CURSO DE DIREITO

ANDERSON RAMON MESQUITA DE ALMEIDA

ANÁLISE DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 119/12 E DO SISTEMA DE

CONVÊNIOS E CONGÊNERES DO ESTADO DO CEARÁ – SINCONV/CE

Fortaleza – CE

2016

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 ANDERSON RAMON MESQUITA DE ALMEIDA

ANÁLISE DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 119/12 E DO SISTEMA DE

CONVÊNIOS E CONGÊNERES DO ESTADO DO CEARÁ – SINCONV/CE

Projeto de pesquisa apresentado ao curso de

Direito da Faculdade 7 de Setembro, como
requisito parcial para obtenção do grau de bacharel
em Direito.

Professor orientador: Ms. Felipe dos Reis Barroso

Fortaleza – CE

2016
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RESUMO

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 PROVÁVEL SUMÁRIO

1 CONCEITOS INICIAIS

1.1 Definição de Convênio e seu embasamento jurídico

1.2 Definição de Contrato Administrativo e seu embasamento jurídico

1.3 Diferenças e semelhanças entre Convênio e Contrato Administrativo

1.4 Responsabilidade Civil do Estado

1.5 Convênios e contratos administrativos como forma de contorno da Lei de

Responsabilidade Fiscal

1.6 Conceitos complementares

2. ANÁLISE DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 119 DE 28 DE DEZEMBRO

DE 2012 E LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR

2.1 Etapas para transferência de recursos financeiros para o convenente

2.2 O Sistema de Convênios e Congêneres do Estado do Ceará – SICONV/CE

2.2.1 A evolução nos mecanismos de controle externo e interno de convênios firmados

pelo estado do Ceará

2.2.2 O SINCONV/CE e a transparência pública

2.2.3 O SINCONV/CE e a burocracia estatal

3. OMISSÕES LEGAIS SIGNIFICATIVAS NO PROCESSO DE AQUISIÇÃO DE BENS

E SERVIÇOS POR CONVENENTES

3.1 A responsabilidade subsidiária do estado junto aos fornecedores de bens e

serviços do convenente no caso de inadimplência deste

3.2 A burocracia estatal e a sua intervenção nas relações obrigacionais do convenente

com terceiros

3.3 Omissões legais e a insegurança jurídica nas relações de trabalho do convenente

com seus prestadores de serviço

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EXPOSIÇÃO DO PROBLEMA

A legislação e o sistema estadual possuem algumas lacunas que trazem

insegurança jurídica para o aqueles com realizam convênios com o ente público e
para os fornecedores de bens, serviços e empregados contratados por este para a
realização de suas obrigações dentro do convênio, pois as normas dos convênios e o
sistema SINCONV/CE exigem que o convenente abra conta em banco específico para
o recebimento de recursos e para o pagamento dos credores, estes deverão entregar
os documentos de quitação antecipadamente ao pagamento para que o convenente
os envie para a análise dos órgãos de controle do convênio, para que só depois seja
dada a quitação da dívida firmada entre o convenente e seu credor.

Isto não é ocorre somente para aquisição de bens e para prestadores de

serviços, os empregados deverão para receber seus proventos dar a quitação,
assinando folha de pagamento e contracheque. Tal ato vai em desacordo com a
legislação trabalhista e pode ocasionar diversos problemas ao convenente.

As situações descritas acima estão de certo modo à margem da legalidade,

pois na relação Estado X Convenente os atos praticados são medidas normatizadas
e realizadas a luz de normas de direito administrativo, contudo na relação Convenente
X Credor não existe regramento e como no caso do direito do trabalho vão de encontro
a lei.

No decorrer deste trabalho buscaremos responder alguns

questionamentos, tais como:

1. As normas de direito administrativo devem prevalecer sobre as normas

de direito civil ou do trabalho?

2. A interferência estatal na gestão do ente privado é legal e constitucional?

3. Os convênios que obrigam o convenente a realizar contratações de

empregados podem ser considerados como forma de contorno a Lei de
responsabilidade fiscal?

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OBJETIVOS

OBJETIVO GERAL

Analisar a Lei complementar estadual nº 119/12 e sua legislação correlata,

bem como o Sistema de Convênios e Congêneres do estado do Ceará –
SINCONV/CE e a interferência destes nas relações jurídicas, sobretudo obrigacionais
e trabalhistas, das pessoas jurídicas de direito privado convenentes com a
administração pública estadual para com terceiros.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

1. Apresentar os conceitos que norteiam as normas que regulam os

convênios;

2. Determinar possíveis situações de insegurança jurídica nos convênios

firmados pelo estado do Ceará;

3. Determinar possíveis antinomias entre as normas de direito

administrativo que regulam os convênios e as normas de direito civil e do direito do
trabalho.

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MARCO TEÓRICO

O ordenamento jurídico brasileiro prevê que a Administração Pública, em

qualquer um de seus níveis, para a consecução de seus objetivos, realização de
programas e políticas públicas a hipótese de realização de parcerias com entes
privados para as mais diversas finalidades e por diversas modalidades de
transferência de recursos, sendo que uma das principais formas de instrumentalizar a
parceria entre o estado e o particular é o convênio,

A possibilidade do poder público em contratar entes privados está contida

em nossa Carta Magna no artigo 37, XXI, in verbis:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
e, também, ao seguinte:

[...]

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,

compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá
as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia
do cumprimento das obrigações. “

As regras básicas que disciplinam a contratação de entes privados na

esfera infraconstitucional é a Lei 8666/93, esta regula sobretudo os contratos
administrativo, contudo o artigo 116 faz previsão legal dos convênios e estabelece que
são aplicadas aos convênios as normas dos contratos administrativos no que couber.

Portanto, Di Pietro, 2013, assim conceitua convênio:

“Define-se o convênio como forma de ajuste entre o Poder Público e

entidades públicas ou privadas para a realização de objetivos de interesse
comum, mediante mútua colaboração.”

De acordo com o decreto 6170/07 o conceito de convênio para a

administração federal é o seguinte:
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 1 - convênio: acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a
transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como participe,
de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou
indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública
estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda entidades privadas
sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo
a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de
interesse reciproco, em regime de mútua cooperação;

A Lei Complementar estadual nº 119/2012 no art. 2º, III, assim disciplina

convênio:

“Art. 2º Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:

III. Convênio: instrumento que disciplina a transferência de recursos

financeiros pelos órgãos e entidades estaduais, para ente ou entidade
pública, pessoa jurídica de direito privado ou pessoa física, visando à
execução de ações em regime de parceria;”

Os convênios são bilaterais, de uma lado está o convenente e do outro o

concedente conforme a lei acima, no mesmo artigo, define desta forma:

“XI - Concedente: órgão ou entidade do Poder Executivo Estadual

responsável pela transferência de recursos financeiros a ente ou entidade
pública, pessoa jurídica de direito privado ou pessoa física, para a execução
de ações por meio de convênios ou quaisquer instrumentos congêneres;

XII - Convenente: parceiro selecionado para a execução de ações em

parceria com órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual por meio de
convênio ou instrumento congênere;”

Ao realizar um convênio com um ente público, a pessoa jurídica de direito

privado perde algumas de suas prerrogativas em face do interesse público. A gestão
de suas atividades dentro do objeto do convênio e, às vezes fora dele também, fica
restringida a observância de regras de direito público.

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 Mesmo aquelas atividades que não deveriam sofrer intervenção do Estado
acabam por ser controladas por este em virtude de que na maioria das convênios o
particular substituiu a ação estatal e, portanto, deve agir com se membro do estado
fosse, como por exemplo, o estado pode em virtude da transferência de recurso
público para o convenente, solicitar que este realize processo licitatório nos moldes
da lei 8666/93 para aquisição de bens utilizados para a realização dos objetivos do
convênio.

O estado do Ceará disciplinou através da Lei complementar 119/12 a

transferência de recursos públicos por meio de convênios, bem como criou um sistema
para a transferência e utilização destes recursos o SICONV/CE – Sistema de
convênios e congêneres. Este tipo de sistema não é de exclusividade do estado, a
União também possui sistema semelhante, anterior a criação do SICONV/CE e de
mesmo nome.

A administração pública deve ser responsabilizadas junto aos credores do

convenente pois este não atua sob somente sua vontade, o convênio é um
instrumento que obriga o convenente atua segundo disciplina e instruções do
concedente, portanto entendemos que o entendimento de Mello, 2010, também é
aplicável aos convênios, in verbis:

O dano causado por obra pública gera para a Administração a mesma

responsabilidade objetiva estabelecida para os serviços públicos, porque,
embora a obra seja um fato administrativo, deriva sempre de um ato
administrativo de quem ordena sua execução. Mesmo que a obra pública seja
confiada a empreiteiros particulares, a responsabilidade pelos danos
oriundos do só fato da obra é sempre do Poder Público que determinou sua
realização. O construtor particular de obra pública sõ responde por atos
lesivos resultantes de sua imperícia, imprudência ou negligência
na,condução dos trabalhos que lhe são confiadas. Quanto às lesões a
terceiros ocasionadas pela obra em si mesma, ou seja, pòr sua natureza,
localização, extensão ou duração prejudicial ao particular, a Administração
Pública qua a planejou responde objetivamente, sem indagação de culpa de
sua parte.

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 Tipos de pesquisa

As hipóteses levantadas no trabalho monográfico serão investigadas, bem

como analisadas, através da utilização do método de abordagem dedutivo de
pesquisa do tipo:

1. Bibliográfica: serão lidos diversos livros que tratem do assunto tema da

monografia, principalmente nas áreas do direito administrativo, civil e trabalhista, bem
como dissertações, monografia, revista e periódicos sobre o assunto.

2. Documental: através de leis, resoluções, portarias, pesquisas via

internet, etc.

3. Será feita uma visita ao órgão de controle estatal – Controladoria Geral

do Estado – CGE.

Tipologia da pesquisa

Segundo a utilização dos resultados:

Teórica pois faz uma análise de determinada teoria, utilizando

embasamentos teóricos para explicar a pesquisa que está sendo levantada.
Qualitativa pois não se preocupa com relação aos números, mas sim com relação ao
aprofundamento e de como ela será compreendida pelas pessoas.

A pesquisa quanto aos objetivos será:

1. Descritiva, buscando descrever, explicar, esclarecer e interpretar o caso

em análise.

2. Exploratória, procurando aprimorar ideias, além de buscar maiores

informações e criar uma fonte de pesquisa sobre o assunto.

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 CRONOGRAMA DA MONOGRAFIA

Mar/ Abr Mai/ Jun/ Ago/ Set/ Out/ Nov/ Dez/ Resposáv
Item
17 /17 17 17 17 17 17 17 17 el
Entrega do Cap. 01
2º Aluno
Conceitos iniciais
Revisão do Cap. 01 1º Orientador
Entrega do Cap. 02
Análise da Lei
complementar
estadual nº 119 de 2º Aluno
28 de dezembro de
2012 e legislação
complementar
Revisão do Cap. 02 1º Orientador
Entrega do Cap. 03
Omissões legais
significativas no
processo de 2º Aluno
aquisição de bens
e serviços por
convenentes
Revisão do Cap. 03 1º Orientador
Entrega da
introdução,
resumo,
2º Aluno
considerações
finais e referências
bibliográficas
Aluno e
Revisão Final 2º
Orientador
Depósito da
1º Aluno
Monografia

Obs.: Nos meses, a numeração ordinal refere-se à primeira e segunda quinzenas.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALEXANDRINO. Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado,

23ª ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: MÉTODO. 2015.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: DF. Senado,

1988. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.
htm >. Acesso em 20 out. 2016.

______. Lei nº 8666/93, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI,
da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública e dá outras providências. Brasília: DF, 1993. Disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm>. Acesso em 20 out. 2016.

______. Decreto 6170, de 25 de julho de 2007. Dispõe sobre as normas relativas às

transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá
outras providências. Brasília: DF, 2007. Disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6170.htm>.
Acesso em 20 out. 2016.

CEARÁ. Constituição (1998). Constituição do Estado do Ceará, 1989. Fortaleza:

INESP, 2016.

______.Lei complementar n.º 119, de 28 de dezembro de 2012. Dispõe sobre

regras para a transferência de recursos financeiros pelos órgãos e entidades do poder
executivo estadual por meio de convênios e instrumentos congêneres. Disponível em
<http://www.cge.ce.gov.br/index.php/legislacao/leis-federais-e-estaduais/cat_view/35
-institucional/29-leis-federais-e-estaduais/31-estaduais/84-novas-regras-de-convenio
s-e-congeneres/92-normas/98-lei-complementar>. Acesso em 20 out. 2016.

______. Decreto nº 31.621, de 07 de novembro de 2014. Regulamenta as etapas V

e VI do art. 3º da Lei Complementar nº 119 de 28 de dezembro de 2012, que dispõe
sobre regras para a transferência de recursos financeiros por meio de convênios e
instrumentos congêneres, e dá outras providências. Fortaleza: CE, 2014. Disponível
em < http://www.cge.ce.gov.br/index.php/legislacao/decretos-federais-e-
estaduais/cat_view/35-institucional/28-decretos-federais-e-estaduais/27-estaduais>.
Acesso em 20 out. 2016.

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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas,
2014.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 39. ed. São Paulo:
Malheiros, 2013.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27ª Ed. São
Paulo: Malheiros, 2010.

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