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PARCELAMENTO x SOLUÇÃO INTEGRADA

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes

Resumo

Nas próximas linhas traz-se ao vislumbre sob o enfoque jurídico o tema

parcelamento x solução integrada, abrangendo as particularidades de cada instituto a
fim de definir as vantagens e desvantagens do seu uso à luz da evolução da sociedade.

Na comparação parcelamento x solução integrada evidenciada nesse

estudo, aduz-se que a sistemática do gerenciamento integrado vem sendo absorvida
como a de melhor vantagem, uma vez que além de representar avanço de gestão,
controle e redução de gastos, e permitir a unicidade de objeto, suprime problemas de
continuidade dos serviços contratados, garantindo-lhes a um só tempo celeridade,
harmonia, equilíbrio e revisão dos atos.

São colocados à observação dos leitores, também, dois modelos de

contratação com solução integrada utilizados, respectivamente, pela Secretaria de Saúde
do Estado de Mato Grosso do Sul e pela Polícia Federal e já julgados pelos Tribunais de
Contas.

Sumário

1. Introdução. 2. Do princípio do parcelamento. 3. Do parcelamento – regras

e exceções. 4. Dos princípios da isonomia, eficiência e economicidade. 5. Do
parcelamento e fracionamento. 6. Do modelo de “solução integrada”. 7. Dos bons
modelos de solução integrada eficaz. 7.1. Lavanderia Hospitalar e Esterilização. 7.2.
Manutenção de Veículos. 8. Das vantagens da contratação pelo modelo de “solução
integrada”. 9. Da conclusão.

1. Introdução

Em que medida os desafios da gestão podem ser correspondidos pela Lei?

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Vários órgãos têm buscado integrar atividades, às vezes vários serviços, às

vezes fornecimento com serviços, mas vêm encontrando barreiras atribuídas à Lei de
Licitações.

Nesse sentido, questão tormentosa no âmbito das aquisições públicas diz

respeito aos limites entre: a) o dever de parcelar o objeto a ponto de exigir sobre-esforço
gerencial da Administração; e b) permitir a unicidade de objeto e a contratação conjunta
de equipamentos, obras e serviços, reduzindo a competitividade da licitação.

Modernização. Essa é a palavra chave na busca pela eficiência e

economicidade nos órgãos estatais, e, quando a norma permanece imutável a única
possibilidade de avanço institucional é a evolução do intérprete.

Tornar a Administração Pública eficiente e ágil requer interpretação

criteriosa dos lídimos princípios jurídicos com base mormente na conjunção da mais
ampla eficiência da operacionalidade com a economicidade. Então, mesmo sabendo-se
que não é simples decidir, há que se buscar amparo justo e certo de que a capilaridade
do benefício ventilado na aplicação da solução integrada justifica por si a sua
aceitabilidade.

O equacionamento do tema, com amparo na lei e na jurisprudência será,

adiante, alvo de estudo.

2. Do princípio do parcelamento

Para definir a modalidade de licitação adequada é recomendável que o

gestor utilize-se de dois critérios: o quantitativo e o qualitativo. O primeiro leva em
conta o preço estimado do futuro contrato e, o segundo, a natureza do objeto a ser
contratado.

Entenda-se que o critério quantitativo é estabelecido mediante prévia

estimativa de custo. De posse do valor global da obra, compra ou serviço, o
administrador/gestor considera a possibilidade ou não de parcelamento.

Um erro comum, de consequência nociva à Administração, praticado no afã

de identificar um motivo para parcelar o objeto, é que muitos órgãos confundem item
com produto.
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Sylvie Trosa1 assinala que há um círculo vicioso a ser quebrado:

[...]aceitar, na questão de objetivos, que o funcionário faça avaliação e

assuma riscos; prever os riscos; motivar os funcionários a prestar
contas, em termos quantitativos e qualitativos, sem medo de serem
censurados, se seu procedimento no caso tiver sido razoável.

As prudentes palavras da insigne mestra francesa, enfatize-se aqui,

constituem grave advertência aos que desempenham a função de controle, sinalizando
que os órgãos estatais têm o poder-dever de se modernizar, de buscar a eficiência e a
economicidade, desincumbindo-se de atividades operacionais e burocráticas, a fim de
centrar esforços na sua atividade finalística, como, aliás, reiteradamente tem entendido o
Tribunal de Contas da União.

3. Do parcelamento – regras e exceções

O Decreto-Lei n° 2.300/86 tratava do assunto nos arts. 7°, §§ 1° a 3°, e 24,

dispondo que era vedado o parcelamento, como regra.

A Lei n° 8.666/93 inovou o tema na medida em que pretendeu permitir o

acesso de empresas médias e pequenas, mas, com a Lei n° 8.883/94 o assunto teve ainda
outros desdobramentos. Na redação original da Lei n° 8.666/93, o parcelamento dos
serviços e obras estava bem regulado no § 1° do art. 8°, e o das compras no art. 15, IV.
O primeiro desses dispositivos foi alterado, mas o assunto ficou delineado no art. 23, §
1°, que dispôs que:2

Art. 23. [...]

§ 1° As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão

divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e
economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao
melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à
ampliação da competitividade sem perda da economia de escala.
(Redação dada pela Lei n° 8.883/94 – D.O.U. 09.06.1994)

1
TROSA, Sylvie. Gestão pública por resultados: quando o Estado se compromete. Co-edição ENAP/Editora Revan,
2001, p. 47.
2
JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Lei n° 8.666/93 – licitações e contratos – e outras normas pertinentes:
organização dos textos e índices. 12ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2010. Art. 23, § 1º.
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De forma imperativa, o parcelamento é, agora, a regra, embora somente

obrigatório se houver vantagem para a Administração.3

4. Dos princípios da isonomia, eficiência e economicidade

A fim de trazer uma melhor compreensão do tema, importante é entender

até que ponto o princípio da isonomia pode se antagonizar ao da eficiência e da
economicidade.

Uma leitura superficial do dispositivo do art. 23, § 1°, da Lei nº 8.666/93,

sinaliza que a regra é parcelar, enquanto um estudo exegético mais profundo, no
entanto, permite afirmar que o dever de parcelar, para alcançar a ampliação de
competição, tem por substrato o ideário mais nobre: a isonomia.

O caráter geral inerente à lei deixou ao prudente arbítrio do gestor público

dar concretude aos limites desse parcelamento à vista quanto aos aspectos técnicos e
econômicos.

Definidos com precisão esse dois vetores do processo decisório, na prática

da gestão haverá submissão de outros princípios até alcançar a harmonia, equilíbrio ou
revisão de atos.

A isonomia como supremacia absoluta é incompatível com a qualidade e

eficiência, verbi gratia.

De se concluir que, devidamente justificado, não há qualquer ilegalidade

direta na unicidade do objeto, até porque esta e o parcelamento são igualmente
admitidos no direito positivo, sendo ambos condicionados à aferição, pelo gestor, de
aspectos técnicos e econômicos.

Em precedente sobre parcelamento o Tribunal de Contas da União

considerou ilegal a contratação conjunta, num mesmo procedimento licitatório, do
licenciamento de software e do treinamento de pessoal. Segundo a Corte de Contas
Federal, nesses casos deve-se realizar licitações distintas para treinamento e para a

3
No TCU prevalece a tese de que o parcelamento só é obrigatório se houver vantagem (execução). BRASIL.
Tribunal de Contas da União. Processo n° TC-008.432/97-0. Decisão n° 084/1999 - Plenário. Relator: Ministro
Marcos Vinícius Vilaça. Diário Oficial [da] União, Brasília, DF, 26 mar. 1999, Seção 1, p. 71-72.
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aquisição das licenças, sob pena de se impor, indevidamente, restrição ao caráter

competitivo do certame, conduta que contraria o art. 3°, § 1°, da Lei n° 8.666/93.4

É forçoso observar, porém, que se o valor envolvido do treinamento não for

expressivo não haverá necessidade do parcelamento. Entendimento contrário levaria a
exigir uma licitação procedimentalmente antieconômica.

5. Do parcelamento e fracionamento

É necessário aqui um breve adendo para relembrar que continua vedado o

chamado “fracionamento da despesa”, como tal entendida a conduta do administrador
que, pretendendo definir a modalidade de licitação inferior à devida ou então deixar de
realizar a licitação - com fundamento no art. 24, incisos I e II - reduz o objeto para
alcançar valor inferior e realiza várias licitações ou dispensas para o mesmo objeto.

Enquanto parcelar o objeto é a regra,5 o fracionamento pode caracterizar

crime – ver arts. 89 e 93 da Lei n° 8.666/93 – pois, ao adotar modalidade inferior,
restringe-se a competição, ou, no caso da contratação direta, esta deixa de existir.

6. Do modelo de “solução integrada”

Em apertada síntese, solução integrada é uma aglutinação entre prestação de

serviço e fornecimento, ou até a realização de obras, e nesse sentido não há
segmentação.

Essa nova sistemática de contratação pode significar expressivo avanço de

gestão, controle e redução de custos.

A vanguarda das licitações mais modernas aponta para o aproveitamento da

expertise da iniciativa privada para realizar e fazer a gestão de todos os serviços que são
atividade meio, enquanto a Administração executa a sua atividade fim.

O modelo de contratação de solução integrada já está sendo amplamente

utilizado pela Administração Pública, a nível federal e estadual, e tem amparo na
legislação, senão vejamos:

4
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo n° TC-015.775/2005-7. Acórdão n° 1.794/2005 - Plenário.
Relator: Ministro Ubiratan Aguiar.
5
O órgão contratou em convites diferentes livros com nomes parecidos. O TCU entendeu que não houve
fracionamento de despesa. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo n° TC-250.070/97-9. Decisão n°
232/1998 - 1° Câmara. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça. Diário Oficial [da] União, Brasília, DF, 03 ago.
1998. Seção 1, p. 101.
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Instrução Normativa/SLTI/MPOG nº 02/2008:6

Art. 3° [...]

§ 3° As licitações por empreitada de preço global, em que serviços

distintos, ou serviços e materiais independentes, são agrupados em um
único lote, devem ser excepcionais, somente admissíveis quando,
comprovada e justificadamente, houver necessidade de inter-relação
entre os serviços contratados, gerenciamento centralizado ou implicar
vantagem para a Administração, observando-se o seguinte: […]

Em relevante precedente, entendendo pela possibilidade de contratação de

solução integrada, o Tribunal de Contas da União assim se manifestou:

16. Então indaga-se: A divisão da licitação realmente se comprovava

tecnicamente viável? Não se pode, a princípio, asseverar que sim, ou
mesmo 'recomendável', nos dizeres de Marçal Justen Filho (in
comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos,
Dialética, 8ª ed., p. 213).

Conforme alegam os responsáveis, além das questões conjunturais e

da premência na conclusão dos serviços/obras, o andar em construção
abrigava unidade essencial ao funcionamento do gasoduto, o qual
não poderia estar sujeito a qualquer falha ou outra ocorrência que
comprometesse, o pleno funcionamento da Central de Supervisão e
Controle – CSC. Neste ponto, foi feliz o Relator a quo em seu Voto
condutor:

[…]

25. Então, não se trata de obstar a aplicação do princípio da legalidade

e isonomia, senão em se considerar que as circunstâncias e
especificidades do presente processo exigiam providências
adotadas pela TBG.

[…]

28. Por essas considerações, entende-se pelo acolhimento das razões

de justificativa dos responsáveis.7

6
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Secretaria de Logística e Tecnologia da
Informação. Instrução Normativa nº 02, de 19 de maio de 2008. Dispõe sobre o processo de contratação de serviços
de Tecnologia da Informação pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. Diário Oficial
[da] União, Brasília, DF, 20 maio 2008. Seção 1.
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7. Bons modelos de solução integrada eficaz

Como visto, a Lei de Licitações permite ao gestor público ponderar se, sob o
aspecto técnico e econômico, o objeto da licitação deve ser único, ou ser parcelado.

Dois casos, julgados pelas Cortes de Contas, revelam expressivos avanços

nessa área.

Esse é o momento de inserir um parêntese no trato do assunto: o valor das

deliberações do Tribunal de Contas como guardião constitucional dos princípios8
da legitimidade e economicidade.9

Por outro lado, não pode deixar de ser registrado o perfil dos julgadores do
Tribunal fiscalizador: é que exigindo maior vivência, com idade superior a 35 anos e
formação do órgão colegiado oriunda de quatro diferentes extratos – Legislativo,
Executivo, Ministério Público e Auditoria – acaba por decidir como vetor
expressivamente prático.

No primeiro caso, o Auditor Substituto de Conselheiro Luiz Carlos Pereira;

no segundo o Ministro Substituto Marcos Bemquerer Costa, cujo valor se percebe pela
própria argumentação que fundamenta o voto.

7.1. Lavanderia Hospitalar e Esterilização

A lavanderia compõe um dos mais importantes sistemas do complexo

hospitalar, uma vez que, a eficiência de seu funcionamento contribui diretamente na
eficiência do hospital, refletindo especialmente no controle de infecções; recuperação,
conforto e segurança dos pacientes; facilidade, segurança e conforto da equipe de
trabalho na execução dos serviços; racionalização de tempo e material, e redução dos
custos operacionais.

Dentre os diversos problemas enfrentados no serviço de lavanderia

hospitalar, cita-se:

a) falta de conhecimento ou de aplicação das técnicas corretas de

processamento da roupa;

7
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo n° TC-015.775/2005-7. Acórdão n° 1/2006 - Plenário. Relator:
Ministro Guilherme Palmeira. Diário Oficial [da] União, Brasília, DF, 25 jan. 2006.
8
Q.cfr. o artigo Julgar além da lei. Editora Consulex, Revista Consulex, Belo Horizonte, MG, ano I - n. 09, p. 50-51,
setembro/97.
9
Q.cfr.: BUGARIN, Paulo Soares. O Princípio Constitucional da Economicidade na Jurisprudência do Tribunal de
Contas da União. Belo Horizonte: Editora Fórum.
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b) condições ambientais insalubres, com alta temperatura, umidade, ruídos e

vibrações;

c) locais para armazenamento de produtos químicos fora dos padrões

técnicos;

d) equipamentos sucateados e/ou com tecnologia ultrapassada; e

e) profissionais despreparados.

Em decorrência dessa inaptidão na prestação do serviço há um impacto em

todo o sistema/unidade hospitalar, provocando, dentre outros:

a) alto risco de contaminação dos servidores, equipe de médicos e pacientes

na triagem das roupas;

b) aumento dos níveis de infecção hospitalar, bem como aparecimento de

novas doenças provenientes da falta de higienização adequada do enxoval;

c) solução de continuidade nos serviços, inclusive com adiamento de

cirurgias por falta de roupas esterilizadas.

A fim de solucionar problemas crônicos, como os acima apresentados, a

Secretaria de Saúde do Estado de Mato Grosso está licitando uma solução integrada
para os serviços de lavanderia hospitalar e esterilização, para unidades hospitalares do
Estado, que engloba, dentre outros itens:

a) fornecimento de enxoval para pacientes, acompanhantes, equipe médica e

de apoio;

b) readequação do espaço físico atual, em conformidade com as normas

técnicas;

c) cessão de uso de maquinários e equipamentos com seus respectivos

programas de manutenção preventiva e corretiva;

d) gerenciamento e operacionalização da atividade na modalidade in house.

A eventual contratada se responsabilizará pela locação, fornecimento,

reposição, desinfecção, higienização de hotelaria hospitalar/cirúrgica, agregando o
gerenciamento e a locação de máquinas, equipamentos etc., com foco na hospitalidade e
humanização das instituições de saúde.
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O sucateamento da estrutura física hospitalar é hoje uma realidade que deve

e precisa ser combatida, para isso a eventual contratada também deverá agregar valor
com a reforma e readequação do espaço físico já existente na unidade hospitalar, para
adaptá-las ao preconizado pela Resolução – RDC nº 50/2002, da ANVISA.10

Deverá ser uma contratação executada para o hospital e dentro do hospital,

da construção ao processo final, posto que é um serviço de assistência e apoio
mantenedor da saúde do hospital.

Essa nova sistemática de gerenciamento e operacionalização integrados da

hotelaria e da lavanderia hospitalar garante mais economia e presteza nos serviços.

No caso específico de lavanderia hospitalar, a unicidade do objeto é a

sistemática mais adequada para sua execução. Mão de obra, materiais e equipamentos,
se licitados no processo tradicional, poderiam acarretar um possível descompasso entre
os processos licitatórios, acarretando a solução de continuidade dos serviços e o
aumento do custo da gestão de diversos contratos. Nesse sentido, o parcelamento poderá
acarretar em risco de infecções hospitalares e óbitos de pacientes, trazendo prejuízos à
Administração e aos usuários. Trata-se aqui de prover saúde, o que é uma coisa muito
séria.

Essa foi a posição do Tribunal de Contas Estadual no julgamento de

representação que pugnava pelo cancelamento da licitação.11 Louvável, aliás, a postura
do colegiado e do nobre representante do parquet, reconhecendo e valorizando a
moderna tendência de contratação pública voltada para a busca da eficiência e da
economicidade, como vetores fundamentais para a melhoria na prestação do serviço
público, com a colaboração da iniciativa privada.

7.2. Manutenção de Veículos

Outra problemática nacional era a manutenção da frota de veículos da

Polícia Federal. O Tribunal de Contas da União enfrentou a questão sobre a necessidade
de licitar a manutenção de veículos parcelada por regiões frente à possibilidade de
licitar sistema de gerenciamento de manutenção.

10
ANVISA. Resolução – RDC nº 50, de 21 de fevereiro de 2002. Dispõe sobre o Regulamento Técnico para
planejamento, programação, elaboração e avaliação de projetos físicos de estabelecimentos assistenciais de saúde.
11
MATO GROSSO. Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso. Processo nº 4.985-9/2010. Acórdão nº
2.123/2010. Relator: Auditor Substituto de Conselheiro Luiz Carlos Pereira. Diário Oficial [do Estado], Cuiabá,
MT, 12 de ago. 2010. p. 60.
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A Corte chegou ao entendimento de que a contratação do gerenciamento

eliminaria o problema crônico de manutenção, pois em picos de demanda uma única
oficina por regional não atendia com eficiência, verificando, dentre outros graves
problemas:

a) veículos parados nas oficinas por anos;

b) serviços mal executados;

c) descaso com os prazos;

d) dificuldade do uso de reboques.

O novo modelo utilizado pela Polícia Federal na contratação de empresa

especializada na prestação de serviços de administração e gerenciamento de manutenção
preventiva e corretiva de veículos automotivos, com fornecimento de peças e acessórios
originais e transporte por guincho, com implantação e operação de sistema
informatizado e integrado para gestão de frota por meio de internet, mediante rede de
estabelecimentos credenciados, está sendo a melhor solução para eliminar todos os
problemas acima citados.

Enquadra-se também aí o banimento das necessidades de utilização de

suprimento de fundos em despesas rotineiras em cidades de pequeno porte onde as
licitações são desertas, ou por motivo de descumprimento das obrigações contratuais, ou
ainda, urgência de atendimento.

Com a centralização da responsabilidade haverá redução de custo

administrativo com o gerenciamento de vários contratos e a utilização de diversos
gestores e mecanismos de controle, também não haverá descontinuidade na prestação de
serviços provocada por descompasso entre a celebração de contrato em uma região e
atraso em outra, por aquela se encontrar ainda em fase de licitação.

A abrangência nacional desta nova metodologia à frota de 3.378 veículos da

Polícia Federal oferece três aspectos de vital importância:

a) padronização na prestação dos serviços em todas as unidades nacionais, à

luz do art. 11 da Lei nº 8.666/93, garantindo tratamento imediato e igual e fazendo com
que os veículos sejam consertados mesmo estando em uma outra localidade;

b) gerenciamento da logística policial de forma centralizada, como garantia

de sucesso às operações;
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c) aferição concomitante da economicidade e cumprimento das normas

legais.12

8. Das vantagens da contratação pelo modelo de “solução integrada”

Pela modalidade de solução integrada todos os investimentos são custeados

pela empresa contratada, numa espécie de parceria público-privada na qual o investidor
abarca o caráter empreendedor para prestar os serviços, liberando os servidores para o
exercício das suas atividades fins.

A redução dos custos administrativos com várias licitações, bem como dos
custos gerenciais de vários contratos, representa mais um ponto positivo desse novo
modelo de contratação. O pacote serviços + equipamentos também proporciona maior
possibilidade de negociação de preços, com a diminuição do valor estimado da licitação
e taxa de administração.

Outras vantagens se relacionam com a absorção das tecnologias modernas e

a eficiência dos equipamentos; a garantia da padronização dos serviços; e o
gerenciamento da logística de forma centralizada.

9. Da conclusão

Conclui-se, resguardados os amparos da lei licitatória, que o conceito de

vantajosidade não engloba somente preços. Além dos amplos benefícios de eficiência
com a melhoria da gestão e redução dos custos de gestão contratual, há sim, induvidosa
economicidade no modelo de contratação de solução integrada. Este modelo vai ao
encontro da necessidade que o Estado tem de otimizar seus recursos de maneira eficaz e
efetiva afim de satisfazer aos anseios da sociedade, assegurando assim o bem comum.

Em contrapartida, a solução do parcelamento, como meio de contratação

isolada, revela-se antieconômica, frente às contemporâneas exigências de celeridade e
eficiência da máquina estatal.

12
Explica-se: aferição da economicidade porque o sistema permite a cada conserto comparar o preço de
pelo menos três oficinas credenciadas pelo contratado.
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Summary

In the next lines brings to the glimpse under the legal approach the subject
subdivision x integrated solution, covering the specificities of each institute in order to
define the advantages and disadvantages of its use in the light of society evolution.

Matching parceling x integrated solution evidenced in this study, adds that

the systematic of integrated management has been absorbed as the best advantage, since
beyond represent progress of administration, control and reduction of expenses, and
allow the uniqueness of object suppresses problems of continuity in the contracted
services, guaranteeing them at once time, celerity, harmony, balance and review of the
acts.

Are placed under observation of readers, also, two hiring models with
integrated solution utilized, respectively, by the Health Department of Mato Grosso do
Sul and by the Federal Police and already judged by the Audit Court.

Bibliografia

ANVISA. Resolução – RDC nº 50, de 21 de fevereiro de 2002. Dispõe sobre o

Regulamento Técnico para planejamento, programação, elaboração e avaliação de
projetos físicos de estabelecimentos assistenciais de saúde.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC n° 008.432/97-0. Decisão n°

084/1999-Plenário. Relator: Ministro Marcos Vinícius Vilaça. Diário Oficial da União
[da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 26 mar. 1999, Seção 1, p. 71-72.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC n° 015.775/2005-7. Acórdão n°

1.794/2005-Plenário. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar. Diário Oficial da União [da]
República Federativa do Brasil, Brasília, DF.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC n° 015.775/2005-7. Acórdão n°

1/2006-Plenário. Relator: Ministro Guilherme Palmeira. Diário Oficial da União [da]
República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 25 jan. 2006.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC n° 250.070/97-9. Decisão n°

232/1998-1° Câmara. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça. Diário Oficial da
União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 03 ago. 1998. Seção 1, p.
101.
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jurisprudência do TCU. 1 ª ed., 2ª tir. Belo Horizonte: Fórum, 2004.

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MATO GROSSO. Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso. Processo nº 4.985-

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