha dor es qu e sã o
instigados p elo cap ital a dis cutir s eu tr abalho e
des emp enho, com vistas a melhor ar a pr odu tividade das
empr esas, conver t endo -s e nu m imp or tant e instr u ment o
par a o capital apr opr iar -se do savoir fair e int electua l e
cognitivo do tr abalho, qu e o f or dis mo despr eza va
( ANT UNES, 2000, p. 54 -55).
55
Os pr incípios, as t écnicas e os objet ivos concret os e

organizacio nais do Toyot ismo são desenvolvidos, segundo Alves (2000,
p. 32), para garant ir, em ma ior ou menor proporção, a const it uição de
uma nova subjet ividade operár ia 32, capaz de pro mover uma no va via de
racio nalização do trabalho, co m fins de aument ar a lucrat ividade.
Um dos t raços diferenciadores do at ual mode lo em re lação ao

ant igo é que co nsegue mo bilizar dimensões subjet ivas do ser t rabalhador,
t ransfor mando -o num co laborador at ivo e necessár io ao sist ema
produt ivo, bem co mo consegue arrefecer organizações est rat égicas dos
t rabalhadores, t ais co mo o moviment o sindical, assim co mo garant ir a
adesão e submissão consent ida dos t rabalhadores.
Est e modelo, ainda de acordo co m Alve s (2000, p. 16), adquir iu

vis ibilidade no limiar dos anos 1970, força e expressividade na década
1980, cujo per íodo é considerado a “dé cada das ino vações capit alist as”,
pela fort e flexibilização 33 da produção, da especia lização flexível, da
desco ncent ração indust r ial, dos novos padrões de gest ão da força de
t rabalho e uma nova divisão int ernacio nal do t rabalho, const it uindo,
dessa for ma, u m novo pat amar de concent ração e acumulação de capit al,
em escala planet ár ia (ALVES, 2000).
32
Um a ca r a ct er í st i ca cen tr a l do t oyot i sm o é a vi gên ci a da “m a n i pul a çã o” do
c on sen t i m en t o dos t r a ba l h a do r es, obj et i va da em um con jun t o d e i n ova ç õe s
or ga ni z a ci on a i s, in st it uci on a i s e r el a ci on a i s n o com pl ex o de pr oduçã o d e
m er ca dor i a s, que per m it em “super a r ” os l i m i t es post os p el o t a yl or i sm o - for di sm o. É
um n ovo t i po d e ofen si va do ca pi t a l n a produ çã o qu e r ec on st i t ui a s pr á ti ca s
t a yl or i st a s e for di st a s n a per spect i va d o qu e p oder í a m os den om i n ar um a ca pt ur a da
subj et i vi da de op er ár i a pel a pr oduçã o d o ca pi t a l . É um a vi a de r a ci on a li z a çã o do
t ra ba l h o que in st a ur a uma sol uçã o di fer en t e – que, a r i gor , n ã o dei xa de se r a
m esm a , ma s que n a di m en sã o su bj et i va é out r a – da exper im en ta da por T a yl or e
For d, pa r a r esol ver , n a s n ova s c on di ç õe s d o ca p i t a l i sm o m un di a l, um dos pr obl em a s
est r ut ura i s da pr oduçã o d e m er ca d or i a s: o c on se n ti m ent o (ou d e r om per a r esi st ên ci a
à sa nha d e va l or i z a çã o d o ca pi t a l , n o pl a n o da pr oduçã o), s e ja a t ra vés da pr odu çã o
em equi pe, a c ei t a çã o da s suge st ões e a sp e ct os i n ova d or es d os t r a ba l h a dor es n o a t o
pr odut i vo, den t r e out r os (ALVE S, 2000, p. 44).
33
A fl exi bi l i da de é um fa t or ch a ve e d et er m i nan t e da pr odut i vi da de. É por i ss o que o
t oyot i sm o sur ge c om o a m ai or expr essã o da a cumul a çã o fl exí vel .
56
O t oyot ismo t em sido consider ado a mais radical exper iência de

organização social de produção de mer cador ias, so b a er a da
mundialização do capit al. E le é adequado , por um lado, por at ender às
necess idades da acumulação do capit al na época de cr ise de
superprodução, e, por out ro, ajust a -se à nova base t écnica da produção
capit alist a, sendo capaz de desenvo lver plenas pot encialidades de
flexibilidade.
Um dos aspect o s orig inais do t oyot ismo t em s ido a capacidade de

art icular a co nt inuidade da racio na lidade do t rabalho, int r ínseca ao
t aylor ismo / fordismo, co m as no vas necess idades de acumulação
capit alist a, implement ando uma “rupt ura” no int er ior da cont inuidade
(ALVES, 2000), como analisa o autor,
T al como o taylor is mo e o f or dis mo, o ob jet ivo supr emo

do t oyot is mo – ou da „pr odu ção enxuta‟ – cont inua s en d o
incr ementar a acu mu lação do cap ital, p or meio d o
incr ement o da pr odut ividade do tr abalho, o qu e vincu la à
lógica pr odut ivista da gr ande indústr ia, qu e dominou o
s écu lo XX. E le p er t ence, tal como o taylor is mo e o
f or dis mo, ao pr ocess o ger al de r aciona lização do tr abalh o
( e, p or tant o, sua int ens if icaçã o) instaur ado p ela gr and e
indústr ia. Por outr o lado, cab e a ele – o toyotismo –
articular, na nova eta pa da mundializa ção do capital,
uma opera ção d e no vo tipo [ ...] uma nova form a
organizacional ca paz de apr ofundar – e d ar uma nova
qualidade – a subsunção r eal do trabalh o ao capital
inscrita na no va forma material do ca pita lismo da
T er ceir a R evoluçã o C ient ífica e T ecnológica ( AL VES,
2000, p. 36, gr if os noss os).
Est a subsunção do t rabalho ao capit al, co mo bem mencio na

Alves, inst aurada co m o toyot ismo, é um dos t raços const it ut ivos do
padrão de acumulação flexíve l. Est e, de acordo com Ant unes (2000),
“art icula ele ment os de cont inuidade e de descont inuidade que acaba m
por confor mar algo relat ivament e d ist int o do padrão de acumulação
t aylor ist a/ fordist a de acumulação”. O at ual modelo produt ivo, como
argument a Ant unes, fundament a-se
nu m pa dr ão pr odut ivo or ga niza do e t ecnologica ment e

avançado, r esu lta do da intr odu çã o de t écnicas de gestã o
da f or ça de tr abalho pr ópr ias da fase inf or maciona l e
57
tecnologica ment e a va nça da, bem como a intr odu çã o

amp lia da de computa dor es no pr ocess o pr od ut ivo e d e
s er viços. D es envolve-s e em u ma estr utur a produt iva ma is
flex ível, r ecor r endo fr eqü ent ement e [ sic] à
desconcentr ação pr odut iva, às empr esas t er ceir iza das et c.
Ut iliza -s e de novas t écnicas de gestã o da f or ça d e
tr abalho, do tr abalho em equ ip e, das célu las de pr odu ção,
dos t imes de tr abalho em equ ip es, dos gr upos „s emi -
autônomos‟ [s ic], além de r equ er er , ao menos no p la n o
discur sivo, o „ envolviment o par ticipativo dos
tr abalha dor es‟, em ver da de u ma par ticipaçã o manipu la da
e qu e pr es er va, na ess ência, as condições do tr abalh o
aliena do e estr anhado ( ANT UNES, 2000, p. 52).
O “t rabalho part icipat ivo”, po livalent e, mult ifuncio nal,

qualificado, combinado com uma est rut ura mais hor izont alizada e
int egrada ent re diversas empresas, inc lusive as t erceir izadas, t em co mo
finalidade a redução do t empo de t rabalho. Trat a -se de um processo de
organização do t rabalho cuja fina lidade essencia l, r eal é a int ensificação
das condições de exploração da força de t rabalho.
Uma dest as vias de int ensificação da exploração do t rabalho,

aspect o originár io dest a nova est rat égia de acumulação capit alist a, é a
valor ização das capacidades int elect ivas da força de t rabalho, co mo a
exigência de novas capacidades e post uras. Co mo assevera Har ve y, é
preciso:
[...] apoiar -s e nessa estr a t égia de acu mu lação,

[ valor izando a] imp or tância de f or ça de tr abalh o
alta ment e pr epar ada, capaz de compr eend er , imp lementar
e a dministr ar os padr ões novos, mas mu it o mais flex íveis ,
de inovaçã o t ecnológica e or ientação do mer cado. Sur ge,
entã o, u m estr ato alta ment e pr ivilegia do e até cer t o p ont o
poder os o da f or ça de tr abalho, à medida qu e o
capitalis mo dep end e cada vez ma is da mobilizaçã o d e
f or ças de tr abalho int electua l como veícu lo par a
acu mu lação (H AR VE Y, 2000, p. 175).
Ent ret ant o, o grande pot encial h eur íst ico do toyot ismo, de acordo
co m Alves (2000), não pode ser reduzido à co mpreensão de surgiment o
de uma nova lógica de produção de mer cador ias, gest ão do t rabalho e
refuncio nalização das capac idades int elect ivas dos t rabalhadores, mas a
58
de que est e mo delo busca impr imir uma no va fase da acumulação

capit alist a. Na ót ica de Alves, ele objet iva:
constitu ir u ma nova hegemonia do capita l na pr oduçã o,

por meio da captur a da subjet ividade op er ár ia pela lógica
do capital. É u m está gio sup er ior de r acionalizaçã o d o
tr abalho, qu e não r omp e, a r igor , com a lógica d o
taylor is mo/f or dis mo. E ntr eta nt o, no ca mp o da gestã o da
f or ça de tr abalho, o t oyot is mo r ea liza u m salt o
qua litat ivo na captur a da subjet ividade do tr abalho p el o
capital, o qu e dist ingu e, p elo menos no p lano da
consciência de class e, do taylor is mo/ f or dis mo ( AL VES ,
2000, p. 31) (gr if os noss os ).
A capt ura da subjet ividade operár ia no toyot ismo t ambém se dá

pela aparênc ia do no vo ambient e de t rabalho. Segundo Alves (2000, p.
28), “o novo ambient e é capaz de desenvo lver a individualidade do s
t rabalhadores e, co m ela, o sent iment o de liberdade, independência e
aut ocont ro le, ao mesmo t empo em que ins t aura, em t oda sua plenit ude, a
concorrência e a emulação ent re os própr ios t rabalhadores, apesar da
retórica do t rabalho em equipe”. Corroborando com a per spect iva de
Alves, Bezerra (2009) enfat iza que est a „capt ura‟ ocorre dest e o processo
educat ivo, quando se const it uem os processos de perso nificação da força
de t rabalho pot encial, mediada pela ideologia da profiss io nalização. A
educação esco lar inst it ui est a „lógica‟ (BE ZERRA, 2009).
A apar ent e mudança na mor fo lo gia dos processos produt ivos,

co m a apar ent e t ransição do t aylor is mo/ fordis mo para um modelo pós -
fordist a, dist ant e de simbo lizar uma real t ransfor mação n as for mas de
sociabilidade do capit al, a acumulação flexível, t em se const it uído e m
uma nova o fensiva do capit al na econo mia e, especificament e, na
for mação/qualificação da força de t rabalho. Por combinar,
simult aneament e, for mas t aylor ist as/ fordist a e t oyot ist as de acumulação
de capit al para int ensificar a expropr iação de t rabalho excedent e, com a
co mbinação de for mas int ensivas e ext ensivas de exploração da força de
t rabalho, lo nge de represent ar uma rea l met amor fose e/ou t rans ição de
paradigmas econô mico s e de qualificação da força de t rabalho, o que
houve fo i um recrudesciment o das for mas e est rat égias do capit al e m
59
retomar a sua capacidade de exploração e aument o do ciclo de

lucrat ividade.
Cabe dest acar, ainda, que na realidade brasileir a não há co mo

ho mogeneizar os fenô menos e impact os decorrent es dest e ciclo de
reprodução capit alist a, vist o que dependendo da posição
social/eco nô mica dos países na divisão int er nacio nal do t rabalho seus
efeit os serão mais ou menos dest rut ivos. E m países subdesenvo lvidos ou
em desenvo lviment o como o Brasil, a emergência do t oyot ismo co mo
padrão de produção hegemô nico ainda é uma realidade lo ngínqua;
convive- se co m for mas t ípicas t aylor ist a/ fordist a e for mas mascaradas de
moder nas e/ou toyot izadas, co mo já mencionamo s ant e r ior ment e.
Para efeit o de ilust ração 34, bast a ver ificar no setor de ser viços ou
mesmo na grande indúst r ia co mo se convivem har mo nio sament e os
modelo s produt ivos em t ela. Por mais que o “novo” modelo enfat ize a
part icipação dos t rabalhadores na gest ão, sua part icipação é merament e
para efeit o figurat ivo, pois o cont role no processo produt ivo, bem co mo
os processos decisór ios co mpet em aos gr andes execut ivos. Considerando
essas dimensões, o t oyot ismo co mo modelo hegemô nico é uma falácia,
no qual sua “universa l ização” é ainda inc ipient e, so bret udo em países de
econo mia per ifér ica co mo o Brasil.
Out ro aspect o caract er íst ico impost o pelo modelo é o discur so do

t rabalho co mplexo e/ou sua co mplexificação co mo just ificat iva para que
os trabalhadores se “qualifiquem” para o mercado de t rabalho. Esse
discur so profer ido por est e modelo se colo ca co mo mit o que ocult a, na
realidade, a precar ização das for mas de t rabalho.
Ent ret ant o, esse modelo t em causado alguns impact os na realidad e

social. Quais são esses impact os na for ma de sociabilidade do capit al no
mundo do t rabalho, especificament e, quando se analisa a rea lidade
34
Pa ra uma an á l i se ma i s a pr ofun da da a cer ca do tr in ôm i o
t a yl or i sm o/ for di sm o/ t oyot i sm o n o pr oc ess o pr odut i vo, ver a p esqui sa d e:
OLIVE I RA, S el m a Su el y Ba ça l d e. As M ut aç õe s n o pr oc e ss o pr od uti vo da
i nd ústr i a e l e tr oe l e tr ôni c a e a qual i fi c aç ão dos tr abal had or e s . Di sp on í vel em :
www. An ped. or g. br / / r eun i ões/ 26/ t r a ba lh a dos, 2009.
60
brasileir a que convive co m for mas de t rabalho precár io result ant e do

t rinô mio t aylor is mo/ fordismo/t oyot ismo ?
2.2. Acumu lação flexível: t ran sformações n o mundo do t rabalho e a

emergên cia da qualifi cação p rofissional
2.2.1. Desemp rego e p recari zação do trabalho na

contemp oraneid ade capitali sta
Um dos impact os mais dest rut ivos decorrent es do

recrudesciment o das for mas de acumulação capit alist a se fez sent ir no
mundo do t rabalho co m o fenô meno do desemprego. Est e assu miu
aspect os e dimensões em escala glo bal, com o aument o da precar ização e
a eliminação de postos de t rabalho, assim co mo assumiu uma dimensão
de desemprego est rut ural explosivo, exacerbando a po breza e ampliando
as desigualdades sociais (POCHMANN, 2001).
Ent ret ant o, t al fenô meno é inerent e à dinâ mica reprodut iva do
sist ema. Mar x (1983), em O Capital, mencio na que o capit a l em seu
met abo lis mo não necessit a de t oda a for ça de t rabalho, é part e de sua
dinâmica reprodut iva a exclusão e a produção de uma população
excedent e, desnecessár ia à produção. Como demo nst ra o autor:
[...] a acu mula ção capita lista s empr e pr odu z, e na

pr op or ção da sua ener gia e de sua ex tensã o, u ma
popu laçã o tr abalha dor a supér f l ua r elativa ment e, ist o é,
qu e u ltr apassa as necess ida des médias da expansã o d o
capital, tor na ndo-s e, dest e modo, ex cedent e (M AR X,
1983, p. 731).
Todavia, o excedent e ou reser va de fo rça de t rabalho, co mo

analisa Mar x, não ocorre de maneira linear em toda e cono mia capit alist a.
Est a assume for mas e dimensões difer enciadas, de acordo com a posição
dos países, na divisão int er nac io nal do t rabalho. De acordo com
Pochmann (2001), ao cont rário da propaganda o ficia l, disseminada pela s
inst it uições de mando do capit al ( BM, FMI, OIT, dent re out ras),
obser va-se que a mundialização do capit al não vem produzindo u m
61
mundo mais ho mogêneo, com melhor repart ição de r iquezas, produção,

t rabalho e poder. Ao cont rár io, nas últ ima s décadas do século XX
tem ocor r ido u m r ef or ço c ons ider ável no mo viment o ma is

ger al de con centração da pobr eza, do des emprego e do s
postos de trabalho simples e mal r emuner ad os nos países
pobres. A int egr açã o das economias tr ans f or mou -s e n o
ca minho ma is s imples de p ot encia lizaçã o do império dos
países ricos e das finan ças intern acionais no comando d o
processo d e acumula ção mundial do capital qu e r eba ixa o
padr ão de us o e r emu ner açã o da f or ça de tr abalh o
(POCHM ANN, 2001, p. 8) (gr if os noss os ).
Co mo se o bser va, o “rebaixament o da remuneração da força de

t rabalho” só é possível pela capac idade cada vez ma ior de conso lidação de
grandes o ligopó lio s mundiais, por meio de fr equent es fusões de empresas,
passando a t er dest aque o papel das corporações t ransnacio nais na
redefinição da produção e do emprego no mund o. Isso t ambém ocorre
porque essas corporações concent ram o s invest iment os em pesquisa e
t ecno logia, nos países de or igem. Co mo dest aca Pochmann (2001):
as gr andes cor p or ações tr ans nacionais centr aliza m gr and e

par te do p oder de cr iaçã o e r edir eciona ment o g eogr áf ic o
dos p ost os de tr abalho de ma ior qualida de e r emu ner açã o,
r esp onsá veis p elas fu nções de coma ndo e p laneja ment o.
E m contr apar tida, a poss ib ilida de de or ganizaçã o da
pr oduçã o em r ede mu ndia l mot iva o des loca ment o d e
par te do pr ocess o pr odut ivo dos p aís es r icos par a os
pobr es, ger alment e vincu lado às ativida des de ex ecu ção e
pr oduçã o, qu e dema nda m ocupações ma is simp les e
r otineir as (POCHM ANN, 2001, p. 8 -9).
Tendo que se submet er às condições impost as pelo s países

desenvo lvidos, as econo mias dos país es em desenvo lviment o padece m
co m seus gover nos, por uma razão muit o simples: su jeit am - se às nor mas
e regras impost as pelo s países enr iquecid os, cont ribuindo, assim, par a a
manut enção da submissão à lógica de exploração int ensiva de t rabalho. É
o que argument a Pochmann (2001, p. 8):
Ass im, as economias nã o- des envolvidas [s ic ]

tr ansfor ma m-s e em u ma gr ande f eir a mu ndial d e
62
concor r ência p elos menor es cust os de tr abalho p oss íveis,

a ser vis itada p or compr ador es de f or ça de tr abalho qu e
r epr es enta m as gr andes cor p or ações tr ans nacionais .
Quant o ma is dóceis os gover nos, e sub miss os à lógica d e
exp lor ação int ens iva de tr abalho, ma is dep endent es sã o
suas polít icas ma cr oeconômicas naciona is. D e u m la do,
são colocadas em mar cha os pr ogr a mas macr oeconômico s
de int egr açã o sub or dina da e passiva, p or meio da adoçã o
de p olít icas neolib er a is de lib er alizaçã o comer cia l s em
cr it ér ios, de desr egula mentaçã o f inanceir a, de
enxu ga ment o do Estado ( des vios de fu nções e dilap idaçã o
do patr imônio), de des nacionalização eco nômica e d e
esp ecia lizaçã o pr odut iva.
Nesse cont ext o de subsunção das econo mias em desenvo lviment o

ao grande capit al, fort alece -se a a mpliação de for mas de exploração da
força de t rabalho. As at uais t axas exponencia is de desemprego são
números que revelam um fenô meno social det er minant e da precar ização
das condições de t rabalho. Cada vez mais t raba lhadores encont ra m
menos empregos, levando -os a se submet erem a for mas espúr ias de
ocupação e remuneração, configurando uma crescent e t endência de
precar ização em escala mund ial, que se alast ra dos Est ados Unidos ao
Japão, da Europa ao Brasil, sendo que a sua manifest ação mais virulent a
é a ampliação das for mas de precar ização do t rabalho (S ALES, 2006).
Segundo dados da OIT (2008), quase um t erço da força de

t rabalho mundia l disponível est ar ia exercendo at ividades par ciais,
precár ias e t emporár ias ou vivendo do desemprego est rut ural.
Para Sales (2006, p. 28), essa no va mor fo logia do t rabalho e sua

consequent e precar ização convivem co m
f or mas tr adicionais de assalar iados ur ban os e r ur ais,

[p ost o qu e] as mu danças na pr odu çã o capitalista
poss ib ilita m a amp liaçã o de tr abalhador es t er ceir izados ,
subcontr atados, em t emp o par cia l, qu e passar am a ex er cer
tr abalhos t emp or ár ios, entr e outr as tantas f or mas d e
inf or ma lização do tr abalho.
A r igor, as alt erações ocorridas no capit alismo cont emporâneo

t iveram import ância cent ral, pr incipalment e, na redução do emprego
63
for mal, so bret udo o indust r ial, e no est reit ament o progressivo da
front eir a que ant es separavam ocupações formais e infor mais.
A infor malidade co mo expressão da pr ecar ização do emprego e

perda dos direit os t rabalhist as t em sido uma das for mas mais per versa s
da nova fase de acumulação capit alist a, so bret udo nos países
empobrecidos co mo o Brasil.
Ent ret ant o, não há co mo desvincula r a problemát ica do

dese mprego est rut ural e a pr ecar ização das co ndições de t rabalho se m
levar em cons ideração o papel que os países ocupam na divisão
int er nacio nal do t rabalho. O Brasil, especificament e, assume, de acordo
co m Teixeir a Jr. (2007), co ndição subalt er na em relação aos países
considerados desenvo lvidos 35, por não dispor de aut onomia e co ndições
de produção de t ecno logia, confor me analisa o pesquisador:
Com o a dvent o da globalizaçã o, a int er dep endência da s

nações passa a caracter izar -s e p elo pr oc ess o d e
int egr ação das economias naciona is a uma economi a
globa l. Por ém, onde algu ns autor es via m a aber tur a d e
janelas de op or tu nidades par a país es como o Br asil,
outr os obs er vava m a r econf igur ação da or dem
int er nacional em pa dr ões mais desiguais na qual o
contr ole da t ecnologia des emp enha va u m pap el
pr imor dial. A t er ceir a r evolu ção t ecnológica da da a par tir
da déca da de 1970 vai des enca dear u ma ampla ga ma d e
tr ansfor ma ções e com essas novas t ecnologias, como a s
de inf or maçã o e comu nicação, vier a m des emp en har u m
35
Pa ra um est udo a pr ofun da do a cer ca do pa pel que t em desem p en ha do o Br a si l n a
di vi sã o i n t er na ci on a l do T r a ba lh o, ver a pes qui sa de: T E IXE IRA J R. August o
Wa gn er Men ez es, i nt i t ula da : pol í ti c as de de se nvol vi me nt o e e str até gi as de
Inse r ç ão i nte r nac i onal c ompar adas: Br a si l e C or éi a do Sul . (2009). Di spon í vel em :
R e v i st a Trê s Pont os , per t en cen t e a o Ce n t r o Aca dêm i c o d e Ci ên ci a s S oci a i s da
UFMG, n o pr i m ei r o sem est r e d e 2007. ISSN: 1808 -169X. Nes se est ud o, o a ut or
a fi r m a com o r esul t a do que o Br a si l é con s i der a do com o sen do um pa í s em
des en vol vi m en t o, r ec ém i n dust r ia l iz a do e um a da s gr an des ec on om i a s m un di a i s.
Por ém , segun do a ut or es r el e va n t es, ess e pa í s a in da se m an t ém n o qua dr o de
subd es en vol vi m en t o, depen dên ci a e c om gr an des di spa r i da des r egi on a i s e soci a i s.
E ssa si t ua çã o é a gr a va da se c on si der a r m os o p os sí vel pr oce ss o d e
“de si n dust ri a li z a çã o” em cur so, o qua l pod er á a l t era r o l ugar do Br a si l na di vi sã o
i nt ern a ci on a l do t r a ba lh o, de gr a n de exp or t ador de ben s m a n ufa t ura dos e d e
c om m odi t i es, pa r a o pa pel de pr oved or de a l i m en t os de en er gi a s r en ová vei s
(T E IXE IRA Jr . , 2007, p. 10).
64
papel centr al na const itu içã o de novos element os d e

poder (Fur tado, 1999). N est e cenár io, o Br asil, no t ocant e
a pr oduçã o de t ecnologia, apr es enta -s e ain da de f or ma
tímida, ex er cendo u ma condiçã o suba lt er na na divisã o
int er nacional do tr abalho (T EIX E IR A, Jr . 2007, p. 5).
As condições de t rabalho, a precar ização e a infor malidade do

t rabalho no cenár io br asile iro so frem os impact os que assume o país na
divisão int er nacio nal do t rabalho, co ndição de infer ior idade em relação
aos países r icos que det êm o monopó lio e o poder social e econô mico. De
maneira que os piores produt os, bem como baixa remuneração da força
de t rabalho é mais ou t ão perversa de que em out ros cant os do glo bo.
É co m est e refer encia l que passaremos, a part ir do próximo it em,

a aprese nt ar e discut ir a s it uação de desempr ego e infor malidade no
mundo e no Brasil co mo for ma de degradação do trabalho humano.
2.2.2. Informalidad e e subemp rego: flexibi li zação ou

degradação das formas de trab alho no mundo e no
Brasi l
E m t empos de acumulaçã o flexível, o t rabalho infor mal, uma das

for mas de precar ização e degradação do t rabalho humano, co mpreende
t rabalho não regulament ado, sem cart eira assinada, sem organização
sindical e acesso à prot eção social, por não cont ribuir co m a previdência
pública. E st a t ipo logia de t rabalho se apresent a cada vez ma is funcio na l
ao processo de reest rut uração produt iva do capit al, por deresgulament ar
o cont rato de t rabalho e deixar livr e a negociação ent re capit al e
t rabalho.
Est udo realizado pela Organização para Co operação e

Desenvo lviment o Econô mico - OCDE (2009) evidencia que mais da
met ade da força de t rabalho do planet a est á na infor malidade. Isso
significa que um co nt ingent e recorde de 1,8 bilhões de pessoas t rabalha
sem cont rat o e sem previdência so cial, alé m de padecer co m
remunerações avilt ant es. A ent idade t ambém t raçou um panorama
so mbr io: prevê que essa t axa at ingirá do is t erços da for ça de t rabalho se
65
os padrões at uais de cresciment o populacio nal e econô mico se

mant iverem. E mais, a qualidade de vida t end e a pior ar se a cr is e
econô mica at ual cont inuar ceifando vagas.
O est udo apont a que t rês quart os dos empr egos da Áfr ic a
Subsaar iana, mais de do is t erços no sul e sudest e da Ás ia, met ade na
Amér ica Lat ina, Or ient e médio e no norte da Áfr ica são infor mais. Isso
sem cont ar co m o set or agríco la. S e est e for incluso, esses nú meros
crescem assust adorament e, ou seja, a info r malidade chegar ia a 90% só no
sul da Ásia. Esse levant ament o, divu lgado recent ement e, fo i realizado
t endo por base os dados ma is recent es dis poníveis em cada região.
A cr ise econô mica afet a de for ma fat ídica os segment os mais

empobrecidos; a t endência apont ada pela OCDE é a “ampliação co m a
cr ise mund ial de for mas precar izadas de empregos infor mais”. A OCDE
t ambém alert a para os per igos de no c enár io at ual amp liar a pobreza no
mundo. Isso porque, last imavelment e, mais de 700 milhõ es de
t rabalhadores infor ma is sobrevive m co m menos de US$ 1,25 por dia, e
cerca de 1,2 bilhões ganham menos de US $ 2 ao dia de t rabalho, uma vez
que boa part e das 1,4 b ilhões de pessoas consideradas pobr es no planet a
depende apenas de sua força de t rabalho para so breviver, e, co m a falt a
de uma rede de segur idade social, t orna -se improvável at ingir o objet ivo
de diminuir a po breza mundia l pela met ade at é 2015 − uma das met as da s
Nações Unidas para o milênio.
Co m o aument o da infor ma lidade, est e quadro t ende a piorar,

pr imordia lment e, nos países pobres, nos quais as ocupações infor mais
crescem mesmo em mo ment os de prosper idade econô mica. A ampliação
da infor ma lidade t em afet ado, principalme nt e, as mulheres – a maior ia
ent re as ocupações de pior qualidade −, os mais jo vens e os mais velho s
(OCDE, 2009).
No Brasil, as condições de desempr ego não diferem das out ras

regiões do globo. No fim do ano de 2008, est udo divulgado pelo IBGE
(2008) const atou que nada meno s que 654 mil t rabalhadores co m cart eir a
66
assinada foram expulso s do mundo do t rabalho. Mesmo co m est e índice,

o país t er minou 2008 co m a menor t axa de desempr ego dos últ imo s
t empos. No fechament o do ano, 6,8% dos brasile iros est avam se m
t rabalho – para efeit o de co mparação, no fina l de 2003, est e percent ua l
era de 10,9%. Em t er mos prát icos, isso significa que o ano de 2008 deve
ficar na hist ór ia co mo um dos me lhores da econo mia recent e do Brasil,
co mo se pode obser var na t abela 1 - int it ulada de: t axa de desemprego no
encerrament o anual do Brasil ( em %) 2008.
TABELA 1: TAX A DE DESEMPREGO NO ENCERR AMENTO

ANUAL DO BRASIL (EM % ) 2008
Ent ret ant o, o aument o do empr ego não est á relacio nado ao
aument o da remuneração do t rabalho. Out ro aspect o a considerar do
pont o de vist a social são os indicadores de pobreza; est es sinalizam par a
índices inco mensuráveis. A desigualdade no Brasil é uma das maiores do
mundo. No ent ant o, o Brasil não é um país pobre, mas um país co m
muit os po bres e co m uma enor me desigualdade na dist r ibuição de renda e
das oport unidades de inc lusão econô mica e social. BARROS (2006)
realiza um est udo acerca da pobreza e dis t ribuição de renda e demo nst ra
que a fat ia da renda tot al apropr iada pela parcela ma is r ica da população
é da mesma magnit ude que a apropr iada pelo s 50% mais po bres, e o s
10% mais r icos se apropr iam de mais de 40% da renda, enquant o os 40%
mais po bres se apropr iam de menos de 10%. Ou seja, apesar desse
per íodo de declínio, a desigualdade de renda per manece ext rema ment e
67
elevada, apesar de 2008 apresent ar t axa significat ivament e menor e m

det riment o dos anos ant er iores,
E m 2008, a OIT fez um prognóst ico não muit o posit ivo acerca das
condições de emprego para o ano de 2009; aspect o já co nst at ado com o
iníc io da at ual cr ise finance ir a e o const ant e aument o da infor ma lidade.
E m março de 2009 a t axa de desemprego fo i de 9,0%, confor me

indicado na t abela 2 - int it ulada de: t axa de desemprego mensal (em %)
2009, a qual sina lizou uma visão não muit o promissora do pr imeiro
t rimest re do ano, que t eve a t axa de desemprego em alt a por t rês meses
consecut ivos e já apresent a o percent ual mais negat ivo desde set embro
de 2007, quando o desempr ego at ingiu o percent ual de 7,7% (IBGE,
2009).
TABELA 2: TAX A DE DESEMPREGO MENSAL (EM % ) 2009
O número de desempregados nas r egiões met ropolit anas at ing iu

asso mbrosa marca de mais de 2 milhões de pessoas, sem dúvida u m
reflexo da má s it uação econô mic a mundial, quando o indicador passou de
8,5% em fevereiro para 9,0% no mês de março. A pesquisa de
dese mprego do IBGE (2009) mo st ra que, na passagem de um mês par a
out ro, a população desocupada no país aument ou 7,3% (141 mil pessoas)
e 6,7% na co mparação c o m mar ço de 2008 (130 mil pessoas). Já o
número de ocupados ficou est áve l em 21 milhõ es de pessoas, co m
acréscimo de 9 mil post os, considerados, porém, insignificant es no
universo de desempregados. Reforça Azer edo (IBGE, 2009):
68
Ess e cont ingent e [ de 9 mil], em t er mos r elativos é zer o

por cent o. É mu it o inf er ior ao au ment o [ do des empr ego] .
O cont ingent e de des ocupa dos está maior qu e o do mês
ant er ior em 1 41 mil, ou s eja, enquant o a des ocupaçã o
aument ou em 7,3%, a ocupaçã o nã o a vança em na da. A
cons equ ência diss o é u ma taxa de [ des ocupação] de 9%.
No t ot al, cerca de 210 milhões de pessoas passaram a viver do

subempr ego . No ent ant o, como for ma de enfr ent ar o desempr ego no
Brasil e no mundo, o est udo da OCDE defende a adoção de medidas
“imediat as e não -convencio nais [sic] para melhorar a qua lidade dos
empregos, for mais e infor mais”. A melhora da infr aest rut ura, refor ma s
inst it ucio nais, maior facilidade de crédit o para empresas e programas de
qualif icação prof issional ser iam po nt os a serem enfr ent ados pelo s
gover no s a part ir da imple ment ação de polít icas de emprego (OCDE,
2009).
Dent re as pr incipais saídas apont adas pela Inst it uição, merece

dest aque a implant ação de programas de qualificação profissio nal, o que
parece ser, a pr incípio, uma via fácil, co mo for ma de at ingir os
segment os co m menor nível de for mação e que est ão na infor ma lidade.
Ent ret ant o, Sales (2006, p. 24) argument a que o fenô meno da
infor malidade englo ba, at ualment e, não soment e os t rabalhadores
incorporados nas “moder nas 36” est rat égias de so brevivê ncia, mas t ambé m
aqueles port adores dos mais var iados níveis de qualificação, que t ambé m
desenvo lve m at ividades alt er nat ivas na infor ma lidade”. Ou seja, o
problema da infor malidade não é uma quest ão de fa lt a de qualificação,
co mo quer indicar a mencio nada I nst it uição, mas uma quest ão t ípica e
iner ent e à dinâmica reprodut iva capit alis t a, impossível de ser superada
no âmbit o das at uais “alt er nat ivas” po lít icas.
36
Pa r a Sa l es (2006), sã o expr es s õe s de m od er n a s est r at égi a s de s obr e vi vên ci a :
c om bei r os, m ot o t á xi de t r an spor t es a l t ern a t i vos, l a va -ja t os d e e squi n a , m ot o boys,
ca t a dor es d e r eci cl á vei s, a m bul a n t es de ba r r a quinh a s, ven dedor es de ca ch or r o quen t e
a m bul a nt e, ven ded or es d e á gua e qu en t inh a s de r ua , ven dedor es d e CDs e DV D s
pi ra t a s, byke l a n ch es, ven ded or es de ch urr a squinh os, den tr e out r os. E sse s t i pos d e
a t i vi da des s e ca r a ct er i z am por uma t a xa de r ot a t ivi da de, pel a i n exi st ên ci a de ca r t ei ra
a ssi n a da e por n í vei s sa l a r ia i s (quan do exi s t en t es) a vi l t a nt es. E m gera l , sã o
c on si der a da s a t i vi da des cl a n dest in a s e i l ega i s per ant e o pod er públ i c o.
69
Port ant o, a cr ise do emprego, na cont emporaneidade, alé m de

ampliar, inexoravelment e, o quant it at i vo de t rabalhadores se m
alt er nat ivas de vida e de t rabalho, t em dificult ado a co nst it uição da
ident idade de classe t rabalhadora, t endo em vist a que as for mas de
t rabalho, t ípicas do processo de reest rut uração produt iva do capit alis mo
t ardio, é, na per spect iva de Ant unes (2000, p. 53), uma for ma de:
der es gu la mentar dir eit os hist or ica ment e conqu ista dos ;
aumentar a fr agmentaçã o no int er ior da class e
tr abalha dor a; destr u ir o sindicalis mo de class e e
conver t ê-lo em u m s indicalis mo dócil, de par cer ia,
pr ecar ização e t er ceir ização da f or ça de tr abalho.
Ent ret ant o, a t ese da dest ruição dos postos de t rabalho, que
vimo s discut indo at é est e pont o com Alves; Ant unes; Har vey ent re
out ros, é cont est ada por pesquisadores que apont am o cresciment o das
at ividades de ser viços nas grandes met rópoles. P ara est es pesquisadores,
as novas t ecno logias t êm aument ado vert igino sament e os “ser viço s
econô micos int ensificados em conheciment os”. Conheciment os
socializados, t anto pelas unidades educat ivas de produção e socialização
do co nheciment o, como produt ivas e co mercia is. Nesse co nt ext o,
aproximam- se ainda mais as front eiras ent re trabalho e educação
mediadas pelas ideo logias da profiss io nalização. A co mpet ência e a
empregabilidade são for mas dessa ideologia, que d iscut iremo s no
t erceiro capít ulo dest a invest igação.
A inst it ucio nalidade da nova po lít ica de qualificação será

dest inada à qualificação, so bret udo, dos set ores de ser viços, cr iados co m
a reest rut uração capit alist a.
A part ir da pró xima seção, ana lisaremo s a emergência da po lít ica

pública de qualificação profissio nal em face das t ransfor mações
feno mênicas do capit alismo, e co mo est a é apresent ada co mo panaceia e
alt er nat iva ao desemprego e subemprego, uma vez que incit a o Est ado,
empresár ios e a sociedade a um pro jet o ident it ár io de concert ação socia l
em t orno de um co nsenso diant e da imple ment ação de po lít icas de
qualificação da força de t rabalho.
70
2.3. A quali ficação p rofissional como resposta à cri se do emp rego 37: a
emergên cia das políticas de quali ficação profi ssion al
Num cont ext o de int ensas t ransfor mações capit alist as e de

recrudesciment o de paradigmas produt ivos, o conheciment o cient ífico e
t ecno lógico t em se const it uído co mo um dos pr incipa is insumo s do
processo produt ivo. A educação, mor ment e a qualificação profissi o nal,
revela- se co mo fat or de desenvo lviment o, compet it ividade, qualidade e
produt ividade necessár ia à nova cult ur a do trabalho e sociabilidade do
capit al. Hist or icament e, no Brasil, est a necessidade imperant e de
qualificação da força de t rabalho adquire c o nt ornos mais evident es,
assim co mo est abelece mediações co m dinâ mica eco nô mica no fina l da
década de 1980, co mo dest aca Amar al:
É soment e no f inal da déca da de [19 ]80 e meandr os da d e

1990 qu e a pr ob lemát ica da edu cação/qualif icaçã o
pr of iss ional começa [ a] a dqu ir ir cont or nos ma is pr ecis os
fr ent e à dinâ mica econômica. E m vir tude das mu da nças
r equ er idas no â mb it o da pr odu ção, encer r am ex igência s
de qualif icaçã o qu e r esp onda m às necessida des d e
ma nus eio de novas má qu inas e t ecnologias, de t oma da d e
iniciat iva dos tr abalhador es par a r es olver p r oblemas, d e
r ealização do tr abalho em equ ip e par a qu e a pr odu çã o
s eja compr eendida como es f or ço colet ivo de
tr abalha dor es. A essas r equ is ições, cor r es pondem, na
visã o das lider a nças empr esar iais, f or mas de s e agr egar
novas qua lif icações cognit ivas a o tr abalho, de conf er ir
ma ior autonomia par a decis ões no pr ocess o pr odut ivo e
de sup er ar a visã o tr adicional entr e concepçã o e ex ecu çã o
do tr abalho ( AM AR AL, 2005, p. 150).
A emer gência da qualificação profissio nal da força de t rabalho

t em s ido ressalt ada pelo s go ver nos e empresar iado co mo um dos ma is
import ant es ingr edient es da valor ização da força de t rabalho ;
qualificação necessár ia pela ut ilização de “no vas for mas” de gest ão da
37
A fa l t a de qua l i fi ca çã o pr ofi s si on a l a in da é um dos en t ra ves pa r a quem pr ocur a
em pr ego. E st a é a con cl usã o que c on st a n o A nuári o do Si ste ma Públ i c o de E mpre go e
R e nda 2008 , di vul ga do em 29 d e a br i l de 2009 pel o Depa r t a m ent o In t er sin di ca l de
E st a t í st i ca s e E st udos S oci oec on ôm i c os (DIE E SE ) e pel o Mi n i st ér i o do T r a ba lh o e
E m pr ego (MT E , 2009).
71
produção e int rodução de novas t ecno logias base adas na microelet rônica,
sobret udo, em face da convivência passiva e int egrada de modelo s
produt ivos, paut ado no t rinô mio t aylor ismo / fordismo/t o yot ismo,
paradigma cujas empresas int egradas e “flexibilizadas” admit em para se
inser ir em um mer cado ext remament e compet it ivo. Essas mudança s
t rouxeram co mo desafio s para a reprodução capit alist a a necessidade de
se invest ir em novos requis it os da for mação profissio nal. Hirat a (1994)
explicit a as novas exigências e os novos disposit ivos da lógica de
produção capit a list a co m o Toyot ismo:
As qua lif icações ex igidas no int er ior dess e „ novo mod el o

pr odut ivo‟ r epr es enta do p elo modelo empr es ar ial japonês
contr astam, f or t ement e, com a qu elas r elaciona das com a
lógica taylor ista de r emu ner ação, de def inição de p ost os
de tr aba lho e de comp et ências: tr ata -se da capacidade d e
p ensar , decidir , de t er iniciat iva e r esp ons abilida de, d e
fabr icar e cons er tar , de a dministr ar a produ ção e a
qua lida de a par tir da linha, ist o é, s er , simu ltanea ment e,
op er ár io da pr oduçã o e de ma nut ençã o, insp et or d e
qua lida de e eng enheir o (HIR AT A, 1994, p. 130).
Nesse novo cont ext o, perde força a idéia de qualificação co mo

“est oque de conheciment os e habilidades” e ganha vit alidade a
concepção de qualificação fundament ada em co mpet ências 38 e capacidade
de agir, int er vir, decidir em sit uações nem sempr e previst as, ou
imprevisíve is. Esse no vo per fil exige uma post ura at iva e proposit iva,
co mo argument a Sales (2006).
O “novo” par adigma pr odutivo, a o pr omover a

r edef iniçã o das qualif icações, passou a ex igir
conheciment os, destr ezas e habilida des ca da vez ma is
conceit uais e abstr atas; ter ia, tamb ém, ex igido a
substitu içã o da antiga noção de qua lif icação, voltada par a
38
Di scut i r em os a c on c epçã o d e c om pet ên ci a n o pr óxi m o ca pí t u l o, c om o for m a de
i deol ogi a da pr ofi ssi on a l i z a çã o, c om o t a m bé m da em pr ega bi l i da de. Sobr e a s
c om pet ên ci a s, a n a l i sar em os a c on c ei t ua l i z a çã o d e Per r en oud, um dos m a i s
dest a ca d os t e ór i c os do ca m po da s peda gogi a s da s com pet ên ci a s.
72
o des emp enho de u ma ocupaçã o esp ecíf ica, pela d e

comp et ência (SAL ES, 2006, p. 51).
Est e novo mode lo, reco nfigurado com o “no vo” modelo
produt ivo, é responsável pela inst alação de uma nova for ma de
organização da produção e de um relacio nament o ent re o capit al e o
t rabalho, sendo mais favorável ao capit al quando co mparado ao
t aylor ismo / fordismo, uma ve z que possibilit ou, pelo menos em t ese, o
advent o de um t rabalhador mais qualificado, part icipat ivo,
mult ifuncio nal, po liva lent e, dot ado de “maior realização no espaço de
t rabalho” sem a cont rapart ida necessár ia do preço da força de t rabalho
enr iquecida e valor izada. Est as car act eríst icas ino vadoras co nt ribue m
co m a “no va fase” de acumulação capit alist a. Mais apropr iada à
int eração ent re capit al e t raba lho 39, essas caract er íst icas apr esent am uma
pseudossuperação do est ranha ment o do t rabalhador no processo de
produção, por concorrer para a apropriação das capacidades int elect ivas
e de t rabalho dos t rabalhadores. Co mo analisa Mar x (1985, p. 23):
A divisã o capitalista do tr abalho é a f ont e de t odas as

aliena ções. Estr op ia o tr abalhador e faz dele u ma esp éc i e
de monstr o; favor ece como u ma estufa o des envolviment o
de hab ilidades par ciais, supr imindo t odo u m mu ndo d e
inst int os e capacida des. Os conheciment os, a int eligência
e a vontade qu e o ca mp onês ou o tr abalhador
indep endent e des envolvem, a inda qu e em mo desta es ca la,
são t ir ados do op er ár io e conf isca dos p elo ca pital, qu e os
concentr a nas suas máqu inas, na sua or ganizaçã o d o
tr abalho, na sua t ecnologia. As f or ças int electua is d o
pr ocess o mat er ial de pr odu ção volta m -s e, assim, contr a o
op er ár io, como u ma pr opr ieda de ext er ior a ele, u ma f or ça
qu e o domina.
39
A LD B (9. 394/ 96) cum pr i u um a fun çã o n or m a t i va si gn i fi ca t i va a o for t a l ecer a
l ógi ca pr odut i va ca pi t a l i st a. O ei xo est r ut uran t e da r efer i da Lei é a for m a çã o pa r a o
m er ca do. Fun da da n a r el a çã o en t r e t ra ba l h o e educa çã o, i r á for t a l ecer em s eu s
objet i vos a for m a çã o dos educa d or es a pt os a c on tr i buí r em com a pr epar a çã o dos
educa n dos pa r a se i n ser i r em n o m er ca do de t ra ba l h o c om n ova s h a bi l i da des e
c om pet ên ci a s em fa ce da s m uda n ça s e e vol u ç ões ci en t í fi ca s e t ecn ol ógi ca s. De ssa
m an ei ra , os cur r í cul os de vem se est r ut ur ar ba se a dos em c om pet ên c i a s e h a bi l i da des
que qua l i fi quem pa r a um a in ser çã o pr odut i va e “ci da dã ” , n em que seja um a
ci da da ni a a pen a s par a a l gun s.
73
Mesmo co m a exigência de no vos requisit os e qualificações

profissio nais, o fenô meno do desemprego e as alt er nat ivas de
sobrevivência e inserção profiss io nal, via infor ma lidade e subemprego,
t êm afet ado amp los set ores da sociedade, inclusive, os que det êm maio r
níve l de qualificação e for mação 40.
Isso significa que, em t empos de reest rut uração produt iva, a

exigência de ma ior nível de qualificação profissio nal t em ser vido de
pret ext o para just ificar a falt a de empre go e a exclusão de milhares de
t rabalhadores do mundo do t rabalho, além de ajust ar a força de t rabalho
aos imper at ivos do capit al. Sobr e esse aspect o, Oliveir a (2005) chama a
at enção quant o à vinculação dir et a ent re as mudanças no mundo do
t rabalho e o expo nenc ial aument o da qualificação dos t rabalhadores. Par a
o aut or, deve-se regist rar que nem t odos os países insere m- se de for ma
semelhant e no processo de co mpet ição em nível glo bal, dada a d ivisão
int er nacio nal do t rabalho. Est a divisão como argument a o re fer ido aut or:
r es er va às nações industr ializa das a pr oduçã o d e

mer ca dor ias com ma ior valor agr ega do, abr e a
poss ib ilidade de cr iaçã o de novos p ost os de tr abalho qu e
dema nda m u ma ma ior qualif icaçã o dos tr abalha dor es.
Est es post os, entr eta nt o, são dir eta ment e ligados ao chã o
da fábr ica. Esta divisã o int er naciona l do tr abalho [...] é
r esp onsá vel p or r es er var para algu ns pa ís es os pr ocess os
ma is s of isticados de pr oduçã o e as ativida des ma is
simp les par a as nações com ma ior concentr ação de mã o -
de- obr a [sic] bar a ta (OLI VEIR A, 2005, p. 67).
40
E st udo r ea l iz a do em Por t uga l, por E ugén i o Rosa , en tr e 2005 e 2007, i den t i fi cou
um a um en t o cr esc en t e do n í vel de qua l i fi ca çã o d a po pul a çã o em pr ega da . No en t an t o,
a pesa r do ní vel de es c ol a r i da de da popul a çã o em pr ega da t er a um ent a do n os doi s
úl t i m os a n os, o n úm er o de post os de t r a ba l h a dor es r el at i vos a pr ofi s s õe s qu e
pod em os c on si der a r com o de "qua l i fi ca çã o m a i s el e va da " (qua dr os sup er i or es,
esp eci a l i st a s de pr ofi ss ões i n t el ect ua i s e ci en tí fi ca s, e t é cn i cos pr ofi ssi on a i s de
n í vel i nt er m édi o) di m in ui u em 115, 9 m i l. Pel o c on t rár i o, duran t e o m esm o p er í od o, o
n úm er o de post os d e t ra ba l h o r el a t i vos a pr ofi s sões qu e for a m desi gna da s com o d e
"qua l i fi ca çã o m édi a " a um en t ou em 59, 7 m i l , e os c om "qua l i fi ca çã o m a i s ba i xa ”
cr esc er a m em 72, 1 m il . A con cl usã o que ch ega o e st udo é que a c r i a çã o i n sufi ci en t e
de em pr eg o qua l i fi ca d o g er a desqua l i fi ca çã o e des em pr ego cr esc en t e en t r e os d e
m a i or escol a r i da d e. No Br a si l , est udo r ea l i z a do p or T um ol o, L. & T um ol o, P. S
(2009) con cl ui que o de sem pr eg o a t in ge pess oa s de t odos os n í vei s de e sc ol a r i da de,
e que, m esm o a quel a s qu e t êm um gr a u m ai s el e va do de es c ol a r i za çã o, c om o é o ca s o
da ma i or i a dos en t r evi st a dos, n ã o t êm en con tr a do fa ci l i da de em con s egui r em pr ego.
74
O discurso da necessidade imper ant e das po lít icas de

qualificação/enr iqueciment o da força de t rabalho, embora paut adas nas
just ificat ivas de mudança do modelo de produção de mer cador ias,
cumpre diver sas funções: é funcio nal ao sist ema, por ser vir ut ilment e às
diversas for mas de gest ão na produção capit alist a, elevando a
produt ividade; ser ve de inst rument o que just ifica e ameniza a cr ise do
emprego, t anto quant o cont r ibui para o desempenho de ocupações
precár ias, além de fort alec er a disso lução da ident idade de classe
(BRAGA, 1996; OLIVEIRA, 2006), consubst anc iando, dest e modo, na
submissão consent ida e at iva dos t rabalhadores co mo mercador ia
vendável.
Um espaço t ípico e caract er íst ico para const it uição da ident idade
de classe é o sindicat o. Ent ret anto, est udo apont a que, ent re 1992 e 2002,
a t axa de sindicalização em t odo o mundo vem decaindo, confor me
podemos visualizar no gráfico abaixo:
GRÁFICO 1: DIMI NUIÇÃO DOS ÍNDICES DE SINDICALIZAÇÃ O

ENTRE 1992-2002
FO NTE: Repr oduz i da a par t ir dos da dos da pesq ui sa CUT / DIE SE / IBGE / 2009 .
75
No Brasil, os índices de sind icalização despencaram para 17,8%.

Est a é a maior queda regist rada nos 12 países analisados. A segunda
maior acont eceu no Japão (14,6%), e em t erceiro lugar apareceu a Coreia
do Sul, co m diminu ição de 9,6%. E m 2010, o tot al de t raba lhadores
sindicalizados nos Est ados Unidos so freu um drást ico recuo nest e ano, de
acordo com um relat ório 41 do Depart ament o de Est at íst icas Trabalhist as
(2010), correspondendo a 11,9% da forç a de t rabalho do país – o menor
índice em mais de 70 anos. O número de sindicalizados baixou em 612
mil, indo a 14,7 milhõ es, ou se ja, uma queda super ior à redução de 417
mil post os de t rabalho ocorrida no per íodo. Pochmann (2001) argument a
que há vár ios fat ores que cont r ibuíram para o quadro de declínio da
sindicalização nas gr andes met rópoles: o fort e cresciment o do
dese mprego, as novas for mas de gest ão da mão de obr a pelas empr esas, o
deslo cament o geográfico de empr esas, a perda de import ância relat iva n o
emprego da indúst r ia e o avanço da t erceir ização. Além desses aspect os
suprac it ados, ressalt a m- se as est rat égias capit alist as de desmo bilização
de organizações est rat égicas e de lut a dos trabalhadores no conflit o ent re
capit al e t rabalho.
Est a t em sido a pr incipal co nt radição exist ent e na

cont emporaneidade: o const ant e discurso da qualificação co mo ideo logia
para superar o desemprego est rut ural e t ecno lógico e o desemprego de
t rabalhadores co m elevado níve l de qua lificação pro fissio nal, que, por
falt a de alt er nat ivas, realizam at ividades precár ias.
O argument o das ideo logias da pro fissio nalização e qualificação

em voga é que há uma r elação int r ínseca ent re qualificação e inserção no
mundo produt ivo, na medida em que se eleva a qualificação profissio na l
do s trabalhadores, aument a -se a probabilidade de inserção profiss io nal;
assert iva, no mínimo, falsa, quando levados em co nsideração os índices
de desemprego ent re as pessoas co m maio r nível de for mação.
41
Rel a t ór i o di sp on í vel em New Y or k T im es. Si t e:
h tt p: / / www. n yt i m es. c om / 2011/ 01/ 22/ busi n ess/ 22 un i on.h t ml ?_r = 2
76
Pochmann e Borges (2002), ao t raçarem o per fil dos

dese mpregados no Brasil, obser vam que a elevação da t axa de
dese mprego no país fo i ma is acent uada ent re os t rabalhadores co m ma ior
esco lar idade e os ocupados em funções hierarquicament e elevadas do que
aqueles co m menor esco lar idade.
Cont radit oriament e, est e s aut ores analisam que, por sua vez, as
pesqu isas ma is recent es procuram pôr em evidência que as mudanças
ocorridas no cont eúdo e nas condições de produção necessit am de u m
t rabalhador co m uma nova for mação. A ampliação da qualificação
profissio nal t ornar -seia exigência, na medida em que impedir ia a
inadequação ent re a ofert a e a demanda de força de t raba lho, ou seja, as
empresas em busca dos t rabalhadores mais qualificados e o mercado
oferecendo t rabalhadores co m pouca preparação pro fissio nal par a ocupar
os post os de t rabalho exist ent es.
Nesse sent ido, os requisit os pro fissio nais que poder iam facilit ar
o ingr esso e a per manência no mer cado de t rabalho, co mo os
conheciment os cient íficos e t ecno lógicos, só poderiam ser obt idos por
meio de um maior níve l de esco lar ização dos trabalhadores, mes mo que
não acompanhado com o aument o de salár io. Com isso, à população e m
geral, ser ia exigida uma for mação que promo vesse o desenvo lviment o da
flexibilidade, o desenvo lviment o int elect ual e cognit ivo, o espír it o
cr ít ico , a capacidade de ino vação, a adapt abilidade às mudanças, o
espír it o de cooperação, uma vez que qualquer indivíduo, a qualquer
mo ment o da vida, poder ia ser at ingido pelo desempr ego. Para alcance
desse o bjet ivo, Paiva r essalt a a importância da adoção da lóg ica da
flexibilidade nos processos pedagógicos da qualificação profissio nal:
[...] ser ia[ m] esp ecialment e valor adas qua lif icações
ma nua is e int electua is qu e at endess e[ m] às necessida des
da vida diár ia, com car áter p oliva lent e, enqua nt o
qua lif icações ar tesa na is s er ia m r equ er idas não ap enas
par a o des envolviment o de ativida des indep endent es, ma s
tamb ém par a novas for mas de ins er çã o par cial ou
int er mit ent e no mer cado (p or ex emp lo, t r abalho p or
encomenda ) qu e es capa m às f or mas tr adiciona is d o
contr ato. Ao tr aba lho f lex ível dev er ia[ m] cor r esp onder , a
77
flex ib ilizaçã o de s ua ment e e de suas disp osições nova s

de a daptação a situações novas e dif íceis, a maior
poss ib ilidade de lidar com a ins egur ança e de montar
meca nis mos s ociais e p olít icos par a r eduzi - la. Assim, u m
tr abalho f lex ível ex ige u m s ist ema de edu cação qu e
pr epar e par a enfr entar esta r ealida de e of er eça nov os
( outr os) conheciment os, ao la do da difusã o de u ma nova
menta lidade (P AI VA, 2000, p. 89).
A flexibilização dos processos educat ivos e a difusão de uma

nova ment alidade, adapt ável ao mundo do trabalho, corresponder iam à
flexibilidade do t rabalho. Por sua vez, essa flexibilização da ment e
so ment e ser ia co nseguida por meio de uma for mação abrangent e, abert a a
sucessivas adapt ações, já que a flexibilização e a despadronização da
produção que se seguir am à cr ise do t aylorismo/ fordis mo t rar iam, co mo
consequência, a regressão do treiname nt o em ser viço e a crescent e
for malização dos requisit os educacio nais; ou seja, os recent es “[...]
requisit os pro fissio nais, ind ispensáve is ao ingr esso e à per manência no
mer cado de t rabalho em t ransfor mação, ser iam passíve is de at endiment o
so ment e por meio de um maior níve l educacio nal dos t rabalhadores”
(POCHMANN, 2002, p. 41).
O Gráfico 2 demo nst ra alguns aspect os relevant es a cer ca dos

níve is de qualificação.
GRÁFICO 2: CO MPOSIÇÃO OC UPACIONAL EM PAÍSES

SELECIONADOS NOS ANOS DE 1990 (% )
1- Po st os de ge rê n ci a, di re ç ã o, pl a ne j a me nt o e p ro gr a m a ç ã o de n ív e l s u pe ri o r.
2- Po st os de co nt ro le de s u pe rv is ão, ope r ad o res e ad mi ni st r ação .
3- Po st os de at iv id a de s si m ple s, m a n u ai s e de e xe c u ç ã o.
FO NTE : Gr á fi co r epr oduz i do de POC HMANN (2 002, p. 53).

78
O gráfico 2- int it ulado de: comp os ição ocupacional em pa ís es

s eleciona dos nos anos de 199 0 (% ), demo nst ra que as ocupações
profissio nais co nsideradas super iores (post os de gerência, p laneja ment o,
programação que exigem for mação em níve l super ior), apesar dos
avanços na adoção do novo paradigma t écnico -produt ivo, mant êm uma
posição relat ivament e menor em relação às ocupações q ue desenvo lve m
at ividades simples ( manuais). Para Pochmann (2002), no Brasil, onde
ainda não há uma est rut ura indust r ial, glo bal, t ot alment e baseada na
microelet rônica e, muit o menos, uma ampla rede das ocupações na área
de ser viços, seme lhant e à das eco no mias avançadas, o bser va - se que as
ocupações pro fissio nais que mais cresceram nos anos 1990 e cont inuam a
crescer, de acordo co m dados do MTE (2008), concent ram - se nos set ores
econô micos que não poder iam ser ident ificados co mo os mais mo der nos,
ist o é, nos set ores que não apresent am mudanças no cont eúdo dos postos
de t rabalho e que, por isso, não demandar iam “t rabalhadores ma is
qualificados”.
Para Sales (2006), os que mais perderam postos de t rabalho co m

o processo de reest rut uração produt iva na década de 19 90 foram as
profissões associadas a uma maior exigência de qualificação, co mo as
vinculadas ao set or indust r ial, que precisam de me lhor qualificação
profissio nal. Corroborando com a anális e de Sales (2006), Pochmann
(2002) ver ifica que as ocupações que mai s crescer am se concent rara m
nas seguint es at ividades econô micas: garçons, t ur ismo, cozinheiros,
recepcio nist as, operár io s da co nst rução, e funcio nár ios públicos de níve l
médio, ou seja, as at ividades pro fiss ionais cent radas nas áreas de
ser viços, co nst rução civil, t ur is mo, conser vação, segurança pública e
pr ivada. Per mit e- se infer ir, desse modo, que, no Brasil, o per fil das
ofert as pro fissio nais em alt a não est á, necessar iament e, associado às
exigências de maior qualificação nos t er mos post os pelo paradigma
produt ivo toyot ist a. Isso significa que est e paradigma apresent a uma
força ideo lógica inco nt est ável pela adesão que co nsegue operar na
79
sociedade, de for ma ma is impet uosa nas subjet ividades dos

t rabalhadores.
Tal inflexão deixa pat ent e que as exigências po r nova s

habilidades e co mpet ências, co mo maio r versat ibilidade, aut ono mia e
capacidade decisór ia dos t rabalhadores, valor izadas co m o t oyot ismo,
devem ser relat ivizadas, ou seja, co locam -se co mo mediação ideo lógica
do processo de reest rut uração produt iva d o modelo de acumulação
flexível.
Fo i a part ir dessas prerrogat ivas, bem co mo da necessidade de

at ender à dinâ mica capit alist a de valor ização da força de t rabalho, que se
impuls io nou o Est ado a rever a ant iga inst it ucio nalidade 42 das po lít icas
de qua lificaç ão e invest ir em po lít icas públicas de qualificação
profissio nal de carát er de massa par a for mação dos t rabalhadores,
envo lvendo sindicat os de trabalhadores e organizações da sociedade
civil.
Essa dimensão reforça a nossa análise dos P lanos nacio nais de

qualificação, po is t ant o o PLANFOR co mo o PNQ são dest inados,
just ament e, a at enderem os t rabalhadores que est ão vivendo do
subempr ego e da infor malidade, aspect o que reforça a t ese de Sales
(2006) de que o PLANFOR co nst it ui uma po lít ica co mpensat ória de
qualificação de massa para „inc lusão‟ na infor malidade.
2.3.1. Políticas de quali ficação p rofi ssional em tempos d e

reest rutu ração p rodutiva no Brasi l
No cont ext o de desemprego expo nencia l e de precar ização da força

de t rabalho, o gover no federal e, mor men t e, os capit alist as nacio na is
42
Com o se sa be, a i n sti t uci on a l i da de que r egul am en t a va a pol í t i ca de qua li fi ca çã o
pr ofi s si on a l dos t r a ba l ha dor es, desd e a dé ca da de 1930, pr i vi l egi ou o Si st em a S,
c om o um a da s pr in ci pa i s in sti t ui çõe s r esp on sá vei s pel a qua l i fi ca çã o e pr epa ra çã o
dos t r a ba lh a dor es do Br a si l , com o a p oi o e a por t e fi n an cei r o do E st a do. A
ca r a ct er í st i ca da peda gogi a da f or m a çã o er a de ca r á t er i n str um en ta l , pa ut a da n o
m odel o de pr oduçã o t a yl or i st a / for di st a .
80
elevam o debat e nacio nal, na década de 1990, o t ema da educação

profissio nal, co mo saída para o problema do emprego e co mpet it ividade
econô mica do país (POCHMANN, 2001; SALES, 2006).
Passou-se a advogar a t ese de que o desemp rego no Bras il t er ia

co mo pressupost o o desco mpasso ent re ofert a e demanda de t rabalho
qualificado. Assim, fo i disse minada a ideia de ma iores requis it os de
qualificação, para at ender às exigências dos novos padrões produt ivos,
haja vist a que não haver ia o fert a da força de t rabalho co m o perfil ideal,
pois a população t rabalhadora do país apresent ar ia baixo níve l de
esco lar idade e qualificação.
Há de se levar em consideração o papel que desempenhou o

empresar iado indust r ial brasile iro na ident ificação dest a problemát ica,
assim co mo suas proposições no âmbit o das qualificações dos
t rabalhadores co m vist as a diminuir a pobreza, e, cont radit oriament e,
ampliar sua capacidade de co mpet it ividade produt iva e de aument o das
r iquezas pr ivadas, element os co nst it ut ivo s na ger ação da misér ia
humana. Olive ir a (2005, p. 12), em um aprofundado est udo 43, dest aca o
projet o societ ár io do empresar iado:
Funda mentalment e par a o empr esar iado industr ia l

br asileir o, a possib ilida de de r ever são da pobr eza n o
Br asil s ó p oder á s e ef et i var s e f or em des envolvida s
ativida des concr etas qu e p er mita m às indústr ias naciona is
comp et ir em em condições de igua ldade com a s
estr angeir as. Além da necessár ia diminu içã o dos cust os
da pr oduçã o, o empr esar iado advoga a r eest r uturação d o
sist ema edu cacional br asileir o, o qu e na sua compr eensã o
são condições indisp ensáveis par a o cr es ciment o
industr ia l pr oduzir ta mb ém o au ment o da of er ta d e
empr ego.
43
O est udo r ea l i z a do por OLIVE IRA, Ra m on , int it ul a do Empr e sar i ado br asi l e i r o e
a e duc aç ão br asi l e i r a : qua li fi ca r par a com pet i r ? Sã o Pa ul o: Cor t ez , 2005, é um dos
m a i s r el e va n t es est ud os n o â m bi t o da edu ca çã o qu e t em di s cut i do o pr oj et o
soci et á r i o d o em pr esa r ia do br a si l ei r o. Ness e e st udo, o r e fer i do a ut or a na l i sa de
for m a m in uci osa a r el a çã o en t r e ec on om i a e e duca çã o e o a pel o d o em pr esa r i a do
pa ra a m pli a çã o da s ca pa ci da des i n t el ect i va s e d e pr odu çã o d os t r a ba l h a dor es c om o
for m a de garan t ir o a um en t o da s sua s r i quez a s.
81
A int er ferência do empresar iado na ela boração e proposição de

polít icas públicas educacio nais, assim como s ua influência na adoção de
um plano nacio nal de desenvo lviment o, relacio na -se, para Olive ir a
(2005, p. 15), “co m os int eresses econô mico s”. Há, port anto, uma
relação unívo ca ent re o pensament o empresar ial br asile iro com a
reprodução do capit al em nível glo bal, com o aport e de inst it uições
mult ilat erais import ant es, co mo analisar emos na segunda part e dest e
est udo. Est e pensament o assimila e propaga valores, ideo logias e
proposição das grandes corporações int ernacio nais, co mo assevera o
aut or (OLIVEIRA, 2005, p. 13):
Ainda qu e a lgu mas nações desp ont em como hegemônica s

na divisão int er naciona l do tr abalho, são tamb ém a s
gr andes cor p or ações qu e det er mina m a dinâ mica da s
economias em des envolviment o, haja vista qu e o
montant e de cap ital qu e elas p ossu em r epr es ent a m, em
mu it os cas os, u m volu me mu it o sup er ior , não s ó a o d e
p equ enos pa ís es, mas de quas e todo u m cont inent e.
Apesar de t oda propagação do empresar iado na defesa do empr ego,

Oliveira ident ificou em seus est udos que est es não abrem mão de seus
lucros para a redução do desempr ego e encont ra na flexibilização das
relações de t rabalho a saída ma is aconselhável para geração de no vos
postos de t rabalho. Todavia, par a eles, a so lução para o desemprego não
se r est r inge à relação diret a ent re capit al e t rabalho, ma s ident ifica na
educação um pot encial fundament al para cr iação de no vas possibilidades
de emprego aos t rabalhadores excluídos do mercado de t rabalho.
Para expressar o ideár io e o discurso int egrador do empr esar iado

no tocant e ao papel que desempenha a edu cação, apropriamo - nos de u m
ext rato de t ext o dest acado por Oliveira:
O tr eina ment o dos des empr ega dos, visando su a

r ecolocaçã o no mer ca do de tr abalho em p os tos de ma ior
qua lif icaçã o, é u ma das pr incipa is p olít icas destina das a
r edu zir o des empr ego. As pr ofu ndas mu da nças
tecnológicas das últ imas décadas e os novos pr ocess os
pr odut ivos instala dos ex igem, cada vez ma is, empr esár ios
e tr abalhador es qualif icados e capacitados. Por iss o, e
p elos ef eit os b enéf icos qu e t em s obr e a r ealida de s ocia l e
econômica, a edu caçã o é, mais do qu e nunca, a
82
prioridade na cional. In vestir nas p essoa s e na su a

educa ção é u ma das condi ções bási cas para a construçã o
de uma economia mais efici ente e de uma so ciedad e mai s
justa (CNI, 1997, p. 28. apud OLI VE IR A, 2005, p. 58,
gr if os noss os).
Pôde-se perceber que o empresar iado, no t ranscorrer da década de

1990, explicit ou o seu projet o de desenvo lviment o para o país t endo
co mo eixo est rut urant e o processo de qualificação da força de t rabalho ;
para isso, conseguiu aglut inar classes adversár ias co mo sujeit o s
corresponsáveis pela sua implement ação (OLIVEIRA, 2005). Nest es
t ermos, o que se const ruiu no Brasil fo i um grande processo em t orno de
um ambic ioso pro jet o de consent iment o at ivo 44 acerca da qualificação
dos trabalhadores. Co mo expressa O liveir a:
[...] A moder nizaçã o, o au ment o da comp et itivida de co mo

solu ção par a a cr is e do des empr ego e o combate à
pobr eza s er vem como pr ojet o ident if icat ór io, capaz d e
unir t odas as class es, t or nando s em s ent ido quais qu er
discur sos qu e ap ont em na contr adiç ã o ent r e capital e
tr abalho u m element o fu nda mental da socieda d e
capitalista e, par ticu lar ment e, da s ocieda de br asileir a. A
uniã o, a coop er açã o ou a concer tação s ocia l sã o a s
palavr as chave do pr ojet o empr esar ia l. A or dem como
element o pr imor dial par a a co nqu ista do pr ogr ess o ainda
é a r ef er ência qu e media a r elação capital e tr abalh o
(OLI VEIR A, 2005, p. 62 -63).
Est e fo i o mot e que just ificou na década de 1990 a cr iação do

PLANFOR co mo expr essão mais significat iva do processo de ajust e
econô mico do Brasil e a possibilidade de se efet ivar um processo de
concert ação socia l em t orno da qualific ação dos t rabalhadores. At ores
co mo os organismo s int er nac io nais, o empresar iado e o gover no se
const it uír am co mo as pr incipais forças que cont r ibuíra m para est rut urar a
polít ica de qualificação profissio nal brasileir a.
44
Pa r a Gr am sci , o “c onse nt i me nt o at i v o ” di z r espei t o a os i n di ví duos e gr upos que
pa rt i ci pa m con sci en t em en t e de um a da da con ce pçã o de m un do ( GRAMSCI, 1978) .
Nes se s en t i do, é op or t un o m en ci on ar o pa pel que a ssum i u o em pr esa r i a do br a si l eir o
n a par t i ci pa çã o de um a con cep çã o de m un do a cer ca da qua li fi ca çã o d os
t ra ba l ha dor es, de m od o a ben e fi ci á -l os.
83
A inst it uc io nalidade desenvo lvida pelo PLANFOR, que

discut ir emos na quart a part e dest e est udo, fo i de mandada pela
necess idade de adequar o Brasil à nova ordem de acumulação capit alist a.
Para t ant o, invest ir na qualificação da força de t rabalho se t ornou
condição fundament al em face da reest ruturação produt iva. Ent ret ant o, a
exigência de maior qualificação profissio nal co m caract er íst icas
int elect uais não assumiu a mes ma d imensão no cenár io br asile iro, co mo
nas dema is regiões do glo bo.
Os est udos de Pochmann e Borges (2002) já nos ajudaram a

co mpreender que as ocupações que ma is empregaram e co nt inuam a
empregar no Brasil são as co m me nor níve l de esco lar idade e
qualificação profissio nal; est as são mais vo lt adas para as habilidade s
t écnicas e manuais, e exigem menos conheciment os, esco lar idade,
t it ulação e for mação int elect ual. É a part ir dest e cenár io que t eremo s
co m o PLANFOR a pro liferação de cur sos de qualificação pro fissio nal de
níve l básico e de carát e r de massa para at endiment o à população
dese mpregada ou sobrevivendo da infor malidade.
Para Alves (2002, p. 23), todo discurso que just ificou o PLANFO R
fo i baseado no toyot ismo, concorrendo, em grande part e, para a
divulgação dos conceit os e da ideo logia do modelo flexíve l no Brasil,
mo vidos pela just ificat iva da flexibilidade. Gover no, esco las e sind icat os
passaram, ent ão, a difundir o discur so da nova pedagogia do capit al,
associando o conceit o de empregabilidade às noções de co mpet ências e
de novas habilidades cognit ivas e co mport ament ais exigidas pela nova
racio nalidade capit alist a. Para isso, fo i organizado todo um co mplexo de
aparelho s pr ivados e públicos que passaram a disseminar, por meio de
cursos de curt a duração, a nova racio na lidade da produção capit alist a.
Nesse cenár io, a educação profissio nal assumiu um pape l

est rat égico: o de fazer acredit ar que a habilit ação e qualificação do s
indivíduos poder ia cont r ibuir para sua (re) inclusão nos mercados de
t rabalho cada vez mais co mpet it ivos. Para enfre nt ar e superar o
dese mprego est rut ural, er igira m- se novos conceit os, co mo os de
84
empregabilidade e co mpet ências, alé m da disposição para aprender

cont inua ment e (aprendizagem ao longo de toda a vida). O binô mio
esco lar ização/educação profiss io nal aparece, en t ão, como o ant ídoto para
a quest ão do desemprego e a so lução par a se elevar a produt ividade e a
co mpet it ividade do país.
Para os desempregados mais recent es, excluídos e marginalizado s

do mercado for mal de t rabalho, optou -se por um modelo de qualificação
que pr ivilegia os cursos básicos e aligeir ados de educação profissio nal,
enquadr ados na modalidade não for mal, em det r iment o de uma educação
profissio nal especializada, pro longada e de melhor qualidade.
A int rodução de conceit os co mo o de co mpet ência e de

empregabilidade fo i oport una na nova fase de acumulação capit a list a.
Est es assumiram a for ma espec ífica de ideo logia para fort alecer o
discur so que at r ibui à cr ise do emprego a inco mpat ibilidade ent re as
exigências dos postos de t rabalho e a compet ência p ro fissio nal dos
sujeit os. E sses conceit os just ificam a po lít ica de qualificação
profissio nal no Br asil; uma po lít ica oport una aos r equis it os do novo
ciclo de acumulação capit alist a, pois consegue qualificar a força de
t rabalho dese mpregada, semiesco lar izad a e semidesqualificada; mant ém-
na ocupada em cur sos de curt a duração, reacendendo a esper ança de u m
novo emprego; e consegue a adesão dos sindicat os e da sociedade civi l
organizada, assim co mo cr ia uma reserva de força de t rabalho que
per mit e uma maior div ersificação e subst it uição nos ser viço s
t erceir izados.
Cont udo, há de se reit erar que as polít icas de qualificação

profissio nal no Brasil conseguem reanimar os t rabalhadores
dese mpregados, est imulando -os a se qualificarem par a se inser ir em u m
mer cado incert o de t rabalho e precar izado, como for ma de just ificat iva
da cr ise do emprego, assim co mo fort alece a disso lução da ident idade de
classe const ruída a part ir dos sind icat os, vist o que os t rabalhadores não
mais vis lumbr am o sindicat o como inst it uição capaz de co mbat er a cr ise
85
do emprego e for mas de degr adação do t rabalho, dado o cenár io em que

se encont ra o moviment o sindical brasileir o.
No próximo capít ulo, discut iremo s a pedagogia da co mpet ência e a

empregabilidade co mo for mas específicas de ideo logia da po lít ica de
qualificação ou profiss io nalização da fo rça de t rabalho, suas bases e
fundament os. Essa ideo logia t raz co mo lobby um discurso que consegue
int egrar vár ios organis mo s da sociedade em t orno da inc lusão social e
redução da pobreza, porque t orna os t rabalhadores mais co mpet ent es e
adapt áveis, co ndição necessár ia par a a inclusão -excludent e no mundo do
t rabalho.
Ressa lt amo s, ainda, que est amos ut ilizando a cat egoria inc lusão -
excludent e a part ir do aport e t eórico e das pesquisas de Kuenzer (2009).
E m vár io s art igos, a refer ida aut ora t em proble mat izado a quest ão da
inc lusão -excludent e, a part ir da análise da pedagogia do t rabalho na
acumulação flexíve l. Segundo est a aut ora, do pont o de vist a do mer cado,
ocorre um processo de exclusão da força de t rabal ho dos post os
est rut urados, para inc luí- la de for ma precar izada em out ros programas da
cadeia produt iva. Já do ponto de vist a da educação, est abelece -se u m
mo viment o cont rár io, dialet icament e int egrado ao primeiro: por força de
polít icas públicas “professa das” na direção da democrat ização, aument a -
se a inc lusão em t odos os pont os da cadeia, mas se precar izam o s
processos educat ivos, que result am na mera oport unidade de cert ificação,
os quais não asseguram ne m inc lusão, nem per manênc ia.
E m resumo, do lado d o mercado, um processo de exclusão -
inc ludent e t em garant ido difer encia is de co mpet it ividade para os set ores
est rut urados por meio da co mbinação da cadeia produt iva, invest iment o
em t ecno logia int ensiva de capit al e de gest ão de consumo precar izado
da força de t rabalho. Do lado do sist ema educacio nal e de Educação
profissio nal, um processo de inclusão que, dada a sua desqualificação, é
excludent e (KUENZER, 2009, p. 871 -880).
A part ir dos referenciais dest a aut ora, nosso est udo compreend e
que a inclusão -excludent e no mundo do trabalho refer e -se às condições
de t rabalho precár io, co m for mas de subemprego, t erceir ização, be m
86
co mo dest it uição de dir eit os sociais aos quais serão submet idos os
t rabalhadores qualificados, compet ent es e empregáveis. Uma inc lusão
que, no mínino, não garant e o exercíc io da verdadeir a cidadania liber al.
87
3. COMPETÊNCIAS E EMPREGAB ILIDADE COMO FORMAS

IDEO LÓG ICAS DA POLÍTICA DE QUALIFICAÇÃO
PRO FISS IONAL: dimensões da p ropost a hegemônica do capital
[...] as idéias [sic ] domina nt es de u ma ép oca, são s empr e

as idéias [sic ] da class e domina nt e, expr ess ão ideal da s
r elações mat er iais domina nt es (M ARX, 1980, p. 56).
[...] Na socieda de bur gu esa as r elações de pr oduçã o
tendem a conf igur ar -s e em idéias [sic ], conceit os ou
teor ias qu e eva dem s eus fu nda ment os r eais (OT AVI O
I ANN I, 1999, p. 33).
A hist or icidade das relações sociais de produção est abelece

int r ínseca relação co m as for mas sociais de exist ir do ser social. E m cada
per íodo hist ór ico da reprodução social, há a co nst it uição objet iva de
no vas subjet ividades hist óricas e necessárias que legit ima m det er minada s
visões, for mas e relações sociais hege mô nicas.
É inerent e à dinâ mica da reprodução social a for mação de

est rut uras, ideias, cat egor ias, conceit os e pr át icas sociais
consubst anciados em visões de mundo e/ou ideo logias que legit ima m as
relações de produção. Ent ret ant o, as ideologias não são est át icas, elas
adquirem, inc lusive, aut ono mia das bases mat er iais de onde emergem;
são, na per spect iva gr amsciana, expressões da est rut ura, e se modi fica m
co m a modificação dest a (GRAMS CI, 1999, p. 131).
Co m est e est udo, não pret endemo s realizar um t rat ado acerca da
cat egoria ideo logia, dado a vast idão de est udos, polissemia do t ermo e a
t rama de fios conceit ua is que a envo lve (EAGLETON, 1997). Michae l
Lowy (1975, p. 9) argument a sobre a exist ência de poucos conceit os na
hist ór ia das ciências sociais moder na t ão enigmát icos co mo o de
ideo logia. Para est e aut or, “ao longo dos dois últ imo s século s o conceit o
de ideo logia se t ornou objet o de uma acumulaçã o incr íve l e fabulosa de
ambigüidades [si c] , paradoxos, ar bit rar iedades, co nt ra -sensos [sic ] e
equívocos”.
Ko nder (2002), em A questão da ideol ogia, sist emat izou vár io s

conceit os de ideo logia, assim co mo problemat izou acerca da
88
mult ip licidade e co mplexida de das abordagens. Eaglet on (1997), em sua

obra Ideologia, apresent a a gênese do t ermo, discut e as pr incipais
acepções t eóricas e filo só ficas e os pr incipais pensadores que po lemiza m
e discut em est a cat egor ia.
Dent re os pr incipais pensadores, dest aca - se Gr amsci co mo aquele

que concebeu a ambivalência da cat egor ia ideo logia, e co mo est a plasma
a realidade social.
Para Gramsc i (1985), nos vár ios co mp lexos sociais são for jado s
concepções e conheciment os que inoculam visõ es de mundo que
fort alecem a sociabilid ade, cr iando ident idade e ho mogeneidade cult ural,
bem co mo co nso lida t radições ideo lógicas vigorosas. A cat egoria
ideo logia adquir e, em Gramsci, duas perspect ivas; inclusive, pode
assumir um sent ido posit ivo. Ela não se reduz à fals ificação da realidade,
à consciência alienada. A ideo logia t ambém é concebida co mo visão de
mundo.
É reconhecida à amplit ude que Gramsci at r ibui à cat egor ia

ideo logia (ROUANET, 1978). Ele sublinhou a exist ência de do is t ipos de
ideo logias: as histórico-orgânicas, que são necessár ias à reprodução das
est rut uras sociais, e as ideologias arbit rárias. As ideo logias hist ór ico -
orgânicas apresent am validade psico lógica, ist o é, “organizam” as ações
co let ivas e est imula m a sociabilidade na qual os seres humano s
encont ram suas mot ivações e cr it ér io s para agir, adquir ir co nsciênc ia de
sua posição socioeconô mica e lut ar por seus int eresses. As ideo logias
arbit r ár ias são ent endidas co mo sendo fruto de concepções fragment adas
da realidade e, por isso, só consegue m cr iar “mo viment os individuais ”
et c. (ROUANET, 1978, p. 107).
Ent ret ant o, mesmo não sendo cont rár io à concepção de Mar x &
Engels, Gramsci amplia o significado de ideo logia. Mar x & Engels
(1980) concebia m a ideo logia co mo inver são da realidade ou
represent ação do ser no pensament o; eles enfat izam as ideo logia s
burguesas co mo repr esent ações da aparência que falsificam o “mundo
89
real”, “ou o processo de vida real”, por represent ar t al “mundo ou

processo” co mo relações nat urais e legít imas, daí t erem desenvo lvido
uma t eoria cr ít ica das ideo logias burguesas.
Gramsc i chama a at enção para a acepção da ideo logia co mo

der ivada das relações socia is, de modo que as visões de mundo pode m
decorrer do senso comum e, co m isso, reforçar uma det er minada visão
ingênua da realidade social. Ou seja, as vis õ es se const it uem no s
processos de sociabilidade, nas exper iências do mundo e da vida. A
filo so fia da práxis demarca um processo que eleva a co nsciênc ia ingênua
e arbit rár ia ao bo m senso ou consciência cr ít ica e revo lucio nár ia. Mar x
& E ngels (1980) chama m de consciência “prát ico -cr ít ica”.
Nest e est udo, pr ivilegia mo s a acepção de ideo logia co mo visão de

mundo, const it uída, hist or ica ment e, no âmbit o do que Gramsc i
co mpreende co mo “campo de forças” (GRAMS CI, 1985). E nquant o
campo de força em const ant e co nflit o , as ideo logias podem assumir a
perspect iva das classes fundament ais que repr esent am int eressem
cont rast ant es: do t rabalho ou do capit al. Em Gramsci (1999, p. 237):
na medida qu e são hist or ica ment e necessár ias, as

ideologias t êm a valida de qu e é a “va lidad e psicológica”.
Elas “or ganiza m as massas hu ma nas, f or ma m o t er r en o
sobr e o qual os homens movimenta m, adqu ir em
consciência de sua p os içã o, luta m, etc.
Alé m de Gramsci, um out ro import ant e autor que discut e a quest ão

da ideo logia é Luckács. De acordo co m E aglet on (1997, p. 95), Luckács
(1978) co mpreende que cada classe social t em uma “visão de mundo”
peculiar, corporat iva, que expr essa suas co ndições mat er iais de
exist ência e, co mo result ado dessa visão, uma do minação ideo lógica que
plasma a for mação social co mo um t odo.
For jadas em um t ecido social marcado pelas cont radições e lut a s

sociais, essas visões de mundo ent ram em disput a e assume m
det er minadas perspect ivas, que, para serem legit imadas e t ornarem - se
90
hegemô nicas 45, necessit am do consent imento dos gr upos sociais que se
pret ende subjugar.
Desse mo do, a ideo logia é aqui co ncebida co mo uma visão de

mundo que pret ende, no conflit o ent re capit al e t rabalho, t ornar -se
hegemô nica. Co nsiderando a qualificação profissio nal, post ulamos que a
pedagogia das co mp et ências e a t ese da empregabilidade são visões de
mundo que fort alecem o “campo de forças” do capit al, const it uindo -se
co mo dimensões da hegemo nia do capit al para for mação dos
t rabalhadores.
Port ant o, as co mpet ências são manifest ações ideo lógicas da

qualificação e pro fissio nalização, ist o é, do processo que enr iquece e
apr imora o capit al var iável co m a int enção de elevar a t axa média de
lucro do capit al. E nt ret ant o, t ais ideo lo gias não se reduzem às t eor ias
pedagógicas, mas são anunciadas para ciment ar e confer ir unidade ao
t ecido social das relações sociais de produção. Confer indo unidade a
essas relações sociais, a ideo logia cont r ibui para a difusão da visão
hegemô nica que r eforça a relevância da qualificação e co mpet ência par a
uma inserção incert a no mu ndo do trabalho. O result ado imediat o dessa
ideo logia é a discr iminação dos trabalha dores (des)esco lar izados e se m
cert ificados serem responsabilizados pela sua pouca ou nenhuma
empregabilidade. Essas visões t êm sido aceit as e legit imadas em amplo s
set ores sociais, bem co mo são incorporadas aos plano s, programas e
polít icas de qualificação profissio nal.
A necessidade da qualificação e apr imorament o da força de

t rabalho no âmbit o da sociedade capit alist a, e sua co nst it uição co mo
45
Gr a m sci n os Cade rnos do Cárc e re de sen vol ve o c on c ei t o d e h eg em on i a , o qua l
est á l i ga do a um com pl ex o si st em a de r el a çõe s e m edi a ç ões. E ssa s m edi a ç ões s e
c on fi gur a m em estr a t égi a s pr át i ca s pel a s qua i s um poder dom i nan t e obt ém o
c on sen t i m en t o a o seu d om í n i o da quel es que su bjuga . Pa ra con qui st ar a h egem on i a e
est a bel e c er l i der an ça m or al , pol í t i ca e i n t el ect ua l na vi da soci a l , di fun di n do sua
“ vi sã o de m un do” pel o t e ci d o da s oci eda de, é n e ce ssá r i a a garan t i a do con sen t i m en t o
dos su ba l t ern os (G RAM SCI, 2001). Desen vol ver em os o c on cei t o d e h egem on i a ,
a ssi m com o bus ca r em os d i s cut i r a pol í t i ca de qua l i fi ca çã o pr ofi s si on a l dos
t ra ba l ha dor es, c om o um a da s di m en sões da h eg e m on i a do ca pi t a l c om a m edi a çã o d o
E st a do n a úl ti m a par t e dest e est ud o.
91
ideo logia é, para o sist ema c apit al, mecanis mo imprescindível par a
manut enção da dinâmica reprodut iva, que co mpreende, reciprocament e, o
processo de valor ização do capit al, a part ir da concent ração, ampliação e
acumulação de r iquezas, produzidas socialment e pelo t rabalho humano.
Co m a reest rut uração capit alist a das últ imas t rês décadas do século
XX, a compet ência e a empregabilidade se configuraram co mo
mat er ialidade hist ór ica, e cont r ibuír am para for jar, no âmbit o dos
processos de for mação humana e po lít ic as educacio nais, a const it uiç ão
de “no vos conceit os, pr inc ípio s e discur sos”, sendo, port ant o,
“port adores de novos significados que operam co mo inst rument os
ideo lógicos” ( FRIGOTTO, 1989). Est es inst rument os, a que se r efere
Fr igotto, fort alecem a exploração do capit al sobre o t rabalh o e,
simult aneament e, ser ve de diret r iz para implant ação das refor mas
educat ivas no seio da qualificação da for ça de t rabalho 46. Fr igotto (2001,
p. 13), ao analisar a t rama hist ór ica que envo lve a base produt iva e o s
processos de for mação humana, acrescent a :
E m moment os hist ór icos qu e a hu ma nida de exp er iment a

int ensas e pr ofu ndas mu da nças na mat er ialida de da s
r elações s ocia is nos âmb it os econômicos, cultur al e
polít icos entr a m em ef er vescência os embat es teóri cos e
ideológicos e reforma m -se os pro cessos de f ormaçã o
humana e co ncepçõ es educati vas . Estas mu danças p od em
ter u m s ent ido de ava nço em t er mos de ga nhos par a
hu ma nida de ou de r etr ocess o [ gr if os noss os ].
Est e capít ulo o bjet iva discut ir a pedagogia das co mpet ências e a
t ese da empregabilidade co mo for mas específicas da ideo logia da po lít ic a
de qualificação profissio nal. Est as fo r mas ideo lógicas realizam a
46
No â m bi t o da s p ol í t i ca s educa ci on a i s par a o E n sin o Médi o, esp e ci fi ca m en t e, n a s
Di r etr i z es Curr i cul ar es Na ci on a i s, a c om pet ên ci a e a em pr ega bi l i da de t êm
cen t r al i da de, bem c om o n a s Di r et r iz es Na ci on ai s de F or m a çã o d e Pr ofes s or es. Pa r a
a pr ofun da m ent o, ver a T ese de D out or a m ent o d e CA RD OZO, M. J. P. B. A r e f or ma
do En si n o M é di o e a for maç ão d os tr abal ha dor e s : i de ol ogi a da em pr ega bi l i da de.
For t a l ez a , 2007. E o ar t i go de m inha a ut or ia in ti t ul a do: Pol í ti c a de for maç ã o
doc e nte : um est ud o da s di r et r iz es cur r i cul ar es na ci on a i s de for m a çã o d o pr ofe ss or de
l et r a s. UFA L/ 2009.
92
mediação ent re a base produt iva e as normat izações legais dos processo s
de qualificação da força de t rabalho. Pois funcio na co mo nexos que
art iculam as co ndições produt ivas 47, que for jam a necessidade de um
t rabalhador co mpet ent e e empregável, co m as condições educat ivas,
mat er ializadas, parcia lment e, nas po lít icas educacio nais, em part icular, a
de qualificação profissio nal.
Essas ideo logias t razem em seu bojo as or ient ações dos

organismos int er nacio nais e se enco nt ram art iculadas à acumu lação
flexível do cap it al, sendo imprescindíveis à conso lidação do projet o
hegemô nico de for mação da classe que vive do trabalho. Tais ideo logia s
se consubst anciam na po lít ica de qualificação profiss io nal e reforçam u m
t ipo de for mação vo lt ada para os no vos pr ocessos produt ivos, cuja ênfase
é o desenvo lviment o de habilidades e co mpet ências: at it udinais,
valorat ivas e t écnicas, a lém do enfo que do t rabalho em equipe,
co municação oral e escr it a, dent re out ros conheciment os indispensáveis à
produção que se reest rut ura ao incorporar as novas t ecno logias de gest ão
e produção baseadas na microelet rônica.
As for mas ideo lógicas cit adas emergir am em um co nt ext o de

conso lidação do projet o neo liberal, iniciado com o ajust e econô mico
int er nacio nal, cujo marco fo i o Consenso de Washingt on. Est a
deno minação faz alusão à reunião ocorrida em novembro de 1989, na
capit al dos EUA, ent re funcio nár io s do governo, acadêmicos e
represent ant es dos o rganis mo s financeiros int er nacio nais – Banco
Mundia l, FMI e BID –, co m o obje t ivo de avaliar as refor mas
econô micas neo liberais na Amér ica Lat ina e que já vinham sendo
imple ment adas desde o começo da era Reagan.
Longe de discut irem no vas propost as de polít icas eco nô micas, o
int uit o desse encont ro fo i avaliar o sucesso aufer ido pelo no vo
liber alis mo na Amér ica Lat ina, ist o é, quais pa íses rat ificaram e
47
Na s egun da pa rt e dest e est ud o, di s cut i r em os a s c on di ções e c on ôm i ca s, c om o
pr oce ss o d e r ee st r ut ur a çã o pr odut i va ca pi t a l i st a que er i gi u o c on cei t o d e
c om pet ên ci a e em pr ega bi l i da de.
93
adot aram t ais po lít icas econô micas. At é aquele mo ment o, segundo
Nogueira Bat ist a (1995), as únicas exceçõe s eram o Brasil e o Peru. A
adoção da agenda neo liber al fo i, desde 1980, sist emat icament e vinculada
co mo condição para a cooperação econô mica ext er na, bilat eral e
mult ilat eral, at ravés das r efer idas ent idades int er nacio nais. Port ant o,
para que os países “e mergent es” da Amér ica Lat ina pudessem co nt ar co m
a ajuda financeira int er nacio nal, eles t er iam que adot ar as medida s
liber alizant es propost as por Washingt on – exat ament e co mo uma
chant agem – e levadas a cabo pelos organismos financeiro s
int er nacio nais sediados na capit al amer icana. E m suma, “não se t ratou,
no Consenso de Washingt on, de for mulações no vas, mas, simplesment e,
de regist rar, co m aprovação, o grau de efet ivação das po lít icas
reco mendadas” (BANDEIRA, 2002).
Os pr incipais pont os do receit uár io inc lu íam: (a) disciplina fisca l,
(b) reor ient ação dos gast os públicos, (c) refor ma t ribut ár ia, (d)
liber alização financeir a, (e) t axa de câmbio do mést ica unificada e
co mpet it iva, ( f) libera lização do comér cio, (g) abert ura para o
financiament o ext er no diret o, (h) pr ivat ização e ( i) desregula ment ação.
Co mo consequência desse ajust e, deu -se a refor ma ger encia l do Est ado
brasileiro. Refor ma que englo ba, inclusive, a ação educat iva or ient ada
por organismos int er nac io nais. No todo, essas refor mas respondem à
cresce nt e necessidade de cr iar as condições de reprodução do sist ema.
A pedagogia das co mpet ências e a t ese da empregabilidade, co mo

for mas específicas de ideo logia que procuram int egrar a educação ao
mundo do t rabalho, são originár ias da t eoria do capit al huma no, que
adquirem for ça co m o neo liberalis mo . As ideo logias se met amor fo seia m
na hist ór ia em or ient ações, nor mas e diret r izes, confor me são
revo lucio nadas as relações de produção. Tais ideo logias são mais que
expressões do mo ment o hist órico, mas são const it uídas e se expressa m
co mo prát ica educat iva hegemô nica capit al.
94
No cenár io brasileiro, a emergência dessas ideo logias ocorreu em

um cont ext o de int ensa cr ise do t rabalho 48 e da dificuldade de
(re) inserção dos t rabalhadores desempregados na econo mia, e
cont r ibuíram para dissimular os rea is mo t ivos da falt a de empr ego e da
exclusão social dos t rabalhadores (S ALES, 2006).
3.1. O discu rso d a educação e da q uali ficação p rofissional como

ideologia
A assunção da educação e da for mação dos sujeit os sociais co mo

element os const it ut ivos das refor mas po lít icas e educacio nais est iver a m
em paut a durant e t odo o século XX. Est a assunção da educação t em
reforçado a hierarquia socioeco nô mica dos países, na divisão
int er nacio nal do t rabalho, e a posição dos suje it os na est rat ificação
social.
Fr igotto (1989), t endo a educação e o apr imorament o da força de

t rabalho co mo objet o de análise, co nseguiu, de for ma pr imorosa,
desvendar os nexos, t ramas e a funcionalidade da relação ent re a
educação e a est rut ura econômica e social capit alist a; vínculo s cujo s
nexos se est abelecem ent re econo mia e educação, educação e
cresc iment o, educação e desenvo lviment o econômico e que marcam a
elaboração dos planos, programas e po lít icas públicas educacio nais do
Brasil.
Co m o cenár io de int ensas mudanças na sociedade co nt emporânea,

desencadeadas pelo padrão de acumula ção flexível e co m as no vas
48
Nã o n os c om pet e n est e e spa ç o t e cer um a pr ofí cua di scussã o a cer ca da cr i se do
t ra ba l h o na s di m en sões t e ór i ca s e pr á t i ca s. Na di m en sã o pr á t i ca, vi ven ci a m os o
des em pr ego em sua di m en sã o est r ut ur al e os di ver sos a sp ect os da sua pr eca r iz a çã o,
a ssi m com o a n ec essi da de de os s er es h um an os c on t i n uar em gar an t in do sua
r epr oduçã o e exi st ên ci a a pa r t ir do t r a b a l h o. Na di m en sã o t e ór i ca , o de ba t e é i n t en so
a cer ca da cr i se d o t r a ba l h o. Aut or es c om o G or z (1982); Offe (1989 ); Ha ber m a s
(1997), den tr e out r os, gua r da da s a s devi da s di fer en ci a ç õe s e pa r t i cul a ri da des
t eór i ca s, t êm a r gum en t a do sobr e a per da da cen t ra l i da de do t r a ba lh o n a
c on t em por an ei da de. E st udos cr í t i cos c on tr ár ios a est a per sp ect i va p odem ser
vi si t a dos, den tr e el es, os d e Mész á r os, An t un es e Les sa .
95
demandas sociais e cult ur ais, vár ios organismos int er nacio na is t êm

reconhecido o valor econô mico da educação (SCHULTZ, 1973) co mo
element o indispensável e diferenciador do desenvo lviment o das nações,
co mo demo nst ram os est udos de Fr igotto (1989; 1996) ; Fo nseca (2000) ;
Cat t ani (2002) Gent ile (2002) ; Olive ir a (2001; 2006), dent re out ros
aut ores.
Cabe dest acar que além do Banco Mundial há out ros organis mo s
mu lt ilat erais t ais co mo: CEPAL, UNI CEF, UNESCO, BIRD, PLAN.
Est es organismos t êm co nt r ibuído na definição de est rat égias
educacio na is, po lít icas e econô micas para os países, sobret udo os co m
menor índice de desenvo lviment o hu mano assim co mo t êm fort alecido
u ma das dimensões da refor ma ger encial do Est ado que é a
inst it ucio nalização da part icipação e da parcer ia t r ipart it e: gover no,
empresár ios e t rabalhadores. Est es organismo s t êm est imulado e
financiado um número significat ivo de organizações do t erceiro set or
para est abelecer parcer ias e assumir funçõ es no int er ior do Est ado est rit o
senso.
Ent ret ant o, o Banco Mundial, alé m da CEPAL, desde a década de

1990, t em despont ado como um dos mais import ant es int elect uais das
refor mas po lít icas e educacio nais, deline ando as pr incipais diret r izes e a
inst it ucio nalidade da educação dos pa íses empobrecidos. Isso se deve às
t ransfor mações ocorridas no cenár io int er nacio nal ─ decorrent es do novo
arranjo eco nô mico, polít ico e social ─, no qual o fenô meno da
glo balização det er mina for mas de r elacio nament o ent re os povos,
provocando mudanças nas eco no mias nacio nais para ajust ar -se a est a
nova realidade (OLIVEIRA, 2006, p. 1). Mesmo não sendo o principa l
objet ivo do BM int er vir dir et ament e na educação, Oliveira (2001a, p.
124) enfat iza que:
96
[...] o BM nã o t e[ m] u ma estr utur a voltada para o

pr ocess o educaciona l. E ntr etant o, em vir tu de da
subor dinação de t odas as ár eas ao des envolviment o
econômico, obs er va -s e u ma int er f er ência, cada vez ma ior ,
desta agência f ina nceir a [ BM] na d et er mina ção d e
polít icas edu cacionais, fina ncia ndo s eus pr ojet os e,
pr incipalment e, tutor ando s eus cont eú dos.
A ênfase desse organis mo na educação , mor ment e a educação

básica e a qualificação profissio na l, just ifica -se, ent re outros fat ores,
pela necessidade de as eco no mias em desenvo lviment o disporem de “mão
de obra” capaz de se adequar às mudanças requer idas pela reest rut uração
produt iva, co m a acumulação flexível; e se suje it ar, co mo mercador ia, a
ser consumida no processo produt ivo.
Para o BM, co mo d est aca Olive ir a (2001, p. 124), “invest iment o na
qualificação da força de t rabalho é t ão necessár io quant o maior for o
invest iment o de capit ais em áreas fundament ais ao desenvo lviment o
econô mico”. A educação é para est es organis mo s mais que:
u m instr u ment o fu nda mental na s olidif icação de u ma

economia comp et it iva, é a ú nica via par a r ever sã o dos
altos índices de concentr ação de r enda. Par a eles
[ or ga nis mos int er naciona is], o f or taleciment o da
educaçã o básica e o des envolvi ment o de polít icas d e
qua lif icaçã o pr of iss iona l assu mem u ma imp or tância s e m
igual, ha ja vista qu e a ú nica f or ma de o s indivídu os
poder em disputar u ma va ga no mer cado de tr abalh o
extr ema ment e s elet o é o autoinvest iment o em f or ma çã o
pr of iss ional ( OLI VEIR A, 2005, p. 12).
Dent re as propost as d essas I nst it uições, para os países

empobrecidos e/ou em desenvo lviment o, mer ece dest aque a ênfase dada à
educação básica e a int egração dest a com os programas de qualificação
profissio nal. Est a int egração, na ót ica do Banco:
aju dar ia r edu zir a p obr eza, au mentar ia a pr odutivida de d o

tr abalho dos p obr es, r eduzir ia a f ecu ndida de, melhor ar ia
as condições de saú de e pr op or cionar ia à pop ulaçã o p obr e
as aptidões necessár ias para a par ticipação na socieda de e
na economia (BM, 2001a, p.13).
97
O BM t ambém pr econiza qu e a art iculação da educação

fundament al a out ros programas de qualificação de curt a duração, alé m
de po lít icas co mpensat órias focalizadas 49, ser ia o suficient e para que a
população pobre buscasse, por cont a própr ia, sua aut ono mia laboral e,
por conseguint e, sua sobr evivência econômica (CARDOZO, 2007).
Co mo se pode obser var as proposições e int ervenções de

organismos int er nacio nais co mo o BM, a CEP AL, dent re out ros, não só
influenciar am a educação profissio nal, mas at ingiram fort ement e a
educação básica na década de 1990 em diant e, at ravés das refor mas
educat ivas imple ment adas t ant o no campo das prát icas pedagógicas co mo
na gest ão dos processos educat ivos.
Bast a ver ificar que houve na década de 1990 uma avalanche de
refor mas na Po lít ica Educacio nal brasile i ra, nos seus diversos níve is de
ensino, impuls io nadas pelas diret r izes e orient ações das agências e
organismos int er nac io nais. O viés neo liberal e at endiment o às diret r izes
do grande capit al é a marca nas or ient ações dest es organis mos.
Dent re as pr incipais refor mas imple ment as, dest acam - se: a
ho mo logação da LDB 9.394/96; a imp lement ação dos PCNs; a Refor ma
dos Cursos de For mação de Pro fessores, co m o est abeleciment o das
Diret r izes Nacio nais para For mação docent e; o est abeleciment o do
curr ículo por compet ên cia; na po lít ica de financiament o da educação, a
inst it uição do FUNDE F; a pr ivat ização da Educação Super ior ; na
Educação Profissio nal, a Refor ma do Ens ino Médio co m o decret o
2.208/97 e a implement ação do PLANFOR.
49
Aut or es c om o GIL & SIL VA (2006, p. 45) defi n em pol í t i ca s com pen sa t ór i a s com o
i nt er ven çõe s do E st a do, a pa r tir de dem an da s da soci eda de, pa r a gar ant ir o
cum pr i m en t o de di r ei t os s oci a i s n ã o a ss egur a dos ou pa r ci a l m en t e a cessí vei s à
popul a çã o. E st a s pol í t i ca s com p en sa t ór i a s foca l i z a da s vi sa m r em edi ar os r esul t a dos
de p ol í t i ca s pr e ven t i va s i n sufi ci en t es e a p er m an ên ci a de m eca n i sm os soci a i s d e
excl usã o. E st a s dever i a m t er vi gên ci a de cur ta dur a çã o, poi s el a s dei xa r i am de
op er ar , desde que d esa pa r eça m os m e ca n i sm os s oci a i s que l h es der a m or i gem . Den tr e
a s pol í t i ca s ca r a ct er i za da s de com pen sa t ór i a s es t ã o: a bol sa f a m í l i a, a s pol í t i ca s de
c ot a , os pr ogr a m a s de qua l i fi ca çã o pr ofi s si on a l , den tr e out r os. O pr obl em a é qu e
est a s p ol í t i ca s t êm a ssum i do a con di çã o de p ol í t i ca per m an ent e; n a m edi da em que a s
c on di ções que a s g er a m nã o for em exa ur i da s, fa z sen t i do a per man ên c i a da s r efer i da s
pol í t i ca s.
98
Co mo coroament o dessas refor mas, no fina l da década de 1990,

t ivemos a aprovação do PNE co m a Lei 17.110/2001. Algumas das
medidas imple ment adas foram aper feiçoadas e at é refor muladas no at ual
cenár io, co mo se o bser va: o FUNDEF fo i subst it uído pelo FUNDEB, o
decret o 2.208/97 fo i r evogado e subst it uído pelo 5.154/2004, est á sendo
imple ment ado na Educação Super ior o REUNI, o PLANFOR fo i ext int o e
cr iado o PNQ. Obser va - se que as mudanças nas no menclat uras das
polít icas não represent am uma t ransfor mação subst ancia l na for ma e
cont eúdo, est es parecem int ocáveis.
Est as refor mas educat ivas cuja t ônica ideo lógica propagada induz
a um fort e apelo à r edução da pobreza, passa t ambém pela necessidade
prement e de inclusão social e desenvo lviment o social e eco nô mico, via
aquisição de novos conheciment os e co mpe t ências 50, para uma cidadania
co mpet it iva. Co mo é ressalt ado nos document os da CEP AL analisado s
por Olive ira (2006, p.11):
A preocupação da CEP AL consist e em art icular

cidadania e co mpet it ividade, pro jet ada a part ir de
uma est rut ura educacio nal muit o próxi ma a do setor
produt ivo. Sua idéia [sic] de c idadania vincula - se à
for mação de um ind ivíduo capaz, pelo conheciment o
obt ido no meio educacio nal, de inser ir - se
co mpet it ivament e no mercado de t rabalho. Nesse
sent ido, fica evident e que a “cidadania” post a pel a
CEPAL desenvo lve-se numa per spect iva nit idament e
individualist a e mer it ocrát ica, e não numa concepção
na qual seja ent endida co mo dir eit o de acesso
co let ivo aos bens produzidos socialment e .
O fat o é que a educação, paut ada na lógica da for mação para

superação da pobreza, t em se const it uído como o “novo simbo lis mo
50
A c om p et ên ci a c om o pr i n cí pi o educa t i vo é u m ei xo e st r ut ur ant e da r efor m a do
en si n o m édi o, cuj o cur rí cul o s e or i en t a por ta l pr essupost o. Pa r a um est udo m a i s
a pr ofun da do, ver o t ext o d e: LO PE S, A. C. Compe tê nc i as na or gani z aç ã o
c ur r i c ul ar da r e for ma do e nsi n o mé di o . Di sp on í vel em :
h tt p: / / www. s en a c. br / in for m a ti vo/ bt s/ 273/ bol t ec2 73a .h t m. Acess o em : 02/ 11/ 2009.
99
cult ural” ( OLIVEIRA, 2006), sust ent ado pelas agências mult ilat erais 51.
Est e simbo lis mo é capaz de mo bilizar e realizar u m amp lo co nsenso
ent re amplos segment os sociais e m t orno de pro jet os educa t ivos que
minimize a po breza e inclua socialment e par a uma cidadania
co mpet it iva. Est e t em sido o novo discurso int egrador da década de
1990, propagado pelas agências mult ilat erais, co m fort es impact os na s
polít icas educat ivas, mor ment e as po lít ic as de qua lificação pro fissio nal,
especifica ment e o PLANFOR e o PNQ, objet o de análise dest e est udo.
Amar al (2005, p. 25), assim co mo Oliveir a (2006), ressalt a que

não é por acaso que o BM e a OCDE passaram a int er vir nas po lít icas
educacio na is, ent re out ras, for mu lando um conjunt o de or ient ações e
det er minações a serem seguidas pelas classes econô micas dos países e m
desenvo lviment o. Para a refer ida aut ora:
são est es or ganis mos qu e, par a concr et izar a hegemo nia

domina nt e, indica m as pr ior idades de inves timent o e as
r ef or mas qu e devem s er viab iliza das para resp onder a o
pr op ós it o de acu mu laçã o e valor izaçã o do capital”. N o
Br asil, as iniciativas qu e a mpar aram estas r ecomendações
tiver a m na R ef or ma do Esta do o s eu ins tr ument o d e
lib er alização do mer ca do, de modo a pr omo ver a
mer ca nt ilizaçã o da vida s ocial, inclus ive da edu cação.
Dest a maneira, est e ideár io cumpre uma dupla função ideo lógica: a
educação “diminu i” a pobr eza, eleva as chances de empregabilidade, e,
por fim, gar ant e a cidadania para t odos. Em t empo, ocult a q ue as
possibilidades de inserção produt iva dos sujeit os não decorrem da sua
incapacidade, mas, s im, são consequências de um modelo eco nô mico cuja
base é o aument o cada vez maior da exclusão e pobreza.
É com est e “novo simbo lis mo e discur so int egrador” que se t êm

est rut urado as po lít icas de qua lificação profissio nal no Brasil, cujo pape l
co mpet e ao Est ado st rit o senso.
51
O espa ç o de st e est ud o s e t or n a l i mi t a do pa ra a pr ofun da m en t o do i deá r i o e
r ecei t uá r i o da s Agên ci a s Mul t i l a t er ai s par a educ a çã o br a si l ei r a com for t es i m pa ct os
n a s pol í t i ca s educa ci on a i s. En tr et an t o, a pesqui sa in ova d or a r ea l i z a da por Oli vei r a
cum pr e de for m a ri gor osa est e pa pel . Ver : OLIVE IRA, R. Agê nc i as M ul ti l ate r ai s e
a e duc aç ão br asi l e i r a . Ca m pina s/ SP: Al ín ea , 2006.
100
É válido enfat izar que o fat o dessas inst it uições financeiras

direcio nar em uma r elat iva at enção para as demandas sociais e
educat ivas, adot ando co mo pressupost o de suas int er venções um t ipo de
“humani smo econômico ”, não significa dizer que há rupt uras na for ma de
pensament o dessas inst it uições, apenas expressa o quant o se sent iu
necess idade de a mpliar o leque de açõ es, de mo do a garant ir que o
processo de reprodução e ampliação de capit al pudesse ser efet ivado.
Est a efet ivação ocorre quando se valor iza quem gera ma is capit al, ou
seja, a força de t rabalho.
Out ro aspect o relevant e a considerar é a não ho mogeneização por

part e desses organis mo s acerca do papel do Est ado. O BM, por exemp lo,
assume uma post ura nit idament e neo libe ral. Na sua acepção, o Est ado
deve reduzir suas at ividades sociais, mer ament e co mpensat órias e at uar
apenas em casos de ext rema desigualdade (CORAGGIO, 1996b apud
OLIVEIRA, 2006). A CEP AL, diferent ement e do BM, mant ém- se
defensora de uma int er venção mais incis iva na área social, reco nhecendo
que, para o desenvo lviment o econô mico não vir a se const it uir nu m
aceler ador da injust iça social, há a necessidade de o Est ado mant er -se
co mo regulador da realidade social, procurando, com isso, desenvo lver
um mo delo capit alist a mais “ét ico” e menos predat ório (CEPAL, 1996 b
apud OLIVEIRA, 2006, p. 10).
O que há de convergent e ent re as duas inst it uições é que ambas
apost am que a melhor ma ne ir a de conduzir as po lít icas em
desenvo lviment o é uma reest rut uração do próprio Est ado,
visa ndo a diminu içã o do déf icit púb lico e à ma ior

lib er dade de açã o par a o cap ital pr ivado. N est e s ent ido,
as idéias [s ic] de pr ivatização das empr esas estatais e d e
u ma s elet ividade nos gastos s ocia is encontr a m - s e
pr es ent es no r eceituár io de a mbas as inst itu ições
(OLI VEIR A, 2006, p. 10).
Cont udo, a falácia da inserção produt iva at ravés da educação

disseminada por est as agências, co mo demo nst ramos, repõe, co m novos
cont eúdos, a t eoria do capit al humano. Vejamo s os pressupost os
sust ent ados por essa t eoria.
101
3.2. A Teoria d o Capital Hu mano 52: tentácu lo do novo di scu rso

integrador na década de 1990
De acordo com Fr igotto (1989), a t eoria do capit al humano post ula

que a educação e o t reinament o pot encializam 53 a força de t rabalho e,
co mo t al, const it ui- se num invest iment o social ou individual, uma vez
que a força de t rabalho int egra a co mposição orgânica do capit al co mo
capit al vivo. Para Cat t ani (2002, p. 51), a t eoria do capit al humano é
uma der ivação da t eor ia econô mica neoclássica e, ao mesmo t empo, uma
at ualização do axio ma liber al do indivíduo livre, soberano e rac io nal,
aspect o que se coaduna às mat izes e at ualização das t eses neo liberais. Na
ót ica do elaborador da t eoria Schult z, a
instr ução s e ass emelha a u m invest iment o em outr os b en s

de pr odu ção [...] conf or me já tive op or tunida de d e
acentuar , os trabalhadores vêm -se tornando capitalista s
(sic) no sentido de que t êm adq uirido muit o
conhecimento e di versas habilida des [comp et ências e
hab ilida des] qu e repr esenta m valor econômico. A
capacida de pr odut iva do tr abalho é, pr edomina nt ement e,
u m meio de pr oduçã o pr oduzido. N ós pr oduzimos, assim,
a nós mes mos e, nest e s ent ido, os r ecur sos hu ma nos sã o
cons eqü ências [sic ] de invest iment os entr e os qua is a
educaçã o é da ma ior imp or tância (SCH UL T Z, 1973, p.
25) ( gr if os noss os ).
Reco nhece-se que o apr imorament o da força de t rabalho, pela

apropr iação de co nheciment os co mo “valor eco nô mico”, não é no vo.
Desde o século XIX, aut ores c omo Hodgskin e Adam S mit h já
consideravam o apr imora ment o da força produt iva do t rabalho co mo
52
A t e or i a do ca pi t a l h uman o sur gi u n os E st a dos Un i dos n a dé ca da de 50 c om um
gr upo de est ud os c oor den a do por T h eodor o S ch ul t z , pr êm i o Nobel de e c on om i a na
déca da de 1980. O pr essupost o d essa t e or i a é de que um a cr ésci m o m a r gina l de
i n str uçã o, tr ei n am ent o e educa çã o pr oduz um a cr ésci m o m a r gina l n a ca pa ci da de de
pr oduçã o e d es en vol vi m en t o. N o Br a si l , el a a dqui r i u im pul so a pa r t ir do p er í odo d o
“m i l a gr e ec on ôm i c o” . Pa r a ent en der os pr essupost os da T C H, ver o l i vr o: SC HULT Z,
T . (1973) O val or e c onômi c o da e d uc aç ã o.
53
Ver a t ese d e dout or a m en t o em Soci ol ogi a de: Bez er r a, C. (2006), in t i t ul a da:
Ambi val ê nc i a d o c on he c i me nt o n o pr oje t o e manc i patór i o na mode r ni dade : Ma r x
e Gr a m sci . Nessa t es e, o p esqui sa dor en fa t i za com o s e dá a r epr oduçã o
soci om et a ból i ca do ca pi t a l , o com pl ex o s oci a l da educa çã o. O a ut or a r ti cul a
c on cei t os i m por t an t es c om o f orç a de t rabal ho doc e nt e e f orç a de t rabal ho di sce nt e
na apropri aç ão soc i al de c onhe ci me nt os . É um a an á li se que c on t ri bui pa r a
c om pr een der a r el a çã o en tr e educa çã o e e st r ut ur a ec on ôm i ca ca pi t a l i st a.
102
insumo capaz de ser acumulado pelos t rabalhadores 54. Ent ret anto, o
mér it o de Schult z fo i reco nhecer que a aquis ição de novos
conheciment os t ambém cont r ibui para de senvo lver as novas
co mpet ências e habilidades que ampliam, simult aneament e, a capacidade
produt iva na cont emporaneidade. A apropr iação dos novo s
conheciment os e o desenvo lviment o de novas habilidades é, para Schut z,
a for ma pela qual os t rabalhadores est ão se t ornando capit alist as. Est a
assert iva post ula que os novos conheciment os, compet ências e
habilidades, socializados e desenvo lvidos no percur so da educação
básica e da educação profissio nal, cont r ibuem para valor izar a força de
t rabalho ; logo, valor izar o próprio capit al.
Out ro aspect o import ant e a considerar é a perspect iva de
invest iment o na força de t rabalho associado a invest iment o na
qualificação pro fissio nal, co mo co ndição necessár ia par a o acesso ao
emprego ou à ocupação profissio nal. Fr igott o (1 989) obser va que, para
est a abordagem, um acréscimo marginal de t reinament o e de educação
corresponder ia a um acréscimo margina l na produt ividade da força de
t rabalho, e, port ant o, como result ado do invest iment o em educação,
t eríamos, aut omat ica ment e, maio res t axas de ret orno econô mico e social.
Há, nessa concepção, um vínculo diret o ent re educação e produt ividade
do t rabalho. Esse vínculo, par a Fr igotto, dá -se mais ao nível do
aprendizado de co mpet ências e habilidades, do desenvo lviment o de
at it udes e post uras funcio nais do que propriament e à elevação da
capacidade produt iva da força de t rabalho . O que é mais grave: t al t eor ia,
sust ent ada pelo s organis mo s int er nac io nais, enfat iza que invest iment os
em educação cont ribuem para melhorar os indicadores de pobre za do s
países e, consequent ement e, t êm a vir t ude pot encial de reduzir a s
desigualdades sociais 55. Esse aspect o é, assim, cr it icado por Fr igott o:
54
Di scut i r em os a s c on t r i bui ções d e Hodgski n , especi fi ca m en t e, n a par t e qua tr o dest a
i n vest i ga çã o.
55
E st a é um a c on cep çã o qu e s e fa z pr es en t e n os Pl a n os Na ci on a i s de Qua l i fi ca çã o
Pr ofi ssi on a l , do PLAN FO R a o PNQ.
103
A par tir dessa concep çã o linear de investiment o em

educaçã o der iva -s e a ideologia bur gu es a do pap el
econômico da edu cação. A edu cação e a qua lif icaçã o
apar ecem como panacéia [s ic] par a super ar as
desigualda des s ociais entr e nações, r egiões ou
indivídu os. O pr ob lema da des igua ldade t ende a r edu zir -
s e a u m pr ob lema de nã o qua lif icação (FRIG OT T O, 1989,
p. 136).
O element o cent ral dest a t eoria é afir mar que a educação possu i
at ribut os de um invest iment o na força de t rabalho, porque est a é um be m
do t rabalhador. Quer dizer, é um invest iment o dest inado à aquis ição de
habilidades geradoras de capit al de novo t ipo capaz d e mit igar o
problema da po breza e da desigualdade social. Não obst ant e, a t ese de
Schult z esconde a função po lít ica e ideo lógica de sua t eor ia, no sent ido
mar xiano de ideo logia, ou seja, que a educação, na sociedade capit alist a,
ino cula visões just ificador as e d issimuladoras da explor ação econô mica e
da do minação polít ica dos capit a list as sobre os t rabalhadores. Na
acepção de Schult z, t odos são capit alist as e não há lut a e conflit os de
classe, porque “os t rabalhadores vêm se tornando capit alist as ( sic) no
sent ido de que t êm adquir ido muit os co nhec iment os e diver sa s
habilidades” (SCHULTZ, 1973, p. 35).
A possíve l “t axa de ret orno” co m invest iment o em qualificação e

educação, longe de benefic iar o t rabalhador, indica que a única t axa
cr iada é a de mai s-valia, que é apropr iada pelos empr esár ios capit alist as,
assegurando o processo de reprodução socio met abó lico do capit al 56.
Dessa for ma, os propriet ár ios dos meios de produção são, nest a relação,
os únicos beneficiados. A r igor, os t rabalhadores não são propr iet ár i o s
de capit al, mas de uma mercador ia fundament al para a valor ização do
56
Br a ver m a m, em s ua obr a Tr abal ho e Capi tal M on op ol i sta (1974), en fa t i z a que
qua nt o m a i or for a va l or i z a çã o do ca pi t a l m a i or é a d egr a da çã o d o t r a ba l h o, ou s e ja ,
a desqua l i fi ca çã o da for ça de t r a ba lh o. A degra da çã o da for ça de t r a ba lh o oc or r e
c om o pr oc ess o d e pr oduçã o de um exc eden t e que n ã o é a pr opr i a do pel o t r a ba lh a dor.
104
capit al, no processo de t raba lho capit alis t a: a capacidade produtiva da

f orça de trabal ho.
A análise cr ít ica e cuidadosa da t eoria do capit al humano nos

for nece element os para ident ificar os nexos est abelecidos ent re a
acumulação flexíve l e a inst it ucio nalidade da po lít ica de qualificação
profissio nal na Amér ica Lat ina; nexos que se encont ram explícit os no s
post ulados da própr ia t eoria. Na per spect iva do capit al, o mér it o dessa
t eoria é o da sua cont r ibuição na just ificat iva dos programas de
qualificação co mo um fat or t écnico, por isso, funcio nal ao sist ema. Ist o
é, a exclusão eco nô mica provocada pelo dese mprego est rut ural, co mo a
pobreza em ger al, pode ser super ada porque é “uma quest ão de
qualif icação prof issi onal e social” ( BRASIL, 2003). Ora, a própr ia
qualificação é necessár ia ao processo de produção, pois ela at ende ao s
int eresses do capit al.
Fr igotto (1989, p. 221), em sua cr ít ica à teoria do capit al humano,

ent ende, t ambém, que:
a função ma is a mp la da t eor ia do cap ital hu ma no, d e

car áter pr edomina nt ement e ideológico -p olít ico, ar ticula -
s e a u ma fu nçã o ma is esp ecíf ica em ní vel de sistem a
educa cional, programas de forma ção profis sional e, até
mesmo, em ní vel d e a ções edu cativas ma is difusas. O
conceit o de cap ital hu ma no, qu e enqua nt o esp ecif icidad e
das t eor ias neocap italistas de des envolviment o, nã o
apenas invade a natur eza do int er vencionis mo
imp er ialista e da dominaçã o de class e, ma s a r ef or ça,
tende, enquant o u ma concepçã o qu e r ed u z a pr ática
educativa a u m fat or técnico de pr odu çã o, a dir ecionar a
organização da es cola e outros program as educativos, d e
acordo com as n ecessidades e int eress es d o capital e m
sua fase de acu mu laçã o a mp liada ( gr if os noss os ).
Essa t eoria, na perspect iv a de Fr igot to (1989), caract er iza uma

visão de mundo ant agônica aos int eresses da classe t rabalhadora, vist o
que co nsegue vincular o co mplexo social do sist ema educacio nal à t eor ia
do desenvo lviment o capit alist a. Co mo t eoria do desenvo lviment o,
concebe a educação co mo inst ância mediadora da produção, porque o
invest iment o em educação corresponde à e levação da capacidade de
105
t rabalho, pot encializadora de renda, de capit al ( social e individual) e,

port ant o, fat or de desenvo lviment o capit alist a. No segundo sent ido, de
t eoria da educação, a t eor ia do capit al humano reduz a ação educat iva a
uma quest ão t écnica, à t ecno logia educacio nal, cuja função precípua é
ajust ar requis it os educacio nais a pré -requisit os ocupacio nais exigido s
pelo mer cado de t raba lho. Trat a -se de uma per spect iva funcio nal ao
sist ema hist or icament e est abelecido (FRI GOTTO, 1989, p. 216).
Co m a cr ise da pro messa/discurso int egrador 57 ent re emprego e

educação, post ulado pela t eoria do capit al humano na década de 1980
(GENTILI, 1999), at r ibu ía -se à e ducação esco lar um carát er int egrador
reconhecido, de maneira que os indivíd uos encont rar iam condições de
empregar- se co m a conclusão de um nível educacio nal. E nt ret ant o, no
at ual cenár io não se pode cont ar co m a mesma possibilidade de pleno
emprego. Nesse sent ido, o capit al recorre a novos co nceit os, discur sos
que possam imput ar aos próprios indivíduos aquilo que é
responsabilidade do sist e ma capit alist a (OLIVEIRA, 2005). Daí a
const ant e necessidade de ressignificação de conceit os, cat egorias e
ideias pelo “campo de forças do capit a l”, co m as cat egor ias co mpet ência
e empr egabilidade. Est es conceit os surgem just ament e nest e cont ext o, de
for ma a ocupar um espaço ideo lógico que possa facilit ar ao capit al a dar
respost as à cr ise do emprego por ele mesmo cr iada, confor me expr essa
Oliveira (2005, p. 86):
os conceit os de comp et ência e emp r egabilida d e

expr essa m u ma r esp osta, em nível ideológic o do cap ital,
à sua pr ópr ia incapacida de de just if icar -se p er ant e a
class e tr abalha dor a da cr is e p or ele pr ópr i o
des encadea da. R epr es enta a instaur ação de exp licações
novas par a a ma nut enção de u ma or dem vel ha e incapaz
de cont inuar sua r epr odu ção, caso não s e r ecomp onha n o
pla no r epr es entacional, pr incipa lment e entr e aqu eles qu e
são dir eta ment e pr eju dicados p or ela. Os t r abalh ador es
des empr ega dos ou em via de des empr ego confr onta m -s e
com u m cont ínu o pr ocess o de luta par a tor nar -s e
vendá veis no mer ca do. M er cado est e qu e a cada dia
57
A pr om essa i n t egr a dor a da T CH er a que i n vest i m en t o em educa çã o, qua l i fi ca çã o e
for m a çã o pr ofi ssi on a l gar an t ia a t oda s a s pess oa s c ol oca çã o n o m un do do t r a ba lh o. A
es c ol a , n esse s en t i do, t inh a com o pr o m e ssa e fu n çã o soci a l pr epar ar os suj ei t os pa r a
ga l gar em êxi t o e a scen sã o s oci a l vi a in vest i m en t o n a educa çã o (GE NT ILI, 1999).
106
“des obr iga -s e” de t er como pr incíp io de sua r epr oduçã o a

exist ência dest es tr abalhador es.
Assim, t ais ideo logias passaram a at ualizar a t eoria do capit a l

humano visando reafir mar nos discursos e na prát ica da po lít ica de
qualificação pro fissio nal a mesma t ese conciliadora e int regradora. Est as
ideo logias, na per spect iva de aut ores como Fr igott o (2001); Ferret t i
(2001); Ramo s (2001) e Gent ile (2002) rejuvenescem e ressignificam a
t eoria do capit al humano, e se const it uem co mo uma for ma específica de
ideo logia, no cont ext o da acumulação capit alist a flexível.
Co m as mesmas caract er íst icas da t eoria do cap it al humano, est as

ideo logias t razem co mo eixo or ient ador o “ aprender a aprender”, quer
dizer, a consciência da necessidade de o indivíduo se mant er capacit ado,
at ualizado e em const ant e processo de for mação, ou seja, “u m
co mpet ent e em pront idão”.
Newt on Duart e (2001) dest aca que a ideo logia do “aprender a

aprender” t em co mo raiz hist ór ica o mo viment o esco lanovist a. No at ua l
cont ext o, passa por um processo de revigorament o nos meio s
educacio na is. Est e lema preconiza que à esco la não caber ia a t arefa de
t ransmit ir o saber objet ivo, mas sim a de prepar ar os indivíduos par a
aprender em aqu ilo que deles for exigido pelo processo de adapt ação às
alienadas e alienant es relações socia is que presidem o capit alis mo
cont emporâneo. Ainda, analisa o aut or, que o núcleo definidor dest e
lema reside na desvalor ização do conheciment o e das for mas de
t ransmissão do saber objet ivo, na dilu ição do papel e finalidade da
esco la em t ransmit ir esses saberes, na descaract er ização do papel do
professor co mo alguém que det ém um saber a ser t ransmit ido aos seus
alunos e na própr ia negação do ato de ensinar. Ao valor izar o
aut odidat ismo e as for mas ind ividua lizadas de aprender, mediada pela s
t ecno logias, dispensa o papel que assume o professor co mo sujeit o
relevant e na produção e apropriação do conheciment o.
Desse modo, há um esvaziament o do trabalho educat ivo esco lar,

t ransfor mando -o num mero processo sem cont eúdo, ou seja, no lugar de
107
ser um caminho para a for mação plena dos indivíduos, é, de um lado, u m

inst rument o ideo lógico dos est r atos dominant es para esvaziar a educação
esco lar dest inada à maior ia da população, enquant o, de out ro lado, são
buscadas for mas de apr imor ament o da for mação dos est ratos
pr ivilegiados (DUARTE, 2001, p. 8 -9).
Co m est e lema, o própr io sist ema educacio nal, a ssim co mo as

polít icas e refor mas pro movidas pelo Est ado gerent e, incorpora est es
pr incípio s. E le se mat er ializa na ideia de educação cont inuada,
qualificação para a empregabilidade, cidadania co m inc lusão social.
As bases e pressupost os da educação cont i nuada associa m- se ao

devir moral do ideár io neo liberal, ou seja, que o indivíduo deve se
preparar para ser capaz de adapt ar -se const ant ement e à dinamic idade do
mundo produt ivo (DUARTE, 2001). A ênfase é a for mação individual
para co mpet it ividade. Est e disc urso art icula a import ância da educação e
for mação − o desenvo lviment o individual e social − dos sujeit o s
pedagógicos ao desenvo lviment o econô mico capit alist a. A co mpet ência
associada à co mpet it ividade ent re indivíduos no mercado de t rabalho
const it uiu o e lement o virt uoso para o processo de acumulação
capit alist a, assim co mo é capaz de mant er e just ificar as desigualdades
sociais.
A desigualdade social, co mo alude Oliveira (2009), não decorre da

insuficient e co mpet ência e relat iva empregabilidade, co mo se quer aludir
às po lít icas de qualificação da força de t rabalho, post o que est a não se
explica, exclusiva ment e, por uma dist r ibuição igual do conheciment o,
mas sim pelas própr ias caract er íst icas do modelo eco nô mico que t ende a
concent rar, de for ma co nt ínua, a r iqueza socialment e produzida.
Desse modo, o próprio acesso ao conheciment o e à produção

int elect ual e cult ur al é reflexo das desigualdades geradas por est e
modelo de produção. Consequent ement e, não poderia a educação corrigir
aquilo que ela própr ia edif ica co mo diferenciação social na própr ia
est rut ura econômica exist ent e.
108
Na co ndição de ideo logia, a qualificação para co mpet ência e

empregabilidade t em ser vido co mo ciment o que confer e unidade e
consist ência aos vínculos ent re as t ransfo r mações no mundo pr odut ivo e
as po lít icas de qualificação da força de t rabalho. Est as cat egor ias t êm a
proeza de impr imir um co nsenso at ivo ent re os segment os sociais acerca
da relevância da educação e qualific ação para o desenvo lviment o
individual, social e econô mico, como t ambém de cr iar no imaginár io
co let ivo a responsabilização individual pela sua inco mpet ência em se
inser ir na eco no mia.
A adoção dessas ideo logias t em sido cont radit ór ia ao campo de

forças do t rabalho, por simbo lizar uma for ma de redução do t rabalho e da
educação aos parâmet ros do capit alismo cont emporâneo.
O t rabalho, nessa perspect iva, é reduzido a mecanismo de

reprodução da vida social capit alist a, paut ada pela explor ação,
empobreciment o e subalt er nização. E a educação co mo práxis
socio hist órica de for mação das humanidades par a a fruição da
omnilat eralidade no t empo livr e, com vist as à emancipação humana, é
rechaçada a um fat or inst rument al, adapt ável e func io nal à lógica e
dinâmica da acumu lação ampliada de capit al.
Est es enfoques reducio nist as da rel ação ent re t rabalho e educação

à dinâmica do capit al, cujo eixo, no at ual cont ext o, é a compet ência e a
empregabilidade são durament e cr it icados por Fr igot to (1996), por
subordinar o t rabalho, a educação e a fo r mação humana à dinâmica das
relações sociais mercant is. Co mo argument a o aut or:
O tr abalho não p ode s er r edu zido a “fator ”. Este é, p or

excelência, a f or ma media nt e a qual o homem pr odu z
suas condições de ex ist ência, a hist ór ia, o mu nd o
pr opr ia ment e hu ma no, ou s eja, o pr ópr io s er hu ma no.
T rata -se de u ma cat egor ia ont ológica e econômica
fu nda menta l. A educaçã o ta mb ém nã o p ode s er r edu zida a
fator , mas é conceb ida como u ma pr ática socia l, u ma
ativida de hu ma na e hist ór ica, qu e s e def ine no conju nt o
das r elações s ociais, no embat e dos gr upos ou class es
socia is, s endo ela mes ma u ma f or ma de r elação s ocia l.
[...] A luta é justa ment e par a qu e a qualificação hu ma na
109
nã o s eja sub or dina da às leis do mer cado e à su a

adaptabilida de e fu nciona lida de, s eja s ob a for ma d e
adestr a ment o e tr eina ment o estr eit o da ima gem do mon o
domest icável dos es qu emas taylor istas, s eja na f or ma da
polivalência e f or ma ção abstr ata, for mação ger al ou
policogniçã o [comp et ências] r ecla madas p elos moder nos
homens de negócios e p elos or ganis mos qu e os
r epr es enta m (FRIGOT T O, 1996, p. 78).
Co mo se o bser va na ót ica reprodut ivist a, os sent idos humanos da

classe que vive do t rabalho são suplant ados para garant ir a realização da
humanidade de out rem. A for mação da for ça de t rabalho é co locada so b o
jugo dos int eresses dos represent ant es do capit al.
A for mação humana, co mo for ma de o ser social agir no mundo, na

sua part icular idade, e co mo gener alidade, é empo brecida. Diferent ement e
dest as análises, Ramo s (2001, p. 27), que co mpr eende a qualificação e
for mação co mo dimensão da subjet ividade e da t ot alidade da vida
humana, post ula que est a deve envo lver o
pr ocess o de f or maçã o hu ma na, o qu e pr essup õe o

des envolviment o do indivídu o como par ticular ida de e
como gener a lidade, ou s eja, como s er s ocia l individua l,
qu e r eú ne em s i o modo de ex ist ência subjet i vo da
socieda de p ensa da e s ent ida par a si, do mes mo modo qu e
tamb ém na ef et ivida de ele ex ist e ta nt o como gozo ef et iv o
do modo de ex ist ência social, qua nt o como u ma
totalida de de ext er ior izaçã o de vida hu ma na.
Nas próximas seções, apro fundaremo s os pilar es e fundament os da

pedagogia das co mpet ências e a t ese da empregabilidade, assim co mo as
dimensões que as conect am.
3.2.1. Fundamentos da pedagogia das competênci as: a

comp etência como p edagogia da acumulação flexíve l
do capital
A pedagogia das co mpet ência s 58 t em sido um dos t emas ma is

discut idos na cont emporaneidade, por diversas vert ent es analít icas. Est a
58
A p eda gogi a da c om pet ên ci a que t em c om o pr es supost o a i de ol ogi a d o “ apre nde r a
apre nde r”, c om o sl oga n do p er í odo h i st ór i co d e t ran sfor m a çõe s ca pi t a l i st a s, a dquir e
for ça n o ca m po edu ca ci on a l a pa rt ir do d ocum e n t o pr oduz i do p el a UNE SCO, BM e
out r os or ga n i sm os m ul t i la t era i s, a part ir da Conf e rê nc i a Mundi al de E duc aç ão para
Todos. O r el at ór i o que si st em a t i z ou t a i s pil ar es fi c ou c on h e ci do c om o n om e de
110
pedagogia emerge no final da década de 1980, em um cont ext o de

int ensas mudanças na vida mat er ial e social. Dent re as mudanças,
dest aca- se, na esfera eco nô mica, a mundialização do capit al. Est a fez
emergir o desemprego est rut ural, a pr ecar ização da força de t rabalho, e
provocou a perda de dir eit os t rabalhist as co nquist ados, hist or icament e,
co m mu it as lut as, pelos t rabalhadores organizados em sindicat os. A
mundialização favoreceu, t ambém, a reest rut uração produt iva,
expandindo ganhos do capit al e m co mparação aos do trabalho, sobret udo
co m a t ransição do modelo de acumulação t aylor ist a/ fordist a para o
toyot ist a, reduzindo os cust os de produção e elevando a pr odut ividade da
força t rabalhadora.
A reconfiguração das r elações ent re capit al e t rabalho, que é

hist ór ica, e se iniciaram a part ir da década de 1970, co mo já
cont ext ualizamos ant er ior ment e, não se limit aram ao favoreciment o de
ganhos de cap it al. Cont r ibuiu, conco mit ant ement e, para o
recrudesciment o da pedagogia inst rument al, calcada no
t aylor ismo / fordismo, cujo processo de aprend izagem pro fiss io nal at ende
às demandas de organização do t rabalho, alicer çadas na parcelar ização,
na fragment ação e na hierarquiz ação do t rabalho, confor me funções e
qualificações pro fissio nais prescr it as, cuja pr incipal caract er íst ica é a
separ ação ent re as capacidades elaborat ivas e int elect ivas e a execução
do t rabalho.
A pedagogia inst rument al do t aylor is mo pr ior iza pr incípio s

individualist as e egocênt r icos de aprendizagem e uma for mação mais
reat iva e passiva do que reflexiva. E la se subordina, co m esse s
pr incípio s, às exigências do mercado de t rabalho, definidas pela s
t ecno logias e pelas necessidades ocupacio nais que, sobr et udo ,
necess it am de t rabalhadores que t enham desenvo lvido habilidades
Ja cque s Del or s (1998), si st em a t i z a dor dest e i deá r i o (DUA RT E , 2001; ME LO, 2005).
Al ém de a pr en der a apr en der, com o um dos pi l ar es pa ra educa çã o d o fut ur o,
en con t r am -se o ap re nde r a f aze r, ap re nde r a c onv i v e r e apre nde r a se r ( UNE SCO,
2001). E st e docum en t o expr essa el em en t os que t êm or i en ta do a pr á ti ca peda gógi ca
n a s escol a s d o en si n o m édi o e a qua l i fi ca çã o pr ofi s si on a l dos t r a ba lh a dor es.
111
psico fís icas. Co m essas exigências, o conceit o de co mpet ência

profissio nal da pedagogia inst rument al valor iza muit o pouco a
esco lar idade. Relevant e é o treinament o para o exercíc io ocupacio nal e a
experiência, co mbinados at ravés de exercício s de r epet ição e de
memor ização, de t arefas bem definidas, e de reduzida co mplexidade
(KUENZER, 2000. p. 31).
A “pedagogia emer gent e”, ancorada no paradigma t oyot ist a, suger e

a const it uição de um t rabalhad or capaz de int erpret ar, cr iar e reso lver
problemas que, co mparado ao ideal do t rabalhador t aylor ist a,
represent ado simbo licament e por Taylor na figura de “gor ila adest rado”,
apresent a-se co mo t rabalhador de “novo t ipo”.
O at ual desenvo lviment o t ecno lógic o est á a exigir esse t rabalhador

hist ór ico de “no vo t ipo”, dot ado de capacidades int elect uais adapt áveis à
produção flexíve l. A pedagogia que est amo s deno minando de emergent e
ancora-se na pedagogia das co mpet ências. Segundo Kuenzer (2002, p. 7),
essa pedagogia impõe um novo disciplinament o, que imp lica
conheciment os, domínio de co nt eúdos e habilidades cognit ivas
super ior es, incapazes de serem apr eendido s apenas na esco la for mal 59.
Esses “no vos conheciment os” desenvo lve m a capacidade de

mo bilizar as dimensões exper iment ais e conceit uais ou ampla s
capacidades que envo lvem o saber-f azer, o saber ser e o saber convi ver ,
ou seja, a art iculação dos aspect os relacio nados aos saberes da
exper iência, aos saberes pro fissio nais e aos saberes re lacio nados a
post uras, at it udes e valores ét icos, ligados ao saber conviver e m grupo.
Ent ret ant o, a maior ênfase é a valor ização das dimensões relac io nadas
aos saberes t ácit os e às post uras co mport ament ais dos t rabalhadores.
Co mo explic it a Ramo s (2001):
59
E m bor a a es c ol a n ã o se ja n os s o objet o d e est ud o, é i m por t an t e que s e di ga que el a ,
n em n o t a yl or i sm o, foi o ún i co e spa ç o em que se de s en vol veu a for ça de t r a ba l h o.
Ma s, sem a “es c ol a for m a l” , esse de sen vol vi m en t o é i m pos sí vel n a
c on t em por an ei da de; el e se c om pl et a n a exper i ênci a que se a dqui r e n o exer cí ci o da s
a t i vi da des l a bor a i s pr opr i am en t e di t a s. Em a m bos os c on t ext os, n a es c ol a e n a s
or ga ni z a ções e c on ôm i ca s, a s pes s oa s s e a pr opr ia m de con h eci m en t os. N o pr i m eir o
ca s o, c om o for ça de t r a ba l h o pot en ci a l , e, no s egun do, c om o PE A (P opul a çã o
E con om i ca m en t e At i va ), com o ca pi t a l va r iá vel ou for ça de t ra ba l h o ef et i va .
112
A comp et ência ex plica a nova ar ticu lação entr e a

dimensã o exp er imenta l e a dimensã o conceitual dos
saber es necessár ios à ação. Com a comp et ência toma
lu gar o saber-faz er provenient e da exp eriência , os
r egistr os pr ovenient es da hist ór ia individua l ou colet iva
dos tr abalha dor es, ao la d o dos sab er es mais t eór icos
tr adiciona lment e va lor izados na lógica da qua lif icaçã o.
Enf im, fu nda menta da sobr e a va lor ização da imp licaçã o
subjet iva no conheciment o, ela des loca a atençã o par a a
atitude, o comp or ta ment o e os sab er es tácitos dos
tr abalha dor es (R AMOS, 2001, p. 68).
Co mo se pode obser var co m Ramo s (2001), mesmo a noção de

co mpet ência sendo propost a como algo inovador (PERRENOUD, 2000)
em relação aos pressupost os da pedagogia inst rument al do
t aylor ismo / fordismo, pouco se afast a em t er mos objet iv os dessa
pedagogia, vist o que o enfoque nos saberes t ácit os, no saber f azer
( inst rument al), cont inua sendo o foco da refer ida pedagogia.
O grande mér it o da pedagogia das compet ênc ias, que favorece

posit ivament e o capit al e subordina o trabalhador, é a ca pacidade de
subsumir as dimensões subjet ivas, at it udinais e valorat ivas do s
t rabalhadores à dinâmica de reprodução socio met abó lica do capit al.
Assim, conseguem-se subjugar e docilizar, simu lt aneament e, dimensões
do t rabalho, ant es negligenciadas pelo t aylo r ismo, para o bem da
acumulação do capit a l, elevando, significat ivament e, a produt ividade da
força de t rabalho.
De acordo com Zar ifian (1998), o modelo de co mpet ências at ende

às novas demandas de co nheciment o, capacidade e at it udes exigidas
pelas empr esas que adot am processos de reest rut uração produt iva, t ais
co mo produção em redes e equipes de t rabalho. Para ele, a co mpet ência
significa o t rabalhador assumir responsabilidades pessoais frent e a
sit uações produt ivas.
O modelo de co mpet ência co mo pedagogia d o toyot ismo baseia-s e

na po livalência e na mult ifunc io nalidade por meio da unificação de
t arefas. Gounet (2002), ao analisar o modelo, apont a a mudança da
relação um ho mem/uma máquina par a a r elação uma equipe/um sist ema
(cada ho mem opera uma média de cinc o máquinas), a int ensificação do
113
t rabalho e a rea lização de vár ias t arefas para um mesmo operár io ;

cont role de qualidade, manut enção do equipament o, limpeza do local de
t rabalho, organização e cont role dos co legas na realização do t rabalho
em equipe. Tudo isso sem ampliar a elevação e a me lhor ia dos salár ios,
incr ement ando a produt ividade co m a flexibilização das funções e
t arefas.
Aspect o cont radit ório e dissimulador dessa ideo logia é a ênfa se

confer ida às habilidades pessoais dos t rabalhadores e a capaci dade de
t rabalhar em equipe, po is a qualificação que visa elevar as co mpet ência s
da força de t rabalho responsabiliza o trabalhador pela sua pouca
capacidade de conseguir empr ego, tarefa que lhe é at r ibu ída
individualment e. Co mo se pode co ncilia r o t rabalho co let ivo co m t a l
imput ação?
Fundado em pilares cont radit ór ios da própria ideo logia das

co mpet ências, é que o desenvo lviment o de novos conheciment os passa a
ser o principa l fat or da produção, exigido pelo modelo de acumulação
capit alist a flexível. Tais mud anças se desdobram em no vas perspect ivas
para a qualificação profiss io nal, a qual passa a ser co nsiderada fat or de
desenvo lviment o econô mico e, por isso, afet a, diret ament e, a
produt ividade e a co mpet it ividade. É co m esse significado que a
for mação para co mpet ência pro fissio nal será um dos ele ment os
pr ivilegiados pelo t oyot ismo, e que servir á co mo disposit ivo par a
manut enção da lógica capit alist a . Alve s (2001a) explicit a os novos
disposit ivo s da lógica de produção capit alist a:
O toyot is mo t end e a ex igir , p ar a o s eu des envolviment o,

u ma nova lógica da pr odu çã o capita lista, novas
qua lif icações do tr abalho qu e ar ticu la m hab ilidades
cognitivas e habilida des comp or ta menta is. Tais novas
qua lif icações t endem a s er impr escindíveis par a a
op er açã o dos novos disp os it ivos or ga nizacionais d o
toyot is mo e da sua nova base t écnica ( AL VES, 2001a, p.
04).
Nesse cont ext o, o conheciment o é um dos pr incipais element os

para ampliar a capacidade produt ividade dos países. I nvest ir em
114
co mpet ências pro fissio nais, co m fins de aument a r os lucros e a

co mpet it ividade, é uma ação inerent e à dinâmica e à lógica do capit al.
A exigência de um pro fiss io nal de novo t ipo, com novas

habilidades e co mpet ências, é considerada co ndição indispensável na
nova divisão social do trabalho int erpelada p elas novas t ecno logias
baseadas na microelet rônica. A exigência da co mpet ência e de novas
habilidades faz part e de uma ação est rat égica do capit al: qualificar, co m
fins de mant er os processos de exploração dos t rabalhadores
(CAVALCANTE, 2007).
A co mpet ênc ia pode ser, assim, resumida co mo a capacidade que

os t rabalhadores t êm de enfr ent ar sit uações -problema e acont eciment os
próprios de um campo profiss io nal, co m inic iat iva e responsabilidade,
guiados por uma int eligência prát ica e mo bilizadora para enfrent a r os
problemas oriundos da at ividade pro fissio nal.
Todos esses no vos requisit os t êm por fim at ender aos pr inc ípio s
imper ialist as do capit al, ist o é, dinamizar seu met abo lis mo de
acumulação e expansão. Para conso lidação desse propósit o, no cenár io
brasileiro, mudanças na legis lação educacio nal e a imple ment ação de
polít icas públicas co mpensat órias de qualificação profiss io nal ent rara m
em cena, co m a int enção de “alavancar” o pa ís para o
“desenvo lviment o”. Como cenár io dessas mudanças, a década de 1990
vai ser palco de refor mas educacio nais, e, nest as, de uma no va
inst it ucio nalidade de qualificação profissional.
Nesse novo cont ext o, ganha vit alidade a concepção de qualificação

fundada em co mpet ências e capacidade de agir, int er vir, decid ir e m
sit uações nem se mpre previst as, ou, mesmo, impr evisíveis. Esse novo
per fil exige uma post ura operária at iva e proposit iva. Alves (2001b, p.
38) acrescent a: “na verdade a idéia [sic] de qualificação e co mpet ência é
uma adequação à lógica do toyot ismo, vinculada à capt ura da
subjet ividade operár ia para va lor ização do capit al”. Desse modo, a
pedagogia da co mpet ência se co nst it ui como pedagogia da acumulação
flexível. Ou seja, se conso lida co mo a pr át ica educat iva do capit al, cujo
115
pr incípio educat ivo irá abarcar t odos os níve is de for mação do

t rabalhador.
Para garant ir a co mpet ência, é preciso uma for mação per manent e,
cujo foco é a empregabilidade.
3.2.2. Emp regabi lidade: p rin cípio edu cativo da quali ficação
para o desemp rego
A noção de empregabilidade manifest ou -se no iníc io da década de

1990 e m um cont ext o econô mico mar cado pela eliminação de post os de
t rabalho e pela co mpet it ividade ent re os t rabalhadores; fenô meno s
decorrent es dos processos de reest rut uração t ecno lógica. Esses processo s
passaram a exigir maior co mpet ênci a t écnica e cient ífica da for ça de
t rabalho co mo requis it o da econo mia infor macio nal (SHAFF, 1995;
CASTELLS, 2000).
Est e conceit o ao longo das últ imas décadas t em recebido inúmer as

cr ít icas. Para Oliveira (1999), a noção de empr egabilidade define -se
co mo:
a capacida de da mã o- de- obr a de s e ma nt er empr egada o u

encontr ar u m novo empr ego quando demit ida. O pr incíp i o
qu e está por tr ás do conceit o é de qu e o des empr ego t e m
como causa a baixa empr egabilida de da mã o - de- obr a
[sic], ou s eja, sua ina dequaçã o em face das exigências d o
mer ca do (OL I VE IR A, 1999, p.14).
Corrobora com a per spect iva anunciada por Olive ira (1999), Leit e
(1997, p. 64-65). Essa aut ora argument a que
a noçã o de empr egab ilidade par t e do pr incípio [ de] qu e

os tr abalha dor es des empr egados encontr am -s e nessa
situação, nã o p or qu e ha ja falta de empr ego, mas, p or qu e
nã o s e adapta m às novas ex igências das emp r esas ou, em
outr as palavr as, por qu e nã o apr es enta m o p er f il ex igid o
p elo novo mod elo de pr odu ção.
116
Est e t em sido o aspect o ideo logizant e do conceit o de

empregabilidade que encobre os reais mot ivos da dinâ mica do
dese mprego.
A noção de empr egabilidade é nit idament e marcada pelo s

pr incípio s do neo liberalis mo. A ênfase na individualidade e
responsabilidade pela for mação é co ndição para que o suje it o se
mant enha empregável. O fr acasso decorrent e dessa ação é de int eir a
responsabilidade do indivíduo. Ganz (2001) cr it ica, incis ivament e, o
conceit o de empr egabilidade e dest aca out ros condicio nant es
responsáveis pelo desemprego dos t rabalhadores.
Ap esar de qu e s e r econoce la inf lu encia de la

escolar ización y de la educación pr of iss ional en la
p er manencia y r et or no a l mer ca do y de la tr abajo, s e
cr it ica la noción de empr eleab ilida d, qu e lleva a atr ibuir
a los tr abajador es, individualment e, u na r es ponsab ilida d
por su emp leo, desp eciando el hecho de qu e ess e emp l eo
está condicionado p or u na s er ie de fact or es ma cr o y
micr oeconómicos, p or ejemp lo, la p olít ica de desar r ollo y
la p olít ica de inver s ón r acia l, de géner o e otr os ( G ANZ ,
2001, p. 182).
Gent ili (2002, p. 52) acrescent a que a empregabilidade fo i

definida pelas po lít icas públicas de emprego como o eixo est rut urant e de
um co njunt o de polít icas supost ament e dest inadas a diminuírem os r iscos
sociais do grande t orment o dest e fina l de sécu lo: o desemprego.
Para Gent ili ( 1995), o fat o de a empregabilidade ser co mpreendida

a part ir de dimensões dist int as dificult a uma definição precisa. A
pr imeir a ser ia a que concebe a empregabilidade co mo referência do s
processos de reest rut uração produt iva, mudanças no mundo do t r abalho e
nos modelos e po lít icas de qualificação. A segunda concebe a noção
co mo um dos pr incípios or ient adores do processo de reest rut uração
moral e cult ural, que caract er iza a hegemo nia neo liber al.
A pr imeira dimensão, na per spect iva do autor, diz respei t o ao

plano das relações objet ivas, ist o é, a represent ação que assumiu a
empregabilidade nos processos cont emporâneos de t ransfor mação da base
117
mat er ial capit alist a. A segunda, aos significados s imbó licos, quando ela
se t ornou um mecanis mo efic ient e de enq uadrament o da consciência, ou
seja, um mecanis mo ideo lógico que objet ivou a produção de u m
consent iment o dos t rabalhadores a aceit arem ou se confor marem co m a
sit uação de dese mprego. Nessa dimensão, a noção de empregabilidade:
[...] s e incor por a no s ens o c omu m como s ignif icado qu e

pr et ende estr utur ar , or ientar e def inir as opções ( ou falt a
de opções) dos indivídu os no ca mp o edu cacional e n o
mer ca do de tr abalho, t or na ndo-s e ta mb ém „ a‟ r ef er ência
nor t ea dor a, o „ dev er s er ‟ dos pr ogr a mas de f or ma çã o
pr of iss iona l e, inclusive, das pr ópr ias polít ica s
educaciona is (GENT IL I, 1995, p. 85).
A pr imeira dimensão da empregabilidade, que assumiu a co ndição

de visão de mundo orient ada par a lógica do capit a l, e que adquir iu
vis ibilidade a part ir da década de 1990, foi a es t abelecida co mo element o
orient ador de uma sér ie de ações gover nament ais, co mo a redução dos
encargos pat ronais, a flexibilização do t rabalho e a educação
profissio nal, dest inadas, est as ações, a diminu ír em os r iscos sociais do
dese mprego e a d inamizarem o mer cado de t rabalho, podendo, ainda,
aparecerem vinculadas, de for ma art iculada, às t rês ações refer idas
acima.
Na segunda, o uso do t er mo co mo mecanismo ideo lógico

dese mpenhou uma import ant e função simbó lica, dado o carát er limit ado
e quase irrealizável da poss ibilidade de empregar t odos os ind ivíduos no
mundo econô mico, mesmo que sejam qualificados co mo mest res,
doutores e pós-doutores. Para Gent ili (1995, p. 87), a for ma
conser vadora da noção de empregabilidade desempenhou:
[...] u ma fu nçã o s imb ólica ce ntr al na demonstr ação d o

car áter limitado e apar ent ement e ir r ealizável dessa
pr omessa no ca mp o econômico: a escola é u ma instâ ncia
de int egr açã o dos indivídu os a o mer ca do de tr abalho, ma s
nem t odos p odem ou p oder ã o gozar dos b enef ícios dess a
int egr ação já qu e, no mer ca do comp et it ivo, não há espaç o
par a todos.
118
O cresciment o do desemprego e a impossibilidade de co mbat ê - lo

no capit alis mo t êm cont r ibuído para mant er t ais ideo logias co mo
just ificadoras das desigualdades e exclusões socioeconô micas na
reprodução socia l do sist ema capit alist a, embora o desempr ego não possa
ser vist o como uma idiossincr asia da at ual fase do capit alis mo. Os
impact os dest rut ivos do desenvo lvimento t ecno lógico, decorrent e da
acumulação flexível, na perspect iva de Matt oso (1999), não é uma via de
mão única, po is pode conduz ir a ganhos para a classe que vive do
t rabalho. Mat toso (1999, p. 36) acrescent a que o desempr ego e seu
carát er t ecno lógico podem:
conduzir a ma is empr ego, consu mo, t empo livr e ou

des empr ego; é u ma escolha, hist or ica ment e det er mina da
p elas f or mas de r egu laçã o do s ist ema pr odut ivo e
distr ibu ição dos ga nhos de pr odut ivida de . E s e é u ma
qu estão de escolha, é u ma op ção p olít ica. [Para o
r ef er ido autor , o des empr ego nã o é causado p ela falta d e
qua lif icaçã o, mas por opções de or dem política e
ideológica].
A empregabilidade, co mo uma das ideologias just ificadoras do

dese mprego, ser ve de sust ent ação para isent ar o capit al e o Est ado de
suas responsabilidades, super valor izando as po lít icas públicas de
promoção do emprego co mo medidas pr event ivas e de inserção da classe
t rabalhadora no mercado de t rabalho, em função do cresciment o
econô mico co mbinado com a redução de empregos (CÊA, 2003).
3.3. Emp regabi lid ade e compet ências nas políticas de quali fi cação
profi ssional
A for mação e a educação do ser humano, ainda que elas se jam uma
ação individual do sujeit o, sit uam- se, hist oricament e, co mo uma
necess idade do gênero humano. O ser humano co mo ser social é
result ant e das relações sociais que se est abelecem ent re a
individualidade e a gener alidade, co mo expressa Mar x (1978, p. 10) no s
Manuscritos Econômi cos e Filosóf icos :
119
O indivídu o é u m s er s ocia l. A ext er ior izaçã o de sua vida

− ainda qu e nã o apar eça de f or ma imedi ata de u ma
ext er ior izaçã o de vida colet iva, cu mpr ida em u niã o e a o
mes mo t emp o com os outr os − é, p ois, u ma ext er ior idad e
e conf ir mação da vida s ocial. A vida individua l e a vida
genér ica do homem nã o sã o dist intas, pois mais qu e,
necessar ia ment e, o modo de ex ist ência da vida
individual, s eja u m modo ma is par ticu lar ou mai s ger a l
da vida genér ica, ou qua nt o ma is a vida genér ica s eja u m
vida individua l ma is par ticular ou ger al.
A mat er ialidade hist ór ica que caract eriza o ser social 60 na

cont emporaneidade impõe processos educat ivos e for mat ivos adequados
ao modelo eco nô mico em que se edifica. A at ual po lít ica de
qualificação e apr imorament o da força de t rabalho é expressão dest es
condicio nant es.
A present e po lít ica de qualificação profissio nal br asile ira t e m

sido orient ada por princípio s ét ico -polít icos reprodut ivist as,
mer cant ilist as e subordinados ao capit al. São esses pr incípio s que t ê m
conduzido a int er venção do Est ado, at endendo crescent ement e aos
imperat ivos das agências mult ilat erais. No cenár io de reconfiguração do
capit alis mo, a qualificação profiss io nal apresent a -se co mo “redent ora”
do desenvo lviment o e culpabilizadora dos insucessos do s
dese mpregados.
A qua lificação profissio nal no Brasil, como ideo logia das agência s
mult ilat erais, pret ende ajust ar o per fil do t rabalhador aos “t empos
moder nos” do capit alis mo flexíve l. É nesse cenár io que a nova
inst it ucio nalidade, que orient a as po lít icas nacio nais de educação
profissio nal, emergem. A difusão da concepção de empregabilidade e
co mpet ência adquir iu cent ralidade nas polít icas de qualificação co mo o
60
Na con di çã o de s er soci a l , o ser h um an o, m edi a do pel o t r a ba l h o, r ea fi r m a com
m a i s ra di ca l i da de a sua h um an i da de; um a h uman i da de que per m i t e em er gi r
c om pl ex os s oci a i s que c on t r i buem pa ra a r ea l iza çã o da h um ani da de do ser h um an o.
Assi m , um c om pl ex o s oci a l e spe cí fi c o que pe r mi t e a pr im or ar o t r a ba lh o d o s er
h uman o é o c om pl ex o da edu ca çã o. A e spe ci fi ci da de des se c om pl ex o é d e a pr i m orar
a l a bor a l i da de h um an a que, n o ca pi t a l i sm o, a ssum e ca r a ct er í st i ca s di fer en t es em
r el a çã o a o seu c on t eúd o e fun çã o or i g in ár ia .
120
novo ideár io par a ins erção produt iva da classe t rabalhadora no novo
modelo eco nô mico capit alist a.
A educação básica e profiss io na l se co nst it uíram co mo condição

prévia para adoção de novas t ecno logias pelas empresas, mas t ambé m
co mo mecanis mo de enfret ament o ao desemprego no Brasil. De acordo
co m Sales (2006, p. 50),
Os b enef iciár ios das p olíticas edu cacionais, e educaçã o

básica e pr ofiss iona l, s er ia m então pr ep arados par a
mover -s e nu m mu ndo qu e ex igir ia maior capacitação e
hab ilida des par a o tr abalho, u ma vez qu e o s imp les
domínio de hab ilidades mot or as par a o ex er cício d e
tar efas mecâ nicas e r ep et it ivas t er ia s e mostr ad o
insuf icient e par a a obt enção e ma nut ençã o do empr ego. O
novo cenár io t ecnológico aliado à escolar ização básica
exige a poss e de novas comp et ências, f oi leva d o a
condiçã o de atr ibut o impr es cindível par a a qualificaçã o
pr of iss ional ma is s ólida, capaz de gar antir a
empr egab ilidade dos tr abalha dor es, inclus ive, daqu eles
qu e nu nca tiver a m a op or tunida de de ins er ção no mer ca d o
f or mal, e qu e, p or iss o, não p oder ia m s er cons ider ados
empr ega dos.
As noções de empregabilidade e co mpet ência t êm assumido uma

função ideo lógica no sent ido de t ransfer ir aos t rabalhadores a
responsabilidade pela sua incapacidade de mant er -se empregado. U m
t rabalhador não empregável ser ia inc ompet ent e. Desse modo, o
discur so da empregabilidade e da co mpet ência dissimula o problema
de ordem macropo lít ico e econô mico.
A visão inst rument al, funcio nal e adapt at iva da educação e da

esco la é reforçada pela pedagogia da compet ência. Na ót ica de
Perrenoud (1999) 61, a educação t em necessidade de at ender, assim
co mo de se adequar, aos parâmet ros e necessidades do mundo
produt ivo. Na acepção do autor:
61
Um a ut or que va i i n t r oduz ir o i deá r i o da c om pet ên ci a n a esc ol a é P er r en oud
a tr a vés d e d oi s l i vr os: PE RRE NO UD, Ph i l i ppe. Constr ui r as c ompe tê nc i as de sde a
e sc ol a. P or t o Al egr e: Ar t es Médi ca s Sul , 1999. PE RRE NO UD, Ph i l i ppe. 10 Nova s
c ompe tê nc i as p ar a e nsi nar . Por t o Al egr e: Ar t Med, 2000.
121
O mu ndo do tr abalho s e apr opr iou da noçã o d e

comp et ência, a escola estar ia s egu indo s eus passos, sob o
pr et ext o de mod er nizar -s e e de ins er ir -s e na cor r ent e dos
valor es da economia do mer cado, como gestã o d e
r ecur sos hu ma nos, busca de qua lidade tota l, valor izaçã o
da ex celência, ex igência de u ma maior mo bilidade dos
tr abalha dor es e da or ganização do tr abalho . No ca mp o
pr of iss ional, ningu ém cont esta qu e os emp ír icos deva m
s er capazes de “fazer coisas dif íceis” e qu e passem p or
u ma f or maçã o. A noçã o de qua lif icação t em p er mit id o
por mu it o t emp o p ensar as ex igências dos post os d e
tr abalho e das disp os ições r equ er ida s daqu eles qu e os
ocupa m. As tr ansf or mações do tr abalho, r u mo a u ma
flex ib ilidade ma ior de pr ocedi ment os, dos post os e da s
estr utur as [...], já nã o sã o suf icient es par a def inir
qua lif icações -pa dr ão e, s obr e essa bas e, alocar os
indivídu os em p ost os de tr ab alho. O qu e se qu er é
ger enciar comp et ências (PERRONO UD, 1999, p. 12).
A “gerência de co mpet ências pro fissio nais” ir á nort ear as

diret r izes das po lít icas da educação profissio nal no Brasil. Co m a
int rodução dest as diret r izes, as esco las de educação profiss io nal, assi m
co mo as inst it uições execut oras, no âmbit o da po lít ica de qualificação
básica, irão se or ient ar pela lógica das co mpet ências e da t ese da
empregabilidade.
Essa ideo logia desqualifica a função social da esco la co mo

inst it uição social que, por excelência, cont r ibui co m a socialização dos
conheciment os cient ífico s, cult urais e t ecno lógicos sist emat izados
hist or icament e pelos cient ist as e pesquis adores, bem co mo minimiza o
valor do co nheciment o ao reduzi- lo a uma operação vo lt ada merament e à
ação, t ransfor mando a ação educat iva numa perspect iva pragmát ica e
func io nal para a execução de t arefas previament e at r ibuídas aos
t rabalhadores, além de fazer apo logia ao ind ividualis mo, à
co mpet it ividade e à empregabilidade.
Ramo s (2001) corrobora com est a a nálise ao enfat izar que a

inst it ucio nalização da co mpet ência t em- se co nst it uído numa
mat er ialidade e, port ant o, essa noção t ende a conso lidar -se co mo
ordenadora das relações ent re t rabalho e educação, assim co mo a ideia e
a força incorporadas nas Dir et r ize s Nacio nais da For mação de
Professores, dos curr ículos esco lares do Ensino Fundament al, at ravés do s
122
PCNs e das DCN do Ensino Médio, são a noção de co mpet ências e a t ese
da empregabilidade.
As co mpet ências que t êm nort eado as po lít icas do ensino médio e
da qualificação profiss io nal básica são as seguint es: 1) capacidade de
abst ração; 2) desenvo lviment o do pensa ment o sist êmico, ao cont rár io da
co mpreensão parcia l e fr agment ada do s fenô menos; 3) cr iat ividade,
cur iosidade; 4) capacidade de pensar múlt ip las alt er nat ivas par a a
so lução de um proble ma; 5) desenvo lviment o do pensament o divergent e;
6) capacidade de t rabalhar e m equipe; 7) disposição para procurar e
aceit ar cr ít icas; 8) desenvo lviment o do pensament o cr ít ico e saber
co municar-se (BRASI L, 1999/2000).
Cont udo, compet ência e empregabilidade são, port ant o,

ingr edient es da nova mat er ia lidade ideológica da at ual po lít ica de
qualificação que cont r ibu i, co mo t al, para a valor ização do capit al. A
defesa de uma det er minada inst it ucio nalidade de for mação/qualific ação
da força de t rabalho, co m ênfase no desenvo lviment o de co mpet ência s
para empr egabilidade, est á relacio nada à disput a do t rabalho, po is é est e
que gera r iquezas. Port ant o, o que est á em disput a não é apenas o
desenvo lviment o de novas qualificações e co mpet ências, mas a
expropr iação dos conheciment os acu mulados pela força de t rabalho,
desde a for mação básica, de modo que, ao se t er o cont role da
inst it ucio nalidade de co mo os sujeit os t rabalhadores amp liam a sua
capacidade de produção no/do t rabalho , t em- se o co nt role sobre a
ampliação dos processos de va lor ização do t rabalho, ou seja, do próprio
capit al, vist o ser a força de t rabalho o principal co mponent e na
valor ização do capit al.
A pedagogia das co mpet ências e a da t ese da empregabilidade,

co mo for mas espec íficas de ideo logias das po lít icas de qualificação
profissio nal, co mpro met idas co m o processo de reprodução
socio met abó lico do capit al, cont r ibue m muit o mais para o est ranha ment o
e a alienação do que, propr iament e, para a emancipação e a for mação de
uma perso nalidade de dir igent e.
123
Co mo se pode analisar, a pedagogia das co mpet ências e a t ese da

empregabilidade são as mais plausíveis expressões das dimensões da
propost a hegemô nica do capit al nas propost as e po lít icas educat ivas.
No próximo capít ulo, d iscut iremo s os P lanos Nacio nais de

Qualificação Profissio nal (P LANFOR e PNQ), as similit udes e
difer enças, e as rupt uras e cont inuidades, assim co mo demo nst raremos a
incorporação da adoção da ideo logia das co mpet ências e da t ese da
empregabilidade na mat er ialidade hist órica dos refer idos P lanos.
124
4. O PARADO XO DA “NOVA/VELHA” POLÍTICA PÚBLICA DE

QUALIFICAÇÃO PRO FISS IONAL: si mi litudes e diferen ças e/ou
ruptu ras e continuidades dos Planos Nacionai s d e Quali ficação
Profi ssi onal
Evidenciar a subor dinação da educação ao

des envolviment o econômico s ignif ica t or nar a educaçã o
fu nciona l ao s ist ema capitalista, ist o é colocá - la a
s er viço e int er ess es da class e [cap italista], u ma vez qu e,
qua lif ica ndo a for ça de tr abalho, o pr oces so edu cativ o
concor r e par a o incr ement o da pr oduçã o de mais va lia ,
r ef or ça ndo, em cons eqü ência [s ic], as r elações d e
exp lor ação (S AVI ANI, 1987, p. 7).
Est e capít ulo objet iva apreender as pr incipais similit udes e

difer enças da inst it ucio nalidade dos P lanos Nac io nais de Qualifi cação
Profissio nal (PLANFOR e PNQ), assim co mo elucidar a t ese de que a
inst it ucio nalidade das po lít icas de qua lificação pro fissio nal, ainda que
apresent em est rat égias, cont ornos, arcabouços e discursos difer enciados
(PLANFOR e PNQ), não deixam de se subme t er, como polít ica de
Est ado, ao modelo de acumu lação capit alist a flexíve l; modelo que exige
uma for ma específica de qualificação pr ofissio nal, e que demanda u m
per fil de força de t rabalho para esse modo de acumulação.
Est e modelo apresent a uma co nt radiçã o insuperável: ampl ia

desmesuradament e a cert ificação da força de t rabalho sem a proporciona l
inserção dest a na econo mia. Ist o quer dizer que as mudanças
inst it ucio nais pro mo vidas pe lo P LANFOR e, porque não, pelo PNQ, t ê m
se revelado limit adas e impot ent es para equacio nar o proble ma do
dese mprego, em cont ext os neo liberais. E m virt ude de as po lít icas de
Est ado transcenderem os limit es provisór ios do t empo de gover no
est abelecidos co nst it ucio nalment e, consideramo s que a po lít ica de
Est ado muit o mais do que de t er minada pelo t empo de governo
const it ucio nal é det er minada pelas t ransfor mações ma is amplas da
econo mia: pelo modelo de acumulação e t ransfor mações da base das
at ividades econô micas.
Nossa hipót ese é que no âmbit o da “no va” po lít ica de qualificação
profissio nal consubst anciada co m o PNQ há mais aspect os de
125
cont inuidades e similit udes que difer enças e rupt uras. De for ma que, t al
polít ica, independent e das est rat égias po lít icas dos gover nos, t e m
at endido à lógica capit alist a de qualificação da força de t ra balho,
sust ent ada pela t r íade: reest rut uração produt iva do capit al, refor ma do
Est ado e ideo logia da co mpet ência e empregabilidade, co m o discurso
int egrador que afir ma que, qualificando -se a força de t rabalho ,
diminuem-se os índices de pobreza e promo ve -se a inc lusão social. Essa
est rut ura t em conso lidado e fort alecido a hegemo nia do capit a l so bre o
t rabalho. É sobre est e pr isma que analisar emos os P lanos nacio nais co mo
expressão da propost a hegemô nica de qualificação do capit al.
Mészáros (2002, p. 16), a o analisar o sis t ema socio met abó lico do
capit al, ident ifica sua co mplexidade, assim co mo consegue perceber a
abrangência e as r elações que est e est abelece. De maneir a que, sendo
poderoso e abrangent e, seu núcleo é co nst it uído pelo t r ipé for mado pelo
“capital, trabalho e E stado , sendo est as t rês dimensões fundament ais
para o sist ema, mat er ialment e const it uído e int er -relacio nado”. Est e
aut or ainda reco nhece o papel fundament al que exer ce o Est ado no
est abeleciment o da ordem social capit alist a, que impõe a um só t empo
um s ist ema produt ivo e um modo de vida (GRAMS CI, 1974).
A qualificação profissio nal dos t rabalhadores, difer ent ement e de s e

for jar co mo um pro jet o de for mação para a autono mia dos sujeit os, t e m
se co nst it uído co mo qualificação para adequação ao mercado de t rabalho,
rest r it o e compet it ivo. É nesse cenár io que as po lít icas cont emporâneas
de qualificação profiss io nal consubst anciadas na esfera do Est ado
ampliado (GRAMS CI, 1985) t êm revelado sua caract er íst ica classist a e
seu poder hegemô nico.
Nas pró ximas seções, analisaremo s a nat ureza e especific idade da

inst it ucio nalidade da Polít ica nacio nal de qualificação profissio nal.
126
4.1. Dimen sões da in stitucionalid ade da “nova” Política d e

Quali fi cação Profi ssional do Brasi l: PLANFO R e PNQ –
reformas, senti dos e signi ficad os
A década de 1990 fo i o marco t emporal para o anúncio de inúmer as

refor mas no âmbit o da vida socia l br asileira. No cont ext o polít ico -
econô mico, ident ificamos o recrudesciment o de paradigmas produt ivo s
co m o t rinô mio: t aylor is mo/ fordis mo /t oyot ismo e a glo balização da
econo mia. Co mo for ma de o capit al reco mpor seu processo de
reprodução, dest acamo s a implant ação do projet o neo liberal no Br asi l
impost o pelos organismos int er nacio nais, aspect os que influenciara m
fort ement e a condução das po l ít icas educacio nais, já discut idas nos
capít ulo s ant er iores.
Est as orient ações e mudanças envo lveram, organicament e, a for ma

de ser da est rut ura de comando polít ico do capit al que ser viu de
mecanis mo s da regulação fordist a (Est ado de bem -est ar social, nos
países de capit alis mo cent ral, e out ras for mas de Est ado int er vent or,
co mo fo i o caso dos governos milit ares no Brasil) (CÊ A, 2003).
Ainda, nos anos 1990, mais pr ecisament e e co m maior int ensidade

a part ir de 1995, a reconfiguração da est rut ura de co mand o po lít ico do
capit al ganha a for ma de Refor ma Gerencial do Est ado brasileiro (FIORI
& T AVARES, 1996). Co mo dimensão de um mes mo processo, a refor ma
do Est ado e do seu aparelho t écnico -burocrát ico significou, co mo
assever a CÊ A (2003, p. 06), duas import ant es definições:
Do p ont o de vista econômico, a af ir maçã o do país na

s emip er if er ia da divisão int er nacional do tr abalho,
sustenta da p ela convicçã o gover na menta l da imp or tância
dessa condição e alimenta da p ela ilusã o de qu e o país
poder ia r u mar par a espaços m a is destaca dos e centr ais
na qu ela divisã o. D o p ont o de vista polít ico, a r ef or ma d o
Estado br asileir o r epr es ent ou a r edef iniçã o das r elações
entr e a socieda de p olít ica e a socieda de civil, s ob o
mar co da compr eensã o da democr acia como u m ex cess o
des qualif i cador , e pr essup osta p ela int er pr etaçã o d o
pr ocess o de ab er tur a democr ática dos anos 80 [...].
127
Ent ret ant o, como há uma relação dir et a e orgânica ent re a bas e
produt iva e as for mas sociais educat ivas, operam-se, conco mit ant ement e,
mudanças na condução e est rat égias das po lít icas educacio nais, cuja
expressão são as refor mas na po lít ica educacio nal br asile ira, nos seus
diversos aspect os e dimensões, como já mencio namos na t erceir a part e
dest e est udo.
Exist em, no ent ant o, poucos t emas t ão difíceis de proble mat izar ,
quant o se t rat a de refor ma, em virt ude dos diferent es sent idos e
propósit os. “Ref ormar”, co mo assina la Cavalcant e (2007, p. 9), “pode
significar mudar a for ma, dar melhor for ma, modificar o est ado ou modo
de ser de alguma co isa; rest aurar; corrigir ; emendar e at é reconst ruir”.
No ent ant o, quando adent ramos na mat er ialidade socio hist ór ica da
sociedade brasileira, as refor mas implant adas no Brasil, so bret udo no
âmbit o polít ico, eco nô mico e educacio nal, nada é mais desalent ador. As
refor mas apresent am uma dist ânc ia enorme ent re as est rat égias que
propõem e o alcance dos result ados efet ivos.
No âmago do Est ado brasile iro, na década de 1990, fora m

post uladas inúmer as r efor mas educacio nais na educação profissio na l
brasileir a, dent re elas: o anúncio da nova institucionalidade da educação
prof issi onal.
O marco refer encial da mudança inst it ucio nal fo i a refor ma da

educação profiss io nal, implant ada de for ma imposit iva at ravés do
decret o 2.208/97. Est e decret o t eve o mér it o de desest rut urar a educação
profissio na l brasileira; e, co mo result ado dessa
est rut uração/dest rut uração, a deco mposição e a desco nt inuidade do
ensino, na medida em que não est abeleceu a int egração ent re os níveis e
et apas de educação e pr ivilegiou a qualificação pro fissio nal de níve l
básica para os desesco lar izados e desempregados, fort alecendo o que
Kuenzer (2000), ret omando a t ese for mulada por Anís io Teixe ir a,
deno minou de dualidade est rut ural da educação br asile ira.
Ferret t i (1997) analisa da seguint e for ma o carát er dualist a que

assumiu a refor ma da educação profissio nal no cont ext o brasile iro:
128
a r ef or ma r epr oduziu a dualida de hist ór ica do ens in o

br asileir o entr e edu cação ger al e pr of iss iona l, p ost o qu e,
dif er ent ement e do qu e é af ir ma do no docu ment o do MT E,
nã o ap enas t er emos a cont inu ida d e de u ma edu caçã o
pr of iss ional dir igida aos qu e t êm ba ixa es colar ida de e
ins er çã o s ocia l des favor ável, como ta mb ém a t er emos
como pa liativo a o des empr ego, ger a do p elas mes ma s
cir cu nstâ ncias hist ór icas e par adigma pr odut ivo qu e leva
o MEC a pautar a edu caçã o p elo „ modelo d e
comp et ência‟. E a t er emos, como s empr e ass ist encialista.
A edu cação pr of iss iona l é a expr essão diss o (FERRETT I,
1997, p. 75).
A dualidade est rut ural e a per spect iva assist encialist a de

qualificação, co mo bem menc io nam Kuenzer (2000) e Fer ret t i (2001),
const it uem-se nas cat egor ias de análise explicat iva da co nst it uição da
polít ica de qualificação profiss io nal no Brasil. Apesar de t er sido
“r eest rut urada/reint egr ada” pelo decret o 5.154/2004, que revoga o
decret o ant er ior ment e cit ado, est e nã o resolveu o problema da int egração
ent re educação básica e educação profissio nal, bem co mo a hist ór ica
dualidade da educação brasileira. Co mo se pode ver ificar:
[...] após u m longo p er íodo da vigência do D ecr et o nº

5.154/2004, a int egr açã o e a mob ilizaçã o esp er ada nã o
ocor r eu. O qu e s e viu, f oi o inver s o. D e u ma p olít ica
cons ist ent e de int egr açã o entr e educaçã o básica e
pr of iss ional, ar ticu la ndo -s e os s ist emas de ens ino f eder a l
e esta duais, passou -s e à fr agmentaçã o inicia lmen t e
cr it ica da (FRIGOT T O; CIAVAT T A & RAMO S, 2009 62).
Ent ret ant o, ser ia por demais ingênuo esperar de mudanças jur ídica s
e nor mat ivas t ransfor mações radicais na po lít ica da educação
profissio nal brasileira.
Mas, fo i co m a implement ação do ant igo decret o que se conso lido u

a nova institucionalidade da educação prof issional , a part ir da
confor mação do Plano de For mação Profissio nal (PLANFOR), cuja
62
Pa ra um a an á li se a pr ofun da da e cr í t i ca da Re for m a im pl ant a da com o D ecr et o
5. 154/ 2004, ver o t ext o d e F RI GOT T O; CIAVAT T A & RAMO S, i n t it ul a do: A
pol í ti c a de e d uc aç ão pr ofi ssi onal n o g ove r no L ul a: um per cur so h i st ór i co
c on tr over t i do. Di spon í vel em : h t pp/ www. ced e s. un i ca m p. br .
129
ênfase fo i o t rat ament o polít ico à for mação básica dos t rabalhadores. A
conciliação ent re elevação de esco lar idade co m a qualificação
profissio nal or ient ou o MTE a post ular os pr inc ipais conceit os e
fundament os, assim co mo as pr escr ições prát icas par a efet ivar ações
oficia is vo lt adas para for mação da força de t rabalho. Daí deu -se início o
processo de qualificação em massa, a fim de at ender aos dit ame s do
mer cado em t empos de reest rut uração produt iva co m o PLANFOR.
O PLANFOR desempenhou um papel est rat égico no âmbit o da

sociedade brasileira, vist o não ser um mero P lano de qualificação
profissio nal, mas funcio nou co mo um inst rument o capaz de operar, na
sociedade, os pressupost os da refor ma gerencial do Est ado, co mo
discut ir emos ampla ment e na ú lt ima part e dest e est udo, bem co mo
promo ver processos educat ivos adequados ao modelo produt ivo e m
quest ão. Como argument a enfat icament e Cêa (2003, p. 6),
o PL ANFOR , na condiçã o de instr u ment o de r egu laçã o d o

Estado br asileir o, estab eleceu media ções de diver sas
or dens com a Ref or ma G er encial. Pôde -s e def inir o
Plano, no mar co da r ef er ida r ef or ma, como u ma p olít ica
pr estador a de s er viços s ocia is (sua ár ea de atuação), d e
car áter público não - estatal (sua f or ma de pr opr ieda de) ,
pautada nu ma p er sp ectiva ger encial (su a for ma d e
administr ação) e ex ecuta da de f or ma des cent r aliza da p el o
Estado, or ga nizações s ocia is e empr esas pr iva das (su a
f or ma de imp lementação).
Ainda, para Cêa (2003, p. 7), essa condição de polít ica públic a
reno vada part e de uma nova relação ent re Est ado estrit o senso e
sociedade civil, paut ada na descent ralização das ações, propiciada pela
dist r ibuição de um fundo público específico, o FAT, configurando u ma
espécie de “t erceir ização” das po lít icas públicas. Ou seja,
na lingua gem da R ef or ma G er encial, o PLANFOR

r epr es enta u ma ex emp lar exp er iência de const itu içã o do
espaço s emipúb lico, sup osta ment e cons ider ado a mei o
ca minho entr e o público e o pr iva do, ent r e o esta do
estr it o s ens o e o mer cado (CÊ A, 2003, p. 7).
É válido dest acar o papel que t em assumido o MTE, desde os ano s

1990, no gerencia ment o das refor mas po lít icas que beneficiam o mer cado
130
de qualificação profissio nal. E le t em se despo nt ado como um do s

pr incipais prot agonist as po lít ico s na condução dessas refor mas
inst it ucio nais no âmbit o da educação/ formação dos t rabalhadores. Do is
aspect os foram decis ivo s para a conso lidação dest as refor mas, confor me
salient a Cêa (2007, p. 191):
A pr imeir a delas, f oi a int enciona lida de do Minist ér io em

ar ticular ações de qualif icaçã o com o pr ojeto p olít ico e
ma cr oeconômico, de f or t e mar ca neolib er al, est a
encontr ou r espa ldo no cons ens o s ocial f or mado em t or n o
da imp or tância da qua lif icaçã o como condiçã o par a o
des envolviment o s ocial. E o s egu ndo fat or vincu la -s e as
condições mat er iais qu e p er mit ir a m qu e o M T E assumiss e
o pr otagonis mo das ações de qua lif icaçã o, a cr iação d o
FAT a par tir de 1990.
O papel de prot agonist a assumido pelo MTE, t ais co mo as

orient ações e fina lidades pr escr it as pelo P LANFOR não so frera m
refor mulações subst ancia is e significat ivas co m o PNQ, como
demo nst raremos mais adiant e.
Não obst ant e, como podemo s caract erizar a dinâmica e

inst it ucio nalidade do PLANFOR dent ro da mat er ialidade da
reest rut uração produt iva e das reformas implant adas pelo Est ado
brasileiro ?
4.1.1. PLANFOR: o pi lar da nova institucionalidad e d a

política de quali fi cação p rofissional b rasi lei ra
4.1.1.1. Achados hi stóricos e políti cos da

institucionalidad e do PLANFO R: con cepçõe s e
est ratégias de atuação
No Brasil, a educação profiss io nal at é a década de 1980 não t inha

mer ecido a at enção dos set ores públicos, per manecendo durant e mais de
quarent a anos sob a responsabilidade, quase que unicament e, iniciat iva
pr ivada, co m o S ist ema “S” 63, as ent idades pr ivadas de ensino
63
An t es da cr i a çã o do PL ANFO R, o Si st em a “ S” er a r espon sá vel p or qua se t r ês
qua rt os d os t r ei n an dos i n scr i t os em cur s os d e qua l i fi ca çã o pr ofi ssi on a l n o pa í s
(BRA SIL, 1999).
131
profissio nal livr e e das própr ias empresas, t odas vo lt adas,

exclusivament e, par a a preparação do t rabalhador em at ividades
específicas requer idas pelas necessidades do mercado de t rabalho da
época.
Mesmo co m a iniciat iva do Minist ér io da Educação em

inst it ucio nalizar a educação pro fissio nal em for ma de le i ( Le i
5.692/1971), na década de 1970, t ransfo r mou -se, co mpulsor iament e, na
let ra da Lei, o ent ão ensino de 2º gr au ( at ual ensino médio) em ensino
profissio nalizant e. Todavia est e t ipo de profissio nalização compu lsór ia
não prosperou, pois, de fat o, nunca fo i implant ado, seja pela ausência de
clareza da legis lação, seja, ainda, pela falt a de infraest rut ura das esco las.
Mas fo i apenas a part ir da década de 1990 que a e ducação

profissio nal assumiu um carát er de po lít ica pública co m o PLANFOR
(P lano Nacio nal de For mação do Trabalhador). Est e fo i e laborado e m
1995 e imple ment ado em 1996, pelo governo Fer nando Henr ique Cardoso
e vigorou de 1995 a 2002. Est e Plano se const it uiu co mo pilar da no va
inst it ucio nalidade da po lít ica de qualificação profissio nal br asile ira.
Para dar cont a de sua dimensão como polít ica pública, em t er mo s

operacio nais, o P LANFOR fo i gest ado co mo um dos mecanis mos da
Polít ica P ública de Trabalho e Ger a ção de Renda – PPTR. Par a co nseguir
redefinir, nest e processo, o papel, o per fil e as r elações ent re os at ores
sociais e agent es de educação profissio nal, o PLANFOR se est rut urou a
part ir de t rês eixo s fundament ais.
O pr imeiro correspondeu à arti culação institucional que visava à

const rução e à conso lidação de um novo enfo que met odológico e
operacio nal da educação pro fissio nal. Esse eixo cont emp lava as
seguint es dimensões: a) foco na demanda do mercado de t rabalho e no
per fil da população -alvo, orient ada pe la efet iva demanda do set or
produt ivo, reunindo int eresses e necessidades de t rabalhadores,
empresár ios, co munidades; b) direit o do cidadão produt ivo, em bases
cont ínuas, per manent e, em carát er co mple ment ar (e nunca subst it ut ivo) à
educação básica ( fundame nt al e média), que é direit o co nst it ucio nal do
cidadão ; c) desenvo lviment o int egrado de habilidades bás icas,
132
específicas e/ou de gest ão do t rabalhador, por meio de cursos,

t reinament os, assessor ias, ext ensão e out ras ações, presenciais ou a
dist ância; d) at enção à diversidade social, econô mica e regio nal da PEA,
promo vendo a igualdade de oport unidades nos programas de qualificação
e no acesso ao mercado de t rabalho (BRASIL, 1997; 1998).
O segundo eixo dest acava o avanço conceitual , que significa va

const ruir e co nso lidar uma no va inst it ucio nalidade da educação
profissio nal no país, pro mo vendo, ao mesmo t empo, a inserção e a
cont r ibuição do PLANFOR no quadr o das polít icas públicas. A
const rução de uma no va inst it ucio nalidade implicou a mo bilização e
fort aleciment o de novos at ores sociais, conso lidando e int egrando a Rede
de Educação Profiss io nal (REP) para at uar na qualificação per manent e da
PEA, em “bases part ic ipat ivas e descent ralizadas” (BRASI L, 1997 ;
1999). Ao mesmo t empo, o PLANFOR t inha co mpro misso per m anent e e m
at ender às demandas de qualificação profissio nal de out ros programas e
projet os sociais públicos, not adament e aqueles que benefic iavam a
população pobre, sujeit as à exclusão, à d iscr iminação, à vio lência e r isco
social, bem co mo a for mação dos se rvid ores públicos (BRASI L, 1997;
1998; 1999).
O t erceiro eixo dest acava o apo io dado à soci edade ci vil qu e

significou a pro moção, em amp la escala, de ações de qualificação do
t rabalhador, incluindo não só cursos e t reinament os, mas assessor ias,
ext ensão, pesquisas e est udos. Tais ações, embora dest inadas à PEA,
garant iam pr ior idade, no que t ange a recursos do FAT, a grupos
vulneráveis. Vulner abilidade, no caso do PLANFOR, significava
dificuldades de acesso ao t rabalho e as alt er nat ivas de qualificação
profissio nal, por razões de pobr eza, baixa esco lar idade e out ros fat ores
de discr iminação e selet ividade no mercado de t rabalho.
A propost a t inha co mo eixo cent ral a possibilidade de rupt ura co m

a t radição hist órica que or ient ou o campo da educação profissio nal no
cont ext o brasileiro, const it uindo -se, t eoricament e, segundo seus
elaboradores (BRASIL, 1996), em “um campo fért il para possibilit ar a
democrat ização do acesso ao mercado de trabalho”.
133
Dent re os mega objet ivos do PLANFOR, dest aca -se o de garant ir

uma o fert a de educação profiss io nal per manent e, no âmbit o da PPTR,
que co nt ribuísse para r eduzir o desemprego e subemprego da PE A;
co mbat er a pobreza e a desigualdade so cial; elevar a produt ividade, a
qualidade e a co mpet it ividade do set or produt ivo (BRASIL, 20 01, p. 59).
A met a glo bal do P lano era const ruir, em méd io e lo ngo prazos,
ofert a de Educação Profissio nal - EP suficient e para qualificar, a cada
ano, pelo menos, 20% da PE A. Ist o significava, na época, cerca de 15
milhõ es de pessoas; a est rat égia era qua lificar em massa os
t rabalhadores. Acredit ava -se que co m est a proporção o Plano t ambé m
ir ia cont r ibuir co m a moder nização das relações ent re capit al e t rabalho .
Confor me expr essa Cêa:
o P lano f oi u ma estr atégia de qualif icação em massa da

f or ça de tr abalh o, visa ndo o des envol viment o d e
comp et ências e habilida des par a amp liaçã o das condições
de empr egabilida de dos tr abalha dor es. Ao mes mo t emp o,
o P la no s e pr op ôs a colab or ar com a mod er nizaçã o das
r elações de tr abalho com a implementação de u ma
polít ica púb l ica nos mar cos da nova conf igur ação d o
Estado br asileir o (CÊ A, 2007, p. 198).
Para qualificar uma expressiva quant idade de pessoas, o MTE

co mo órgão operat ivo no âmbit o do Est ado est r it o senso, cr iou as bases
para inst it uir, no âmbit o das po lít icas de t rab alho, empr ego e renda,
element os da refor ma gerencia l do Est ado brasile iro, t endo como
cat egorias nort eadoras a “ ef iciência, a descent ralização, a partici pação
e a parceria 64” (PEREIRA BRESSER, 1997). A propagação dest as
ideias- força, no âmbit o das po lít ica s educat ivas e socia is, t eve co mo
int elect uais a ONU e os demais organis mo s int er nacio nais, co mo já
discut imos nos capít ulos ant er iores. De acordo com est e organis mo
mult ilat eral, “[...] os est ados dever iam tornar -se um cat alisador, um
64
E st a s ca t eg or i a s ga nh a m for ça c om out r os or ga n i sm os i n t erna ci on a i s t a i s c om o o
BM, CE PAL, den t r e out ra s, com o já m en ci on am os n a segun da par t e dest e est ud o.
Ma s, ca be r essa l t a r a r el evâ n ci a da da pel o BM à desc en t ra l iz a çã o n a con duçã o da s
pol í t i ca s pú bl i ca s. A c on cep çã o de d es cen t r al i z açã o d es sa s i n st i t ui ções a c en a par a o
pr ojet o n eol i ber a l .
134
parceiro e facilit ad or das po lít icas sociais, ao invés de ser o promot or

diret o de t ais po lít icas” (ONU apud SI LVA, 2007, p. 3). Assim t ambém
ponderou Bresser Pereira 65, acerca da relevância da refor ma gerencial do
Est ado, para promoção da eficiência das ações e ser viços socia is:
O r esu ltado dessa r ef or ma s er á um Esta do mais ef icient e,

qu e r esp onda a qu em de fato deve r esp onder : o cida dão.
Logo, s er á u m Estado qu e estar á agindo em par cer ia c o m
a socieda de e de acor do com os s eus a ns eios. S er á u m
Estado menos volta do par a a pr o t eção e ma is par a a
pr omoçã o da capacida de de comp et içã o. Ser á um Estad o
qu e nã o ut ilizar á bur ocr atas estatais par a ex ecutar os
s er viços s ociais e cient íf icos, mas contr atar á
comp et it iva ment e or ganizações púb licas nã o - estatais
(BRESSER PEREIRA, 1997, p. 52 ).
Os inst rument os inst it ucio nais e ideo ló gicos que just ificaram a
refor ma gerencial, nos t er mos enunciados, enco nt rou respaldo na
perspect iva neo liberal. As po lít icas educacio nais e sociais,
desenvo lvidas a part ir dest e per íodo, parecem ader ir passivament e ao s
int eresses, est rat égias, mét odos e cont eúdos da perspect iva em quest ão.
As cat egor ias “participação e parceri a ” foram possíveis de sere m
disseminadas e co nst it uíram o que se denominou nova institucionalidade
da qualificação pro fissio nal bras ileira, c uja mat er ialidade é encar nada na
inst it ucio nalidade que deu funcio nalidade e operacio nalidade ao
PLANFOR co mo polít ica de qualificação, at ravés da rede de qua lificação
profissio nal, co mpost a por organizações e ent idades da sociedade civil,
cent rais sind ica is e sindicat os, além do empresar iado at ravés do S ist ema
S e inst it uições públicas e pr ivadas. Est a fo i a concepção que nort eou
todas as est rat égias de ação do P lanfor, ou seja, est abeleceu uma
int r ínseca r elação co m a refor ma ger encial do Est ado no cont ex t o
brasileiro e/ou possibilit ou as bases para que algumas de suas
concepções, fundament os e est rat égias fossem se conso lidando.
Ent ret ant o, discut ir emos de for ma ma is profícua a refor ma do Est ado na
quint a part e dest e est udo.
65
Lui z Car l os Br ess er Per ei r a foi o en t ã o m in i str o do MA RE (Mi n i st éri o do Apa r el h o
e Re for m a do E st a do) n o gover n o Fern an do Hen ri que Ca r doso.
135
Como se pode not ar o discurs o de parceria e descent rali zação 66,

co mo evidenciada na no va r econfigur ação do Est ado, é uma est rat égia de
cont ração do próprio Est ado no que concerne ao financia ment o público
das po lít icas sociais co mo ana lisa Veras Oliveira (2006, p. 20):
[...] o discur s o da parceira adqu ir iu evidência no â mb it o

da r ef or ma do Esta do e der ivou -s e da compr eensã o d e
qu e a cris e do Estado é u ma cr is e de natu r eza f iscal e
está r elaciona da ao es gota ment o da “estr at égia
estatiza nt e” de int er vençã o do Estado e da f or ma
“bur ocr ática” de administr á -lo. Comp ôs u m esf or ço, qu e
apontava, de u m la do, par a a privatização daqu ela s
ativida des conceb idas como passíveis de s er em
“contr ola das p elo mer cado”, e de out r o, par a a
descentralização na ex ecuçã o de s er viços socia is d e
educaçã o, saúde, cu ltur a, pes qu isa cient íf ica. N est e caso,
através de u m s et or “público nã o - estatal” ( ou T er ceir o
Set or ). As inst itu ições não estatais passaram a s er
solicita das a participar em da ex ecu ção de s er viços
socia is, em u m cont ext o de cr escent e r etr ação do Estad o
no qu e concer ne a o f inancia ment o e a [ sic] gestão dos
s er viços púb licos.
Ent ret ant o, alguns aspect os merecem ser analisados quando

obser vamos a objet ividade da part icipação da sociedade civil, no seio da
refor ma gerencial do Est ado. No tocant e à part icip ação das inst it uições
execut oras em relação ao P lanfor, vejamo s as possíveis análises a part ir
da t abela 3- acer ca da part icipação das ent idades e/ou “os novo s
sujeit os” da qualificação.
66
E st a s ca t egor i a s fun ci on a r am com o i dei a -for ç a e a dquir ia m expr essi vi da de n ã o
a pen a s na Pol í t i ca d e Qua l i fi ca çã o Pr ofi ssi on a l , m a s for a m in cor por a da s n o â m bi t o
da Pol í t i ca d e Ge st ã o da E duca çã o Bá si ca c om o um t od o. Pa r a um m a i or
a pr ofun da m ent o ver os t ext os d e: MA RT IN S, A . M. A de sc e ntr al i z aç ão c omo e i xo
da r e for ma d o e n si n o; DO URAD O, L. A. P ol í ti c a e G e stão da Ed uc aç ão B ási c a no
B r asil : l i m it es e per spe ct i va s. Di sp on í vel em :
www. sci el o. br / pdf/ e s/ v28n 100/ a 1428100. pdf . Acess o em : 02/ 02/ 2010.
136
TABELA 3
PLAN FO R-2000 : REDE DE QUALI FICAÇ ÃO PRO FISSIONAL - PER FI L

DAS ENTIDADES EXECUTORAS, QUANTITATIVO DE TREINANDOS E
DE INVESTIMENTOS - EM %
INVEST.
TIPOS DE ENTIDADES ENTIDADES TREIN. %
Sist ema S e outr as or ganizações

51 25 26
empr esar ia is
Centr ais, S indicat os e outr as

8 26 25
or ganizações de tr abalha dor es
ONGs 22 22 21
Univer s ida des, faculda des,

7 14 13
fu ndações e inst itut os
Escolas t écnicas/ ens ino pr of iss ional

6 9 8
livr e
Outr as 6 4 7
100 100 100

TOTAL 2. 146 3. 141 mi l R$ 394
Enti dade s tr e i nandos mi l h õe s
FONTE: SIG AE (MT E, 2001c, p. 20).
A art iculação da Rede de “no vos sujeit os” de qualificação

profissio nal fo i algo novo na hist ór ia da educação pro fissio nal brasile ir a,
sendo ressa lt ada por alguns aut ores: Mart ins (2002); S ilva (2003) e Ver as
Oliveira (2006) co mo uma das dimensões que int egrara m a nova
inst it ucio nalidade da educação profissio nal do Brasil.
Uma descobert a que consideramos import ant e na sist emat ização

dos nossos est udos é que a t emát ica da qualificação profiss io nal se faz
present e desde o século XIX. Um dos pr imeiros aut ores da t radição
cr ít ica ant es de Mar x fo i Hodgskin – est e é considerado um do s
precursores de Mar x. Hodgskin co mpreendeu, já no século XIX, o valo r
da qualificação co mo agregadora de r iquezas, po is, segundo ele: “o s
element os mat er iais do capit al cir culant e (roupas, aliment os e mat ér ia-
137
pr ima) não est ar iam preparados at é que o t rabalhador deles

necess it asse”. Não const it uir iam um estoque no sent ido rest rit o do
t ermo. Para Hodgskin, a única co isa que poder ia ser est ocada ou
preparada previa ment e era a “qualif icação do trabalhado r”
(HODGS KIN, 1986, p. 269).
Apesar de encont rar mos na hist ória da educação profissio na l

exper iências fo calizadas e pouco expressivas, em relação à part icipação
de inst it uições sociais, a part icipação dest es “no vos sujeit os” de
qualificação fo i inaugurada co m o PLANFOR, vist o que o empresar iado e
o Est ado eram, at é ent ão, os únicos det ent ores do monopó lio da
qualificação da classe que vive do t rabalho. No ent ant o, a part icipação
dest es no vos sujeit os fo i ainda inc ipient e e pouco represent at iva, ist o
quando obser va mos o per íodo de execução do PLANFOR.
Ao analisar mo s a t abela 3 e adicio nar mos o quant it at ivo das

ent idades t radicio nais responsáveis pela qualificação dos t rabalhadores,
ou seja, o S ist ema S e out ras organizações empresar ia is, Univer sidades,
faculdades, fundações, inst it ut os e as Escolas t écnicas/ensino pro fissio nal
livre, t emos co mo result ado 64% da qualificação sendo orient ada e
execut ada pelo empresar iado e o Estado est rit o senso. Isto, sem
cont ar mos co m as inst it uições represent at ivas dos t raba lhadores,
co mpost as em sua maior ia por sindicat os que t radicio nalment e
est abelecem fort es laços co m o empr esar iado, t ais co mo a Força S indical
e a CGT (Cent ral Geral dos Traba lhadores) 67.
Co mo se pode obser var, na inst it ucio nalidade da qualificação, há o

reconheciment o da import ância da qualificação da força de t rabalho par a
fins de moder nização desencadeada com o P LANFOR. O MTE na
t ent at iva de, no âmbit o da refor ma do Est ado, “descent ralizar” ações de
67
Sobr e os pr ojet os p ol í t i cos e i de ol ógi c os e a s ca r a ct er í s t i ca s de cl a ss e a s sum i da s
pel a s pr i n ci pai s cen t r a i s sin di ca i s n o â m bi t o da pol í t i ca de qua l i fi ca çã o pr ofi ssi on a l ,
ver o l i vr o de DE L UI Z, N. ; SANT ANA, M. A e SO UZ A, D. B. de. Tr abal ho e
Ed uc aç ão: C en tr a i s sin di ca i s e Re est r ut ura çã o pr odut i va n o Br a si l , 1999 . Nest e
l i vr o, os a ut or es a pr es en t a m a s c on cep çõe s, en t en di m ent os e pr oj et os i n st i t uci on a i s
da CUT , FS, CGT a cer ca da s t r an sfor m a ções d o m un do d o t r a ba lh o, do pa pel da s
cen t r ai s fa c e à s t r an sfor m a ções d o m un do d o t r aba l h o e da s p ol í t i ca s de edu ca çã o e
de qua l i fi ca çã o pr ofi ssi on a l .
138
qualificação e inst it ucio nalizar a “par cer ia” co nso lido u a part icipação da
sociedade civil, condição que ma is favoreceu o capit al do que o t rabalho,
vist o que, na realidade, a qualificação dos t rabalhadores ainda cont inuou
sob a t ut ela do empr esár io, pelo menos no per íodo de vigência do
P lanfor, beneficiando o s sempre beneficiados hist or icament e co m o
financiament o da qualificação pro fissio nal. Ent ret ant o, o fat o de a
qualificação dos t rabalhadores est ar sob a t ut ela do Est ado e do s
capit alist as já fo i ampla ment e proble mat izado por Hodgskin (1986, p.
294), desde o século XIX. Est e aut or percebeu o per igo da qualificação
ser ut ilizada co mo ideo logia e reprodução social das relações e for mas
sociais capit alist as. E le advert ia:
s er ia melhor par a os trabalhador es f icar em pr iva dos d e

educaçã o do qu e r eceb ê - la de s eus patr ões e do Esta do,
por qu e a edu cação ness e s ent ido, nã o é melhor do qu e o
adestr a ment o dos a nima is qu e são sub ju gados p ela ca nga
[...].
A preocupação apont ada por Hodgskin se faz pr esent e na

cont emporaneidade, t endo em vist a que a for mação dos t rabalh adores fo i
at é pouco t empo desenvo lvida pe lo S ist ema “S” no Brasil e pelas esco las
profissio nais, que, de acordo com Cunha (2000) e Ro manelli ( 1999),
cont r ibuem para mant er e fort alecer um t ipo de for mação adequada à
reprodução do capit al, alicerçada nas d emandas do mercado. Dimensão
que parece não mudar co m a emergência dos novos su jeit os da
qualificação.
Co mo se pode obser var, a conso lidação da rede de no vos at ores de

qualificação só fo i exequível pelo financiament o do FAT. Co m o
financiament o dest e Fund o Público fo i possíve l o gover no programar u m
conjunt o de ações vo lt adas para o segur o -desemprego, a int er mediação
da mão -de-obra, paga ment o de abonos sa lar iais, invest iment os
produt ivos, crédit o popular, infor mação sobre mercado de t rabalho e
ações de qua lificação profissio nal (BRASIL, 2001). Fo i t ambém co m o
est abeleciment o dest e fundo que se per mit iu a conso lidação de um amplo
mer cado de ser viços de qua lificação profissio nal, no qual as inst it uições
da sociedade civil e inst it uições pr ivadas pudera m co mp et ir e ampliar
139
seu leque de at uação, funcio nando como empr esas t erceir izadas no
mer cado da qualificação, aspect o que revela uma dimensão da
pr ivat ização do Est ado e dos recursos públicos, iniciada co m o
PLANFOR.
A gest ão dos recursos originár ios dest e Fun do fo i e cont inua sendo
disput ada at ravés do CODEFAT 68. A gest ão dest e Fundo é um dos
pr incipais proble mas e desafios da po lít ic a de qualificação. E la impr ime
uma nova regulação social das po lít icas de qualificação profiss io nal no
Brasil.
Ent ret ant o, chama- nos at enção co mo o capit al em seu mo viment o

socio met abó lico e dest rut ivo (MÉSZÁROS, 2002; ALVES, 2001)
consegue se apropr iar de inst it uições, inst rument os e est rat égias
polít icas da classe t rabalhadora, enfraquecendo -a, capt urando a sua
subjet ividade e sub jugando -a aos seus int eresses. Alves (2001a, p. 252)
enfat iza que a subordinação real não se r eduz apenas à di mensão
subjeti va, co m o aument o da capt ura da subjet ividade operár ia pelo
capit al, mas, t ambém, em sua dimensão objetiva 69, com a “implo são” do
mundo do t rabalho, pr incipalment e nos pólo s “moder nos”.
Essa capt ura que faz menção Alves, t ambém, diz respeit o à
part icipação do mo viment o sindical, sobret udo os de car act er íst ica
cut ist a, na proposição e adesão de propost as e polít icas públicas de
68
O CODE FAT – In st ân ci a tri par t it e e pa r i tár i a, i ni ci a l m en t e com n ove m em br os,
sen do t r ês de cen t r ai s si n di ca i s de t r a ba lh a dor es (CUT , For ça Si n di ca l e CGT -
Con feder a çã o), t r ês de c on feder a ç õe s pa t r on ai s (Con feder a çã o Na ci on a l d a In dústri a ,
Con feder a çã o Na ci on a l do Com ér ci o e CN F - Con feder a çã o Na ci on a l da s In st i t ui çõe s
Fi n an cei ra s) e t r ês r epr esen t a n t es do g over n o fed er a l (As c on fed er a ções d o
T ran spor t e (CNT ); de Sa úde, Hospi t a i s, E st a bel e ci m en t os e S er vi ç os (CN S); a
Fed er a çã o Na ci on a l da s Em pr esa s de Segu r os Pr i va dos e d e Ca pi t a li z a çã o
(FE NASE G); e a Câ m ar a Bra si l ei ra da In dústr ia da Con st r uçã o Ci vi l (CBIC). Com a
i n cor por a çã o de n ova s r epr esen t a ções pa t r on a i s e op er á ri a s, o n úm er o de m em br os
a um en t ou si gn i fi ca t i va m en t e. E st e Co n sel h o Del i ber a t i vo é r esp on sá vel p el a
ger ên ci a dos pr ogr am a s e r ecur sos d o FAT (COD E FAT / MT E , 2009).
69
A ca pt ur a da subj et i va da oper á r i a n o t oyot i sm o t a m bém se dá pel a a pa r ên ci a do
n ovo a m bi en t e de t r a ba l h o. Segun do Al ves (200 0, p. 28), “O n ovo a m bi en t e é ca pa z
de d es en vol ver a i n di vi dua l i da de dos t r a ba l hador es e, c om el a , o s en t i m en t o d e
l i ber da de, i n depen dên ci a e a ut oc on t r ol e, a o m es m o t em p o em que i n st a ur a, em t oda
sua pl en i t ude, a con cor r ên ci a e a em ul a çã o en tr e os pr ópr i os t r a ba l ha dor es, a pesa r da
r et ór i ca do tr a ba l h o em equi pe” .
140
emprego, dent re elas a de qualificação como acont eceu co m o PLANFOR

e at ualment e co m o PNQ.
Para Alves (2000), a int er venção do moviment o sindica l co mo

proposit or e execut or de po lít icas de qualificação não passa de uma
est rat égia de co ncert ação social, ou, parafr aseando Gramsci (2000),
co mo um consent iment o at ivo, ou seja, a capt ura do mo viment o socia l
pelo capit al. Alves assim alert a:
[...] a pr ática socia l de u ma „ influ ência ma is pr opos it iva ‟

cont ém s ér ios r is cos de captur ação à lógica do cap ital.
Nu m p er íodo de int ensas tr ansf or mações p r odutivas n o
país, a nova estr atégia s indical t ende a r edu zir -s e a u ma
postur a de neocor p or ativis mo s et or ia l ( AL VES, 2000, p.
346).
Est a adesão, não só no tocant e à int ervenção nas po lít icas

públicas, mas ao t ripart ismo e aos pro cessos de negociação no int er io r
das empr esas, e porque não dizer do CODEFAT, é um dos reflexos da
met amor fose que t em vivenciado o moviment o sindical nas últ ima s
décadas: de uma perspect iva e caract er íst ica corporat iva e de confront o
no conflit o ent re cap it al e t rabalho, t em se deslo cado para uma
perspect iva de cidadania, ader indo aos pressupost os do sindicat o
70
cidadão (NASCI MENTO, 1999), paut ando, dest e modo, suas ações na
negociação e int er venção social co njunt a co m os mo viment os sociais so b
o cont role do Est ado e do capit al.
70
A c on cep çã o d e Si n di ca t o Ci da dã o ou Si n di ca t o Na ci on a l sur gi u n a segun da
m et a de da déca da de [19]90 pel a s t en dên ci a s de cun h o m a i s dem ocr á t i ca s da CUT .
Os pr i n cí pi os de fen di dos c on si st em n a defe sa do pa pel s oci a l que de ve a ssum i r o
m ovi m en t o si n di ca l n a soci eda de. “O si n di ca l i sm o n um a per spect i va m a i s s oci a l e
m a i s sol i dá r i a busca i n t egr ar a ci da dani a ”, na per spect i va d os s eus d e fen sor es, t a n t o
da s fá br i ca s, com o da s ci da de s. Um si n di ca t o or gâ ni co, m a s t a m bém ci da dã o, que
r epr esen t e os t r a ba lh a dor es e que seja m ovi m en t o s oci a l , que dê c on t a dos desa fi os
do ca pi t a l i sm o c om o m od o d e pr odu çã o e pr oc es so ci vi l i z a t ór i o. In t egr an do t r a ba lh o
e m ei o a m bi en t e, t r a ba lh o e educa çã o, t r a ba l ho e fem i n i sm o, t ra ba l h o e cul t ur a,
t ra ba l h o e ju ven t ude, t ra ba l h o e bem e st a r e tr a ba lh o e t er cei r a i da de. E st e n ov o
si n di ca l i sm o r equer um a in t egr a çã o en t r e c on sci ên ci a op er á r ia e a c on sci ên ci a da
ci da da ni a . A ci da dan i a for a do m un do d o t r a ba l h o c on voca o m ovi m en t o si n di ca l a
a m pl iar -se a n ova s for ça s e m ovi m en t os s oci a i s que s e si t ua m for a do m un do da
pr oduçã o. A ssi m c om o a dem ocr a ci a deve en tr ar n os l oca i s d e t r a ba l h o, o
si n di ca l i sm o de ca r a ct erí st i ca m ai s ci da dã , de ve a ba r ca r a ci da dan i a, o espa ç o
públ i c o dem ocr á t i co e popul a r (NASCIME NT O, 1999, p. 83).
141
Est e fat o assinala o projet o ident it ár io e de consent iment o socia l

cr iado no Br asil, a part ir das pr errogat ivas enunciadas pelo s organis mo s
int er nacio nais e o empresar iado nacio nal, co mo f orças políti cas que
cont r ibuíram co m a or ient ação e est rut uração da po lít ica de qualificação
brasileir a, co mo já aludimo s na t erceira part e dest e est udo. Est e
consent iment o, assim co mo a conso lidação do projet o ident it ár io só
foram possíveis a part ir do fundo público de qualificação profiss io nal,
impuls io nado pela necessidade de moder nização do país.
Out ro aspect o peculiar pro mo vido no int er ior do PLANFOR

adquir iu força e expressividade co m o PNQ, que, ao cont rário de
fort alecer a per spect iva do t rabalho, fort alece a do capit al, fo i a for ma de
conso lidação dos Conselho s.
Paradoxalment e, a “for ma socia l Conselho” est eve, hist or icament e,

vinculada à lut a dos trabalhadores. Gramsci (1985) em seus const rutos e
exper iências consegu iu sist emat izar uma co ncepção originár ia de
conselho – os Conselhos de Fáb rica. Est a inst it uição na concepção
gramsciana est ar ia fora da lógica de gerencia ment o das elit es
burocrát icas dos sindicat os corporat ivos, o qual, na sua co ncepção,
ser via par a regular as relações sociais capit a list as e da lógica do Est ado.
Ser ia uma inst ância de part icipação popular e espaço social de
const rução da democracia de no vo t ipo. Est e autor vislumbr ava os
conselho s co mo lócus de excelência do campo de forças demo crát ico -
popular, mediação que poderia cont r ibuir para a for mação do Est ado em
sua fo r ma socialist a. Inst ância possível par a a classe t rabalhadora
aprender a dir ig ir inst it uições sociais, num pr imeiro mo ment o, e
expandir a sua hegemo nia aos aparelho s inst it ucio nais que co nfor mam o
Est ado moderno. Est as inst it uições ser iam espaços socio hist ór icos de
cr iação e difusão da cult ura socialis t a, de preparação ideo lógica
(GRAMS CI, 1985). Os Co nselho s levar iam os t rabalhadores a
const it uír em uma perso nalidade de produtor e dir igent e (COUTINHO,
2003, p. 27).
Para Gramsci ( 1985, p. 127), “O E st ado so cialist a já exist e

pot encia lment e nos inst it ut os de vida social caract er íst icos da classe
142
t rabalhadora explorada”. Os Conse lhos de Fábr ica, co mo u ma dest as

expressões, ser ia na acepção de Gramsci, “o modelo do Est ado
prolet ár io”. Dest e modo, o autor ident ificava que t odos os “proble mas
iner ent es à organização do Est ado prolet ár io são iner ent es à organização
do Conselho”. Assim, o Conselho ser ia a célula pr imár ia da organização
do Est ado socialist a, que na co mpreensão de Gramsci result ar ia da
art iculação de vár io s Conselho s de Fábr ica num Co nselho E xecut ivo
Cent ral, ao qual dever ia so mar os conselho s de camponeses
(COUTINHO, 2003, p. 33).
Est a acepção de Conselho co mo mecanismo de part icipação e d e

for mação de uma personalidade dir igent e fo i refuncio nalizada pelo
modelo de acumu lação flexível. O exemplo é a for ma per ver sa de
const it uição t r ipart it e do CODE FAT 71, que conduz a part icipação e a
for mação de dir igent es que se subordinam a uma inst it ucio nalidade e
est rat égia que at ende aos int er esses de reprodução d o capit al. O
CODE FAT é co mpost o ma jor it ar iament e por organismos de mando do
capit al 72: o Est ado (MTE) e o empresar iado (Sist ema S). Ainda que
consideremo s a part icipação dos t rabalhadores, t emos inst it uições que
hist or icament e foram const it uídas para fo rt al ecer o empresar iado – a FS
e CGT, e a inexpressiva part icipação de uma inst it uição hist ór ica a favor
dos t rabalhadores, a CUT 73, que ho je se encont ra alçada pelos int er esses
do capit al.
71
An al i sa m os a s pr in ci pai s At a s do CODE FAT on de for a m con sol i da dos os Pl a n os
Na ci on a i s de Qua l i fi ca çã o (P LAN FO R e PN Q). Ne ssa s At a s, ver i fi ca m os m a i s
c on ces s õe s p or pa rt e dos M ovi m en t os Si n di ca i s do qu e r ea l m en t e gran des em ba t e s
pol í t i c os e i d e ol ógi c os, s obr et udo em r el a çã o à s a t a s r efer en t es à a t ua çã o d o
Con sel h o n o Gover n o Lul a .
72
E xpr essã o ut i l i z a da por Mész á r os (2002) e An t un es (2002) par a di fer en ci a r a
cl a sse que vi ve d o t r a ba lh o da cl a s se r epr es en t at i va e d e m a n do d o ca pi t a l . E st a, n a
a cep çã o d e An t un es, é for m a da pel os ór gã os bur ocr á t i cos e di r i gen t es do E st a d o,
c om seus t e cn ocr a t a s, e o gr an de em pr esa r ia do e seus g er en t es.
73
Pa r a um est udo a pr ofun da do a c er ca d o que vem s en do d en om i na do de
„c onse nt i me nt o at i v o dos t rabal hadore s ao proj e t o ne ol i be ral para a f ormaç ão e
qual i f i c aç ão prof i ssi onal ‟ , sobr et udo em r el a çã o à a desã o da C UT a o r efer i do
pr ojet o, ver o l i vr o de SO UZA, J. dos S. O si ndi c al i smo br asi l e i r o e a qual i fi c aç ão
do tr abal had or . L on dr ina : Pr á xi s E dit or a , 2009.
143
Ist o se levar mo s em considerando a t rajet ória hist ór ica da CUT e m

defesa dos t rabalhadores, alguns est udos já demo nst ram ambiguidades e
cont radições nas posições dest a Cent ral, mesmo consider ando a disput a
int er na que há no CODE FAT acerca da dist r ibuição dos recursos. Algo
pouco significat ivo quando analisamo s as grandes lut as hist ór icas,
polít icas e ideo lógicas t ravadas por est a organização.
O Conselho, ent enda-se CODE FAT, como dimensão da nova

inst it ucio nalidade da po lít ica de qualificação e inst ância de negociação,
decisão e gerenciament o do Fundo Público, t em sido a expr essão dos
conflit os de classes, que favorece o campo de forças po lít icas
co mpro met ido, aparent ement e, com os int eresses do t rabalho, desde que
não ent re em cont radição co m os int eresses do processo de r eprodução
do capit al. Na for ma inst it uída, port anto, t em ser vido mais ao capit al do
que ao t rabalho, ao regulament ar as for mas de qualificação profissio na l
alinhada à negociação e ao consenso, como post ula SIL VA Jr . (1999), a o
analisar as no vas for mas de regulação social. Est e pesquisador afir ma:
a for ma atua l do capita lis mo no Br asil p r oduziu u ma

r egu laçã o s ocia l qu e pr omov e a “nova
inst ituciona lidade”, ass enta das na busca de cons ens os
entr e a ntagônicos, por meio de políticas de negocia ção e
de uma brutal ofensiva ideológi ca contra tud o o que seja
aparentado co m soberania popular , tais como os
conselhos, é sub met ida à p olít ica econô mica, condiçã o
aceita des de o início dos anos noventa. Ess e qua dr o
estr utur ou-s e, inst itu ciona lment e, no ma ndat o de FHC –
por meio de vár ias emendas constitu cionais e r egu lações
inéditas, qu e bus ca m lega lizar u ma s ér ie de facilida des
faculta das ao cap ital – e t ende a r ea lizar -s e e a adensar -
s e decisiva ment e no atual ma ndato pr es iden cia l (SI L V A
Jr . 1999, p. 9, gr if os noss os).
Mas, como se deu a operacio nalização da nova inst it ucio nali dad e
co m o PLANFOR?
144
4.1.1.2. Operando a in stitucionalidad e da política d e

quali ficação com o PLANFO R
No que t ange à operacio na lização do PLANFOR, est a se deu

at ravés de do is mecanis mo s que o est ruturaram: os P lanos Est aduais de
Qualificação – PEQs 74 e as Parcer ias Nacio nais e Regio nais – P ARCs.
Ent re 1995 e 2001, envo lveu 15,3 milhõ es de t rabalhadores nos P lanos
de Qua lificação Profissio nal financiados co m recur sos do FAT ,
ampliando o at endiment o de 153 mil educandos, em 1995, para algo
próximo de 4 mi lhões, em 2001. Durant e esse per íodo, houve
cresc iment o significat ivo do volume de recursos disponibilizados pelo
FAT. Est e passou de R$ 28 milhõ es, em 1995, para R$ 493 milhões, e m
2001. Ao mesmo t empo, a carga horár ia média dos cursos o ferecidos
passou de 150 horas para 64 horas médias. Est a redução evidencia u m
claro indício de perda qua lidade dos processos de for mação profissio na l
(BRASI L, 2003, p. 18).
Em 2002, os r ecursos orçament ár ios para a Qualificação

Profissio nal decresceram para 302 milhões, qu e, ent ret ant o, fora m
reduzidos co m o co nt ingenciament o para apenas R$ 153 milhões
(represent ando algo em t orno de 30% dos valor es do ano ant er ior). Para
2003, o Orçament o da União, definido ainda no Gover no ant er ior, alocou
apenas R$ 186 milhões (BRASI L, 2 003a, p.18). Ver ificou - se uma
diminu ição significat iva de recur sos a cada ano de execução do P lano,
aspect o que enfraqueceu, em part e, sua abrangência e capacidade de
mo bilização social da rede dos “novos sujeit os” da qualificação
profissio nal.
Ao final dos do is quadr iênio s de vigência do PLANFOR, 1995 -

1998 e 1999-2002, t ornou-se evident e a necessidade de mudanças
profundas, após int enso desgast e inst it ucio nal. Um conjunt o de
74
Os PE Qs er a m el a bor a dos e ger i dos p el a s Se cr et a r ia s de Tr a ba lh o (ST bs), s ob
h om ol oga çã o d os C om i ss ões E st a dua i s de T r a ba lh o (CE T s), por vez a r t i cul a dos a
Con sel h os Mun i ci pa i s de Tr a ba lh o (CMT s). Os PE Qs er a m in str um en t os de
m obi l i z a çã o e a r t i cul a çã o da ofer t a e da dem a n da de E duca çã o Pr ofi ssi on a l em ca da
E st a do feder a t i vo ( BRA SIL, MT E , 2001, p. 12).
145
denúncias, veiculado amplament e pe la mídia, levou o Tribunal de Cont as

da União – TCU e a Secret ar ia Federal de Cont role da Corregedor ia -
Geral da União – SFC/CGU a proporem mecanis mos visando garant ir
maior cont role público e operacio nal (TCU, 2001).
Uma deflagrada diminuição de qualidade dos cursos, em sua

tot alidade, e uma baixa efet ividade social das ações do PLANFOR
reforçaram t al desgast e e levaram o MTE, já sob o novo gover no, a
inst it uir o P lano Nac io nal de Qualificação – PNQ, ext inguindo o
PLANFOR, bem co mo reconduzindo as diret r izes da Po lít ica Pública de
Qualificação. Uma anál ise mais cuidadosa e cr it er io sa das avaliações
ext ernas e de diver sos document os oficiais e não -ofic iais evidencia m
import ant es lacunas, incoerências, limit ações.
E m decorrência das vár ias análises acadêmicas e denúncias acerca

da operacio nalização dest e P lano, dest acam-se:
 pou ca int egr ação entr e a Política Pública de Qua lif icaçã o
Pr ofiss iona l e as dema is P olít icas Púb lica s de T r abalho e
Renda (s egur o- des empr ego, cr édit o p opu lar , int er mediaçã o d e
mã o- de- obr a, pr odu ção de inf or mações s ob r e o mer cado d e
tr abalho, et c.);
 desar ticu lação desta em r elaçã o às Polít icas Públicas d e
Edu cação;
 fr agilida des das Comiss ões Estadua is e Municipais de
T rabalho – CET e CMT, como es paços capazes de gar ant ir
u ma par ticipaçã o ef et iva da s ocieda de civil na elab or ação,
fis caliza ção e conduçã o das Polít icas Públicas de
Qualif icaçã o;
 baix o gr au de inst itu cionalida de da r ede nacional d e
qua lif icaçã o pr of iss iona l, qu e r es er va ao Est ado, p or meio d o
MT E, o papel de ap enas def inir or ientações ger ais e d e
fina ncia ment o do P lano Nacional de Qualif icação, ex ecutad o
int egr alment e p or meio de convênios com t er ceir os;
 ênfas e do PL ANFOR nos cur sos de cur ta dur ação, voltados ao
tr atament o fu nda mentalment e das “hab ilida des esp ecíf icas”,
compr omet endo, com iss o, u ma ação educativa de car áter
ma is int egr al;
 fr agilida des e def iciências no s ist ema de pla neja ment o,
monit or a ment o e a valiaçã o do PL ANFOR (BR ASIL, MT E,
2003, p. 19).
146
O PLANFOR fo i ext int o em 2003, e, como respost a aos problema s

e limit ações apr esent adas, const it uiu - se o novo plano: o PNQ P lano
Nacio nal de Qualificação. Est e P lano foi apresent ado co mo capaz de
est abelecer uma nova inst it ucio nalidade, no âmbit o da qualificação dos
t rabalhadores. A pro messa do PNQ era est abelecer uma nova política
pública de caráter social para educação prof issional, fundada sob o
“no vo/velho” discurso int egr ador, embora, para Saviani (1997, p. 121), a
polít ica socia l seja uma expressão t ípica da sociedade capit alist a, que a
produz como um ant ídot o para compensar o carát er ant issocial da
econo mia própr ia dess a sociedade. Ent retant o, a det erminação econô mic a
projet a sobre a “po lít ica social” o seu carát er ant issocial, limit ando -a e
cir cunscrevendo o seu papel às ações t ópicas que concorram para a
preser vação da ordem exist ent e. É com est e viés que o PNQ se apre sent a.
Mas, o que é o PNQ? Quais as concepções que o sust ent a? Quais as

est rat égias que propõe e as for mas inst it ucio nais de operacio nalizá - las ?
Quais as subst anciais similit udes e diferenças e/ou rupt uras e
cont inuidades? Enfim, qual a mat er ialidade hist ó rica da
inst it ucio nalidade da no va po lít ica pública de qualificação, inst it uída
co m o PNQ?
4.2. PNQ – exp ressão da “nova/ velha” institucionalidad e da Política

de Quali fi cação Profi ssi onal
4.2.1. Dimensões do “novo” Plano Nacional de Quali ficação
A at ua l po lít ica nac io nal de qualificação profissio nal, express a

co m o PNQ, despont ou -se co mo uma po lít ica pública de qualificação de
carát er social e pro fissio nal. É um programa do Minist ér io do Trabalho e
E mprego, do gover no Lula 75.
75
O g over n o Lul a t e ve i n í ci o n o a n o 2003. T e ve a poi o da s ca m a da s popul a r es e da
esqu er da br a si l eir a . T em se c on st i t uí do c om o um gover n o de c on t in ui da de,
c om pr om et i do c om os i n t er ess es da bur guesi a br a si l ei r a e in t ern a ci on a l. Sobr e o
ca r á t er con ser va d or do gover n o Lul a , Pi err e An der son (2002) em um a con fer ên ci a
pr ofer i da n o Ri o de Ja n ei r o, an t es da s el ei ç ões pr esi d en ci a i s, an un ci a va a
n eces si da de de n os t or nar m os vi gi l a n t es fr en t e à s pr opost a s p ol í t i ca s de pa r ti dos d e
esqu er da n o c on t ext o n e ol i ber a l . Outr o a ut or que t em t eci d o c on si der a çõe s a r espei t o
147
O PNQ se est rut ura em P lano s Terr it or iais de Qualificação e Projet os

Especia is de Qualificação (P lanTeQs, P lanS eQs e ProESQs 76,
respect ivament e). Confor me pode ser visualizado a part ir da figura 1 -
Or ganogr a ma do P lano Naciona l de Q ualif ica ção – PNQ.
FIG URA 1: Org anogra ma do Plano N acio nal de Q ualificação - PNQ
FO NTE : fi gu r a e x t r a íd a d o si t e d o M i ni s t ér i o d o Tr ab a l h o - M TE/ 2 0 1 0.
O PNQ é execut ado, est rat egicament e, por meio dos P lanos de
Qualificação Profiss io nal. As ações de qualificação social e pro fiss io na l
são imple ment adas, de acordo com o MTE (BRASI L, 2009), de for ma
descent ralizada, at ravés dos Planos Territoriai s de Qu ali ficação -
P lanT eQs (em parcer ia co m est ados, munic ípio s e ent idades sem fins
lucrat ivos), de Projetos Especiai s de Quali fi cação – ProESQs (em
parcer ia co m ent idades do mo viment o social e orga nizações não -
gover nament ais) e de Planos Setori ais d e Qualifi cação – P lanSeQs (e m
parcer ia co m sindicat os, empresas, mo viment os sociais, organizações do
t erceiro set or, governos municipais e est aduais). O o bjet ivo dos P lano s
é An t un es (Ver o l i vr o: A de se r ti fi c aç ão d o g ove r n o ne ol i be r al no B r asi l : Col l or ,

F HC e Lul a . Sã o Pa ul o: Aut or es Ass oci a dos, 2003). Nest e l i vr o, o a ut or pr ocur a
dem on st r ar a s con sequên ci a s e r eper cuss ões m a i s n efa st a s do n eol i ber a l i sm o em
n oss o pa í s. M ost r a -n os de qu e m od o a pr a gm á t i ca er i gi da a pós o C on sen so d e
Wa sh in gt on se en ra i z ou na r ea l i da de br a si l eira , desde C ol l or a t é os di a s a t ua i s.
For m ul a uma quest ã o pr ovoca t i va : qua i s sã o os t r a ços de c on t in ui da de em tr ês
gover n os, a pa r en t em en t e t ã o di fer en t es, com o os d e Col l or , FHC e, m esm o, o d e
Lul a ? Nã o n os c om pet e n o e spa ç o d e st e est ud o fa z er um a a n á l i se da s e st r a t égi a s
pol í t i ca s d os g over n os. En tr et an t o, m er ece d est a que a spe ct os qu e a r t i cul am a s a çõe s
gover na m ent a i s de gover n os di st in t os com um projet o h egem ôn i co ca pi t a l i st a .
76
O Pr oE sQs objet i va a ções de est ud os, pesqui s a s e des en vol vi m en t o de m a t er i a i s
t écn i co-di dá t i c os, m et od ol ogi a s e t ecn ol ogi a s d e qua l i fi ca çã o pr ofi s si on a l . É vá l i d o
obs er va r a a pr opr ia çã o d o E st a do pel a ca pa ci da de cr i a t i va e i n ova d or a dos
t ra ba l ha dor es, vi a el a bor a çã o de n ova s m et od ol ogi a s de qua l i fi ca çã o, a fi m de
a t en der à l ógi ca r epr odut i vi st a e de expl or a çã o c a pi t a li st a , con tr i buin do pa r a a m pl i ar
a ext ra çã o de m a i s -va l i a , tan t o em sua for m a a bsol ut a e r el a t i va , in t en si va e
ext en si va (MA RX, 1996; ANT UNE S, 2000).
148
Terr it oriais é at ender às deman das de qualificação ident ificadas co m

base na t err it orialidade, ou seja, na necessidade do mercado de t rabalho
lo cal. Os Projet os Especiais, por sua vez, dest inam - se ao
desenvo lviment o de met odologias e t ecnologias de qualificação social e
profissio nal e o s P lanos S et oriais buscam o at endiment o de demandas
emergenciais, est rut urant es ou set orializadas de qualificação. Junt os, os
P lanos Terr it or iais, os Pro jet os Especiais e os P lanos Set oriais
const it uem o P lano Nacio nal de Qualificação – PNQ (BRASIL/ MTE,
2009).
As ações desenvo lvidas são de carát er nacio nal ou regiona l,

at ravés de parcer ias co m inst it uições gover nament ais, não -
gover nament ais ou int ergo ver nament ais, no âmbit o do Programa do
Seguro -Desemprego.
A operacio nalização do PNQ se dá de for ma nacio na lment e

art iculada, so b dir et r izes e procedimentos inst it ucio nais co muns. A
coordenação geral é feit a pelo Minist ér io do Trabalho, em par cer ias co m
as secret ar ias est aduais. E st as secret ar ias são responsáveis pela
elaboração dos Plant eQs, seleção e cont rat a ção das ent idades execut oras.
As ent idades execut oras, at ravés do processo selet ivo de pro jet os
inst it ucio nais, efet ivam os cur sos de qualificação pro fissio nal e social.
Est es cur sos no at ual for mat o visam at ender às demandas pro fissio nais
dos municípios e r egiões. Os P lano s são definidos a part ir das co missões
munic ipais de emprego. É exigênc ia do Minist ér io que os P lano s reflit a m
as possibilidades e pot encia lidades dos t errit órios, e que, além do s
recursos previst os pelo FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhad or), as
secret ar ias est aduais e munic ipais co mplement em os recursos co m out ras
fo nt es par a at ender às demandas de qua lificação.
Apro vado pela Reso lução Nº. 333/2003 e refor mulado a part ir da
Reso lução Nº. 575/ de 2008 77, o PNQ na condição de po lít ica públi ca de
77
Re s ol uçã o Nº. 575, de 28 de a br i l de 2008, do Con sel h o D el i ber a t i vo d o Fun do de
Am pa r o a o Tr a ba lh a d or - CODE FAT , que est a bel ec eu di r et r iz es e cr i t ér i os pa ra
t ran sfer ên ci a s de r ecur sos do Fun do de Am pa r o a o T r a ba lh a dor - FAT (que fi nan ci a
a s a ções d o PNQ) a os e st a dos, m un i cí pi os e e n ti da des sem fi n s l ucr a t i vos, pa r a a
exe cu çã o d o Pl a n o Na ci on a l de Qua l i f i ca çã o - P NQ.
149
qualificação social e pro fissio nal é fundament ada em seis dimensões:

política, ética, conceitual, institucion al, pedagógi ca e operaciona l
(MTE, 2009). Est e programa t em co mo diret r izes: o desenvolvi ment o
político-conceitual, a articu lação in stit ucion al, a efetividade social e
política e a qualidad e pedagógi ca , co mo analisaremo s mais adiant e.
Os P lant eQs, co mo est abelecido pelo MT E (2004, p. 4), envo lve m

uma natureza pedagógica e política , por t raduzirem-se em um
co mpro misso com a qualificação co mo “direit o do cidadão e da cidadã”
(BRASI L, 2005). A qualidade pedagógica é um dos aspect os
considerados co mo de ext rema relevância, sobret udo co mo for ma de
superar a cr ít ica realizada ant er ior ment e aos cur sos de qualificação de
carát er aligeir ado desenvo lvidos pelo PLANFOR. So bre est e aspect o, a
reso lução 333/2003 ( Art . 3º, cap. 10, incisos I a III), bem co mo a
reso lução 575/2008 são incis ivas:
N enhu m cur so p oder á t er menos de 40 hor as. Seminár ios ,

oficinas, labor atór ios e outr as modalida des nã o poder ã o
ter dur ação inf er ior a 16 hor as, mas a soma deles nã o
poder á s er ma ior qu e 25% do t ota l de hor as. A car ga
hor ár ia média do P lant eQs nã o p oder á s er inf er ior a 20 0
hor as (BR ASIL/MT E/, 2003, p. 07).
Out ro aspect o import ant e a considerar é a est rat égia de avaliação,

planeja ment o e monit orament o do Plano. Esse processo é nort eado por
t rês cat egorias: ef iciência, ef icácia e ef eti vidade .
Est a polít ica t em set e objet ivos est rat égicos, os quais visa m
cont r ibuir co m:
I– A f or ma ção int egr al ( int electual, t écnica, cu ltur al e cida dã) dos/as
tr abalha dor es/as br asileir os/as;
II – O au ment o da pr obab ilidade de obt enção de empr ego e tr abalh o
decent e e da par ticipação em pr ocess os de ger açã o de op or tu nidades d e
tr abalho e de r enda, r edu zindo os níveis de des empr ego e sub empr ego;
III – A eleva çã o da es colar idade dos/as tr abalha dor es/as, por meio da
ar ticulaçã o com as Polít icas Públicas de E du cação, em par ticu lar com a
Edu cação de J ovens e Adu lt os;
IV – A inclusão s ocia l, r eduçã o da p obr eza, combat e à dis cr iminaçã o e
diminu içã o da vu lner abilida de das popu lações;
150
V– O au ment o da pr obabilida de de p er ma nência no mer cado d e

tr abalho, r edu zindo os r iscos de demissão e as taxas de r otativida de ou
aument o da pr obabilida de de s obr evivência do empr eendiment o
individual e colet ivo;
VI – A elevaçã o da pr odut ivida de, melhor ia dos s er viços pr estados ,
aument o da comp et it ivida de e das p oss ib ilidades de elevaçã o do salár i o
ou da r enda;
VII – A ef etiva contr ibu ição par a ar ticulação e cons olidaçã o d o
Sist ema Nacional de For ma ção Pr of iss ional, ar t icu lado ao Sist ema
Público de E mpr ego e ao Sist ema Nacional de E ducaçã o ( BR ASIL ,
2005, p. 33).
Co m est es objet ivo s, novos conceit os começam a fazer part e da

inst it ucio nalização da educação profiss io nal brasile ir a. Conce it os como
educação social, t err it orialidade e desenvo lviment o local sust ent ável;
polít icas int egradas; elevação da esco lar idade, art iculação ent re t rabalho
e educação, for mação cidadã e part icipação dos at ores sociais,
qualificação co mo pro motora da inclusão social, est as ser ão a t ônica do
d iscur so do PNQ.
A ideia de pro moção de mudanças profundas e radicais na

sociedade brasile ir a e o tom de desafio, suger ido nos document os
oficia is, marcarão as ações da at ual po lít ica de qualificação profissio nal,
bem co mo a art iculação dest a co m as novas bases e dir et r izes de
desenvo lviment o do País. Co mo podemos analisar:
A P olít ica Pública de Q ualif icação está desaf ia da a

assumir nova p er sp ect iva fr ent e às dir etr izes do no vo
Plano [...] qu e aponta m par a um modelo d e
des envolviment o de longo pr azo, para mu it o além d e
2007, dest inado a pr omov er pr ofu ndas tr ans f or mações
estr utur ais na socieda de br asileir a ( BRAS IL, PNQ, 2003,
p. 01, gr if os noss os ).
A ideia de novo, no sent ido de inovação e origina lidade, é algo que

aparece de for ma recorrent e no PNQ, assim co mo apareceu no
PLANFOR. O no vo busca sina lizar que algo muit o significat ivo
acont eceu ou est á por acont ecer a partir de mudanças est rut urais na
sociedade brasile ira, co mo quer sina lizar os document os oficia is. O
conceit o de no vo em relação aos P lanos quer apont ar a nova
inst it ucio nalidade da po lít ica nacio nal de for mação. Co mo se vê nos
151
document os dos gover nos: “O P LANFOR visa const ruir e conso lidar a
nova institucionalidade da EP no País” (BRASI L/P LANFOR, 1999) ; “A
Polít ica Pública de Qualificação ir á assu mir nova perspecti va co m o
novo PNQ (BRASIL/PNQ, 2003, gr ifos nossos). Há que se co nsiderar que
o PLANFOR, de fat o, const ruiu as bases para a nova inst it ucio nalidade
da qualificação profissio nal brasileira e o PNQ t em aper feiçoado,
apr imorado, refor mado, mas nunca implement ado algo genuina ment e
novo, no sent ido do t ermo.
Passaremo s, a part ir dest e it em, a analisar, comparat ivament e, a s

pr incipais similit udes e difer enças e/ou as rupt uras e cont inu idades do
PNQ e do PLANFOR, co m foco nas cat egorias analít ic as que expressa m
a inst it ucio nalidade da no va po lít ica pública de qualificação. Est as
cat egorias se fundament am no que Bardin (1979) deno mina t ema. Os
t emas serão discut idos a part ir dos seguint es eixo s: a) o discurso
integrador – inclusão social e desenvolvi ment o econômico; b)
est ratégi as de operacionali zação das políticas compensatórias de
redução da pobreza – di mensões e diret rizes do PLA NFOR E PNQ; c)
articul ação e integração das políticas como dimensão da nova política
de qualif icação prof issi onal; d) dimensões conceituai s e/ ou avanço
conceit ual: o que há de novo na nova política de qualif icação? e)
partici pação da sociedade civil nas políticas de qualif icação como
expressão da ref orma gerencial neoliberal: terceiri zação e privatização;
f) aplicação de recursos públi cos na políti ca de qualif icação
prof issi onal: rupt ura entre o PLANFOR e o PNQ.
A pr ior ização desses t emas para anális e se just ifica por est es
serem os que me lhor expressam a mat er ialidade da po lít ica, ao t empo e m
que sinaliza sua cont inuidad e co mo po lít ica pública de qualificação que
ult rapassa as fro nt eiras da ação gover nament al.
Desse modo, rat ifica- se a nossa t ese: a mat er ialidade das po lít icas
de qualificação, consubst anciada no PLANFOR e PNQ não podem ma is
ser co mpreendidas co mo polít ic a fo calizada de gover no ; mas,
t ranscendem a t emporalidade gover nament al, por fazer part e de uma
152
est rat égia mais amp la de qualificação da força de t rabalho para a

reprodução do capit al.
4.2.2 O discu rso int egrador – in clusão social e d esenvolvi ment o

econô mico nos Plan os naci onais
A emergência de se const it uir um discur so que agregasse amplo s

set ores sociais, em t orno de um pro jet o ident it ár io de desenvo lviment o
econô mico do Brasil, be m co mo fosse capaz de fazer do Est ado um ent e
gerent e, nos marcos do neo libera lismo, capaz de dar cont a dos problema s
sociais or iginados co m o processo de pr odução capit alist a, t ais co mo o
dese mprego, a exclusão social e a pobr eza fo i uma das est rat égias que
just ificou a co nso lidação dos no vos conceit os no âmbit o das po lít ic as de
qualificação.
No tocant e aos pr incipais conceitos, dimen sões e di ret ri zes do

PNQ, precisament e, o bser va -se que est e t em co mo dir et r izes: o
desenvol viment o polí tico -conceit ual, a arti culação institucional, a
ef etividade soci al e pol ítica e a quali dad e pedagógica. A concepção de
polít ica de qualificação promulgada pelo MTE (2003) afir ma, co mo
est rat égia nacio na l, ser a qualificação profissio nal:
[...] fator de inclusão social , de d es envol viment o

econô mico, com g era ção de trabalho e dis tribuição d e
renda, [qu e] deve nor t ear -se p or u ma concep ção d e
qua lif icaçã o ent endida como u ma constr ução s ocia l, d e
ma neir a a fazer u m contr apont o àqu elas qu e s e
fu nda menta m na aqu is içã o de conheciment os como
pr ocess os estr ita ment e individua is e como u ma der ivaçã o
das ex igências dos p ost os de tr abalho ( BRASIL/PNQ ,
Qualificação co mo fat or de inclusão soci al, redu ção da pob reza e

desenvolvi mento econômi co t ambém fo i algo perseguido pelo ant igo
P lano (PLANFOR), assim co mo fizeram part e do discur s o e concepção
das forças po lít icas que o est rut uram como pode ser demo nst rado no
ext rato de document o abaixo:
153
A qualif icação pr of iss ional[,] como compr omiss o d o

Br asil, estab elece r elações com as dir etr izes básicas d o
Gover no F eder a l, [as qua is], p ostu la d as em 1995 e
r eit er adas em 1999, estã o ar ticula das em quatr os eix os
[...] par a uma estr atégia s ocial de cur to, médio e long o
pr azos: a) cons olidar a estabilida de econômica, u m vez
qu e, em cont ext o de inf laçã o e indexação, os p obr es sã o
os qu e mais p er dem; b ) cons olidar e a pr ofu ndar a
democr acia, pr omover dir eit os hu ma nos; c ) promover o
cres cimento econô mico sustentad o, a geraçã o de empr eg o
e de oportunidades de r enda ; eliminar a fo me, com bater
a pobreza e a exclusão so cial, melhorar a di stribuição d e
renda ( BR ASIL/ PL ANFOR, 2001, p. 55 -56, gr if os
noss os ).
Co mo se obser va, o problema da exc lusão 78 é abordado nos do is

P lanos. Ora, est e aspect o revela que t er como pressupost o a inclusão
social e minimização da desigualdade é uma falácia quando se t rat a de
uma po lít ica de qualificação profissio nal, vist o que a problemát ica da
desigualdade, bem co mo da exclusão social é iner ent e ao
desenvo lviment o do capit alis mo e das suas forças produt ivas, bem co mo
a cr iação de uma superpopulação exclu ída socialment e. I st o em virt ude
da acumulação “capit alist a sempre produz, e na proporção de sua energia
e de sua ext ensão, uma população t rabalhadora supér flua relat ivament e,
ist o é, que ult rapassa as necessidades médias da expansão do capit al,
tornando -se dest e modo, excedent e” (MA RX, 1999, p. 732).
A pro blemát ica da exclusão social é hist órica e imanent e às bases

produt ivas e relações sociais capit alist as, cujo pressupost o é a
exploração e degradação do t rabalho humano. Mar x, em o Capit al, no
Livro XXIII, quando analisava a le i ger al da acumu lação capit alist a, já
descort inava a t rama social que envo lve o cresciment o das
superpopulações excluídas, ou seja, a cr iação de uma superpopulação
relat iva. E m virt ude de o capit al não necessit ar de t oda força de t raba lho,
em decorrência da int rodução da maquinar ia nova, da ampliação de
78
Pa r a Rober t Ca st el (1998, p. 26), “a excl u sã o d esi gn a um est a do, ou m el h or ,
est a dos de pr i va çã o” . E st ar excl uí do c om pr een de, n a con cep çã o dest e a ut or , est a r
des fi l i a do. E st a n oçã o pa r a Ca st el per t en ce a o m esm o ca m p o s em â nt i co que a
di ssoci a çã o, desqua l i fi ca çã o ou i n va l i da çã o soci a l . Ser excl uí do ser i a n ã o fa z er par t e
do t e ci d o s oci a l , ser i a est a r à m ar gem , despr otegi do da s ga r an ti a s de c on di ções e
pr ot eçã o por pa rt e do E st a do e da soci eda de.
154
maquinar ia ant iga, cr ia - se um exércit o indust rial de reser va. Nas

palavras de Mar x (1996, p.269):
o ex ér cit o industr ial de r es er va pr ess iona dur ant e os

p er íodos de esta gnaçã o e pr osp er idade médi a o ex ér cit o
ativo de tr abalha dor es e cont ém suas pr et ensões dur ant e
todo o p er íodo de sup er pr oduçã o e p ar oxis mo. A
superpopulação relativa é, p or tant o, o pano de fu nd o
sobr e o qual a lei da of er ta e da pr ocur a e mã o - de- obr a s e
movi menta. Ela r eduz o r aio de ação dessa lei a limit es
absoluta ment e condizent es com a a videz de exp lor ar e a
paixão de dominar do capita l.
A avidez de aument ar os processos de exploração do t rabalho

humano faz cr iar a superpopulação relat iva. Est a superpopulação exist e
em t odos os mat izes possíve is. Todo t rabalhador faz part e dela no t empo
em que est á desocupado parcial ou int eirament e, co mo ressalt a Mar x
(1996, p.271): “abst raindo as grandes for mas, per iodicament e repet idas,
que a mudança das fases do ciclo indust r ial lhe impr ime, de modo que
ora aparece agudament e nas cr ises, ora cronicament e nas épocas de
negócios fracos”. Est a superpopulação relat iva é apresent ada por Mar x
em uma cat egorização que envo lve t rês for mas: líquida
( fluent e/ flut uant e), lat ent e e est agnada.
A for ma líquida ( fluent e/ flut uant e) se car act er iza pelo s

t rabalhadores que ora são repelidos, ora at raídos em ma ior proporção, de
modo que, ao todo, o número de ocupados cresce, ainda que e m
proporção sempre decrescent e em r elação à escala da produção. É uma
caract er íst ica dessa sup erpopulação fluent e a manut enção de um número
reduzido de t rabalhadores, enquant o a maior ia é regular ment e demit ida
[...]. Est a população geralment e é demit ida em função de o cap it a l
necess it ar, na “moder na divisão do trabalho”, de força de t rabalho
jo vem. Co mo rat ifica Mar x (1996, p. 271):
O consu mo da f or ça de tr abalho p elo capital é, al é m

diss o, tã o r ápido qu e o tr abalha dor de media na ida de, na
ma ior ia dos cas os, já está ma is ou menos esgota do. E l e
cai nas fileir as dos ex cedent es ou passa de u m es calã o
ma is alt o par a um ma is baix o. Justa men te entr e os
tr abalha dor es da gr ande indústr ia é qu e depar amos com a
dur ação de vida mais cur ta.
155
A superpopulação lat ent e é co mpost a pelos t rabalhadores do

campo (rurais) que são gradat ivament e expulsos do campo em funç ão da
expansão do grande capit al na agr icu lt ur a. Assim, “part e da população
rural encont ra-se sempre na iminência de t ransfer ir -se para as file ir as do
prolet ar iado ur bano [...] e na espreit a de cir cunst ânc ias favoráveis a essa
t ransferência” ( MARX, 1999, p . 746). Est a população est á sempr e se
dir igindo às c idades, o que pressupõe a exist ência de superpopulação
lat ent e no campo. Isto, de acordo com Mar x (1999, p.746), exp lica o
rebaixament o do salár io dos t rabalhadores rurais, o que os coloca sempr e
“co m o pé no pânt ano do pauper ismo”.
A t erceir a cat egoria cr iada por Mar x, par a explicar a for ma que o
capit al dispensa t rabalho humano excedent e, é a for ma est agnada. De
acordo com aut or, est a se const it ui a part ir do exér cit o at ivo de
t rabalhadores, mas co m ocup ação complet ament e irregular. E la
proporciona, assim, ao capit al, um reser vat ório inesgot ável de força de
t rabalho disponíve l. Sua cond ição de vida cai abaixo do nível nor mal da
classe t rabalhadora, e exat ament e isso faz dela uma presa fácil par a
cert os ra mos de exploração. E la é caract er izada pe lo máximo de t empo
de ser viço e mínimo de salár io (MARX, 1996, p. 272).
Fina lment e, o mais pro fundo e deplorável níve l de sediment o da

superpopulação relat iva habit a na esfer a do pauper ismo. Ou seja, é
deno minado por Marx de lumpemproletariado , co mpost o pelos
vagabundos, prost it ut as, indigent es, dent re out ras for mas de degradação
da vida humana, camadas sociais alt ament e descart áveis e desnecessár ia s
para o capit al.
Co mo se ver ifica, é co nst it ut ivo da lógica do cap it al o pauper is mo

e a miser abilidade humana, logo a exclusão social dos desvalidos. Nas
palavras de Mar x (1996, p. 273):
156
o paup er is mo const itu i o as ilo par a inválidos do ex ér cit o

ativo de tr abalhador es e o p es o mor t o do ex ér cit o
industr ia l de r es er va. Su a pr odu ção está inclu ída na
pr oduçã o da sup er p opu laçã o r elativa, sua necess ida de na
necessida de dela, e a mb os constitu em u ma condiçã o d e
exist ência da pr odu çã o cap italista e do des envolviment o
da r iqu eza.
No ent ant o, prior izar os seg ment os socialment e excl uídos co mo

público pr ior it ár io, como faz os P lanos, parece cr iar uma falsa impressão
que os „exclu ídos‟ passarão a int egrar os aparat os de prot eção do Est ado,
aspect o cont radit ório quando se obser va as bases po lít icas e eco nô micas
em que se sust ent am aqueles P lanos e que acabam por cont r ibuir para a
manut enção da exclusão social. Mencio nar a qualificação como polít ic a
social e fat or de inclusão e co mbat e a pobreza não garant e a efet ividade
de t al pressupost o, mas apazigua, despolit iza, assim co mo suaviza o
carát er per ver so da exclusão, além de minimizar a possibilidade de
conflit os sociais, no âmbit o da sociedade capit alist a.
Alé m disso, a est rat égia dos P lano s, ao se t er como pressupost o a

amenização da po breza e a inc lusão social, quer sina lizar que o Est ado
t em cumpr ido sua part e ao pro mover po lít icas co mpensat órias de r edução
da miserabilidade humana, co m po lít ica de qualificação da força de
t rabalho. Co m isso, quer isent ar -se da função que assume no processo de
reprodução do capit al.
A “equacio nação” da po breza mediant e po lít icas sociais

co mpensat órias é, de acordo com Sa mpaio (2007, p. 7), vist a de duas
for mas pelo capit al:
a pr imeir a, como decor r ent e de u m pr ocess o hist ór ico d e

exclusã o e dis cr imina ção s ocia l e qu e, p or iss o, a ess es
gr up os des favor ecidos dev em- s e of er ecer p olíticas
comp ensat ór ias; e a s egu nda, s e dá no â mb ito do ideár i o
de individualida de, na “ incapacidade” do indivídu o d e
sair do esta do de p obr eza, assim invest e -s e em p olítica s
de f or maçã o de mã o de obr a, conhecidas p or polít icas d e
expansã o da f or maçã o da f or ça de tr abalho, ou ta mb é m
157
em p olít icas de f ocalização no at endiment o a populaçã o

desfa vor ecida.
Co mo est rat égia do próprio capit a l int ensifica - se, nos países e m
“desenvo lviment o”, polít icas públicas compensat órias vo lt adas par a a
for mação e “r edução da desigualdade social”, não demo nst rando que as
quest ões sociais est ão present es no processo hist ór ico da lut a de classes,
desde a or igem do sist ema capit alist a de produção. Port ant o, ainda
argument a Sampaio (2007, p. 7): “no sist e ma socio met ábo lico do capit al,
sempre haverá po lít ica social, sobret udo as de car iz co mpensat ória 79 e
sempre haverá pobreza, po is est a é resíduo da sust ent ação sist êmica do
capit al. Deve-se não soment e compreender o ser -aí do sist ema capit al,
mas o “ainda- não ser”.
No âmbit o do PNQ e do PLANFOR, a quest ão social co mo po lít ic a
de inc lusão é apresent ada co mo algo capaz de ser reso lvido co m a
simples part icipação dos sujeit os sociais em processos for mat ivos.
Parecem inexist ir mediações ent re aqueles planos e a s condições de
dese mprego e precar ização das for mas de t raba lho. Os P lano s
apresent am- se co mo uma panaceia, pois, a part ir deles, t odos os
t rabalhadores sairão da sit uação de exclusão social, e o país t erá
desenvo lviment o, bast ando, para isso, que os t raba lhadores se
qualifiquem pro fissio nalment e, invist am no seu capit al humano e
cult ural, confor me anunciado pelas t eses da empregabilidade. Logo,
encont ra-se implíc it o, nest a argument ação, para os que não se
qualificar em, melhorando, assim, sua capacidade de empregabilidade e a
79
Com o d est a que de ssa a ss er t i va , n ã o si gn i fi ca que s e ja m os c on t r ár i os à
i m pl em en ta çã o de p ol í t i ca s s oci a i s. E nt r et ant o, c om pa r t ilh a m os da a cepçã o d e Ca st el
(2003) e Sa m pa i o (2007), em vi r t ude d e a s m es m a s [pol í t i ca s s oci a i s] em er gi r em em
m om en t os de pr e ca r i za çã o de di r ei t os e a us ên ci a de ga ran t i a s soci a i s por pa r t e do
E st a do. Ou s eja , a p ol í t i ca s oci a l a pr esen t a -se c om o pa l i a t i vo pa r a r esol ver os
pr obl em a s da vel h a quest ã o s oci a l . Out r o a utor que di scut e a pr obl em á t i ca da s
pol í t i ca s s oci a i s é O ffe (1989). Na vi sã o de O ffe, a s pol í t i ca s soci a i s sur gem co m o
um a for m a que o E st a do t en ta r esol ver os pr obl em a s da tr an sfor m a çã o dur a doura de
t ra ba l h o nã o a ssa l a r ia do, em t ra ba l h o a ssa l ar ia do. Nes se i n t en t o, com a
i n dustr ia l iz a çã o, há um pr oces s o de pr ol et a r iza çã o pa ssi va . Pa r a um est udo m a i s
a pr ofun da do s obr e o t em a , ver o l i vr o: O FFE CLA US. Pr obl e mas e str ut ur ai s d o
Estad o c api tal i sta . E di t or a t em po br a si l ei r o: Ri o de Ja n ei r o, 1989.
158
consequent e conquist a de um emprego no mercado for mal de t rabalho,

que a possível culpa não é do Est ado, que o fert ou qualificação
profissio nal, mas dos indivíduos que se mant iveram inempr egáveis,
confor me problemat iza Gent ili (2002, p. 54-55):
O discur s o da empr egab ilida de r econhece exp lícita ou

imp licita ment e qu e, na comp et içã o acir r ada p elos p oucos
empr egos qu e o mer cado de tr abalho of er ece, ex ist e
tamb ém a p oss ib ilidade do fr acasso. Ist o é, ex ist e a
poss ib ilidade de qu e as p ess oas, ap esar de ter invest id o
no des envolviment o de suas capacida des “ empr egatícias”,
nã o t enha m su cess o na disputa p elo empr ego e,
cons equ ent ement e, acabar ão s endo des empr ega dos ,
empr ega dos em condições pr ecár ias – ou inempreg áveis .
O conceit o de inempr egá veis pa r ece tr aduzir , no s eu
cinis mo, a r ealida de de u m dis cur s o qu e enfatiza a
educaçã o e a es cola, nas suas dif er ent es moda lida des
inst ituciona is, [ qu e] constitu em s im u ma esf er a d e
f or mação par a o tr abalho. Só qu e essa ins er ção dep en d e
agor a de ca da u m de nós. Algu ns tr iu nf arão, outr os
fr acassar ão.
O cinismo e o simu lacro em t orno da qualificação par a

empregabilidade são recorrent es nos P lanos. Vejamo s:
[...] a qualificaçã o agr ega va lor ao tr abalho e a o

tr abalha dor . Aum enta as chan ces d e obt er e manter
trabalho. Amp lia as op or tu nida des de ger ação de r enda.
Melhor a a qualida de dos pr odut os e s er viços. T or na as
empr esas ma is comp et itivas. Torna o traba lhador mais
compet ente [ empr egá vel]. E, p or tudo iss o, é direito d o
trabalhador , em u ma s ocieda de qu e qu er o
des envolviment o sust entá vel, com just iça e eqü ida d e
[sic] s ocial ( BR ASIL/ PL ANFOR, 2001, p . 62, gr if os
noss os ).
[...] O PNQ estab elece u ma ar ticu laçã o entr e o T r abalho,
a Educação e o D es envolvi ment o, consider ando a
qualificação social e profissional um direi to do
trabalhador e instrumento indisp ensá vel à sua inclusão e
aumento da sua perma nên cia no m ercado de trabalho [ ou
s eja, tor nar -s e empr egá vel] ( BR ASIL/ PNQ, 2009, p. 01,
gr if os noss os).
Just ificar que a quali ficação é u m di reit o é um aspect o recorrent e

nos discursos dos P lanos; est a ju st ificat iva parece anular a
responsabilidade do Est ado co m a garant ia de empr ego e geração de
renda. Os P lano s são enfát icos quant o à necess idade de os t rabalhadores
159
se qualificarem para aument ar, mant er ou conseguir o novo emprego,

mas silenciam as co ndições po lít icas e econô micas que co loca m
t rabalhadores em sit uação de ext rema misér ia humana co m a falt a de
emprego.
Ambos os P lanos aderem à t ese da empregabilidade. A

empregabilidade vist a sob a per spect iva cr ít ica de Gent ili (2002) acaba
co m a concepção de emprego e renda como esferas do dir eit o e lança
para o indivíduo a responsabilidade de possuir det er minadas condiçõe s
de empr egabilidade. Ent ret ant o, a part icipação em processos for mat ivo s
pode at é cont ribuir, mas não ga rant e a inserção no mercado de t rabalho e
o aument o de renda. Est a depende de outras var iáveis co locadas em ação
em processos co mpet it ivos, co mo ana lisa o aut or:
Não s e tr ata de u ma empr egab ilida de abstr ata e s im da

empr egab ilidade colocada em moviment o n u ma lógica
comp et it iva. Os indivídu os p odem t er u ma gr an d e
condiçã o de empr egabilida de, mas o qu e t or na concr etas
as op or tunida des de empr ego e r enda nã o é o quantum d e
empr egab ilidade qu e p ossu em, e s im a ma neir a como,
nu ma lógica comp et it iva, essa empr eg abilida de é
coloca da em pr ática na hor a de concor r er pelo ú nic o
empr ego. N ess e s ent ido, fazem par te da emp r egabilida d e
conheciment os vincu lados à f or mação pr ofissional, ma s
tamb ém o capita l cu ltur al s ocialment e r econ hecido, além
de det er mina dos s ignifica dos ou disp os it ivos d e
dif er enciaçã o qu e entr am em jogo nos p r ocess os d e
s eleçã o e distr ibu içã o dos a gent es econômicos : s er
br anco, s er negr o, gor do, ma gr o, s er nor destino, etc.
(GENT ILI, 2002, p. 55).
Alé m da qualificação necessár ia para uma inserção no mu ndo do

t rabalho, há out ros at ribut os de nat ureza subjet iva/o bjet iva co locados e m
ação na busca por uma ocupação profissional. Os enunciados dos P lano s
não levam em co nsideração t ais aspect os, apenas reforçam que a
responsabilidade pela falt a de desenvo lvim ent o do país é ocasio nada pela
baixa qualificação dos t rabalhadores, como é r at ificado no enunciado: a
qualificação co mo f ator de desenvolvimento e geração de t rabalho e
dist r ibuição de renda (BRASI L/PNQ, 2008).
Não obst ant e, o Minist ér io do Trabalho e E m prego, co mo

elaborador da refer ida po lít ica, não mencio na em mo ment o algum as
160
condições parado xais que aco mpanham t ais P lanos. É silenciado 80 o

modelo socioeco nô mico capit alist a que exclui milhares de t rabalhadores
do mundo do trabalho, co locando -os em cond ições de vida e de t rabalho
degradant e. A dinâ mica do próprio modelo socioeconô mico não consegue
empregar t odos os t rabalhadores qualificados no mundo da econo mia; é
iner ent e à sua dinâ mica de acumulação ampliada à exclusão social 81.
Os P lanos silenciam a inc lusão polít ica garant ida a “alguns”, na

definição dos rumo s do país, refer ent e à definição da po lít ica econô mica,
pois part icipar da econo mia significa part icipar dos lucros e ganhos ;
significa co mpart ilhar as r iquezas socialment e produzidas pelo s
t rabalhadores. O discur so enunciado faz menção à ideia de r enda, ma s
não de r iquezas. A renda gar ant e o mínimo à sobrevivência, mas o acesso
às r iquezas mat er iais co nt r ibui para o desenvo lviment o das
pot encia lidades humanas. A apropr iação de riquezas possibili t a a
part icipação em at ividades cr iat ivas no t empo livre e na plena liberdade
humana, co mo alude Bezerra (2009, p. 4):
Riqu eza é ger alment e a dmit ida como ex cedent e

econômico. Mas r iqu eza nã o é dinheir o, meio de tr oca.
Riqu eza é o r esu lta do daqu ilo qu e a s o cieda de s e apr opr ia
comb ina ndo r ecur s os mat er iais [ de] qu e disp õe par a
satisfazer as necess idades e des envolver as
pot encialida des hu ma nas. Necess ida des qu e sã o
satisf eitas com como dida des e meios de ex istência. Ist o
80
E m n oss o est ud o, n ã o t r a ba lh a m os c om t e or i a da An ál i se do Di scur s o d e or i gem
fr a n cesa , fun da m en t a da em Pêch eux, e Ba kt h in ; en tr e t an t o, ut il i za m os um a de sua s
ca t eg or i a s a na l ít i ca s que é o si l e nc i ame nt o . Si l en ci a m en t o pa r a est a a bor da gem n ã o
depen de d o di t o pa r a si gn i fi ca r ; “o se nt i do do si l ê nc i o não de ri v a do se nt i do das
pal av ras” é o que expr es sa e c on cei t ua Or lan di (2007) n o seu l i vr o: “pol í t i c a do
si l ê nc i o ”. E st e se de fi n e pel o fa t o d e qu e, a o di z er a l go, a pa ga m os n ece ssa r i a m en t e
out r os s en t i dos p ossí vei s, m a s i n desejá vei s, em um a si t ua çã o di scur si va da da . [. . . ] se
di z „x‟ pa r a n ã o (dei xa r ) di z er „y‟, est e s en do o sen t i do a se de s ca r t ar do di t o. É o
n ã o di t o n ece ssa r i a m en t e excl uí do. Por a í se a pa ga m os sen t i dos que s e quer evi t a r ,
sen t i dos qu e p oder i a m in st al ar o t r a ba lh o si gn i fi ca t i vo d e um a „out r a ‟ for m a çã o
di scur si va (ORLA NDI, 2007, p. 75).
81
Del Pi n o (2009, p. 70) a n a l i sa qu e a di n âm i ca de excl usã o s oci a l t em um a r el a çã o
de ca usa e e fei t o di r et a com a con c en tr a çã o de pod er que h oje s e des en vol ve e qu e
n ã o en con t ra para l el o n a hi st ór i a da h uman i da de. As c on qui st a s t ecn ol ógi ca s, pa r a
est e a ut or , sã o a pr opr ia da s pel o gran de ca pi t a l, n ã o par a que t odos t r a ba l h em m en os,
m a s par a que um gr upo de pr i vi l egi a dos da h uma ni da de con sum a em det ri m ent o da s
n eces si da des da m a i or ia .
161
é, as mer ca dor ias qu e pr op or ciona m b em estar e, quan d o

r elativa ment e abu nda nt es, t emp o livr e ou lib er ado.
T emp o no qual s e vive a lib er da de p lena ment e, onde [s ic ]
o s er des envolv e ativida des sup er ior es : a cu ltur a e o
pr ópr io apr imor a ment o das f or ças pr odut ivas do tr abalho.
Out ro aspect o import ant e que nos chama at enção é a ideia de

geração de trabalho . Os P lanos são enfát icos quant o ao papel da
qualificação profissio nal, que é cont r ibuir com a geração de t rabalho e
renda. No ent ant o, ao analisar t al propósit o, ver ificamo s cert o
desco mpro met iment o em re lação às refer idas po lít icas, po is, segundo seu
lo cut or, o MTE, gerar t rabalho não é o mesmo que garant ir emprego.
Est ar empregado significa est ar ampar ado socialment e, o que ser ia o
papel de uma po lít ica pública de qualificação e de emprego e rend a.
A concepção de t rabalho co mo qualquer at ividade, pr esent e no s

discur sos do locut or dos P lanos, reconhece que o papel dest es não é
garant ir dir eit os sociais, t ais co mo: previdência, seguro -desempr ego et c.,
mas a const ant e empr egabilidade nas ocupações qu a lificadas. Est e
aspect o é sufic ient e para demo nst rar o paradoxo dos refer idos P lanos.
Assumindo est a diret r iz, não há co mo enfrent ar as condições econô mica s
de exclusão social e o modelo de Est ado paut ado nos marcos do
neo libera lismo que co m essa diret r iz just ifica que a responsabilidade do
dese mprego é do indivíduo e não dos condic io nant es econô micos e das
opções polít icas go ver nament ais.
O problema do emprego/desemprego não é encar ado como uma

quest ão da reprodução do capit al, mas como de nat ureza part icular ; dessa
for ma, cabe ao t rabalhador adequar - se às exigências da reest rut uração
produt iva, po is, nest e cont ext o hist órico, o significado público de
emprego fo i dest ruído. Confor me analisa Sales (2006, p. 78),
o des empr ego ga nhou dimensão ímpar de dr ama s ocia l.

N egado como qu estã o s ocial, p er deu s ignificado púb lic o
e colab or ou par a qu e o Esta do s e ex imiss e da aplicaçã o
de ações concr etas voltadas ao enfr entament o d o
des empr ego, contr ibu indo, ta mb ém, par a o es vazia ment o
do tr abalho, da edu cação e da qua li f icação como dir eit os.
Ref or çou, s em assu mi - la exp licita ment e, u ma p er cepçã o
pr ivat iza nt e de ta is p olít icas, tr ansf er indo a
162
r esp onsab ilida de da nã o contr atação das emp r esas par a os

tr abalha dor es.
A co ncepção de inclusão social suspende, disso lve e apaga do

hor izont e dos suje it os sociais, que co mpõ em o campo de forças po lít icas
do t rabalho, as lut as sociais e os conflit os, ao t empo em que se busca
demo nst rar que vivemo s em uma sociedade demo crát ica, na qual t odos
t êm oport unidades de for mação. Logo, o t rab alhador pode se tornar
co mpet it ivo, se qualificado social e pr ofissio nalment e, post o que as
condições foram dadas aos grupos vulne ráveis; bast a que aproveit em a
oport unidade para que saiam das condiçõ es de miserabilidade. Co mo se
not a, há um discur so ideo lógico que pr opaga que as oport unidades de
inc lusão social via qualificação profissio nal exist em; o grande proble ma
que a faz não acont ecer é a ausência de empenho e dedicação por part e
dos trabalhadores.
Mesmo enfat izando que a po lít ica de qualificação é desenvo lvid a

co mo polít ica de redução da po breza, co mo obser vado em um do s
objet ivos do PNQ (2009) – inclusão social, redução da pobreza, combat e
à discri minação e diminuição da vulnerabilidade das popul ações , o rea l
significado da po lít ica de qualificação se alinha à dinâmica capit alist a de
elevação da produt ividade. Esse alinha ment o expressa out ro objet ivo –
elevação da produtivi dade, mel hori a dos serviços prestados, aumento da
competit ividade e das possibilidades de el evação do salário ou da renda .
PNQ (2009).
O discur so é claro. O real objet ivo da polít ica não é reduzir a

pobreza, mas aument ar a produt ividade e a co mpet it ividade econô mica
do País. A elevação dos salár io s ou da r enda é uma possibilidade, mas
não uma garant ia efet iva de concret ização. A art iculação ent re educação
e econo mia, ou seja, ent re relações de pr odução, o desenvo lviment o das
forças produt ivas e a qualificação da força de t rabalho parecem ser o
foco da po lít ica de qualificação dos t rabalhadores.
Est e aspect o é reforçado a part ir do argument o de Del P ino (2009)

acerca da subjunção das po lít icas sociais aos dit ames da econo mia. Par a
est e aut or, as polít icas sociais no Est ado neo libera l enfat izam a
163
produt ividade econô mica em det r iment o da garant ia de direit os, co mo se

pode analisar:
Os Estados neolib er ais dos pa ís es latino -a mer ica nos

constitu em-s e em ver da deir as dita dur as das class es
domina nt es s obr e o conju nt o dos/as tr abalha dor es/as.
Dir eit os s ociais conqu istados em déca das de lutas sã o
tr ansfor ma dos em “ des ejá veis ” mer ca dor ias. A edu c ação,
a saúde pú blica, a pr evidência s ocia l e outr os dir eit os d o
conju nt o da class e tr abalha dor a são tr ansf or ma dos em
mer ca dor ias ávidas p or lucr o. As políti cas sociai s
neoliberais incorp oram os con ceitos des envolvidos n o
mundo empr esarial, como “eficá cia” , “produtividade”,
“rendimento” e recriam uma ordem política baseada na
hegem onia de critérios econômicos , vitimando s et or es
socia is int eir os qu e não p odem dis putar no mer ca do o
acess o a sua dignidade ( DEL PI NO, 2009, p. 73, gr if os
noss os ).
As po lít icas implant adas co m foco na inclusão reforçam o que

Kuenzer (2002; 2007) t em deno minado de inclusão excludent e. Est as
polít icas não conseguem r eso lver o problema do desempr ego e
subempr ego, vist o que são polít icas que, quando analisadas sua nat ureza,
mant êm a e xclusão da força de t rabalho.
Ent ret ant o, quest iona -se: ser ia papel de programas de qualificação
reso lver o problema est rut ural das desigualdades sociais? Não obst ant e,
ver ifica-se que os P lanos fora m est rut urados co mo respost a ao problema
do desemprego e subempr ego, como fat ores det er minant es para ext inguir
a pobreza e a exclusão social de um número significat ivo de
t rabalhadores.
Gomes (2001) ana lisa os pilares que foram co nst it uindo a po lít ic a
de qualificação brasile ir a e sua relação com um mode lo de c resciment o
concent rador de r iquezas e disseminador da pobreza e exclusão.
A p olít ica social br asileir a de qualif icaçã o p r of iss ional é

f or matada a par tir de u m cont ext o autor itár io no int er ior
de u m modelo de cr es ciment o econômico concentr ador d e
r enda e socialment e exclu dent e. T em s ido qu est iona da
por u ma s ér ie de tr aços qu e a car acter iza como
pater na lista, client elista e qu e exclu i a participaçã o da
popu laçã o nos pr ocess os de t oma da de decisão,
evidencia ndo a pr ivatização do Estado p or s et or es da s
164
class es domina nt es, r estr ingindo, na pr ática , os dir eit os

de cidada nia (GOMES, 2001, p. 21).
Os desempr egados, precar izados e subempregados foram os

públicos pr ior it ár io s do PLANFOR; cont inua m sendo o público
pr ior it ár io do PNQ os segment os mais excluídos da vid a social e do set or
produt ivo. Est e aspect o revela que os P lanos ser vem co mo mecanis mo s
para mant er ocupada a população em at ividades for mat ivas, assim co mo
uma po lít ica de assist ência social aos pobres expugnados do mer cado
for mal de t rabalho. A difer ença básica ent re o PNQ e o PLANFOR, no
que t ange ao público pr ior it ár io, é que aquele se amp lia co m out ros
segment os de t raba lhadores, t ambém excluídos. Esse aspect o caract eriza
o carát er compensat ório das po lít icas, buscando amenizar a sit uação de
miserabilidade, mas nunca ext inguir a sit uação que a gera.
A const at ação dest e fenô meno reforça a t ese de S ales (2006, p.

209). Para o pesquisador, o PLANFOR se const it uiu co mo uma po lít ic a
co mpensat ória de for mação dos t rabalhadores para a infor malidade.
A p olít ica de educaçã o pr of iss iona l em nível bás ic o

dir eciona da aos tr abalhador es nã o p er mit e r omp er com os
pr ob lemas estr utur ais da s ocieda de br asilei r a, uma vez
qu e nã o é capaz de r emov er os obstácu los qu e imp ede m
os menos favor ecidos de saír em da p obr eza e a men izar a
desigualda de exist ent e no pa ís. [...] os mecanis mos da
polít ica par a atender às popu lações ma is vu lner ávei s
poder ã o s er vist os, apenas, como paliat ivos , substitutos
da ins er çã o no mer cado de tr abalho, enquant o o empr eg o
dess es s egment os nã o é viabil iza do.
Mas co mo fo i operada a inst it ucio nalidade das po lít ica s

consubst anciadas co m o PLANFOR e PNQ?
165
4.2.3. Est ratégias de op eracionalização das política s

comp ensatórias de redução d a pob reza – dimensões e
diret ri zes do PLANFO R e do PNQ
No t ocant e à operaci onali zação do PNQ, est e se est rut ura e m

P lanos Terr it or iais de Qualificação, P lanos Set or iais e Pro jet os Especiais
de Qualificação (P lanT eQs, P lanSeQs e ProESQs, respect ivament e). E le
não apresent a alt erações significat ivas em r elação à est rut uraçã o do
PLANFOR, baseada em P lanos Est aduais de Qualificação (PEQs) e
Parcer ias Nacio nais e Regio nais (P ARCs). Há apenas uma mudança de
no menclat ura, mas as finalidades co nt inuam as mesmas, assim co mo a
responsabilidade das secret ar ias de t rabalho e as co miss ões de empr ego
em realizar a gest ão, definir as diret r izes e proceder ao aco mpanhament o
e cont role social. O quadro ilust rat ivo 1 - nos ajuda a co mpreender
algumas caract er íst icas e est rat égias est rut urant es dos P lanos:
QUADRO - 1
Quad ro síntese das carac terí sticas bási cas do PLANFOR e PNQ
CARACTERÍSTICAS PLAN FO R PNQ
-E mpregabilidade e - Qualificação social

habilidades e paut ada na lógica da
co mpet ências – co mpet ência e
Concepção bási ca
descent ralização das empregabilidade;
polít icas. - descent ralização das
polít icas.
- P lanos est aduais; - P lanos Terr it oriais –
-Projet os Especiais Est ados e municípios;
(aco mpanhament o e -Projet os Especia is
super visão); (avanço conceit ual e
- Parcer ias (avanço met odológico);
conceit ual, - Planos Set oriais –
met odológico e emergenciais/est rut urant es
Formatação qualificação) – /set oria is – Cert ificação e
Cert ificação e orient ação profissio na l;
orient ação - Execução das ações de
profissio nal; qualificação pelas
- Execução das ações organizações da sociedade
de qualificação pelas civil.
organizações da
sociedade civil.
166
- Financiament o
-Financiament o público
público FAT ; FAT ;
- Convênio s co m
-Convênios co m
Inst ru mentos Secret ar ias Est aduais
Secret ar ias E st aduais de
prin cipai s de Trabalho ; Trabalho ;
- Convênio s -co m Convênio s co m
inst it uições se m fins
inst it uições sem fins
lucrat ivos. lucrat ivos.
- CODEFAT ; - CODEFAT ;
-Co missões /
-Co missões/ conselhos
conselho s est aduais e
est aduais e munic ipais de
munic ipais de
emprego (P lant e‟Qs)
emprego (ho mo logação
Formas de (ho mo logação obr igat ória) ;
parti cipação obr igat ória). - Comissões de
concert ação (P lanS e‟Qs);
- Audiênc ias Públicas
(P lanS e‟Qs) ;
- Grupos tr ipart it es de
aco mpanhament o.
FONTE: E laborada a part ir dos document os base do PLANFOR e do
PNQ.
Na co mplement ação das dire t r izes nort eadoras, enco nt ram-se as

seis pr inc ipais dimensões que fundament am o PNQ – “Dimensões
política, ética, conceitual, institucional , pedagógica e operacional ”
(BRASI L, 2003a; 2009). Apresent adas co mo prescr ições a sere m
seguidas, ver ificamo s que pe lo menos quat ro delas residem nos t rês eixo s
que est rut uravam o PLANFOR, a saber: Avanço Concei tual, Articulação
Institucional e Apoio à Soci edade Civil , não apresent ando difer enças
nem rupt uras subst anciais.
Cêa (2007) apresent a est as dimensões co mo seis “choques”

int roduzidos pelo MTE, que pret endem or ient ar a po lít ica nacio nal co m o
PNQ. Est as podem ser ass im sint et izadas:
a) assunçã o da dimensã o p olítica do PNQ como

polít ica púb lica, p or meio da exp licitação da pr ior ida d e
dos exclu ídos, da necess idade de d emocr atização do
Estado e da gar ant ia da distr ibu ição democr ática dos
r ecur sos;
b) mu da nça conceitual nor t eador a das ações envolvidas
no P lano (centr alidade da cat egor ia tr abalho,
qua lif icaçã o pr ofiss iona l como r elaçã o s ocia l);
167
c) r edimens iona ment o da dimensã o i nst itucional, qu e

ob jet iva t or nar ef etiva a vincu laçã o da qua lif icaçã o
pr of iss ional com as dema ndas fr ent e à polít ica de
empr ego (s egur o- des empr ego, int er media ção da mão - de-
obr a, ger ação de empr ego e r enda);
d) r ef or mu lação da dimensã o op er acional, com ênfas e
no p laneja ment o t er r itor ial, visa ndo sup er ar o domíni o
polít ico local na def iniçã o das ações de dis tr ibuição de
r ecur sos;
e) apr imor a ment o da dimensão p eda gógica, ga nha ndo
r elevo as iniciativas qu e visa m à ar ticu laçã o das a ções
de qualif icaçã o pr of iss ional c om a elevaçã o da
escolar idade dos tr abalhador es;
f) r ef or ço da dimensã o ét ica, por meio da intr ansigent e
tr anspar ência na imp lementaçã o das ações de
qua lif icaçã o pr of iss iona l e na distr ibu içã o de r ecur s os
(BR ASIL, 2003).
Est es “choques”, co mo deno minados po r Cêa, t inham co mo

objet ivo fazer ressurgir a qualificação profissio nal, co mo expressa u m
dos document os do MTE (2003): “O PLA NFOR est ava morto! O pacient e
estava na UTI morrendo, morto, e a gente preci sava dar um choque para
reani mar a qualif icação dentro do Mini stério do Trabalho ” (DQ/ MTE,
2010). Ent ret ant o, ao animar a qualificação profiss io nal, refez ressurgir,
confor me nossa análise, dimensões imanent es ao PLANFOR,
t ransmut ados ao PNQ.
No que t ange à dimensão jur ídico -po lít ica, o aspect o que no s
chama at enção é a necessidade de afir mar o reco nheciment o da
qualificação co mo direit o e polít ica pública 82. Est e aspect o fo i recorrent e
nos discursos sobr e o PLANFOR e per manece no PNQ. Est a dimensão
conser va o paradoxo do “novo já nasce velho ”. E m um co nt ext o de
perdas de dir eit os sociais, sob a anuência do Est ado na sua for ma
neo libera l, co mo legit imar o discurso da geração de t raba lho e renda no
P lano ?
82
Sa n t os (1990) e Ci a va t t a (1998) sã o en fá t i cos qua n t o a os a spe ct os que
ca r a ct er i za m a s pol í t i ca s públ i ca s. Pa r a est es a ut or es, a s pol í t i ca s públ i ca s s e
de fi n em com o obj et o d e l egi sl a çã o, devem t er recur s os or ça m en t ár i os a ssegur a dos e
c on t in ui da de e qual i da de n a sua r ea l iz a çã o.
168
Quant o à pr ior idade às populações excluídas e à ident ificação ent re

democrat ização do Est ado e descent raliz ação, Cêa (2007) obser va que
cont inua m sendo pr incípios or ient adores do PNQ, assim co mo fora do
PLANFOR. Isso, cont radit or iament e, significa “admit ir a cont inu idade
da exist ência das populações exclu ídas e a dificuldade de t ornar o Brasil
um país demo crát ico e just o socialment e”. A exclusão é hist ór ica e
est rut ural e não se ext ingue co m programas de qualificação. Ent ret ant o,
est es ser vem co mo for ma de at enuar a pobreza e miserabilidade da
população, sobret udo a da “superpopulação rel ativa ”, como já aludido
por Marx (1996;1999).
O P lanseQ t em sido a expressão mais pla usível e eficient e de ações

de assist ência social a est as populações, no âmbit o do PNQ. De P lano
set orial, de carát er emergencial, co mplement ar e po lít ica focalizada na
demanda do mercado de t ra balho, t em se co nvert ido co mo uma das
maiores ações do PNQ, em quase t odos os est ados da federação 83,
qualificando cerca de mais de 185 mil pessoas, só na área de co nst rução
civil, par a os benefic iár io s do Programa Bo lsa Família. Os P lanseQ s
desenvo lvidos foram nas áreas de: t ur ismo, eco no mia so lidár ia 84,
co mércio e ser viços, pet róleo e gás nat ural, t ecno logia da infor mação,
afrodescendent es, dent re out ras modalidades de planos set oriais de
qualificação. O cur ioso é que parece não exist ir cr it ér io s para esco l ha
83
A t í t ul o de i l ust r a çã o, a pr esen t a r em os a a çã o d os Pl a n seQs n os e st a dos
feder a t i vos. O Pl a n seQ da Const ruç ão Ci v i l foi i m pl a nt a do em 13 r egi õe s
m et r opol i t a n a s: Man a us, Bel ém , F or t a l ez a , Re ci fe, Sa l va d or , Bel o Hor i z on t e, Ri o d e
Ja n eir o, Sã o Pa ul o, Ba i xa da San t i sta (SP), Ca mpi na s (SP), Cur i ti ba , Por t o Al egr e e
Di st r i t o Feder a l e ent or n o, V it ór i a, Goi â ni a , Pa l m a s, Sã o Luí s, Ar a ca ju, Ma cei ó e
Ca m po Gr an de. E m Nat a l, o Pl a n seQ da E con om i a Sol i dá r i a t eve c om o m et a
qua l i fi ca r cer ca de 5. 535 t r a ba l h a dor es de em pr een di m en t os e c on ôm i c os s ol i dá r i os
n os s egm en t os da pe sca , a gr i cul t ur a , ar t esa na t o, c o m ér ci o e c on fec ç õe s. N o Cea r á , o
Pl a n seq T r a ba lh o dom ést i c o ci da dã o t e ve c om o m et a qua l i fi ca r 6. 500 j oven s
cea r en ses e ca pa ci t a r m a i s 40 mi l a t é 2014. Ba st a sa ber se h á t ant a s pess oa s a s er em
qua l i fi ca da s n est a s r egi õe s do pa í s.
84
Al ém da r ea l i z a çã o d e vá r i os Pl a n seQs já r ea l i z a dos, foi r ea l i z a do o da E c on om i a
sol i dá r i a Pl an seQ/ E cos ol , pr op ost o em 2008 pel o MT E , a t ra vés da S PPE , e a
Se cr et a r ia Na ci on a l de E con om i a Sol i dá r i a (SE NAE S) ca pa ci t ou 4. 030 a l un os
a t en di dos pel o Pr ogr a m a , r ea li z a do em ci n co r egi ões d o pa í s; t a m bém for a m
ca pa ci t a dos 800 edu ca dor es em qua se t od o t er r itór i o n a ci on a l. O va l or t ot a l foi de 3
m i lh ões d e r ea i s. Con t ou c om a pa r cer i a do In st it ut o Pa ul o Fr ei r e e or ga ni z a ções qu e
a t ua m com a poi o, a ss ess or i a e for m a çã o de em pr een di m en t os sol i d á r i os or ga n iz a dos
em r ede.
169
das áreas, assim co mo deixa espaço para falt a de planejament o dos

est ados, no tocant e à qualificação, como se pode obser var:
[...] as dema ndas são ident if ica das a par tir de iniciativa s
empr esar ia is, socia is ou gover na mentais, cu j o
atendiment o nã o t er ia s ido passível de ant ecipaçã o n o
pla neja ment o dos estados ou mu nicíp ios convenia dos a o
PNQ (MT E, 2007).
A r ealização de um cont ingent e expressivo de ações de qualificação,

via P lanseQs, dá- se pela possibilidade nor mat iva que ele art icula ao
garant ir, em mu it os co nt ext os, dispensa de licit ação e inexibilidade por
part es das inst it uições execut oras, bem como acesso ao plano via e menda
par lament ar 85 (MT E, 2008, p. 8).
O r it ual par a acesso ao P lanseQ, sinaliza sua relação co m as

cat egorias-chave que or ient aram a reforma regencial do Est ado no
cont ext o brasileiro – “Descent ralização, concert ação e parcer ia”.
Vejamo s co mo ele funcio na:
Por iniciativa do MT E ou dos esta dos, são apr es enta das

pr op ostas de P la nS eQ, qu e s er ã o debatida s de “f or ma
par ticipat iva” p or mei o de u ma audiência pú blica 86 com a
par ticipaçã o dos agent es púb licos, pr iva dos e s ociais
envolvidos. Ser á f or ma da u ma Comissão de Concer taçã o,
qu e dev er á elabor ar e sub met er à apr eciaçã o d o
D epar tament o de Qualif icaçã o do MT E o pr ojet o
p edagógico, matr iz de qua lif icaçã o e f lu x ogr ama de pr é e
pós pr ocess o de qua lif icação (MT E, 2008).
A co missão de co ncert ação é for mada pelo empresar iado, sindicat os,
organizações do t erceiro set or e gover no. As propost as são apresent adas
e aprovadas nessas co missões, às quais cabe fazer o mo nit orament o e
85
E m 2008, for a m a pr ova dos R$150 m i l h ões pa r a a execu çã o do Pl a n seQ, vi a em en da
pa rl a m en t ar. As en t i da des que a der i r am a os Pl a n seQs, n est a m oda l i da de, t i ver a m a
obr i ga t or i eda de de i n ser i r pr ofi s si on a lm en t e ce r ca de 30% d os t r a ba lh a dor es qu e
pa ssa r em pel os pr oc ess os de qua l i fi ca çã o pr ofi ss i on a l (MTE , 2009).
86
E m n ovem br o d e 2009, t i ve a op or t uni da de de p a rt i ci par de um a a udi ên ci a públ i ca
pr om ovi da pel o MT E – Di r et or i a de Qua l i fi ca çã o e a D RT – D el ega ci a d o
T ra ba l h o/ AL pa r a di scus sã o d e 1. 000 m et a s pa r a o Pl a n seQ T ur i sm o. Na a udi ên ci a
est a va pr es en t e o Si st em a “ S” , se cr et a r ia s de gover n o, ONGs, OSCIP, Si n di ca t os
(For ça Si n di ca l e CUT ). Par a n ossa sur pr esa , a pr opost a já est a va de fi n i da e
el a bor a da pr evi a m en t e pel o Si st em a “S” . O pa pel n a quel a s in sti t ui çõe s er a
m er am en t e fi gur at i vo.
170
fiscalização das ações ( MTE, 2008). Ent ret ant o, as ações dessa s
co missões são frágeis e mar cadas por ambiguidades e cont radições. De
acordo com Oliveira Veras (2007), as Co missões de E mprego
vivenciar am duas pr incipa is referênc ias hist ór icas. A pr ime ira é marcada
pelas conquist as sociais dos anos 1980, part icular ment e quant o à
ampliação de espaços de part icipação na gest ão das po lít icas públicas, na
for ma de conselho s e fóruns públicos. A out ra, pela fort e pressão
conjunt ural dada pe las dinâ micas neo liberais, que redefine m o papel do
Est ado na so lução das quest ões públicas, buscando ext rair o carát er de
quest ão social de int eresse público de um grande número de t emas
sociais. Diant e dessas sit uações quase simult âneas, os co nselho s de
gest ão pública est abelecem uma ambiguidade ent re a condição de
espaços e de oport unidade de part icipação cidadã e a condição de recur so
e de est rat égia de coopt ação polít ica. Não obst ant e, t al ambiguidade
subjacent e aos conselho s de co nt role social t e r mina por gerar os ma is
dist int os desvirt uament os da função social que deve assumir as
co missões, sendo sua at uação inócua, bem co mo funcio nando co mo u m
obst áculo no conflit o no campo de força do t rabalho.
4.2.2.4. Parti cipação d a sociedade civi l nas po líti cas d e

quali ficação como exp ressão da reforma gerencia l
neoliberal: con sen so, tercei ri zação e p ri vati zação
Out ro aspect o t ípico dos P lanos é a ênfase na part icipação da

sociedade civil em t orno de um mo viment o de consenso, como est rat égia
para co nso lidação dos P lanos. E st a part icipação soa um t ant o per igosa
em t empos neo liber ais, sendo est a “sacralizada co mo o lugar da
negociação, da eficiência das ações e o Est ado sat anizado”, co mo
inefic ient e, incapaz de pro mo ver po lít icas públicas co m efet ividade
(MOT A, 2010, p. 11).
Co mo se o bser va, as cat egorias “co nsenso” e “part icipação” faze m
part e de uma ação est rat égica do Est ado para implant ação da po lít ica
nacio nal de qua lificação co m o PNQ. Ent ret ant o, é nít ida a função
mer ament e ornament al que t êm assumi d o as inst it uições socia is, be m
171
co mo os sujeit os que int egram a refer ida po lít ica; est es, desde o iníc io
da const it uição do Plano, t êm ser vido apenas para va lidar as diret r izes e
ações, já previament e definidas pelo s agent es do Est ado.
Analisemo s, ainda, o ut ros argument os de sust ent ação e legit imação

dos refer idos P lanos, no que t ange às just ificat ivas para part icipação das
inst it uições sociais. Numa pr imeira análise, mer ece dest aque o r it ual de
acesso ao fundo público pelas ent idades execut oras. Est as at ra vés de
processo selet ivo apr esent am seus pro jet os inst it ucio na is e efet ivam os
cursos de qualificação profissio na l e social.
Acerca da part icipação dessas organizações, Veras (2006, p. 22 -

23), numa t ent at iva de explicar, assim como just ificar a int er vençã o dos
novos suje it os que part icipam da po lít ic a de qualificação, ass im co mo
seus pro jet os, propost as pedagógicas, cont eúdos e arranjos inst it ucio na is
que disput am, const rói para fins heur íst icos um esquema explicat ivo das
pr incipais post uras e concepções d esses sujeit os, a part ir do modelo de
t ipos ideais weber.
Assim, Veras (2006) define t rês t ipologias de visões de
int er venção, que, na perspect iva do autor, são complexas e
cont radit órias. São elas: a vi são liberal, clienteli sta e republi cana .
A visão liberal, na ót ica do aut or, t em apost ado, pr ior it ar iament e,
em noções co mo empr egabilidade, co mpet ência e parcer ia ( no sent ido da
pr ivat ização da problemát ica do t rabalho e da renda, ass im co mo da s
polít icas públicas co ncebidas para lidar com t al proble mát ic a).
Sob t al po nt o de vist a, as po lít icas de qualificação são orient adas a
at uarem sob uma est rat égia que, no essencial, t ransfer e respo nsabilidade
do Est ado para os indivíduos e car act er iza -se co mo po lít ica de carát er
co mpensat ório. São assim est rut uradas para coadunarem- se plenament e
co m as inic iat ivas e referências discursivas do setor privado.
A visão client elist a se ut iliza do acesso pr ivilegiado aos gest ores
das po lít icas públicas co m o fim de beneficiar - se co mo execut or,
conselheiro, cursist a ou como gest or. As mot ivações são merament e para
fins pr ivados.
172
A visão republicana ser ia aquela que t oma a po lít ica de

qualificação sob a perspect iva dos direit os sociais, do conflit o e da
cont radição social, da inserção co mo um element o const it ut ivo de um
sist ema público de t rabalho e r enda, do seu va lor est rat égico co mo part e
de uma po lít ica de desenvo lviment o sust ent ável, e da art iculação ent re
for mação propedêut ica, t écnico -profiss ional e cidadã. É cr ít ica e m
relação às out ras visões. P ara efeit o de desco be rt a, ident ificamo s que a
últ ima perspect iva parece ser a que menos t em adquir ido evidência,
quando se analisa a inst it ucio nalidade da po lít ica de qualificação no
cont ext o brasile iro.
No tocant e ao aspect o referent e ao processo de seleção e
cont rat ação das ent idades execut oras, não há difer enças ent re o Planfor e
o PNQ. Ambos ut ilizam/ram, co mo for ma de cont rat ação dos ser viços, a
dispensa de licit ação/ inexibilidade. Est a for ma possibilit a/ou ma ior
flexibilidade na cont rat ação, e est a flexibilidade, em t ese , dever ia
per mit ir um ma ior engaja ment o de ent idades menos organizadas
administ rat ivament e. E nt ret ant o, não é isso que vem ocorrendo, ou
ocorreu, na consecução dos P lanos 87. A fo r ma que considera mos a ma is
plausível a ser ut ilizada ser ia a licit ação pública , confor me analisa Rosa
(2007, p. 153):
Esta for ma de s eleçã o, em pr incíp io, democr atiza as

poss ib ilidades de acess o às ent ida des ex ecut or as ao
pr ogr ama e gar ant e ma ior lisur a do pr ocesso s eletivo.
Entr eta nt o, essa mes ma f or ma, na pr ática t em
compr omet ido a noçã o de par cer ia pr econiza da p elos
Planos [Pla nf or e PN Q] e tr ansf or ma ndo a contr atação em
mer a compr a e venda de pr estaçã o de s er viços. Ist o
por qu e, as ent ida des contr atadas se enga jam na polít ica
de qualif icação ap enas par a ex ecutar ações educaciona is
pr evia ment e def inidas pela ent idade gest or a do Pla no,
nã o par ticipando do pr ocess o de p laneja men to des de s eu
início; assim, emb or a s e t enha gar ant ido a contr atação d e
or ganizações com b ons quadr os t écnicos e cer ta
exp er iência na ár ea de qualif icação, f or a m a pr ovadas, na
licitaçã o, ex ecut or as qu e t êm p ouco compr omiss o com a
87
A T CU, desd e os a n os de 2001 a 2008, vem de n un ci an do a a t ua çã o de i n st i t ui ções
que n ã o a pr esen t a m per fi l pa ra r ea l i z a çã o da pol í t i ca de qua l i fi ca çã o. V er r el a t ór i o:
h tt p: / / port a l 2. t cu. gov. br / por t a l / pa g e/ por t a l /T CU/ publ i ca c oes_i n st i t uci on a i s/ r el a t ori o
173
client ela e p ouca fa miliar idade com o mu ndo do tr abalh o

loca l.
No ent ant o, mesmo co m for mas mais democrát icas de acesso ao

fundo público, não se consegue impedir as manobr as po lít icas qu ant o ao
uso dos recursos.
Quant o aos cursos de qualificação no at ual for mat o, visam at ender

às demandas pro fissio nais dos t err it órios que podem ser uma reg ião ou
um município. A est rut uração e o for mato dos P lanos são definidos a
part ir das co missões munic ipais de empr ego. É exigência do Minist ér io
que os P lanos reflit am as possibilidades e pot encia lidades dos t err it órios,
e que, além dos recursos previst os pelo FAT ( Fundo de Amparo ao
Trabalhador), as secret ar ias est aduais e municipais co mple ment em os
recursos co m out ras font es par a at ender às demandas de qualificação,
assim co mo as inst it uições co m as cont rapart idas.
Essa pr errogat iva revela que a “descent ralização” nada ma is é do

que just ificat iva para as unidades feder at ivas assumir em uma part e do
co mpro misso financeiro co m a manut enção da po lít ica nacio nal.
Port ant o, a função do MTE é a liber ação de recur sos mínimo s e
manut enção da função gerenciadora no cenár io po lít ico. Essa cadeia de
descent ralização é a mesma quando se obser va o PNQ. E m t odas as sua s
et apas de gerenciament o e direção polít ica, est e é realizado pelo Est ado e
seus t écnico s, seja em níve l nac io nal, seja est adual ou munic ipal, mas a
execução efet iva das ações fica sob r esponsabilidade das ent idades
execut oras, em sua ma ior ia ONGs, OS CIPs , sindicat os, Sist ema “S ”,
dent re out ras. O Est ado, como agent e de mando, que personifica o
capit al, apenas dist r ibui recursos no mer cado da qualificação, e, como
result ado, amort ece inst it uições import ant es no âmbit o da cr ít ica e no
embat e po lít ico co m o sist ema social impost o. Assim co mo ser ve de
mediador e “educador do consenso”.
Há out ro aspect o a ser enfat izado quant o ao papel que assumir a m

as inst it uições da sociedade c ivil, co m as relações que co meçaram a ser
est abelecidas ent re o Est ado e a socieda de. No início da década de 1980,
co meçou a ser const ruído um espaço ocupado por uma sér ie de
174
inst it uições que se sit uam ent re a esfera do mercado e do Est ado,
deno minado de esfera pública não -est at al ou organizações do Terceiro
Set or, que abarcam um conjunt o de organizações da sociedade civil,
ent re elas, as ONGs. Est as inst it uições começaram, a part ir da segunda
met ade da década de 1990, a at uar no desenvo lviment o de projet os, na
prest ação de ser viços sociais e na assessoria às organizações populares
de de fesa de dir eit os, e est ão, genuinament e, r elacio nadas à
desregulament ação do papel do Est ado na econo mia e na sociedade.
O Est ado t ransfer e parcelas de responsabilidade par a as

co munidades organizadas, em ações de parcer ia co m as ONGs,
reforçando a cent ra lidade das cat egorias que marcara m a refor ma do
Est ado: “ef iciência, descent rali zação, parti cipação e parceria”
(BRESSER PEREIRA, 1996). Co mo enfat izado na int encio nalidade que
just ificou o PLANFOR:
[...] contr ibu ir , no b ojo da estr atégia de G over no, par a a

constr ução, em médio e longo pr azos, de u ma nova
metodologia de gestão de políticas sociais, fu ndadas na s
pr emissas de d escentralização, participa ção , integraçã o
e parceria entre Estado e soci edad e ci vil (PL ANFOR,
E m relação à part icipação dest as inst it uições represent at ivas da

sociedade civil, no âmbit o da execução das po lít icas de qualificação, est e
t em s ido um dos aspect os mais par adoxais e emble mát icos no âmbit o da s
polít icas. Se por um lado, na década de 1990, est abelece r am- se novas
for mas de r elação com a sociedade civil em face do processo de
reconfiguração do Est ado, como decorrência das necessidades cr iada s
pela nova et apa do processo de acumu lação capit alist a, o que fez que o
Est ado t ransfer isse part e da responsabili dade de suas ações para a
inic iat iva pr ivada; por out ro lado, essas novas relações paut adas na
part icipação at iva da sociedade são fr ut os das lut as empreendidas por
mo viment os sociais e organizações sociais das décadas ant er iores, e m
cont raposição aos regi mes aut orit ár ios. E st as inst it uições reivindicava m
direit os e espaço de maior part icipação social e democrát ica, co mo
analisa Gohn (2000, p. 23):
175
Essa nova esf er a qu e sur ge no b ojo da r edu ção dos

investiment os púb licos nas ár eas s ociais e do
desloca ment o das r esp onsabilida des estatais no â mb it o
das p olít icas sociais tr az o estigma do assistencialis mo ,
empr ega do par a amenizar o impact o das polít icas d e
ajust e econômico nas ca ma das p opu lar es, mas ,
contr adit or ia ment e, tr az a mar ca das novas exp er iência s
dos movi ment os s ociais no pr ocess o de democr atizaçã o
socia l e p olítica do país.
Analisando a part icipação de inst it uições do Terceiro Set or, no

âmbit o das po lít icas de qualificação, autores co mo P inheiro ; Gonzalez, e
Deluiz (2009, p. 10) mencio nam que, para aval iar os reais limit es e
possibilidades da at uação dest as organizações, faz - se necessár io levar e m
consideração os próprios limit es das po lít icas de for mação profissio nal.
Co mo asseveram os aut ores, ao analisar a relação das inst it uições co m o
PLANFOR:
[...] o Pla nf or tr atou -s e de u ma p olít ica comp ensat ór ia,

com u ma pr op osta ass ist encia lista na qual as moda lida des
de educaçã o of er ecidas conf igur a m-s e como u m paliativ o
ao des empr ego, destina ndo -s e a minimiza r a pr essã o
socia l p ela obt enção de empr ego e/ ou ocup ação e a
exclusã o s ocial. N esta avaliação, mostr ou -s e haver s ér ios
qu estiona ment os qua nt o: à f or matação r ígida dos
pr ogr amas de qualif icaçã o, à estr utur a das institu ições
ex ecut or as, à adequaçã o dos cur s os às car acter íst icas da
popu laçã o e às dema ndas do m er ca do de trabalho; à
qua lida de dos cur sos of er tados, e à falta de pr eocupaçã o
com a r ecup er ação da es colar ida de e com a or ganizaçã o
de it iner ár ios f or mat ivos cor r esp ondent es às dif er ent es
ocupações e esp ecialida des dos diver s os s et or es da
economia (PINHE IRO et al, 2009, p. 10).
Os limit es da po lít ica parecem ser dissimulados co m a ampliação

da part icipação da sociedade civil como uma supost a “distribuição
democráti ca dos recursos”. E nt ret ant o, os P lanos co nso lidados co m a
part icipação da sociedade civil nã o conseguiram minimizar o problema
da pobreza e, t ampouco, ampliar a capacidade de geração de e mprego,
co mo já demo nst ramos na t erceira part e dest e est udo. Assim, a
part icipação da sociedade civil, na gest ão e operacionalização dos
P lanos, se just ificada p ela possibilidade de acio nar os recursos público s
176
via FAT 88 se frust ram no objet ivo de est abelecer no âmbit o da po lít ica de
qualificação, uma no va regulação social, sob o cont role dos suje it os
at ivos e at uant es nest a sociedade civil.
E mbora, num aspect o, a part icipação da sociedade civil organizada

na problemát ica da qualificação profissio nal se revele co mo fat o
relevant e, em se t rat ando da sociedade brasileira, por out ro, revest e -se
de um co njunt o de argument os que reforçam as t eses da refor ma do
Est ado e m dimensões neo libera is, co mo aprofundaremo s na últ ima part e
dest a invest igação. Est e aspect o pode ser obser vado quando se inst it u i
co m a Reso lução nº. 575 /2008 que as ins t it uições sociais, para co mpet ir
no mercado de qualificação, devem, obr igat oriament e, arcar co m uma
cont rapart ida de 10% do tot al geral do convênio. Est a est rat égia
desresponsabiliza o Est ado em financiar as po lít icas de qualificação dos
t rabalhadores em sit uação de desempr ego, at ribuindo t al
responsabilidade às organizações sociais do t er ceiro set or.
Dessa for ma, os proble mas de nat ureza social em geral deixa m de
ser at r ibuídos à acumu lação flexível capit alist a e às decisões do Est ado,
e passam a ser assumidos pela sociedade civil.
Arco verde (1999, p. 83) mencio na que, cada vez mais, “t em s e

concordado que o Est ado, o mercado e a sociedade civil organizada
devam t ornar-se ma is at ivos e definir em po lít icas de inser ção pelo
t rabalho e cont ra as exclusões sociais” . E ssa pesqu isadora ressalt a que a
part icipação da sociedade civil na resolução dos problemas sociais
adquire força na propost a neo liberal de Est ado mínimo, em que se
configura o fenô meno da pr ivat ização das po lít icas sociais. Pr ivat ização
que ocorre de for ma disfar çada, mediant e ações de descent ralização e a
88
Pe squi sa r ea l i z a da por Pinh ei r o B. ; G on z a l ez , W. e Del ui z , N. i n t it ul a da O NG s e
P ol í ti c as P úbl i c as de Ed uc aç ã o Pr ofi ssi on al : pr opost a s pa r a educa çã o d os
T ra ba l ha dor es. Nest a pesqui sa , a s a ut ora s ca ra ct er i za m a s in st i tui ções, pr opósi t os e
pr ojet os a cer ca da for m a çã o d o t r a ba lh a dor. E l a s ch ega m à con cl usã o qu e t a i s
i n st it ui çõe s sã o d e ca r á t er a ssi st en ci a l i st a e fi l an tr ópi co. As pa r cer i a s r ea l i za da s n o
â m bi t o dos gover n os t êm se r evel a do n ã o c om o um a op or t un i da de de a m pl i ar a s
di scus s õe s s obr e a s P ol í t i ca s de E du ca çã o Pr ofi s si on a l , desen vol ven do a pr á t i ca
dem ocr á t i ca a tr a vés da pa r t i ci pa çã o s oci a l e d o c on t r ol e públ i c o da s oci eda de ci vi l
sobr e a s a ç ões e o a pa r a t o bur ocr á t i co e p ol í t i c o - a dm in i str at i vo d o E st a d o, m a s com o
m ei o d e vi a bi l i z a r sua exi st ên ci a e m a n ut en çã o dos s er vi ç os ofer eci d os vi a r ecur sos
públ i c os (PIN HE I RO; GON ZALE Z et a l , 2009, p. 10).
177
de part ilha de r ecur sos, met odologias e responsabilidades co m a

sociedade civil, a fim de so lucio nar ou amenizar os impact os da velha
quest ão social provocada pela po lít ica de ajust e macroeconô mico
empreendido na década de 1990 ( ARCOVERDE, 1999).
Cont udo, ver ifica- se nos plano s o est ímulo a um t ipo específico de
part icipação e parcer ia, em sua for ma subordinada, bem co mo at relada à
concessão de recursos, ou seja, há um grande apelo à pr ivat ização que
at inge t ant o as inst it uições sociais, que ficam sendo refém dos recursos,
sem aut onomia, assim co mo cr ia um mer cado cat ivo de ser viços de
qualificação, em que são as mesmas inst it uições que realizam t ais
ser viços. Acerca do papel social que t êm assumido essas inst it uições na
inst it ucio nalidade da propost a hegemô nica de qualificação, â mbit o dos
P lanos nacio nais, será discut ido mais amplament e no próximo capít ulo.
4.2.2.5. Arti cu lação e integração das p olíticas como di men são

da nova política de quali fi cação p rofi ssi onal
Quant o à dimensão inst it ucio nal, deve -se reconhecer que a

preocupação co m a arti cu lação e int egração da po lít ica de qualificação
co m as demais frent es de po lít ica pública de emprego fo i uma const ant e
durant e todos os anos de execução do PLANFOR. Para alguns cr ít icos,
inc luindo o corpo t écnico e burocrát ico do governo Lu la, que propôs o
PNQ, essa desart iculação configurava um dos maiores proble mas do
ext int o Plano (OLIVEIRA, 1999; UNI TRABALHO, 1999; BRASI L,
MTE, 2003; BRASIL, 2009).
A ênfase na integração das políticas é a t ônica do PNQ. No

ent ant o, a relevância da int eg r ação das po lít icas t ambém fo i aspect o
perseguido pelo P LANFOR, sobret udo no t ocant e à int egr ação ent re os
Minist ér io s da Educação e da Just iça, sobret udo com a S ecret ar ia de
Dire it os Humanos. O que o PNQ apresent a co mo um dos seus
difer encia is se co mple me nt a e já exist ia objet ivament e no PLANFOR.
178
O ar ranjo inst ituciona l do pr op ost o com o PLAN FO R

estabelece:
A parceria é fundamental para atingir os objetivos d o
PLAN FOR. I ntegrar qualifi cação e elevação d e
escolaridad e dos treinandos , pr ovendo pa r cer ias p ara
cur so de alfab et izaçã o e sup let ivos de ens ino fu nda menta l
e médio. Além de apr oveitar os pr ogr a mas já ex ist ent es
no â mbit o do PL ANFOR [...] ( BR ASIL, PLANFOR, 2001.
p. 20, gr if os noss os ).
O PLAN FOR foi proposto com o obj etivo de integra r
outros mecanismos do FAT , [...] elevar a pr odut ivida de, a
qua lida de e a comp et it ivida de do s et o r pr odut iv o
(BR ASIL, PL ANFOR, 2001. p. 59, gr if os nos sos ).
O Ar r anjo inst ituciona l pr op ost o p elo PNQ estabelece:

a) ampliação e consolida ção da integra ção da Política
Públi ca de Qualifica ção em r elaçã o às demais Polít ica s
de T r abalho e R enda, visa ndo à constr ução de u m Sist ema
Público de T r abalho, E mpr ego e R enda;
b) integração do Sistema Público de Tr abalho,
Emprego e R enda e, em par ticular , da P olítica Pública d e
Qualif icaçã o em r elação às P olít icas de D es envolviment o
nos â mb it os nacional, r egiona l/ esta dual e local;
c) integração, em uma úni ca rede na cio nal de
educa ção profissional, das Políticas Públi cas d e
Qualificação e de Educa ção , par a apontar par a a
sup er ação em par ticu lar da s ep ar ação entr e a educaçã o
pr of iss ional (bás ica, t écnica e t ecnológica) e a educaçã o
básica (fu nda menta l e média, edu cação de jovens e
adu lt os, educaçã o do ca mp o) e contr ibu ir par a uma
ef et iva elevaçã o da es colar idade da PE A;
d) articulação e fortaleci mento inst itucional d e atores

sociais relevantes para uma Política Pú blica de Trabalho
e R enda, par a a cons olidaçã o de u ma r ede naciona l d e
educaçã o pr of iss iona l ( const itu ída p or ent idades púb lica s
e pr ivadas), par a atuar na qualif icação ( BRASIL/PNQ ,
2003, 2009, p 2 8, gr if os noss os).
Pode-se afir mar que o PNQ represent a mais uma t ent at iva
inst it ucio nal de int egração das po lít icas no int er ior do MTE do que
realment e uma ação de int egração pio neir a e original co m as dema is
polít icas públicas. Os pr imeiros r esult ados d o PNQ revelaram uma maio r
int egração em relação ao PLANFOR (UNITRABALHO, 1999).
Ent ret ant o, nas últ imas avaliações do FAT, ver ificou - se a dificuldade e
179
baixa eficiência do PNQ em relação ao fat or int egração, como

discut ir emos ma is adiant e.
As ações vo lt adas par a elevação da esco lar idade fo i um do s

aspect os em que mais se exigiu art icu lação e apr esent ou efet ivament e
poucos result ados. Os P lanos são enfát icos quant o à necessidade de
int egrar elevação de esco lar idade e qualificação profissio na l par a
reso lução do problema do desempr ego no cont ext o de reest rut uração
produt iva. A ampliação dos níveis de esco lar ização é considerada pelo
PNQ co mo um dos seus pr inc ipais d ife renciais em relação ao ant igo
P lano. Ent ret ant o, ações de elevação de esco lar idade em diver s os
projet os e programas de qualificação fo ram execut adas no PLANFOR.
Vár ias ações foram desenvo lvidas pelo S ist ema S, Cent rais sindicais e
ONGs. Um exemplo clássico fo i o Programa I nt egrar, elaborado e
execut ado pela CNM/ CUT 89, combina ndo uma met odologia de
qualificação profissio nal e elevação e est ímulo à esco lar idade, além de
est imular a execução de parcer ias com as secret ar ias est aduais e
munic ipais de educação e int egração com as demais po lít icas públicas.
Dest aca- se a S ecret ar ia de Direit os Humanos, at r avés do Minist ér io da
Just iça, co m ações vo lt adas para a quest ão ét nico -racial e de gênero. A
dimensão ét nico -racial e de gênero t ambém é uma t ônica não apenas do
PNQ, mas de t odas as po lít icas no âmbit o do gover no Lula.
Os índices de efet ividade social do PNQ, referent es à “integração

de políticas públicas de qualif icação e de trabalho, incl usão social e
desenvol viment o” (BRASIL, 2005a, p. 2) , most ram a fort e t endência do
P lano, nos do is pr ime iros anos de sua execução, em pr ior izar nos cursos
de qualificaç ão a part icipação dos t rabalhadores em out ras po lít icas de
emprego.
89
Pa r a um est udo a pr ofun da do do Pr ogr a m a Int egr ar, ver a di sser t a çã o de m e st r a do
de SILV A, S. R. Pa z da . M utaç õe s n o movi me nt o si ndi c al c uti sta: a n á l i se do
Pr ogr a ma In t egrar de qua l i fi ca çã o pr ofi ssi on a l da CNM/ CUT . 2003. 280f.
Di sser t a çã o (M est r a do em E duca çã o) – Cen tr o de E duca çã o, Un i ver si da de Fed er a l de
Per n am buc o, Reci fe/ PE .
180
E m 2003, dos 139,9 mil t rabalhadores alcançados pe lo PNQ, 103, 3

est avam vinculados a out ras po lít icas, o que indica um índice de 74% de
efet ividade social no aspect o da art iculação ent re a s polít icas; em 2004,
esse índice fo i de 75% (106,8 mil t rabalhadores part icipavam de mais de
uma po lít ica, incluindo a de qualificação, em um t ot al de 137,2 mi l
t rabalhadores part icipant es de at ividades vinculadas ao PNQ) (BRASI L,
MTE, 2005a, p. 2); ( CÊ A, 2007). Inclusive, o fat o de o cursist a est ar
vinculado a out ra polít ica na condição de bo lsist a, não impede sua
part icipação em out ra após a conclusão do curso.
Os públicos pr ior it ár io s alcançados nos dois pr imeiros anos fora m

t ambém benefic iár io s das se guint es po lít icas públicas (BRASI L, FAT,
2005; 2006) ; (CÊ A, 2007):
 Polít icas de Trabalho: Pr imeiro E mpr ego; I nt er mediação de Mão de

Obr a; Econo mia So lidár ia; Microcrédit o;
 Polít icas de I nclusão Social: Programa Fome Zero; Programa Bo lsa -
Família; Po lít icas de Desenvo lviment o e Geração de E mprego e
Renda: set ores export adores; set ores benefic iár io s de invest iment o
est adual; arranjos produt ivos lo cais e do tur ismo.
Confor me analisa Cêa (2007) cerca de 12,5% dos t reinandos do
PLANFOR (2000) t ambém se vinculava m a outras po lít icas de emprego.
Co m o índice relat ivo alcançado pelo PNQ de 75% de efet ividade nest e
it e m, em 2004, evidencia - se a vo nt ade e a det er minação das agências do
gover no e dos parceiros est rat égicos que argument amos ant er ior ment e.
Ent ret ant o, em t er mos abso lut os, o PLANFOR ainda per manece
imbat ível, na art iculação com as demais polít icas de emprego, embora
est e t enha s ido um dos seus maiores problemas: em 2000, 343 mil
t reinandos eram t ambém benefic iár io s do seguro -desemprego ; 12 mi l
est avam vinculados ao PROGER; e out ros 41 mil er am beneficiár ios do
PRONAF (BRASIL MTE, 2001, p. 41 -45). E mbora esses 396 mi l
t reinandos t enham r epresent ado apenas 12,6% do tot al de t rabalhadores
cont emplados pelo PLANFOR, em 2000, eles represent aram um
quant it at ivo muit o mais expressivo, e m t er mos abso lut os, comparando -se
os 106,8 mil educandos do PNQ que est iveram vinculados a out ras
polít icas de emprego em 2004. E m 2009, regist ra -se um número
181
expressivo de t rabalhadores vinculados ao Programa Bo lsa Família

(ARAÚJO, 2002; CÊ A, 2007; BRASI L, 2009).
No tocant e à int egr ação, necessár io se faz t ecer alguma s

considerações. Percebe -se que a int egração almejada nos P lanos parece
de fat o não exist ir nos t er mos em que se compr eende int egração. Int egrar
significar co mplement ar, ver aspect os que podem ser fundidos em uma
única ação.
Ao analisar os P lanos, ver ifica - se a t ent at iva de mant er ocupada a

população desempregada. E m decorrência da pobreza, cr iam - se inúmer as
alt er nat ivas, de for ma que o usuár io jo vem ingr esse num program a co mo
o de Pr ime iro E mprego. Dest e ingr esso, poderá t ambém ingressar e m
out ros programas de microcrédit o, de econo mia so lidár ia, de
int er mediação da mão de o bra, de Pro jo vem, nas modalidades ur bano,
rural, dent re out ros.
A int egração supra mencio nada no P NQ exist e r est r it a ao s

programas e po lít icas do Minist ér io, mas não fora deles. Parece exist ir,
port ant o, uma superposição de ações e invest iment os em relação ao
público pr ior it ár io e não uma confluência de po lít icas exist ent es no
Est ado -nação vo lt adas à superação da exclusão econô mica e reinser ção
do trabalhador, ainda que em no vas bases: de t rabalhador assalar iado e
empregado em uma unidade econô mica a t rabalhador aut ônomo
individual ou organizado em associações, cooperat ivas et c.
Os dados da população at endida indica m, ainda, que a part icipação

relat iva de afro -descendent es e de jo vens nos cursos do PNQ, em 2004,
fo i maior do que a part icipação relat iva desses mesmo s grupos nas
at ividades do PLANFOR, em 2002. Porém, est a relação per manece
prat icament e ina lt erada quant o às mu lher es e aos t rabalhadores de baixa
esco lar idade (BRASIL/ MTE, 2009, p. 4 -5); (CÊ A, 2007).
E m avaliação realizada pela CGU (2009), referent e à eficácia e

efic iência dos programas gover nament ais que receberam maior aport e de
recursos financeiros em 2008, dent re eles, o PNQ, ver ificou - se, e m
alguns indicadores, t ais co mo: elevação de esco lar idade do público
182
pr ior it ár io, int egração das po lít icas de emprego e renda e part icipação da
população negra, que os result ados foram insuficient es em r elação às
met as est imadas. Dent re todos os indicadores, so bressai - se co m índice de
baixo desempenho o de int egração das polít icas públicas de geração de
emprego, t rabalho e renda, ainda que t enha s ido o mais generosament e
cont emplado com recur sos. O desemp enho da int egração da po lít ica de
qualificação co m as dema is po lít icas públicas sociais result a mu it o
aquém do almejado, ist o é, fo i alcançada a met a de apenas 48% do
previst o. A CGU, a part ir dos dados da t abela 4 - int it ulada: execução
orçament ár ia dos pr ogramas que receberam ma ior aport e de recur sos
financeiros em 2008, ressalt a a insuficiê ncia da int egração das po lít icas
para capt ar novas vagas para o mer cado de t rabalho por int er médio do
SINE, e quest io na o pape l dest e ent e na int er mediação de mão de o b ra,
co mo se pode ainda obser var a part ir dos dados da t abela 4 - de previsão
orçament ár ia da CGU (2009), a seguir:
TABELA 4: EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DOS PROGRAMAS

QUE RECEB EU MAIOR APORTE DE RECURSOS FINANCEIROS
EM 2008 90
90
Si t e:
h tt p: / / port a l 2. t cu. gov. br / por t a l / pa ge/ por t a l /T CU/ c om un i da des/ pr ogr a ma s_gover n o
183
E m relação à part icipação de t rabalh adores desempregados na s

at ividades de qualificação profissio nal, o PNQ t ambém vem superando o
PLANFOR, em t er mo s relat ivos: em 2008, do tot al de t rabalhadores
alcançados pelo PNQ, 71,7% est avam sem ocupação ; em 2002, o
PLANFOR at ingiu, nesse aspect o, um í ndice de 66% ( BRASI L/ MTE,
2008a, p. 6). Mas, em t er mos abso lut os, a super ior idade do PLANFO R
per manece: em 2008, o PNQ alcançou cerca de 98%, ou seja, 4 mi l
t rabalhadores sem ocupação (71,7% do público t ot al).
Tendo co mo refer ência o ano de 2000, t em- se que os

dese mpregados represent avam, relat ivament e, apenas 59,4% do t ot al de
t reinandos do PLANFOR, o que signific ou um cont ingent e de cerca de
1,8 milhões de t rabalhadores at endidos ( BRASIL, MTE, 2001, p. 41). Ou
seja, os desempregados alcançados pelo PNQ, em 2008, não
represent avam nem 10% dos t rabalhadores sem ocupação, at endidos
pelas at ividades de qualificação profiss io nal do PLANFOR, em 2000.
4.2.2.6 Avali ação e “cont role social” como di men são da políti ca
de quali ficação nos Planos Nacionais de Quali fi cação
A import ância da avaliação co mo for ma de garant ir um excelent e

dese mpenho dos P lanos de qualificação e um maior cont role socia l fo i
uma co nst ant e no desenho da nova inst it ucio nalidade da po lít ica de
qualificação, de maneira que se co nst it uiu a UNITR ABALHO 91,
inst it uição ext erna ao Est ado estrito senso para avaliar o desempenho e
efet ividade. Est a inst it uição ressalt ou que, além da mo bilização da
sociedade civil para a efet iva part icipação dos conselho s est aduais e
munic ipais do t rabalho, ela dever ia t er at enção e cuidado no
planeja ment o, monit orament o e avaliação, como t ambém no zelo e
t ransparência co m o uso das ver bas públicas, part icular ment e o uso dos
91
E m 2007, em vi r t ude de in úm er a s den ún ci a s a cer ca do r ece bi m en t o de ver ba s p or
ONGs, foi cr i a do n o Sen a do a CPI da s ONGs pa r a in vest i ga r supost o fa vor eci m en t o
e de s vi o d e r ecur s os pú bl i c os p or or ga ni z a ções n ã o-gover n a m en t ai s, den tr e el a s, a
UNIT RA BAL HO. C om e ssa s den ún ci a s, ger ar am -se i m pedi m en t os d e r e ce bi m en t o d e
r ecur sos fed er a i s e n ã o s e deu c on t i n ui dade a o pr oce ss o de a va l i a çã o e
m on i t or am en t o por est a in sti t ui çã o.
184
recursos do FAT para o financiament o das ações de qualificação do

t rabalhador (UNITRABALHO, 2005). Est es indicat ivos or ient adores do
PNQ t ambém foram uma const ant e nos document os avaliat ivo s do
PLANFOR, o que não impediu, cont udo, uma avalanche de denúncias e
audit or ias do Tribunal de Cont as da Uniã o (TCU) relat ivas ao PLANFOR
(TCU, 2000; 2005) ; (CÊA, 2007).
E mbora o PNQ rat ifique essa or ient ação ét ica e indique ressalva s
do TCU para imple ment ação do P lano, há problemas que indica m
cont inuidade, e mbora co m menos incidência, de dist orções programát ica s
e financeiras, co mo o at raso no repasse de recursos em 2003 (CODE FAT,
2007), e a audit or ia so bre o uso dos recursos do FAT para execução de
ações de qualificação profissio nal, por meio do PNQ.
Os anos de 2006 e 2007 foram co nsiderados os anos que mais s e

t eve denúncias do CGU quant o ao uso irregular dos r ecursos, referent e a
repasse de recursos a inst it uições que não apresent aram regular idade na
document ação, regist ro de alunos que nunca frequent aram as aulas,
irregular idade no repasse dos recursos, fraude nos procediment os
lic it at órios, cont roles co nt ábeis, alé m da exequibilidade de objet os e m
convênios e co nt ratos de repasses (CGU 92, 2009).
No que t ange ao cont ro le social dos fundos e execução dos P lanos,

por part e da sociedade, de maneira espec ífica da sociedade civil,
ver ifica-se pouco ou nenhum cont role, sobret udo, se levar mos e m
consideração que inst it uições sociais que cumprem est a função socia l
est avam organica ment e inser idas na execução das r efer idas po lít icas. O
ext rato de ent revist a pro fer ida pe lo dir et or de qualificação profissio nal,
no per íodo co mpreendido ent re 2003 a 2007, sint et iza bem o que
acont ecia na câmera escur a da relação sociedade c ivil e gover no.
92
Pa ra ma i or es det a lh es, con sul t a r os r el at ór i os de Fi sca l i z a çã o da CG U n os est a d os
de P er na m buc o, Al a goa s, Sã o Pa ul o. Di sp on í vel em :
h tt p: / / www. p or t a l da tran spar en ci a . gov. br / c on ven i os/ . Ac es s o em : 18/ 03/ 2009.
185
“[...] polít ica púb lica é u m dir eit o qu e o Est ado t em qu e

pr ovir . Quer dizer , nã o f icar solt o, então você t em qu e t er
u ma polít ica pública . E aí como p olít ica pública, na
concepçã o qu e nós def endemos, t em qu e t er u m conju nt o
de element os e u m dos el ementos mais fortes é a
participação e controle social . S eja na ela bor ação, s eja
na ex ecu çã o, na ap licaçã o dos r ecur sos, na avaliaçã o e
et c. Aí é qu e vem a minha fr ustr ação com os moviment os
socia is. Quando eu falo, é p or qu e o controle social tava
[sic] mu it o pr es ent e nas falas, mas s e t inha a pr ática d e
contr ole” (Extr ato de t ext o da entr evista DQP, 2009,
REVIST A DE Q UAL IFIC AÇ ÃO, gr if os noss os).
Co mo se pode analisar, o cont role social era algo secundár io,

pouco prior it ár io co mo est rat égia de vigilância dos recursos públicos,
mesmo t endo co mo propósit o a ênfase na dimensão da qualificação co mo
polít ica pública.
Ent ret ant o, analisa-se que, daqu ilo que o PNQ explic it ament e
pret endia modificar em relação ao PLANFOR, merece dest aque a sua
fundament ação t eórica, expressa pe la di men são conceitual e/ou avanço
conceitual co mo é ressalt ado nos est udos de Cêa (2007), a qua l
passaremo s a analisar a part ir da próxima seção.
4.2.2.7 Dimen sões conceituais e/ou avanço con ceitual: o qu e h á

de novo na “nova” política de quali ficação?
Sem dúvida, o PNQ em alguns aspect os demo nst ra diferenciaçõe s

conceit uais subst anciais em r elação ao PLANFOR, ist o se levar mo s em
consideração que est e P lano tomou como refer ência o acúmulo de
elaborações e proposições de ent idades represent at ivas dos t rabalhadores
para a for mação/qualificação profissio nal, cuja expressão é a
part icipação de int elect uais orgânicos dos moviment os popul ares,
sindicais e acadêmicos na elaboração e sist emat ização do PNQ, assi m
co mo os document os orient adores elaborados at ravés dos ProesQs 93 co m
93
For a m a na l i sa dos 21 c on vên i os c el e br a dos en tr e os a n os 2003 e 2007, qu e
t ot a l i z am i n vest i m en t os d e r ecur s os da or dem de R$ 9. 823. 260, 55 (n ove m i l h ões,
oi t oc en t os e vi n t e e t r ês m i l , duz ent os e se ss en t a r ea i s e ci n quen ta e ci n co c en t a vos).
186
est as organizações, o que pode represent ar um avanço em r elação ao

P lano ant er ior.
Afir ma- se a per spect iva da qua lificação profissio nal co mo u ma

polít ica pública or ient ada para objet ivos sociais, ent endida co mo:
u m espaço de negociação de vis ões e concep ções, p or

vezes em conf lit o, como u m dir eit o e med iação par a a
f or mação int egr al do tr abalha dor , pr omovendo sua
qua lif icaçã o s ocial e pr of iss iona l, em ar ticulaçã o co m
f or mas de elevaçã o de es colar idade ( BR ASIL, MT E,
2003b, p.27-28).
Out ro aspect o pode ser dest acado, referent e à pret ensão de avanço
conceit ual do PNQ, em r elação ao PLANFOR, junt o a concepções
“progressist as”, pr esent es em vár ios document os do PNQ ( BRASI L,
2003abc) – A visão da “qualif icação prof issional como campo de
disputa” (VERAS OLIVEIRA, 2006) . Disput a, em sent ido amplo,
envo lve a dist r ibu ição de recur sos do FAT, cujo cenár io é o CODE FAT e
as audiênc ias públicas de qualificação –, emancipação por meio da
inc lusão, t rabalho co mo pr inc ípio educat ivo, direit o ao t rabalho e à
qualificação profiss io nal. Co mo exemplo, est á o pressupost o de que esse
conjunt o deve ser or ient ado pelo nexo ent re trabalho, educa ção e
desenvo lviment o, que embasa a po lít ica de qualificação pro fissio nal e
social ( BRASI L/ MTE, 2007).
De acordo com o MTE, esse nexo é o que pode proporcio nar a

“me lhor ia das condições de t rabalho e de qualidade social de vida da
população brasile ir a” ( B RASI L, 2003b; 2009, p. 25 -26). O per igo é de
est as cat egor ias significat ivas no campo de forças do t rabalho se
tornarem refém da ret órica gover nament al, ou seja, não efet ivarem aquilo
que propõe as est rat égias de qualificação profissio nal e social; dessa
for ma, realment e, t ornam-se inó cuas e parado xais: po lít icas de
(des)qua lificação (OLIVEIRA, 2003).
E sse va l or r epr esen t a 45% do m on t an t e de c on vên i os r ea l i z a dos n o â m bi t o dos

Pr oE sQs n ess e per í od o (MT E / UN B, 2008).
187
Isso indica que per manece, no PNQ, a compreensão da qualificação

profissio nal e social co mo element o difer enciador do acesso dos sujeit o s
sociais às r iquezas produzidas co let ivament e. Na visão do MTE, a
recuperação da sit uação econô mica cr ia oport unidades e gera e mpregos,
“[...] mas eles so ment e serão aprove it ados se as t rabalhadoras e
t rabalhadores est iverem qualificados. Se essa equação for reso lvida, o
Brasil cr escerá co m inc lusão social” ( BRASI L, 2003b, p. 25 -26).
Corroborando co m Sales (2006) e Cêa (2007), ver ifica -se que há,
nest a percepção do MTE, a cont inuidade de uma visão marcada pe la
“hipert rofia da import ânc ia da qualificação profiss io nal no conjunt o das
polít icas de emprego”, o que já havia ocasio nado vár ias cr ít icas ao
PLANFOR. Per manece em evidência a id eo logia or iginár ia da Teor ia do
Capit a l Humano, a empregabilidade e a co mpet ência que at r ibui aos
condicio nant es educacio nais a respo nsabilidade p elo desenvo lviment o
individual e social. É nest es t er mos que se fundament a a defesa, nos
document os do PNQ, da import ância dos nexos ent re t rabalho, educação
e desenvo lviment o social (CÊ A, 2007).
Alia -se ao explicit ado o fat o de que os fundament os das po lí t icas

econô micas em anda ment o impedem pensar out ros vínculo s ent re
t rabalho, educação e desenvo lviment o, além daqueles co mpost os pela er a
neo libera l. Co mo argument a Cêa (2007, p. 38),
[...] tais víncu los são elab or ados nu m cont ex to em qu e as

f or tes medidas de cont ençã o e f oca lizaçã o das p olít icas
socia is fazem par t e do pr ocess o de r edef iniçã o da s
r elações entr e Estado e s ocieda de civil, visa ndo à
diminu içã o dos des equilíbr ios estr utur ais do s ist ema d o
capital, nu ma conju ntur a de r ever s ib ilida de dos p ou cos
ga nhos r elat ivos do tr abalho.
O avanço conceit ual da qualificação profissio nal, present e no

PNQ, vem sendo aco mpanhado de esforços para o aument o da qualidade
dos cursos oferecidos pela art iculação dest es co m a elevação da
esco lar idade dos t rabalhadores. Is so indica as dimensões co nceit uais e
pedagógicas co mo aquelas que poder iam est ar sinalizando algum avanço
em relação ao PLANFOR. Mas, ressalt amo s que os reais avanços são
188
relat ivos e de pouca expressividade prát ica, considerando as

necess idades hist oricame nt e acumuladas pelo s t raba lhadores de uma
educação e for mação o mnilat eral, que não se submet a à lógica mer cant il.
Ou, na acepção de Fr igotto, como aquela que:
destina -s e a o des envolvi ment o de condições fís icas,

menta is, af etivas, est ét icas e lú dicas do ser hu ma n o
(condições omnilat er ais ) capazes de a mp liar a capacida d e
de tr abalho na pr odu ção de va lor es de us o em ger al como
condiçã o de satisfaçã o das mú lt ip las necess ida des do s er
hu ma no no s eu devir hist ór ico. Está, pois, no p la no dos
dir eit os qu e não p odem s er mer cant iliza dos e, qua nd o
iss o cor r e, a gr ide-s e a pr ópr ia condição hu ma na
(FRIGOT T O, 1989, p. 31 -32).
Mas, qual a import ância do avanço conceit ual quando as bases

mat er iais de exist ência dos t rabalha dores assalar iados não são
ampliadas? Mesmo amplian do a cert ificação profissio na l de
t rabalhadores desempregados est e fat o não t raduz elevação efet iva da
renda, acesso às r iquezas e ganhos na produt ividade do t rabalho. Não
ser ia est e fat o no mínimo cont radit ório ?
O relat ivo avanço conceit ual referent e à c o mpreensão da

qualificação profissio nal vincula - se ao alcance de alguns ind icadores de
dese mpenho pedagógico do PNQ que superam, em cert a medida, os
indicadores do plano ext int o.
Referent e à qualidade pedagógica apr esent ada nos P lant eQs, assi m
co mo est abelecido pelo MTE (2004, p. 4), envo lve -se uma nat ureza
pedagógica e po lít ica, por t raduzirem -se em u m co mpro misso co m a
qualificação co mo “direito do cidadão e da cidadã ”. A qualidade
pedagógica é um dos aspect os considerados como de ext rema relevância,
sobret udo co mo for ma de superar a cr ít ica realizada ant er ior ment e aos
cursos de qualificação de carát er aligeirado, descont ínuo, desenvo lvido s
pelo PLANFOR (SI LVA, 2003; OLIVEIRA, 2003a). Sobre est e aspect o, a
reso lução 333/2003 ( Art . 3º, cap. 10, incisos I a III), assim co mo a de
nº575/ 2008 são incis ivas:
189
Ar t 5º. Par a assegur ar a qualidade p eda gógica das ações

de qua lif icaçã o of er ecidas, no â mbit o do PNQ, os
pr ojet os de qua lif icação s ocial e pr of iss ional, dever ão,
obr igat or ia ment e, qua nt o à car ga hor ár ia, o bser var :
I- mínimo de 85% de ações f or mat ivas denomina das
cur sos e lab or atór ios, qu e nã o p oder ã o t er car ga hor ár ia
inf er ior a 40 hor as;
II- at é 15% de ações f or mat ivas deno mina das de
s eminár ios e of icinas qu e nã o p oder ã o s er inf er ior es a 16
hor as;
III - Car ga hor ár ia média de 200 hor as, quando
cons ider ado o conju nt o das ações f or mat ivas, salvo
qua ndo just if icativa fu nda menta da do pr oponent e f or
aceita p ela equ ip e t écnica da SPPE - MT E.
§ O pr ogr a ma dos cur sos dev er á cont emp lar no míni mo
70% e no máx imo 80% da car ga hor ár ia total em
cont eú dos esp ecíf icos, r essa lvados casos es p ecia is,
devida ment e just if ica dos e pr evia ment e apr ova dos p elo
MT E (BRASIL/COD EFAT , 2008, p, 04 -05).
A ênfase na qualidade pedagógica sob cr it ér io da elevação do

número de hora/aula t amb ém se fez int enção no PLANFOR. No tocant e
aos cont eúdos propostos pelo PNQ, não exist e diferença significat iva já
que não há superação do modelo das habilidades e co mpet ências, co mo
se pode obser var em ambo s os P lanos.
[...] as ações de qualif icaçã o pr ofi ss iona l e s ocial d o

PNQ dev em incluir, de f or ma int egr a da, os cont eú dos
indica dos a s egu ir em fu nçã o da r ea lidade loca l da s
necessida des dos/as tr abalhador es/as, do des envolviment o
do t er r it ór io, do mer ca do de tr abalho e do p er f il da
popu laçã o a ser atendi da :
a) comu nicaçã o ver bal e escr ita, leitur a e comp r eensã o
de t ext os, r aciocínio lógico- mat emát ico – cont eú dos
básicos;
b) saúde e s egur ança no tr abalho, educaçã o a mbienta l,
dir eit os hu ma nos, s ocia is e tr abalhist as, r elações
int er p ess oa is no tr abalho, inf or maçã o e or ientaçã o
pr of iss ional – cont eú dos básicos obr igatór ios ;
c) cont eú dos es p ecíf icos das ocupações : pr ocess os,
mét odos, t écnicas, nor mas, r egu la mentações, mat er iais ,
equ ipa ment os e outr os – cont eú dos de gestão;
d) emp oder a ment o, gestã o, autogestão, associativis mo,

coop er ativis mo, melhor ia da qualida de e da pr odutivida d e
190
– cont eú dos esp ecíficos (BR ASI L, PNQ, 2008, sp, gr if os

noss os ).
Na ót ica dos for muladores do P lanfor/ MT E (1999, p. 18), as novas

co mpet ências são compreendidas co mo a capacidade de diagnóst ico e
int er venção em t empo real; não bast a agir rapidament e; é preciso decidir
o que se deve fazer e co mo fazer. Nessa perspect iva, a qualificação deixa
de ser ent endida co mo capacidade de realizar t arefas/operações,
passando a se definir co mo a capacidade de aç ão e reação diant e de
event os, impr evisíveis, em sua maior ia. Para t ant o, não bast a a simp les
co mpet ência t écnica, mas é necessár io que o t rabalhador at ive ou
mo bilize t odo background de conhecime nt os, t ácit os ou for mais, que o
habilit e a fazer diagnóst ico , propor soluções e tomar medidas em uma
cadeia de decisõ es cada vez mais curt a. Isso a part ir do domínio da s
co mpet ências básicas, espec íficas e de gest ão, como demo nst ram os
ext ratos de t ext o:
Os pr ogr a mas de qualif icação do PLAN FOR dev e m

incluir cont eú dos qu e des envolva m habilidades básicas,
esp ecíf icas e de gestão, voltadas par a as dema nda s
concr etas da popu lação a ser qualif icada :
a) Habilida des bás icas : comp et ências, atitudes e
conheciment os ess enciais par a for mação do “cidadã o
pr odut ivo”, como comu nica ção ver bal e escr ita, leitur a,
compr eensã o de t ext os, r aciocínio, saú de e s egur ança n o
tr abalho, pr es er vaçã o do meio a mb iente, dir eit os
hu ma nos, inf or maçã o e or ientaçã o pr ofiss ional e outr os
eventua is r equ is it os par a as dema is hab ilidades;
b) Habilidades esp ecíf icas: comp et ênc ias e
conheciment os r elat ivos a pr ocess os, mét odos, t écnicas,
nor mas, r egu la mentações, mat er iais, equipament os e
outr os cont eú dos pr ópr ios das ocupações/s et or es;
c) Habilidades de gestã o: comp et ências, atitu des e
conheciment os par a for mar , ma nt er e melhor ar o
des emp enho de micr o e p equ enos empr eendi ment os ,
r urais ou ur ba nos, b em como ger enciar o pr ópr i o
tr abalho, como aut ônomo, coop er ado, associado,
empr ega do ou autoger ido ( BR ASIL, PL ANF OR, 2003a, p.
27, gr if os noss os ).
O t om imposit ivo do “d evem inclui r” t ais cont eúdos for mat ivo s
nos do is P lanos não garant e mudanças subst ancia is nas or ient ações
curr iculares. Veja mo s co mo se opera na inst it ucio nalidade da Po lít ica a
191
ênfase nas habilidades e co mpet ências profiss io nais, aspect o que

reafir ma a subsunção da polít ica aos dit ames do mercado.
E mbora, como se pode ana lisar a part ir dos ext rat os de t ext os dos
document os ofic iais acima, o PLANFOR t enha incorporado, na sua
propost a de desenvo lviment o, as diversas habilidades ( básicas,
específicas e de gest ão), a art icu lação ent re a educação geral e a
educação profissio nal, e a art iculação ent re as vár ias habilidades e ent re
elas os saberes relacio nados à educação geral, ver ifica -se um pouco
aprofundament o dos conhec iment os específicos nas áreas referen t es aos
cont eúdos da ocupação ou profissão.
A desart iculação pode ser const at ada pelos dados apresent ados na
t abela 5- int it u lada: mat r ículas do PLANFOR/PEQS (1996/1998) segundo
habilidades ofert adas nos cursos.
TABELA 5: MATRÍ CULAS DO PLAN FO R/PEQs (1 99 6/1998) SEGUND O

HABILIDADES OFERTADAS NOS CURSOS
MATRÍCULAS ( mil)
HABILIDADES
1996 1997 1998 1996-1998
Bá si ca s 769 1. 019 1. 123 2. 911
E specí fi ca s 976 1. 429 1572 3. 997
Gest ã o 528 786 971 2. 285
Total 2. 273 3. 234 3. 666 5. 091
Total de 1. 193 1. 885 2. 013 5. 091
tr e i nandos
FONTE: R epr oduzida (BR AS IL/PL ANFOR, 1999).
Co mo se pode obser var a part ir dos dados da t abela 5, a pr ior idad e

fo i concedida às habilidades bás icas e de gest ão, que inc luem, no t ocant e
às habilidades básicas, conheciment os ger ais co m ênf ase na cidadania, e,
no t ocant e à gest ão, conheciment os vo lt ados ao empreendedor ismo, e m
det riment o de co nhec iment os t écnicos, o que impossibilit a infer ir que
cada habilidade pode t er sido minist rada em separado, em vez de
const it uir um for mat o orgânico e art iculado com um equilíbr io ent re
elas.
192
Também se ver ifica a part ir da t abela 5 que, ent re os anos de 1996

e 1998, a maior ia dos t reinandos part icipou de mais de um curso, haja
vist a que o número de mat r ículas das habilidades ind ividualment e, nesse
per íodo, superou o número de t ot al de benefic iados (CÊ A, 2007).
Apesar de o for mat o e disposição dos co nt eúdos ser e m
apresent ados de for ma d iferenciada, não se ident ificaram diferenças ou
rupt uras significat ivas ent re os P lanos, no que t ange aos cont eúdos a
serem apropr iados pelo s t rabalhadores. As habilidades e co mpet ência s
prescr it as pe lo PLANFOR são retomadas e repost as pelo PNQ quase na
ínt egra. Tais cont eúdos e habilidades ser vem co mo ciment o que dá for ma
e liga a ideo logia da qualificação e das novas co m pet ências à
empregabilidade.
Merece dest aque aludir co mo a no va inst it ucionalidade da po lít ic a

de qualificação reduz o t rabalho educat ivo ao fat or t écnico de produção.
Quando analisamo s o PNQ, ver ificamos a adesão dest e P lano à lógica da
pedagogia da co mpet ência pro fissio nal, vist o que o MTE est abelece
nor mat ivament e que os cursos desenvo lvidos sejam paut ados em arco s
ocupacio nais.
Est es arcos t êm co mo pr incípio a for mação poliva lent e vo lt ada
para múlt ip las funções, co mpet ências e habilidades requer idas e exig idas
co m a acumulação flexível. De acordo co m Delu iz (1999, p. 19), “a
polivalência est á ancorada no modelo t oyot ist a e est á ligada à capacidade
do t rabalhador execut ar, simult aneament e, diferent es funções”.
E m t er mos operacio nais, o PNQ opera o pro cesso de capacit ação e
for mação dos cursist as a part ir de arcos ocupacio nais. Ou seja, cada
cursist a, ao esco lher um cur so, est á opt ando por um arco. Por exemplo, o
de co nst rução, nest e, ele será capacit ado em vár ias áreas t écnica s
relacio nadas ao arco, ou seja, será habilit ado em pedreiro, encanador e
elet r icist a, co m uma dist r ibuição de carga horár ia reduzida de 200 h/ a e
co m co nt eúdos fr agment ados. Os arcos ocupacio nais reflet em, co mo
mat er ialidade, a necessidade de o t rabalhador ser “co mpet ent e” em vár i a s
ocupações para at uar nas diver sas frent es de t rabalho. Est e aspect o
reflet e co mo a precar ização da for mação cont ribui par a a precar ização do
193
t rabalho. Ao ser co mpet ent e em t udo, não se é efet ivament e co mpet ent e
em nada.
Desse modo, a pedagogia da co mp et ência co mo ideo logia, co mo

analisa Manfredi (2002), assume duas funções: i ntegradora e
dissimuladora. Na função int egr adora, a co mpet ência é capaz de dar
unidade às prát icas sociais e pedagógicas no processo de
for mação/qualificação dos t rabalhadores, cr iando uma aur a de
aprendizagem que fort alece a ló gica da reprodução capit alist a, seja
at ravés da inserção qualificada no mercado de t rabalho, seja na
const it uição da reser va t écnica de t rabalhadores qualificados. A função
diss imuladora dist orce a realidade . Dist orce na medida em que
culpabiliza os t rabalhadores pela incapacidade de inser ção no mundo do
t rabalho.
Est as dimensões e funções da pedagogia das co mpet ência s

reafir ma m a nossa hipót ese de que as po lít icas de qualificação
implant adas a part ir da dé cada de 1990, co m a reest rut uração produt iva
do capit al e a refor ma do Est ado, cont r ibuem para confor mar uma
perspect iva de t rabalhador imparcial e subser vient e à acumulação
flexível e à reprodut iva do capit al, sendo a pedagogia da co mpet ência e a
t ese da empregabilidade as ideo logias que se configuram co mo o novo
pr incípio educat ivo do t rabalho.
A qualidade pedagógica subjacent e ao PNQ parece se rest r ingir à

hora t écnica, sendo lament avelment e um equívoco em sua for ma e
cont eúdo, quando se pensa em qualida de social. No ent ant o, est e é u m
dos aspect os que seus t écnicos acredit am se diferenciar do ant igo P lano,
ou seja, a carga horár ia dos cursos at ingia, em média, 62,4 horas, mas
regist raram- se cur sos co m carga horár ia ent re 20 e 30 horas.
Co m base nos ind icadores de desempenho do PNQ, ver ifica -se

que, no pr ime iro ano de execução do Plano, em 2003, a carga horár ia
média dos cursos de qualificação fo i consideravelment e ampliada. O
PNQ at ingiu a média de 110,97 horas, superando as 62,4 horas méd ias
alcançadas pelo PLANFOR, em 2002, e ficando pouco abaixo da met a de
120 horas est abelecida pelo PNQ para 2003 (CÊA, 2007; CGU, 2009).
194
E m 2004, os cursos ofert ados pelo PNQ at ingiram uma carga

horár ia média de 191,93 horas, chegando bem pert o das 200 horas
est abelecidas co mo met a ( BRASI L, 2005a, p. 9). A provável me lhora na
qualidade dos cursos, sempre de acordo co m as inst it uições avaliadoras
dos P lanos, inc idiu sobre seus cust os: const a um cust o/aluno do
PLANFOR de R$ 2,14 por “t reinando”, em 2002; o PNQ alcançou u m
cust o “educando”/ hora de R$ de R$ 2,50, em 2004 (BRASI L, 2005a, p.
10). E m 2009, o cust o hora/aluno é de R$ 3,65. A hora média por aluno
per manece a mesma e a carga horár ia média alcançada é de 197 horas
(CGU, 2009). At ualment e, o custo hora/aluno t eve um aument o para R$
3,95. A carga horár ia média alcançada em 2010 fo i de 197 horas (MTE,
2011).
Deve- se co nsiderar que, caso a elevação dessa carga horár ia se ja

devida à o fert a de cursos de esco lar ização, a média de 197 horas é ainda
considerada baixa, vist o que o educando precisa de horas significat ivas
de est udo para se apropriar dos conteúdos for mat ivos. No ensino
fundament al, a carga horár ia deve cont emplar no mínimo 800h/ano,
confor me prescreve a LDB 9.394/ 96 (BRASIL, 1996), o que
consideramo s pouco para que os educandos deem cont a da co mplexidade
de conheciment os que t êm que apreender.
Quant o a essa quest ão, o MTE indica que, mesmo diant e dess e
avanço na qualidade pedagógica, expresso pela elevação da carga horár ia
média dos cur sos, “as at uais 200 horas de curso ainda são t ímidas. S er ia
ideal cont ar co m 1.000 horas de cur so, em uma perspect iva de for mação
cont inuada” (BRASIL, MTE, OIT, 2004, p. 14). Caso isso venha a
ocorrer, o que parece pouco provável t endo em vist a o quant it at ivo de
horas t écnicas rela cio nado ao aument o do mont ant e de recursos, haver á
um saldo significat ivo do enr iqueciment o da força de t rabalho
qualificada. Cont udo, sem impact o na elevação dos empregos.
Vê-se que, no pr imeiro mo ment o de diagnóst ico do PNQ feit o pelo

MTE, a quest ão da art iculação ent re os cursos de qualificação
profissio nal e a elevação dos níveis de esco lar idade dos educandos não
fo i co nsiderada. E nt ret ant o, no document o regulador do PNQ, é
195
explicit ada a or ient ação, ent re outras, da obr igat oriedade do

encaminhament o dos part icipant es das at ividades de qualificação
profissio nal ao mercado de t raba lho e ao sist ema público de educação
regular de jo vens e adult os (Reso lução do CODE FAT nº 333/03, Art . 8 §
3º), e a pr ior idade a ser dada a pro jet os que garant am a elevação da
esco lar idade, int egrada às ações de qualificação.
No caso do encaminhament o ao sist ema de ensino (regular ou na

modalidade de educação de jo vens e adult os), o TCU, com base e m
infor mações apr esent adas por set ores do MTE, orient ou que se agilizasse
“a for malização do convênio co m o MEC viabilizando o cumpr iment o
pelas ent idades das exigências est abelecidas pela Reso lução nº.
333/2003” (TCU, 2005, p. 299). Cont udo, fica explícit o que a posit iva
pret ensão do PNQ de fazer da po lít ica de qualificação profissio nal e m
curso um inst rument o de elevação de esco lar idade dos t rabalhadores
ainda enco nt ra dificuldades, evidenciando o cont ext o problemát ico e
conflit uoso que envo lve a quest ão.
Tal quest io nament o realizado pelo TCU, acerca da elevação da

esco lar idade dos t rabalhadores, deve-se, em part e, pela pouca pr ior ização
dessa quest ão no âmbit o dos Minist ér io s, ficando est a secundar izada nos
gover nos, sobret udo, no gover no Lula.
Dent re os cursos propostos pelo PNQ, implant ados a part ir da

art iculação ent re qualificação profiss io nal e elevação da esco lar idade,
est ão o Projet o Juvent ude Cidadã, que subst it ui o Ser viço Civi l
Volunt ár io, o Programa I nt egrar e o Projet o Semear. E sses pro jet os e
programas foram art iculados pelo PLANFOR e passaram a int egrar o
PNQ, a part ir de 2003, mas, agora, com novas no meclat uras: Consórcio s
Sociais da Juvent ude, Pro jovem Trabalhador - Juvent ude Cidadã,
Projovem Ur bano, Projovem Campo, dent re out ros.
E mbora o PNQ não t enha divulgado dados precisos sobr e o

cont ingent e de t rabalhadores que pa rt icip aram de cursos que art icular a m
qualificação pro fissio nal e e levação dos níveis de esco lar idade, é
possível supor que t ambém nest e it em o PLANFOR supere o PNQ e m
t ermos abso lut os, se co nsiderar mo s a expressiva prepo nderância do
196
PLANFOR em números de t rabalhadores qualificados: o PLANFOR

at endeu, aproximadament e, 4 milhõ es de t rabalhadores em 2001 e 5,4
milhõ es em 2002 ( BRASI L, MTE, 2001, p, 22). O PNQ at ingiu u m
público de 139,2 mil t rabalhadores em 2003 e 137 em 2004 ( BRASI L,
2005a, p. 11). Disso, pod e-se supor que a diferença t enha sido grande
ent re a quant idade de t reinandos/educandos que associar am a
qualificação pro fissio nal à elevação de esco lar idade, em cur sos o fert ados
pelos respect ivos plano s, novament e co m vant agem numér ica para o
PLANFOR (CÊ A, 2007; MTE, 2011).
Ressa lt a-se, ent ret ant o, que a magnit ude numér ica do PLANFO R
não corresponde, necessar iament e, à co ncret ização, de fat o, da elevação
da esco lar ização dos t rabalhadores envo lvidos especialment e em curso s
de qualidade pedagógica duvidosa . I sso significa que mudar os
fundament os e os conceit os básicos do Plano não significa mudar
efet ivament e a realidade concret a em que est es P lano s se o bjet iva m
(CÊA, 2007; SILVA, 2009).
A fragilidade da art icu lação ent re a polít ica de qualificação do

MTE e a elevação dos níveis de esco lar id ade dos t rabalhadores, além dos
problemas est rut urais envo lvendo a educação da juvent ude e dos adu lt os
no bo jo da po lít ica educacio nal br asile ira, per mit em indicar que t ant o o
PLANFOR co mo o PNQ acabam por cont r ibuir c o m a velha dualidade
hist ór ica da educação profissio nal br asile ira, além de mant er a dicotomia
educação básica (elevação da esco lar idade) e educação t écnica
(profissio nal).
Tendo co mo result ado dessa concepção a decomposição e a

desco nt inuidade do ensino para as populações empobrecidas, fort alece - se
o que os autores t ant o t êm denunciado, ou seja, a hist ór ica dualidade
est rut ural. A dualidade est rut ural, como bem mencio na m Teixeir a
(1974); Kuenzer (1997) e Ferret t i (1997), configura - se co mo a grande
cat egoria explicat iva para a const it uição do ensino profiss io nal no
Brasil.
Out ro aspect o import ant e a considerar é a est rat égia de avaliação,

planeja ment o e monit orament o do Plano. Esse processo é nort eado por
197
t rês cat egorias: eficiência, eficácia e efet ividade . Est as são cat egor ia s
dos sist emas educacio nais t radicio nais da administ ração, alvo de cr ít icas
no PLANFOR, por t er incorporado acrit icament e essas cat egor ias co mo
cr it ér io de análise de desempenho.
Referent e à efet ividade social e ao impact o social da po lít ica, o

DIEESE divulgou result ados parc iais da implant ação do PNQ. No ano de
2003, um t ot al de 141.169 t rabalhadores concluíram os cursos de
qualificação pro fissio nal; dest e t ot al, 101.553 est ão sem ocupação ou
seja cerca de 71,9% (ANUÁRI O, 2005). Est es dados parecem revelar a
ineficácia t raduzida pelo baixo impact o socioempregat íc io dos P lanos de
qualificação em análise.
Os cur sos implement ados pelo s P lanTeQs co m os arco s

ocupacio nais 94 são: Art e, Cult ura, Educação, Turismo, Gast ronomia,
Design, Moda e Co nfecção, Rest auração de Imóveis e Mo nument os
Hist óricos, Saúde e Est ét ica, I nformát ica e Teleco municações,
Const rução Civil, Co mércio, Transport es, Meio a mbient e e Ser viços. O s
cursos são de carát er t écnico - inst rument al, t êm em média a carga horár ia
de 70 a 200 horas, dist r ibuídas em habilidades básica e t écnicas. As
secret ar ias est aduais do trabalho t êm como compet ência: aco mpanhar
t ecnicament e, por int er médio de ger ent es de qualificação, a elaboração
das propost as polít ico -pedagógicas e os planos de t raba lho, co nfor me
orient ação nor mat iva do Minist ér io do Trabalho. O desenho dos cursos e
t ipo logias são os mesmo s do PLANFOR.
Por fim, pode-se afir mar que a pr inc ipal rupt ura do PNQ e m
relação ao PLANFOR diz respeit o aos mont ant es de recur sos invest idos
nos P lanos, t ema não abordado nos document os ofic iais que ver sam sobr e
o PNQ (busca-se qualidade pedagógica no discur so, mas na prát ica não
se o ferecem as reais condições financeiras). Ver ifica - se t ambé m
inco ngruência ent re o discur so da qualidade social e peda gógica
profer ida pelo PNQ e a insuficiência, bem como a falt a de pr ior ização de
94
Os a r cos ocupa ci on a i s é a expr essã o da a desã o à l ógi ca da for m a çã o p or
c om pet ên ci a . Pr et en de -se for m a r um tr a ba lh a dor pol i va l en t e que a t en da à s
exi gên ci a s do m er ca do de t r a ba l h o. Assi m , a s 200 h or a s de qua l i fi ca çã o esp ecí fi c a
sã o fr a gm ent a da s na for m a çã o da s ha bi l i da des t écn i ca s.
198
recursos por part e do gover no. Co mo se analisa a part ir do ext rato de

t ext o da ent revist a concedida pelo diret or de qualificação à revist a de
qualificação profissio nal:
[...] T oda a discussão s obr e qua lidade, conheciment o e

tr abalho, tr abalho e edu cação f oi aos p ou cos para dentr o
do gover no, s oment e no f ina l do G over no Lu la, no iníci o
do s egu ndo ma ndat o do gover no Lu la, é qu e iss o f icou
tão evident e, começou a se enx er tar r ecur s os par a uma
r ecup er ação par a se chegar aos patamar es do PL ANFO R
(RE VIST A DE Q UALIFIC AÇ ÃO, DQP/MT E, 2009).
Co mo demo nst raremos co m o PNQ, encerra -se o processo de

ampliação dos recursos para qualificação profissio nal dest inado ao
PLANFOR. To mando -se co mo exemplo os recursos mo bilizados no s
últ imos anos de exist ência do PLANFOR e os pr ime iros anos do PNQ,
ver ificam-se os seguint es dados cont ábeis a part ir da análise da t abela 6
que analisa em anos a dist r ibuição dos recursos para os P lanos nacio nais
de qualificação profissio nal.
199
TABELA 6: DISTRIBUIÇÃO DOS RE CURSOS EM MILHOES (R$) POR A NO DE EX ECUÇÃO DOS PLANOS
NACIONAIS DE QUALIFIC AÇÃO ( PLA N FOR/ PNQ)
2000 A 2009
PLAN O 2000 2001 2002 PLAN O 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
PLAN FO R
PNQ
(PE Qs) 304, 6 335, 7 70, 3 37, 3 61, 9 22, 6 22, 7 120, 7 70, 1 37. 5 95
(PLANT E Qs)
PLAN FO R
PNQ
(PA RCs) 154, 7 170, 3 100, 5 3, 4 6, 5 6, 5 96 Nhr x Nhr Nhr
(PROE SQs)
PLAN FO R
PNQ
TO TAL 495, 3 506, 0 170, 8 40, 7 68, 4 29, 1 22, 7 120, 7 97 70, 1 37. 5
TO TAL
FONTE : elab or ado a par tir de dados do MT E/20 09 T CU (2009) e CG U (2009 ).
95
Dest i n a çã o de r ecur sos d o PNQ pa r a a ções de qu a l i fi ca çã o n o â m bi t o dos est a dos fed er a t i vos.
96
Nest e p er í odo, n ã o for a m di spon i bi l i z a dos da dos n o MT E r efer en t es a os r ecur sos dest i n a dos a o Pr oes Qs. N os per í od os que c om pr een dem
2006 a 2009, os m on t an t es de r ecur sos or ça m e n tár i os pa r a qua l i fi ca çã o pr ofi s si on a l e s oci a l n ã o sã o a pr esen t a dos n o i t em r epa sses d e
r ecur sos. Rea l i z a m os vá r i a s busca s a cer ca de i n for m a ções. N o en t a n t o, o i t em da a va l i a çã o dos r ecur s os fi n a n cei r os fi ca pr e judi ca d o pel a
a usên ci a de i n for m a çã o e t r an spar ên ci a n a di vul ga çã o d os da d os. O m esm o n ã o oc or r eu com o P LANF O R, poi s n o p er í odo da vi gên ci a do
pl an o os da dos er a m di spon i bi l i z a dos t a nt o de for m a vi r t ua l quan t o em m a t er i al i m pr esso. O m esm o n ã o t em oc or r i do c om o PNQ; os
m a t eri a i s e docum en t a ções sã o es ca ss os em r el a çã o a o pl a n o ext i nt o. As pouca s i n for m a çõe s di spon í vei s n ã o sã o a t ua li z a da s.
97
In for m a çã o obt i da a tra vés d o si t e: h t t p:/ /por t a l 2.t cu. gov. br / por t a l / pa ge/ por ta l / TCU/ c om un i da des/ pr ogr am a s_gover n o. Aces s o em :
17/ 03/ 2009.
199
200
No prime iro ano de execução do PNQ, ver ifica - se que os recurso s

dest inados à po lít ica de qualificação profissio nal do MTE (R$ 40,7
milhõ es) foram reduzidos a menos de um quart o dos recursos r epassados
ao PLANFOR em 2002 (170, 8 milhõ es) , últ imo ano de vigência dest e
P lano (CÊ A, 2007; BRASIL/ MTE, 2009).
Essa redução incide t ambém no percent ual do FAT dest inado às

ações de qualificação profissio nal (CÊ A, 2007). Tomando -se co mo base
o ano de 1995, quando o PLANFOR t eve seu apogeu e quando se
regist rou o menor vo lume de recursos repassados ao P lano, ver ifica - se
que essas ações corresponderam ao invest iment o infer ior em relação ao s
out ros per íodos. A redução de recursos do FAT dest inados à qualificação
profissio nal, pela via do PNQ, fo i ident ificada pelo Minist ér io do
Trabalho e E mprego co mo uma evidência posit iva, vist o que ficou
evident e o não desperdíc io co m recurso s públicos, na per spect iva do
Minist ér io.
Ao ana lisar o result ado de alguns programas financiados co m

recursos do FAT, e m 2004, a part ir de indicadores de desempenho de
gest ão, o governo indica um índice de menos de 23,2% na alocação de
recursos para o Programa de Qualificação Social e Pro fissio nal, co mo no
caso do PNQ (BRASI L, MTE, 2005c, p. 29).
[...] os índices negativos indica m qu e os pr odut os da s

ações f or a m r ea liza dos a u m cust o abaix o do pr ogr ama do,
sinalizando ma ior r aciona lidade e ot imizaçã o na
utilizaçã o dos r ecur s os, além do es f or ço e compr omiss o
dos par ceir os em atingir e sup er ar as metas f ís ica s
pr ogr ama das, mes mo em u ma conju ntur a de r estr ições
imp ostas p elos decr et os de pr ogr a mações f ina nceir as e
p ela mor os ida de na tr amitação e apr ovaçã o dos cr édit os
adicionais ( BR ASIL/MT E, 2005c, p.29).
Se, por um lado, essa discrepância ent re o PLANFOR e o PNQ, no

que t ange aos recur sos do FAT, dest inados às ações de qualificação
profissio nal, pode indicar uma ut ilização mais eficient e dos r ecursos,
ot imizando a relação cust o/benefíc io, confor me avalia o gover no, por
out ro lado, essa drást ica redução de recur so do FAT para o
financiament o do PNQ indica uma r edução maior desse fundo público
201
obser vada at é ent ão. Ou seja, se ant es parecia proble mát ico que apena s
cerca de 5% dos recur sos do FAT mo bilizavam efet ivament e os embat es
ent re gover no, t rabalhadores e empr esár ios no int er ior do espaço
t ripart it e do CODEFAT, deixando os “demais” 95% dos recur sos de lado,
a part ir do PNQ, essa quest ão se agr ava: é quase nula a possibilidade de
disput a efet iva dos recursos público s do FAT (CÊ A, 2007; ARAÚJO,
2007). Talvez est a seja uma das pr incip ais diferenc iações do PNQ e m
det riment o do PLANFOR, a escassez de recursos. E o go ver no concent ra,
novament e, assim co mo manipula a dist r ibuição dos recur sos dest inado s
à qualificação profissio nal.
A mat er ia lidade hist ór ica apreendida na análise dos P lano s

nacio nais leva- nos a considerar os seguint es aspect os:
Na co mpar ação, ver ifica -se, de for ma análoga, que o PNQ não
revela ino vações significat ivas em relação ao PLANFOR, port ant o, não
se t rat a de um novo P lano, mas de um inst rument o normat ivo e
regulat ivo da refor ma da inst it ucio nalidade da educação profissio nal, no s
mar cos de um processo de busca de hegemo nia burguesa. Não há
difer enças fundament ais em relação aos t emas e às est rat égias que
desenvo lve m. As t er mino logias ut ilizadas são, inclusive, de mesmo t eor,
ainda que o PNQ apresent e -as co mo difer ent es.
E mbora não desconheçamos que a inst it ucio na lidade da

qualificação dos trabalhadores cr iada co m o PLANFOR t enha deixado de
sujeit ar a qualificação ao mo nopólio do empresar iado via sist ema “S”,
ela cr ia possibilidades concr et as de inst it ucionalizar a part icipação das
vár ias organizações da sociedade civil, na gest ão e execução da
qualificação profissio nal. Por isso, ambas po lít icas t êm se manifest ado
impot ent es em revert er o problema na exclusão socia l pela reinserção dos
excluídos da econo mia. Isso revela u m fato relevant e: a democrat ização
inst it ucio nal da qualificação profissio nal não é capaz de mo bilizar
agent es e recur sos que reins iram os t rabalhadores desempr egados na s
ocupações exist ent es ou que se o ferecem no mer cado for mal de t rabalho.
Não há rupt uras ent re o PLANFOR e o PNQ; o que exist e são

element os que se co mplement am em sua for ma e cont eúdo, nas
202
est rat égias de at uação e fundament ação. A empr egabilidade e a

co mpet ência são ut ilizadas co mo ideo logias em face do processo de
reest rut uração produt iva do capit al.
O PLANFOR se const it ui co mo uma po lít ica reno vada de

qualificação pro fissio nal at relada à refor ma ger encia l do Est ado (CÊ A,
2003), e o PNQ se configura co mo o coroament o e per manência d a s
pr incipais d ir et r izes que sust ent am t al refor ma: a diminuição dos
recursos co mo fat or de eficiência, descent ralização co m fort e
part icipação da sociedade civil, assim como a t erceir ização da po lít ica de
qualificação, via cr iação de um mercado de empresa s t erceir izadas pelo
Est ado para promo ver a refer ida po lít ica; pr ivat ização do Est ado via
fundo público; ênfase na liberdade de mercado (cada sujeit o/t rabalhador
deve buscar, por cont a própria, t ornar -se co mpet ent e, empregável para
disput ar no livr e mer cad o uma ocupação), arrefeciment o das lut as sociais
co m o processo de concert ação social ( ALVES, 2001). Esses aspect os
t êm sido dimensões da at mosfera que t em embalado a po lít ica nac io na l
de qualificação dos t rabalhadores.
Sem embargo, os Planos t êm se conso lidado como polít ica públic a

co mpensat ória de preparação da força de t rabalho par a a infor malidade e
o t rabalho precár io (S ALES, 2006). A inclusão pret endida reforça a
inc lusão excludent e ao reforçar a dualidade hist ór ica do sist ema
educacio na l, inclusive a qualificação profissio nal brasileira ( KUENZER,
2001 e 2008).
A mat er ialidade hist ór ica desses P lanos na cont emporaneidade é a

expressão de um pro jet o for mat ivo alinhado à acumulação capit alist a,
que subjuga, aliena e empo brece a classe que vive do t rabal ho. É est e o
simulacro ant igo da mais no va inst it ucio nalidade da po lít ica pública de
qualificação pro fissio nal inst it uída no Brasil. Pr ivat ização, t erceir ização,
arrefeciment o, descent ralização, efic iência, est es t êm sido ele ment os que
t êm t ranscendido a t emporalidade dos gover nos e configur ado a
cont inuidade hist órica da po lít ica de E st ado de qualificação pro fissio nal.
O paradoxo ainda per sist e.
203
No próximo capít ulo, analisaremos a nova ident idade do ser do

Est ado no Brasil, co m a adesão aos pr essupost os d o neo liber alis mo,
at ravés da refor ma do Est ado. Part iremo s do pressupost o de que o Est ado
é uma das dimensões do t ripé que est rut ura o sist ema social capit alist a,
quando ana lisar mos, nest e quint o capít ulo, os nexos ent re o modo de
produção social, o Est ado em sua fe ição neo liber al e as po lít icas
públicas de qualificação da força de t rabalho. Co m isso, não
pret endemos realizar uma análise pro fícua acerca das concepções e
funções do Est ado, mas explic it ar, co m o aport e de Gramsci, bem co mo
de outros aut ores, como o Est ado est abelece conexões, assim co mo
int egra e fort alece a sociabilidade do sist ema societ al do minant e, be m
co mo reforça e dá visibilidade às po lít icas de cort e neo liber al de
qualificação da força de t rabalho.
204
5. A QUALIFICAÇÃO PRO FISS IONAL COMO POLÍTICA DE

ESTADO: exp ressão da hegemonia do capital
[...] o pap el t ota liza dor do Estado moder no é ess encia l.

Ele dev e s empr e ajustar suas funções r egula dor as em
sint onia com a dinâ mica var iá vel do pr ocess o d e
r epr oduçã o s ocio econômico, complementan d o
polit ica ment e e r ef or çando a domina ção do capital contr a
as for ças qu e p oder ia m desaf iar as imensas desigualda des
na distr ibu içã o do consu mo [...] (MÉSZÁR OS, 2002, p.
110).
O Est ado, em sua for ma est r it a 98 é uma for ma de poder co ndensado

que int egra o sist ema social capit alist a, est abelecendo mediações de
diversas ordens. Confor me argument a Mészáros (2002, p. 109):
O Estado s e af ir ma como pr é-r equ is it o indisp ensável par a

o fu nciona ment o p er ma nent e do s ist ema do capital, em
s eu micr ocos mo e nas int er ações das unida des
par ticular es de pr odu ção em s i, afeta ndo int r ins eca men t e
tudo, des de os int er câ mb ios loca is ma is imediatos at é os
de nível ma is mediat o e abr angent e.
E le dá co mplet ude e organicidade ao sist ema socialment e

est abelecido. Não sendo est át ico, so fre as t ransfor mações
socio hist óricas. Trat a -se de uma t ot alidade concret a, co mplexa e
cont radit ória, espaço de co nflit os e lut as, sit uado hist oricament e. Co mo
sint et iza Far ias (2000, p. 30):
O Estado é u ma f or ma s ocia l qu e s ofr e a s var iações

temp or ais e espaciais. Nã o s e tr ata de u m valor u niver sal,
de u m idea l abstr ato, de u ma f or ma f ixa, r egu lar ou
aleatór ia. Ao contr ár io, o f enômeno estatal ob edece à s
leis qu e tr azem a mar ca da hist ór ia, em ar ticu laçã o
or gânica com as f or mas ass u midas p elo s er s ocia l na
pr oduçã o, na r epr oduçã o e na cr is e do cap italis mo.
98
Gr a m sci (1985) a na l i sa o E st a do c om o “ ca m po d e for ça ” em m ovi m en t o, c om o um a
c om pl exi da de, per m ea do p or c on fl i t os e c on tr a di ções. O E st a do n ã o é a pen a s
est r ut ura do em sua for m a est r i ta , m a s com pr een de um a di m en sã o a m pl i a da , ou se ja ,
c on st i t uí do pel a s oci eda d e p ol í t i ca e a s oci eda de ci vi l . Os suj ei t os s oci a i s qu e a t ua m
n essa s i n st ân ci a s se c on fl i t ua m e sã o c om o a for m a de s er do E st a do. E m l ut a ,
di sput a m a h egem on i a . Par a um est udo a cer ca da T e or i a do E st a d o Am pl i a do em
Gr a m sci , ver COUT IN HO, C. N. Gr amsc i : um est ud o s obr e o pen sa m en t o pol í t i co.
Ri o de Ja n ei r o: Ci vi l i z a çã o Br a si l eir a , 2003.
205
A pro blemát ica do Est ado e a relação que est e est abelece co m as
dimensões objet ivas t em sido objet o de est udo de vár io s est udiosos
mar xist as, que t êm se preocupado em analisar as or igens e função socia l
do Est ado (MARX 99, 1980; MÉSZÁROS, 2002). Est es aut ores busca m
demo nst rar as cont radições do Est ado capit a list a moder no, que submet e a
força de t rabalho ao imperat ivo de explo ração do capit al, reproduzindo
nas dimensões est rut urais ou superest rut urais da sociedade est e
imperat ivo.
Há ainda aqueles que não desconhecem a hegemo nia que a classe

dominant e exer ce no âmago do Est ado, mas o reconhece co mo campo de
conflit os e de força. Para est es, o Est ado não apenas mant ém sua
dominação, mas mant ém o consent iment o at ivo dos gover nados
(GRAMS CI, 1985; POULANTZAS, 1985; CARNOY, 1988). Para
100
Gramsc i, o consenso est á relacio nado à busca de hegemo nia.
E m Gramsci, hegemo nia significa a capacidade de uma classe

subordinar int elect ual e mor alment e out ra classe, at ravés da persuasão.
Ent endida em seu sent ido amp lo, persuasão é a capac idade de
convenciment o at ivo. Para conquist ar a hegemo nia, é necessár io que a
classe dir igent e se apr esent e às dema is co mo aquela que represent a e
99
Um dos i n úm er os m ér i t os d e Ma r x e E n gel s foi o de t er i den t i fi ca do o ca r á t er de
cl a sse d e t od o fen ôm en o est a t a l . E ssa d es c ober ta , de a c or do c om C out i nh o (2003), o
fez dessa cr a l i zar , a ssi m com des fet i ch i z ar a sua a par ent e a ut on om i a e
“sup er i or i da de” ; n el e se en con t r am a ori gem e expl i ca çã o n a s con t r a di çõe s
i m an ent es da s oci eda de c om o um t od o. D e m od o qu e a “g ên es e d o E st a do r esi de n a
di vi sã o da s oci eda d e em cl a s se s, r a z ã o por que el e s ó exi st e qua n do e en quan t o
exi st i r essa di vi sã o (que d e c or r e, por sua vez , n a s r el a ções s oci a i s d e pr odu çã o); e a
fun çã o d o E st a do é pr e ci sa m en t e a de c on ser va r e r epr oduz i r t a l di vi sã o, ga r ant in do
a ssi m que o i n t er esse c om um de um a cl a ss e pa r t i cul a r se i m ponh a com o o i n t er esse
ger a l da soci eda d e (CO UT IN HO, 2003, p. 123 -124).
100
E m outr a l inh a gem , a dver sa à que a dvoga m os n est e est ud o, c om o a de Ha ber m a s
(1997), o E st a d o se r evel a c om o r esul t a n t e de um c on sen t i m en t o a t i vo
c om un i ca ci on a l , m ora l ou ec on ôm i c o, da s di fer en t es cl a sses em c on fl i t o; ou se ja , o
E st a do pa ut a do n a l ógi ca d o c on sen s o, m edi a do p el a t e or i a do a gi r c om un i ca t i vo.
Pa r a Ha ber m a s (1989, p. 39), o c on c ei t o a gi r c om un i ca t i vo c or r espon de à s "aç õe s
ori e nt adas para o e nt e ndi me nt o mút uo ", em que o a t or s oci a l i ni ci a o pr oc es s o
ci r cul a r da com un i ca çã o e é pr odut o dos pr oc es s os d e s oci a l i z a çã o que o for m a m, em
vi st a da c ompre e nsão mút ua e c onse nsual . Ha be r ma s di st in gue a gir com un i ca t i vo d e
a gir est r at égi co. E st e c om pr een de a s pr á t i ca s que pr ocur a m a dequar m ei os e fi n s
den tr o da r a ci on a l i da de do cá l cul o e c on ôm i c o ut i l i t ari st a de cust o, ou a s "a ç õe s
or i en t a da s pel o i n t er esse pa r a o su ce ss o". M esm o r e c on h ecen do qu e os pr essup ost os
t eór i c os de Ha ber m a s sã o di fer en t es da s ba ses e fun da m en t os do m ar xi sm o,
c on si der a m os r el eva n t e, em t erm os de a pr eci a çã o, a pr esen t ar a a cepçã o de E st a do d o
a ut or .
206
at ende aos int eresses e valor es de t oda sociedade, o bt endo o

consent iment o vo lunt ár io e a anuência espont ânea e garant indo, assim, a
unidade do bloco social. E mbora t al blo co possa apresent ar difer enças,
ele se mant ém, predo minant ement e, art iculado e coeso. Port ant o, a classe
hegemô nica deve ser capaz de convert er -se em classe nacio nal, capaz de
envo lver t oda a sociedade em um mesmo projet o hist órico e capaz de
assumir as re ivindicações das classes aliadas (GRAMS CI, 1978a),
cr iando dest a for ma a hegemo nia de uma classe social s obr e uma sér ie de
grupos subordinados. Est e aspect o assinala ocorrer a hegemo nia no
âmbit o do Est ado. Nas palavras de Grams ci:
O Estado é cer ta ment e conceb ido como or ganis mo

pr ópr io de u m gr up o, dest ina do a cr iar as condições
favor áveis à expansã o máx ima dess e gr up o, mas est e
des envolviment o e esta expa nsão sã o conceb idos e
apr es enta dos como a f or ça motr iz de u ma ex pansã o
univer sal, de u m des envolvi ment o de t odas as ener gia s
“naciona is ”, ist o é, o gr upo domina nt e é coor dena d o
concr eta ment e com os int er ess es ger ais dos gr up os
subor dinados e a vida estatal é concebid a como u ma
contínua for maçã o e sup er ação de equ ilíbr ios instá veis
( no âmbit o da lei) entr e os int er ess es do gr up o
fu nda menta l e os int er ess es dos gr upos s ubor dinados ,
equ ilíbr ios em qu e os int er es s es do gr up o domina nt e
pr evalecem, mas at é u m det er mina do p ont o, ou s eja, nã o
até o estr eit o int er ess e econômico -cor p or ativ o
(GR AMSCI, 2000b, p. 41 -42).
A busca e disput a pela hegemo nia de uma classe se realizam nas

relações sociais que se est abe lecem, me smo preva lecendo seus int eresses
at é cert o aspect o. Mas, a necessidade do grupo dominant e em busca de
consensos e hegemo nia é imper ant e, assim co mo é at ravessada pelas
condições sociais de produção. Não obst ant e pr ivilegiamo s a análise que
Far ias (2000) re aliza acerca das relações sociais de produção. Para o
refer ido aut or, não há co mo separar o Est ado das relações sociais de
produção que se est abelecem no capit alis mo, po is o Est ado é part ícipe e
int egra o próprio sist ema capit al.
Difer ent ement e dos aut ore s que concebem o Est ado como espaço
de reprodução da ideo logia da classe dominant e e das for mas sociais
dominant es (do minação polít ica e exploração econômica), Poulant zas
207
(1985) analisa as cont radições sociais que exist em no âmbit o do Est ado,
em sua for ma capit alist a. Para o autor, “[...] est á em t odas as suas
funções ( ideo lógicas, repressivas e econô micas), mar cado pelas
cont radições, porque a lut a de classes t em lugar no âmago do Estado,
mesmo quando est e t ent a mant er uma hegemo nia ext erna da classe
dominant e” (POULANZT AS, 1985, p. 161) .
Para Gramsci (2004, p. 29), o Est ado é “t odo o conjunt o de

at ividades t eóricas e prát icas co m as quais a classe dir igent e just ifica e
mant ém não so ment e a sua do minação, mas t ambém consegue o consenso
at ivo dos gover nados” . Toda e qualquer hegemo nia é coercit iva, mas est a
coerção não precisa ser est abelecida pela força, pode ser revest ida de
consent iment o at ivo (GRAMS CI, 2004).
Na acepção de Gramsci, há uma relação diret a, e mesmo orgânica,

que co nect a o modo de produção so cial e a for ma de ser do Est ado 101, de
modo que “est e vem a ser invest ido de uma função de pr ime ir a ordem no
sist ema capit alist a” (GRAMS CI, 1974, p. 180). Nest es mo ldes, para
Gramsc i (1978, p. 131), “não exist e Est ado 102 sem consenso, sem
organização de aparel hos de hegemo nia, sem a consideração das relações
específicas ent re a sociedade eco nô mica, sociedade civil e a sociedade
polít ica”; sua visão geral de Est ado int egra a sociedade po lít ica e a
sociedade civil, ist o é, a hegemo nia é prot egida pela coerção
(GRAMS CI, 1978).
Cumpre r essalt ar que o conceit o de hegemo nia gramsciano diz

respeit o a um co mplexo processo de relações vinculadas ao exercíc io do
poder nas sociedades de classes, que se mat er ializa a part ir da concepção
de mundo e da prát ica po lít ica de um a classe ou de uma fração de classe.
Neves (2010, p. 24), sobre o exercício da hegemo nia, ressalt a:
101
Ver : Am eri ca ni sm o e F or di sm o. In : GRAMSCI, A. Te or i a . Obr a s E scol h i da s. Vol .
II. Sã o Pa ul o: Li vr a r ia Mar tin s Fon t es, 1974 .
102
Pa r a Gr am sci (2000a , p. 20 -21), h á doi s “pl a n os” super est r ut ura i s: o que p od e s er
ch a m a do de “s oci eda de ci vi l ” , i st o é, o c on junt o de or ga n i sm os desi gn a dos
vul ga r m ent e c om o “pr i va d os” e o da “ s oci eda de p ol í t i ca ou E st a d o” . E st es d oi s
pl an os c or r espon dem , r espect i va m en t e, à fun çã o de “h egem on i a ” que o gr upo
dom i n an t e exer ce em t oda a soci eda de.
208
O ex er cício da hegemonia é, [par a Grams ci], sempr e u ma

r elação p eda gógica qu e bus ca subor dinar em t er mos
mor a is e int electuais gr up os s ocia is int eir os por m eio da
p er suasão e da edu cação. T r ata -se de u m conceit o qu e
expr essa o movi ment o r ea liza do p or u ma cla ss e ou fr açã o
de class e par a convencer e or ganizar o cons ens o em t or n o
de u ma concepçã o de mu ndo par ticu lar . A qu estã o
fu nda menta l cont ida no conceit o gr a mscia no d e
hegemonia é a tr ansf or ma ção do pr ojet o par ticular d e
u ma class e ou fr ação de class e em u ma concep ção qu e
passa a ser aceita pela a mp la maior ia.
Na busca pe la hegemo nia da classe bur guesa, o Est ado funcio na

co mo mediador das cont radições e dos c onflit os sociais. O propósit o
dessa mediação é conseguir o consenso ativo dos gover nados. E le ocorre
no seio da co mplexa sociedade capit alist a, como for ma de mant er a
hegemo nia da classe ou fração da classe burguesa. Co mo ressa lt a Far ias
(2000), acerca do papel do Est ado como agent e mediador da ideo logia e
hegemo nia burguesa:
O Estado é capaz de ex er cer s eu pap el media dor s obr e u m

ter r it ór io det er mina do e s obr e o conju nt o da popu laçã o
cor r esp ondent e, p ois s e ma nif esta simu ltanea ment e na
ob jet ivida de (s ob a for ma de má quina b ur ocr ática e
administr ativa) e na sub jetivida de (s ob a for ma d e
democr acia f or ma l e de ideologia bur gu es a
cor r esp ondent e). Como gest or dos ob jet os socia is e
media dor das contr adições no cap italis mo, o gover no é o
r esu ltado de u m longo pr ocess o qu e o constitu i, a o
mes mo t emp o, nos apar elhos e na legit imação do Esta d o
(FARI AS, 2000, p. 25) .
Co mo se pode perceber, o Est ado no sist ema socialment e

det er minado desempenha um pape l fundament al, const it uindo -se co mo
um dos pilares est rut urant es do sist ema capit al (MÉSZ ÁROS, 2002); est e
cont r ibui na sua sust ent ação co mo um todo orgânico e art iculado,
assumindo em cada per íodo hist ór ico, diversas fe ições: E st ado de Bem -
est ar, Est ado neo liber al ( ANDERS ON, 1995; HARVEY, 2000, 2001).
No cont ext o brasileiro, sobret udo na década de 1990, o Est ado

assumiu a ident idade neo liberal, reconfigur ando -se co m a refor ma
209
gerencia l do seu aparelho 103. Tal reconfiguração se deu em face do

processo de r eest rut uração produt iva capit alist a, o que fort aleceu e
orient ou a elaboração e definição dos pressupost os das po lít icas públicas
de qualificação profissio nal. Va le dizer, co mo analisa Gramsci ( 2000b,
p. 19), toda
r ef or ma mor a l e int elect ual não p ode dei xar de estar

ligada a u m pr ogr a ma de r ef or ma econômica; ma is
pr ecisa ment e, o pr ogr a ma de r ef or ma econômica é
exatament e o modo concr et o atr avés do qual se apr es ent a
toda r ef or ma int electua l e mor al.
Nesses t er mos, a refor ma moral e int elect ual pro movida pe la

polít ica de qualificação, mat er ializada nos planos nacio nais de
qualificação [P lanfor e P NQ], est á ligada a um programa de r efor mas
econô micas, especificament e, o ajust e econô mico neo liberal co m o
gover no FHC, associado à polít ica social apaziguadora do gover no Lula,
paut ada na par cer ia ent re vár ias inst it uiçõ es sociais. Est e últ imo gover no
t eve o mér it o de arrefecer inst it uições import ant es no âmbit o do conflit o
ent re capit al e t rabalho co mo cont inuar emos demo nst rando
post erior ment e.
A part ir dest as refor mas, pret ende mos ressalt ar co mo a “no va”
polít ica de qualificação [ P lanfor e o PNQ] se co nst it uiu co mo expressão
de um pro jet o hegemô nico do capit al de formação da classe t rabalhadora
mediado pelo Est ado. Est e realiza o pape l socia l de “educar o
consenso”, apaziguando o conflit o ent re capit al e t rabalho, bem co mo
cr ia mec anis mos de absorção e disso lução da racio nalidade ant agônica
(AMARAL, 2005). Esse aspect o t em demo nst rado a int encio nalidade
hist ór ica das po lít icas de qualificação e sua t endência a se conso lidar
co mo polít ica pública de Est ado, expressão da at ual for ma d e ser do
Est ado, em sua feição neo libera l.
103
O r ecei t uá r i o n eol i ber a l or i gina do do c on sen so de Wa sh i n gt on , com sua a pol ogi a
a o m er ca d o, t r a z em seu boj o n ã o s om ent e a s r ec om en da ções d e a ju st e s
m a cr oec on ôm i c os, m a s, t a m bém , i n di ca ções cl a ra s n o s en t i do de qu e, pa r a que t a i s
r efor m a s se c on cr et i z em , el a s devem ser c on se n sua i s e ca pa z es de s e t or nar par t e
c on st i t uin t e da in st i t uci on al i da de do E st a do (OLIVE IRA, 2005; AMARAL, 2005).
210
Neves (2005, p. 26) ressalt a o pape l educador que cumpr e o Est ado
na sociedade capit alist a sob a hege mo nia burguesa. Na acepção da
aut ora:
O Estado capita lista vem r ealizando a adaptação d o

conju nt o da socieda de a u ma f or ma par ticular d e
civilização, de cu ltur a, de mor a lidade. N o decor r er d o
s écu lo XX, dia nt e das mu danças qualitativas na
or ganização do tr abalho e nas f or mas de est r uturação d o
poder , o Esta do cap italista, mu ndialment e, v e m
r edef inindo suas dir etr iz es e pr áticas, com o intu it o d e
r eajustar suas pr áticas educativas às necessida des d e
adaptação do homem individua l e coletiv o aos novos
r equ er iment os do des envolvi ment o do cap italis mo [...].
Na co ndição de Est ado Educador, “o Est ado capit alist a t em

desenvo lvido uma pedagogia da hegemonia, co m ações co ncret as na
aparelhagem est at al e na sociedade c ivil” (NEVES, 2005, p. 26),
sobret udo com adesão das organizações sociais e dos mo viment os
sindicais sob a pedagogia do capit al. Est a t em co mo pressupost o que a
educação deve est ar vo lt ada ao at endimento dos imperat ivos capit alist as,
dando um novo sent ido à qualificação da força de t rabalho. Essa
pedagogia, embor a não t enha sido um co nceit o desenvo lvido por
Gramsc i, é nele inspir ada, co mo discut e Neves & S ant ‟Anna (2005). Par a
Gramsc i (1999, p. 399):
T oda r elação de hegemonia é necessar iament e u ma

r elação p eda gógica, qu e s e ver if ica nã o apenas n o
int er ior de u ma nação, entr e as diver sas f or ças qu e a
comp õem, mas em t odo o ca mp o int er nacion al e mu ndia l,
entr e conju nt os de civilizações naciona is e cont inentais.
Dest art e, int eressa, nest e capít ulo, proceder sua co nst rução a part ir
da seguint e est rut uração: na pr ime ira seção, em um mo viment o
simult âneo e int egrado analisa mos a configur ação do Est ado no cont ext o
brasile iro, as relações co m a base produt iva e as po lít icas públicas de
qualificação profissio nal, or iginár ias da for ma neo libera l de Est ado.
Procuramos demo nst rar como as dimensões relacio nadas à: efic iência e
eficácia, descent ralização, t erceir ização, minimizaç ão dos cust os,
dimensão t íp ica da for ma neo liberal de E st ado, part ic ipação da sociedade
211
civil co mo for ma de “gest ão compart ilhada e demo crát ica”, assumidas na

refor ma gerencial de FHC, foram t ranspla nt adas par a a inst it ucio nalidade
das po lít icas públicas, part icular ment e as polít icas educat ivas, so bret udo
as de qualificação da força de t rabalho.
Tais po lít icas, consubst anciadas co m o P lanfor e o PNQ, reforça m

a nossa t ese de que o par adoxo da “nova/ velha” inst it ucio nalidade da
polít ica de qualificação prof iss io nal t em se const it uído co mo t endência
de po lít ica de Est ado, necessár ia ao sist ema hist oricament e det er minado.
Est a t em t ranscendido a t emporalidade hist ór ica dos gover nos, ou seja,
expressa o pensar est at al, por t rês mot ivos paradoxais: [1] qualifica a
força de t rabalho par a adent rar no mer cado de t rabalho incert o, para
realização de at ividades subalt er nas, co m mínimas co mpet ências e
habilidades; [2] mant ém ocupada uma parcela significat iva da classe
t rabalhadora em sit uação de pobreza e vulnerabilida de social, sob a
lógica do velho discurso int egrador; e [ 3] consegue, em t orno de u m
projet o ident it ár io pro movido pelo E st ado, int egrar forças sociais
hist or icament e “ant agônicas” para pro moção de polít icas públicas de
qualificação social e pro fiss io nal d os t rabalhadores. Assim, mat er ializa -
se em uma nova hegemo nia do capit al sob o t rabalho co m a med iação do
Est ado. Est a hegemo nia se conso lida pela capacidade per suasiva do
Est ado em est abelecer um consenso junt o às organizações sociais acerca
da emergência da qualificação dos trabalhadores.
Não obst ant e, buscaremo s corroborar com a perspect iva de que as

polít icas públicas de qualificação imple ment adas a part ir da década de
1990 t êm se consubst anciado t endencialment e co mo po lít ica de Est ado,
cuja expressão é a implant ação de uma pr opost a hegemô nica de for mação
para a classe t rabalhadora. Esse é um aspect o nunca ant es vis lumbrado,
result ant e da no va ident idade do modo de ser do Est ado no capit alis mo,
em virt ude de o modo de produção e reprodução capit alist a n ecess it ar
elaborar um novo t ipo humano de t rabalhador – suje it o hist ór ico
adequado e adapt ado ao modo produt ivo est abelecido. Parafraseando
Gramsc i (1974, p. 146),
212
[...] a r aciona lizaçã o det er minou a necessida de d e

elab or ar um novo tipo hu mano, em conform idade co m o
tipo de trabalho e de processo pro dutivo : esta
elab or ação, p or agor a, está apenas na sua fase inicial e é,
por iss o (apar ent ement e), idílica. Está na fas e d e
adaptação psi cofísica à no va estrutura in dustrial [...]
A po lít ica pú blica de qualificação profissio nal est abelecida pelo s

dois P lanos Nacio nais de Qualificação [P lanfor e PNQ], no for mat o e
dimensões que incorporam, cumpre a função social e hist ór ica no
capit alis mo cont emporâneo, ou seja, formar um t ipo de ser social
t raba lhador em confor midade co m as dimensões est rut urais do modelo de
acumulação vigent e.
5.1. Reest rutu ração capitali sta e as di men sões da Reforma Gerencia l
do Estado no contexto b rasi lei ro
Os anos 1990 foram marcados por significat ivas mudanças na

vida eco nô mica, social e po lít ica do Brasil, em virt ude da inserção do
País no processo de “glo balização” econômica, mesmo que em condição
subordinada em relação aos demais países, como já sinalizamo s nos
capít ulo s ant er iores.
O cenár io de glo balização econô mica reco locou import ant es

quest ões e desafio s aos gover nos, no sent ido de reest rut urar a
inst it ucio nalidade est at al, sendo est a capaz de dar organic idade ao
sist ema socialment e est abelecido, ou seja, o Est ado. Ent ret ant o, sua
refuncio nalização est á alinhada a um projet o societ al mais amplo que
envo lve a reest rut uração do próprio modelo produt ivo e, co mo
consequência, a própr ia mudança do ser do Est ado, como argument a
Ferret t i & S ilva Júnior (2000, p. 61):
Na transição do f or dis mo par a o pr es en te mo ment o

hist ór ico do capitalis mo mu ndial, o Esta do de Bem -Estar
Socia l dá lu gar a um Esta do G est or , qu e car r ega em si a
r aciona lidade empr esar ial das empr esas capitalistas
tr ansnacionais, t or nando -s e, a gor a, as teor ias
or ganizaciona is, a nt es r estr itas a os mur os das empr e sas,
213
as ver dadeir as t eor ias p olíticas do Estado moder no. A

ins er çã o do Br asil ness e pr ocess o pr ovoca tamb ém u ma
tr ansfor ma ção no apar elho de Esta do, qu e de int er vent or
e estr utur ador da economia em fa vor do cap ital naciona l
e int er naciona l, des de a déca da de [19]3 0, passa, na
déca da de [19 ]90, à condiçã o de Est ado G est or
moder niza do.
A refor ma do Est ado, que se tornou cent ral nos anos 1990 em t odo
o mundo é uma respost a ao processo de glo balização em cur so, que
reduziu a aut onomia dos Est ados em for mular e implement ar po lít icas
públicas, so bret udo, as de carát er social, e, pr incipa lment e, a part ir da
cr ise do Est ado, que começa a se delinear em quase t odo o mundo no s
anos 1970, mas que só assume plena definição nos anos 1980
(CARDOZO, 2007).
Essa refor ma na inst it ucio nalidade da aparelhagem est at al

est abelece mediações co m o moviment o int er nacio nal deno minado de
Terceir a Via 104. Est e moviment o advo ga que “um novo Est ado
democrát ico” não pode ser mant ido como burocrát ico e sufocant e. Não
pode ser nem Est ado mínimo nem Est ado máximo, mas sim um Est ado
“fort e” ou um E st ado “necessár io”. Nesses t er mos, a renovação do
aparelho est at al dar -seia pela incorporação e desenvo lviment o dos
seguint es aspect os: descent ralização administ rat iva, demo crat ização,
efic iência ad minist rat iva, garant ia de espaços de part icipação da
sociedade civil, cuja função reguladora ser ia de minimizar os r isco s
sociais, econô micos e ambient ais (NEVES, 2005; LIMA & MARTINS,
2005).
104
O M ovi m en t o que s e d en om i n ou de T er cei r a V i a a dquir i u di m en sõe s e expr es sã o
i nt ern a ci on a l. As ba se s p ol í t i ca s da T er cei ra Vi a for a m si st em a t iz a da s pel o
soci ól ogo br i t â ni co An t h on y Gi dd en s. E st a t em c om o obj et i vo a r efor m a ou g over n o
do ca pi t a l i sm o por in t erm édi o de m uda n ça s na pol í t i ca e n a ec on om i a . Li ma &
Ma r tin s (2005) ca r a ct er iz a m a den om in a çã o de T er cei r a Vi a , com o d e cen t r o
esqu er da , n ova e squer da , n ova s oci a l ─ dem oc r a ci a m oder n iz a dor a ou gover n an ça
pr ogr essi va . E sse pr oj et o, de a c or do c om os a ut or es, foi di r eci on a do, pr in ci pa lm en t e,
à s for ça s de e squer da que ch ega r am a o poder n os úl t i m os a n os do s écul o XX ou qu e
l ut ar am in t en sa m ent e par a i sso. E st es pa r t em da s quest õe s c en tr a i s do n eol i ber a l i sm o
pa ra r efi n á -l o e t orn á -l o ma i s com pa t í vel c om sua pr ópri a ba se e pr in cí pi os
c on st i t ut i vos, va l en do-s e de exper i ên ci a s c on cr et a s des en vol vi da s p or gover n os
eur opeu s (LIMA & MA RT INS, 2005, p. 43).
214
Est es aspect os se const it uír am co mo impresc indíveis par a

viabilizar a refor ma da inst it ucio nalidade est at al. Uma refor ma que
const it ui a ossat ura neo liber al. De fo r ma que os pressupost os do
neo libera lismo, t ais co mo: eficiência dos recursos co mo for ma de
minimizar os invest iment os públicos em áreas fundament ais; parce r ia
co mo for ma de responsabilizar a sociedade civil por funções que são
essenc ialment e do Est ado; pr ivat ização de empresas est at ais co m a
ut ilização do fundo público ; pr ivat ização de algumas po lít icas; efic iência
e eficácia co mo for mas de desqualificar o s ent ido do público ;
descent ralização e flexibilidade co mo forma de minimizar cust o, sem a
necessár ia diminuição do processo de regulação e cont role po lít ico,
mar cam a mat er ialidade hist ór ica da refer ida refor ma de cunho neo libera l
(CÊA, 2003; AMARAL, 2005; S ALES, 2006; MOT A, 2010).
Esses aspect os, imanent es ao Est ado em sua for ma neo liberal 105,
per mearam as po lít icas públicas imp lant adas a part ir de 1990,
ult rapassando a t emporalidade hist ór ica dos gover nos, co mo já
demo nst ramos na quart a part e dest e est udo , mor ment e na anális e
co mparat iva dos P lanos Nacio nais de Qualificação Profissio nal [P lanfo r
e PNQ]. Est as dimensões deram legit imidade às polít icas, assim co mo
reforçaram a for ma de ser neo liberal dos gover nos, na inst it ucio nalidade
est at al – co mo aquele que dest it ui direit os e se desr espo nsabiliza pela
garant ia e int egralidade das po lít icas de promoção dos direit os humano s
fundament ais.
Co m est as det er minações, o moviment o de Terceira Via suger e,

co mo argument a Neves (2005, p. 51), um Est ado em que: “a
gover nabilidade deva ser pensada co mo a lgo capaz de sint o nizar as ações
do „novo Est ado democrát ico‟ co m os organismo s da sociedade civil”. O
pressupost o da gover nança est at al dá ênfase ao Est ado co mo um ser que
105
Br a ga (1997, p. 224) fa z um a im por t an t e di st inçã o en t r e o m ovi m en t o de cr i se d o
ca pi t a l i sm o e a est r a t égi a n eol i ber a l , a fi rm an do qu e a quel a t em um ca r á t er ma i s
per en e e est r ut ura l e, por tan t o, a pr esen t a di m en sões m a i s pr ofun da s, que nã o a pen a s
pod em ser ul tr a pa ssa da s pel a vi sã o n eol i ber a l de en foca r os pr obl em a s soci a i s.
215
personifica as capacidades administ rat ivas e reguladoras, e valor iza o

pot encia l de gover nança da sociedade civil, via “agências que não são
part e de nenhu m go ver no – ou seja, as organizações não -gover nament ais
– est as são de carát er nacio nal e t ransnacio nal, e cont r ibuem par a a
gover nança social” (NEVES, 2005).
Na per spect iva do moviment o de Terceir a Via, a refor ma da

aparelhagem est at al co mo out ro imp ort ant e pr incípio t em co mo
pressupost o que as for mas est at ais inspiradas no modelo do Welf are
State at ing ir am o ápice da incapacidade polít ica e eco nô mica frent e ao
desafio do mundo cont emporâneo, o que exigia uma reest rut uração de
sua organização e dinâmica em t er mos jur ídicos, po lít icos e econô mico s
(LIMA & MARTINS, 2005). Assim, a refor ma do Est ado, ou seja, da
aparelhagem est at al, como dimensão e pr incípio or ient ador básico da
polít ica de Terceira Via, dever ia:
Ser r esp onsá vel p or u m conju nt o de medidas inovador as,

tais como promo ver a socied ade ci vil ativa e, com iss o,
assegur ar um modelo de inclusã o s ocial em bas es
dist intas do qu e f oi t entado p e lo Estado de b em- estar -
socia l, apr ofu ndar e a mp liar os espaços de convivência
democr át ica e de colab or ação s ocia l, incent ivar e
f or talecer a economia mista, r egu lar , por meio de lei s
moder nas, as ativida des qu e apr es ent em r iscos par a a
socieda de. Com ess es r ef er encias, „u ma das pr incipa is
tar efas do gover no [s er ia] pr ecisa ment e conciliar as
r eivindicações diver gent es de gr upos de int er ess e
esp ecia l, [...] isto é, promover a concert ação social ‟
(LIM A & MART INS, 2005, p. 55, gr if os noss os ).
Co mo se ver ifica, os argument os que refo rçam a refor ma do Est ado

est ão imbuídos de uma cr ít ica inc isiva ao Est ado de Bem -E st ar Social:
sua est rut ura e co ndicio nant es. E les apont am ainda a sua incapacidade de
cr iar as bases necessár ias para est abilidade do sist ema societ ár i o,
ver ificando -se a necessidade de sua reest rut uração. Est a reest rut uração
significa a expansão das forças capit alist as na sociedade, o que
possibilit a deno minar est e Est ado est rut urado de Est ado neo liberal, co mo
agent e e pro motor das inic iat ivas pr ivadas no âmbit o da sociedade, co m
vias de confor mar, ou, precisament e, conciliar as reivind icações
216
divergent es de grupos de int eresses difer enciados. Co mo afir mam Neves

& Sant ‟Anna (2005, p. 33):
O Estado de b em- estar p er deu espaço pa r a o Estado

neolib er al. D e pr omot or de b ens e s er viços, o Esta d o
passou a assu mir a função de coor dena dor das iniciativa s
pr iva das da socieda de civil. D e pr omot or dir et o da
r epr oduçã o do conju nt o da f or ça de tr abalho, admit indo -a
como su jeit o de dir eit o, o Estado passou a pr ovedor d e
s er viços s ociais par a uma par cela da s ocied ade def inida
agor a como os „ ex cluídos‟, ou s eja, aqu ele cont ingent e
cons ider ável qu e, p ot encia lment e, apr es enta as condições
subjet ivas par a des estr utur ar o cons ens o bur gu ês. Par a o
r estant e da p opu lação, o Esta do tr ansf igur a -s e e m
estimu la dor de iniciativas pr ivadas de p r estação d e
s er viços s ocia is e de novas f or mas de or ga nização s ocia l
qu e desatr ela m as vár ias f or mas de dis cr imina ção da s
desigualda des de class e.
No Brasil, a refor ma do Est ado se deu no fim da década de 1980 e

no limiar da década de 1990, no meio de uma grande cr ise econô mica,
que chega ao auge co m o episódio hiper inflacio nár io (PEREIRA, 1996).
A part ir de ent ão, a refor ma do Est ado 106 se torna imper io sa [...] e começa
a ser delineada e se t ornar t ema cent ral em 1995, após a eleição e a posse
de Fer nando Henr ique Cardoso - FHC. Nesse ano, ficou claro para a
sociedade brasileira que essa refor ma t orna -se condição, de um lado, da
conso lidação do ajust e fiscal do Est ado brasile iro e, de out ro, da
necess idade de exist ência no país de um ser viço público moder no,
profissio nal, vo lt ado para o at endiment o dos “cidadãos” (PEREIRA,
1996, p. 269).
Alé m de ser um pressupost o do Moviment o de Terceira Via par a

inc lusão social dos países no cenár io int er nacio nal, a necessidade de
refuncio nalizar o Est ado, no cont ext o brasileiro, t ambém se just ificou,
co mo argument a S ilva Jr. (2002), pela necessidade de adequar o Est ado
106
N o c on t ext o br a si l ei r o, a s r e for m a s pol í t i ca s, e c on ôm i ca s e s oci a i s i n i ci a da s a fi m
de m od er ni z ar o Pa í s e a just á -l o à l ógi ca da produ çã o en xut a , t í pi ca do t oyot i sm o
(HAVE Y, 2000), t i ver a m in í ci o dur an t e a pr esi dên ci a de Col l or de M el o (1990 -
1992), e s egui r a m pel os pr óxi m os g over n os, q ue a s a pr ofun da r am . O gover n o d e
F HC t e ve o m ér i t o de i n t en si fi ca r o pr oces s o de i n ser çã o l i ber a l i z ant e do Br a si l n a
ec on om i a i nt ern a ci on a l. Para con segui r t al fei t o, fez -s e n ece ssá r i o i m pl em en tar a s
r efor m a s (SILVA JR. 2002).
217
aos dit ames do capit al int er nacio nal, por meio de refor mas inst it ucio nais,
que pro mo vessem a mod er nização do país , e gar ant isse a sua condição de
Est ado Gestor modernizado, a part ir de
u m conju nt o de r ef or mas em â mb it o estatal r umo a u ma

ma ior par ticipaçã o do mer ca do na disp onibilizaçã o d e
s er viços. Estas r ef or mas f or a m tr ans vest idas num projeto
de moderniza ção do País , as mu da nça s políticas,
econômicas e s ociais, imp lementadas dur ant e os doi s
gover nos de FHC, ob jet iv[ar am] apr ofu ndar a ins er ção d o
Br asil no mer cado int er naciona l p or meio de u m conju nt o
de p olít icas no ca mp o ca mb ia l, da aber tur a comer cia l e
fina nceir a, et c. T ais medidas, p or sua vez, s ub met er a m a
economia nacional, de f or ma r ep ent ina, à comp et içã o
int er nacional, o qu e imp licou u ma s ér ie de mutações n o
qua dr o s ocioeconô mico (SIL VA JR., 2002, p. 11, gr if os
noss os ).
Essas refor mas, muit o ma is que refor mas do aparat o est at al,
assumiram um carát er de mudança na forma de ser do Est ado, ou a sua
adesão ao projet o societ ár io capit alist a em bases neo liberais. Para o
Brasil, est a refuncio nalização dos aparelhos est at ais não represent ou
apenas uma refor ma pont ual, mas sinô nimo de uma das expressões do
projet o civilizat ório burguês.
O projet o civilizat ório burguês, co mo bem expressa Mar x, não

revo lucio na apenas os inst rument os de produção, mas t odas as r elações
sociais que se est abelece m nas t ransfor mações do próprio capit al. Nessa
ót ica, o Est ado cont ribui co m a funcio nalidade do sist ema capit al, ao
mant er a ordem social capit alist a. Est e ordena e regula os processos
sociais, o modo de vida e t rabalho em base burguesa, ou seja, faz
aparecer um mundo à sua imagem e semelhança. Tal aspect o é ressalt ado
por Marx & E ngel (1989, p. 24, grifo s nossos), nos segu int es t er mos:
A bur gu es ia só p ode ex ist ir com a condiçã o d e

r evolu cionar incessa nt ement e os instr ument os de
pr oduçã o, por cons eguinte, as rela ções de produção e,
com isso, todas as r elaçõ es so ciais [...] Es sa subver sã o
contínua da pr oduçã o em abalo consta nt e de t odo o
sist ema s ocia l, essa a gitação p er ma nent e e essa falta d e
s egur ança dist ingu em a ép oca bur gu esa de t odas as
pr ecedent es. D iss olvem-s e t odas as r elações ant igas e
cr istalizadas, com s eu cor t ejo de concepções e de idéia s
218
s ecu lar ment e vener a das; as r elações qu e a s substitu em

tor na m-s e a nt iquadas ant es de s e oss if icar . Tudo que é
sólido e estável s e esfuma, tudo que er a sagrado e
profano, e os homens são obrigados finalm en te a encara r
com serenidade suas condi ções d e existência e sua s
relaçõ es recípro cas ( gr if os noss os).
O Est ado como qualquer relação social no sist ema societ al burguês
se revo lucio na a fim cont r ibuir para per manência do velho sist ema.
No cenár io br asile iro, Ferret t i (2000) ent ende que o governo de

FHC represent ou a conso lidação de um pr ojet o burguês de E st ado, sendo
considerado o gover no das refor mas. Est e t ransfor mou o Brasil no pa ís
das refor mas e o submet eu ao figur ino do capit al int er nacio nal, so b o
domínio dos organis mo s mult ilat erais, com especia l dest aque para o BM,
um dos pr incipais int elect uais orgânico s 107 da refor ma do Est ado no
cont ext o nacio nal e int er nacio na l. Coube t ambém a est e organis mo
det er minar que t ipo de Est ado e seus pressupost os inst it ucio nais são
viáveis frent e ao at ual cont ext o de t ransfor mações econô micas e
polít icas, co mo é demo nst rado em um dos seus document os:
Não s er á fácil cr iar u m Estado ma is ef etivo par a apoiar o

des envolviment o sust entável e a r eduçã o da pobr eza. E m
qua lqu er situaçã o, mu itas p ess oas t er ão int er ess e em
ma nt er o Estado ta l como é, mes mo qu e iss o tr aga maus
r esu ltados par a o b em- estar do país. Par a sup er ar essa
op os ição, s er á pr ecis o t emp o e esf or ço p olít ico. Mas o
r elatór io mostr a qu e é p oss ível abr ir op or tunida des par a
r ef or ma, com a aju da de u ma s eqü ência [ sic ]
cuida dosa ment e or dena da de r ef or mas e mecanis mos par a
comp ensar aqu eles qu e sa em p er dendo. M es mo nas pior es
situações, passos ainda qu e mu it o p equ enos r u mo a u m
Estado mais ef et ivo p odem t er u m gr a nde impact o n o
b em- estar econômico e s ocial. Ao nos apr oximar mos d o
s écu lo XX I, o desaf io par a o Estado cons ist e em nã o s e
encolher at é t or nar -s e ins ignif ica nt e, nem dominar
107
Gr a m sci (1989, p. 3 -6) c om pr een di a in t el ect u a l nã o s ó c om o a quel a s ca m a da s
c om um en t e com pr een di da s c om o l et r a dos e a s el i t es p ol í t i ca s, m a s t odo o gr upo
soci a l que ex er ce fun ções or gan i za t i va s em s en t i do a m pl o; i ss o di z r esp ei t o a o
ca m po da pr odu çã o, da cul t ur a e o p ol í t i c o - a dm in i str at i vo, c or r espon de n do a os
subofi ci a i s su ba l t er n os d o exér ci t o e, t a m bém , a os ofi ci a i s sup er i or es d e or i gem
suba l t er n a. En tr et an t o, ca da gr upo s oci a l , n a scen do n o t er r en o or i gin ár i o de um a
fun çã o ess en ci a l n o m un do da pr oduçã o ec on ôm i ca , cr i a par a si , a o m esm o t em p o
que or gâ ni co, um a ou m a i s ca m a da s de i n t el ec t ua i s que l h e dã o h om ogen ei da de e
c on sci ên ci a da pr ópr ia fun çã o, nã o a pen a s n o ca m po ec on ôm i c o, m a s n o soci a l e n o
pol í t i c o (GRAMSCI, 1989, p. 3).
219
mer ca dos, mas em dar ess es p equ enos pass os ( BANC O

MUN DI AL, 1997, p. 73).
Co mo podemos o bser var há uma explic it ação objet iva no ext rato
de t ext o do document o do Banco Mund ial, dando ênfase à necessidade de
cont er, assim co mo regular os mecanis mo s e for mas que se co loque m
cont rár ios aos fundament os e d ir et r izes a nunciadas pelo Banco Mundial.
O BM co loca co mo prerrogat iva para adesão às refor mas, a just ificat iva
de que elas vão t razer o bem-est ar e desenvo lviment o econômico e socia l
para o país. O imperat ivo para que as propost as e dir et r izes sejam aceit as
é que co m elas t eremos um Est ado mais efet ivo co m desenvo lviment o
econô mico e social.
E m out ro document o do BM, int it ulado Estado num mundo em

transf ormação (1997), uma das prerrogat ivas fundament ais do Banco é
garant ir que o Est ado nos países per ifér icos se modi fique para apo iar a s
refor mas que ser ia m necessár ias par a a sobrevivência do capit a lismo .
Para gar ant ir t al feit o, era preciso que o Est ado retomasse as rédeas da
condução polít ica, no que t ange ao seu papel regulat ivo e de cont ro le.
Para t ant o, ser ia prec iso:
I ns er ir a voz do p ovo na f or mu lação das p olít icas : abr ir

ca mp o par a qu e indivídu os, or ganizações do s et or
pr iva do e outr os gr upos da s ocieda de civil expr ess em as
suas op iniões. N o cenár io apr opr ia do, ta mb ém p od e
signif icar maior descentr alização do p o der e dos r ecur s os
do gover no. Par a isso er a necessár io: [ i] a mp liar a
discussão s obr e a avaliaçã o dos r umos da s polít icas e
r ef or mas, disp onib ilizando inf or ma ções e cr iando cana is
de consu lta; [ii] encor ajar a par ticipaçã o de or ganizações
de usuár ios e b enef iciár ios, est imu lando a ação d e
or ganizações locais; [ iii] des centr alizaçã o da pr estaçã o
de s er viços p or etapas, „começa ndo em ár eas pr ior itár ias
como as da saúde, edu cação e infr a - estr utura‟(sic)
(BANCO MUNDI AL, 1997, p. 137, gr if os nossos ).
A propost a do Banco par ece aparent ement e demo crat izant e,

ent ret ant o, em que se const it ui a refor ma da inst it ucio nalidade do Est ado
no cont ext o brasileiro? Quais as pr incipais dimensões orient adoras da
for ma do ser do Est ado em sua feição neo libera l no Brasil? Quais as
mediações ent re a refor ma do Est ado e a po lít ica de qualificação
220
profissio nal do Brasil? Buscaremo s analisar e problemat izar na próxima

seção essas quest ões.
5.1.1. A política de quali fi cação p rofi ssional: mediações

com a reforma do Estad o no contexto b rasi lei ro
A administ ração de carát er gerencial fo i a for ma encont rada para o

Brasil assumir as mudanças que o Est ado brasile iro precisava fazer para
se a just ar à ló gica capit alist a. Amar al ( 2005) apresent a as mediações
exist ent es e necessár ias que art icu laram a necess idade de mudança na
for ma de ser do Est ado e a reest rut uração capit alist a co mo meio par a
garant ir a const rução da hegemo nia burguesa:
[...] a int er vençã o do Estado é condição da r eestr utur ação

capitalista qu e está em cur s o. N ess e pr ocess o, e la é
fu nda menta l par a assegur ar as condições de r epr odu çã o
amp lia da do cap ital e par a cr iar as bases ideológicas qu e
vã o pr ocur ar constr uir as p oss ib ilidades da hegemoni a
bur gu esa, em nível mu ndial. Daí, a necess ida d e
imp er ativa de r ealização da refor ma do Estado
( AM AR AL, 2005, p. 293, gr if os noss os ).
Respaldado nest e propósit o de adequação do Est ado aos dit ames do

capit alis mo mundial, fo i const it uído t odo um discur so que concla mava
modificações vo lt adas para sua eficiência, eficácia, ot imização dos
recursos, implement ação da lógica da parcer ia, descent ralização,
cidadania, part icipação da sociedade civil, dent re out ras cat egorias que
sinalizavam que mudanças est rut urais est avam sendo feit as par a que o
país se moder nizasse. Inclusive, na propost a do primeir o gover no de
FHC – Mão a Obra, Brasil (CARDOSO, 1994), já est avam anunciadas e
definidas as dir et r izes em relação à est ruturação do Est ado e a cr iação de
novas for mas de art iculação ent re a aparelhagem est at al e a sociedade
civil. No capít ulo V, a ideia de parcer ia ent re Est ado e sociedade, assi m
co mo o pressupost o que a sociedade deve, por si só, cuidar das suas
demandas e necessidades, sem a int er venção do Est ado, já se t ornara uma
máxima. Co mo se pode analisar:
221
[...] é necessár io r ef or mar o Esta do: apr of u ndar a

democr at izaçã o, aceler ar o pr ocess o de des centralizaçã o
e descon centra ção e, sobr etu do, a mp liar e modif icar suas
f or mas de r elaciona ment o com a s ocieda de [...]. Caber á,
em pr imeir o lu gar , cr iar novos ca nais de pa rticipação e
controle públi co , além de dina mizar os já ex ist ent es ,
mu lt ip lica ndo as exp er iências de gestão mult ilat er al e
despr ivatizando o Esta do, ist o é, lib er tando a
administr ação gover na mental dos int er ess es par ticu lar es
qu e hoje a apr isiona m. Caber á, em s egundo lu gar ,
dina mizar , apoiar e pr omover a mu lt ip licaçã o de espa ço s
de nego ciação d e conflitos , onde int er ess es diver gent es
possa m s er r epr es entados e solu ções negociadas possa m
s er buscadas, em b en ef ício do int er ess e púb lico. Cab er á,
em t er ceir o lu gar , def inir e ap oiar form as novas d e
parceria [...] entre o Estado e a soci edade, de modo a
permitir, por um lado, que diferent es ins tituições d a
sociedad e como as em presas, os sin dicatos, a s
universidad es assum am a co -r esponsabilida de [ sic] por
ações de int eress e públi co ; p or outr o, qu e a comunidad e
organizada [s ocieda de civil] estabel eça su as prioridades,
administre os recursos co munitários de for ma honesta,
transparente, ra cional e eficient e e d esen volva a
capacidad e d e cuidar de si mes ma (C ARDO SO, 1994, p.
208-209, gr if os noss os).
Baseado nos pr inc ípio s e prerrogat ivas prescr it as acima é que a

administ ração gerencial – modelo da “ Nova Admini st ração Pública”
(PEREIRA BRESSER, 2002) – fo i implement ada pelos int elect uais
orgânicos da burguesia, represent ados pela equipe de FHC e co nso lidada
no P lano Dir et or da Refor ma do Est ado, coordenado por Luiz Car lo s
Bresser P ereira, que inst it uiu a aut ono mia administ rat iva co mo preceit o.
Nesse int ent o, Paes (2003, p. 13) preconiza que:
o Esta do deno mina do de ger encia l abs or ve caracter ística s

or ganizaciona is da denomina da bur ocr acia f lex ível,
comp ost o p or u m cor p o p olít ico e administr ativ o
p er mea do p or moviment os s imu lt âneos de:
descentr alização e r e- centr alizaçã o [s ic], comb inando - s e
as r elações comp et it ivas, tanto hor izontais co mo
ver t ica is, const itu ind o-s e de p oder f lexib iliza do e
disp er s o. Ess es pr incípios imp or tados do s et or pr iva d o
r edu nda m na f lex ib ilida de e „ natur alment e‟ na ef iciência
administr ativa, de acor do com os pr eceit os ger encialistas.
A análise da ênfase na ot imização de cust os, eficiênci a e

flexibilidade admit ida pela lógica da acumu lação flexível será a
refer ência para refunc io nalização da inst it ucio nalidade est at al e
222
t ransplant adas para as po lít icas de qualificação da força de t rabalho. A

cent ralidade na ide ia de cidadania liberal fo i o ut ro aspect o admit ido, de
acordo com as prerrogat ivas do gover no:
A administr ação púb lica ger encia l vê o cida dão como

contr ibu int e de imp ost os e como client e dos s eu s
s er viços. Os r esu ltados da ação do Estado sã o
cons ider ados b ons não p or qu e os pr ocess os
administr ativos estã o sob contr ole e sã o s egur os como
qu er a a dministr ação púb lica bur ocr ática, mas por qu e a s
necessida des do cida dão -client e estã o s en do at endidas
(BR ASIL, 1995, p. 31).
Cabe quest ionar que reais “necessid ades dos cidadãos são
at endidas”, t endo em vist a que as co ndições básicas de cidadania, t ais
co mo a garant ia de educação, saúde, mor adia, segurança e emprego, não
são garant idos. Dest e feit o, t em- se consciência de que o novo modelo
inst it ucio nal reconhece o cidadão, mas apenas na sua co ndiç ão de client e
e consumidor, expressão t íp ica da cidadania liber al. Mas, para viabilizar
a condição de client e consumidor, necessár io se faz gar ant ir mecanismo s
capazes de dar efet ividade e sust ent abilidade à refor ma do Est ado
implant ada. Malgrado a emergên cia dos aspect os relacio nados à
descent ralização, t erceir ização, parcer ia, eficiência, part icipação
“democr át ica” da sociedade civil, dent re out ros aspect os, confer e m
legit imidade e expressam a assunção da forma id iossincr át ica neo libera l
do Est ado na conjunt ura at ual.
A refor ma administ rat iva do Est ado não cumpr iu apenas as

dimensões mo net ár ias, mas coube t ambém t ransfor mar inst it uições e
set ores sociais, impondo uma no va lógica de at uação dest as inst it uiçõe s
(MELO & FALLEIROS, 2005). O objet ivo de t al re for ma ser ia co nt r ibuir
para exist ência de “um Est ado mais efic ient e [que] agisse em parcer ia
co m a sociedade e de acordo com seus anseios”. Logo, a refer ida refor ma
se vo lt ar ia ao modelo de at uação do Est ado:
[...] menos par a a pr ot eçã o e mais par a a pr om oçã o da

capacida de de comp et ição. S er á u m Esta do qu e nã o
utilizar á bur ocr atas estatais par a ex ecutar os s er viços
socia is e cient íf icos, mas contr atar á comp et it iva men t e
or ganizações púb licas nã o- estatal [s ic]. Ser á o qu e
pr opus emos cha mar de Esta do s ocial - lib er al, e m
substitu içã o a o Esta do s ocial bur ocr ático do s écu lo XX .
223
Um Estado cer ta ment e democr ático, p or qu e o gr and e

f eit o do s écu lo XX f oi t er cons olida do a democr acia
(PEREIR A BRESSER, 1997, p. 52 -53, gr if os noss os ).
Out ro aspect o emblemát ico acerca da r efor ma do Est ado diz

respeit o à t ransfer ência de funções para a inic iat iva pr ivada, assim,
[...] r ef or mar o Estado s ignif ica transferir para o s eto r

privado as atividades qu e p odem s er cont r ola das p el o
mer ca do. Da í a gener a lizaçã o dos pr ocess os d e
pr ivat izaçã o de empr esas estatais. N est e p la no,
entr eta nt o, salientar emos u m outr o pr ocess o tã o
imp or tant e qua nt o, e qu e nã o está tão clar o: a
descentralização para o setor público não - estatal [ sic]
da execução de s ervi ços qu e não en volvem o exercí cio d e
poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado ,
como é o cas o dos s er viços de edu cação, saúde, cu ltur a e
p es qu isa cient íf ica (M ARE/BR ASI L, 1995 c, p. 12 -13 ,
gr if os noss os).
A refor ma t ambém vislu mbr ava a cr iação de organizações públicas

não est at ais 108 para at uarem na imp lant ação dos ser viços não exclusivo s
do Est ado, especificament e, as relacio nadas à garant ia de dir eit os
sociais. Est a dimensão abr e uma enor me possibilidade para t ransferência
de ações e t arefas do Est ado para as organizações da sociedade civi l.
Co mo prescreve Pereira Bresser (1997, p. 53):
[...] a r ef or ma tamb ém deve alcançar a garantia, p el o

menos, de qu e as ativida des s ocia is, qu e nã o sã o
monop olistas por natur eza, seja m r ealiza das
competiti vament e p elo setor públi co não -es tatal [ sic] e
por ele contr oladas ainda qu e com o apoio f ina nceir o, d e
ma neir a a cons egu ir a imp la ntação dos dir eit os s ociais
108
E m fun çã o da r e for m a do E st a do, foi cr i a do t od o um a r ca bou ç o jur í di co, em
esp eci a l n a el a bor a çã o da L ei da s Or ga ni z a çõe s S oci a i s (OS ) de 1998, da L ei d o
Vol un t ar i a do, em 1998, e da Lei n º. 9. 790/ 99, que cr i a a s Or gan iz a çõe s da S oci eda d e
Ci vi l de In t er ess e Pú bl i c o ( OSCIP s). E m fun çã o da Lei , s egun do da dos d o Mi n i st ér i o
da Just i ça em 2010, h á a pr oxi m a dam en t e 5. 423 OSCIP s n o Br a si l , sen do qu e 51 %
del a s est ã o n a r egi ã o sude st e d o Br a si l , 31% n o est a do d e Sã o Pa ul o e 15% n a ci da de
de Sã o Pa ul o. Dessa for m a , fi ca cl a r o que a r egi ã o ma i s desen vol vi da
ec on om i ca m en t e n o Br a si l é a que a pr esen t a a m a i or quant i da de de OSCIPs, o qu e
e vi den ci a , con for m e Ca m pos (2003), a in ca pa cida de do g over n o em a t uar de for m a
e fi ci en t e n o cen á r i o de excl usã o s oci a l .
224
Desse modo, a refor ma do Est ado, como já enfat izaram aut ores
co mo Cêa (2003) e Amaral (2005), não se t rat ou de uma refor ma pont ual ,
mas est abeleceu art iculações e conexões das mais diver sas ordens e
est rat égias, econô micas e po lít icas, para garant ir o consenso at ivo dos
subalt er nos, em t orno do projet o hegemô nico da burgues ia brasileira par a
qualificação dos t rabalhadores, pr imordial ment e, no que se refer e à
inst it ucio nalidade da educação profiss io nal e na mudança da for ma de
pensar, fazer e operar t al inst it ucio nalidade. Um dos aspect os mais
plausível da mudança da inst it ucio nalidade da qualificação fo i sua
operacio nalização ser, efe t iva ment e, realizada pelas organizações da
sociedade civil, especia lment e, as do t erceiro set or, inst it uições de
carát er pr ivado, que dest e a década de 1990, co m a refor ma do Est ado
co m FHC, são as pr incipais prot agonist as e execut oras da qualificação
dos t rabalhadores. Essas organizaçõ es imple ment aram propost as
pedagógicas de educação profissio na l, que se for jam adver sas ao projet o
de for mação da classe t rabalhadora, cujos fundament os apont am par a
uma for mação essencia lment e humana e numa per spect iva de
emancipação dos sujeit os sociais.
Sobre a assunção dessas inst it uições co mo expressão da sociedade

civil 109, Amara l (2005, p. 128) apr esent a os significados e pressupost os
que sediment am a expr essividade da sociedade civil, em t empo s
neo libera is, assim co mo a nalisa co mo est a se subjuga aos imperat ivos da
lógica mercant il, so b a t ut ela do Est ado, paut ada na ideia - força de
desenvo lviment o:
A s ocieda de civil, a qu em s e atr ibu[ em] dif er ent es

signif icados, t or na -s e a panacéia [s ic] par a o
des envolviment o econômico e s ocial, des envolviment o
est e pautado na a nális e não de u ma t otalidade da vida
socia l, mas, de s eus asp ect os par ticular es e f ocais. N est e
s entido, a idéia - f or ça [sic ] é qu e a “sociedade civi l
autônoma” deva disputar os espa ços públicos e estatais.
E, além disso, também disputar os recur sos. Aqui a
109
Pa r a Cout inh o (2003, p. 121), o c on cei t o de s oci eda de ci vi l em Gr a m sci , sobr et udo
a que a dqui ri u for ça n os Ca der n os do Cá r cer e, est á vi n cul a do à i dei a de qu e a
“s oci eda de ci vi l ” é p or t a dor a m at er ia l da fi gur a soci a l da h egem on i a , com o e s fer a da
m edi a çã o en t r e a in fr a est r ut ur a econ ôm i ca e o E s t a do em sen t i do r est ri t o.
225
autonomia torna -se sinônimo d e independência e m

relação aos inter esses qu e mo vem as classes, do s
antagonismos que as caract erizam, dos s eus projeto s
históricos. O qu e vale, [...] é contr ibu ir com o Esta do, e,
cons equ ent ement e com o mer cado. Sim, p or qu e a r elaçã o
com u m imp lica a ext ensão do outr o. E m out r os t er mos: o
qu e é u m tr aço comu m nesta r elaçã o é a amp liação do s
espaços mer ca ntis de s er viços, s eja m eles na ár ea d e
saúde, edu cação, cu ltur a, entr e outr os ( gr i f os noss os).
Aspect o import ant e a cons iderar é que a refor ma do Est ado

agradou significat iva ment e o empresar iado brasile iro, que pôde gar ant ir
o aument o da lucrat ividade e abrangência do seu pot encia l de dir eção
polít ica e busca do consenso. O empresar iad o pôde assegurar a
mat er ialidade hist órica do projet o neoliber al 110, com a adesão dos
t rabalhadores. Co mo reconhece Amaral (2005, p. 146):
par a o empr esar ia do a r ef or ma do Estado f oi u ma

estr atégia fu nda mental par a qu e ele pu dess e a mp liar sua
capacida de de int er vir nos pr ocess os econômicos,
polít icos e s ociais, r esp ondendo aos r equ er iment os qu e
lhes er a m imp ost os no int er ior do r eor dena ment o do s
negócios mu ndiais.
A pesquisadora ainda ressalt a que a reforma inst it ucio na l est at al

per mit iu int er venções que ar t iculara m a econo mia e a po lít ica, ou, em
out ros t er mos, a “relação ent re co mpet it ividade/ ma iores t axas de lucros,
maior explor ação do t rabalho e for mas de co mport ament os produt ivos
que asseguravam a adesão e o consent iment o dos t rabalhadores às
mudanças desejadas” ( AMARAL, 2005, p. 146).
No Brasil, fo i co nst it uído um pro jet o ident it ár io que envo lveu o

Banco Mundia l e o empresar iado. Tant o o BM co mo o empresar iado
reforçaram a necessidade de se refor mar o Est ado, como já aludimos, e,
110
Um a da s ca r a ct er í st i ca s cen t r ai s do Ne ol i ber a l i sm o é a r eduçã o d o E st a d o. O
ca r á t er m ín i m o da sua r eduçã o s e a pr esen t a na det er i or i z a çã o da s p ol í t i ca s s oci a i s,
n a in ca pa ci da de de c on t er o de sem pr eg o em m a ssa , n a ba i xa a pli ca çã o d e r ecur s os
públ i c os pa r a a educa çã o e a sa úde, n a con t en çã o de ga st os c om os s er vi d or es
públ i c os, en fi m , em um c on jun t o de m edi da s t om a da s sem pr e de for m a a ut or i t ári a ,
m ui t a s vez e s pa ssa n do p or ci m a da Con st i t ui çã o d o pa í s, sem pr e em pr e juí z o d o
c on jun t o da n a çã o (DE L PINO, 2009).
226
co m isso, a inst it ucio nalidade da educação profiss io nal dos

t rabalhadores. Co mo enfat iza Amaral (2005):
O empr esar iado vai ex igir do Estado iniciat ivas qu e

amp liem o acess o à edu cação dos tr abalha dor es b em
como assu ma r esp onsab ilida des qu e au ment em a
capacida de dos mes mos [s ic] par a estar em disponíveis a o
pr ocess o de pr oduçã o. Ou s eja, a necess ida de de u m
pr ojet o educaciona l s ob o coma ndo do Estado deve estar
vincu lada às ex igências de comp et itividade e
pr odut ividade das empr esas. O qu e signif ica dizer qu e a
qualificação profiss ional foi uma r esposta do capital e
do Estado que, juntos, transformaram o s processo s
instrumentais restritos e par ciais em um a política d e
educa ção [ e p or qu e nã o dizer , de Estado] (AM AR AL,
2005, p. 150, gr if os noss os ).
A mudança na inst it ucio nalidade da p olít ica de qualificação

significou a necessidade de, em consonância co m os objet ivos e
est rat égias do capit al, art iculados à regulação e inst it ucio nalidade do
Est ado, operar as modificações cabíveis para for mar e confor mar o
consenso at ivo e incorporar os trabalhadores à racio nalidade do minant e,
que int eressava ao capit al. Est as modificações na inst it ucio nalidade da
polít ica co m a mediação da refor ma do Est ado foram ident ificadas por
Amar al (2005) co mo a “necessidade da [sic] burguesia realizar uma
refor ma int elect ual e moral, a qua l exigiu um conjunt o de iniciat iva s
para t ornar univer sal os seus int eresses de classe”. Co mo salient a a
aut ora:
[...] Atr avés dos s eus int electua is, [a bur gu es ia ]

tr abalhou, molecu lar ment e, os element os ideológicos qu e
tor nar ia m compatíveis os s eus int er ess es com os dos
tr abalha dor es. Par a tanto, incor por ou dema ndas e
bandeir as hist ór icas, invocou a so cieda de civil par a
contribuir com a formula ção de alternati vas para a crise ,
abriu espa ços institu cionais d e particip açã o, estimulo u
as iniciativas empreend edoras, en volveu os
trabalhadores com o discur so da cida da nia e da
democr acia, t or na ndo s eus pr ojet os, apar ent ement e, os
mes mos dos tr abalhador es ( AM AR AL, 20 05, p. 293,
gr if os noss os).
“A burguesia [...] se const it ui e reconst it ui, dent ro e at ravés do

Est ado: a unidade hist órica, das c lasses dir igent es ocorre no Est ado e sua
227
hist ór ia é essencialment e a hist ór ia dos E st ados e dos grupos de E st ado”

(GRAMS CI, 1978, p. 124). Com a refor ma do seu aparelho, est e aspect o
per mit iu à bur guesia vis lumbrar um pro jeto de qualificação profissio na l
para os t rabalhadores co mo po lít ica pública de E st ado, de maneira a
fort alecer o seu pro jet o de classe, ou seja, a for mação dos t rabalhadores
adequada à lógica da produção e reprodução de capit al, e manados pela
ideo logia da melhor ia das co mpet ências laborais e int elect ivas, pela t ese
da empr egabilidade pro fissio nal e pela ênfase no empr eendedor is mo
co mo for ma e alt er nat iva para um mundo sem emprego.
No ent ant o, garant ir que est as ideo logias se sed iment em e s e

tornem hegemô nicas t em sido o desafio dos int elect uais do capit al, nest e
mo ment o hist ór ico de pro moção de po lít icas de geração de t rabalho e
renda, nos mo ldes à brasileira. Tais aspect os est ão relacio nados ao
ideár io burguês de:
aceler ar os pr ocess os ob jet ivos e s ub jet ivos qu e

pr omova m o máx imo a incor p or ação de va lor es,
comp or ta ment os e atitu des de modo a f or mar uma “nov a
cultura” para o trabalho cha mado flexí vel e par a
conformar um no vo modo de vida. Não s em r azão, o
tr atament o t eór ico, polít ico e pr ático qu e é da do à
qua lif icaçã o/r equalif icaçã o dos tr abalhador es t ent a
subtr air o cont eú do classista qu e esta qu estão cont ém,
mas, contr adit or ia ment e, a tr ansf or ma na media çã o
polít ica qu e movi menta as class es tr abalha dor as,
leva ndo-as a or ganizar em a sua vida e da sua família
contabiliza ndo gast os com o it em „ qua lif icaçã o‟
( AM AR AL, 2005, p. 143, gr if os noss os ).
Co m est a análise, não est amos desconsiderando que, no âmbit o do

Est ado, a polít ica de qualificação não seja per meada pelo mo viment o de
correlações de força, sínt ese das det er minações hist ór icas da sociedade e
vivencie m co nt radições e conflit o das classes em disput a. Est e aspect o
não desconsidera o que a rea lidade hist ór ica t em demo nst rado,
sobret udo, nas pesquisas de aut ores co mo: Alves ( 2002) ; Amaral (2005) ;
Neves (2005) ; Souza (2006), dent re outras, nas quais se apont am as
dificuldades das inst it uições de vida social – t ais co mo os moviment os
sociais e os sindicat os, com as at uais est rat égias de at uação – em est are m
228
sendo incapazes de en frent ar o capit al; não se sabe se por opção, mas
pelas condições hist óricas que se apr esent am a est as inst it uições sociais,
ou os dois aspect os, vist o não serem independent es, mas processos que
se art icula m.
O que se ver ifica, ent ret ant o, é que o capit al consegue inst it uir u m
novo t ransfor mis mo 111/confor mismo assim co mo se apropr iar das
est rat égias de lut as, dos discursos e prát icas sociais ino vadoras no
âmbit o da qualificação profissio nal, que se apresent am adversas às at uais
polít icas est at ais, ou mesmo ressignificá- las aos seus int er esses.
Esse fat o sinaliza co mo todos os espaços 112 exist ent es de pro moção
e disseminação de visões de mundo, assim co mo as prát icas e ações
desencadeadas são at ravessadas e influenciadas pela lógica cult ural e
dimensões do pro jet o societ ár io capit alist a em dimensão planet ár ia. Esse
aspect o já fo i amp lament e discut ido por Mészáros (2007, p. 206) acerca
das det er minações gerais do capit al. Na ót ica do autor, “o capit al afet a
cada âmbit o part icular co m alguma influência na educaçã o e de for ma
nenhuma apenas nas inst it uições educacio nais for mais”. I sso vale,
inc lusive, para a po lít ica de qua lificação profissio nal.
Est es espaços que, na acepção de Oliveira (2009), poder iam ser

expressões de prát icas for mat ivas cont rárias à lógica de perpet uação da
exploração capit alist a, t ambém se veem int imados a cont r ibuir co m o
processo de reprodução do capit al. Na vis ão dest e autor:
111
E st a é um a expr essã o cun ha da por Gr a m sci , à qua l fa z m en çã o Am a r al em sua t ese
de dout or a m en t o; Gr am sci n o con t ext o do Ri s or gi m en t o It al i an o par a expl i ca r a a çã o
pa rl a m en t ar que ca r a ct er iz ou a pol í t i ca i t al i ana n o pós 1848, em que a s cl a sse s
di r i gen t es bus ca va m a bs or ver , gr a dua l m en t e, “ os el em en t os a t i vos sur gi dos d os
gr upos a l i a dos e m esm o d os a d ver sá r i os e que a pa r eci a m irr econ ci l i a vel m en t e
i ni m i gos” (GRAMSCI, 2001, p. 63).
112
Va l e ci t a r os m ovi m en t os si n di ca i s, os m ovi m e n t os soci a i s e a s or ga n iz a çõe s d o
t er cei r o set or , den t r e out ra s.
229
As novas ex igências do pr ocess o de pr oduçã o capita lista

nã o s e r esu mem a os aspect os t écnicos e pr áticos da
pr oduçã o. T r ata -se de compr eender como est es element os
estão ta mb ém ar ticu la dos às ex igências do ca pital, no qu e
concer ne a os asp ect os ps icológicos, af et ivo e cu ltur al d o
tr abalha dor . Estas exigên cias imp õem a o capital a
constituição de con ceitos e a formula ção d e discursos e
de imagens qu e afetam também a confecção de prática s
educati vas formuladas pelos movi mentos de
trabalhadores (OL I VE IR A, 2009, p. 146, gr if os noss os).
E m out ras palavr as, para Oliveira (2009), o processo de hegemo nia
cult ural do capit al est ab elece limit es prát icos e t eór icos para o s
t rabalhadores cr iarem ações discordant es ao seu mo viment o de
afir mação. Dimensões que sina lizam os limit es dos mo viment os cont ra -
hegemô nico s se co nt raporem ao projet o de qualificação e sociabilidade
for mat iva do capit a l, rest ando co mo única saída a adesão às po lít ica s
públicas de qualificação profiss io nal inst auradas pelo Est ado 113, como
via de part icipação na esfera pública e acesso à qualificação da força de
t rabalho.
Não est amos menosprezando, ainda, as est rat égias de alguma s

inst it uições t ent arem se cont rapor aos pro jet os hegemô nicos de
qualificação da força do t rabalho. Ent retant o, frent e aos desafios post os
e imperat ivos do Est ado capit alist a, est as inst it uições, sobret udo os
sindicat os cut ist as, enfrent am dificu ldades em levar a cabo seus pro jet os
co mbat ivos. Est es sind icat os são for mados e confor mados por forças
burocrát icas e co nser vadoras, aspect o que dificult a a cont raposição às
polít icas neo liberais de qualificação, em virt ude da falt a de
113
Ca rn oy (1988, p. 149) en fa t i z a que a fun ci on a li da de do E st a d o é i m pedi r que os
t ra ba l ha dor es se or gan i z em pol i ti ca m en t e com o cl a ss e. A est r a t égi a de art i cul ar
si n di ca t os e soci eda d e ci vi l , vi a di scur so de “ for ma çã o pr ofi s si on a l ” , t em si do u m a
da s for m a s e fi ci en t es d e o E st a d o qu e br a r r esi st ên ci a s à s p ol í t i ca s n eol i ber a i s e
i m pedi r l uta s c on t ra -h egem ôn i ca s p or pa r t e dos t r a ba l ha dor es or gan i za dos em
si n di ca t os (Gr a m sci , 1995; An t un es, 1995). Os est ud os d e Bez er r a , (1994), Ji m en ez
et a l , (2002a ; 2002b) e Si l va (2003) a p on t am pa ra a fun çã o i de ol ógi ca qu e a
for m a çã o pr ofi ssi on a l t em a ssum i do na con st r uçã o d e c on sen so en tr e os pr i n ci pa i s
or ga ni sm os r epr esen t a t i vos d os t r a ba lh a dor es.
230
financiament o dos seus pro jet os e a cont inuidade deles. Fo i o que

demo nst rou nossa invest igação de mest rado (SILVA, 2003), acerca da
part icipação da CUT na po lít ica de qualificação profissio nal co m o
P lanfor no gover no FHC.
Est a adesão às po lít icas de qualificação promo v idas pelo E st ado,

t ambém se just ifica pela pressão que so fre t ais inst it uições; a
part icipação em po lít icas de qualificação se t ornou uma quest ão de
sobrevivência das própr ias organizações sociais, inc lus ive as do t erceiro
set or, em um mundo sem empr ego. H usson (1996, p. 78) sinaliza co mo a
qualificação adquir iu relevo numa conjunt ura de cr ise glo bal e de
ausência de empregos for mais. E le afir ma que:
A qualif icação vem s e t or na ndo a pr incip al estr atégia

qu e, sup osta ment e, dá enfr enta ment o ao des empr ego. Nã o
imp or ta o t ip o de empr ego qu e s e está cr iando ou o
estatuto de tr abalho qu e s e pr et ende or ga nizar . O cer to é
qu e nu nca s e viu, como em p er íodos hist ór icos ant er ior es ,
no mu ndo e, sobr etu do no Br asil, iniciat ivas estatais d e
tama nha enver gadur a qu e incent i vass em for mas tã o
flex íveis de ins er ção dos tr abalha dor es no mu ndo d o
tr abalho.
Co m a cr ise do emprego e a inser ção dos t rabalhadores de for ma

precar izada, dimensões que sinalizam como as classes do minant es t ê m
invest ido no sent ido de or ient ar e conduz ir os int eresses das classes
subalt er nas a part ir do seu pro jet o de classe, ver ifica - se co mo
hegemô nica a ideia de co nsenso social ( NEVES, 2005), como est rat égia
das classes burguesas. É o que enfat iza Amar al (2005, p. 208):
as class es domina nt es viabiliz a m estr atégias de cons ens o

e imp lementa m ações qu e visa m a u ma r ef or ma
int electua l e mor a l na socieda de. Esta r efor ma vem send o
cada vez mais objetivada na form ação d e pactos entr e
trabalhadores, patrões e go vernos ; na aceitaçã o, p or
par te dos tr abalha dor es, da ideia de empr ega bilidade e da
necessida de de qualif icaçã o par a as ex igências d o
mer ca do de tr abalho e par a combat er o des empr ego; e na
viabilida de das par cer ias e s olidar ieda de entr e
empr esár ios, estado e a „s ocieda de civil‟ par a as pr áticas
da “boa gover na nça” [...] ( gr if os noss os).
231
A part ir dest a discussão, procuraremos, no próximo it em, ressalt ar

a mat er ia lidade hist ór ica e as dimensões que a no va po lít ica de
qualificação pro fissio nal assume e os nexos que est abelece co m a
refor ma do Est ado. São dimensões que parecem sinalizar,
t endencialment e, a co nso lidação de uma polít ica de Est ado em sua for ma
neo libera l, dest it uída de qualquer ant agonismo de classe, e assumida
amplament e pela sociedade civil [t rabalhadores], empresár io s e
gover nos. Esse asp ect o expressa o pro jet o de for mação hegemô nica par a
a classe que vive do t rabalho.
5.2. A nova política de quali fi cação p rofissi onal como política estatal:
exp ressão da hegemonia capitalista
E m função do papel que a mo bilização dos recursos e os sujeit o s

execut ores da po lít ica nacio nal de qualificação assumiram no Brasil co m
a refor ma da inst it ucio nalidade nos gover nos de FHC e Lula,
analisaremo s, nest a seção, co mo a refuncio nalização dessa po lít ica e os
aspect os cat egorias correspondent es à r efor ma do Est ado começam a
co mpor a sua lógica organizat iva.
Pr ivilegiamo s, par a análise, a part icipação da sociedade civil – no s

t ermos em que fo i est abelec ida a part ir da relação público x pr ivado
at ravés das parcer ias, descent ralização da operacio nalização da po l ít ica,
pr ivat ização do fundo público co mo for ma de financia ment o, efic iência e
eficácia e sua relação com a “nova” inst it ucio nalidade da qualificação
profissio nal.
Co m a refuncio nalização dos recur sos e sujeit os na execução dos

programas de qualificação pr ofiss io nal, e a part ir dos cla mores de
part icipação, parcer ia e descent ralização, emergem a part ir da década de
1990 as organizações públicas não est atais, represent adas pelo t erceiro
set or. Est as inst it uições assume m dest aque incont est ável e se
mat er ializ am co mo capazes de reduzir cust os operacio nais na
implant ação das po lít icas de qua lificação, assim co mo dever iam gar ant ir
a eficiência e a eficác ia na propagação e realização dos ser viço s
232
públicos. Est as organizações se er igiram no âmbit o da iniciat iva da

sociedade civil, a part ir das prerrogat ivas da refor ma do Est ado, como
apresent amos na seção ant er ior. Com a refer ida refor ma, as organizações
do t erceiro set or simbo lizam a expressão máxima para aludir à no va
concepção de sociedade civil. De acordo co m Me lo e Falle iros (2005, p.
185), o t erceiro set or fo i vislu mbrado como:
u ma outr a esf er a da vida em s ocieda de, dif er ent e d o

Estado e do mer cado. S endo, de acor do com a visã o d e
mu ndo lib er al, o pr imeir o ( o Estado) o lu gar da polít ica e
o s egu ndo ( o mer cado) o da economia, a socieda de civi l
ou o t er ceir o s et or s er ia o espaço do s ocial, das r elações
socia is bas eadas na solidar ieda de e no a lt r uís mo, qu e
pr omover ia a par ticipaçã o da “comu nidade”. Estã o
inclu ídas no cha ma do t er ceir o s et or or ganizações nã o -
gover na mentais [s ic] ( ONGs ), inst ituições f ilantr óp icas,
fu ndações empr esar iais e associações comunitár ias. O
qu e elas t êm em comu m é o fato de s er em não - lucr ativa s
[sic] e estar em na s ocieda de civil.
Sobre a co mplexidade que se deno mino u sociedade c ivil, Mot a

(2010, p. 60) argument a que a sociedade civil – gener icament e t rat ada –
passou a designar for mas de ampliar a represent ação da sociedade no s
processos de gest ão do Est ado, [...]; perde -se, port ant o:
A capacida de de p ensar -s e a conflitua lida de como

constitu idor a da tr ama socia l e r eduz -s e, tudo e t odos, à
inst ituciona lidade vigent e. N est e s ent ido, a r ecor r ência à
socieda de civil cor r esp onde à necess idade de envolver a
socieda de nas ações estatais, conf er indo legi timida de aos
ajust es e r ef or mas r equ er idas p elo pr ocess o d e
r eestr utur ação capita lista.
Cont radit oriament e, co m a emer gênc ia dest as organizações o

Est ado passou a t ransfer ir para a sociedade civil funções que não são
suas. Inc lusive, coube as est as inst it uições assumir a condução e
operacio nalização da s po lít icas públicas, inclusive as de qualificação
profissio nal no Brasil, aspect o que se cont radiz aos post ulados pelo s
aut ores Graus (1996), Bucci (2006) e Massa - Arzabe (2006) acerca da
definição e responsabilização do objet o das po lít icas públicas.
233
Est es aut ores dest acam a relevância social dos programas e

polít icas serem execut ados pelo própr io Est ado, vist o ser est e Est ado o
parâmet ro para a definição das po lít icas públicas. Reconhece - se a
import ância est rat égica dest e co mo organizador e condut or dos
“processos jur idicament e regulados” que envo lvem as po lít icas públicas.
Est e possui inst rument os de garant ia, seja na imple ment ação das
polít icas públicas, seja na própr ia definição do que é o objet o de
execução de t ais po lít icas. Desse mo do, é compet ência do Est ado a
execução e gerenciament o das po lít icas públicas, sendo delegada a
execução à sociedade civil, uma for ma de o próprio Est ado abr ir mão de
funções que são efet iva ment e suas, ou seja, garant ir a co ncret ização das
polít icas. Esses são aspect os que não vigoram nas po lít icas de
qualificação da força de t rabalho ; est as são delegadas t ot alment e a
t erceiros, ou seja, às organizações da sociedade civil.
Ait h (2006) ressalt a que a imple ment ação das polít icas públicas é
t arefa do Est ado, ent ret ant o, o a utor admit e que em função da
reconfiguração que t em assu mido o Est ado e a assunção da sua fe ição
neo libera l, a sociedade civil t em amplia do suas ações na concret ização
das po lít icas. Est a ampliação co mpreende não apenas a execução, mas a
for mulação e o financiament o. Ait h (2006, p. 233) argument a que:
A dinâ mica do cap italis mo int er nacional – car acter izad o

p ela globalizaçã o das economias e dos mer cados e p el o
acir r ament o da comp et it ivida de – def la gr ou, nos a nos
[19]80 e [ 19]90, simu lta nea ment e a emer gência de tr ês
movi ment os na es f er a pública : a red efinição do papel d o
Estado nacional e de suas r elaçõ es co m a sociedad e; a
incorporação pelo s etor pri vado, de par cela da produçã o
de bens e s ervi ços públicos antes de co mpetên cia d o
Estado; e a em ergên cia de um s etor público não -estata l
[ sic] – ou t erceiro s etor – com o espaço soci al autônomo ,
entre o Estado e o mer cado , voltado par a ativida des
socia is s em f ins lu cr ativos ( AIT H, 2006, p. 234, gr if os
noss os ).
Est e aspect o anunciado por Ait h (2006) é compart ilhado por Mot a
(2010, p. 60). Est a autora dest aca que, nas últ imas décadas do século
XX, falar em
234
socieda de civil é r ep or tar -se ao cont ext o da of ens iva

neolib er al nos país es centr ais e p er if ér icos [...], tend o
como r ef er encia is a apr opr iação ideológica do conce it o e
a necess ida de de conf er ir às pr áticas de class e outr os
element os,
cujos cont eúdos expressam a for mação de um consenso nas sociedades. A

aut ora enfat iza:
Est e cons ens o, a noss o ver , vem s e f or mando,

paulatina ment e, dentr e outr as f or mas, a par tir da s
pr op ostas par ticipativas qu e inclu em a sociedade civil em
algu ns pr ocess os [ porque não dizer de g estã o pública da s
políticas de qualificação dos trabalhadores] , nu ma clar a
tentat iva de sub or diná -la par a dar legit imida de à reform a
neoliberal do Estado . T r ata-se de dar vis ib ilidade a o
movi ment o de afasta ment o do Estado das suas
r esp onsab ilida des s ociais e de tr azer pa r a o debat e
qu est ões r eleva nt es à gar antia de dir eit os f unda mentais
[...] (gr if os noss os).
O Est ado no cont ext o at ual t em buscado for mas de e ducar o

consenso at ravés de po lít icas de qualificação da força de t rabalho, assi m
co mo em função do que se deno minou “part icipação democr át ica na
sociedade”, mecanis mo que t em despolit izado o moviment o de
conflit ualidade e embat es que envo lvem a at uação da sociedade civi l
organizada, ou a minimização do velho conflit o que envo lve o capit al e o
t rabalho, de um processo de confront o e disput a po lít ica de classe,
vivencia- se à negociação e co laboração at iva.
Nas últ imas décadas, precisament e nos gover nos de FHC e Lula,
fo i const it uído um pro jet o hegemô nico, acerca da for mação dos
t rabalhadores no Brasil, co mo for ma de garant ir a moder nização e
inserção no mercado mundia l; est e projet o apesar de coercit ivo não
necess it ou do uso preciso da força, mas de um amp lo mo viment o de
consenso at ivo ent re os vár io s sujeit os sociais (GRAMS CI, 2003), dent re
eles: o empresar iado, os sindicat os, as organizações sociais da sociedade
civil, dent re out ras inst it uições 114. Para t ant o, o Est ado fo i o pr incipal
114
Pa r a um est udo r i co e pr ofí cu o a cer ca d os pr oj et os em di sput a s obr e a
Qua l i fi ca çã o d os t r a ba lh a dor es pel a s i n st it ui ções soci a i s, ver a t ese de d out or a m ent o
de: AMA RA L. A. S. Q ual i fi c aç ão dos Tr abal ha dor e s e e str até gi a de he ge moni a : o
235
agent e respo nsável em organizar um consenso, em t orno da qualificação

profissio nal. Co nsenso que, na acepção de Gramsci, significa pensar que:
“não exist e Est ado sem consenso, sem organização dos aparelho s de
hegemo nia, sem a co nsideração das relações específicas ent re socieda de
econô mica, sociedade civil e sociedade polít ica” (GRAMSCI, 1985, p.
131).
Est e fat o assinala co mo a ideia de co nsenso assumido co m a

refor ma do Est ado, aparece t ambém de forma enfát ica no Programa do
gover no Lula. Est e gover no t rabalhou de for ma mo le cular e at ivament e
todos os segment os sociais, sob o pressupost o de que era preciso
const ruir o diálogo, minimizar os co nflit os socia is em no me da
part icipação e co laboração democrát ica. É o que sinaliza os discur sos no
Programa de gover no Lula:
Mant er o diálogo r esp onsá vel e qualifica do com t odos os

s egment os da s ocieda de, bus ca ndo a constr uçã o d e
cons ens os e atuando de f or ma democr ática n o
equaciona ment o de conf lit os (PROG RAM A DO
GO VERNO L UL A, 2007 a 2010, p. 25, gr if os noss os).
O consenso que se for jou mediant e a necessidade de qua lificação

da força de t rabalho nos per mit e afir mar que: t ant o o PLANFOR quant o
o PNQ se const it uír am em uma mat er ialização da po lít ica pública est at al,
no que t ange a sua concepção – vist o que est es P lanos rea lizara m u m
direit o: a educação e a f ormação prof issi onal dos t rabalhadores . Ambo s
os P lanos foram const it uídos na esfer a do Est ado, embora execut ado pela
sociedade civil e outras inst it uições. E les t êm objet ivos det er minados,
met as e result ados a serem at ing idos em um t emp o det erminado, ou seja,
ult rapassaram a t emporalidade hist órica das ações gover nament ais, assi m
co mo apresent am aspect os de cont inuidade. Inclusive, em função das
at uais plat afor mas e agendas gover nament ais em disput a, parece não
exist ir mudanças subst anciais que int err ompam a co nt inuidade da at ua l
polít ica nacio nal, o que indica a persist ência dos pressupost os
em ba t e d e pr ojet os cl a ssi st a s. Ri o d e Ja n ei r o. Un i ver si da de F eder a l do Ri o d e

Ja n eir o. 2005.
236
neo libera is da r efor ma do Est ado na po lít ica de qualificação do gover no

Lula, e parece não desaparecer co m a sucessão do governo.
Os refer idos P lano s, co mo ident ificamo s na nossa invest igação,

reclamavam a condição de po lít ica pública 115 de Est ado, port anto, se
const it uír am co mo objet o de lei, com r eso luções própr ias que
regulament am sua execução e suas est ratégias po lít icas. Co nt aram co m
um financiament o próprio, ou seja, um fundo público que lhes dá/deu
sust ent abilidade nas ações, assim co mo cont a com t odo um corpo t écnico
– Minist ér io do Trabalho e E mprego e aport e do Minist ér io da Educação
– que lhes dá organicidade e direção polít ica em consonância co m o
projet o de refor ma do Est ado. Ou como argument a Cêa (2003), “o
P lanfor operou como um dos ele ment os da refor ma do Est ado”. Podemo s
considerar o PNQ co mo cont inuidade de t ais element os, na esfera da
qualificação profissio nal co mo po lít ica de Est ado. I sso significa que
apesar das difer enças co m o P lanfo r, ele [PNQ] t raz em sua
inst it ucio nalidade t raços significat ivos da cont inuidade do projet o de
Est ado neoliberal.
O Est ado, nos t er mos em que apresent amo s, t em se co nst it uído

co mo um dos pr incipais meca nis mos, capaz de garant ir e viabilizar as
polít icas de qualificação profissio nal dos t rabalhadores. Confor me
acrescent a Gr amsci (1985), na co ndição de “Est ado Educador”, ele t em a
incumbência de regular as r elações co nt rat uais ent re os t raba lhadores,
empresár ios e organizações da sociedade civil, sem desconsiderar o
projet o hegemô nico de po lít ica de qualifi cação pro fissio nal. Um pro jet o
que se mant ém fixo embor a var ie suas for mas e caract er íst icas confor me
as mudanças do padrão de acumulação. Aspect o consid erado “novo”
115
A pol í t i ca públ i ca si t ua -se t a m bém n um ca mpo de c on fl i t os en tr e a t or es que
di sput a m or i en t a ções n a es fer a públ i ca e os r ec ur sos à sua i m pl an ta çã o. Há que s e
di st i n guir que pol í t i ca pú bl i ca di fer e d e um a m er a pol í t i ca gover n am en ta l , est a é
m a i s am pl a, em t em po que s e pr ogr a m a um pr oje t o s oci a l na má quin a gover n a m en t al .
Um t r a ço de fi n i dor ca r a ct erí st i co da pol í t i ca públ i ca é a pr esen ça do a pa r el h o
públ i c o- est a t a l na defi n i çã o d e t a i s pol í t i ca s, se ja n o a c om pa nh am en t o, seja n a
a va l i a çã o, a ss egur an d o s eu ca r á t er públ i co, m e sm o qu e sua r ea l i z a çã o oc or r a com
a l gum a s par cer i a s (BUCCI, 2006).
237
quando se t rat a das po lít icas ensejadas pelo Est ado, no que t ange à
for mação dos t rabalhadores no Brasil. “Novo” porque inser ido so b a base
t écnica, cient ífica e t ecno lógica e as no vas for mas de expropr iação da
mais valia.
A co nst at ação, a part ir da análise dos autores, evidencia a função

educadora que assumiu o Est ado na busca do consenso com fins de
aument ar os índices de desenvo lviment o econô mico. Co m a emer gência
do P lanfor, co mo po lít ica nacio nal de for mação, fo i per mit ida a
const it uição do FAT e, simult aneament e, do CODEFAT. Est a legalidade
ser viu co mo aparat o que per mit iu ao Est ado const it uir um pro jet o
hegemô nico de for mação da classe t rabalhadora, a part ir do
financiament o da po lít ica, em virt ude de o P lanfor guardar coerência
co m o discur so salvacio nist a dos organis mo s int er nacio nais, co mo o
invest iment o em educação, co mpreendida co mo capit al humano ; isso se
const it ui co mo fat or capaz de inc luir os socialment e desfavorecidos,
inc lusive os sem acesso à t ecno logia, considerando a função que a
educação assume em face da necessidade imperat iva do desenvo lviment o
econô mico dos países. Daí a import ância de se invest ir no capit a l
humano e cult ural dos t rabalhadores.
Esse aspect o se manifest a a part ir do apo io dos organismo s

int er nacio nais. I st o é, a própria nat ureza e limit es da po lít ica pública de
Est ado, que apresent a recur sos insuficient es par a realizá - las e exige
recursos, subsídio s e receit as ext er nas ao Est ado. A const it uição de u m
fundo público própr io, co mo é o FAT, lhes garant em o st at us de uma
polít ica de Est ado. A const it uição dest e fundo, assim co mo sua gest ão
pelo CODE FAT, revela u m mo viment o de busca de consensos acerca da
polít ica de qualificação. O CODE FAT é uma inst ância e m que se
delibera sobre a po lít ica de qualificação da for ça de t rabalho, cuja
expressão de ma ior part icipação é de inst it uições represent at ivas das
classes dir igent es, co mo já apont amos no capít ulo ant er ior.
Neves (2010, p. 25) argument a que est es no vos int elect uais do
capit al buscam fort alecer a “no va pedagogi a da hegemo nia”. As for ma s
238
sociais dessa pedagogia se per sonificam em pessoas e organizações, cuja

at ribuição espec ífica é a for mulação, adapt ação e disseminação, e m
difer ent es linguagens, de ideias que fundament am a nova co ncepção de
mundo e prát icas po lít ico - ideo lógicas da burguesia mundial. Acrescent a
ainda a aut ora, acerca das organizações sociais que assume m a função de
qualificar em t er mos de discursos e ideo logia a po lít ica de for mação dos
t rabalhadores:
Elas são tamb ém r esp onsáveis p ela or ganizaçã o d e

ativida des qu e visa m s edimentar em t odo o tecido s ocia l
u m novo s ens o comu m em t or no de u m novo padr ão d e
sociab ilidade par a o s écu lo XXI. São, por tant o, os
fu ncionár ios subalt er nos da class e mu ndialment e
domina nt e e dir igent e na for mu lação, adaptação e difusã o
das t eor ias e das pr áticas qu e fu ndamenta m o
neolib er alis mo da T er ceir a Via (u m nov o
des envolviment is mo ou s ocial - democr acia com ar oma
neolib er al) [...] (NE VES, 2010, p. 26).
Um dos pr incipais aspect os ressalt ados pelo s int elect uais da

refor ma do Est ado é a ênfase na const it uição de um t erceiro set or. A
at uação desse set or é ent endida co mo sinônimo de efic iência e eficácia.
Est as inst it uições ser iam a expressão máxima de um E st ado democrát ico
e efic ient e, que co mpart ilha suas funções com a socied ade civil. A
pr imazia e valoração dest as inst it uições se const it uem, co mo nos lembr a
Mot a (2010), em uma for ma de sat aniz ar o Est ado e sacralizar est as
inst it uições, co mo se elas fo ssem capazes de responder às demandas e
funções sociais que o Est ado t em de ixado de assumir. Co m est a
est rat égia, as po lít icas deixar iam de ser programadas e implement adas
tot alment e e dir et ament e pelas inst it uições est at ais, para serem de
co mpet ência das organizações públicas não est at ais, mas financiadas,
mesmo que de for ma píf ia, pelo Est ado. É o que preconiza um do s
grandes int elect uais da refor ma:
No meio, entr e as atividades exclus ivas do Estado e a

pr oduçã o de b ens e s er viços par a o mer cado, temos hoje,
dentr o do Esta do, u ma s ér ie de ativida des na ár ea socia l e
cient íf ica qu e nã o lhes são ex clus ivas, qu e não envolv e m
poder de Esta do. [...] s e o s eu f ina ncia ment o em gr a ndes
pr op or ções é u ma ativida de exclus iva do Est ado [...] sua
239
ex ecuçã o def init iva ment e nã o o é. Pelo contr ár io, esta s

são ativida des comp et it ivas, qu e p odem s er contr ola das
nã o ap enas atr avés da a dministr ação púb lica ger encia l,
mas ta mb ém e, pr incipalment e, atr avés do contr ole s ocia l
e da constitu ição de quas e- mer cados (PERREIR A
BRESSER, 1997, p. 182 ).
No Brasil, est as organizações co m a perspect iva de at uar n a esfer a

do Est ado foram inst it uídas na década de 1990, per íodo fért il par a
financiament o delas, no que diz respeit o às po lít icas de qualificação co m
a cr iação do FAT e a abert ura po lít ica com a refor ma do aparelho est at al.
Co m esse financia ment o público e co m o reordenament o e est rut uração
da “no va” inst it ucio nalidade da qualificação, est a co nt r ibuiu
favoravelment e para inserção das organizações do t erceiro set or na
execução nas po lít icas de qualificação, espec ificament e, nos t er mos da s
leis que regulament am os P lanos nacio nais de qua lificação. Est a
prerrogat iva dá ênfase na int er venção da sociedade civil e se fez present e
no discur so do Programa do governo Lula, assim co mo a relevância de
sua at uação de for ma mais efet iva, co mo se pode analisar:
O segu ndo G over no Lu la pr oss egu ir á na busca de u m

ma ior contr ole dos cida dãos s obr e o Estado, estimuland o
a participação da soci edad e civil na formu lação [ ...] e
na definição, avaliação e controle das políticas públicas ,
por meio de cons elhos e comit ês r epr es entat i vos
(PROGRAM A DO GO VERNO L UL A, 200 7 a 2010, p. 13,
gr if os noss os).
Na próxima seção, analisaremo s co mo t em se dado o processo de

pr ivat ização da po lít ica de for mação dos t rabalhadores pe las
organizações do t erceiro set or, e como est as t êm sido út eis ao dis cur so
de part icipação democrát ica, assumindo funções e responsabilidades que
co mpet em ao Est ado. Conso lidou-se, dessa for ma, um pro jet o de
for mação adequado aos dit ames do mercado, bem co mo capaz de
arrefecer a lut a e disput a em t orno de uma educação e for mação na
perspect iva do t rabalho, ou seja, oport una par a se const it uir em uma
for mação em bases humana e emancipat ória.
240
5.2.1. A privati zação da política d e quali ficação e a s

organi zações do tercei ro setor.
No âmbit o da po lít ica de qualificação profis sio nal, as organizações

do t erceiro set or começam a ser anunciadas co mo parceiras na execução
da po lít ica de qualificação co m o P lanfor, adqu ir indo maior
expressividade e ampliação de inst it uiçõ es habilit adas co m o PNQ, no
gover no Lula, co mo podemos obser var, co mparat ivament e, a part ir das
reso luções abaixo:
Resolução nº 258/2000 – PLANFOR Resolução nº 333/2003 – Criação do PNQ – esta

Resolução foi revogada pela de nº 575/2008 que
I- Universidades definidas na forma da Lei mantém a mesma redação quanto às instituições
9.394, de 20 de Dezembro de 1996; executoras.
II- escolas técnicas públicas, empresas e I- Escolas técnicas públicas, empresas e outros
outros órgãos da Administração Pública órgãos da Administração Pública, inclusive de
incumbidos regimental ou administração direta de âmbito federal, estadual e
estatutariamente do ensino, pesquisa ou municipal, incumbidos regimental ou
extensão; estatutariamente do ensino, pesquisa ou extensão
III- Federações empresariais, nacionais e ou que comprovadamente executem ações de
estatais, e serviços nacionais sociais e de qualificação social e profissional;
aprendizagens; II- Serviços nacionais sociais e de
IV-Federações de trabalhadores e escolas aprendizagens;
sindicais; e III- Centrais sindicais, confederações
V- Fundações incumbidas regimental e empresariais e outras entidades representativas de
estatutariamente do ensino profissional, setores sociais organizados, através de seus
instituições de ensino superior (3º grau) órgãos específicos de qualificação social e
não enquadradas no inciso I deste artigo e profissional: escolas, institutos, fundações ou
outras instituições comprovadamente outros;
especializadas no ensino profissional V- Universidades definidas na forma da Lei
(CODEFAT, 2000, grifos nossos) 9.394, de 20 de Dezembro de 1996 e outras
instituições de ensino superior, devidamente
reconhecidas pelo Ministério da Educação, na
área de especialidade;
VI- Fundações, institutos e escolas
comunitárias e rurais e urbanas e outras entidades
comprovadamente especializadas na qualificação
social e profissional;
VII- Organizações não governamentais e
seus consórcios com existência legal que
comprovadamente realizem atividades de
qualificação social e profissional (CODEFAT,
2007, grifos nossos).
Co mo podemos not ar, há co m o P lanfor o início do

est abeleciment o da parcer ia das inst it uições sociais co m o Est ado na
execução da po lít ica co mo mecanis mo de t ransferência para a socied ade
de respo nsabilidades do Est ado, mas é co m o PNQ que se amplia o
241
número de inst it uições sociais que podem execut ar ofic ialment e, e m

parcer ia co m o Est ado, a polít ica de qualificação. Assim, ver ifica -se
cada vez mais o requer iment o das organizações do t e rceiro setor pelo s
agent es da burocracia est at al par a execução dos seus pro jet os de
consenso. Co mo expresso no ext rato do discur so do Minist ro do
Trabalho:
O G over no F eder al ele des enha p olít icas pública s

volta das par a públicos esp ecíf icos e nem s empr e o E stad o
cons egu e chegar até ess e púb lico e s oment e essa s
ent ida des, inst itu ições qu e atua m nas comu nida des
dir eta ment e com ess es cidadã os, qu e fala m a mes ma
língua, qu e conhecem a r ea lida de da qu ela comu nida de,
da qu eles cidadã os, cons egu em chegar , cons egu em f azer
ess e pr ogr a ma fu ncionar e tr azer ess e público par a
par ticipar dos pr ogr a mas. Entã o, essa é a im portância d o
Terceiro Setor para a realiza ção d as nos sas política s
públicas, o Estado precisa do Terceiro Seto r e cada vez
mais nós temos feito parcerias ju stament e para continua r
executando essas políticas qu e nós sab emos qu e é a
polít ica cor r eta, o púb lico necess ita dessa p olít ica, mas o
Gover no ta mb ém sab e qu e s ozinho não vai cons egu ir
ex ecutar . Soment e u ma inst itu içã o qu e t em a conf ia nça
dos cida dã os, qu e conhece os cidadã os e qu e p er ceba
qua is são as necess idades daqu ela comu nida de, t em a
capacida de par a ex ecutar essas polít icas públicas. Entã o
o Estado tem no Terceiro Setor grand es parceiros (L UPI ,
C. Discur s o do Ministr o do T r abalho em 30/03/2010.
http :// www. ox igenio. or g.br /a_not icias_ detalhes5 , gr if os
noss os ).
O discurso minist er ial apresent a aspectos, bem co mo reforça

dimensões relevant es a considerar: o governo Lula assume, bem co mo
amplia os pressupost os da refor ma do Est ado, com a pr ivat ização das
polít icas, via ampliação da inst it ucio nalização das organizações do
t erceiro set or, como as que em det er minado projet os são as únicas co m a
possibilidade de execut á - los, t al co mo ocorre com os P lanS eQs,
confor me expresso na legis lação em vigor:
§ 2º Os PlanS eQs serão executados por entidades sem

fins lucrativos de qu e tr atam os incis os I a VI do ar t. 17
desta R es oluçã o, cu jo pr ocess o de s eleçã o dar -s e-á n os
ter mos da legis laçã o f eder a l vigent e qu e discip lina a
tr ansf er ência de r ecur s os par a ent idades p r iva das s em
242
fins lu cr ativos. (R edação da da p ela Res oluçã o nº

638/2010) (CODEF AT , 2008, p. 102 -107, gr if os noss os ).
Co m a ampliação dessas inst it uições e co m o financia ment o

público de fácil acesso, ver ificou-se que no per íodo de 1991 a 2002,
regist rou-se, no Brasil, um aument o do percent ual de cr iação de
organizações; est e alcançou o índice de cresc iment o de 157%, aspect o
inédit o no Brasil. Para ver ificar a ver acidade dest e dado, bast a proceder
à análise da t abela 7, que analisa a dist r ibuição das ent idades do Terceiro
Set or no Brasil segundo a sua dat a de cr iação.
TABELA 7: Di st ribuição das entidades do Tercei ro Setor no B rasi l

segundo a data de cri ação – Data d e cri ação Qtde. Entidades Qtde.
(%)
Dat a de criação Qtde. E nt idades Qtde. (% )

At é 19 70 10.998 3,99%
Entr e 1971 e 1980 32.858 11,91%
Entr e 1981 e 1990 61.970 22,46%
Entre 1991 e 2000 139.187 50,45%
Entr e 2001 e 2002 30.882 11,19%
TOTAL 275.895 100,00%
FONTE: E labor ado a par tir dos da dos d o IBGE (2004).
De acordo com os dados mencio nados da t abela 7, co m dados do

IBGE (2004), é indicado que, das 275.895 fundações e associações
exist ent es no Brasil ainda ho je, apenas 3, 99% foram est abelecidas ant es
de 1970. Mais de um quint o delas (22,46%) surgiu ainda na década de
1980, e ma is de 50% foram est abelecidas ent re 1991 e 2000. Só em 2001
e 2002 foram cr iadas 30.882 (11,19%) das inst it uições, indicando, assim,
o rit mo aceler ado de seu cr esciment o nos anos inicia is dest e século, co m
maior crescime nt o no fina l dos anos de 1990 a 2002. Ent ret ant o, é nest e
per íodo hist ór ico que ent ra em voga as t eses da refor ma do Est ado com a
falácia de se ampliar os espaços públicos, descent ralizando -os, assi m
co mo a prerrogat iva de se melhorar a efic iência e a efet ividade na
prest ação dos ser viços públicos co m a at uação do t erceiro set or,
sobret udo os de carát er social, co mo est rat égia de desafogar o Est ado e
revert er sua ineficiência.
243
Regist ra-se, ainda, um aument o expressivo n os últ imo s seis anos

das organizações sociais no Brasil, que de 107 mil passou para 276 mil,
sendo São Paulo o est ado com o maior número de ent idades: 21% do
tot al das ONGs do Brasil (IBGE, 2004). Na região Nordest e, o est ado da
Bahia 116 é considerado o co m maior númer o de organizações do t ercei ro
set or, cerca de 17 mil inst it uições. O que nos chama a at enção é que a
cr iação e aument o das organizações do t erceiro set or e sua int er venção
na po lít ica de qualificação co meçam ocorrer, exat ament e, co m a refor ma
do Est ado e a dest inação de recursos par a qualificação profissio nal co m a
cr iação do FAT. I sso ocorre no mesmo per íodo de ampliação da s
organizações sociais co m os gover nos FHC e Lula.
O pr ime iro censo da educação profissional do Bras il 117 (INEP,

2000) já sina lizava a t endênc ia de a qualificação p rofiss io nal est ar sendo
major it ar iament e desenvo lvida pela iniciat iva pr ivada e sua crescent e
pr ivat ização, bem co mo rat ificava de forma inco nt est e a abr angência
dest as organizações no campo da qua lificação, e co mo o Est ado ve m
paulat inament e t ransfer indo funções e recursos para as inst it uições
pr ivadas, co mo demonst raremos mais adiant e.
No ent ant o, est e aspect o é elucidat ivo quant o ao cresciment o

dessas inst it uições no âmbit o da educação profissio nal nos t rês níve is de
at uação: básico, médio e t ecno lógico . Vejamos o que demo nst ra a t abela
8, acerca do aument o da iniciat iva pr ivada na for mação dos
t rabalhadores.
116
A par t i ci pa çã o da Ba h i a n esse un i ver so é a m a i or en tr e os E st a dos n or dest i n os. A
Ba h i a soz inh a r espon de por 6, 49% do t ot a l de en ti da des sem fi n s l ucr a ti vos do p a í s.
O IBGE (2004) c om put ou 17. 914 en t i da des n o E st a do, on de est ã o 57. 121 pes s oa s
ocupa da s e que m ovi m en t a m um vol um e a n ua l de R$ 524 m i l h ões em r em un era çã o. O
sa l ár i o m édi o m en sa l fi ca em t orn o de R$ 764, 48 (IBGE , 2004).
117
O Cen so Pr ofi ssi on a l foi r ea l i z a do pel o I NE P e m 1999 e t e ve o objet i vo d e c ol et a r
da dos est a t í st i cos que or i en t em os gover n os feder a l , est a dua i s e m un i ci pa i s n o
des en vol vi m en t o da s p ol í t i ca s pa r a a E duca çã o Pr ofi ssi on a l , com o a poi o d o s et or
pr i va do e da s en t i da des de cl a s se (INE P, 19 99) . Apesa r de o Cen s o i n di car a
r el evâ n ci a da educa çã o pr ofi ssi on a l , depoi s d o d e 1999 n ã o se r ea l i z ou m a i s n enh um
out r o, c om a a br an gên ci a e espe ci fi ci da de, sen do e st e o pi on ei r o na in vest i ga çã o da
á r ea .
244
Número de instituições por nível de edu cação p rofi ssional
Dependência
Total Bás ico Técnico Tecno ló gico
admi nistrat iv a %
Total (B rasil) 3.948 (100% ) 2.034 2.216 258
Feder a l 150 (3,80%) 103 120 30
Estadual 800 (20,26%) 187 689 24
Municipa l 342 (8,60%) 199 152 6
Pr iva da 2.656 (67,34%) 1.545 1.255 198
TABELA 8: Nú mero de instituições p or ní vel de educação
profi ssional, segund o dependência admi nist rativa
FONTE: MEC/INEP (2000 ).
Das 3.948 inst it uições que ofert avam a educação profissio nal e m
algum dos t rês níve is ( básico, t écnico e t ecno lógico), a iniciat iva pr ivada
é responsável por mais de 67% dest as inst it uições. Ou seja, o que se
ver ifica é a pr ivat ização dos espaços públicos da educação pro fissio nal,
sobret udo nos níve is de educação básic a e t écnica. Pr ivat ização que
persist e, ainda co m o passar dos anos, como se ver ifica co m a evo lução
da educação profiss io nal pelo Censo da Educação Básica em 2008.
Obser va-se, assim, a iniciat iva pr ivada preponderant e em relação às
demais et apas e modalidades de educação, perdendo em t er mo s
percent uais, apenas para a educação especial, co mo demo nst ram os dados
da t abela 9, referent e ao número de mat rículas na Educação Básica, por
Dependência Administ rat iva, segundo Et apa e Modalidade – Brasil –
2008.
245
TABELA 9: Número de Mat rícu las na Edu cação Bási ca, po r

Dependên cia Ad mini st rativa, segundo Etapa e Modalidade – B rasi l –
2008
M atríc ul as n a E duc aç ão B ásic a
Etap a/ mo d al id ade Total Depe ndê nci a Admi nistr ativ a
Feder al % Est ad u al % M unic i pal % Priv ad a %
Ed uc ação B ásic a 53.232.868 197.532 0,4 21.433.441 40,3 24.500.852 46,0 7.101.043 13,3
Edu ca çã o In fa n ti l 6. 719. 261 2. 238 0, 0 112.546 1, 7 4. 878. 475 72, 6 1. 762. 002 25, 7
Cr e ch e 1. 751. 736 1. 121 0, 1 7. 365 0, 4 1. 134. 944 64, 8 608.306 34, 7
Pr é-escola 4. 967. 525. 1. 117 0, 0 105.181 2, 1 3. 743. 531 75, 4 1. 117. 696 22, 5
Ens. Fu nda mental 32. 086.700 25. 622 0, 1 11. 000.916 34, 3 17. 442.158 54, 4 3. 618. 004 11, 3
Ens. Médio 8. 366. 100 82. 033 1, 0 7. 177. 377 85, 8 136.167 1, 6 970.523 11, 6
Ed. Profiss ional 795.459 77. 074 9, 7 257.543 32, 4 29. 191 3, 7 431.651 54,3
Edu c . E sp e cia l 319.924 820 0, 3 46. 795 14, 6 66. 834 20, 9 205.475 64, 2
EJ A 4. 945. 424 9. 745 0, 2 2. 838. 264 57, 4 1. 948. 027 39, 4 149.388 3, 0
Ens. Fu nda mental 3. 295. 240 747 0, 0 1. 361. 403 41, 3 1. 890. 174 57, 4 42. 916 1, 3
Ens. Médio 1. 650. 184 8. 998 0, 5 1. 476. 861 89, 5 57. 853 3, 5 106.472 6, 5
FONTE: r epr odu zida a par tir do MEC/INEP/ DEED/ E ducacens o (2008 ).
A expr essividade e a prevalência da iniciat iva pr ivada na o fert a de

educação pro fissio nal explicit am- se com ma ior impet uosidade quando
obser vamos a quant idade de cur sos o fer ecidos por essas redes. Sendo o
níve l de for mação básica a que det êm um cont ingent e maior de cursos 118, o
que significa maior quant idade de mat r ículas, confor me dados da t abela 10.
TABELA 10: Nú mero de cu rsos p rofissionali zantes, segundo o níve l
de dependência ad mini st rativa
Número de cu rsos por nível de educação profi ssion al
Dependência Total de
Bás ico Técnico Tecno ló gico
admi nistrat iv a cursos
Total (B rasil) 33.006 27.555 5.018 433
Feder a l 2.215 1.547 594 74
Estadual 2.400 889 1. 448 63
Municipa l 1.205 930 268 7
Pr iva da 27.186 24.189 2.708 289
118
O E duca cen so de 2008 e 2009 n ã o m en sur ou o n úm er o de cur sos
pr ofi s si on a l i z ant es, s egun do n í vel de d epen dên ci a a dm in i str at i va . Os da d os d e
r efer ên ci a a in da est ã o r el a ci on a dos a o úl t i m o C e n so da E duca çã o Pr ofi s si on a l , t en do
em vi st a que est e foi ex cl usi vo pa r a a va l ia r e i den t i fi ca r car a ct er í st i ca s pr ópr i a s
dest a m oda l i da de de en si n o.
246
FONTE: MEC/INEP (2000).
Dos 33.006 cur sos o fert ados no t err it ório nacio nal, a iniciat iva
pr ivada responsabiliza - se por mais de 82% deles. Dos 27.555 cur sos do
níve l de educação básica o fert ados nacionalment e, a iniciat iva pr ivada
responsabiliza- se por quase 88%, sendo est e níve l o que mais at ende aos
set ores empo brecidos socialment e, inclusive na área de ser viços co m
1.417.187 do tot al de mat r ículas (INEP, 2000). Est e cresciment o
gradat ivo da educação profissio na l pode ser vis lumbr ado a part ir dos
dados do Educacenso (2008). Nest e ano [ 2008], o número d e mat r ículas
no ensino pro fissio nalizant e cresceu 14,7%. Foram 795.459 aluno s
cont ra os 693.610 do ano ant er ior, e a diferença so mou 101.849 aluno s
nest a área. O Est ado de São Paulo lidera co m 292.714 mat r ículas de
pessoas no ens ino t écnico e em segundo lu gar Minas Gerais, co m
104.933 alunos. O cresciment o dest a mo dalidade de educação pode ser
visualizado em relação às dema is modalidades e et apas, co mo se pode
analisar.
TABELA 11: Comparação de Mat rícu las na Educação Bási ca, po r

Etapa e Modalidad e – Brasi l. 2007 – 2008
M atríc ul as / Ano
Etap as /M od ali d ades
de Ed uc aç ão B ás ica
2007 2008 Difere nça 2007 - Vari aç ão
2008 2007-2008
Ed uc ação B ásic a 53.028.928 53.232.868 209.940 0,4
Edu ca çã o In fa n ti l 6. 509. 868 6. 719. 261 209.393 3, 2
Cr e ch e 1. 579. 581 1. 751. 736 172.15 5 10, 9
Pr é-escola 4. 930. 287 4. 967. 525. 37. 238 0, 8
Ens. Funda menta l 32. 122.273 32. 086.700 -35. 573 -0, 1
Ens. Médio 8. 369. 369 8. 366. 100 -3. 269 0, 0
Ed. Profiss ional 693.610 795.459 101.849 14,7
Edu c . E sp e cia l 348.470 319.924 -28. 546 -8, 2
EJ A 4. 985. 338 4. 945. 424 -39. 914 -0, 8
Ens. funda me ntal 3. 367. 032 3. 295. 240 -71. 792 -2, 1
Ens. Médio 1. 618. 306 1. 650. 184 31. 878 2, 0
FONTE: r epr odu zida a par tir do MEC/INEP/ DEED/ Educa censo ( 2008).
247
Quant o à área de at uação dest as organizações, cabe -nos fazer

algumas inferências a part ir dos dados da t abela 12, acerca da
Dist r ibuição das ent idades do Terceiro Set or no Brasil por área de
at uação.
TABELA 12: Dis tribuição das ent idades do Terceiro S eto r no Bras il po r
área de at uação Á rea Qt de. E ntidades Qt de. (% )
Área Qtde. Qtde. (% )
Ent idades
Habitação 322 0,12%
Saúde 3.798 1,38%
Cultur a e r ecr eação 37.539 13,61%
Edu cação e p es qu isa 17.493 6,34%
Ass ist ência social 32.249 11,69%
Religiã o 70.446 25,53%
Ass ociações patr onais e pr of iss iona is 44.581 16,16%
Meio a mb ient e e pr ot eção animal 1.591 0,58%
D es envolviment o e def esa de dir eit os 45.161 16,37%
Outr as ent ida des s em f ins lucr ativos 22.715 8,23%
TOTAL 275.895 100,00%
FONTE: E labor ado a par tir dos da dos do IBGE (2004).
Co mo podemos obser var, a part ir dos dados da pesquisa do IBGE

(2004), evidenciou -se que mais de um quart o das ent idades sem fins
lucrat ivos const it uídas no Brasil encont ram- se relacio nadas à religião
(25,53%). Outras áreas que se dest acam são a de desenvo lviment o e
defesa de direit os (associações de moradores, cent ros de ações
co munit ár ias e as vo lt adas ao desenvolviment o rural et c.), out ras
relacio nadas às associações pat ronais e profissio nais. Ver ifica - se que as
organizações rea lment e dedicadas à educação e à pesquisa apresent am o
percent ual de a penas 6,34%. E st e dado corrobora com a assert iva de que
a qualificação dos t rabalhadores est á sendo realizada por inst it uições
sociais que não t êm co mo objet o de at uação e especia lidade a educação.
Vejamo s co m ma ior det alhe os dados da t abela, acerca da liberação de
recursos par a realização dos P lanSeQs, bem co mo analisaremo s o foco de
at uação dest as inst it uições e os percent uais recebidos.
248
TABELA 13: I nst it uições da so ciedade civ il part icipant es dos PlanS eQs
Pe tr ól e o e gás nat ur al
Ent i dade Me t a Re c urso FAT Cont rapart i da
(R$) (R$)
In st i t ut o de Apoi o T écn i c o 4. 300
E speci a l i z a do à Ci da dani a - 3. 227. 150, 00 169. 850, 00
IAT E C
Cen tr o de Ci da da ni a Ci da de 3. 620
Ma r a vi lh osa - CCCM/ RJ 2. 508. 660, 00 278. 740, 00
In st i t ut o S or rin do pa r a a Vi da – 2. 300
RJ 1. 726. 150, 00 90. 850, 00
Ass oci a çã o C en t r o de E duca çã o 1. 640
T ecn ol ógi ca d o E st a d o da Ba h i a 1. 168. 500, 00 61. 500, 00
– ASCE T E B
E spa ço de Pr odu çã o ao 760
Des en vol vi m en t o Sust en t á vel - 600. 400, 00 31. 821, 20
In st i t ut o E PA
Ca pa ci t a çã o Pr ofi ssi on a l – 1. 495
CAPRO 1. 121. 800, 00 59. 455, 40
Or gan iz a çã o de 2. 160
Des en vol vi m en t o P ol í t i ca s 1. 620. 000, 00 85. 264, 00
Públ i ca s e S oci a i s – OXIGÊ NIO
Fun da çã o de Pe squi sa s 940
Ci en t í fi ca s de Ri bei r ã o Pr et o - 705. 470, 00 37. 130, 00
F UNPE C/ SP
INST IT UT O E D UCACI ONA L 780
CARV AL HO - IE C/ SP 585. 390, 00 30. 810, 00
TO TAL 17. 995 13. 263. 520 845. 421
Agr oe xtr ati vi s mo

Agên ci a Br a si l ei ra de Mei o 2. 532
Am bi en t e e T ecn ol ogi a da 1. 900. 266, 00 100. 014, 00
In for m a çã o - E CODAT A
M ot o-fr e te
Si n di ca t o dos T r a ba lh a dor es 4. 636
Con dut or es de Veí cul os de Dua s 3. 479. 318, 00 183. 122, 00
Roda s d o E st a do de GO
Comé r c i o e se r vi ç os/ CE
CDL de F or t a l ez a / CE 1. 456
990. 000, 00 110. 000, 00
Pl anSe Q TÊXTIL/ SC
Agên ci a de De sen vol vi m en t o 2. 278
Regi on a l do Va l e d o It a ja í - 1. 709. 639, 00 89. 981, 00
ADRVA LE / SC
249
Pl anSe Q NAVAL – Ri o G r ande / RS

Ser vi ç o Na ci on a l de
Apr en diz a gem In dustr ia l – 1. 500 948. 000, 00 237. 000, 00
SE NAI/ RS
Pl anSe Q Tur i smo/ CE

SE NAC – CE 1. 392
1. 000. 000, 00 101. 576, 00
Ec on omi a Sol i dár i a *som en t e m et a de educa n dos n os cur sos

IT AC - In st . T éc. de E st udos
Agr ár i os e C oop er a t . Rede s 1200 1. 035. 700, 00 44. 800, 00
Con cr a b, Ar t e Sudest e e Mi n a s
Ger a i s
Ass oci a çã o Gr upo C ol m ei a s -
600 550. 240, 00 17. 600, 00
Rede A bel h a
UNICAFE S - Un i ã o Na ci on a l
1000
da s Coop. da Agr i cul t ur a 852. 600, 00 17. 400, 00
Fa m i l iar e E con om i a Sol i dá ri a
IRP AA - In st . Regi on a l da
375 360. 250, 00 7. 360, 00
Pequ en a Pr opr i eda de Apr opr ia da
COOE SPE RANÇA - C oop.
Mi st a dos P eq. Pr od. Rur a i s e 200 190. 080, 00 7. 920, 00
Ur ba n os
Fun da çã o José Bon i fá ci o / UF RJ 300 313. 000, 00 0, 00
On da Sol i dá r ia 300 345. 388, 75 14800, 00

Total 3. 975 3. 647. 258, 75 109. 880, 00
35. 764 26. 938. 002 1. 776. 994

Total
FO NTE: MINIST É RIO DO T RA BA L HO E E MPRE GO – MT E – 2010
Co mo podemos perceber a part ir dos dados apresent ados, vár ia s

inst it uições da sociedade civil t êm at uado na área de qualificação
profissio nal dos t rabalhadores, sem necessar iament e ser seu foco de
at uação. No caso da liberação de recursos para realização dos P lanSeQs,
confor me t abela 13 - I nst it uições da so ciedade civil part icipant es dos
P lanSeQs, co nst at a-se que, de um t ot al de 18 inst it uições do t erceiro
set or, 14 delas não t êm co mo área específica de at uação a educação
profissio nal, inclusive nem co nst a, pelo menos, na no menclat ura da
organização t al fina lidade.
No ent ant o, o PlanSeQ, para sua realização, confor me prescr ição

nor mat iva, necessit a que haja uma especia lidade t écnica par a
250
concret ização da po lít ica, que é de carát er set orizada, e t em co mo

propósit o at ender às demandas focaliza das dos t rabalhadores para o
mer cado de t rabalho no t errit ório.
E m pesquisa realizada nos pr incipais sit es inst it ucio nais das

refer idas empresas, ver ificou -se que poucas delas t êm co mo
especificidade o bjet ivos e nat ureza da educação pro fissio nal co mo
at iv idade fim. Const atou -se, por exemplo, que os Inst it utos de Apo io
Técnico Especia lizado à Cidadania – IATEC, Cent ro de Cidadania
Cidade Mar avilho sa - CCCM/ RJ, I nst it ut o Sorrindo para a Vida – RJ,
dent re out ros, t êm co mo pr incipal área de at uação programas
relacio nados à saúde bucal, programas sociais de educação para jo vens e
adult os, t reinament os em educação ambient al e assist ência social na área
de jo vens e mulheres, e agregada a est as ações t ambém se t rabalha co m a
capacit ação e qualificação de “mão de ob ra”. Das I nst it uições
suprac it adas, as que realment e t êm t radição na área de qualificação
profissio nal, apenas se dest acam o S ist ema S, ent ret ant o, as demais
parecem ainda at uar em função dos recursos que são dest inados, est es
chegam a beirar, se so mados o s percent uais acima, a casa de ma is de 40
milhõ es de reais dest inados ao financiament o privado dest as Inst it uições.
O fat o cur ioso é que realment e a qualificação dos t rabalhadores fo i

delegada às I nst it uições socia is do t erceiro set or. Est as inst it uições na s
últ imas décadas no âmbit o da refor ma do Est ado t êm cumpr ido o pape l
social de ser uma agent e mo bilizador do fundo público de qualificação,
realizando a qualificação que int eressa ao mercado. Co m isso, t em
mit igando a possibilidade da cr ít ica, do conflit o e do embat e ent re
classes no processo de uma cont ra -hegemo nia, no âmbit o do conflit o
ent re capit al e t rabalho, que se faz pr esent e no ca mpo da qualificação
profissio nal.
Out ro aspect o analisado é que est as inst it uições são obr igadas a
copart iciparem do financiament o público para serem class ificadas par a
at uação no P lano Nacio nal de Qualificação, confor me est abelecido nos
edit ais de concorrência pública.
251
Rodr igues (2004) mencio na que, em 2004, o gover no Lula dest inou
cerca de 1,2 bilhão para as ONGs que execut am suas po lít icas. Fat o
surpreendent e é que na área de t ur ismo, por exemplo, na pr ime ira gest ão
do president e Lula, o gover no federal gast ou R$ 116,5 milhões para a
realização de fest as e event os. Nos t rês últ imo s anos do últ imo mandat o,
esse valor chegou a R$ 601,2 milhões. De acordo com os dados da
Cont rolador ia Geral da União (CGU, 2010), ent re 2007 a 2009, 69% da
verba fo i t ransfer ida diret ament e para governos est aduais e prefeit ur as,
nos quais rot ineirament e são enco nt rados problemas nas prest aç ões de
cont as. Os out ros 31% (R$ 187,2 milhões) foram para ONGs, que
puderam receber recur sos sem co ncorrência pública.
No caso específico da qualificação profissio nal, os recurso s

dest inados aos programas e pro jet os que foram execut ados pelas
inst it uiçõe s sociais, ent re os per íodos de 2003 a 2009 do governo Lu la,
regist raram- se valores est imados, confor me dados do MTE/2009, TCU
(2009) e CGU (2009) em 389,2 milhõ es de reais; valores bem aquém, se
co mparados co m os dest inados pelo governo de FHC, que no per íodo de
apenas 3 anos, per íodo ent re 2000 a 2002, gast ou -se o est imado em 710,6
milhõ es nos programas e pro jet os de qualificação pro fissio nal no â mbit o
do Planfor. Est e aspect o revela o valor realment e dado pelo gover no Lula
à qualificação social e pro fiss io nal dos t rabalhadores, pe lo menos e m
t ermos de invest iment os. Vejamo s, a part ir do gráfico abaixo, a evo lução
dos valor es dest inados aos P lanos nacio nais de qualificação:
252
GRÁFICO 3: Destinação d e recu rsos para os p lanos nacion ais d e

quali ficação no s anos de 2000 a 2009 ao PLANFOR e ao PNQ
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
P L AN F O R PN Q
304,6 335,7 70,3 37,3 61,9 22,6 22,7 120,7 70,1 37,5
FO NTE: el a bor a do a par t ir de da dos do CG U e MT E (2009)
O gráfico 3 expressa o quant it at ivo de recursos em anos que fora m

dest inados aos do is P lanos de qualificação profiss io nal, esses são
recursos ut ilizados por “inst it uições pr ivadas sem fins lucr at ivos” na
realização e “prest ação de ser viços sociais”. O aument o e a manut enção
da dest inação regular dest es quant it at ivos, por certo, implicam uma
redução de cust os operacio nais significat ivos par a os gover nos na
execução das po lít icas, assim co mo cr ia um amplo espaço para at uação
dest as inst it uições, assim co mo as mant ém cat iva aos post ulados da
refor ma neo liber al.
Out ro aspect o que analisamo s e que just ifica a inserção dest as

organizações é o pressupost o da descent ralização das po lít icas, at ravés
da pulver ização de recursos e ações, ou seja, t em -se um aument o
significat ivo de inst it uições execut ando a po lít ica, sem necessar ia ment e
ampliar suas met as e financiament o.
Aspect o cont radit ório, ao se ver ific ar a part icipação das

organizações do t erceiro set or, como expressão da sociedade civil na
polít ica de qualificação, ou seja, é a ausência de po li t ização acerca dos
direit os, co ndições de t rabalho e valorização dos t rabalhadores que
realizam as prest ações de ser viços no âmbit o dest as organizações,
aspect o no mínimo infeliz e dest oant e quant o ao papel hist ór ico dest as
253
organizações que dever iam pr imar pela defesa do direit o ao t rabalho

digno.
Est a precar ização ocorre em virt ude do aument o significat ivo de

ocupações cr iadas para os pro fissio nais do t erceiro set or. Neves (2005)
analisa que est as inst it uições vêm absor vendo um cont ingent e
significat ivo de t rabalhadores que não conseguem se inser ir no mercado
de t rabalho for mal em decorrência da reest rut uração produt iva. A
pesqu isa realizada pelo IBGE (2004) reforça a t ese de Neves (2005)
acerca da absorção dos t rabalhadores no mer cado infor mal das ONGs.
No est udo do IBGE 119, est ão regist radas 275.897 ent idades no País,
que geram 1,5 milhão de post os de t rabalho (t rês vezes ma is do que o
número de funcio nár io s público s federais ) e pagam R$ 17,4 bilhõ es por
ano, o que significa uma remuner ação média mensal de R$ 943,45. A
maior part e dos empr egos (54%) é gerada por organizações lo calizada s
em S ão Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Os set ores que mais gera m
postos de t rabalho são os de educação e saúde. A área de educação
t ambém reser va as me lhores remuner aç ões, com uma média de seis
salár io s mínimo s por mês (IBGE, 2004).
No ent ant o, os 1,5 milhão de t rabalhadores que cir culam na

econo mia do t erceiro set or não possui salár io fixo, são t erceir izados ou
cont rat ados t emporar iament e. O t empo de ocupação nos post os de
t rabalho corresponde ao t empo dos projetos em execução, sem garant ia
de, no t érmino, t er -se direit os sociais t rabalhist as.
At ualment e, so b a coordenação do MTE, est as inst it uições são as

pr incipais r espo nsáveis pela execução do P lano Nacio nal de Qua lificação
– PNQ em t odo o país, e expressa a mat er ialidade da “no va”
inst it ucio nalidade da po lít ica que adquir iu força co m a refor ma do
Est ado, assim co mo garant iu ao processo de subjugação dessas
119
Após est e est ud o do I BGE (2004) a cer ca do m a pea m en t o da s a ções e a t ua çã o da s
Or gan iz a çõe s d o T er c ei r o S et or , n ã o h á r egi st r o de out r o est ud o c om t a m a nh a
en ver ga dur a e a br an gên ci a .
254
inst it uições a lógica da hegemo nia do capit al. A adesão e p art icipação
dest as inst it uições se just ificam pelo pr essupost o da descent ralização,
confor me est abelece o Minist ér io do Trabalho:
As ações de qua lif icaçã o s ocial e pr of iss ional sã o

imp lementa das de for ma descentralizada , por meio d e
Planos T er r it or iais de Qua lif icaçã o ( em p ar cer ia co m
estados, mu nicíp ios e ent idades s em f ins lu cr ativos ), d e
Pr ojet os Esp ecia is de Qualif icação ( em p ar cer ia c o m
ent ida des do movi ment o s ocial e or ganizações não -
gover na mentais [s ic]) e de Pla nos S et or iais d e
Qualif icaçã o ( em par c er ia com s indicatos, empr esas,
movi ment os s ociais, gover nos mu nicipais e estaduais ). O
ob jet ivo dos Pla nos T er r it or iais é at ender dema ndas p or
qua lif icaçã o identif ica das com bas e na t er r itor ialida de.
Os Pr ojet os Es p ecia is, p or sua vez, des tina m -s e a o
des envolviment o de met odologias e t ecnologias d e
qua lif icaçã o s ocial e pr of iss ional e os Pla nos S et or iais
busca m o at endiment o de dema ndas emer genciais ,
estr utur antes ou s et or ializadas de qua lif icaçã o. Ju nt os, os
Planos T er r itor iais, os Pr ojet os Esp ecia is e os P lano s
Set or ia is const itu em o Pla no Nacional de Q ualif icaçã o –
PNQ (BR ASIL/ MT E, 2010).
Um dos pressupost os da Refor ma do Estado é que as inst it uiçõe s

apresent em excelência, sejam eficient es e eficazes além de meno s
burocrát icas. S ão condições que, segundo as diret r izes e pr incípios da
refor ma do aparelho est at al, garant em agilizar a efic iência na execução
da prest ação dos ser viços.
A ênfase na efic iência, eficácia e efet ividade co mo cat egorias

nort eadoras da refor ma do Est ado é predo minant e na condução da s
polít icas desenvo lvidas pelas organizações do t erceiro set or. Ent ret ant o,
o relat ór io de pesquisa da avaliação do Sist ema Nacio nal de E mprego e
Renda – avaliação ext erna do seguro desempr ego, elaborada pela
Universidade Feder al de Brasília - UNB (2007/2008), que t ambém avalio u
a efic iência, eficácia e efet ividade do PNQ, apresent a alguns dados
ilust rat ivos acerca da at ual po lít ica nacional de for mação, dent re eles,
dest acaremos: abr angência da po lít ica, int egração, avaliação das aulas,
preparação do egresso e inserção profissio nal.
255
No tocant e ao it em int egração da po lít ica de qualificação, est a

ainda é frágil e desconect ada, ao t empo em que reproduz os limit es do
P lanfor. O que se ver ifica é que, em mais de 16 anos de po lít ica de
qualificação, ainda não se conseguiu ult r apassar a dimensão inst rument a l
acerca da qualificação dos t rabalhadores, co mo expressa na avaliação:
Ações de qua lif icaçã o pr ofiss iona l no âmbit o do Sist ema

Público de E mpr ego, T r abalho e R enda (SPET R) for a m
quas e inint er r uptas dur ant e os ú l t imos 15 anos, qua nd o
f oi r eor ga niza da a L ei do F AT , em ju nho de 200 4.
Entr eta nt o, as ações até 2007 r epr odu zir am os mes mo s
pr ob lemas ex ist ent es nos cur s os do PL ANFOR e nã o
cu mpr ir a m com o qu e det er mina o incis o I I do par ágr af o
2º da L ei do F AT , qu e é pr om over ações int egr a das d e
or ientação e r ecolocaçã o.
Os tr abalhador es acu mu la m p or essa lógica u ma
inf inida de de cur s os e de nomenclatur as qu e nã o os
aju da m a melhor ar suas comp et ências no mer cado d e
tr abalho. Há u ma diss ociaçã o entr e as polít icas d e
educaçã o e de tr abalho. As ações voltada s para ess e
público comp et em entr e s i e estão espalha das em ma is d e
u ma dezena de M inist ér ios. I niciativas como o P lanS eQ s
Bolsa Família sã o imp or tant es mas, des conecta das da
eleva çã o da es colar ida de, r esu lta m em conhecime nt o qu e
nã o int egr a u m p er cur so de f or maçã o na p er spectiva d e
cer tif icaçã o pr of iss ional. N ess e par ticular , a cer t if icaçã o
pr of iss ional nos ú lt imos 15 a nos car eceu ma is d e
coor dena ção inst itu ciona l par a a cr iação de u m s ist ema
volta do par a o público qu e fr e qü enta [sic] ações
r ecor r ent es no SPET R do qu e de r egula mentaçã o
(BR ASIL, UN B/MT E, 2008, 176).
A qualidade pedagógica é ainda um desafio que as inst it uições

execut oras enfr ent am; logo, o relat ório denuncia que a parcer ia dest as
organizações na execução da qualificação não garant e, por si só, que a s
at ividades pedagógicas sejam desenvo lvidas de for ma eficaz e eficient e.
Co mo demonst ra o ext rato do relat ório de avaliação:
[...] u m asp ect o r elativo à ef icácia é quant o às aula s

pr áticas dos cur s os. T odas as via s de p es quisa atest a m
qu e os egr ess os julgaram insuficient e a quantidade d e
aulas práticas . A meta de dos egr ess os no Br asil ( 50% )
avaliou dessa f or ma. Nos gr up os f oca is, os egr ess os
cons ider ar am qu e os cur s os valor iza m mais a teor ia em
detr iment o da pr ática. Suger ir a m o des envolviment o d e
situações qu e favor eça a pr ática, enca minhament o par a
estágios e par cer ias com os empr ega dor es, como f or ma
256
tanto de at enuar a falta de exp er iência, qu e pr eju dica a

ef et ivida de da qua lif icação, quant o de pr opiciar a
int er mediaçã o, além da já menciona da sugestão de dar
pr ef er ência a os egr ess os na int er media ção púb lica
(BR ASIL, UN B/MT E, 2008, 190).
Quant o à análise da efic iência e efet ividade no que diz respeit o à

int er mediação e responsabilização em buscar a co locação do curs ist a no
mundo do t rabalho por essas Inst it uições, cabe fazer algumas referências
a part ir dos resu lt ados da avaliação do PNQ, pelo CODE FAT:
Cons ider ando em 200 7 a qualif icação social e

pr of iss ional, o Pr ogr ama qua lif ico u 117.498
tr abalha dor es e enca minhou 88,5% dos edu candos p ós -
qua lif icaçã o a o mu ndo do tr abalho. Ainda, menciona -s e a
cob er tur a de apr oxima da ment e 64,4% de p ess oas, pela
qua lif icaçã o, or iu ndas de outr os pr ogr ama s
gover na mentais volta dos par a a ger ação de empr ego,
tr abalho, r enda e inclusã o s oc ial [...]. Es te indica dor
qua nt if ica os b enef iciár ios das ações de qua lif icação qu e
foram en caminhados pelas entidad es executoras do s
cursos ou a u m p ost o de int er mediaçã o de mã o - de- obr a,
ou a u ma empr esa esp ecíf ica, ou a u ma ass ociaçã o, ou a
algum posto d e trabalho p or m eio d a Entidad e
Executora, ou a coop er ativas, associações p r odut or as ou
micr o empr esas [sic]. N ess e cont ext o, o r es ultado par a o
indica dor f oi p os it ivo, p ois ma is de 85 % dos educa ndos
des ocupa dos par ticipant es dos cur s os de qualif icaçã o
f or am int er media dos ao mu ndo do tr abalho após
conclu ír em os cur sos de qualif icaçã o ( Relat ór io d e
avaliação das ações do COD EFAT , 2009, p . 186, gr if os
noss os ).
No que t ange à responsabilização de inser ir os t rabalhadores no

mer cado de t rabalho, as organizações do t erceiro set or t êm sido
consideradas efic ient es, vist o serem ho je as inst it uições que ma is t ê m
inser ido no âmbit o da polít ica de qualificação. Ent ret ant o, compet e
quest io nar que t ipo de inserção est á sendo realizada e em que condições
de salár io e est r ut ura de t rabalho. Essa imposição de responsabilização à
sociedade civil co m a problemát ica do emprego, reforça o carát er
neo libera l da po lít ica, assim co mo indica o papel que logrou o gover no
Lula no sent ido de fazer valer co m maior radicalidade as t eses da
refer ida refor ma. S e o gover no de FHC inaugurou a pr ivat ização das
257
ações públicas na esfera da qualificação, o governo do president e Lula

levou at é as últ imas consequências as t eses enunc iadas pela refor ma.
No ent ant o, a inserção profissio nal, mesmo co m t odo o esforço das

inst it uições sociais é ainda avaliada co mo algo pouco efet ivo, a part ir da
avaliação feit a pela UNB:
[...] ess e conju nt o de r esu ltados at esta baixa ef icácia e

ef et ivida de do pr ogr a ma de qualif icação s ob o p ont o d e
vista da inser ção no mer cado de trab alho . N os gr up os
f ocais a tônica em t odo o Br asil f oi a per cep ção de qu e a
qua lif icaçã o nã o fa vor ece a ins er çã o. Ju ntando iss o à
par ticipaçã o de f or ma clar a ment e aleat ór ia e s em
pla neja ment o, f ica compr ova do o pr ob lema da ef icácia e
da ef et ivida de nessa ár ea ( BR ASIL, UN B/ MT E, 2008,
192, gr if os noss os ).
Alé m dos aspect os supracit ados, cabe a essas inst it uiçõe s

co mpet irem e disput arem os r ecur sos dis poníveis at ravés das chamadas
públicas e edit ais.
E m pesquisa realizada no sit e do Minist ér io d o Trabalho ( MTE,

2010), analisamo s 35 chamadas públic as para execução da po lít ica
nacio nal de qualificação, espec ificament e, no que diz respeit o às met as
de qualificação profiss io nal do PNQ. Obser va mos que t odas elas são
direcio nadas para “organizações da sociedade civil se m fins lucrat ivos”
do t erceiro set or (MTE/BRASI L, 2010). Aliás, est e é u m dos pr incipais
requisit os para apresent ação de propost as t écnicas. No caso, a reso lução
é clara, ou seja, só as Inst it uições da sociedade c ivil poderão execut ar os
P lanSeQs.
Das inst it uições analisadas que apresent aram propost as t écnicas e

foram cont empladas co m recur sos públicos, a maior ia é da sociedade
civil. Ou seja, no P lanS eQ da Const rução Civil, dos 28 convênio s, t odos
foram fir mados co m inst it uições sem fins lucrat ivos, sendo 10 (dez)
delas represent adas pelo sist ema S (SENAI) e 18 (dezoit o) “organizações
da sociedade civil sem fins lucrat ivos” do t erceiro set or. Dent re as
especificações analisadas, muit as delas não t êm co mo área de at uação e
objet o de exper iê ncia a qualificação profissio nal, o que indica possuir
258
um poss ível desvirt uament o da real área de at uação dessas inst it uições.
Esse aspect o pode imp licar a qualidade social e pedagógica da execução
do programas e projet os, como já discut imos ant er ior ment e.
No PlanS eQ t ur ismo, dos 48 (quarent a e oit o) convênio s fir mados,

ver ificamo s que mais de 50% deles foram for malizados co m as
organizações do t erceiro set or – ONGs, além do S ist ema “S ”, sindicat os
e fundações ( MTE/BRASI L, 2010). Ent ret ant o, a part icipação e a
parcer ia do Est ado com essas inst it uiçõ es cu mprem um papel social:
reso lver um problema post o pela acumulação ampliada do capit al: a
quest ão do desemprego. Tais inst it uições são obr igadas a part iciparem do
cofinancia ment o da po lít ica de qualificação, confor me Reso lução nº 575
(CODE FAT, 2008), at ravés da cont rapart ida de 10%. Est e crit ér io é
exigido às organizações que desejarem disput ar e compet ir pelo s
recursos disponíve is par a qualificação profissio nal. Há t ambém out ra
modalidade de concorrência públ ica que são os pregões, nos quais as
propost as são selecio nadas a part ir do menor preço, ou seja, podendo as
inst it uições cont arem, no final, em a lguns casos, co m menos de 25% dos
recursos para a execução do Plano, co mpr omet endo significat ivament e os
indic adores de qualidade social e pedagó gica, t ão requer idos pelo MTE,
quant o à mensur ação dos result ados, confor me o prescr it o na r eso lução
575:
Ar t. 9º Os r esu ltados s er ão mensur ados p or indicador es

de ef etividade social, qualidade pedagógi ca, eficiên cia e
eficácia, s endo ut ilizados tant os os pr evis tos no PP A
vigent e como outr os a s er em elab or ados p el o
DEQ/SPPE/MT E. (Redaçã o da da p ela R es oluçã o nº
638/2010, CODEFAT , 2008. gr if os noss os).
A cont rapart ida no mercado da qualificação reforça os cont eúdos

neo libera is present es na refor ma do Estado, já explicit ados no P lano
Diret or (MARE/ BRASIL, 1995c, p. 47). Est e preconiza que “a própr ia
organização social e a sociedade a que serve deverá t ambém part icipar ,
mesmo que minor it ar iament e de seu financiament o via co mpr a de
ser viços e doações”.
259
Aspect o ainda emble mát ico em r elação à diminu ição e

desresponsabilização do Est ado em garant ir po lít icas públicas de
t rabalho é a o br igat oriedade cont rat ual de garant ir a inserção
profissio nal de 30% das met as de qualificação cont rat ada. Confor me
prescreve a reso lução 575/2008 (CODEFAT, 2008), que est abe lece
diret r izes e cr it ér ios para t ransfer ências de recur sos do Fundo de Amparo
ao Trabalhador - FAT, aos est ados, munic ípio s, organizações
gover nament ais, não gover nament ais ou int e rgover nament ais, co m vist as
à execução do P lano Nac io nal de Qualificação - PNQ, co mo part e
int egrada do S ist ema Nacio nal de E mprego - SINE, no â mbit o do
Programa do Seguro -Desemprego, no art igo 10, est a prescreve:
Ar t. 10- A. Os ex ecut or es dos P lanS eQs For m ais e Socia is

dever ão cu mpr ir meta de ins er çã o dos b enef iciár ios n o
mu ndo do tr abalho equ iva lent e a, no mínimo , 30% (tr int a
por cent o) da meta pr evista nas ações de qualif icaçã o
pr of iss ional do Pla no. (R edaçã o da da p ela Res olu ção n º
638/2010) (CODEF AT , 200 8).
Essas dimensões r evela m co mo o Est ado t em t ransfer ido para a

sociedade civil funções sociais fundament ais em relação à garant ia do
direit o ao t rabalho. Ou seja, em um co nt ext o de perda da capacidade do
capit al em inser ir pro fissio nalment e os t rabalhad ores qualificados, há a
desqualificação do t rabalho, vist o que a reso lução vigent e amplia as
modalidades de inser ção, possibilit ando as inst it uições inser irem de
qualquer for ma o t rabalhador, seja na modalidade aut ônomo, se ja na de
est ágio, dent re out ras. Modalidades est as que a priori não garant e m
minima ment e os direit os da cidadania liberal.
Ar t. 7º- A Os ex ecut or es do P lanT eQ de qu e tr ata o § 1 º

do ar tigo a nt er ior dever ã o cu mpr ir meta de ins er çã o dos
b eneficiár ios no mu ndo do tr abalho equ ivalent e a, n o
mínimo, vint e p or cent o da meta pr evista nas ações d e
qua lif icaçã o pr of iss ional do P lano. (R edaçã o da da p ela
Res olu ção nº 578/200 8)
§ 1º S er ã o aceitas como moda lidade de ins er ção dos
b eneficiár ios dos P lanT eQs no mu ndo do tr abalho :
(R edação da da pela R es oluçã o nº 578/2008)
a) E mpr ego For ma l; (R edaçã o da da pela Res olu ção nº
578/2008)
260
b) Estágio R emu ner ado; (R eda ção da da pela Res olu ção n º
578/2008)
c) Açã o de J ovem Apr endiz, nos t er mos da legis laçã o
vigent e; e (R edaçã o dada p ela Res olu ção nº 638/2010)
d) For mas Alt er nativas G er ador as de R enda (FAGR) .
(R edação da da pela R es oluçã o nº 638 (CODE FAT , 2008).
Alé m disso, acerca da inser ção profiss io nal dos t rabalhadores,

ver ifica-se, na alínea d, da refer ida reso lução, que est a abr e
possibilidades de ainda ma is se pr ecar izar e desqualificar os
t rabalhadores co m as deno minadas “for mas alt er nat ivas de geração de
renda”. Essas inst it uições são obr igadas, bem co mo penalizadas, caso
não cumpram as met as est abelecidas de inserção, confor me reso lução:
§ 3º O não cu mp r iment o da meta de ins er çã o su jeitar á o

convenent e à r est itu içã o de 25% ( vint e e cinco por cent o )
do valor gasto na qualif icação s ocial e pr ofiss iona l p or
b eneficiár io nã o ins er ido no mu ndo do tr abalho.
(R edação dada p ela R es olu ção nº 6 38/2010) (CODEF AT ,
2008).
§ 4º Na apur ação do cu mpr iment o da meta de ins er ção, a
s er r ealizada p elo MT E no pr ocess o de pr estaçã o d e
contas do instr u ment o f ir mado, s er á descont ada a evasã o
qu e hou ver nos cur sos de qua lif icaçã o do P lano.
(R edação dada p ela R es olu ção nº 6 38/2010 ) (CODEF AT ,
2008).
Vale ainda dest acar que a part icipação da sociedade civil no

fundo público t em cust ado muit o caro à sociedade brasileira. No per íodo
que co mpreende 2003 -2006, as cent rais sindicais foram beneficiadas co m
recursos expr essivo s. Dent re elas , dest acamo s: a Força S indical, que
recebeu R$ 36,6 milhões, e a CUT, favorecida co m R$ 30,2 milhões, se m
falar nos seus sindicat os individualment e. A Unit rabalho, por exemplo,
recebeu so ment e no gover no Lula em t orno de R$ 25 milhões ( CGU,
2007). Além dos percent uais apresent ados acerca do financiament o
público do t erceiro set or com os programas e projet os.
Tudo isso revela que a pa r cer i a exi st en t e en tr e a soci eda d e ci vi l e o

E st a do n a execu çã o da pol í t i ca de qua l i fi ca çã o é um dos m eca n i sm os de pr i va t i za ç ã o
dos r ecur s os pú bl i c os p or est a s i n st it ui çõe s. De m od o que, p ara viabilizar a
execução dest as po lít icas, novas est rat égias de cort e neo liberal de
261
nat ureza pr ivat izant e são imp lement adas, t ais co mo: descent ralização da
gest ão assumida pelas secret ar ias es t aduais de t rabalho ; do
financiament o e da operacionalização das ações de qualificação,
realizados diret ament e co m as organizações sociais; focalização e
selet ividade de programas e benefic iár ios; parcer ias co m organis mo s
públicos e pr ivados para imple ment ação de programas e po lít icas
educacio na is.
A ênfase nas cat egor ias de parcer ia com a sociedade civil,

descent ralização das ações, pr ivat ização das ações e dos recursos
públicos são as for mas operacio na is nort eadoras da refor ma da
aparelhagem est at al que dir ecio nam as polít icas em voga, sobret udo as
de qualificação da força de t rabalho. Est es condic io nant es são
fundament ais para fort alecer o t erceiro setor como pr incipa l r espo nsáve l
em dar sust ent abilidade às po lít icas públicas de qualificação, bem co mo
despo lit iza e enfr aquece a sua at uação como organização de classe,
aspect o que parece sinalizar a t endênc ia de uma po lít ica de Est ado de
qualificação profissio nal co m viés neo liberal.
Desse modo, a “nova” po lít ica de qualificação dos t rabalhadores,

inst it uída co m o PNQ, mant eve aspect os ident it ár io s co m o ant igo
P lanfor, na medida em que reforçou o discurso de cont inuidade da
inst it ucio nalidade da po lít ica ant er ior, assim co mo as velhas dimensões e
cat egorias assumidas pelo gover no ant ecedent e, est imuladas p elo s
organismos int er nacio nais e o empresar iado brasileiro. Esses t raços
revelam que o PNQ per manece co mpromet ido com o velho ideár io da
necess idade de o Est ado cont inuar a promo ver po lít icas de for mação
profissio nal par a garant ir ao Brasil uma melhor inse rção no mercado
int er nacio nal. Ideár io que se faz present e na for ma e na
operacio nalização em ambos os P lanos. Um dos pr inc ípio s basilar es
desse ideár io é a gest ão t ripart it e que envo lveu/ envo lve go ver no,
empresár ios, t rabalhadores e organizações do t ercei ro setor.
Out ro aspect o a considerar do projet o hegemô nico de qualificação

é que os Planos vão muit o além da mer a qualificação para o emprego. O
262
discur so de ambos consegue capt urar a subjet ividade dos t rabalhadores e

de t oda a sociedade, at r ibuindo - lhes responsabilidades pela
empregabilidade no mundo do t rabalho, as quais vêm fr agilizando o
campo de forças das organizações que represent am a classe t rabalhadora.
Co mo se pode ver ificar, a classe do minant e at ravés dos seus

int elect uais, co m represent ação e m ediação do Est ado e apo io expressivo
da sociedade civil, apr esent a seu pro jet o de qualificação co mo sendo u m
projet o hegemô nico para toda sociedade, como polít ica pública. Assim,
consegue- se a adesão de parcelas significat ivas da sociedade. Desse
modo, a at ual po lít ica de Educação/qualificação profissio nal co mo
polít ica de Est ado no cont ext o cont emporâneo t em sido oport una nest e
at ual mo ment o hist ór ico do capit alis mo, e t ende a for jar “ um tipo de
sujeito hi stórico, adequado às necessidades capit alist as de p rodução e
reprodução social”. Est e é ainda o paradoxo da t ese da per manência da
inst it ucio nalidade de qualificação profissio nal dos t rabalhadores que se
const it uem na “no va/ velha” po lít ica de qualificação pro fissio nal, co mo
polít ica de Est ado no Brasil, so b a hegemonia do capit al.
263
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Co m o desenvo lviment o do processo de invest igação que analiso u

a polít ica nacio nal de qualificação dos t rabalhadores, at ravés do est udo
co mparat ivo dos do is planos nacio nais – P lanfo r e PNQ, embor a
t enhamo s ident ificado modificações, não ver ificamo s inovações
substanci ais a favor da refer ida po lít ica. A qualificação t em se
confor mado no quadro esquemát ico de problemas que se desenvo lve m
sob a dinâmica da sociedade capit alist a, cuja di nâ mica conduz à
expropr iação das r iquezas humanas e sociais.
Tendo em vist a a problemat ização realizada nos capít ulo s

ant ecedent es, fina lment e, nas consider ações finais, discut iremos o s
desdo brament os do paradoxo da “no va” inst it ucio nalidade das po lít icas
públicas de qualificação co mo t endência de po lít ica de Est ado
capit alist a.
As quest ões levant adas e proble mat izadas nest a invest igação, que
elegeu co mo objet o de análise a inst it ucionalidade da “no va/ velha”
polít ica pública de qualificação profissio nal, i nst iga-nos e nos provoca a
persist ir no aprofundament o de novos objet os de análise. Nossas
infer ências e indagações procuram demo nst rar a relevânc ia de se
problemat izar a po lít ica de for mação dos t rabalhadores co mo objet o de
disput a de ordem po lít ica, ideo lógica e cult ural.
Dada a co mplexidade do t ema, as relações e conexões que est e

est abelece, alert amos que se t rat a da t ent at iva de sínt ese e na cert eza de
que há mu it o caminho a percorrer, assim co mo no vas análises e
problemat izações podem se desenro lar a part ir das reflexões t ecidas. I sso
implica pensar mos na possibilidade de inú meras leit uras e
int erpret ações, cuja análise do seu cont eúdo não se esgot a num mo ment o
part icular de co nclusão dest a et apa; ao cont rário, sent imo s que só agora
há lucidez sobre o pot encia l heur íst ico que desempenha a t emát ica,
possibilit ando -nos novas e inúmeras análises e fut uras pesquisas nest e
campo de est udo.
264
Nossa invest igação ident ificou que a po lít ica nacio nal de
qualificação profiss io nal dos t rabalhadores est abelece nexos e mediações
co m o modelo produt ivo. Est e modelo necessit a para se reproduzir da
força de t rabalho qualificada. Tal qualificação, mesmo sendo no nível de
for mação básica, aument a pot encialment e a capacidade de t rabalho e m
elevar sua capacidade e produt ivid ade e, co m isso, a expropr iação das
for mas de ext ração de mais valia, t ant o em t er mos abso lut os, quant o em
t ermos relat ivo s. Ident ificamos co mo est a po lít ica, assim co mo a
“no va/ velha” inst it uc io nalidade que assume, é adequada ao modelo
esboçado na década de 1990 e nest as pr imeir as décadas do século XXI ;
ela reclama a int er venção e part icipação efet iva do Est ado na condição
de mediador e educador do consenso at ivo acerca da refer ida po lít ica.
Est a vem assumindo a condição de po lít ica pública.
O Est ado, na cond ição de agent e represent at ivo e de mando do

capit al, conseguiu, no cont ext o brasileiro, conso lidar po lít icas de
qualificação capazes de apaziguar o conflit o ent re capit al e t rabalho ,
est abelecido no consenso at ivo ent re as classes dir igent es e as class es
subalt er nas. Ver ificamos que, par a t al polít ica reproduzir o processo de
hegemo nia, fo i necessár io se const it uir t oda uma est rat égia; mecanis mo s
que per mit issem ao Est ado assumir a condição de condut or da polít ica
pública de qualificação profissio nal. D esse modo, fo i impr escindíve l u m
discur so calcado em um pro jet o ident it ár io e int egrador acerca da
necess idade de qualificação dos t rabalhadores. Est e projet o envo lveu as
cent rais sindicais, empresar iado, organização do t erceiro set or e a
burocracia est at a l, co mo revelou nossa invest igação, sendo as
organizações do t erceiro set or aquelas com ma ior incumbência de
t raduzir e operacio nalizar o projet o de refor ma do Est ado para o campo
da qualificação profissio nal.
A ideia- força e o projet o ident it ár io const ru ídos acerca da

necess idade de qualificação dos t rabalhadores, que envo lveram o
empresar iado, t rabalhadores, organizações do t erceiro set or e a
burocracia est at al, expr imem um campo vast o de consenso, sob a
hegemo nia do capit alis mo. Est e campo ho mogeneizado pelo capit a l
265
parece s inalizar que perdemo s a possibilidade de r ealizar a qualificação

na perspect iva da classe t rabalhadora. O pot encia l da educação e da
for mação humana fo i subsumido aos mo ldes e dimensões inst rument ais
da vigência dos P lanos nacio nais.
Para minimizar as co nt radições própr ias da sociedade civil, nossa

invest igação t ambém ident ificou co mo as classes do minant es impusera m
ao Est ado a responsabilidade de mediar as necessidades de qualificação
dos t rabalhadores, diluindo o carát er de classe nela present e, em se
t rat ando do projet o de po lít ica nacio nal de qualificação profissio nal. No
lugar do conflit o e lut a, o que se ver ificou fo i o fort aleciment o de uma
dimensão que reúne represent ações, int eresses indiferenciados e prát ica s
ho mogêneas em t orno da qualificação dos t rabalhadores, alme jada pelo
capit al. Co mo sina liza Amar al:
O capita l com a media ção do Estado empr een d e

iniciat ivas qu e, a lém de sub or dinar as necessida des d o
tr abalho a sua racionalida de, r estr ingindo as
poss ib ilidades de r ea liz açã o da hegemonia das class es
subalt er nas, t enta eliminar o comp onent e do antagonis mo
iner ent e às r elações s ocia is capitalistas ( AM AR AL, 2 005,
p. xi).
A qualificação profissio nal t em demo nst rado como o Est ado t em

assegurado a hegemo nia burguesa no cont e xt o brasileiro em que se
desenvo lver am o P lanfor e o PNQ. Isso pode ser demo nst rado pela
cont inuidade hist ór ica dos do is plano s nacio nais de qualificação, que
simbo lizam a cont inuidade hist ór ica da po lít ica de qualificação dos
t rabalhadores co mo t endência de po lít ica pública de E st ado. É o que
rat ifica Amaral, acerca das nossas reflexõ es:
Como s e p ode p er ceb er a int er vençã o do Est ado s obr e a

promoção de polít icas de qualificação t eve um peso
decis ivo no sent ido do [sic] mesmo viabilizar as
condições para que a burguesia realizasse a refor ma
int elect ual e mor al necessár ia ao desenvo lviment o do
seu pro jet o de classe. Tudo indica que, ao at ender as
reco mendações dos organismos financeiros
int er nacio nais, ao dialogar co m o empresar iado para
for mar “mão -de-obra” [ sic] par a o capit al e, ao
difundir a qualificação co mo sendo uma
266
problemát ica dos t rabalhadores, o Est ado brasile iro

abr iu mão de ser dir igent e de um processo de
educação co mo dir eit o co let ivo e co mo dever do
Est ado (AMARAL, 2005, p. 294).
A invest iga ção t ambém ident ificou que, para a no va

inst it ucio nalidade dest a po lít ica se conso lidar, fo i necessár ia uma
ideo logia: a pedagogia das co mpet ências e a t ese da empregabilidade,
para sediment ar o projet o de qualificação para a classe t rabalhadora, e m
conso nânc ia co m a necessidade do mer cado de t rabalho, em t er u m
sujeit o hist ór ico adequado às suas necessidades de co mpet ição. Neve s
(2010, p. 25) corrobora com nossa perspect iva, ao enfat izar o seguint e:
o capita l necess ita de u ma hegemonia, tr ansposta a u ma

pedagogia da h egem onia , cu jo s inônimo é o ex er cício da
domina çã o, nos a nos f ina is do s écu lo X X e no anos
inicia is do novo s écu lo, estab elecida p or for mações
socia is centr ais e dep end ent es, s endo qu e su a efetivid ad e
decorr e da legitimidad e das teorias qu e a s u stentam e d a
perman ente atuaçã o de novos int electuais orgânicos d o
capital responsável por sua difusão (gr if os noss os ).
Nesses t er mos, a pedagogia da co mpet ência e a t ese da

empregabilidade const it uem novas for mas pedagógicas que sust ent am e
legit imam a t eor ia e prát ica da po lít ica de qualificação, vale dizer, a
práxis social, o sist ema societ al vigent e, sendo út il e necessár ia para o
desenvo lviment o do seu met abo lismo. A viabilidade desse
desenvo lviment o é assegurada pelo s int elect uais orgânicos do capit al.
No ent ant o, ressalt amo s que em out ros mo ment os hist ór icos a
polít ica de qualificação profissio nal dos trabalhadores est eve t ot alment e
at relada à iniciat iva pr ivada, sendo aquela t ut elada pelo S ist ema S. Est e
sist ema é, ainda ho je, um dos pr inc ipais pr ot agonist as das ações de
qualificação dos t rabalhadores. Ent ret ant o, com a inser ção das
inst it uições de vida social, o sist ema S não conseguiu impedir que a
polít ica de qualificação se const it uísse co mo um campo de lut a e disput a
polít ica ent re as classes e suas frações. Disput a, vale dizer, pelo acesso
ao fundo público – o FAT, o que per mit iu às inst it uições sociais que
out rora conflit uavam co m o capit al, agora, co m a mediação do Est ado,
267
const it uír em-se co mo agent es execut ores da po lít ica de qualificação,

prot agonizando -se co mo as inst it uições fundament ais para co nso lidação
do projet o de refor ma do Est ado, no âmbit o da po lít ica de qualificação
dos trabalhadores.
Na co mparação, conclui- se, pro visor iament e, e de for ma singular ,

que o PNQ não revela ino vaçõe s subst ancias em relação ao PLANFOR,
port ant o, não se t rat a de um novo P lano, mas de um inst rument o
nor mat ivo de refor ma da inst it ucio nalidade da educação profissio nal.
Sob est e aspect o não ident ificamos diferenças significat ivas e
subst ant ivas acerca das est rat égias que est es P lanos desenvo lvem.
No que t ange à aná lise co mparat iva das polít icas, mesmo do pont o
de vist a conceit ual e argument at ivo, sobret udo com a conclamação de
polít ica pública, o PNQ não represent a um “avanço” em r elação ao
PLANFOR. Aquele vem r epresent ando um elo de cont inuidade da
polít ica pública de qualificação profissio nal do Est ado capit alist a
brasileiro. Est e t em at uado como inst rument o de regulação social que
beneficia o capit a l em det r iment o do t rabalho.
E mbora não desconheçamos q ue a inst it ucio na lidade da

qualificação dos t rabalhadores, cr iada com o PLANFOR, t enha sujeit ado
a qualificação ao mo nopólio do empresar iado via sist ema “S”, ela cr ia
possibilidades concret as de inst it ucio nalizar a part icipação das vár ia s
organizações da sociedade civil, na gest ão e execução da qualificação
profissio nal, ainda que co m a part icipação da sociedade civil. Ambas as
polít icas t êm se manifest ado impot ent es em revert er o problema da
exclusão socia l at ravés da reinserção dos excluídos na econo mia. Isso
nos faz propor para reflexão um aspect o relevant e: a democrat ização
inst it ucio nal da qualificação profissio nal não é capaz de mo bilizar
agent es e recur sos que reins iram os t rabalhadores desempr egados na s
ocupações exist ent es ou que se o ferecem no merc ado for mal de t rabalho
no cont ext o neo liber al e so b o pro jet o hegemô nico da burguesia, mesmo
considerando a inserção profiss io nal de 30% dos t rabalhadores uma
imposição do Est ado, ao cont rat ar as inst it uições par a execução da
polít ica de qualificação.
268
Nosso t rabalho vis lumbrou est e problema na análise dos P lanos.

Obser vamo s que se mant iver am em ambo s os programas. E les arrefece m
o conflit o ent re capit al e t rabalho. Inst it uições s indicais de nat ureza
cut ist a, co mbat ivas na década de o it ent a, ader iram ao sin d icat o cidadão,
co locando em segundo plano os projetos classist as e as lut as que
procuravam subvert er a dominação do capit al so b o t rabalho. Por sua
vez, as ONGs, os mo viment os sociais engrossaram, segundo Neves
(2005), o Moviment o de Terceira Via (ONGs, O S CIPS, et c.). Sindicat os
co mbat ivos e organizações pr ivadas sem fins lucr at ivos foram alçado s
pela lógica do capit al ao ader ir em como parceiros à part icipação, à
descent ralização e à execução dos programas go ver na ment ais de
qualificação profissio nal. Essas dimensões configuram um co nsenso
at ivo em t orno de um pro jet o de for mação dos t rabalhadores.
Não há grandes, nem fundament ais rupt uras ent re o PLANFOR e o

PNQ; o que exist e são element os co mplement ares em for ma e co nt eúdo,
nas est rat égias de at uação e fu ndame nt ação desses programas. No
ent ant o, ver ificou-se que o PNQ em t ermos gerais não conseguiu
alcançar a ossat ura, dimensões e magnit ude do Planfor em t er mos de
financiament o e de lógica inst it uída. Ou seja, para além das dimensões
da refor ma do Est ado t raduzida nest e P lano, sua ideo logia e pressupost os
t êm est rut urado out ras polít icas, ult rapassando, inclusive, a ambiênc ia do
Minist ér io do Trabalho e E mpr ego para os demais Minist ér io s. Sua
lógica est rut urant e paut ada na parcer ia, pr ivat ização e descent ra lização
t em alcançado out ros programas gover nament ais, t ais co mo: o PROE JA,
os Pro jovens nas vár ias modalidades: campo, urbano, t rabalhador, dent re
out ros programas.
O fundo público – o FAT – financiador da po lít ica de qualificação

é um dos pr incipais gar ant idores da execução da polít ica, sendo ele
capaz de dar sent ido à exist ência dela. Analisamos ainda que mesmo os
recursos dispo nibilizados co m est e fundo, em det r iment o das
necess idades de for mação dos trabalhadores, são ainda escassos. A
escassez de recur sos sina liza uma caract er íst ica da nova po lít ica de
qualificação como po lít ica de Est ado.
269
A análise imanent e de alguns est udos e pesquisas nos levam a

co mpreender os element os paradoxais da inst it ucio nalidade, quando
analisamo s as po lít icas públicas de quali ficação. É que sua realização é
de incumbência e respo nsabilidade do Est ado; ent ret ant o, em função das
feições que ele assumiu, est e se desresponsabilizou quant o à sua
at ribuição, assim co mo delegou a t erceiros a sua r ealização. Out ro
aspect o paradoxa l que pudemo s analisar diz respeit o à conceit ualização
de polít icas públicas, po is nest a est á implicada um pro jet o societ al de
forças po lít icas em disput a, na defesa dos seus pro jet os que querem se
tornar hegemô nico s.
O discur so da inc lusão adquir e relevâ ncia nos P lanos, r evelando -se
co mo a cat egoria nort eadora, como se a mer a part icipação nos cur sos de
educação profissio nal garant isse a mit igação da pobreza e da exclusão
social. Os P lano s assumem u m car át er de po lít ica co mpensat ór ia de
Est ado para os dese mpregados e empobr ecidos socialment e.
A for mação para o t rabalho é ainda de carát er inst rument al e

paut ada no t reinament o ocupacio nal, focada para at ender aos dit a mes do
mer cado, sob a ót ica da co mpet it ividade e produt ividade. Cont udo, co mo
programa gover nament al, a nova po lít ica de qualificação se art icula ent re
si, demo nst rando aspect os mais de cont inuidades que de rupt uras. Desse
modo, a educação t ecno lógica e pro fissio nal co mo po lít ica de Est ado
t ende a querer for jar “um no vo t ipo de sujeit o hist ór ico, adequado às
necess idades capit alist as de produção e reprodução social”. Est e t ipo de
t rabalhador se for ma coerent e co m o moviment o de expropr iação e de
subordinação de si mesmo. Esse aspect o é dest acado por Mészáros (2007,
p. 206) da seguint e for ma:
Aqu i a qu estã o centr al, s ob domínio do cap ital, é

assegur ar qu e cada indivídu o adot e como sua s pr ópr ias a s
metas de r epr oduçã o ob jet iva ment e p oss ívei s do s ist ema.
E m outr as palavr as, no s ent ido ver dadeir a ment e a mp lo d o
ter mo „ edu cação‟, tr ata -se de u ma qu estão de
„int er na lizaçã o‟ p elos indivídu os [...] da legit imida de da
pos ição qu e lhes f oi atr ibuída na hier ar qu ia social,
ju nta ment e com suas exp ectativas „a dequadas‟ e a s
f or mas de conduta „cer tas‟, mas ou menos ex plicita men t e
estipu la das ness e t er r eno.
270
Out ro aspect o analisado é que as polít icas de qualificação

profissio nal são impot ent es quant o às est rat égias de inserção profiss io na l
dos t rabalhadores, just ificando que a falt a de empr ego é uma
responsabilidade do t rabalhador que não se qualificou, depreciando a s
condições de t rabalho e salár ios. E sse fat o assinala o que enfat iza
Gramsc i, ao mencio nar que a depressão do t rabalho é condição vit al par a
a sobrevivência do capit alis mo. Não obst ant e, t er direit o a est a condição
é pressupost o para que t odo ser humano p art icipe da socialização das
r iquezas sociais. Desse modo, o t rabalho e a qualificação da força de
t rabalho não são concessões, mas um direit o e pressupost o para se viver
todas as possibilidades de liberdade humana.
Nos t er mos em que analisamos os P lanos de for mação dos

t rabalhadores co mo po lít ica de Est ado, aparent ement e parece não exist ir
nenhuma possibilidade de pensar mos e agir mo s para além do que est á
posto. O desafio é pensar mos e ag ir mos na cont ramão da hist ór ia, par a
além da fact ualidade hist ór ica . Ou seja, t ent ar mos vis lumbr ar novo s
caminho s par a alé m da co nst rução de uma polít ica de Est ado de educação
profissio nal, de modo a ult r apassar o t reinament o e o adest rament o
ocupacio nal. Mas, co nt radit oriament e, é import ant e que se t enha co mo
fundament o o princípio educat ivo do t rabalho para circunscrever a
polít ica de qualificação numa per spect iva de for mação int egradora e
int egrada, de carát er polit écnico, o qual cont ribua para for jar um pro jet o
de for mação humana para além do t rabalho, e que oport unize ao ser
social t rabalhador viver t odas as plenit udes e vicissit udes do exist ir
humano em sociedade, do qual o t rabalho t ambém faz part e.
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A Nova Política de Ep - Sandra R. P. Silva - 2011 Ufpe

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

A “NOVA” POLÍTICA PÚBLICA DE

A “NOVA” POLÍTICA PÚBLICA DE

A “NOVA” POLÍTICA PÚBLICA DE

Tese de doutorado apresent ada ao Curso

Or ient ador Prof. Dr. Ramo n de Oliveir a.

A “nova” política pública de qualificação profissional

Orientador: Prof. Dr. Ramon de Oliveira

Tese (Doutorado) - Universidade Federal de

1. Educação e Estado 2. Plano Nacional de

CDD 379 UFPE (CE 2011-051)

Prof. Dr. Ramo n de Olive ir a

Prof.ª Dr ª. Mar ia Aparecida Ciavat t a Pant oja Franco

Prof.ª Dr ª. Angela S ant ana do Amaral

Prof. Dr. Jamerso n Ant onio de Almeida

Prof. Dr. Alexandre S imão de Freit as

RECI FE, 31 de Março de 2011.

Cr iar uma nova cu ltur a não s ignif ica apenas fazer

A cit ação de Gramsci, nos Cadernos do Cárcere nos ensina a

Dedico a u ma pessoa que muit o admir o e fo i impr escindíve l na

Na convivência humana, enquant o relação ent re

Na minha t rajet ória da convivência humana, t ive a oport unidade de

Ao Pro fº Dr. Ci ro Bezerra, que se fez pr esent e e aco mpanhou o limiar da

À minha fa mília, especia lment e ao meu grande e único amor, minha vó

À Graça, Caro l e Lorena ( in memorian), minhas co mpanheiras do processo

Às pro fessoras Ângela Amaral e Janet e Azevedo, pela part icipação e

Às quer idas, sempr e quer idas, minha ir mã e amiga do coração Goret e e

A P edro Verdino, Su zana e Cleber que num mo ment o muit o difíc il da

Às amigas e co mpanheiras de t rabalho do CEDU – Cent ro de Educação,

Aos pro fessores do Programa de Pós -Graduação do CE, meu muit o

Aos co legas de t ur ma do Programa de Pós -Graduação do CE. Obr igada

À equipe de secret ar ia do Programa de Pós -Graduação do CE: Morgana,

BID - Banco Int eramer icano de Desenvo lvim ento

BIRD -Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento

CETs - Comissões Est aduais de Trabalho

CMT - Comissões Munic ipais de Trabalho

CINTEFOR -Cent ro Int eramer icano de I nvest igação e

CNM -Confeder ação Nacio nal d os Met alúrgicos

CNI -Confeder ação Nacio nal da I ndúst ria

CODE FAT -Conselho de Deliber ação do Fundo Amparo ao

CUT -Cent ral Única dos Trabalhadores

CGU -Cont rolador ia Geral da União

CGT -Cent ral Ger al dos Trabalhadores

DIEESE - Depart ament o Int ersindical de Est at íst ica e

DCN -Diret r izes Curr icular es Nacio nais

EP -Educação Profissio nal

EUA -Est ados Unidos da Amér ica

FAT -Fundo de Amparo ao Trabalhador

FGTS -Fundo de Garant ia por Tempo de Ser viço

FHC -Fer nando Henr ique Cardoso

FS -Força S ind ical

FUNDEF -Fundo de Financiament o Manut enção e

FUNDEB -Fundo de Financiament o Manut enção e

INEP -Inst it ut o Nacio nal de Est udos e P esquisas

IBGE -Inst it ut o Brasileiro de Geografia e Est at íst ica

LDB -Lei de Diret r izes e Bases da Educação

OCDE -Organização para Coopera ção e Desenvo lviment o

ONG -Organização Não -Governament al

ONU -Organização das Nações Unidas

OIT -Organização Int ernacio nal do Trabalho

OSCIP - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público

MARE - Minist ér io da Administ ração Federal e Refor ma

MEC -Minist ér io da Educação