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3 UNIDADE 1 – Introdução
5 UNIDADE 2 – Visão constitucional do direito ambiental
6 2.1 A urgente e necessária constitucionalização do Direito ambiental

11 2.2 Princípios do Direito Ambiental

15 2.3 A tutela constitucional do/ao meio ambiente

20 UNIDADE 3 – Princípios constitucionais do direito administrativo

SUMÁRIO
20 3.1 Direito Administrativo

21 3.2 Administração Pública

23 3.2.1 Indireta

25 3.2.2 Direta

25 3.3 Princípios constitucionais da Administração Pública

26 3.3.1 Princípios constitucionais explícitos

30 3.3.2 Outros Princípios Constitucionais Explícitos

31 3.4 Princípios Implícitos

33 UNIDADE 4 – A defesa do consumidor no plano constitucional
34 4.1 Os direitos do Consumidor reconhecidos pela ONU

35 4.2 Os dispositivos constitucionais

35 4.3 Os princípios regentes

41 UNIDADE 5 – As relações entre o direito penal e o direito constitucional
44 REFERÊNCIAS

UNIDADE 1 – Introdução
Em cada ramo do direito encontramos
seus princípios próprios (trabalho in dúbio
pro misero, penal in dubio pro réu), mas
todos os ramos seguem primeiro aos prin-
cípios comuns a todos os ramos que são os
princípios gerais (CINTRA; GRINOVER; DINA-
MARCO, 2006).
Princípios são normas que fornecem co-
erência e ordem a um conjunto de elemen-
tos sistematizando-o, são fundamentos
que servem para regular as relações entre
as pessoas. São proposições que se colo-
cam na base da Ciência Jurídica e auxiliam
na compreensão do conteúdo e extensão
do comando inserido nas normas jurídicas e
em caso de lacuna da norma, servem como
fator de integração.
A palavra princípio, em sua raiz latina úl-
tima, significa “aquilo que se toma primeiro”
(primum capere), designando início, come-
ço, ponto de partida. Princípios de uma ciên-
cia, segundo JOSÉ CRETELLA JUNIOR (1989,
p. 129), “são as proposições básicas, funda-
mentais e típicas que condicionam todas as
estruturas subsequentes”. Correspondem,
mutatis mutandis, aos axiomas, teoremas e
leis em outras determinadas ciências.
Pois bem, nessa mesma linha de pensa-
mento, temos que todo conhecimento filo-
sófico ou científico implica a existência de
princípios, isto é, desses enunciados lógicos
admitidos como condição ou base de vali-
dade das demais asserções que compõem
todo o campo do saber. Dessa abordagem
lógica da palavra “princípio”, pode-se dizer
que “os princípios são verdades fundantes”
de um sistema de conhecimento, como tais
admitidas, por serem evidentes ou por te-
3
rem sido comprovadas (AMARAL, 2010).
Nesse sentido, podemos classificar
os princípios em:
a) Princípios omnivalentes: quando
são válidos para todas as formas de saber,
como é o caso dos princípios de identidade
e de razão suficiente.
b) Princípios plurivalentes: quando
aplicáveis a vários campos de conhecimen-
to, como se dá com o princípio de causalida-
de, essencial às ciências naturais, mas não
extensivo a todos os campos do conheci-
mento.
c) Princípios monovalentes: quando
só valem como âmbito de determinada ci-
ência, como é o caso dos princípios gerais de
direito.
Se pensarmos o Direito como um siste-
ma, ou seja, uma organização de normas, te-
remos dois tipos fundamentais de normas:
normas-princípios (normas de otimização
do sistema) e normas-regras (normas me-
ramente regradoras de condutas). Assim, o
direito se mostra um sistema à medida que
se apresenta como ordem, axiológica ou te-
leológica, de princípios gerais.
Enfim, princípio se relaciona ao juízo de
concorrência, eis que norma que admite a
concorrência das demais da mesma espé-
cie para as situações idênticas ou análo-
gas. Uma definição adequada de princípios
aponta para a circunstância de serem nor-
mas direta e imediatamente referidas a fins
(valores) e indireta e imediatamente a con-
dutas (fatos), enquanto regras são normas
indireta e imediatamente referidas a fins
4

(valores) e direta e imediatamente referi- E assim acontece sucessivamente com

das a condutas (fatos) (TURA, 2004). os demais ramos do Direito: eles encontram
todo tipo de aporte principiológico na Cons-
Porque estendermos tanto definindo e
tituição Federal de 1988.
conceituando “princípios”? Simples e lógico!
Ressaltamos em primeiro lugar que em-
Como a ideia a ser perseguida neste
bora a escrita acadêmica tenha como pre-
módulo paira justamente sobre o direito
missa ser científica, baseada em normas e
constitucional aplicado e suas implicações,
padrões da academia, fugiremos um pouco
acreditamos ser preciso entender a priori
às regras para nos aproximarmos de vocês
a essência dos princípios, pois eles regem,
e para que os temas abordados cheguem
cada um com focos específicos os diversos
de maneira clara e objetiva, mas não menos
ramos do direito a serem aqui estudados.
científicos. Em segundo lugar, deixamos cla-
Se tomarmos como exemplo o Direito do ro que este módulo é uma compilação das
Consumidor, este é um direito constitucio- ideias de vários autores, incluindo aqueles
nal inserido no capítulo dos princípios gerais que consideramos clássicos, não se tratan-
da atividade econômica, assim como a jus- do, portanto, de uma redação original e ten-
tiça social, a solidariedade e a dignidade do do em vista o caráter didático da obra, não
ser humano, seguindo princípios constitu- serão expressas opiniões pessoais.
cionais e específicos da matéria.
Ao final do módulo, além da lista de refe-
Outra referência encontramos no rências básicas, encontram-se outras que
Direito Processual Constitucional, e foram ora utilizadas, ora somente consulta-
muito bem justificado por HUMBERTO das, mas que, de todo modo, podem servir
THEODORO JUNIOR (2009): para sanar lacunas que por ventura venham
a surgir ao longo dos estudos.
[...] Diante de qualquer lesão ou ame-
aça a direito, o que a Constituição garan-
te é que, através do judiciário, seja dis-
ponibilizada uma tutela efetiva, capaz
de proporcionar a todos o desfrute real
(concreto) tanto dos direitos subjetivos
individuais como, principalmente, que
se efetive essa tutela de modo a fazer
respeitar e cumprir tudo aquilo que na
Constituição fora estabelecido em tor-
no das garantias fundamentais. [...] As
regras e princípios constitucionais des-
frutam de supremacia dentro de todo
o ordenamento jurídico e, por isso, de-
vem ser levados em conta sempre que
se houver de interpretar e aplicar as leis
processuais.

UNIDADE 2 – Visão constitucional do
direito ambiental
De acordo com PAULO DE BESSA AN-
TUNES (2005, p. 16), são de dois tipos os
princípios do Direito Ambiental: os explíci-
tos e os implícitos. Os primeiros são aque-
les que se encontram positivados nos
textos legais e na Constituição Federal,
e os segundos são aqueles depreendidos
do ordenamento jurídico constitucional.
É claro que tanto os princípios explícitos
quanto os implícitos encontram aplicabi-
lidade no sistema jurídico brasileiro, pois
os princípios não precisam estar escritos
para serem dotados de positividade.
Devido ao fato de parte dos princípios
do Direito Ambiental serem construções
eminentemente doutrinárias inferidas
dos textos legais e das declarações in-
ternacionais de Direito, a quantidade e a
denominação desses princípios variam de
um autor para outro, como explicitaremos
abaixo:
No entendimento de CELSO ANTÔNIO
PACHÊCO FIORILLO (2003, p. 23) os prin-
cípios do Direito Ambiental são os seguin-
tes: desenvolvimento sustentável, polui-
dor pagador, prevenção, participação (de
acordo com o autor, a informação e a edu-
cação ambiental fazem parte deste princí-
pio) e ubiquidade.
LUÍS PAULO SIRVINSKAS (2005, p. 34)
enumera os seguintes princípios do Direi-
to Ambiental: direito humano, desenvol-
vimento sustentável, democrático, pre-
venção (precaução ou cautela), equilíbrio,
limite, poluidor-pagador e responsabilida-
de social.
ÉDIS MILARÉ (2004, p. 136) elenca como
5
princípios do Direito Ambiental: meio am-
biente ecologicamente equilibrado como
direito fundamental da pessoa humana,
natureza pública da proteção ambiental,
controle de poluidor pelo Poder Público,
consideração da variável ambiental no
processo decisório de políticas de desen-
volvimento, participação comunitária, po-
luidor-pagador, prevenção, função social
da propriedade, desenvolvimento susten-
tável e cooperação entre os povos.
Também encontramos alguns princí-
pios para o Direito Ambiental em RUI PIVA
(2000, p. 51), a saber: participação do Po-
der Público e da coletividade, obrigatorie-
dade da intervenção estatal, prevenção e
precaução, informação e notificação am-
biental, educação ambiental, responsabi-
lidade das pessoas física e jurídica.
PAULO AFFONSO LEME MACHADO
(2001, p. 43) classifica os seguintes prin-
cípios do Direito Ambiental: acesso equi-
tativo aos recursos naturais, usuário-
-pagador e poluidor-pagador, precaução,
prevenção, reparação, informação e par-
ticipação. TOSHIO MUKAI (2002) trabalha
com os seguintes princípios do Direito
Ambiental: prevenção, poluidor-pagador
ou responsabilização e cooperação.
Segundo PAULO DE BESSA ANTUNES
(2005, p. 26), os princípios do Direito Am-
biental são: direito humano fundamental,
desenvolvimento, democrático, precau-
ção, prevenção, equilíbrio, limite, respon-
sabilidade, poluidor-pagador. Já para CRIS-
TIANE DERANI (2001), os princípios do
Direito Ambiental são os seguintes: coo-
peração, poluidor-pagador, ônus social e
6
precaução.
MARCOS DESTEFENNI (2004, p. 27)
enumera os seguintes princípios do Di-
reito Ambiental: obrigatoriedade da in-
tervenção estatal, prevenção, precaução,
usuário e poluidor pagador, ampla respon-
sabilidade da pessoa física e jurídica e de-
senvolvimento sustentável.
Como podemos observar, não há um
consenso sobre os princípios do Direito
Ambiental, nem podemos dizer que são
concorrentes ou podemos dizer que são
enormes as divergências doutrinárias
sobre o conteúdo de cada um deles, mas
com certeza, todos são importantes e só
fazem acrescentar a defesa ao meio am-
biente.
2.1 A urgente e necessária
constitucionalização do Di-
reito ambiental
Até pouco tempo tínhamos a concepção
de que os recursos naturais eram ilimita-
dos, existiam em abundância, motivo pelo
qual todos nós, seres humanos, em qual-
quer parte do Planeta Terra não nos pre-
ocupávamos com a questão ambiental, ao
contrário, a degradação do meio ambiente
era sinônimo na maioria das vezes de pro-
gresso. A verdade é que usamos os recur-
sos de maneira irracional sem pensarmos
na coletividade e no futuro dos nossos se-
melhantes.
A natureza era tida pelo Homem como
um depósito, onde se retirava tudo que
lhe parecia interessante, deixando no lu-
gar o lixo e os resíduos dos diversos pro-
cessos de produção. O processo de evo-
lução da humanidade era subordinado à
degradação ambiental (MASCARENHAS,
2004).
O grande número de catástrofes am-
bientais (que se fôssemos elencar neste
momento seria infindável) serviu para de-
monstrar a importância do meio ambien-
te para a humanidade e de nada adianta
atingir o máximo em desenvolvimento e
progresso econômico se a vida em nosso
planeta corre perigo.
Felizmente, o homem começou a per-
ceber que o planeta Terra possui recursos
finitos e se não mudarmos a concepção
que ainda vigora, nossa sobrevivência es-
tará ameaçada.
Neste sentido, desde a década de 1970,
impulsionada principalmente pela Con-
ferência das Nações Unidas sobre o Am-
biente Humano, realizada em Estocolmo,
na Suécia, em 1972, o homem começou
a se preocupar efetivamente com o meio
ambiente e com o destino da humanidade,
caso a degradação ambiental continuasse
de forma devastadora.
A legislação pátria em matéria ambien-
tal também tem sofrido os impactos des-
sa mudança de concepção, visto que esta
tinha uma visão apenas utilitarista e ago-
ra, influenciada principalmente pela nova
visão existente na Constituição Federal
de 1988, em especial com relação a seu
cunho protetivo, começa a haver uma pre-
ocupação real com o meio ambiente.
Sem dúvida, o aspecto mais importan-
te quando se refere a meio ambiente é a
proteção à vida, lembrando que a expres-
são meio ambiente inclui ainda a relação
dos seres vivos, bem como “urbanismo,
aspectos históricos paisagísticos e outros
tantos essenciais, atualmente, à sobrevi-
vência sadia do homem na Terra” (FREI-
 7

TAS, 2002, p. 17). O artigo 225 da CF de 1988 define que

todos têm direito ao meio ambiente equi-
A Constituição Federal trouxe a preo-
librado, bem de uso comum do povo e es-
cupação de caráter eminentemente social
sencial à sadia qualidade de vida, impon-
e humano. Ficou clara a inter-relação exis-
do-se o dever de defendê-lo e preservá-lo
tente entre o direito fundamental à vida e
para as presentes e futuras gerações.
o princípio da dignidade da pessoa huma-
na e o meio ambiente. Todos eles são fun- O inciso primeiro do artigo 2º da Lei
damentais e necessários à preservação nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que
da vida. dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, estabelece como um de seus
O que é importante, tomando palavras
princípios a ação governamental na ma-
de LUCIANA MARTINS DE ARAÚJO MASCA-
nutenção do equilíbrio ecológico, consi-
RENHAS (2004) é que se tenha a consci-
derando o meio ambiente como um pa-
ência de que o direito à vida, como matriz
trimônio público a ser necessariamente
de todos os demais direitos fundamentais
assegurado e protegido, tendo em vista o
do Homem, é que há de orientar todas as
uso coletivo.
formas de atuação no campo da tutela
do meio ambiente. Cumpre compreender A ação do Poder público sempre é apon-
que ele é um fator preponderante, que tada como mediadora entre o povo e seu
há de estar acima de quaisquer outras estado de bem-estar.
considerações como as considerações de
Lembremos de pronto que nos direi-
desenvolvimento, de respeito ao direi-
tos de 3ª geração estão aqueles direitos
to de propriedade ou as considerações
transindividuais e difusos que pertencem
da iniciativa privada. Embora todas estas
às matérias do Direito Ambiental e Direito
considerações sejam garantidas no texto
do Consumidor. Direito ao meio ambien-
constitucional, é evidente que não podem
te ecologicamente equilibrado e direito a
primar sobre o direito fundamental à vida,
alimentos de qualidade são exemplos de
que está em jogo quando se discute a tu-
direitos da 3ª geração.
tela da qualidade do meio ambiente. É que
a tutela da qualidade do meio ambiente é Em termos de evolução do Direito am-
instrumental no sentido de que, através biental nas Constituições Brasileiras, a
dela, o que se protege é um valor maior: a Constituição brasileira, de 1824, não fez
qualidade de vida. menção a qualquer matéria na esfera am-
biental. Vale lembrar que nosso país na-
É verdade que o Brasil possui uma das
quela época era exportador de produtos
políticas ambientais mais desenvolvidas
agrícolas e minerais, no entanto, a visão
e severas do mundo, mas não apresenta
existente com relação àqueles produtos
fidelidade quanto ao cumprimento destas
era apenas econômica, não existindo ne-
leis (SANTOS, 2000). Felizmente a falta
nhuma conotação de proteção ambiental.
de uma disciplina que desse ao tema uma
visão unificada vem sendo superada com O Texto republicano de 1891 abordou
o movimento de constitucionalização do apenas a competência da União para le-
Direito Ambiental. gislar sobre minas e terras. Tal dispositivo
8
tinha por objetivo proteger os interesses
da burguesia e institucionalizar a explora-
ção do solo, não tendo nenhum cunho pre-
servacionista. Apesar disto, foi a primeira
Constituição a demonstrar uma preocu-
pação com a normatização de alguns dos
elementos da natureza (BELTRÃO, 2011).
A Constituição, de 1934, trouxe dispo-
sitivo de proteção às belezas naturais,
patrimônio histórico, artístico e cultural
e competência da União em matéria de ri-
quezas do subsolo, mineração, águas, flo-
restas, caça, pesca e sua exploração.
A Carta Constitucional de 1937, por sua
vez, trouxe preocupação com relação aos
monumentos históricos, artísticos e natu-
rais. Atribuiu competência para União le-
gislar sobre minas, águas, florestas, caça,
pesca, subsolo e proteção das plantas e
rebanhos.
A Carta Magna de 1946, além de manter
a defesa do patrimônio histórico, cultural
e paisagístico, conservou a competência
legislativa da União sobre saúde, subso-
lo, florestas, caça, pesca e águas. Dispo-
sitivos semelhantes estavam presentes
tanto na Constituição de 1967, quanto
na Emenda Constitucional nº 1/69. Neste
último texto constitucional, nota-se pela
primeira vez a utilização do vocábulo “eco-
lógico”.
Os dispositivos constantes nestas
Constituições tinham por escopo a racio-
nalização econômica das atividades de
exploração dos recursos naturais, sem
nenhuma conotação protetiva do meio
ambiente.
De qualquer sorte, apesar de não pos-
suírem uma visão holística do ambiente
e nem uma conscientização de preserva-
cionismo, por intermédio de um desenvol-
vimento técnico-industrial sustentável,
essa Cartas tiveram o mérito de ampliar,
de forma significativa, as regulamenta-
ções referentes ao subsolo, à mineração,
à flora, à fauna, às águas, dentre outros
itens de igual relevância (MEDEIROS,
2004, p. 62).
Enfim chegamos à CF de 1988! Conhe-
cida como constituição cidadã que trouxe
grandes inovações na esfera ambiental,
também é tratada por alguns como “Cons-
tituição Verde”. Diferentemente da forma
trazida pelas constituições anteriores,
os constituintes de 1988 procuraram dar
efetiva tutela ao meio ambiente, trazen-
do mecanismos para sua proteção e con-
trole.
Cumpre-nos observar que esta Cons-
tituição alçou a fruição do meio ambien-
te saudável e ecologicamente equilibra-
do como direito fundamental. Como bem
coloca o mestre JOSÉ AFONSO DA SILVA
(2003, p. 43)
o ambientalismo passou a ser tema
de elevada importância nas Constitui-
ções mais recentes. Entre elas delibe-
radamente como direito fundamental
da pessoa humana, não como simples
aspecto da atribuição de órgãos ou de
entidades públicas, como ocorria em
Constituições mais antigas.
E ainda, salienta o mesmo autor, na
mesma obra à página 46 que a “Consti-
tuição de 1988 foi, portanto, a primeira
a tratar deliberadamente da questão am-
biental. Pode-se dizer que ela é uma Cons-
tituição eminentemente ambientalista”.
Destarte, o grande marco e impulso na

mudança de concepção foi, sem dúvida, as
disposições da Carta Magna de 1988, tra-
zendo um arcabouço legislativo superior
ao das legislações do primeiro mundo.
Nossa Constituição traz a preocupação
com as questões ambientais como fun-
damentais para continuidade da vida em
nosso Planeta, eis que esta preocupação
é de cunho global. Deve haver além de um
bom aparato jurídico sobre o assunto, um
envolvimento de toda sociedade.
No entanto, como diz ÉDIS MILARÉ
(2001, p. 232):
não basta apenas legislar. É fun-
damental que todas as pessoas e au-
toridades responsáveis se lancem ao
trabalho de tirar essas regras do lim-
bo da teoria para a existência efetiva
da vida real, pois, na verdade, o maior
dos problemas ambientais brasileiros
é o desrespeito generalizado, impuni-
do ou impunível, à legislação vigente.
É preciso, numa palavra, ultrapassar-
-se a ineficaz retórica ecológica – tão
inócua, quanto aborrecida – por ações
concretas em favor do ambiente e da
vida. Do contrário, em breve, nova mo-
dalidade de poluição – a poluição regu-
lamentar – ocupará o centro de nossas
atenções.
Nos diversos artigos que se referem ao
meio ambiente na ordem constitucional,
nota-se claro o caráter interdisciplinar
desta questão, eis que se referem a as-
pectos econômicos, sociais, procedimen-
tais, abrangendo ainda natureza penal,
sanitária, administrativa, entre outras.
Fora o artigo em tela, mais adiante ve-
remos uma sequência deles, todos volta-
9
dos à tutela do meio ambiente.
Art. 225. Todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial
à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presen-
tes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade des-
se direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos
ecológicos essenciais e prover o manejo
ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integri-
dade do patrimônio genético do País e fis-
calizar as entidades dedicadas à pesquisa
e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Fe-
deração, espaços territoriais e seus com-
ponentes a serem especialmente prote-
gidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, veda-
da qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem
sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instala-
ção de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do
meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comerciali-
zação e o emprego de técnicas, métodos
e substâncias que comportem risco para a
vida, a qualidade de vida e o meio ambien-
te;
VI - promover a educação ambiental em
todos os níveis de ensino e a conscienti-
zação pública para a preservação do meio
10
ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas,
na forma da lei, as práticas que coloquem
em risco sua função ecológica, provoquem
a extinção de espécies ou submetam os
animais a crueldade.
§ 2º - Aquele que explorar recursos mi-
nerais fica obrigado a recuperar o meio
ambiente degradado, de acordo com so-
lução técnica exigida pelo órgão público
competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades conside-
radas lesivas ao meio ambiente sujeitarão
os infratores, pessoas físicas ou jurídicas,
a sanções penais e administrativas, inde-
pendentemente da obrigação de reparar
os danos causados.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a
Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira são pa-
trimônio nacional, e sua utilização far-se-
-á, na forma da lei, dentro de condições
que assegurem a preservação do meio
ambiente, inclusive quanto ao uso dos re-
cursos naturais.
§ 5º - São indisponíveis as terras devo-
lutas ou arrecadadas pelos Estados, por
ações discriminatórias, necessárias à pro-
teção dos ecossistemas naturais.
§ 6º - As usinas que operem com reator
nuclear deverão ter sua localização defi-
nida em lei federal, sem o que não pode-
rão ser instaladas.
Observe-se que o disposto nos pará-
grafos do artigo 225 visam justamen-
te dar efetividade ao disposto no caput,
qual seja, que todos tem direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
Destarte, tendo em vista a extensão da
matéria nele abordada, vamos nos ater à
essência dessa mudança na visão sobre
o meio ambiente, constante no caput do
artigo.
Primeiramente, podemos inferir que o
meio ambiente sadio e equilibrado é di-
reito e dever de todos, tido como “bem
de uso comum”, definido por HELY LOPES
MEIRELLES (1991, p. 426), como aquele
“que se reconhece à coletividade em geral
sobre os bens públicos, sem discriminação
de usuários ou ordem especial para sua
fruição”.
Cumpre observar ainda, que por “bens
de uso comum” não se pode entender so-
mente os bens públicos, mas também os
bens de domínio privado, eis que podem
ser fixadas obrigações a serem cumpridas
por seus proprietários. Estes têm o dever
de envidar esforços visando a proteção do
meio ambiente.
Assim, nenhum de nós tem o direito de
causar dano ao meio ambiente, pois es-
taríamos agredindo a um bem de todos
causando, portanto, dano não só a nós
mesmos, mas aos nossos semelhantes.
O Poder Público tem um papel relevante
nesse processo e dele devemos cobrar
atitudes condizentes com esse dispositi-
vo constitucional.
O direito a um meio ambiente ecologi-
camente equilibrado é direito indisponível
e tem a natureza de direito público sub-
jetivo, ou seja, pode ser exercitável em
face do próprio poder público, eis que a
ele também incumbe a tarefa de protegê-
-lo: “cria-se para o Poder Público um dever
constitucional, geral e positivo, represen-
tado por verdadeiras obrigações de fazer,
vale dizer, de zelar pela defesa (defender)

e preservação (preservar) do meio am-
biente” (MILARÉ, 2001, p. 235).
Não se pode olvidar ainda, que esse
mesmo dever imposto ao Poder Público
se estende também a todos os cidadãos.
São titulares deste direito a geração atual
e ainda as futuras gerações.
Assim, o homem, na condição de cida-
dão, torna-se detentor do direito a um
meio ambiente saudável e equilibrado e
também sujeito ativo do Dever Funda-
mental de proteção do meio ambiente, de
tal sorte que propomos a possibilidade de
se instituir, no espaço participativo e na
ética, uma caminhada rumo a um ordena-
mento jurídico fraterno e solidário.
Ancora-se a análise da preservação
ambiental como um direito fundamental,
constitucionalmente reconhecido. Porém,
esta não é a única questão suscitada: a
proteção ambiental constitui-se em res-
ponsabilidade tanto do indivíduo quanto
da sociedade, admitindo suas posições
no processo de preservação, reparação e
promoção, assim, reveladas como um de-
ver fundamental. Como inerente do direi-
to, pressupomos a exploração dos concei-
tos de eficácia e de efetividade da norma
em relação à aplicação de princípios jurídi-
cos à proteção do meio ambiente (MEDEI-
ROS, 2004, p. 62).
É necessária e fundamental, a parti-
cipação da comunidade, eis que muitas
vezes ela é que constata a ocorrência de
dano ambiental.
Enfim, concordamos plenamente com o
pensamento de CARLOS GOMES DE CAR-
VALHO (2003, p. 152):
11
o Direito Ambiental abriu ampla-
mente as portas para a participação
da comunidade e de outros aparelhos
do poder estatal na proteção da nossa
grande casa. O cidadão e o Poder Judi-
ciário entram com força decisiva nesse
magno combate do milênio: salvar o
planeta.
2.2 Princípios do Direito Am-
biental
Segundo o princípio do acesso equi-
tativo aos recursos naturais, os bens am-
bientais devem ser utilizados de forma a
satisfazer as necessidades comuns de to-
dos os habitantes da Terra, orientando-se
sempre pela igualdade de oportunidades
na sua fruição. Além disso, devem ser ex-
plorados de tal modo que não haja risco de
serem exauridos, resguardando-os para
as futuras gerações.
O princípio da prevenção ou precau-
ção prescreve que as normas de direito
ambiental devem sempre se orientar para
o fato de que é necessário que o meio am-
biente seja preservado e protegido como
patrimônio público. A prevenção aplica-se
tanto a situações onde há certeza quanto
aos riscos de danos ambientais, como às
situações onde existem dúvidas e incer-
tezas.
Assim, se, por exemplo, na permis-
são ou autorização de uma obra ou de
um novo agrotóxico há incerteza sobre
a existência ou probabilidade de danos à
saúde pública ou à natureza, tal atividade,
em observância ao princípio da precau-
ção, não deverá ser autorizada ou, pelo
menos, deverão ser tomadas medidas
preventivas que afastem os riscos. Enfim,
12

prevenir é agir antecipadamente a fim de causar lesão a bens ambientais deve ser
evitar danos graves e irreparáveis ao meio responsabilizado por seus atos, reparan-
ambiente. do ou indenizando, de forma adequada,
os danos causados.
Enquanto doutrinadores como JOSÉ
AFONSO DA SILVA (2003) e TOSHIO MUKAI Esse princípio está previsto no § 3º do
(2002) sequer citam a precaução como art. 225 da Constituição Federal, citado
princípio do Direito Ambiental, outros anteriormente.
como CELSO ANTÔNIO PACHÊCO FIORILLO
A primeira parte do inciso VII do art.
(2003), EDIS MILARÉ (2004), LUÍS PAULO
4º da Lei nº 6.938/81 prevê o princípio
SIRVINSKAS (2005) preferem adotar o
da responsabilidade ao determinar que a
princípio da prevenção como sinônimo ou
Política Nacional do Meio Ambiente visará
como gênero de que o princípio da precau-
à imposição ao poluidor e ao predador da
ção é espécie.
obrigação de recuperar e/ou indenizar os
Com efeito, existe uma grande seme- danos causados ao meio ambiente.
lhança entre o princípio da precaução e
O inciso IX do art. 9º dessa Lei também
o princípio da prevenção, qual seja, o pri-
prevê o princípio da responsabilidade ao
meiro é apontado como um aperfeiçoa-
classificar como instrumento da Política
mento do segundo. Prova disso é que os
Nacional do Meio Ambiente as penalida-
instrumentos da Política Nacional do Meio
des disciplinares ou compensatórias ao
Ambiente que se prestam a efetivar a
não cumprimento das medidas necessá-
prevenção são apontados também como
rias à preservação ou correção da degra-
instrumentos que se prestam a efetivar a
dação ambiental.
precaução (FARIAS, 2006).
O princípio da responsabilidade tam-
Nesse sentido temos a opinião de
bém foi consagrado pelo inciso VII do art.
ANA CAROLINA CASAGRANDE NOGUEIRA
4º e no § 1º do art. 14 da referida Lei ao
(2004) para quem o “princípio de precau-
dispor, respectivamente, que a Política
ção”, por sua vez, é apontado, pelos que
Nacional do Meio Ambiente visará à impo-
defendem seu status de novo princípio
sição, ao poluidor e ao predador, da obriga-
jurídico-ambiental, como um desenvolvi-
ção de recuperar e/ou indenizar os danos
mento e, sobretudo, um reforço do princí-
causados e, ao usuário, da contribuição
pio da prevenção. Seu fundamento seria,
pela utilização de recursos ambientais
igualmente, a dificuldade ou impossibili-
com fins econômicos, e que sem obstar a
dade de reparação da maioria dos danos
aplicação das penalidades previstas neste
ao meio ambiente, distinguindo-se do
artigo, é o poluidor obrigado, independen-
princípio da prevenção por aplicar-se es-
temente de existência de culpa, a indeni-
pecificamente às situações de incerteza
zar ou reparar os danos causados ao meio
científica.
ambiente e a terceiros, afetados por sua
O princípio da reparação ou da res- atividade, prevendo ainda que o Minis-
ponsabilidade, decorrente do princípio tério Público da União e dos Estados terá
da prevenção, orienta que aquele que legitimidade para propor ação de respon-

sabilidade civil e criminal por danos causa-
dos ao meio ambiente (FARIAS, 2006).
O princípio da qualidade prescreve
que as normas de direito ambiental devem
se orientar para o fato de que o meio am-
biente deve ter qualidade propícia à vida
saudável e ecologicamente equilibrada.
O princípio da participação popular
ou gestão democrática decorre da ne-
cessidade de uma democracia participa-
tiva, bem como do fato de que cuidar do
meio ambiente não é tarefa apenas do Es-
tado, mas de toda a sociedade civil. Assim,
é fundamental um espaço de diálogo e co-
operação entre os diversos atores sociais,
seja para a formulação e execução de uma
política e de ações ambientais, seja para
a solução de problemas. Como exemplo
deste princípio temos as audiências públi-
cas e os conselhos de recursos hídricos.
O objetivo do princípio do poluidor-
-pagador é forçar a iniciativa privada a
internalizar os custos ambientais gerados
pela produção e pelo consumo na forma
de degradação e de escasseamento dos
recursos ambientais.
Esse princípio estabelece que quem
utiliza o recurso ambiental deve supor-
tar seus custos, sem que essa cobrança
resulte na imposição de taxas abusivas,
de maneira que nem Poder Público nem
terceiros sofram com tais custos. Como
afirma PAULO AFFONSO LEME MACHADO
(2001, p. 47), ao causar uma degradação
ambiental o indivíduo invade a proprieda-
de de todos os que respeitam o meio am-
biente e afronta o direito alheio.
O princípio do poluidor-pagador foi in-
troduzido pela Organização para a Coo-
peração e Desenvolvimento Econômico –
13
OCDE – em 26 de maio de 1972, por meio
da Recomendação C(72) 128 do Conselho
Diretor, que trata da relação entre as po-
líticas ambiental e econômica (ANTUNES,
2005).
A segunda parte do inciso VII do art. 4º
da Lei nº 6.938/81 prevê o princípio do
poluidor-pagador ao determinar que a Po-
lítica Nacional do Meio Ambiente visará à
imposição ao usuário de contribuição pela
utilização de recursos ambientais com
fins econômicos.
A Declaração do Rio de Janeiro sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento tam-
bém dispôs sobre o princípio do poluidor-
-pagador ao estabelecer no Princípio 16.
O princípio do poluidor pagador tem
sido confundido por grande parte da dou-
trina com o princípio da responsabilidade.
Contudo, o seu objetivo não é recupe-
rar um bem lesado nem criminalizar uma
conduta lesiva ao meio ambiente, e sim
afastar o ônus econômico da coletividade
e voltá-lo para a atividade econômica uti-
lizadora de recursos ambientais (ANTU-
NES, 2005).
Nesse sentido, destaca PAULO DE BES-
SA ANTUNES (2005, p. 37) que o princípio
do poluidor pagador parte da constatação
de que os recursos ambientais são escas-
sos e o seu uso na produção e no consumo
acarretam a sua redução e degradação.
Ora, se o custo da redução dos recursos
naturais não for considerado no siste-
ma de preços, o mercado não será capaz
de refletir a escassez. Tanto por isso são
necessárias políticas públicas capazes de
eliminar a falha de mercado, de forma a
assegurar que os preços dos produtos re-
flitam os custos ambientais.
14
ANTÔNIO HERMAN DE VASCONCELLOS
E BENJAMIN (1993, p. 227) afirma que o
princípio do poluidor-pagador visa a fazer
com que o empreendedor inclua nos cus-
tos de sua atividade todas as despesas
relativas à proteção ambiental. A poluição
dos recursos ambientais de uma maneira
geral, e especialmente em se tratando da-
queles bens mais facilmente encontrados
na natureza, como a água, o ar e o solo, por
conta da natureza difusa, é normalmente
custeada pelo Poder Público.
Em termos econômicos, esse custo é
um subsídio à atividade econômica po-
luidora, já que não está sendo levado em
conta os prejuízos sofridos pela sociedade
que ocorrem tanto quando a coletividade
sente os efeitos da poluição quando os
cofres públicos deixam de aplicar seu di-
nheiro em outra finalidade para desconta-
minar uma determinada região ou um de-
terminado recurso ambiental. O objetivo
do princípio do poluidor-pagador é evitar
que ocorra a simples privatização dos lu-
cros e a socialização dos prejuízos dentro
de uma determinada atividade econômica
(ANTUNES, 2005, p. 38).
Os recursos ambientais de uma forma
geral, e principalmente aqueles encon-
trados em maior abundância na natureza,
como a água (no caso de determinadas re-
giões do Brasil e do mundo), o ar e a areia,
são historicamente degradados por de-
terminados setores econômicos, que têm
obtido o lucro à revelia do prejuízo sofrido
pela coletividade. Trata-se de uma espé-
cie de privatização dos lucros e socializa-
ção dos prejuízos, o que significa um en-
riquecimento ilícito visto que de acordo
com o caput do art. 225 da Constituição
Federal, o meio ambiente é um “bem de
uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida”.
Por sua vez, o princípio da publicida-
de ou da informação decorre do princípio
da participação e visa assegurar sua eficá-
cia. Assim, toda a informação referente ao
meio ambiente é pública, vale dizer, qual-
quer cidadão pode ter acesso a ela. A in-
formação visa garantir ao cidadão a possi-
bilidade de tomar posições ou intervir em
determinada matéria, e refere-se tanto a
documentos, como relatórios de impacto
ambiental, até estudos realizados sobre o
meio ambiente.
Voltado para a Administração Pública, o
princípio do limite, discorre sobre o de-
ver de fixar parâmetros mínimos a serem
observados em casos como emissões de
partículas, ruídos, sons, destinação final
de resíduos sólidos, hospitalares e líqui-
dos, dentre outros, visando sempre pro-
mover o desenvolvimento sustentável.
A Declaração do Rio de Janeiro sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento tam-
bém dispôs sobre o princípio da responsa-
bilidade ao estabelecer no Princípio 3 que
“o direito ao desenvolvimento deve ser
exercido de modo a permitir que sejam
atendidas equitativamente as necessi-
dades de desenvolvimento e de meio am-
biente das gerações presentes e futuras”.
O inciso V do § 1º do artigo 225 da Cons-
tituição Federal determina que para asse-
gurar o direito ao meio ambiente ecolo-
gicamente equilibrado incumbe ao Poder
Público “controlar a produção, a comercia-
lização e o emprego de técnicas, métodos
e substâncias que comportem risco para a
vida, a qualidade de vida e o meio ambien-
te”.

De acordo com PAULO DE BESSA AN-
TUNES (2005, p. 34), a manifestação mais
palpável da aplicação do princípio do limite
ocorre com o estabelecimento de padrões
de qualidade ambiental concretizados na
forma de limites de emissões de partícu-
las, de limites aceitáveis de presença de
determinadas substâncias na água, entre
outros. Somente são permitidas as prá-
ticas e condutas cujos impactos ao meio
ambiente estejam compreendidos dentro
de padrões previamente fixados pela le-
gislação ambiental e pela Administração
Pública.
Mais especificamente, estes prin-
cípios se especializam nos seguintes
mandamentos:
I – ação governamental na manuten-
ção do equilíbrio ecológico, considerando
o meio ambiente como um patrimônio pú-
blico a ser necessariamente assegurado e
protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II – racionalização do uso do solo, do
subsolo, da água e do ar;
III – planejamento e fiscalização do uso
dos recursos ambientais;
IV – proteção dos ecossistemas, com a
preservação de áreas representativas;
V – controle e zoneamento das ativida-
des, potencial ou efetivamente, poluido-
ras;
VI – incentivos ao estudo e à pesquisa
de tecnologia orientadas para o uso racio-
nal e a proteção dos recursos ambientais;
VII – acompanhamento do estado da
qualidade ambiental;
VIII – recuperação de áreas degrada-
das;
15
IX – proteção de áreas ameaçadas de
degradação;
X – educação ambiental a todos os ní-
veis do ensino, inclusive a educação da co-
munidade, objetivando capacitá-la para a
defesa ativa do meio ambiente.
Esses princípios estão consolidados no
art. 225 e parágrafos da Constituição Fe-
deral e na Lei nº 6938/81 que estabelece
os objetivos da Política Nacional de Meio
Ambiente e tem sua execução regula-
mentada pelo Decreto 99.274/90.
2.3 A tutela constitucional
do/ao meio ambiente
Embora Constituições anteriores te-
nham trazido dispositivos de interesse am-
biental, a CF de 1988 é a primeira a trazer
um capítulo específico destinado ao meio
ambiente, consubstanciado no artigo 225 e
seus seis parágrafos. Ele é o Capítulo VI do
Título VIII, que dispõe sobre a Ordem Social.
Procedendo a uma hermenêutica sistemá-
tica, poderemos ver também que o meio
ambiente, como disposto na Constituição
brasileira, deve-se voltar para garantia tam-
bém do bem-estar e da justiça social, tendo
como primazia o trabalho.
Tem, por isso, natureza econômica, em
que não se descura, obviamente, que esta
peculiaridade está destinada a garantir a
todos uma vida digna, em condições de sa-
tisfazer plenamente as necessidades do
gênero humano, garantindo-lhe o piso vital
mínimo.
Mas, apesar de ter um capítulo inteira-
mente dedicado ao meio ambiente, po-
demos visualizar em todo o seu texto dis-
positivos de interesse implicitamente ou
explicitamente ambiental.
16
Como bem afirma JOSÉ AFONSO DA SILVA
(2004), corroborando com outros doutri-
nadores, a CF de 1988 tratou a matéria em
seus termos mais amplos e modernos, com
a questão do meio ambiente permeando
todo o texto, sempre correlacionada com os
temas fundamentais da ordem constitucio-
nal.
Abaixo, transcrevemos alguns artigos
que trazem para o texto constitucional
componentes de interesse ambiental natu-
ral ou social:
Art. 5º, LXXIII: qualquer cidadão é parte
legítima para propor ação popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimônio público ou
de entidade de que o Estado participe, à mo-
ralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimônio histórico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada má-fé, isento de
custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Art. 6º: São direitos sociais a educação, a
saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segu-
rança, a previdência social, a proteção à ma-
ternidade e à infância, a assistência aos de-
samparados, na forma desta Constituição;
Art. 7º: São direitos dos trabalhadores
[...]
XXII - redução dos riscos inerentes ao
trabalho, por meio de normas de saúde, hi-
giene e segurança;
Art. 20: São bens da União:
II - as terras devolutas indispensáveis (...)
à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes
de água em terrenos de seu domínio, ou
que banhem mais de um Estado, sirvam de
limites com outros países, ou se estendam
a território estrangeiro ou dele provenham,
bem como os terrenos marginais e as praias
fluviais;
V - os recursos naturais da plataforma
continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acres-
cidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do
subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e
os sítios arqueológicos e pré-históricos.
Art. 21: Compete à União: [...]
XIX - instituir sistema nacional de geren-
ciamento de recursos hídricos e definir cri-
térios de outorga de direitos de seu uso;
XX - instituir diretrizes para o desenvol-
vimento urbano, inclusive habitação, sane-
amento básico e transportes urbanos;
XXIII - explorar os serviços e instalações
nucleares de qualquer natureza e exercer
monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra,
o enriquecimento e reprocessamento, a in-
dustrialização e o comércio de minérios nu-
cleares e seus derivados;
XXIV - organizar, manter e executar a
inspeção do trabalho;
XXV - estabelecer as áreas e as condi-
ções para o exercício da atividade de garim-
pagem, em forma associativa.
Art. 22: Compete privativamente à União
legislar sobre:
IV - águas, energia, informática, teleco-
municações e radiodifusão;
XII - jazidas, minas, outros recursos mi-

nerais e metalurgia;
XXVI - atividades nucleares de qualquer
natureza;
Art. 23: É competência comum da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-
nicípios:
II - cuidar da saúde e assistência pública,
[...];
III - proteger os documentos, as obras
e outros bens de valor histórico, artístico e
cultural, os monumentos, as paisagens na-
turais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a
descaracterização de obras de arte e de
outros bens de valor histórico, artístico ou
cultural;
VI - proteger o meio ambiente e comba-
ter a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a
flora;
Art. 24: Compete à União, aos Estados
e ao Distrito Federal legislar concorrente-
mente sobre:
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conser-
vação da natureza, defesa do solo e dos re-
cursos naturais, proteção do meio ambien-
te e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico,
cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio
ambiente, ao consumidor, a bens e direitos
de valor artístico, estético, histórico, turísti-
co e paisagístico;
Art. 26: Incluem-se entre os bens dos Es-
tados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas,
17
fluentes, emergentes e em depósito, res-
salvadas, neste caso, na forma da lei, as de-
correntes de obras da União;
Art. 30: Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse
local;
II - suplementar a legislação federal e a
estadual no que couber;
VIII - promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planeja-
mento e controle do uso, do parcelamento e
da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio
histórico-cultural local, observada a legisla-
ção e a ação fiscalizadora federal e estadu-
al.
Art. 91, § 1º: Compete ao Conselho de
Defesa Nacional:
III - propor os critérios e condições de
utilização de áreas indispensáveis à segu-
rança do território nacional e opinar sobre
seu efetivo uso, especialmente na faixa de
fronteira e nas relacionadas com a preser-
vação e a exploração dos recursos naturais
de qualquer tipo.
Art. 129: São funções institucionais do
Ministério Público:
III - promover o inquérito civil e a ação
civil pública, para a proteção do patrimônio
público e social, do meio ambiente e de ou-
tros interesses difusos e coletivos.
Art. 170: A ordem econômica, fundada
na valorização do trabalho humano e na li-
vre iniciativa, tem por fim assegurar a to-
dos existência digna, conforme os ditames
da justiça social, observados os seguintes
princípios:
18

III - função social da propriedade; Art. 200: Competências do Sistema Úni-

VI - defesa do meio ambiente.
Art. 173, § 5º: A lei, sem prejuízo da res-
ponsabilidade individual dos dirigentes da
pessoa jurídica, estabelecerá a responsabi-
lidade desta, sujeitando-a às punições com-
patíveis com sua natureza, nos atos pratica-
dos contra a ordem econômica e financeira
e contra a economia popular.
Art. 174, § 3º: O Estado favorecerá a or-
ganização da atividade garimpeira em coo-
perativas, levando em conta a proteção do
meio ambiente e a promoção econômico-
-social dos garimpeiros.
Art. 182: A política de desenvolvimento
urbano, executada pelo Poder Público Muni-
cipal, conforme diretrizes gerais fixadas em
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desen-
volvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua
função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade ex-
pressas no plano diretor.
§ 4º É facultado ao Poder Público munici-
pal, mediante lei específica para área incluí-
da no plano diretor, exigir, nos termos da lei
federal, do proprietário do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento.
Art. 186: A função social é cumprida
quando a propriedade rural atende, simul-
taneamente, segundo critérios e graus de
exigência estabelecidos em lei, aos seguin-
tes requisitos:
II - utilização adequada dos recursos na-
turais disponíveis e preservação do meio
ambiente;
co de Saúde:
[...]
VIII - colaborar na proteção do meio am-
biente, nele compreendido o do trabalho.
Art. 215: O Estado garantirá a todos o
pleno exercício dos direitos culturais e aces-
so às fontes da cultura nacional, e apoiará
e incentivará a valorização e a difusão das
manifestações culturais.
§ 1º - O Estado protegerá as manifesta-
ções das culturas populares, indígenas e
afro-brasileiras, e das de outros grupos par-
ticipantes do processo civilizatório nacional.
Art. 216: Constituem patrimônio cultural
brasileiro:
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor
histórico, paisagístico, artístico, arqueológi-
co, paleontológico, ecológico e científico.
Art. 217, § 3º: O Poder público incentiva-
rá o lazer, como forma de promoção social.
Art. 220: Pensamento, criação, expres-
são e informação livres de restrição.
§ 3º - Compete à lei federal:
II - estabelecer os meios legais que ga-
rantam à pessoa e à família a possibilidade
de se defenderem de programas ou progra-
mações de rádio e televisão que contrariem
o disposto no art. 221, bem como da propa-
ganda de produtos, práticas e serviços que
possam ser nocivos à saúde e ao meio am-
biente.
Art. 225: Todos têm direito ao meio am-
biente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao poder pú-
blico e à coletividade o dever de defendê-lo
 19

e preservá-lo para as presentes e futuras nal, garantido, em qualquer hipótese, o re-

gerações. torno imediato logo que cesse o risco.

[...] § 6º São nulos e extintos, não produzin-

do efeitos jurídicos, os atos que tenham por
Art. 231 São reconhecidos aos índios sua
objeto a ocupação, o domínio e a posse das
organização social, costumes, línguas, cren-
terras a que se refere este artigo, ou a ex-
ças e tradições, e os direitos originários so-
ploração das riquezas naturais do solo, dos
bre as terras que tradicionalmente ocupam,
rios e dos lagos nelas existentes, ressalva-
competindo à União demarcá-las, proteger
do relevante interesse público da União, se-
e fazer respeitar todos os seus bens.
gundo o que dispuser lei complementar, não
§ 1º São terras tradicionalmente ocupa- gerando a nulidade e a extinção direito a in-
das pelos índios as por eles habitadas em denização ou a ações contra a União, salvo,
caráter permanente, as utilizadas para suas na forma da lei, quanto às benfeitorias deri-
atividades produtivas, as imprescindíveis à vadas da ocupação de boa-fé.
preservação dos recursos ambientais ne-
§ 7º Não se aplica às terras indígenas o
cessários a seu bem-estar e as necessárias
disposto no art. 174, §§ 3º e 4.º.
a sua reprodução física e cultural, segundo
seus usos, costumes e tradições. Art. 232. Os índios, suas comunidades e
organizações são partes legítimas para in-
§ 2º As terras tradicionalmente ocupa-
gressar em juízo em defesa de seus direitos
das pelos índios destinam-se a sua posse
e interesses, intervindo o Ministério Público
permanente, cabendo-lhes o usufruto ex-
em todos os atos do processo (JESUS JU-
clusivo das riquezas do solo, dos rios e dos
NIOR, 2008).
lagos nelas existentes.
Cremos não ter ficado dúvidas a respeito
§ 3º O aproveitamento dos recursos hí-
da importância constitucional dada às ques-
dricos, incluídos os potenciais energéticos,
tões ambientais.
a pesquisa e a lavra das riquezas minerais
em terras indígenas só podem ser efeti-
vados com autorização do Congresso Na-
cional, ouvidas as comunidades afetadas,
ficando-lhes assegurada participação nos
resultados da lavra, na forma da lei.

§ 4º As terras de que trata este artigo

são inalienáveis e indisponíveis, e os direi-
tos sobre elas, imprescritíveis.

§ 5º É vedada a remoção dos grupos indí-

genas de suas terras, salvo, ad referendum
do Congresso Nacional, em caso de catás-
trofe ou epidemia que ponha em risco sua
população, ou no interesse da soberania do
País, após deliberação do Congresso Nacio-
20
UNIDADE 3 – Princípios constitucionais
do direito administrativo
3.1 Direito Administrativo
Tradicionalmente, podemos dividir o
direito em dois ramos: público e priva-
do. Enquanto o direito privado regula os
interesses particulares, como forma de
possibilitar o convívio das pessoas em
sociedade e uma harmoniosa fruição dos
seus bens, o direito público tem por ob-
jeto e objetivo, regular os interesses da
sociedade como um todo, ou seja, regular
as relações entre a sociedade e o Estado
e entre as entidades e órgãos que com-
põem o Estado.
Ao prevalecer o interesse público so-
bre os interesses privados, a desigual-
dade nas relações jurídicas dá a tônica
marcante ao direito público que se fun-
damenta na noção de que os interesses
da coletividade prevalecem sobre os in-
teresses privados, por isso, quando o Es-
tado atua na defesa do interesse público,
goza de certas prerrogativas que o situ-
am em posição jurídica de superioridade
ante o particular, obviamente, respeitan-
do as garantias individuais consagradas
pelo ordenamento jurídico.
MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE
PAULO (2011, p. 2) abreviam que nas re-
lações jurídicas de direito público, o Esta-
do encontra-se em posição de desigual-
dade jurídica relativamente ao particular,
subordinando os interesses deste aos
interesses da coletividade, ao interes-
se público, representados pelo Estado
na relação jurídica, ao contrário do que
acontece no direito privado onde a nota
característica é a existência de igualdade
jurídica entre os polos das relações por
ele regidas.
Quanto ao Direito Administrativo, este
pode ser definido como o conjunto har-
mônico de princípios jurídicos que regem
os órgãos, os agentes, as atividades pú-
blicas tendentes a realizar concreta, di-
reta e imediatamente os fins desejados
pelo Estado.
Portanto, é o ramo do direito público
que tem por objeto o estudo das normas
jurídicas relativas ao exercício da fun-
ção administrativa do Estado. Ou seja, é
o conjunto de regras que se impõem às
pessoas jurídicas de direito público e as
pessoas jurídicas de direito privado que
exercem função administrativa, estas
últimas como delegadas do Estado, rea-
lizando os fins desejados pela ordem ju-
rídica e, idealmente, o bem comum (AN-
DRADE, 2012).
As principais inovações no âmbito do
direito administrativo foram introduzi-
das após a Constituição de 1988, seja
com a adoção dos princípios do Estado
Democrático de Direito, seja sob a inspi-
ração do neoliberalismo e da globaliza-
ção, do sistema da common law e do di-
reito comunitário europeu, que levaram
à chamada Reforma do Estado, na qual
se insere a Reforma da Administração
Pública e, em consequência, a introdução
de novidades no âmbito do direito admi-
nistrativo.
Esse é um dos vieses que nos interes-
sam discutir nesta unidade, mas ainda
precisamos definir a Administração Pú-
blica!

3.2 Administração Pública
Segundo PETER DRUCKER (1984, p.
2), administrar é manter as organizações
coesas, fazendo-as funcionar. É assumir
tarefas. Significa disciplina. Mas inclui
também pessoal. Cada realização da ad-
ministração é a realização de um admi-
nistrador. Cada fracasso pode ser visto
como o fracasso de um administrador.
São pessoas que administram, e não for-
ças, e nem fatos. O descortino, a dedica-
ção e a integridade dos administradores
determinam se haverá administração ou
(des)administração.
No caso da Administração Pública, é
nela que o Estado vai encontrar o instru-
mento indispensável à execução das ta-
refas a que foi criado, ou seja, a gestão
dos interesses e bem-estar da coletivi-
dade, com vistas ao progresso social. E se
pensarmos no Brasil, um país de dimen-
sões continentais, com uma população já
passando a conta dos 200 milhões, real-
mente a missão da Administração Pública
é difícil!
Enfim, todos nós dependemos em al-
gum momento da Administração Pública,
portanto, ela faz parte de nossas vidas
cotidianamente.
Olhando pelo prisma acima (de instru-
mento indispensável...) MARIA SYLVIA
ZANELLA DI PIETRO (2011) leciona que a
Administração Pública pode ser definida
como a atividade concreta e imediata que
o Estado desenvolve, sob regime jurídico
de direito público, para a consecução dos
interesses coletivos.
A Administração direcionada ao ofício
que lhe compete, objetivando concreti-
zar os anseios populares, deve gerir os
21
recursos e serviços públicos fundamen-
tada em princípios e normas que aten-
dam à moralidade e transparência, afinal,
a “res” pública é do povo.
Para tanto, a Constituição Federal, no
caput do art. 37, estabelece cinco prin-
cípios da Administração Pública (direta
e indireta): legalidade, impessoalida-
de, moralidade, publicidade e eficiência.
Exatamente por estarem textualmente
previstos no texto constitucional, esses
princípios são chamados de princípios ex-
pressos, em oposição a outros princípios
que, por não estarem elencados de forma
expressa na Constituição (embora por ela
acolhidos), são chamados de princípios
reconhecidos ou princípios implícitos.
Aqui mais uma vez comprovamos que
os princípios jurídicos são as ideias cen-
trais do sistema, que norteiam toda a
interpretação jurídica, conferindo a ele
um sentido lógico e harmonioso. Os prin-
cípios estabelecem o alcance e sentido
amplo das regras existentes no ordena-
mento jurídico (ANDRADE, 2013).
Voltemos mais um pouco a algumas
definições de Administração Pública para
termos um embasamento firme para en-
tendermos a importância dos princípios
constitucionais para essa seara.
WALTER CENEVIVA (2003) nos oferece
a conceituação mais simples e não menos
objetiva que é “o conjunto de órgãos do
Estado encarregado de exercer, em be-
nefício do bem comum, funções previs-
tas na Constituição e nas leis”.
Para HELY LOPES MEIRELLES (2007),
reconhecido jurista e um dos doutri-
nadores do Direito Administrativo:
22
Em sentido formal, a Administração
Pública, é o conjunto de órgãos insti-
tuídos para consecução dos objetivos
do Governo; em sentido material, é o
conjunto das funções necessárias aos
serviços públicos em geral; em acepção
operacional, é o desempenho perene e
sistemático, legal e técnico, dos serviços
do próprio Estado ou por ele assumidos
em benefício da coletividade. Numa vi-
são global, a Administração Pública é,
pois, todo o aparelhamento do Estado
preordenado à realização de seus servi-
ços, visando à satisfação das necessida-
des coletivas.
A distinção que o renomado professor
(1982) faz entre a administração pública e
privada é a seguinte “Na Administração Pú-
blica não há liberdade pessoal. Enquanto na
administração particular é lícito fazer tudo o
que a lei não proíbe, na Administração Públi-
ca só é permitido o que a lei autoriza”. Por isso
que é uma organização do tipo burocrata.
O conceito de JOSÉ AFONSO DA SILVA
(1998) não difere muito de Meirelles:
Administração Pública é o conjunto de
meios institucionais, materiais, financei-
ros e humanos preordenados à execução
das decisões políticas. Essa é uma noção
simples de Administração Pública que
destaca, em primeiro lugar, que é subordi-
nada ao Poder Político; em segundo lugar,
que é meio e, portanto, algo que se serve
para atingir fins definidos e, em terceiro
lugar, denota seus aspectos: um conjunto
de órgãos a serviço do Poder Político e as
operações, atividades administrativas.
Percebemos assim, que a Administra-
ção Pública atua por meio de seus órgãos
e agentes, os quais são incumbidos do
exercício da atividade administrativa, a
qual é exercida tipicamente pelo Poder
Executivo e a atipicamente pelos Poderes
Legislativo e Judiciário.
No art. 1º da CF – 88, é claramente de-
finida a nossa forma de governo: Repúbli-
ca, a qual quer dizer coisa pública, assim,
a administração pública no seu sentido
operacional, realizada pelo Poder Exe-
cutivo, nada mais é que administrar algo
alheio, de toda a sociedade.
No nosso sistema, a administração não
é feita diretamente pelo povo. Este esco-
lhe seus representantes para represen-
tá-lo e editar as normas que os agentes
públicos irão aplicar em interesse da co-
letividade. Contudo, os administradores
podem acometer abusos e ilegalidades e
por esta razão, torna-se necessário fisca-
lizar e controlar os atos da Administração
Pública.
Com a implementação do Plano Dire-
tor da Reforma do Aparelho do Estado
em 1995, passou-se a adotado o seguinte
conceito para a administração pública: “é
todo o aparelho do Estado pré-orientado
à realização de seus serviços, visando à
satisfação das necessidades coletivas”
(BRASIL, 2001).
Esta definição está em consonância
com a nova relação que deve existir en-
tre o Estado e a sociedade, onde se vê o
cidadão como contribuinte de impostos e
como cliente dos seus serviços. Os resul-
tados da ação do Estado são considerados
bons não porque os processos adminis-
trativos estão sob controle e são seguros,

mas porque as necessidades do cidadão-
-cliente estão sendo atendidas (BRASIL,
1995).
Enfim, a Administração Pública é o con-
junto de órgãos instituídos para consecu-
ção dos objetivos do Governo. É o desem-
penho permanente, sistemático, legal e
técnico dos serviços próprios do Estado
ou por ele assumidos em benefício da co-
letividade. É o aparelhamento do Estado
preordenado à realização de seus servi-
ços, visando à satisfação das necessida-
des coletivas.
A Administração Pública pode clas-
sificar-se em:
Administração Pública em senti-
do objetivo, que se refere às atividades
exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos
e agentes incumbidos de atender concre-
tamente às necessidades coletivas; e,
Administração Pública em sentido
subjetivo, que se refere aos órgãos in-
tegrantes das pessoas jurídicas políticas
(União, Estados, Municípios e Distrito Fe-
deral), aos quais a lei confere o exercício
de funções administrativas (DI PIETRO,
2011).
Cada um desses entes políticos possui
sua organização administrativa. No caso
da administração federal, temos o Decre-
to-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967
(com redações atualizadas e revogadas),
que dispõe sobre a organização da Admi-
nistração Federal, e em seu art. 4º esta-
belece a divisão entre administração dire-
ta e indireta (ANASTÁCIO, 2007).
A Administração Pública Direta cons-
titui-se dos serviços integrados na es-
trutura administrativa da Presidência da
23
República e dos ministérios (Ver art. 4º, I,
Decreto Lei nº 200/67).
3.2.1 Indireta
Na Administração Pública Indireta en-
contramos: as autarquias, as fundações
públicas (têm natureza jurídica de direi-
to público, Incluído pela Lei nº 7.596, de
1987), as empresas públicas (redação
dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969),
as sociedades de economia mista (têm
natureza de direito privado). Essas enti-
dades vinculam-se ao ministério em cuja
área de competência enquadra-se sua
principal atividade e são responsáveis
pela execução de atividades de Governo
que necessitem ser desenvolvidas de for-
ma descentralizada (Ver art. 4º, II e art. 5º,
Dec. Lei 200/67).
Cabe enfatizar que todos os entes da
administração indireta citados são pes-
soas administrativas, com personalidade
jurídica própria, enquanto que a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios
são pessoas políticas.
No que se refere à criação desses entes
da Administração Indireta, extraímos im-
portante lição da Constituição Federal:
Art. 37, XIX – somente por lei específica
poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de socie-
dade de economia mista e de fundação,
cabendo à lei complementar, neste último
caso, definir as áreas de sua atuação (Re-
dação dada pela Emenda Constitucional
nº 19, de 1998).
Quanto às fundações (instituídas pelo
Poder Público), é importante saber que há
divergência doutrinária quanto a sua na-
tureza: se somente de natureza jurídica
24
pública ou se de natureza jurídica pública
ou privada.
Vejamos rapidamente cada uma
delas:
a) Autarquias
Destaca-se o conceito de Autarquia de
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011):
“a pessoa jurídica de direito público, criada
por lei, com capacidade de autoadminis-
tração, para o desempenho de serviço pú-
blico descentralizado, mediante controle
administrativo exercido nos limites da lei”.
Cabe ainda, destacar neste ponto, a im-
portância da exigência de criação das au-
tarquias por meio de lei, que está prevista
no art. 37, inciso XIX, da Constituição Fe-
deral, citado acima.
Outro conceito para autarquias seria
serviços autônomos criados por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio (esta
estrutura organizacional também é se-
guida pelos Estados, Municípios e Distrito
Federal.) e receita própria, para executar
atividades típicas da administração públi-
ca que requeiram, para seu melhor funcio-
namento, gestão administrativa e finan-
ceira descentralizada.
Temos como exemplos: Instituto Bra-
sileiro de Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis – IBAMA –, Instituto
Nacional de Seguridade Social – INSS – e o
Instituto Nacional de Metrologia, Norma-
lização e Qualidade Industrial – INMETRO.
b) Empresas Públicas
Entidade dotada de personalidade ju-
rídica de direito privado, com patrimônio
próprio e capital exclusivo da União, cria-
do por lei para a exploração de atividade
econômica que o Governo seja levado a
exercer por força de contingência ou de
conveniência administrativa podendo
revestir-se de qualquer uma das formas
admitidas em direito (Redação dada pelo
Decreto-Lei nº 900, de 1969).
Alguns exemplos seriam: Caixa Econô-
mica Federal – CEF –, Empresa Brasileira
de Correios e Telégrafos – ECT –, Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EM-
BRAPA.
c) Sociedades de Economia Mista
A entidade dotada de personalidade ju-
rídica de direito privado, criada por lei para
a exploração de atividade econômica,
sob a forma de sociedade anônima, cujas
ações com direito a voto pertençam em
sua maioria à União ou a entidade da Ad-
ministração Indireta (Redação dada pelo
Decreto-Lei nº 900, de 1969).
Exemplos: Banco do Brasil, Companhia
Vale do Rio Doce, Centrais Elétricas Brasi-
leiras S.A., Telecomunicações Brasileiras
S.A.
d) Fundações Públicas
A entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, sem fins lu-
crativos, criada em virtude de autoriza-
ção legislativa, para o desenvolvimento
de atividades que não exijam execução
por órgãos ou entidades de direito públi-
co, com autonomia administrativa, pa-
trimônio próprio gerido pelos respecti-
vos órgãos de direção, e funcionamento
custeado por recursos da União e de ou-
tras fontes (Incluído pela Lei nº 7.596, de
1987).
Como exemplo de fundações públicas,
podemos citar as universidades federais

e a Fundação Instituto Brasileiro de Geo-
grafia e Estatística - FIBGE.
A definição de personalidade jurídica
de direito privado para as Fundações Pú-
blicas foi alterada pela atual Constitui-
ção, dando-lhes a personalidade jurídica
de direito público e passando a integrar a
estrutura das entidades da Administração
Indireta (MEIRELLES, 2007).
e) Serviços públicos
Serviços Públicos são todos aqueles
serviços prestados pela Administração
ou delegados, sob normas e controle es-
tatais, para satisfazer as necessidades da
coletividade ou simples conveniência es-
tatal.
Eles podem ser divididos em: serviço
privativo do Estado e serviço de Utilidade
Pública.
No primeiro caso, os serviços privativos
são aqueles que a Administração presta
por reconhecer a sua essencialidade e ne-
cessidade para a sobrevivência do grupo
social e do próprio Estado. Por isso mes-
mo, tais serviços são considerados priva-
tivos do Poder Público, no sentido de que
só a Administração deve prestá-los. Sig-
nifica dizer que não se poderá delegar a
terceiros, porque exigem atos de império
e medidas compulsórias em relação aos
administrados.
Como exemplos desses serviços temos
a segurança interna, a defesa nacional e a
preservação da saúde pública.
No segundo caso, dos serviços de utili-
dade pública, a Administração reconhece
a sua conveniência para os membros da
sociedade e presta esses serviços dire-
tamente ou descentraliza para terceiros
25
(concessionários ou permissionários),
conforme regras, regulamentos e contro-
le estatal. Entre eles estão os transportes
coletivos, energia elétrica, serviços de te-
lefonia, dentre outros.
Segundo HELY LOPES MEIRELLES
(2007), o serviço privativo visa a satisfa-
zer as necessidades gerais e essenciais da
coletividade, com a finalidade precípua de
subsistência e desenvolvimento. Nos ser-
viços de utilidade pública, o objetivo é fa-
cilitar a vida dos cidadãos na coletividade,
colocando serviços à sua disposição que
lhes proporcionarão conforto e bem-es-
tar.
3.2.2 Direta
Administração Direta corresponde à
prestação dos serviços públicos direta-
mente pelo próprio Estado e seus órgãos.
Assim, quando a União, os Estados-
-membros, Distrito Federal e Municípios,
prestam serviços públicos por seus pró-
prios meios, diz que há atuação da Admi-
nistração Direita.
Chama-se centralizada a atividade
exercida diretamente pelos entes esta-
tais, ou seja, pela Administração Direita.
Descentralizada, por sua vez, á a ativida-
de delegada (por contrato), ou outorgada
(por lei), para as entidades da Administra-
ção Indireta.
3.3 Princípios constitucio-
nais da Administração Pú-
blica
Relembremos que determinadas áreas
como a administrativa e a contabilidade
são regidas por princípios. Eles exercem
26
múltiplas funções, entre as quais temos:
ser fundamentadora, interpretativa, su-
pletiva, integrativa, diretiva e limitativa.
Ou seja, são fontes de legitimação de uma
situação fundamentando e orientando
sua interpretação.
Neste mundo globalizado, com novas
tecnologias surgindo a cada momento, a
aplicação dos princípios é imprescindível,
tendo a função de dar um norte, de dire-
cionar as novas situações que vão surgin-
do. Ao contrário das regras, eles são aber-
tos, captam as mudanças da realidade e
estão em sintonia com as concepções de
verdade e justiça.
Já vimos também que, de acordo com a
legislação vigente, o art. 37 da CF/88 reza
que “A Administração Pública direta e in-
direta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-
nicípios obedecerá aos princípios de lega-
lidade, impessoalidade, moralidade, publi-
cidade e eficiência”.
Já o art. 2º da Lei 9784/99, vai além e
fala de outros princípios aos quais a admi-
nistração pública deverá obedecer.
A Administração Pública obedecerá,
dentre outros, aos princípios da legali-
dade, finalidade, motivação, razoabili-
dade, proporcionalidade, moralidade,
ampla defesa, contraditório, seguran-
ça jurídica, interesse público e eficiên-
cia.
Existem ainda os princípios implíci-
tos. Vejamos:
3.3.1 Princípios constitu-
cionais explícitos
a) Princípio da Legalidade
Encontramos no Art. 5º, II da CF/88 que
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa senão em virtude
de lei”.
Sendo assim, o princípio da Legalidade
é um dos sustentáculos da concepção do
Estado de Direito e do próprio regime jurí-
dico-administrativo.
O Princípio da legalidade nasceu com o
Estado de Direito e constitui uma das prin-
cipais garantias de respeito aos direitos
individuais, ou seja, “é o postulado basilar
de todos os Estados de Direito, consistin-
do, a rigor, no cerne da própria qualificação
destes” (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
Isto porque a lei, como bem afirma MA-
RIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011),
ao mesmo tempo em que define os prin-
cípios, estabelece também os limites da
atuação administrativa que tenha por ob-
jeto a restrição ao exercício de tais direi-
tos em benefício da coletividade.
No mundo privado, a máxima regente
é: “o que não é proibido é permitido”. No
mundo público, o administrador, em cum-
primento ao princípio da legalidade, “só
pode atuar nos termos estabelecidos pela
lei”. Não pode este por atos administrati-
vos de qualquer espécie (decreto, porta-
ria, resolução, instrução, circular, entre
outros) proibir ou impor comportamento
a terceiro, sendo a lei seu único parâme-
tro. Enfim, a Administração só pode fazer
o que a lei autorizar antecipadamente.
b) Princípio da Impessoalidade
Disposto no art. 5º, I onde consta que
todos são iguais perante a lei, sem qual-
quer distinção de qualquer natureza e no

art. 37 da CF/88, valendo para a adminis-
tração pública, o princípio da impessoali-
dade da Administração Pública pode ser
definido como aquele que determina que
os atos realizados pela Administração
Pública, ou por ela delegados, devam ser
sempre imputados ao ente ou órgão em
nome do qual se realiza, e ainda destina-
dos genericamente à coletividade, sem
consideração, para fins de privilegiamen-
to ou da imposição de situações restriti-
vas, das características pessoais daqueles
a quem porventura se dirija.
É a obrigação atribuída ao Poder Públi-
co de manter neutra em relação aos admi-
nistrados, só produzindo discriminações
que se justifiquem em razão do interesse
público.
De acordo com MARIA SYLVIA ZANELLA
DI PETRO (2011, p. 68), esse princípio apa-
rece pela primeira vez com essa denomi-
nação, no art. 37 da CF/88, dando margem
a diferentes interpretações, pois, ao con-
trário dos demais, não tem sido objeto de
cogitação pelos doutrinadores brasileiros.
Exigir impessoalidade da Administração
tanto pode significar que esse atributo
deve ser observado em relação aos admi-
nistrados como à própria Administração.
No primeiro sentido, o princípio estaria
relacionado com a finalidade pública que
deve nortear toda a atividade adminis-
trativa. Significa que a Administração não
pode atuar com vistas a prejudicar ou be-
neficiar pessoas determinadas, uma vez
que é sempre o interesse público que tem
que nortear o seu comportamento.
O art. 100 da CF é um exemplo: refe-
rente aos precatórios judiciais, o disposi-
tivo proíbe a designação de pessoas ou de
27
casos nas dotações orçamentárias e nos
créditos adicionais abertos para esse fim.
No segundo sentido, o princípio sig-
nifica, segundo JOSÉ AFONSO DA SILVA
(2003, p. 647), que os atos e provimentos
administrativos são imputáveis não ao
funcionário que os pratica, mas ao órgão
ou entidade administrativa da Adminis-
tração Pública, de sorte que ele é o autor
institucional do ato. Ele é apenas o órgão
que formalmente manifesta a vontade
estatal.
Na Lei nº 9784/99, o princípio não apa-
rece expressamente mencionado, porém,
está implicitamente contido no art. 2º, pa-
rágrafo único, inciso III, nos dois sentidos
assinalados, pois se exige “objetividade
no atendimento do interesse público, ve-
dada a promoção pessoal de agentes ou
autoridades”.
MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE
PAULO (2011) lembram que esse prin-
cípio está ligado à ideia de vedação à
pessoalização das realizações da Ad-
ministração Pública, à promoção pes-
soal do agente público, consagrada
no § 1º, do art. 37 da CF nos termos:
§ 1º - A publicidade dos atos, progra-
mas, obras, serviços e campanhas dos
órgãos públicos deverá ter caráter educa-
tivo, informativo ou de orientação social,
dela não podendo constar nomes, símbo-
los ou imagens que caracterizem promo-
ção pessoal de autoridades ou servidores
públicos.
O escopo quer dizer proibir a vinculação
de atividades da Administração à pessoa
dos administradores, evitando que estes
utilizem a propaganda oficial para sua
28
promoção pessoal.
Um bom exemplo é dado pelos autores
acima: uma obra pública realizada por um
Estado, não pode ser anunciada como re-
alização de fulano ou beltrano, mas sim do
governo daquele estado.
c) Princípio da Moralidade
A moralidade faz parte dos nossos es-
tudos desde a Antiguidade, quando os
filósofos de então diziam que a moral era
uma condição essencial para o exercício
de atividades públicas.
HELY LOPES MEIRELLES (2007) se
manifesta dizendo que:
o agente administrativo, como ser
humano dotado da capacidade de atu-
ar, deve, necessariamente, distinguir
o Bem do Mal, o honesto do desones-
to. E, ao atuar, não poderá desprezar
o elemento ético de sua conduta. As-
sim, não terá que decidir somente en-
tre o legal e o ilegal, o justo e o injus-
to, o conveniente e o inconveniente, o
oportuno e o inoportuno, mas também
entre o honesto e o desonesto. Por
considerações de direito e de moral, o
ato administrativo não terá que obe-
decer somente à lei jurídica, mas tam-
bém à lei ética da própria instituição,
porque nem tudo que é legal é hones-
to, conforme já proclamavam os roma-
nos – non omne quod licet honestum
est. A moral comum é imposta ao ho-
mem para sua conduta externa; a mo-
ral administrativa é imposta ao agen-
te público para a sua conduta interna,
segundo as exigências da instituição a
que serve, e a finalidade de sua ação: o
bem comum.
A inclusão desse princípio no caput do
art. 37 da CF/88, nos leva a perceber que
ao administrador público brasileiro, por
conseguinte, não bastará cumprir os es-
tritos termos da lei, tendo seus atos que
serem adequados à moralidade adminis-
trativa, a padrões éticos de conduta que
orientem e balizem sua realização.
Outra maneira de fazer respeitar esse
princípio é através do tratamento dado à
probidade administrativa (art. 37, XXII, §
4º) que pune aquele que não serve com
honestidade, aproveitando-se dos pode-
res a ele outorgados ou das facilidades
decorrentes em proveito pessoal ou de
outrem.
É importante compreender que o fato
de a Constituição haver erigido a moral
administrativa em princípio jurídico ex-
presso permite afirmar que ele é um re-
quisito de validado do ato administrativo,
e não de aspecto atinente ao mérito.
Ressalte-se que um ato contrário à mo-
ral administrativa não está sujeito a uma
análise de oportunidades e conveniência,
mas a uma análise de legitimidade, i.e.,
um ato contrário à moral administrativa é
nulo, e não meramente inoportuno ou in-
conveniente.
Em consequência, o ato contrário à mo-
ral administrativa não deve ser revogado,
e sim declarado nulo. Mais importante ain-
da, asseveram MARCELO ALEXANDRINO e
VICENTE PAULO (2011), como se trata de
controle de legalidade ou legitimidade,
este pode ser efetuado pela Administra-
ção e, também, pelo poder judiciário.
d) Princípio da Publicidade
O poder público deve agir com a maior

transparência possível, então, para que
os administrados ou a população tenham
conhecimento, a todo momento, das ati-
vidades realizadas pelos administradores,
o princípio da publicidade é visto como um
princípio administrativo.
Encontramos no Art. 1º da CF/88 que
“todo poder emana do povo”, então, seria
incoerente que os interessados, o próprio
povo, não soubesse o que acontece no
governo emanado por ele, contudo, ele
não é um elemento formativo do ato ad-
ministrativo, é requisito da eficácia e mo-
ralidade.
Sobre a forma de atuação da publicida-
de, ela poderá ser realizada através de pu-
blicação ou simples comunicação do ato,
mas não quer dizer que o interessado leia,
por exemplo, uma publicação feita no Di-
ário Oficial, havendo, no entanto, presun-
ção de ciência do destinatário, ou seja, a
obrigação de tornar o ato público foi cum-
prida. E é isso que basta à consecução do
princípio da publicidade.
Outro ponto importante diz respeito
à forma adequada de se dar publicidade
aos atos da Administração Pública. Nor-
malmente, esse dever é satisfeito por
meio da publicação em órgão de impren-
sa oficial da Administração, seja federal,
estadual, municipal e quando não houver,
jornais particulares contratados para de-
sempenhar esta função.
Existem, porém, limites constitucionais
ao princípio da publicidade. Ele não pode
violar a intimidade da vida pública, da hon-
ra e da imagem das pessoas (art. 5º, X, c/c.
art. 37, § 3º, II (32), da CF), do sigilo da fon-
te quando necessário ao exercício profis-
sional (art. 5º, XIV, da CF), ou com violação
29
de sigilo tido como imprescindível à segu-
rança da sociedade e do Estado (art. 5º,
XXXIII, c/c. art. 37, § 3º, II, da CF).
Não se pode esquecer que uma coisa
é a publicidade necessária para o conhe-
cimento do público (dever constitucional)
e outra é a publicidade como propaganda
dos atos de determinada gestão (leva ao
estado de improbidade administrativa).
e) Princípio da Eficiência
Em virtude de alteração introduzida
pela emenda Constitucional nº19, o prin-
cípio da eficiência, que era implícito, tor-
nou-se expresso no caput do art. 37 da
CF/88.
A eficiência é um conceito econômico e
qualifica atividades. Significa fazer algu-
ma coisa com racionalidade. Este princípio
orienta a atividade administrativa no sen-
tido de conseguir os melhores resultados
ou o maior benefício com o menor custo
possível.
Fica claro que um sistema que tem os
princípios da moralidade e da finalidade
não poderia admitir a ineficiência adminis-
trativa, daí a importância desse princípio.
Para JOSÉ EDUARDO MARTINS CARDO-
ZO (1999), ser eficiente exige primeiro da
Administração Pública o aproveitamento
máximo de tudo aquilo que a coletivida-
de possui, em todos os níveis, ao longo da
realização de suas atividades. Significa
racionalidade e aproveitamento máximo
das potencialidades existentes. Mas não
só. Em seu sentido jurídico, a expressão,
que consideramos correta, também deve
abarcar a ideia de eficácia da prestação, ou
de resultados da atividade realizada. Uma
atuação estatal só será juridicamente efi-
30
ciente quando seu resultado quantitativo
e qualitativo for satisfatório, levando-se
em conta o universo possível de atendi-
mento das necessidades existentes e os
meios disponíveis.
No entendimento de HELY LOPES MEI-
RELLES (2007), dever de eficiência é o que
se impõe a todo agente público de realizar
suas atribuições com presteza, perfeição
e rendimento funcional. É o mais moder-
no princípio da função administrativa, que
já não se contenta em ser desempenhada
apenas com legalidade, exigindo resulta-
dos positivos para o serviço público e sa-
tisfatório atendimento das necessidades
da comunidade e de seus membros.
Percebemos que a ideia de eficiên-
cia não deve se limitar ao razoável, deve
aproveitar da forma mais adequada o que
se encontra disponível visando alcançar o
melhor resultado possível em relação aos
fins desejáveis.
3.3.2 Outros Princípios
Constitucionais Explícitos
Os princípios explícitos como visto aci-
ma, são aqueles mencionados de modo
formal e categórico, com clareza e deter-
minação. Já os implícitos, são subenten-
didos, estão contidos numa proposição,
mas sem uma hierarquia prévia. Os demais
princípios explícitos são: da Licitação, da
Prescritibilidade dos ilícitos administrati-
vos, da Responsabilidade da administra-
ção, da participação e da Autonomia ge-
rencial.
Sendo a Licitação um procedimento ad-
ministrativo destinado a provocar propos-
tas, escolher proponentes de contratos
de execução de obras, compras, serviços
ou alienações do Poder Público, a admi-
nistração pública tem o dever de sempre
buscar entre os interessados em com ela
contratar, a melhor alternativa disponível
no mercado para satisfazer aos interes-
ses públicos.
Assim, agindo de forma honesta e ade-
quada e com o dever de assegurar igual-
dade de oportunidades, sem privilegiar ou
desfavorecer alguém, surgiu o Princípio
da licitação.
No art. 37, XXI, esta é sua redação:
Ressalvados os casos especificados
na legislação, as obras, serviços, com-
pras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública
que assegure igualdade de condições a
todos os concorrentes, com cláusulas
que estabeleçam obrigações de paga-
mento, mantidas as condições efetivas
da proposta, nos termos da lei, o qual
permitirá as exigências de qualificação
técnica e econômica indispensáveis à
garantia do cumprimento das obriga-
ções (ver Lei nº 8666/93).
Quanto ao Princípio da prescritibilida-
de, o art. 37, XXII, § 5º dispõe que
a lei estabelecerá os prazos de pres-
crição para ilícitos praticados por qual-
quer agente, servidor ou não, que cau-
sem prejuízos ao erário, ressalvadas as
respectivas ações de ressarcimento.
É uma forma de perda da exigibilidade
de direito dado pela inércia de seu titular.
No art. 37, XXII, § 6º, temos a redação
do Princípio da responsabilidade da admi-
nistração:

As pessoas jurídicas de direito pú-
blico e as de direito privado prestado-
res de serviços públicos responderão
pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, asse-
gurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou cul-
pa.
Quer dizer que a responsabilidade por
qualquer dano causado por um agente pú-
blico, no exercício da função pública, é do
Estado, enquanto pessoa jurídica, mes-
mo se o agente tenha agido com culpa ou
dolo.
O princípio da Participação do usuário
na Administração Pública foi introduzido
pela EC 19/98. O § 3.º do art. 37 discipli-
na as formas de participação do usuário
na administração pública direta e indireta,
especialmente as reclamações relativas
à prestação dos serviços públicos em ge-
ral, o acesso dos usuários a registro admi-
nistrativos e informações sobre atos do
governo, observando o respeito à priva-
cidade e o direito de receber dos órgãos
públicos informações de seu interesse ou
de coletivo em geral e a disciplina da re-
presentação contra o exercício negligen-
te ou abusivo de cargo, emprego ou fun-
ção na administração pública.
O Princípio da autonomia gerencial,
também introduzido pela Emenda Consti-
tucional 19/98 é regido pelo Art. 37, XXII,
§ 8º. A Autonomia gerencial, orçamentá-
ria e financeira dos órgãos e entidades da
administração direta e indireta poderá ser
ampliada mediante contrato, a ser firma-
do entre seus administradores e o poder
público, que tenha por objeto a fixação de
metas de desempenho para o órgão ou
31
entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I – o prazo de duração do contrato;
II – os controles e critérios de ava-
liação de desempenho, direitos, obriga-
ções e responsabilidade dos dirigentes;
III – a remuneração do pessoal.
Este princípio permite algo inusitado
segundo alguns juristas, entre eles, JOSÉ
AFONSO DA SILVA (1998), que constata a
criação de uma forma de contrato admi-
nistrativo entre administradores de ór-
gãos do poder público com o próprio poder
público e infere que serão precisas defini-
ções mais claras no texto da lei.
3.4 Princípios Implícitos
Para finalizar, temos abaixo os princí-
pios implícitos, agregados ao regramento
constitucional da Administração Pública,
que embora não estejam escritos na lei,
servem como base do direito e são reco-
nhecidos pela maioria dos doutrinadores,
atribuindo-lhes caráter e força normativa,
de certo modo, agregados ao regramento
constitucional da Administração Pública.
Salientamos que não veremos todos eles,
somente aqueles que julgamos mais per-
tinentes à matéria constitucional em es-
tudo.
De acordo com o Princípio da suprema-
cia do interesse público sobre o privado e
Princípio da autotutela, a administração
pública tem o dever de respeitar e zelar
para que o interesse público seja alcança-
do, sendo este sobreposto aos interesses
particulares quando vierem a se chocar.
Vimos no princípio da legalidade que
a Administração Pública só pode agir de
acordo com o que expressa a lei, então, o
32

Princípio da finalidade imprime à autori- máquina pública, os agentes, além de co-

dade administrativa o dever de praticar o nhecer e saber interpretar tais princípios,
ato administrativo com vistas à realização devem pautar pela sua integridade e con-
da finalidade perseguida pela lei. cretude.

Para CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE

MELLO (2006), esse princípio impõe que
o administrador, ao manejar as competên-
cias postas a seu encargo, atue com rigo-
rosa obediência à finalidade de cada qual.
Isto é, cumpre-lhe cingir-se não apenas à
finalidade própria de todas as leis, que é o
interesse público, mas também à finalida-
de específica obrigada na lei a que esteja
dando execução.

Por fim, temos os princípios da razoabi-

lidade e da proporcionalidade que inferem
o seguinte:

Uma vez que o administrador público

deva obediência à lei (princípio da lega-
lidade) e o dever de satisfazer aos inte-
resses públicos (princípio da finalidade),
é muito pertinente o Princípio da razoa-
bilidade, vindo supor que o administrador
pautará por satisfazer ao público o que for
legal, mas razoável às suas necessidades
e às suas competências.

Igualmente, o Princípio da proporciona-

lidade vem com o objetivo de evitar que o
agente público assuma uma conduta des-
proporcional ao que lhe é devido para o
exercício regular de sua competência.

Pode-se constatar que os princípios es-

senciais e relevantes à administração pú-
blica, ou estão explícitos ou implícitos na
Constituição Federal, mas lá estão de fato
e são as diretrizes norteadoras da condu-
ta da administração pública.

Podemos concluir também que para

o pleno e excelente funcionamento da

UNIDADE 4 – A defesa do consumidor no
plano constitucional
O Direito acompanha os fenômenos so-
ciais procurando adaptar o sistema nor-
mativo à realidade social. Da Revolução
Industrial aos dias atuais, muitas trans-
formações ocorreram na sociedade (so-
ciais, políticas, econômicas, entre outras),
desencadeadas, principalmente, pelo
avanço do conhecimento humano, cientí-
fico e tecnológico. Um complexo de rela-
ções jurídicas foi surgindo, derivado des-
se desenvolvimento tecnológico criador
(HOLTHAUSEN, 2006).
A massificação da produção fazendo
com que os produtos deixassem de ser
produzidos de maneira artesanal passan-
do para produção em escala, decorrente
da revolução industrial, somando-se ao
surgimento das novas tecnologias de in-
formação e comunicação que podemos
sintetizar no que chamamos movimento
da “globalização” são alguns dos fatores
que fizeram surgir novas relações entre
as pessoas. Acirramento da competição
de um lado e consumismo exagerado de
outro provocou a necessidade de regula-
mentos e leis específicas para que essas
relações fossem mais justas.
Nesse contexto, momento importante
em nossa história, está o reconhecimen-
to da existência de direitos inerentes aos
homens e na esteira dos acontecimentos
dessa evolução da humanidade, o direi-
to do consumidor ganhou destaque. Essa
proteção jurídica vai muito além de um
país específico, é um direito supranacio-
nal!
A tutela do consumidor é matéria da
qual a Organização das Nações Unidas
33
(ONU) cuidou especificamente por meio
da Resolução nº 39/248 de 10 de abril de
1985, reconhecendo a vulnerabilidade da-
quele a quem são endereçadas as normas
protetivas, enunciando-lhes os direitos
básicos e propondo medidas que deve-
riam ser adotadas pelos países-membros
no intuito de que todos, principalmente
os dos países em desenvolvimento, vies-
sem a instituir legislação em mecanismos
protetivos do consumidor.
No caso do Brasil, dentre os princípios
da atividade econômica que está muito
bem preconizado no art. 170 da CF “(...)
fundada na valorização do trabalho huma-
no e na livre iniciativa que tem por fim as-
segurar a todos existência digna, confor-
me os ditames da justiça social (...)” temos
a defesa do consumidor.
O legislador foi mais uma vez feliz ao
colocar a defesa do consumidor nos prin-
cípios constitucionais, inserido no capítu-
lo dos princípios gerais da atividade eco-
nômica e não nos cansamos de lembrar
que o termo princípio aqui utilizado, está
no sentido de norma-fonte informadora
do sistema, ou seja, no sentido de que em
toda atividade econômica deve ser pro-
movida a defesa do consumidor, seja pelo
particular espontaneamente, seja pela
atuação estatal.
É impossível na pós-modernidade, no
Brasil, por expresso mandamento cons-
titucional, aceitar uma ordem econômica
que não esteja jungida pelos ditames da
justiça social, da solidariedade e da digni-
dade do ser humano.
34
Como proposto no título da unidade,
veremos a defesa do consumidor no plano
constitucional.
4.1 Os direitos do Consumi-
dor reconhecidos pela ONU
São direitos fundamentais e universais
do consumidor, reconhecidos pela Organi-
zação das Nações Unidas (ONU), por meio
da Resolução nº 32/248, de 10 de abril de
1985, e também pela Iocu, hoje Interna-
tional Consumers:
a) Direito à segurança – outorga ga-
rantia contra produtos ou serviços que
possam ser nocivos à vida, à saúde e à se-
gurança.
b) Direito à escolha – assegurar ao
consumidor opção entre vários produtos
e serviços com qualidade satisfatória e
preços competitivos.
c) Direito à informação – o consumi-
dor deve conhecer os dados indispensá-
veis sobre produtos ou serviços para atu-
ar no mercado de consumo e decidir com
consciência.
d) Direito a ser ouvido – o consumidor
deve ser participante da política de defe-
sa respectiva, sendo ouvido e tendo as-
sento nos organismos de planejamento e
execução das políticas econômicas e nos
órgãos colegiados de defesa.
e) Direito à indenização – é indispen-
sável buscar-se a reparação financeira por
danos causados por produtos ou serviços.
f) Direito à educação para o consumo
– o consumidor deve ser educado formal e
informalmente para exercitar consciente-
mente sua função no mercado, restabe-
lecendo-se, por esse meio, na medida do
possível, o equilíbrio que deve haver nas
relações de consumo.
g) Direito a um meio ambiente sau-
dável – à medida que o equilíbrio ecoló-
gico reflete na melhoria da qualidade de
vida do consumidor, de nada adiantaria
cuidar dele isoladamente enquanto o
ambiente que o cerca se deteriora e traz
efeitos ainda mais nocivos à sua saúde.
Assim sendo, tendo os direitos básicos
do consumidor, universalmente reconhe-
cidos, verifica-se que o legislador brasi-
leiro cuidou de adotá-los e transplantá-
-los para o Código do Consumidor, com
pequenas modificações ou ampliações.
Desse modo, observa-se certa sime-
tria entre os direitos enumerados pelo
organismo internacional e aqueles asse-
gurados pelo legislador pátrio no art. 6º, I
a X, do CDC. São simétricos, por exemplo,
os incisos I, II, III, VI e VII; configuram am-
pliação os incisos IV, V, VIII e X; foi veta-
do o inciso IX, que assegurava o direito a
ser ouvido, e não contemplado na nova
legislação o direito a um meio ambiente
saudável. Não obstante, nesses reparos,
é positiva a enumeração de tais direitos,
posto que a lei é dirigida aos operadores
do Direito em geral, mas deve ser acessí-
vel, também, e principalmente, às partes
envolvidas, o fornecedor e o consumidor,
não necessariamente versadas no estu-
do das leis. A legislação bem explícita e
ordenada de forma didática servirá, sem
dúvida, para que se chegue a um maior
grau de esclarecimento e conscientiza-
ção dos partícipes da relação de consu-
mo, o que poderá redundar numa redu-
ção de conflitos (ALMEIDA, 2010).

4.2 Os dispositivos constitu-
cionais
Na Constituição brasileira de 1988 o
termo “consumidor” consta nos seguintes
dispositivos:
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei,
sem distinção de qualquer natureza, ga-
rantindo-se aos brasileiros e aos estran-
geiros residentes no País a inviolabilidade
do direito à vida, à liberdade, à igualdade,
à segurança e à propriedade, nos termos
seguintes:
XXXII: o Estado promoverá, na forma
da lei, a defesa do consumidor;
Art. 170: A ordem econômica, funda-
da na valorização do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar
a todos existência digna, conforme os di-
tames da justiça social, observados os se-
guintes princípios: [...]
V – defesa do consumidor;
Art. 48, ADCT: O Congresso Nacional,
dentro de cento e vinte dias da promulga-
ção da Constituição, elaborará código de
defesa do consumidor.
Art. 24. Compete à União, aos Estados
e ao Distrito Federal legislar concorrente-
mente sobre:
VIII – responsabilidade por dano ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histó-
rico, turístico e paisagístico;
Art. 150, § 5º. A lei determinará medi-
das para que os consumidores sejam es-
clarecidos acerca dos impostos que inci-
dam sobre mercadorias e serviços.
Art. 155, § 2º, VII, alíneas “a” e “b”. Em
35
relação às operações e prestações que
destinem bens e serviços a consumidor
final localizado em outro Estado, adotar-
-se-á:
a) a alíquota interestadual, quando o
destinatário for contribuinte do imposto;
b) a alíquota interna, quando o destina-
tário não for contribuinte dele.
4.3 Os princípios regentes
Dentre os princípios constitucionais
que direta ou indiretamente regem, su-
periormente, no Brasil, o direito pátrio e
mais especificamente o direito do consu-
midor podemos citar:
1) Princípio da soberania (art. 1º, I,
e 170, I, CF):
Pode ser entendido como o poder ab-
soluto de autodeterminação. No plano
individual pode ser a independência de
ser livre, ideal sensível e caro aos seres
humanos. Em termos de Estado, que é a
soma dos indivíduos, podemos dizer que
a soberania é inalienável, indivisível e im-
prescindível.
2) Princípio da dignidade da pes-
soa humana (art. 1º, III, CF):
Contido no art. 1º da Declaração
Universal dos Direitos Humanos, in
verbis:
Todos os seres humanos nascem livres
e iguais em dignidade e direitos. São do-
tados de razão e consciência e devem agir
uns com os outros com espírito de frater-
nidade.
Logo após o valor soberania, a Carta
Magna elege o valor cidadania (cuja ver-
tente econômica traz o cidadão como con-
36
sumidor) e, em seguida (o melhor seria
inverter esses dois valores) estampa o va-
lor dignidade da pessoa humana. São três
princípios cardeais que iluminam todo o
texto constitucional, como de resto toda
a ordem jurídica brasileira. Nenhum outro
princípio é tão fundamental quanto o da
dignidade da pessoa humana, o da sobe-
rania é assim como um pressuposto exis-
tencial, uma base em que podem florescer
os demais princípios, pelo menos enquan-
to a humanidade ainda for menos que uma
única família global.
Eis aí a base filosófica de todos os siste-
mas jurídicos positivados após essa pro-
clamação. Esse documento ímpar, a De-
claração Universal dos Direitos Humanos,
mais uma vez se refere à dignidade do ser
humano, agora no art. 22:
Toda pessoa, como membro da socie-
dade, tem direito à segurança social e à
obtenção, mediante o esforço nacional e
cooperação internacional e de acordo com
a organização e recursos de cada Estado,
da satisfação dos direitos econômicos,
sociais e culturais, indispensáveis à sua
dignidade e ao livre desenvolvimento da
sua personalidade.
Como se pode perceber, o princípio da
dignidade humana é pedra angular de
todo o microssistema jurídico de defesa
do consumidor. É que o consumo, inde-
pendente da sociedade dita de consumo,
é essencial ao ser humano. Bem por isso
que o art. 4° do CDC, que dispõe sobre a
política nacional de relações de consumo,
não apresenta a estrutura comum das nor-
mas jurídicas que, descrevendo uma con-
duta, cominam uma sanção. Ali se cuida
de norma-objetivo (Grau, 1993/185-189)
ou norma-narrativa (Marques, Benjamin;
Miragem, 2003/119) que foi positivada
no sentido de indicar os fins pretendidos
pelo legislador, auxiliar na interpretação
teleológica, guiando o operador do direi-
to para alcançar o efeito útil das normas
(princípios e regras) (SANTANA, 2009).
A dignidade humana no direito do con-
sumidor parece-nos bem aquilo que o
professor Pacheco Fiorillo chamou de
“mínimo vital”, ou seja, para se começar a
respeitar a dignidade da pessoa humana
tem-se de assegurar concretamente os
direitos básicos, notadamente os sociais e
os econômicos (NUNES, 2004, p. 25).
Desde a EC 45/04 que os tratados so-
bre direitos humanos (e aqui incluem-se
os direitos do consumidor) passam a ter
hierarquia de norma constitucional den-
tro de nosso ordenamento jurídico, nos
termos do art. 5º, § 3º, da CF/88. Desse
modo, todos os tratados internacionais de
proteção ao consumidor, desde que apro-
vados em cada Casa do Congresso Nacio-
nal por maioria de 3/5 e em dois turnos,
terão, pois, nível de norma constitucional,
“consagrando mais uma vez a tutela do
consumidor, agente mais fraco nas rela-
ções de consumo” (ABREU, 2009).
Aqui, LUIZ OTÁVIO DE OLIVEIRA AMA-
RAL (2010) abre um parêntese para infor-
mar que: se no plano interno a proteção
do consumidor brasileiro, sobretudo do
ponto de vista do direito positivo, está
bem aparelhada, o mesmo não ocorre no
plano externo. É que o direito internacio-
nal privado e, menos ainda, o direito su-
pranacional carecem de normas tutelares
desse sujeito de direito já hipossuficiente
e vulnerável no plano interno e mais ainda
no plano externo. Todavia, numa relação
jurídica de consumo (firmada eletronica-
 37

mente ou do modo tradicional) com cone- razão ainda será, a liberdade, decisiva nos
xão internacional, há, ainda que mais não negócios jurídicos de consumo – vontade
seja, o princípio estruturante (norma de qualificada de consumir. Nessa hipótese,
ordem pública) do direito brasileiro que essa liberdade se faz mais relevante, dada
garante a aplicação da norma mais favo- a situação especialíssima de um dos sujei-
rável ao consumidor. tos desse negócio, ou seja, o consumidor,
cuja vulnerabilidade (técnica, jurídica e
3) Princípio da liberdade (art. 1º,
econômica) impõe um tratamento jurídico
IV, 3º, I, 5º, CF):
desigual, como desigual é a dialética for-
A liberdade focada aqui é a de ação, a necedor x consumidor.
liberdade material/real, a liberdade ins-
Há nessa questão, um pressuposto
trumental. Assim, é livre a iniciativa de
supranacionalmente acenado e desde
todos e de qualquer um de empreender
1985, ou seja, na 106ª Sessão Plenária
atividade econômica nos termos da legis-
da Organização das Nações Unidas (ONU),
lação. Aí temos a liberdade mais voltada
por meio da Resolução nº 39/248, fixado
ao fornecedor, ao empresário (antítese do
como princípio (ou seja, mandamento de
consumidor), mas há a liberdade garanti-
otimização) a vulnerabilidade do sujeito-
da constitucionalmente ao hipossuficien-
-consumidor, reconhecendo-o como par-
te do mercado, o consumidor. A liberdade
te mais fraca/frágil na relação sociojurí-
está para o direito assim como o oxigênio
dica dita de consumo. E por isso mesmo a
está para a vida.
ONU tornou esse sujeito-frágil merecedor
Com efeito, em toda manifestação de de tutela jurídica específica, no que foi se-
vontade, essência de todo negócio jurí- guido pela legislação consumerista brasi-
dico (nos contratos principalmente), essa leira.
vontade há de ser livre. O ato para ser vo-
Aqui se exige mais, bem mais, do com-
luntário (ato é vontade em direito) pres-
portamento (e até da aparência jurígena)
supõe liberdade (a possibilidade de opção)
daqueles sujeitos, principalmente do hi-
que inclusive exige um mínimo de conhe-
perssuficiente (o fornecedor, o empresá-
cimento sobre o objeto principal dessa
rio, pessoa física ou jurídica). Assim, por
vontade. “Tudo que é feito por ignorância
exemplo, o negócio jurídico de consumo
é não voluntário” (ARISTÓTELES, 2001, p.
há de ter transparência (consciência do
51 apud AMARAL, 2010). Desse modo, a
consumidor do alcance de seu ato jurídico
ignorância é sempre impeditiva da liber-
de consumo), boa-fé (dever de lealdade,
dade e logo da vontade, assim o negócio
sinceridade e honestidade máxima diante
jurídico resta inválido.
da fragilidade já conceitual, já efetiva do
Vale ressaltar que os chamados vícios consumidor), entre outros pressupostos,
de vontade (erro/ignorância, dolo e coa- mais que noutras relações jurídicas.
ção entre os clássicos) são defeitos dos
4) Princípio da atividade econômi-
negócios jurídicos exatamente por viola-
ca (art. 170, V, CF):
rem a liberdade volitiva. Mas sendo assim,
nos negócio jurídicos em geral, com mais Nesse artigo constitucional (art. 170)
38
há vários outros princípios de interesse
para o direito do consumidor além do es-
tampado no inc. V (o da defesa do consu-
midor). O princípio da soberania nacional;
o da função social da propriedade (inc. II);
o da livre concorrência (inc. IV). O impera-
tivo da defesa do consumidor entre nós é,
inovadoramente, um princípio norteador
da atividade econômica no Brasil. É assim
um farol a iluminar empresários/fornece-
dores e homens do direito.
5) Princípio da informação ao con-
sumidor
A CF determina o dever dos órgãos pú-
blicos de informar o cidadão, quer sejam
informações de seu interesse particular,
quer sejam de interesse coletivo em ge-
ral, no prazo da lei, sob pena de respon-
sabilidade, ressalvadas as informações
cujo sigilo seja imprescindível à segurança
da sociedade e do Estado (art. 5º, XXXIII).
Também da CF temos como princípio da
administração pública, a publicidade.
Quanto ao CDC, este amplia o direito de
informação, incluindo o dever de informar
aos fornecedores, o que será analisado
nos direitos básicos do consumidor.
6) Princípio da vulnerabilidade do
consumidor
A CF refere-se ao consumidor entre os
direitos e garantias fundamentais, em seu
art. 5º, inciso XXXII (“O Estado promoverá,
na forma da lei, a defesa do consumidor”
[...]); bem como entre os princípios gerais
da atividade econômica, em seu art. 170,
V (“A ordem econômica, fundada na va-
lorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos
existência digna, conforme os ditames da
justiça social, observados os seguintes
princípios: [...] V - defesa do consumidor”).
Igualmente, nas Disposições Constitucio-
nais Transitórias, em seu art. 48 (“O Con-
gresso Nacional, dentro de cento e vinte
dias da promulgação da Constituição, ela-
borará Código de Defesa do Consumidor”).
Assim, sempre que faz referência ao
consumidor, a CF determina sua defesa,
ou seja, reconhece necessidade de sua
proteção especial, porque reconhece a
sua vulnerabilidade dentro da relação de
consumo.
A CF determina o dever dos órgãos pú-
blicos de informar o cidadão, quer sejam
informações de seu interesse particular,
quer sejam de interesse coletivo em ge-
ral, no prazo da lei, sob pena de responsa-
bilidade, ressalvadas as informações cujo
sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado (CF, art. 5º, inciso
XXXIII). Da mesma forma, o art. 37 da CF
dispõe como um dos princípios da admi-
nistração pública a publicidade (SMANIO,
2007).
Então, a Constituição Federal impõe
o dever de informar dirigido aos órgãos
públicos, o que evidentemente inclui a in-
formação devida aos consumidores sobre
situações de relevância, como riscos, qua-
lidade de produtos e serviços, responsa-
bilidade, entre outros.
O Código de Defesa do Consumidor
amplia o direito de informação, incluindo
o dever de informar aos fornecedores, o
que também será analisado nos direitos
básicos do consumidor.
7) Princípio da proteção em face da
publicidade e propaganda
A CF trata da publicidade, primeiramen-

te, no art. 37, § 1º, quando estabelece para
os órgãos públicos o dever de dar caráter
educativo, informativo, ou de orientação
à publicidade de seus atos, programas,
obras, serviços e campanhas. Dessa for-
ma, o consumidor está protegido quanto
à publicidade do Poder Público sobre seus
serviços e obras que constituam relação
de consumo. Isso tudo sem contar que o
art. 37, caput, da CF, estabelece o princípio
da moralidade, o que nos leva a afirmar
que a publicidade do Poder Público deve-
rá ser verdadeira, tendo em vista o valor
ético assegurado constitucionalmente
(AMARAL, 2010).
A Carta Magna também estabelece, a
respeito da Comunicação Social, que a lei
federal deverá estabelecer meios legais
que garantam à pessoa e à família a pos-
sibilidade de se defenderem da propagan-
da de produtos, práticas e serviços que
possam ser nocivos à saúde e ao meio am-
biente (art. 220, § 3º, inciso II, CF).
Portanto, a saúde e o meio ambiente do
consumidor estão protegidos pela deter-
minação constitucional, em face da pro-
paganda abusiva.
Igualmente, a propaganda comercial de
tabaco, bebidas alcoólicas, agrotóxicos,
medicamentos e terapias deverá conter,
sempre que necessário, advertência so-
bre os malefícios decorrentes de seu uso
(art. 220, § 4º, CF), o que assegura ao
consumidor proteção específica sobre a
propaganda desses produtos (SMANIO,
2007).
8) Princípio da informação ou do
direito subjetivo de informação
Este eixo ou princípio tem como pre-
missa o direito/prerrogativa de informar,
39
arts. 5°, XlV, e 220; de ser informado, e o
de se informar. No âmbito do principian-
te direito do consumidor, a informação
assume foros de importância fundamen-
tal, eis que dela vem o conhecimento de
causa tão essencial nas manifestações
de vontade em geral e principalmente nas
de consumo. Contudo, no plano constitu-
cional, a matéria tem foco genérico, o que
não poderia deixar de ser, mas, já no plano
infraconstitucional, o direito à informação
titularizado pelo consumidor é bem espe-
cífico e rico. No CDC há vários dispositivos
legais (todos de ordem pública e interesse
social, o que há de ter consequências efe-
tivas na prática) que cuidam desse direito
fundamental do consumidor brasileiro 1.
Há ainda outros princípios ou eixos
constitucionais que merecem destaque
porque são do interesse, direto ou indire-
to, do consumidor brasileiro. Por exemplo,
o clássico princípio da igualdade que na
esfera tão desigual das relações de con-
sumo, foco do direito do consumidor (hi-
possuficiência x hiperssuficência), carece
de uma forte adequação, ou seja, aqui a
igualdade é exatamente um tratamento
desigual conforme a desigualdade efeti-
va, é não manter a igualdade no desequi-
líbrio (social, econômico, técnico e logo
jurídico) da situação concreta subjacente.
Sucede que o direito não é um fim em
si mesmo, mas instrumento (de realização
de justiça, de equidade), meio (de promo-
ção do bem comum pela permanente re-
construção dos conceitos e teorias jurídi-
cas) e assim não é a situação concreta que
1- O CDC refere-se à informação 28 vezes: arts. 4°, IV, 6°, III, 8°,
caput e parágrafo único, 9°, 12,14, 30, 31, 36, parágrafo único,
37, §§ 1º e 3°, 38, 39, VII, 43, caput, §§ 1°, 3° e 6°, 44, § 1°, 55, §§
1º e 4°, 66, 72, 73, 101, lI, e 106, IV No Regulamento do CDC (Dec.
2.181, de 20.03.1997) há muitas referências a esse direito de
informação.
40

deve adaptar-se ao direito, senão antes

ao contrário. A mente jurídica, que perdeu
essa percepção, já perdeu a noção do que
deve ser feito e, pior, do que está sendo
feito. Não precisamos saber o que é justi-
ça. O que é justo, senão para servi-lo, para
vivê-lo! (AMARAL, 2010).

Outro eixo paradigmático de destaque

é quanto à erradicação da pobreza (art. 3º,
III, da CF/88), ora se o pacto jurídico-po-
lítico reconhece como objetivo da Repú-
blica a erradicação da pobreza, por certo
o julgador se ergue como um dos fortes
fiadores dessa promessa constitucional e
o direito do consumidor como campo fértil
para esse cumprimento, porque o merca-
do consumidor é constituído em boa par-
te por pobres – alvos daquela erradicação
prometida – e a pobreza quando associa-
da à qualidade de consumidor agrava a
vulnerabilidade e a hipossuficiência que
se pretende ver reduzida com o CDC.

Também essa pobreza-consumidora é

alvo de outro objetivo republicano (e seria
de qualquer outro regime político) que é a
solidariedade (art. 3º, I), ou seja, o dever
ético e social de todos para com todos de
assistência e promoção social (AMARAL,
2010).

UNIDADE 5 – As relações entre o direito
penal e o direito constitucional
Podemos afirmar que os direitos huma-
nos permeiam todo universo das ciências,
sejam elas sociais, humanas, até mesmo
exatas! E claro, quando se trata de “aplicar
penas”, grosso modo, evidentemente que
ele se faz muito presente.
Os direitos humanos são inalienáveis,
imprescritíveis, que devem ser necessa-
riamente previstos na Lei Maior de um
país, para que esse possa vir a ser carac-
terizado como verdadeiro Estado Demo-
crático de Direito.
Na medida em que tais direitos huma-
nos passam a ser previstos na Constitui-
ção, portanto dotados de um status dife-
renciado em relação aos demais direitos,
fala-se que passam a possuir a caracte-
rística da fundamentalidade, e então se
fala de direitos fundamentais. Além da
previsão constitucional, grande parte dos
direitos humanos é prevista nos principais
instrumentos internacionais, formando
um sistema internacional de proteção aos
direitos humanos.
Mas queremos tratar do íntimo relacio-
namento entre Direito Penal e Constitui-
ção que se traduz em inúmeras relações
decorrentes desse contato. A caracterís-
tica preponderante dessas relações con-
siste na superioridade hierárquica da nor-
ma constitucional, que atua como centro
de fundação do Direito e constitui o pa-
drão de validade das normas penais (LO-
PES, 1999, 2000 apud SILVA, 2002).
Entre essas relações, duas se mostram
mais relevantes, a saber: a) a Constituição
como fonte do Direito Penal; e, b) a Consti-
41
tuição como redutor do Direito Penal.
É cediço que a Constituição desempe-
nha relevante papel na construção das
normas penais, uma vez que atua como
centro (fonte) de autorização e legitima-
ção do jus puniendi, sendo que, em maté-
ria penal, a lei como fonte de Direito pos-
sui um significado muito mais intenso que
em outros ramos jurídicos, haja vista ser
mister atender-se à exigência do Princípio
da Legalidade (GOMES, 1990).
A Constituição, ainda, influencia as
normas penais ao atuar como redutor do
Direito Penal, sendo as limitações consti-
tucionais de duas espécies: de natureza
material e de natureza formal. As limita-
ções materiais impedem a criação de nor-
mas penais contrárias aos princípios e ga-
rantias constitucionais que decorrem do
rol de direitos e garantias individuais con-
sagrados na Constituição. Por exemplo: é
vedada a criação de pena de morte, uma
vez que tal norma seria contrária ao direi-
to à vida propugnado pela Lei Magna (LO-
PES, 1999, p. 167). As limitações formais,
por sua vez, impedem a edição de normas
em desconformidade com os princípios
constitucionais que regulam a elaboração
da lei penal. Por exemplo: a vedação às leis
penais retroativas (LOPES, 1999, p. 167).
Assim, a Constituição reduz o al-
cance do Direito Penal ao informar
material e formalmente a construção
e aplicação das normas penais. Nes-
sa linha de raciocínio, MÁRCIA DOME-
TILA LIMA DE CARVALHO (1992, p. 37)
pontifica:
42
A nova Constituição traz um caráter
limitador das leis penais, no momento
em que regula os direitos e liberdades
fundamentais, contemplando, impli-
citamente, ou mesmo de forma explí-
cita, os limites do poder punitivo e os
princípios informadores do direito re-
pressivo: as proibições penais não se
podem estabelecer para fora dos li-
mites que permite a Constituição, isto
significando, também, que não podem
ser afrontados os princípios éticos,
norteadores da Lei Maior, mesmo que
instituídos em dispositivos programá-
ticos, sem regulamentações que lhes
garantam uma existência real.
Posto isso, as normas penais – tanto os
princípios como as regras jurídicas – têm
sua fonte primeira na Constituição, a qual
fornece os parâmetros para a fundamen-
tação e legitimação do jus puniendi, de-
terminando o alcance e os limites.
Vejamos alguns exemplos:
O princípio da legalidade ou da reserva
legal quer dizer que em matéria penal só a
lei, em seu sentido mais estrito, pode de-
finir crimes e cominar penalidades (art. 5º,
XXXIX, CF/88).
De acordo com o princípio da anteriori-
dade, para que haja crime e seja imposta
pena é preciso que o fato tenha sido co-
metido depois de a lei entrar em vigor (art.
5º, XXXIX, CF/88; art. 1º e 2º do CP).
O princípio da irretroatividade da
lei penal nova mais severa (arts. 5º,
XL, da CF/88 e 2º, parágrafo único do
CP), diz que:
a lei posterior mais severa é irretro-
ativa;
a lei posterior mais benéfica é retro-
ativa;
a anterior mais benéfica é ultra-ativa.
Princípio do estado de inocência: “Nin-
guém será considerado culpado até o
trânsito em julgado de sentença penal
condenatória” (art. 5º, LVII, da CF).
Princípio da igualdade – consiste na
consideração de que todos são iguais pe-
rante a lei; é expressamente proibida a
discriminação de qualquer natureza (art.
5º, caput, da CF).
Princípio da proporcionalidade da
pena – a pena deve ser proporcional ao
crime praticado (art. 5º, XLVI e XLVII, da
CF).
Princípio da dignidade da pessoa
humana – nenhuma previsão legal de in-
fração penal pode ter conteúdo atentató-
rio à dignidade humana.
Princípio da individualização da
pena – garante ao acusado a individu-
alização da pena imposta pelo Estado,
de acordo com os critérios legais (art. 5º,
XLVI, da CF).
Em se tratando do Processo Penal, este
também encontra suas bases na Consti-
tuição Federal. Vejamos novamente:
De acordo com o princípio da indisponi-
bilidade que só existe na ação penal pú-
blica, quando se tratar de crime de ação
penal pública ninguém pode dispor do
processo. É de competência do Ministé-
rio Público, pois é ele que promove a ação
penal pública e uma vez ajuizada, ela tor-
na-se indisponível, ninguém nem o Minis-
tério Público pode desistir da ação penal
 43

pública, porque mesmo existindo a vítima, Todo réu goza da presunção constitucio-
o direito é coletivo e não apenas dessa nal de inocência.
vítima. Nenhum efeito tem a vontade da
Princípio da oficialidade – é próprio
parte, porque esse tipo de ação é indis-
apenas da ação penal pública. Só quem
ponível. De acordo com a Lei nº 9.099/95
promove a ação penal pública é o Estado
pode ser suspenso o processo para os ca-
por intermédio do seu órgão oficial públi-
sos em que a pena mínima não é superior
co, que é o Ministério Público (art. 129, I,
a um ano. Se decorrido o prazo de suspen-
CF). Compete privativamente ao Ministé-
são, a pessoa cumpre tudo, o processo é
rio Público o patrocínio da ação penal pú-
extinto. Esse é um tipo de exceção para o
blica.
princípio da indisponibilidade. Art. 129, I,
CF. Enfim, o Direito Penal marca presença
nas Constituições por meio de postulados
Princípio do contraditório (art. 5º,
que resguardam as garantias individuais à
LV, CF) – ninguém pode abrir mão da de-
medida que restringem a intervenção pu-
fesa, ou tem defesa ou o processo é nulo.
nitiva do Estado; por outro lado, ampliam
Nesse caso, a nulidade é absoluta. Art.
o campo de atuação da Lei Penal com vis-
261, CPP.
tas a proteger um maior número de bens
Princípio do devido processo legal jurídico.
(art. 5º, LIV, CF) – ninguém será privado
da sua liberdade e de seus bens sem o de-
vido processo legal. Tem que haver neces-
sariamente o processo.
Princípio da inadmissibilidade das
provas ilícitas (art. 5º, LVI, CF) – não se
admite no processo as provas produzidas
ilicitamente, tudo o que for obtido de for-
ma criminosa, ilícita não deve servir de
prova no processo penal. Na prática, não
acontece bem assim. Ex.: um grampo te-
lefônico, interceptação de cartas não são
admissíveis. Alguns doutrinadores enten-
dem que a prova mesmo ilícita, mas verda-
deira deve ser admitida, essa é a posição
da minoria. O que prevalece é o que está
na Constituição Federal.
Princípio da presunção de inocência
(art. 5º, LVII, CF) – ninguém será conside-
rado culpado até o trânsito em julgado de
sentença penal condenatória. Enquanto
não existir uma sentença definitiva que
o condene, o réu é considerado inocente.
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