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IV Encontro Nacional da Anppas 4,5 e 6 de junho de 2008 Brasília - DF – Brasil

Fatores determinantes da gestão ambiental municipal: um estudo inicial

Daniel Trento do Nascimento (Universidade de Brasília) Administrador, Doutorando em Desenvolvimento Sustentável – CDS danieltn@gmail.com

Resumo O presente trabalho é parte integrante da pesquisa de tese de doutorado em desenvolvimento

sustentável sendo desenvolvida no CDS/UnB. Inicialmente, pretende-se identificar o padrão da

Gestão Ambiental Municipal no Brasil através da análise de dados quantitativos, utilizando-se como

A partir da análise inicial, pretende-se identificar o padrão

e as distorções entre os dados quantitativos e a realidade da gestão ambiental municipal no Brasil. A

partir daí, serão definidas as áreas de estudo para o desenvolvimento da pesquisa qualitativa.

dados principais a base do IBGE, MUNIC

Palavras-chave Gestão Ambiental; Indicadores de Gestão Ambiental; Políticas Públicas

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Introdução

A questão ambiental passou a fazer parte da vida dos municípios brasileiros com maior ênfase a

partir da Constituição Federal de 1988 (CF. 88), que, além de dar maior autonomia à eles, afirma em seu Artigo 225 que o meio ambiente é bem de uso comum sendo responsabilidade do poder público e da sociedade a sua manutenção. Antes disso, como se verá neste projeto, existiram várias leis

tratando da matéria, mas, foi só após a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento ocorrida no Rio de Janeiro (Rio -92) que o processo ganhou força e maior visibilidade para a sociedade em geral.

Também na década de 90, os movimentos ambientalistas, que desde 70 já atuavam no país (Viola e Leis, 1995), em função dos diversos problemas ambientais como o desmatamento da Amazônia e a poluição industrial e urbana, passaram a estar mais presentes no dia a dia da política brasileira, bem como mais próximos do cidadão comum, fazendo com que maior pressão para a melhoria da qualidade ambiental fosse feita nos órgãos públicos.

Nesse período, já se tinha o Ministério do Meio Ambiente (MMA) como planejador da política ambiental nacional e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) como executor, assim como vários estados e municípios já contavam com um órgão para executar a política ambiental de sua competência.

A CF.88 além de inovar com um artigo específico que tratava de meio ambiente, deu maior

autonomia aos municípios trazendo com isso a necessidade de descentralização em áreas como

saúde, educação e meio ambiente.

O município é o ente administrativo da federação onde os problemas ambientais estão mais próximos

da vida do cidadão, sendo a administração municipal responsável em grande parte pela tomada de

decisão e execução da gestão ambiental.

Assim, é cada vez mais importante que os municípios tenham capacidade de organizarem e seu sistema de gestão ambiental e, além disso, tenham uma estrutura capaz de implementar a política ambiental com pessoal capacitado, estrutura operacional e recursos financeiros.

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Os municípios ainda enfrentam problemas de diversas naturezas para implementar uma política municipal de meio ambiente, ficando claro que a estruturação da gestão ambiental municipal é um grande desafio para a maioria das cidades.

Dentre os diversos desafios para a gestão ambiental municipal, um dos principais é a descentralização. Scardua e Bursztyn (2003) colocam que à medida que os instrumentos de gestão ambiental federal vão sendo implementados, os estados tendem a seguir as diretrizes federais, mas, no tocante aos municípios, essas práticas ainda não encontram a mesma facilidade de ocorrer.

Para Bursztyn & Bursztyn (2006), mesmo com uma certa tendência à busca de alternativas para a descentralização, existem dúvidas quanto a real capacidade de alguns municípios atuarem de forma eficiente sem se deixarem perder nos vícios da política brasileira como o clientelismo e o patrimonialismo.

De acordo com Maria Augusta Bursztyn (2006), os principais obstáculos para a aplicabilidade dos instrumentos de gestão ambiental são: fragilidade do arcabouço institucional; a falta de uma base sólida de dados ambientais; recursos financeiros escassos e a carência de recursos humanos necessários à prática da gestão ambiental em todos os níveis.

Segundo a mesma autora, apesar de já em curso há quase três décadas, o processo de institucionalização das políticas ambientais no Brasil ainda figura um quadro no mínimo problemático e, para que essa situação seja modificada, algumas estratégias são necessárias, a começar pela correta aplicação dos instrumentos previstos na legislação e, principalmente, por uma nova postura dos gestores, dando maior ênfase na transparência do processo, maior controle social e menor vulnerabilidade aos interesses econômicos e político-partidários.

Fica mais uma vez claro que o cenário a curto prazo é perplexo, visto que essas mudanças estratégicas demandam tempo em qualquer tipo de organização, e, em se tratando da organização pública, a situação é mais complicada.

Num estudo elaborado para identificar as principais falhas do governo na gestão do meio ambiente, Fernandes et all (2003) identificaram alguns padrões, que podem ser resumidos em: assimetria de informação (possibilidade de atuação oportunista do governo dada a dificuldade de controle); pressão

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social/responsabilização (existência de canais de pressão e de controle político-adminsitrativo institucionalizados, especialmente voltados para representantes não eleitos do executivo); comportamento burocrático e acomodação dos funcionários públicos; baixa capacidade organizacional; fragilidade para implementação das leis; baixa capacidade das agências governamentais; e atuação de grupos de interesse.

Avaliar a performance da gestão ambiental, seja federal, estadual ou municipal é ainda um grande desafio. Segundo Barros (2003), são os órgãos ambientais do governo os próprios agentes determinantes da ausência de indicadores de sua performance, pois em se fazendo isso a organização estaria aumentando as formas de cobrança por resultados. Para se ter uma idéia, “os relatórios de performance tratam das atividades por período, com número de apreensões, fiscalizações, valores de multas, número de focos de incêndios com mais de 48 horas sem atendimento, etc.”, ou seja, mediadas sem parâmetros de comparação com a realidade ou com a totalidade a ser atingida.

Diante do exposto, percebe-se que a maior parte das falhas de governo decorrem da fragilidade institucional. Assim, analisar os fatores que fazem com que essa fragilidade seja maior ou menor é um importante começo.

Obviamente, é preciso reconhecer que existem avanços, assim como é necessário entender que a heterogeneidade municipal no Brasil gera resultados muito diferentes de município para município independentemente de fazerem parte da mesma região ou não. Assim, se existem casos de sucesso e fracasso da descentralização e da implementação da gestão ambiental, compreender quais as condicionantes principais que fazem com que alguns municípios consigam melhores resultados que outros é fundamental.

Justificativa

Muito embora se reconheça as grandes diferenças regionais e municipais no Brasil, é importante identificar porque alguns municípios conseguem avanços na implementação da gestão ambiental e outros não, visto que o município é a instância mais próxima da realidade e dos problemas dos cidadãos.

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Com essa intenção, vários trabalhos quantitativos sobre a gestão ambiental municipal têm sido publicados recentemente no Brasil e no mundo (Carvalho et all 2005, 2006, 2007; Carlo, 2006; Neves, 2006 e 2007; Araujo e Melo, 2007; Dufils, 2007). Apesar de correlações claras como a de que regiões e cidades mais ricas tem maiores chances de reverter seus problemas ambientais, corroborando com a teoria da curva de Kuznets ambiental (Grossman & Krueger, 1995), nem sempre isso é verificável apenas com análises quantitativas, sendo imprescindível o “zoom” qualitativo, principalmente nas distorções que via de regra aparecem nas análises quantitativas.

A grande maioria desses estudos no Brasil tem utilizado a base de dados do suplemento de Meio Ambiente do IBGE - MUNIC (IBGE, 2002) como forma de medir capacidades ou, em outras palavras, analisar o comprometimento dos municípios para com o meio ambiente. No entanto, sabe-se que o fato de um município ter um certo grau de comprometimento, não significa que ele realmente tenha uma ação efetiva para a gestão ambiental. Analisar a gestão apenas com base no comprometimento formal sem verificar o que realmente acontece na prática é um risco, pois muitas vezes os municípios podem atender a vários dos requisitos considerados importantes para a Gesta Ambiental (conselhos, participação, plano diretor, políticas e programas ambientais) mas devido outros fatores, isso não se efetive na prática mascarando a realidade da gestão ambiental municipal no Brasil.

Abaixo, como exemplo, são listados alguns dos indicadores utilizados pela MUNIC. No caso específico, os indicadores dizem respeito à articulação institucional:

a) Conselho Municipal de Meio Ambiente;

b) Convênios e Acordos Administrativos;

c) Consórcios e Comitês de Bacia;

d) Agenda 21;

e) Recursos Financeiros;

f) Legislação Ambiental.

Os indicadores que estão sendo utilizados atualmente são importantes por representarem uma mudança nos dados analisados e utilizados para tomada de decisão, no entanto, para avaliar a Gestão Ambiental e comparar performance (com outros municípios ou com eles mesmos), esses

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indicadores dizem muito pouco dado o universo heterogêneo dos mais de 5.000 municípios brasileiros.

Por isso, como um meio de identificar os fatores determinantes para a gestão ambiental municipal, se faz necessário uma análise crítica dos indicadores de Gestão Ambiental atuais e sua real aplicabilidade.

É importante reconhecer o esforço de tentar avaliar como tem sido a eficiência das administrações

em implementar a gestão ambiental. No entanto, em primeira análise, percebe-se certa distância entre os indicadores adotados e a real implementação da gestão ambiental. Em outras palavras, são análises importantes e informativas, mas não permitem análises com maior grau de detalhe e aprofundamento. Peguemos um exemplo: É possível dizer que um município tem mais capacidade para gestão ambiental do que outro em função das sua estrutura física, arcabouço legal e programas ambientais? Até pode ser, mas o contrário também é verdade, pois, de acordo com a hipótese central desta pesquisa, existem outros fatores que determinam a eficiência da gestão ambiental.

Para reforçar a critica, é importante mencionar que pode ocorrer de municípios pouco desenvolvidos, sem uma economia forte, pouco populoso e que tenha um ambiente preservado, muito embora não possua estrutura institucional forte para trabalhar a gestão ambiental do município. O contrário também é verdade. Municípios com alta carga de impactos ambientais, com uma boa estrutura institucional podem não estar nos níveis desejados de qualidade ambiental. Fatores históricos e culturais do Brasil como corrupção e clientelismo também podem obscurecer as análises.

Fica então exposto o principal objetivo deste trabalho, que é o de verificar quais são os fatores que mais contribuem para o sucesso ou fracasso da gestão ambiental municipal. Isso servirá para que num futuro seja possível, saber que fatores são passiveis de quantificações e que fatores precisam ser analisados mais criteriosamente e de forma localizada e qualitativa.

É valido lembrar que é função da Gestão Ambiental definir um conjunto de indicadores de qualidade

ambiental no nível municipal e analisar periodicamente a evolução da qualidade ambiental do município (Marcato e Ribeiro, 2002, p.27), mas, este trabalho não busca analisar a qualidade

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ambiental dos municípios estudados, e sim, a sua capacidade para lidar com os problemas ambientais de forma efetiva.

Dessa forma, não se pretende analisar a qualidade ou situação ambiental de cada região. Trabalhos como o PNMA e GEO Brasil já são bem abrangentes e traçam um cenário da situação. O que se pretende é avaliar se um município tem capacidade para a gestão ambiental e como essa capacidade

é determinada.

Outro fator importante de análise nesta pesquisa é como as mudanças globais têm afetado a tomada de decisão no âmbito local, principalmente a mudanças relacionadas aos recursos naturais e ao clima.

Dessa maneira, sabendo que um dos ápices do processo de institucionalização da Gestão Ambiental

é a criação do órgão executivo municipal de meio ambiente, que em conjunto com outros atores é responsável pela implementação da política municipal de meio ambiente, verificar como essas mudanças globais tem impactado a governança local será também objeto deste trabalho.

De forma inicial, pode-se dizer que as principais contribuições do estudo serão as que seguem: (a) servir de subsídio para a estruturação da gestão ambiental nos municípios estudados com os Planos Diretores recém aprovados e em fase de implementação; (b) fornecer informações para outros estudos (comparados ou não) sobre as relações entre sociedade e meio ambiente, questões globais impactando sociedades locais, bem como políticas nacionais e regionais e seus impactos locais. A Rede Smart, da qual o CDS faz parte, pode ser uma boa forma de compartilhar os resultados alcançados com outros pesquisadores da América Latina; (c) Identificar a efetividade da descentralização da Gestão Ambiental no Brasil no âmbito municipal, bem como a correlação e coerência de levantamentos quantitativos e contribuir para o teste e aplicação de indicadores de Gestão Ambiental.

Descentralização da gestão ambiental

Perante tantos problemas e desafios para a gestão ambiental municipal, e, reconhecendo-se a limitação estatal, principalmente em outras esferas como Federal e Estadual a descentralização é

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vista como uma das alternativas podendo ela ser de natureza intergovernamental, intra- governamental ou interinstitucional, funcional ou espacial ou ainda com transferência total ou parcial da ação pública para a sociedade.

Identificam-se, nessa linha, a estadualização, a municipalização, a regionalização, a privatização, dentre várias outras alternativas cujo traço comum e mais característico é a convivência, na gestão, de traços típicos da gestão pública e da gestão privada.

Para Teixeira e Santana (1995), a descentralização impõe-se como uma estratégia de primeira importância para reverter essa tendência altamente centralizadora do modelo de gestão vigente. Porém, não basta apenas descentralizar; concomitantemente faz-se necessário uma nova integração, como uma estratégia para garantir a articulação vertical e horizontal entre os diversos níveis de fluxos dentro da administração pública. Os autores citam outros aspectos que são essenciais para atingir a descentralização e integração:

a) fortalecimento da delegação da competência executiva aos diversos níveis da administração, transferindo-a, quando devido, para os Estados, Municípios, instâncias setoriais, instituições da administração indireta etc.;

b) descentralização das estruturas fiscalizadoras fazendo com que as atividades de fiscalização e controle permeiem organicamente a rede administrativa, tornando a função fiscalizadora mais próxima da fonte de execução da atividade de execução da atividade correspondente e portanto da população;

c) conseqüente apoio aos órgãos com poderes descentralizados como Câmaras Legislativas, grupos executivos de projetos locais, entidades populares distritais e de bairros etc., para que exerçam atividades administrativas e fiscalizadoras de processos e projetos.

Um fator limitante da descentralização por completa da gestão ambiental é, por exemplo, o licenciamento ambiental. Pois a competência municipal para licenciar atividades com potencial poluidor é apenas para as atividades com impacto local ou aquelas especificadas por lei (convênio) como sujeitas de delegação do estado para o município.

Outro entrave à descentralização é a falta de capacidade institucional de alguns estados e muitos municípios. Muito embora existiram algumas tentativas de descentralização antes, foi só após a

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democratização que começou a existir uma revisão no papel do Estado Brasileiro sendo que, a partir daí foi que o poder local passou a ganhar destaque no contexto federativo.

Scardua e Bursztyn (2003), com base em Kiksberg, afirmam que os dois riscos principais da descentralização são: (a) as grandes diferenças entre os municípios; (b) controle da sociedade local pelas oligarquias locais.

De acordo com os mesmo autores, as experiências brasileiras recentes de descentralização de políticas públicas não permitem vislumbrar um cenário muito otimista, pois o padrão histórico de captura do Estado no nível local por práticas perniciosas (clientelismo e patrimonialismo por exemplo) ainda estão muito arraigadas na cultura política do país.

Purcell & Chirstopher (2005), argumentam que nem sempre a tomada de decisão no ambiente local é benéfica socialmente e ecologicamente. Para os autores, as escalas são socialmente construídas através de disputas políticas. Assim, um arranjo escalar em que os recursos ou decisões são controlados localmente não garantem que serão ecologicamente ou socialmente mais justos que um outro arranjo, seja regional, nacional ou global, pois os resultados de um arranjo são dependentes da agenda política daqueles que são os responsáveis pela sua implementação.

Indicadores de Gestão Ambiental

O tema de indicadores de desenvolvimento sustentável tem crescido muito nos últimos anos. São várias metodologias que disputam a unanimidade ou aceitação global. A pegada ecológica, o barômetro da sustentabilidade e o painel da sustentabilidade são umas das mais mencionadas por pesquisadores em todo o mundo (VAN BELLEN, 2005).

De acordo com Meadows (1998), os indicadores, sejam eles de desenvolvimento sustentável ou não, surgem de valores das pessoas, ao mesmo tempo em que criam novos valores, por meio de suas medidas. Por isso, os indicadores tem uma carga subjetiva e ideológica forte, porém sutil.

Na definição de indicadores, podem acontecer ainda alguns enganos, como agregação de dados, medição do que é possível em lugar do que é importante, apoio em falsas pressuposições, excesso

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de confiança e incompletude. Daí a proposta de Meadows (1998) quanto ao desenvolvimento de “sistemas de indicadores” e não um único índice que reflita a condição de sustentabilidade. Para a autora, indicadores devem ser vistos com parte de sistemas de monitoramento, dos quais possam ser retirados conforme a necessidade no momento. (MADURO et al, 2006)

Dessa forma, entendendo os possíveis problemas, Bossel (1999) indica alguns requisitos a serem cumpridos para que se tenha um bom indicador de desenvolvimento sustentável:

a) ser aplicável para guiar políticas públicas em diversos âmbitos (internacional, nacional, regional, local);

b) representar aspectos importantes e que se relacionam entre si, numa compreensão sistêmica;

c) ser, ao mesmo tempo, simples e completo, e elaborado a partir da participação de outros atores sociais; e

d) oferecer uma visão dos caminhos que estão sendo trilhados e das alternativas existentes.

Analisar e comparar a gestão ambiental é algo muito complexo. Fazer isso de requer uma boa base de dados e recursos financeiros, operacionais e tecnologicos. Por outro lado, avaliar gestão, seja ambiental ou não, requer uma delimitação clara do que se pretende avaliar e necessariamente algumas análises qualitativas.

Como o foco deste trabalho eh a analisa da capacidade para gestão ambiental, é fundamental identificar quais os requisitos mais importantes para uma boa gestão ambiental. De acordo com Bursztyn e Bursztyn (2006), as condições essenciais da gestão ambiental seriam:

a) Capacidade institucional – as instituições públicas que atuam na política e na gestão ambiental devem ter suas missões claramente definidas, bem como seus instrumentos de ação estabelecidos.

b) Transparência – as regras que afetam os processos decisórios devem ser claras e universais.

c) Participação – canais de interlocução entre Estado e Sociedade são necessários para que as políticas públicas tenham efetividade. Em matéria de meio ambiente há certos avanços, com as audiências públicas e os inúmeros colegiados consultivos ou decisões que já existem. Mas novos canais ainda são necessários, sobretudo ao nível local.

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e) Gestão partilhada – o poder público deve buscar, dentro do princípio da subsidiaridade, envolver atores sociais (de ONGs ou empresariais) na operacionalização das ações de natureza ambiental.

f) Co-responsabilidade (Ownership) – os diversos atores sociais devem se sentir representados pelos mecanismos públicos de gestão ambiental. A legitimidade é fundamental para a efetividade.

g) Economicidade – as regulamentações ambientais devem ser investidas de fundamento econômico; os custos ambientais devem estar internalizados nos custos gerais de produção e, quando isso não ocorre de forma espontânea, o poder públicos deve instituir instrumentos econômicos compatíveis.

h) Continuidade – em geral, as políticas públicas devem ter continuidade; em matéria ambiental, essa condição é um imperativo, pois não se pode supor medidas voláteis voltadas a um estado desejado de longo prazo.

i) Concertação – as ações regulatórias devem ser o mais desconcentrado e descentralizado possível; mas é preciso que haja uma interação positiva entre os diferentes níveis e instâncias decisórias.

j) Flexibilidade – a introdução dos instrumentos da política ambiental não pode se dar de forma brusca; é preciso que haja um gradualismo, de maneira a que os atores envolvidos possam assimilar as mudanças e se adaptar; por outro lado, a flexibilidade não pode ser confundida com licenciosidade.

k) Recursos Humanos – os cada vez mais complexos problemas ambientais exigem profissionais crescentemente capacitados; embora especialistas sejam necessários, o perfil do gestor ambiental é o de generalista, que tenha a capacidade de recorrer a peritos sempre que necessário.

l) Responsabilização (accountability) – a legitimidade das regulamentações públicas em matéria de meio ambiente é função, em grande medida, da competências com que as agências governamentais atuam e do acerto com que as decisões são tomadas; dentro do novo quadro geral delineado para o Estado, os decisores devem ser responsabilizados pelos seus atos; ou seja, devem ter creditado a si os sucessos ao mesmo tempo em que respondam pelos erros cometidos.

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Considerações finais

A apresentação deste trabalho tem como objetivo apresentar as idéias centrais da pesquisa em

desenvolvimento para levantar críticas e sugestões visando a sua melhoria antes de inciar a coleta de

dados.

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