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III

Comércio Exterior
Interesses do Brasil

Marcelo de Paiva Abreu

III
IV

© 2007, Elsevier Editora Ltda.


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ISBN 13: 978-85-352-2361-3


ISBN 10: 85-352-2361-4

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A145c
Abreu, Marcelo de Paiva
Comércio exterior : interesses do Brasil / Marcelo de Paiva Abreu. -
Rio de Janeiro : Elsevier, 2007.
il.

Anexos
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-352-2361-3

1. Brasil - Política comercial. 2. Brasil - Comércio exterior. 3. América Latina -


Integração econômica. 4. Relações econômicas internacionais. I. Título.

07-1818. CDD: 382.0981


CDU: 339.54
09.05.07 24.05.07 001872
V

Introdução

Este livro reúne ensaios sobre temas da política comercial brasileira: a abertura
de 1988 a 1993 e sua temporária reversão a partir de 1995; as frustradas nego-
ciações da Alca; a economia política da proteção e dos interesses exportadores
nos Estados Unidos e no Brasil; a diplomacia econômica multilateral do Brasil
no GATT e na OMC; e o leque de políticas industriais que, com base em histó-
rias de sucesso em outras economias, poderiam ser adotadas em países da Amé-
rica Latina, entre os quais o Brasil. Há alguma repetição de texto entre distin-
tos capítulos de modo que seja possível lê-los individualmente.
Versões preliminares dos Capítulos 1, 3 e 5 foram escritas entre 2003 e 2004,
durante licença sabática do autor no Banco Interamericano de Desenvolvimento,
em Washington. O autor agradece o empenho de Daniel Ribeiro de Oliveira
para viabilizar essa permanência. Não se pode dizer que os papers tenham sido
recebidos com grande entusiasmo pela administração do Banco, talvez em par-
te porque a visão então dominante em Washington fosse indevidamente otimis-
ta quanto às negociações da Alca, em parte porque o enfoque tenha sido consi-
derado excessivamente brasileiro.
O autor agradece aos colegas do Banco pelo convívio no biênio, especial-
mente os do Departamento de Integração e Programas Regionais: José Baião,
Alberto Barreix, Mariana Bijone, Rafael Cornejo, Maria de la Paz Covarrubias,
Robert Devlin, Antoni Estevadeordal, Paolo Giordano, Peter Kalil, Ernesto
López-Cordova, Josefina Monteagudo, Maurício Mesquita Moreira, Mariana
Sobral de Elia, Fernando Quevedo, Vito Tanzi, Luiz Villela, Ricardo Vera e
Masakasu Watanuki.
No primeiro capítulo, intitulado “Liberalização comercial e economia po-
lítica da proteção no Brasil, de 1987 a 2002”, há uma recapitulação dos fatos
relacionados à abertura comercial brasileira até 1993 e à sua reversão tempo-
rária a partir de 1995. Essa reversão é objeto de análise inspirada na literatu-
ra sobre a evolução da política comercial dos Estados Unidos a longo prazo.
Versão preliminar, em inglês, foi publicada com o título “Trade liberalization
and the political economy of protection in Brazil since 1987”, Working paper
8b, Intal, Buenos Aires, 2004. O autor agradece os comentários ou a ajuda de
VI Comércio Exterior

Dionísio Dias Carneiro, Robert Devlin, Honório Kume, Maurício Mesquita


Moreira e Eustáquio Reis.
O segundo capítulo, “A economia política da integração hemisférica: interes-
ses latino-americanos”, analisa a diversidade de interesses entre diferentes países
latino-americanos quanto à integração hemisférica com base na sua heteroge-
neidade em relação a tamanho do PIB, abertura comercial, proteção, e estrutu-
ra e orientação geográfica do comércio exterior. É uma versão revista do texto
original publicado com o título “The Political Economy of Economic Integration in
Latin America: Latin-American Interests”, no livro organizado por Antoni Esteva-
deordal, Dani Rodrik, Alan M. Taylor e Andrés Velasco, Integrating the Americas: FTAA
and Beyond, publicado em 2004 pelo David Rockfeller Center for Latin American
Studies, Harvard University, Cambridge (Massachusetts). O autor agradece os co-
mentários dos participantes da pré-conferência e conferência “‘FTAA and Beyond:
Prospects for Integration in the Americas”, realizadas em Cambridge (Massa-
chusetts) e em Punta del Este em 31 de maio e 1o de junho e em 15 e 16 de dezem-
bro de 2002, especialmente os de Jeff Schott e Andrés Velasco. Embora seja las-
timável que as negociações da Alca estejam paralisadas, não deixa de ser recon-
fortante lembrar que na conferência em Punta del Este esse artigo foi de longe
o mais pessimista quanto à possibilidade de levar a Alca a bom termo. Nos de-
bates, o economista-chefe para a América Latina de importante instituição mul-
tilateral saiu do seu caminho para prever que a posição brasileira sobre o assunto
evoluiria de forma semelhante à débâcle francesa em 1940, sugerindo que o Brasil
entregaria os pontos na primeira curva. O que já era pouco elegante, por mais
de uma razão, revelou-se muito pouco perspicaz. O autor agradece, também, os
comentários e a ajuda de Marcos Jank, Honório Kume, Eduardo Loyo, Josefina
Monteagudo, Guida Piani e Sandra Rios.
O terceiro capítulo, “A economia política da proteção no Brasil e nos Esta-
dos Unidos”, mapeia os interesses protecionistas e exportadores no Brasil e nos
Estados Unidos. As exportações brasileiras significativas que enfrentam picos
tarifários e direitos antidumping ou que são afetadas por subsídios agrícolas nos
Estados Unidos são: suco de laranja, açúcar de cana, de beterraba e de milho,
fumo, carne de frango, carne bovina, algodão, calçados, caminhões pesados,
manufaturas de ferro e aço, soja e produtos correlatos, tais como carne suína,
afetados indiretamente por subsídios a insumos. As exportações norte-america-
nas relevantes para o Brasil são produtos eletrônicos e computadores, material
de transporte e material elétrico. São examinados cenários alternativos para de-
finir em que áreas geográficas, no Brasil e nos Estados Unidos, estariam concen-
trados os interesses favoráveis a um acordo de livre-comércio bilateral, levando
em conta interesses protecionistas e exportadores. Versão preliminar, em inglês,
foi publicada com o título “The FTAA and the Political Economy of Protection
Introdução VII

in Brazil and the US”, Texto para Discussão 493, Departamento de Economia da
PUC-Rio, janeiro de 2005, e também como Intal, Working Paper 12, Buenos
Aires, 2006. O autor agradece a ajuda com bases de dados de Ricardo Vera. Agra-
dece, também, comentários recebidos em apresentação na embaixada do Brasil
em Washington. Foram utilizadas informações disponíveis até meados de 2004.
O quarto capítulo, “O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas”,
trata da diplomacia econômica brasileira no GATT entre 1947 e 1994, e na OMC
desde 1995. Versão preliminar foi publicada como “O Brasil, o GATT e a OMC:
história e perspectivas” em Política Externa, vol. 9, n. 4, 2001. Existe versão ainda
anterior publicada, em inglês, como “Brazil, the GATT and the WTO”, Texto
para Discussão 392, Departamento de Economia da PUC-Rio, 1998. Essa versão
foi apresentada na conferência “Globalization, State Power and International
Institutions: Brazil in a new age of dependency?”, realizada no Centre for
Brazilian Studies do St Antony’s College, Universidade de Oxford, Reino Uni-
do, em 16 de março de 1999. O texto incorpora versões anteriores publicadas
como “O Brasil e o GATT, 1947-1990” em José Augusto G. de Albuquerque
(org.), Sessenta Anos de Política Externa 1930-1990, v. 2: Diplomacia para o desen-
volvimento. São Paulo: Cultura Editores Associados, 1996, e “O Brasil na Roda-
da Uruguai do GATT: 1982-1993” em Gelson Fonseca Júnior e Sergio Henrique
Nabuco de Castro (orgs.), Temas de Política Externa II, v. 1. São Paulo: IPRI/Paz
e Terra, 1994. O autor agradece a ajuda anônima de diplomatas brasileiros, bem
como a de funcionários do Banco Mundial e da Organização Mundial de Co-
mércio ao longo de muitos anos. Agradece também os comentários ou a ajuda
de Alice R. de P. Abreu, Renato Flôres Jr., Andrew Hurrell, Simone S. Lopes,
Eduardo Loyo e Rogério L.F. Werneck.
O quinto capítulo, “A escolha de ‘políticas industriais’ na América Latina”,
analisa a experiência internacional com relação a políticas industriais, com ên-
fase nas histórias de sucesso, e tenta extrair lições relevantes para a América Latina
com base nessas experiências. Versão preliminar, em inglês, foi publicada com
o título “Which ‘Industrial Policies’ are Meaningful for Latin America?”, Texto
para Discussão 493, Departamento de Economia da PUC-Rio, fevereiro de 2005,
e, também como Intal, Working Paper no.11, Buenos Aires, 2006. O autor agra-
dece a ajuda e os comentários de Alberto Barreix, de Luiz Villela e, especialmen-
te, de Maurício Mesquita Moreira.
A tradução dos ensaios originalmente escritos em inglês é de Fernanda
Rangel de Paiva Abreu, com copidesque de Fátima Barbosa.
1 Liberalização comercial
e economia política
da proteção no Brasil,
de 1987-2002

1. Esgotamento da estratégia de substituição de importações


2. Liberalização comercial
3. Impactos da liberalização comercial
4. Economia política da liberalização comercial de 1988-95 e a volta
do protecionismo após 1994
Apêndice estatístico
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 3

1. Esgotamento da estratégia de substituição de importações

Restrições externas
Durante a Rodada de Tóquio, na década de 1970, os Estados Unidos da Amé-
rica adotaram, pela primeira vez, posição nas negociações multilaterais que
enfatizava a reciprocidade de concessões, em vez da aplicação universal da
cláusula da Nação Mais Favorecida (NMF). Isso explica as tentativas de intro-
duzir códigos específicos que limitariam a NMF a seus signatários, minando
claramente um dos pilares do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio, usualmente
conhecido como General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), que é a não-dis-
criminação entre partes contratantes. Outro desenvolvimento correlato foi a idéia
de “graduação” das economias em desenvolvimento mais avançadas, uma vez al-
cançado determinado patamar de produto interno bruto (PIB) per capita. Essa
idéia ganhou terreno como instrumento adotado pelos Estados Unidos para res-
tringir o que era considerado o papel de “caronas” por parte das economias em
desenvolvimento mais avançadas e pressionar para que fizessem concessões, es-
pecialmente com relação ao acesso a mercados.1
Após o final da década de 1970, a estratégia de negociação norte-americana
baseou-se na tentativa de tratar de forma seletiva produtos diferentes, em con-
traste com a aplicação universal de fórmulas para reduzir a proteção que havia
sido usada em algumas negociações no passado. Os Estados Unidos escolheram,
também, novos temas cuja inclusão no GATT, pensava-se, favoreceria os seus in-
teresses: serviços, aspectos dos direitos de propriedade intelectual relacionados
ao comércio (TRIPs), medidas de investimento relacionadas ao comércio
(TRIMs), e até mesmo, pelo menos temporariamente, “bens de alta tecnologia”,
enquanto os assuntos não-resolvidos nos quais as economias em desenvolvimento
tinham interesse continuavam a ter baixa prioridade nas negociações.
Era natural que o Brasil adotasse política de obstrução no GATT durante a
primeira metade dos anos 80. Afinal, a associação de crescimento rápido a uma
tarifa alta era arraigada em corações e mentes baseada no desempenho da eco-
nomia no longo prazo. À medida que a fragilidade causada pela adoção conti-

3
4 Comércio Exterior

nuada de tal estratégia econômica se tornava mais evidente, porém, era previsí-
vel que acabasse por se refletir em mudanças na política brasileira de comércio
exterior. A transição da posição de obstrução para a de demandeur era inexorável,
pois seria difícil conciliar a posição ativa de obstrucionista (footdragger) em re-
lação aos novos temas com a de demandeur em agricultura. Entre o início da Ro-
dada Uruguai em Punta del Este, em 1986, e a primeira reunião ministerial de-
pois do lançamento da Rodada Uruguai, em 1988, a posição brasileira mudou.
Gradativamente, a ênfase anterior em bloquear negociações sobre novos temas
foi substituída por papel mais ativo em relação à agricultura.
Tal reorientação rumo a políticas mais liberais foi, sobretudo, resultado da
reavaliação do protecionismo dentro do governo, sem vínculos mais profundos
com setores demandantes, quer entre os consumidores de bens de consumo ou
de insumos e bens de capital importados, quer entre exportadores em busca de
concessões para ampliar seu acesso a mercados. Também não houve qualquer
resistência significativa por parte dos setores adversamente afetados, quando a
liberalização comercial foi de fato iniciada, em 1988, ou intensificada, após 1990.
A reorientação da posição brasileira já ficara clara na reunião intermediária
da Rodada Uruguai em Montreal, em 1988, com a adoção de posição mais fle-
xível quanto a novos temas e mais comprometida em relação à liberalização agrí-
cola na qual o Brasil tinha interesse concreto como demandeur. Tanto direta,
como produtor agrícola eficiente, quanto indiretamente, uma vez que a
liberalização agrícola era considerada crucial pela Argentina, país que se torna-
ra prioridade para a política externa brasileira após meados da década de 1980.
A reunião do GATT em Bruxelas, em 1990, marcou a consolidação da transi-
ção brasileira para uma pauta positiva nas negociações, dado o seu papel signi-
ficativo na negociação de temas agrícolas.2
Não havia alternativas claras para a política adotada pelo Brasil. A perda de
credibilidade durante a década de 1980 e início dos anos 90, após prolongadas
dificuldades macroeconômicas que produziram inflação alta e persistente e bai-
xo crescimento, reduziu drasticamente os graus de liberdade para definir e
implementar políticas econômicas externas. Especialmente após a crise externa
que teve início em 1979-80, os temas financeiros tenderam a dominar a pauta
externa brasileira, embora as pressões de organizações financeiras internacionais,
em particular do Fundo Monetário Internacional (FMI), para que a liberalização
comercial fosse implementada tenham sido na verdade bastante comedidas, em
vista da situação da dívida externa. Os Estados Unidos concordaram até com o
adiamento da implementação do compromisso do Brasil de 1979 de desman-
telar seus subsídios à exportação, ilegais do ponto de vista do GATT, que tanto
atrito geraram por ocasião da implementação do código do GATT acordado na
Rodada Tóquio.
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 5

Restrições internas
O esgotamento da industrialização baseada no modelo de substituição de impor-
tações (ISI) como estímulo ao crescimento, devido à redução da penetração das
importações no mercado brasileiro, marcou o final dos anos 70.3 As taxas de cres-
cimento do PIB declinaram substancialmente após 1980. Primeiro, houve pro-
nunciada recessão em 1981-83, mas mesmo a longo prazo o desempenho foi
medíocre, já que os níveis de PIB per capita mal se mantiveram constantes du-
rante os 25 anos seguintes. A já modesta proporção das importações no consu-
mo continuou a declinar, em resposta à desvalorização cambial e aos controles
de importação do início da década de 1980. Em 1984, foi de 4,3% para impor-
tações agregadas de manufaturados (contra 6,8% em 1979) e nos setores mais
expostos à competição estrangeira não ultrapassava 15,7% (indústrias diversas).
Houve queda pronunciada na poupança pública após o segundo choque pe-
trolífero: se comparada ao início da década de 1970, caiu à metade, para 4% do
PIB no final da década, e aproximou-se de zero em 1983-85. A pressão para cortar
investimentos e subsídios governamentais foi intensa. É de certa forma sur-
preendente que em nenhum momento o investimento bruto tenha caído muito
abaixo de 17% do PIB durante a década de 1980, enquanto o PIB per capita per-
manecia estagnado. Parte da explicação é o fato de que o governo foi incapaz
de cortar investimentos de forma racional, ou seja, segundo uma ordenação de
taxas de retorno esperadas para cada projeto, e assim poder concentrar recur-
sos para concluir investimentos de melhor qualidade e congelar o restante. Cortes
generalizados resultaram no atraso da conclusão de praticamente todos os pro-
jetos públicos, com queda das taxas de retorno esperadas de todos os projetos
financiados pelo governo. Os investimentos cuja taxa de retorno já não era muito
alta desde o princípio tornaram-se desastrosos após longo período de cortes or-
çamentários violentos que afetaram a sua conclusão. O investimento privado tam-
bém sofreu com a redução acentuada do nível de atividade e com a estagnação
persistente que se seguiu, mas foi ajustado de maneira mais racional e imediata
à mudança nas perspectivas econômicas. De qualquer modo, a relação entre in-
vestimento e crescimento efetivo da capacidade produtiva tornou-se tênue.
Houve outras razões importantes para o aumento acentuado da relação mar-
ginal capital-produto, em especial durante a segunda metade da década de
1980. Há indícios de aumento significativo no custo dos investimentos em re-
lação ao deflator do PIB após 1986, em parte porque os preços dos bens de ca-
pital domésticos aumentaram substancialmente, com níveis mais baixos de uti-
lização de capacidade e proteção muito alta.
A inflação fora mantida relativamente sob controle durante os anos 70, mas
se acelerou após o segundo choque petrolífero em 1978-79, ultrapassando os
6 Comércio Exterior

100% anuais após 1979, e, em seguida, os 200% após 1984, alcançando pi-
cos de mais de 2.000% em 1990 e 1994 (deflator do PIB), com padrão ex-
tremamente volátil de taxas mensais à medida que fracassavam sucessivos
planos de estabilização. Com o Plano Real de 1993-94, as taxas anuais fo-
ram reduzidas abaixo de 10% após 1995. Maior incerteza com relação à es-
tabilidade das regras de indexação de preços, causada pelos esforços hete-
rodoxos de estabilização após 1986, provocou aumento significativo dos
preços da construção pesada, já que os fornecedores buscavam se proteger
de possíveis perdas futuras em contratos de longo prazo. A exemplo de outros
episódios de hiperinflação, os preços dos bens de capital também tenderam a
aumentar, pois os agentes econômicos buscavam proteger-se da aceleração
inflacionária.4
A confiança cada vez menor no modelo autárquico adotado durante um sé-
culo, aliada às restrições externas, acarretou lenta mudança na atitude em rela-
ção ao protecionismo e abriria espaço para a queda significativa da proteção.

2. Liberalização comercial

Brasil: retardatário na América Latina


A liberalização comercial brasileira começou a ser implementada em 1988, e ocor-
reu em três ondas de redução tarifária: a primeira em 1988-89, quando a tarifa
média nominal de 57,5% (não-ponderada) foi reduzida para 32,1%; a segunda,
mais significativa, em 1991-93, quando a tarifa caiu para 13,5%, acompanhada
de redução acentuada das importantes barreiras não-tarifárias à importação; e a
terceira em 1994, ao se reduzir a tarifa a 11,2%. Após 1994, houve alguma re-
versão da liberalização comercial, com a tarifa nominal média excedendo 15%
em 1997-98.5 A Tabela 1.1 apresenta dados para anos selecionados entre 1987
e 2002. As Tabelas A1.1.A e A1.1.B, no Apêndice estatístico, incluem dados so-
bre todos os anos do período 1987-2002.
O resultado essencial da primeira onda de liberalização comercial de 1988-
89 foi eliminar redundâncias na tarifa.6 A segunda onda aboliu praticamente
todas as barreiras não-tarifárias, particularmente as proibições de importação (a
famosa lista do Anexo C) e as licenças de importação usadas de forma mais ou
menos permanente, desde o final da década de 1940, respaldadas por exceções
previstas no artigo XVIII:b do GATT (restrições justificadas por problemas re-
lativos ao balanço de pagamentos), bem como os chamados regimes especiais de
importação, que regulavam a alocação de cobertura cambial com base em crité-
rios discricionários conjugados a reduções tarifárias. Um cronograma de redu-
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 7

TABELA 1.1. Brasil: tarifas médias por setor, anos selecionados,1987-2002 (%)

Setor 1987 1990 1994 1997 1999 2002


Agropecuária 43,0 5,9 0,2 9,9 9,8 n.d.
Extrativa mineral 22,0 9,6 1,5 6,5 6,2 4,9
Extração de petróleo e carvão 15,6 3,3 0,0 0,0 — 0,0
Minerais não-metálicos 63,8 31,5 9,2 13,7 13,5 12,1
Siderurgia 29,9 14,5 6,3 10,2 10,1 9,0
Metalurgia de não-ferrosos 35,0 17,6 7,6 11,7 11,7 10,4
Outros produtos metalúrgicos 60,8 34,8 14,3 18,9 18,8 17,4
Máquinas e tratores 49,0 37,2 19,0 17,8 16,9 14,3
Material elétrico 65,4 44,1 18,4 19,8 19,0 17,3
Equipamentos eletrônicos 54,1 40,6 19,0 17,9 16,6 12,4
Automóveis, caminhões e ônibus 92,6 78,7 19,9 47,1 30,3 29,9
Peças e outros veículos 61,7 37,4 17,4 18,7 17,9 16,3
Madeira e mobiliário 50,0 25,4 8,8 14,0 14,0 12,6
Celulose, papel e gráfica 59,5 23,6 8,3 14,2 14,2 12,5
Borracha 82,0 46,6 12,1 15,0 14,8 13,5
Elementos químicos 63,0 24,8 8,5 16,7 20,2 12,7
Refino de petróleo 31,6 19,4 5,2 5,4 5,4 8,5
Produtos químicos diversos 25,4 21,8 7,1 10,9 10,8 8,0
Farmacêutica e perfumaria 72,3 31,5 4,6 10,7 10,6 9,4
Artigos de plástico 56,6 39,0 15,7 18,1 17,4 16,1
Têxtil 87,4 31,8 13,2 19,4 19,4 16,5
Vestuário 102,7 51,1 19,4 22,8 22,8 21,4
Calçados 74,1 29,6 13,2 18,0 16,8 14,5
Indústria do café 69,1 28,9 9,8 15,0 15,6 n.d.
Beneficiamento de produtos vegetais 70,3 34,6 10,0 14,8 14,7 13,3
Abate de animais 43,7 19,7 7,3 12,2 12,2 11,1
Indústria de laticínios 69,2 32,7 23,5 21,1 22,0 20,8
Açúcar 77,5 25,7 10,1 19,0 19,0 n.d.
Óleos vegetais 48,5 16,6 8,0 11,4 11,8 10,6
Outros produtos alimentares 73,8 45,0 13,0 18,0 17,9 19,3
Indústrias diversas 53,2 41,6 14,4 16,3 15,6 14,3
Média simples 57,5 30,5 11,2 15,6 15,0 13,5
Média ponderada pelo valor adicionado 54,9 27,2 10,2 13,4 13,2 n.d.
Desvio-padrão 21,3 14,9 5,9 7,6 5,7 n.d.

Fontes: Kume, Piani e Souza (2000) e comunicação de Honório Kume para 1999 e 2002 (4o trimestre). Médias simples
por setor.
8 Comércio Exterior

ções tarifárias foi implementado em 1991-93.7 Finalmente, em 1994, foram fei-


tos ajustes tarifários ao menos parcialmente explicados pela intenção de impor
disciplina mais rígida aos preços domésticos, durante o período inicial de
implementação do Plano Real de estabilização.8
No início da implementação do programa de liberalização, em 1987, os se-
tores mais protegidos, em ordem decrescente, eram vestuário, automóveis, cami-
nhões e ônibus, têxteis, produtos de borracha e açúcar, com tarifas nominais
entre 102,7% e 77,5%. Na outra ponta do espectro estavam minérios, extração
de petróleo, carvão e siderurgia,9 com tarifas entre 15,6% e 29,9% (ver Tabela
1.1). A tarifa média simples era 57,5%. A média simples da tarifa de proteção
efetiva em 1987 era de 77,1%, com pico de 308,1% para automóveis, caminhões
e ônibus. Para cinco outros setores, a taxa nominal era superior a 100% (para ta-
rifas efetivas, ver Tabela 1.3). Para os dados completos das tarifas brasileiras efe-
tivas em 1987-99, ver Tabelas A1.2.A e A1.2.B, no Apêndice estatístico.
Em 1994, depois de completado o programa de 1991-93 e de cortes adicio-
nais efetuados em complementação ao Plano Real, a tarifa média nominal (não-
ponderada) fora reduzida a 11,2% — uma medida melhor da proteção do que
no período anterior, já que as barreiras não-tarifárias se tornaram desprezíveis.
As tarifas nominais mais importantes haviam sido reduzidas a 23,5% para lati-
cínios e mantinham-se em torno de 18%-19% (produtos elétricos, produtos ele-
trônicos, máquinas e tratores, automóveis, caminhões e ônibus) em outros seto-
res relativamente protegidos. A tarifa média efetiva alcançou um vale de 13,6%
em 1994. As tarifas setoriais variavam entre –4,9% (extração de petróleo e car-
vão) e 27,7% (automóveis, caminhões e ônibus). Houve algum aumento no coe-
ficiente de variação tarifária (desvio-padrão dividido pela média), de 0,370 em
1987 para 0,527 em 1994.

TABELA 1.2. Brasil: cronograma de redução tarifária (médias simples), 1991-94 (%)

Definida no início de 1991 Redefinida no início de 1992


1990 32,2 32,2
1991 25,3 25,3
1992 (janeiro) 21,2 21,2
1992 (outubro) 17,1
1993 (janeiro) 17,1
1993 (julho) 14,2
1994 (janeiro) 14,2

Fontes: GATT (1993) e Kume, Piani e Souza (2000), p. 7.


Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 9

TABELA 1.3. Brasil: tarifas efetivas por setor, anos selecionados, 1987-99 (%)

Setor 1987 1990 1994 1995 1999


Agropecuária 45,8 3,0 2,4 7,6 9,8
Extrativa mineral 16,9 6,3 -0,1 0,1 4,1
Extração de petróleo e carvão 8,3 -3,4 -4,9 -2,4 -2,2
Minerais não-metálicos 81,7 38,8 10,5 11,5 15,3
Siderurgia 30,9 15,8 8,8 9,1 14,3
Metalurgia de não-ferrosos 34,4 12,8 7,5 9,2 12,0
Outros produtos metalúrgicos 88,4 51,0 19,7 22,0 24,8
Máquinas e tratores 47,5 41,5 22,4 18,0 17,5
Material elétrico 88,5 62,5 25,8 31,3 23,8
Equipamentos eletrônicos 55,4 44,2 21,7 21,5 16,8
Automóveis, caminhões e ônibus 308,1 351,1 27,7 113,8 89,1
Peças e outros veículos 73,3 44,6 21,8 21,8 19,5
Madeira e mobiliário 53,1 29,4 10,0 11,6 15,2
Celulose, papel e gráfica 65,5 22,6 8,1 9,7 14,8
Borracha 122,4 70,2 15,2 14,9 16,1
Elementos químicos 72,7 25,2 8,7 6,9 23,0
Refino de petróleo 62,9 38,5 7,1 3,4 5,7
Produtos químicos diversos 12,3 29,4 9,2 9,2 12,3
Farmacêutica e perfumaria 91,7 35,8 3,0 7,5 9,8
Artigos de plástico 31,4 50,7 23,3 21,2 20,7
Têxtil 123,1 49,2 20,9 21,9 25,0
Vestuário 117,2 67,0 24,5 23,6 26,1
Calçados 96,9 28,8 15,9 23,9 18,8
Indústria do café 73,7 30,6 10,1 10,2 16,1
Beneficiamento de produtos vegetais 121,6 80,6 17,5 16,4 20,8
Abate de animais 43,6 19,4 7,3 8,3 12,2
Indústria de laticínios 74,1 35,0 24,8 18,6 23,3
Açúcar 83,8 23,9 9,5 16,7 20,0
Óleos vegetais 82,3 20,7 8,5 8,0 12,7
Outros produtos alimentares 118,9 94,5 19,2 20,3 24,1
Indústrias diversas 64,8 58,9 16,9 15,3 16,9
Média simples 77,1 47,7 13,6 17,1 18,7
Média ponderada por valor adicionado 67,8 37,0 12,3 10,4 15,4
Desvio-padrão 53,8 60,6 8,4 19,5 14,6

Fonte: Kume, Piani e Souza (2000).


10 Comércio Exterior

Em resposta às dificuldades no balanço de pagamentos relacionadas à crise


mexicana no final de 1994, houve alguma reversão da liberalização anterior, com
aumento de tarifas, novas barreiras não-tarifárias e salvaguardas. O papel das
ações de antidumping aumentou significativamente e, no final da década de 1990,
o número de iniciativas aproximava-se de vinte por ano, em comparação a uma
ou duas por ano ao término da década de 1980. Salvaguardas e medidas com-
pensatórias de subsídio também foram introduzidas, mas sua importância foi
secundária em termos de montante do comércio afetado.10 Essa reversão da
liberalização afetou principalmente a indústria automotiva, o setor mais prote-
gido em 1999, com tarifa nominal de 30,3% e tarifa efetiva de 89,1%. Nos ou-
tros setores fortemente protegidos, as tarifas nominais e efetivas não ultrapassa-
vam 25%. A tarifa média atingiu um pico de 15,6% em 1997 (Tabela 1.1), mas
em seguida caiu ligeiramente, chegando a 15% em 1999, a 13,5% ao final de
2002 (com exceção dos produtos agrícolas), continuando a declinar levemente
a partir daí. Segundo a Organização Mundial de Comércio (OMC), o valor da
tarifa era de 13,7% em 2000.11 Dados do Banco de Dados da Alca sobre Comércio
e Tarifas nas Américas indicam um pico em 1997 (14,7%), caindo em seguida
para 13,2% em 2002 (ver Tabela 1.4). A taxa média efetiva aumentou de 13,6%
em 1994 para 18,7% em 1999.
Em 1994, os níveis de proteção nominal no Brasil não eram muito diferen-
tes dos correspondentes aos das outras principais economias latino-americanas.
Isso valia não apenas para a Argentina, seu parceiro no projeto de união adua-
neira, mas também para o Chile, a Colômbia e o México (ver Tabela 1.4).12 No
entanto, o Brasil havia demorado a liberalizar seu comércio, movendo-se com
atraso de três a quatro anos em relação a todas essas economias, à exceção da
Colômbia.
A Tarifa Externa Comum do Mercosul (TEC), a ser implementada após 1994,
foi um fator importante para explicar as reduções tarifárias brasileiras em grande
número de produtos afetados por altas tarifas. Até 2001, as tarifas sobre bens
de capital (900 linhas tarifárias), que estavam acima da TEC, convergiriam para
14%. Para produtos de informática e telecomunicações (200 linhas), de 1994 a
2006 as tarifas convergiriam de valores superiores para os 16% da TEC. Havia
também uma lista de até 300 exceções nacionais à TEC (geralmente abaixo da
TEC), que convergiriam até 2001. As tarifas sobre muitos produtos agrícolas
produzidos por parceiros do Brasil, entre os quais o trigo era o mais importan-
te, foram reduzidas.
A formação do Mercosul resultou, por outro lado, em modesta reversão da
significativa liberalização comercial ocorrida na Argentina no início dos anos
90, já que a tarifa média, que caíra abaixo de 10% em março de 1991 (excluin-
do a taxa estatística de 3%), atingiu pico pouco abaixo de 14% em 1995. Isso
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 11

TABELA 1.4. América Latina, principais economias: tarifas médias (não-ponderadas),


1985-2002 (%)

Argentina Brasil Chile Colômbia México


1985 22,8 (fev.) 51,3 26,0 46,4
1986 24,1 51,3 20,0 22,6
1987 57,5 20,0
1988 26,0 (nov.) 39,6 15,0 45,3 10,4
1989 18,3 (dez.) 32,1 15,0 44,6
1990 18,2 (dez.) 30,5 15,0 34,1 13,1
1991 9,5 (mar.)
12,2 (nov.) 23,6 11,0 14,1
1992 12,2 (jan.) 15,7 11,0
1993 13,5 11,0
1994 11,2 11,0 11,8 13,0
1995 10,5 (jan.)
13,9 (após) 12,8 11,0 13,3 13,0
1996 13,0 11,0 11,5 13,0
1997 11,3 14,7 10,8 11,6 15,5
1998 13,5 14,6 10,8 11,6 13,2
1999 13,5 14,3 9,8 11,6 16,2
2000 13,3 14,1 9,0 11,6 16,3
2001 13,4 13,2 8,0 11,6 16,3
2002 13,2 12,3 7,0 11,7 16,4

Fontes: Argentina: 1985-91: GATT (1992b); 1991 (nov.): GATT (1992a); 1992-95: OMC (1999); 1997-2002: Alca, Banco
de Dados sobre Comércio e Tarifas nas Américas. Excluída a taxa estatística anterior a 1998 (de 3% na maior parte
do tempo).
Brasil: 1985-86: Azevedo e Portugal (1998); 1987-96: Kume, Piani e Souza (2000); 1997-2002: Alca, Banco de Dados
sobre Comércio e Tarifas nas Américas.
Chile: 1985-96: Meller (1993) e 1997-2002: Alca, Banco de Dados sobre Comércio e Tarifas nas Américas.
Colômbia: 1985 e 1988: GATT (1990); 1989-91, Ocampo (1993); 1994-95: UNCTAD TRAINS (Trade Analysis and
Information System);1996: OMC (1997c); 1997-2002: Alca, Banco de Dados sobre Comércio e Tarifas nas Américas.
Inclui sobretaxa de importação até sua extinção em 1992.
México: 1986, 1988 e 1990: Ros (1993); 1994-96, OMC (1998), 1997-2002: Alca, Banco de Dados sobre Comércio e
Tarifas nas Américas. A tarifa nominal inclui o equivalente ad valorem de impostos específicos e compostos sobre
produtos contendo açúcar.
12 Comércio Exterior

foi, porém, passageiro, e já em 1997-98 a tarifa média nominal estava próxima


de seu nível mínimo anterior.13 Houve, contudo, importante conseqüência per-
manente, já que as tarifas sobre máquinas e equipamentos de transporte aumen-
taram, enquanto as tarifas sobre bens de consumo (duráveis e não-duráveis) e bens
intermediários, embora temporariamente aumentadas, acabaram reduzidas,14 o
que refletia importante fonte de tensão no Mercosul configurada pela divergên-
cia de interesses argentinos e brasileiros em relação ao nível da tarifa externa
comum sobre bens de capital e produtos de informática e telecomunicações. No
momento em que o Brasil lutava por uma tarifa alta, a fim de proteger a produ-
ção doméstica (e as exportações para a Argentina), a Argentina, que não produ-
zia esses bens, desejava evitar os custos de investimento maiores resultantes de
altos níveis de proteção.
Essa propensão do Brasil a ser retardatário na liberalização comercial tornou-
se de novo clara na segunda metade da década de 1990, em relação ao Chile,
quando uma nova onda de liberalização comercial foi iniciada depois de 1998,
e também em relação ao México, onde, apesar de um aumento da tarifa NMF,
o impacto do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (Nafta) na redu-
ção da proteção foi extremamente significativo em vista da concentração do co-
mércio mexicano com os Estados Unidos. A tarifa colombiana permaneceu es-
tável, e o mesmo aconteceu com a tarifa argentina, refletindo, sobretudo,
evoluções no âmbito do Mercosul e grande quantidade de medidas ad hoc para
compensar, pelo menos em parte, o efeito da insistência em políticas que leva-
ram à supervalorização do peso.

Liberalização comercial e políticas macroeconômicas


A liberalização comercial no Brasil fez parte de um amplo conjunto de reformas
econômicas, incluindo notadamente importante programa de privatização, que,
na sua fase inicial, significou o fim do papel do governo na produção de insu-
mos básicos em setores nos quais exercia posição importante — e, às vezes, do-
minante —, tais como aço e produtos químicos. A participação dos bancos es-
trangeiros no mercado brasileiro aumentou significativamente, embora a entrada
tenha dependido de decisões discricionárias, em geral associadas à privatização
de bancos públicos, na maioria das ocasiões controlados por governos estaduais,
e a bancos privados comprados após intervenção governamental. A segunda onda
de privatizações envolveu a privatização bastante bem-sucedida de todo o setor de
telecomunicações, monopólio governamental desde os anos 60. Boa parte das
empresas de distribuição elétrica também foi privatizada, mas com muito menos
sucesso devido à falta de estrutura regulatória clara. As reformas também afeta-
ram a infra-estrutura estreitamente relacionada ao comércio, como estradas de
ferro, estradas de rodagem e operações portuárias. É importante insistir que gran-
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 13

de parte dos esforços de reforma que envolvem a participação do investimento


direto estrangeiro (IDE) foi de natureza ad hoc: em vez de decorrerem de con-
junto de regras legalmente estabelecidas, evoluíram apenas de políticas discri-
cionárias, e assim não foi possível consolidar um ambiente mais convidativo para
atrair IDE de forma permanente. O mesmo se pode dizer de outros temas, tais
como as políticas que afetaram TRIPs e TRIMs, em relação às quais o Brasil
mostrara ser tradicionalmente avesso às prioridades claramente explicitadas por
negociadores, empresários e políticos das economias desenvolvidas.
Não é fácil distinguir os efeitos da liberalização comercial dos de outras re-
formas. Antes de 1995, no entanto, é provável que a liberalização comercial te-
nha tido um efeito muito mais significativo do que as demais reformas.15 Outro
elemento essencial a ser levado em conta ao se considerar os efeitos da reforma
comercial é o papel das sucessivas políticas macroeconômicas. Um bem-sucedi-
do programa de estabilização foi implementado em 1993. Houve inicialmente
uma apreciação nominal da moeda nacional, seguida por lenta depreciação
nominal, que resultou em substancial sobrevalorização do real em relação ao início
da década de 1990. Entre 1996 e 1998, a taxa de câmbio real voltara ao nível
do início dos anos 70, cerca de 40% abaixo de seu pico após a moratória da dí-
vida do final dos anos 80. Após 1995, e até o final de 1998, os efeitos da rela-
tiva supervalorização do real intensificaram as conseqüências da liberalização
comercial sobre as importações.16 Uma significativa crise no balanço de pagamen-
tos forçou a desvalorização cambial no início de 1999, quando, para surpresa
geral, seu impacto inflacionário foi bastante modesto. Embora não de forma
monotônica, a taxa de câmbio foi gradativamente depreciada até atingir níveis
semelhantes aos do final da década de 1980.
Após 1994, a contrapartida da injeção maciça de IDE foi o rápido crescimen-
to do déficit de conta corrente, que alcançou 4,5% do PIB em 1999, em forte
contraste com a maior parte das décadas de 1980 e 1990, quando menor acesso
aos mercados financeiros mundiais e níveis de IDE irrelevantes, ou negativos,
foram elementos importantes para justificar a ênfase na perseguição de signi-
ficativo superávit de conta corrente como objetivo de política econômica. A
entrada de investimento estrangeiro tornara-se desprezível no começo da dé-
cada de 1980, à medida que a crise econômica se agravava. Com o início da
reforma econômica no começo dos anos 90, a recuperação foi espetacular e
esteve estreitamente relacionada à privatização de ativos públicos. Os fluxos
relativos a IDE aumentaram de US$1,6 bilhão em média em 1990-94 para
US$5,5 bilhões em 1995, e mais de US$30 bilhões em 1999 e 2001. De fato,
no final da década de 1990, o Brasil liderou a lista de economias em desen-
volvimento quanto às entradas de capitais relacionadas a fusões e aquisições
(F&A) correspondentes a privatizações.17 Uma comparação superficial entre as
14 Comércio Exterior

entradas acumuladas de IDE e os valores relacionados de F&A no Brasil de 1995


a 2000 sugere que pelo menos 50% das entradas de IDE são explicadas por F&A.18
O setor de serviços, que no Brasil respondia por 30,8% do estoque de IDE
em 1995, atraiu mais de 86% dos fluxos em 1996-2000, principalmente rela-
cionados a F&A mas também a investimentos novos, de modo que sua partici-
pação no estoque total de IDE em 2000 era de 64%. Os fluxos de IDE para a
indústria caíram para 12,8% do total. A maior parte das entradas de IDE foi para
setores nos quais houvera muito pouco IDE no passado, quer porque fossem
monopólios estatais legais ou de facto, como telecomunicações e eletricidade, ou
devido a barreiras à entrada, como no caso do setor bancário. A participação dos
investimentos na indústria foi reduzida de 66,9% para menos de 34% do esto-
que total de IDE. Após 2000, quando as oportunidades de investimento em ser-
viços se tornaram escassas e o clima econômico se deteriorou, esse desequilíbrio
foi parcialmente revertido: a participação da indústria no total de IDE subiu para
32,5% em 2001 e 40,2% em 2002.19
Embora certamente seja possível afirmar que, a longo prazo, a maior eficiên-
cia na oferta de serviços resultará em aumento da competitividade das exporta-
ções que embutem tais serviços, esse vínculo causal é mais complexo do que no
caso de investimentos na indústria de transformação. O IDE em serviços públi-
cos, por sua vez, pode induzir, em especial nas economias maiores, ao aumen-
to de IDE em atividades industriais em vista da melhoria de condições compe-
titivas propiciada pela rápida expansão dos serviços privatizados.

3. Impactos da liberalização comercial

Penetração de importações
O impacto da liberalização comercial na economia brasileira foi abrangente e
significativo.20 A diminuição da proteção após 1988 levou ao aumento contínuo da
penetração de importações, medida como proporção do consumo aparente. Para
a indústria como um todo foi multiplicada por cinco, de 4,5% em 1989 para
22,5% em 1999, e em seguida diminuiu, respondendo à significativa depreciação
cambial no início de 1999 (Tabelas 1.5.A e 1.5.B).21 O maior aumento nas taxas
de penetração de mercado entre 1989 e 1999 foi relativo a material de transporte
e a outros bens de capital, com taxas multiplicadas por 10,3 e 5,8, respectiva-
mente. As taxas de penetração para bens intermediários menos sofisticados e bens
de consumo duráveis também aumentaram mais de cinco vezes no período.
Um critério alternativo para a medição do aumento da penetração é a dife-
rença absoluta entre suas taxas no início e no final do período de referência.
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 15

TABELA 1.5.A Brasil: relação importações-consumo aparente, anos selecionados,


1989-2000 (%)

Setores classificados por categoria de uso 1989 1994 1998 1999 2000
Bens de consumo não-duráveis 2,6 4,4 8,2 10,3 9,1
Moagem de trigo 12,5 37,2 34,5 38,5 38,8
Indústria farmacêutica 6,9 11,4 14,5 21,3 19,4
Outras indústrias têxteis 1,0 2,8 13,1 15,3 14,4
Conservação de frutas e vegetais, incluindo sucos 2,3 7,2 9,9 12,8 11,5
Resfriamento e preparação do leite e laticínios 4,3 3,8 6,3 8,3 6,2
Artigos de material plástico 0,5 2,7 6,1 7,9 6,8
Artigos do vestuário e acessórios 0,3 1,0 7,7 7,5 6,4
Outras indústrias alimentares 3,0 4,0 7,6 7,4 6,5
Calçados 0,4 3,2 9,5 15,8 27,0
Indústria de perfumaria, sabões e velas 1,6 2,6 5,7 6,4 6,2
Indústria de bebidas 3,5 3,9 4,9 5,7 5,4
Refino de óleo vegetais 1,3 3,7 6,6 4,6 5,5
Abate de animais e preparação de carnes 8,4 3,3 5,5 4,3 4,8
Fabricação de alimentos para animais 0,3 0,7 1,5 1,7 1,5
Indústria do fumo 0,1 1,1 2,7 1,6 2,4
Indústria do café 0,0 0,0 0,1 0,1 0,2
Indústria do açúcar 0,0 0,4 0,0 0,1 0,1
Abate e preparação de aves 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0
Bens de consumo duráveis 7,8 12,3 26,4 37,9 42,1
Fabricação de outros veículos 18,8 23,6 46,5 64,5 111,4
Aparelhos e equipamentos elétricos, incluindo 3,8 8,1 15,4 20,9 17,5
eletrodomésticos e máquinas de escritório
Aparelhos receptores de TV, rádio e equip. de som 4,9 11,4 14,0 18,0 16,2
Bens intermediários 2,2 7,5 10,4 12,7 14,4
Celulose e pasta mecânica 10,3 9,6 24,3 50,3 38,9
Vidro e artigos de vidro 4,0 9,0 15,1 18,8 19,9
Refino de petróleo 3,1 11,2 12,1 14,9 17,9
Indústria da madeira 1,2 3,9 15,0 246,4 52,5
Papel, papelão e artefatos de papel 1,4 5,1 11,1 9,5 8,2
Outros produtos de minerais não-metálicos 1,8 2,8 5,8 7,2 6,1
Peças e estruturas de cimento, concreto e fibrocimento 0,1 0,6 1,6 1,8 1,8
Cimento e clinquer 0,3 0,6 0,9 0,6 0,5

Fonte: Moreira e Puga (2001).


16 Comércio Exterior

TABELA 1.5.B Brasil: relação importações-consumo aparente, anos selecionados,


1989-2000 (%)

Setores classificados por categoria de uso 1989 1994 1998 1999 2000
Bens intermediários elaborados 5,2 12,2 20,7 23,5 21,9
Elementos químicos não-petroquímicos ou 41,4 39,5 57,9 63,1 54,4
carboquímicos
Resinas, fibras e elastômeros 6,3 16,1 32,6 34,6 32,1
Condutores e outros materiais elétricos excl. 8,8 17,7 26,5 33,0 32,9
para veículos
Adubos, fertilizantes e corretivos de solo 9,8 19,4 26,9 29,5 34,6
Metalurgia de não-ferrosos 8,0 16,1 27,0 33,0 29,6
Indústria da borracha 4,8 11,4 22,2 21,5 19,9
Fiação e tecelagem de fibras artificiais ou 0,8 10,5 17,7 20,2 23,2
sintéticas
Produtos químicos diversos 5,7 9,9 15,1 18,2 15,3
Beneficiamento, fiação e tecelagem de fibras 3,5 13,1 18,1 17,1 15,1
naturais
Outros produtos metalúrgicos 1,5 4,4 11,5 11,8 10,7
Petroquímica básica e intermediária 4,0 8,8 9,8 10,9 11,5
Siderurgia 1,9 3,8 8,8 8,0 8,0
Laminados plásticos 0,2 2,4 5,0 6,1 6,3
Fundidos e forjados de aço 0,5 1,0 6,2 5,1 4,3
Bens de capital 11,4 28,0 56,9 67,4 66,2
Material e aparelhos eletrônicos e de 11,6 33,5 65,9 81,0 95,9
comunicação
Máquinas, equipamentos e instalações, incl. 13,3 30,0 56,9 62,6 52,5
peças e acessórios
Equipamentos para produção e distribuição de
energia elétrica 8,2 15,0 43,4 54,7 46,9
Tratores e máquinas rodoviárias, incl. peças 1,7 5,5 24,3 34,1 20,2
e componentes
Equipamentos de transporte 2,1 11,6 22,4 21,9 20,4
Motores e peças para veículos 6,0 18,0 34,7 37,9 40,2
Automóveis, caminhões e ônibus 0,0 8,7 17,5 14,5 11,8
Total da indústria 4,5 10,6 19,1 22,5 21,6

Fonte: Moreira e Puga (2001).


Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 17

Desse ponto de vista, os setores mais afetados foram os de bens de capital (com
exceção de equipamentos de transporte) e bens de consumo duráveis, com ex-
pansão de taxas de penetração de respectivamente 54,8% e 34,3% entre 1989 e
1999. A maior parte das taxas de expansão de penetração mais significativas ocor-
reu no setor de bens de capital. Em quase todos os casos, foi superior a 20%, e
atingiu mais de 40% em setores produtores de equipamentos eletrônicos e de
comunicações, máquinas, equipamentos elétricos e outros veículos, com um
pico de quase 70% para produtos eletrônicos e de comunicações. No setor de
tratores e máquinas rodoviárias, a penetração aumentou de 1,7% para 34,1%;
na produção de automóveis, caminhões e ônibus, de 0% para 17,5% em 1998
apesar da reversão da liberalização. No setor de motores e peças para veículos,
cresceu de 6% para 40,2% (em 2000). Em muitos setores produtores de bens in-
termediários mais elaborados, a expansão ultrapassou 20%.22

Produtividade
Houve muitas tentativas de medir o impacto da liberalização comercial na produ-
tividade brasileira. Estimou-se que o impacto da liberalização generalizada das po-
líticas econômicas teve como conseqüência o aumento da produtividade total dos
fatores de 58% entre 1990 e 1994, dos quais cerca de 56% podem ser relaciona-
dos à remoção de barreiras não-tarifárias e à redução de tarifas.23 Resultados mais
desagregados mostram uma forte relação entre o aumento da produtividade da
mão-de-obra e a produtividade total dos fatores, e maior abertura medida por va-
riáveis como proteção nominal, efetiva e relação importação-PIB.24 Segundo estudo
com base em amostra de empresas de médio e grande portes no Brasil, entre 1986
e 1998, a produtividade total dos fatores foi favoravelmente afetada pelo impulso
competitivo relacionado à maior penetração de importações. Os resultados indi-
cam que cada aumento de 1% na penetração das importações aumentaria a pro-
dutividade total dos fatores em 0,3%,25 resultado confirmado para amostra ainda
maior de empresas brasileiras no período entre 1996 e 2000: cada aumento de 1%
na penetração das importações elevava a produtividade total dos fatores em 0,1%,
e cada redução de 1% nas tarifas aumentava a produtividade total dos fatores em
mais 0,1%.26

Efeitos distributivos
Indícios dos efeitos da liberalização comercial sobre a distribuição de renda são
menos claros. Alguns estudos não conseguiram encontrar relação simples entre
liberalização comercial e diminuição na desigualdade de renda no Brasil.27 Ou-
tros verificaram que não existem vínculos estreitos entre redução tarifária, mu-
danças na estrutura salarial da indústria e mudanças na desigualdade de renda.28
Entretanto, a valorização crescente do trabalho qualificado no Brasil é explicada,
18 Comércio Exterior

principalmente, por fatores como mudança tecnológica com ênfase em qualifi-


cações específicas, em parte estimuladas pela liberalização comercial. Se a rela-
ção entre importações e consumo doméstico tivesse permanecido constante en-
tre 1990 e 1997, o número de empregos na economia teria aumentado cerca de
um milhão ou 1,7% do número total de pessoas empregadas. O maior impacto
da liberalização comercial foi sobre o emprego na indústria de transformação,
que caiu 7,2% devido à abertura da economia.29 Houve mudanças estruturais sig-
nificativas nos parâmetros de modelos de emprego de ajuste parcial, caso se com-
parem os períodos anterior e posterior à liberalização comercial. Depois da
liberalização, o ajuste foi mais veloz, e as elasticidades do emprego com relação
à produção industrial e aos custos reais do trabalho, mais altas.30

Preços de insumos e bens de capital importados


No tocante às empresas, pesquisas revelaram que o acesso facilitado a equipamen-
tos estrangeiros e produtos intermediários importados entre 1986 e 1998 teve
impacto extremamente limitado sobre a produtividade total dos fatores. Conje-
turou-se que tal fato ocorreu devido à defasagem relacionada ao “efeito de apren-
dizado, às complementaridades dos fatores de produção e à reorganização da
produção”. 31 Esse resultado foi confirmado para 1996-2000.32
Mesmo que os preços mais baixos dos bens de capital — que foram, ao me-
nos em parte, resultado da liberalização comercial — pareçam ter tido impacto
muito limitado na produtividade total dos fatores, tiveram efeitos muito signifi-
cativos na redução dos custos de investimento. É possível comparar a evolução
dos custos brutos de formação bruta de capital fixa à do deflator do PIB (Ta-
bela 1.6). Esses custos atingiram seu ápice em 1989-90, quando os preços tanto
de máquinas e equipamentos quanto da construção aumentaram significativamen-
te, resultado de uma combinação de fatores: restrições de oferta em economia
muito fechada e estagnada, políticas de preços de empreiteiros de obras públi-
cas em busca de proteção contra a inflação, aumento da demanda por ativos reais
provocada pela aceleração da inflação. A reversão, em 1999, de parte da signi-
ficativa queda anterior nos custos das máquinas e equipamentos está relaciona-
da ao aumento dos custos de importação após a grande desvalorização cambial
nesse ano.33
O impacto da hiperinflação nos preços relativos de bens de capital foi estu-
dado para pelo menos dois episódios: a Alemanha após a Primeira Guerra Mun-
dial (1920-23) e a China após a Segunda Guerra Mundial (1946-49).34 No pri-
meiro caso, o preço dos bens de capital (preços por atacado) em relação aos bens
de consumo aumentou 65,8% entre abril de 1920 e novembro de 1922, caindo
em seguida 23,2% até julho de 1923. Na China, o preço dos bens de capital au-
mentou 112,8% entre março de 1946 e dezembro de 1948, caindo depois 18%
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 19

TABELA 1.6. Brasil: preços relativos de construção, máquinas e equipamentos e


formação de capital e deflator do PIB e investimentos em máquinas e equipamentos
como % do PIB, 1970-98 (1990=100)

Razão entre Razão entre Razão entre Investimento em


custos de custos de custos relativos máquinas e
construção e máquinas e à formação bruta equipamentos
deflator do PIB equipamentos e de capital fixo e como % do PIB
deflator do PIB deflator do PIB (preços correntes)
1970 68,4 51,8 65,0 7,7
1980 79,6 59,2 71,3 8,1
1985 83,9 64,4 78,1 5,3
1990 100,0 100,0 100,0 7,0
1991 94,1 92,3 92,9 5,2
1992 102,9 87,6 100,7 4,9
1993 108,9 84,4 104,0 4,7
1994 110,9 77,5 103,7 5,6
1995 109,5 69,7 99,7 5,9
1996 107,9 61,7 94,8 4,9
1997 107,2 57,7 92,4 4,9
1998 107,0 57,0 92,2 4,6
1999 107,5 67,6 96,9 4,3

Fonte: Baseado em Reis et al. (2002).

até março de 1949. Foram encontrados indícios de impactos significativos, de


curto e de longo prazo, do aumento da oferta de moeda sobre os preços dos bens
de capital em relação a bens de consumo.
O caso do Brasil não é exatamente comparável ao da Alemanha e ao da Chi-
na. Não se pode falar em período de hiperinflação clara e bem definida, como nos
casos alemão e chinês, dado que houve de fato uma seqüência de episódios de
significativa desaceleração e aceleração inflacionária entre 1980 e 1994. As taxas
de inflação mensais, para qualquer período mais longo, foram mais baixas do
que na Alemanha e na China. E no Brasil havia regras de indexação que resul-
taram em menor pressão de aumento dos preços relativos dos bens de capital.
A redução acentuada nos preços relativos das máquinas e dos equipamentos
após 1990, no Brasil, deveu-se, provavelmente, à combinação da liberalização
comercial posterior a 1990 com a redução da taxa de inflação após 1993 (Tabe-
la 1.6).35 Se os preços tivessem permanecido em seu nível de 1990, em 1998 o
investimento de 4,6% do PIB em máquinas e equipamentos (preços correntes)
20 Comércio Exterior

teria exigido 8% do PIB para criar a mesma capacidade produtiva. Em termos de


redução de custos de investimento, o impacto instantâneo da liberalização co-
mercial, aliado à estabilização dos preços, foi portanto da ordem de 3,4% do PIB.
Em 1993, já havia ocorrido queda considerável dos preços relativos dos bens
de capital, e é razoável supor que o impacto total da redução tarifária levasse al-
gum tempo para ser repassado integralmente aos preços. Ainda que, de forma
conservadora, a queda nos custos de máquinas e equipamentos entre 1990 e 1993
seja atribuída apenas à liberalização comercial, enquanto a queda entre 1994 e
1998 seria explicada apenas pelo fim da inflação alta e/ou pela política cambial,
a redução acumulada nos custos de investimento entre 1991 e 1994 teria sido
equivalente, na média, a mais de 0,8% do PIB médio anual entre 1990 e 1998,
mesmo sem levar em conta os efeitos dinâmicos. A questão de quais teriam sido
as conseqüências econômicas abrangentes de cenário contrafactual sem liberalização
comercial deve permanecer sem resposta precisa, uma vez que isso dependeria
crucialmente de pressuposições discricionárias sobre ajustes em outras políticas
econômicas. É razoável, no entanto, imaginar que resultasse em alguma combi-
nação entre redução significativa de investimentos e conseqüente surgimento de
gargalos de oferta, produção de bens de capital persistentemente ineficiente e
apropriação continuada de rendas da escassez pelos produtores domésticos de
bens de capital mais eficientes. O desempenho quanto ao crescimento, a partir
do início dos anos 90, teria sido muito provavelmente ainda pior do que na ver-
dade foi. Ou seja, em vez de estagnar entre 1980 e o final dos anos 90, o PIB
per capita brasileiro poderia ter caído.36

4. Economia política da liberalização comercial de 1988-95


e a volta do protecionismo após 1994
Durante longo período, a partir do início dos anos 60, o Brasil não teve gover-
no democrático. Somente em 1990, depois de um hiato de trinta anos, o presi-
dente seria novamente eleito por voto popular. Entre o golpe militar, em 1964,
e 1985, as políticas comerciais e industriais foram decididas e implementadas
de forma extremamente centralizada. Havia, com certeza, espaço para pressões
do setor privado, mas todo o processo era limitado por firmes diretrizes estabe-
lecidas com relação a direito de estabelecimento de IDE, acordos de divisão de
mercados e regras que condicionavam a entrada de IDE a joint-ventures com
empresas nacionais e com o governo. As políticas comercial e industrial após o
golpe, a despeito de muitas afirmações em contrário, caracterizaram a estraté-
gia econômica como apenas ligeiramente diferente da que marcou o período an-
terior. Ainda se tratava de “escolha de vencedores”, mesmo se com instrumen-
tos adicionais, tais como subsídios à exportação — além de créditos subsidiados,
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 21

isenções tarifárias, licenças de importação —, somada a maior responsabilida-


de macroeconômica e menor viés antiexportador quando comparada à estraté-
gia anterior.
As restrições domésticas e externas à adoção continuada de estratégia econô-
mica baseada em ISI foram consideradas na Seção 1 deste capítulo. A estagna-
ção econômica, o desenvolvimento das negociações do GATT e vínculos mais
estreitos com a Argentina, por mais importantes que sejam, não são condições
suficientes para explicar por que a liberalização comercial se tornou uma das
políticas mais importantes do novo governo em 1990 e como foi possível ven-
cer a resistência de interesses protecionistas fortemente entrincheirados. A renún-
cia forçada do presidente Collor, em 1992, para evitar um impeachment por
corrupção, não deve obscurecer o fato de que sua eleição, em 1989, trouxe im-
portantes mudanças modernizadoras nas tradicionais políticas econômicas bra-
sileiras, persistentemente baseadas em intervenção e proteção estatais maciças.
Conforme se viu, a extensa liberalização comercial foi acompanhada por outras
reformas estruturais, como a privatização de empresas estatais.
A economia política desse episódio de liberalização comercial decorreu da
natureza da eleição presidencial direta de 1989. A vitória de um candidato popu-
lista praticamente desconhecido, originário do Nordeste, contra o establishment
político, formado tanto pelos conservadores, que haviam apoiado os militares no poder,
quanto pela oposição convencional, que os enfrentara, representou um terremoto
político. Mais importante, talvez, foi a derrota de candidatos que representavam
ou poderiam ter representado industriais ou sindicatos, ambos a favor da manu-
tenção da proteção contra importações.37 A mensagem populista que sustentou
a campanha vitoriosa enfatizava o fim dos abusos relacionados à intervenção
governamental, de modo que a liberalização comercial era apenas parte de pro-
grama de liberalização mais extenso.
À significativa liberalização comercial brasileira seguiu-se, em alguns setores,
reversão temporária após 1994. Isso ocorreu depois do choque de balanço de
pagamentos que acompanhou a crise mexicana no final de 1994. No nível mais
óbvio de análise, fica claro que a distribuição de influência política entre os di-
versos setores industriais afetados pela liberalização comercial era muito desigual,
o que explica as diferentes respostas às tensões relacionadas à liberalização co-
mercial acelerada do período anterior. O clima político em torno das eleições
de 1994 foi sem dúvida menos mercurial do que o de 1989, e os dois principais
candidatos na disputa vinham de São Paulo, ambos com históricos legítimos de
oposição ao regime militar. Os vínculos diretos ou potenciais de seus partidos
com interesses estabelecidos de ISI eram bem conhecidos. Depois da vitória
de Fernando Henrique Cardoso nas eleições de 1994 houve clara mobilização de
importantes políticos na coalizão do governo que representavam São Paulo e os
22 Comércio Exterior

interesses protecionistas quanto à política comercial. A reversão mais evidente


da política anterior envolveu a adoção de regime especial para a indústria
automotiva que elevou os níveis das tarifas efetivas de 27,5% para 113,8% entre
1994 e 1995, até o pico de 217,5% em 1996. A taxa de tarifa efetiva média au-
mentou modestamente, de 13,6% em 1994 para 17,1% em 1995, e 18,7% em
1999 (Tabelas 1.3 e A1.2.B).
Na esteira de sucessivas crises macroeconômicas na Argentina e no Brasil na
segunda metade dos anos 90, os acordos estabelecidos em 1994 no Tratado
de Ouro Preto foram modificados em várias ocasiões, o que afetou não só as
listas de exceções nacionais à TEC do Mercosul, mas também as incluídas no
Regime de Adequação Final da TEC, que continha produtos sensíveis excluídos
de isenção tarifária. A resistência crescente dos parceiros do Mercosul ao au-
mento de suas tarifas sobre bens de capital, decidido em 1994, acarretou nume-
rosas exceções à TEC, e tendeu a servir de justificativa para a falta de compro-
misso do Brasil com o processo de convergência a longo prazo acordado no
início do Mercosul.
O regime automotivo foi iniciado com aumento da proteção nominal sobre
os automóveis, de 20% no final de 1994 a 70% em meados de 1995, e seguido
pela imposição de quotas de importação com base no artigo XVIII:b do GATT
1994. Quando essa decisão não obteve aprovação na OMC, criou-se regime es-
pecial, que permitia reduções significativas nas tarifas de importação sobre veí-
culos e bens de capital importados por empresas instaladas no Brasil, desde que
estas cumprissem determinados pré-requisitos de exportação e relativos a índi-
ce mínimo de nacionalização. As tarifas de importação sobre peças foram redu-
zidas drasticamente com significativo aumento das tarifas efetivas. A legalidade
junto à OMC apoiava-se na posição de “carona” do Brasil quanto às políticas
automotivas argentinas, notificadas na criação da OMC. A justificativa para tais
medidas era o objetivo de se atingir equilíbrio na balança comercial das empresas,
o que marcava claro retorno a políticas intervencionistas semelhantes às típicas
das décadas de 1950 ou 1970. É de surpreender que esses objetivos mercantilistas
quanto ao balanço de pagamentos nem sequer levassem em conta as relações
interindustriais: a avaliação de “conteúdo importado” baseava-se em valor da
produção e não em valor adicionado. Como paliativo, foi criada quota tarifária
destinada a fornecedores considerados insuficientemente contemplados pelo
regime automotivo, dado que sua produção não era doméstica.38
A reversão da liberalização comercial não se limitou à indústria automotiva,
exemplo clássico de setor cujos interesses são protegidos por influência políti-
ca. No caso dos produtos agrícolas, da indústria açucareira, do aço e de outros
produtos metalúrgicos, químicos e farmacêuticos, da celulose e dos produtos
de papel, e dos têxteis, houve reversão da liberalização comercial. Tal reversão,
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 23

porém, era muito mais limitada e temporária, se medida pelos níveis tarifários, em-
bora as taxas de penetração de importações não tenham caído (Tabelas 1.5.A e 1.5.B).
Existem fortes evidências qualitativas dos vínculos entre evolução da penetra-
ção de importações e estrutura da proteção. Quando o avanço foi mais signifi-
cativo no passado recente, os interesses protecionistas tenderam a reagir de modo
mais decisivo. A concentração na produção é, provavelmente, variável significa-
tiva na explicação do nível de proteção, com base nos argumentos tradicionais
relativos à concentração de interesses. É também possível que as variações tari-
fárias efetivas tenham sido mais relevantes do que as variações tarifárias nomi-
nais. Poder de mercado serviria de base não apenas para obter mais proteção para
bens finais, mas também para reduzir a proteção sobre partes e componentes.39
A literatura sobre a economia política da proteção segue duas tradições.
Uma delas ressalta a importância de grupos industriais restritos: “interesses
especiais”. A outra concentra a atenção em interesses relacionados a fatores
de produção ou “interesses de classe”. A mobilidade interindustrial dos fa-
tores de produção desempenha papel crucial para determinar se os efeitos do
comércio e da política comercial sobre a renda acarretam conflitos baseados
em discrepância de “interesses especiais” ou de “interesses de classe”. Caso
os fatores de produção tenham mobilidade entre diferentes indústrias, os efei-
tos do comércio tenderão a fazer com que os proprietários de diferentes fa-
tores da produção se oponham uns aos outros em todas as indústrias (capi-
tal versus trabalho, por exemplo). Já com fatores imóveis, os efeitos do
comércio levarão os proprietários do mesmo fator em diferentes indústrias a
se oporem uns aos outros.40 Quanto maior a heterogeneidade das taxas de
retorno de fatores entre diferentes indústrias, menor a mobilidade dos fato-
res, e vice-versa. Essa heterogeneidade pode ser medida por coeficientes de
variação (desvio-padrão dividido pela média) em diferentes indústrias em de-
terminada data: quanto maior o coeficiente de variação, menor a mobilida-
de de fatores.41
Em muitas experiências nacionais, a economia política da proteção tendeu
mais recentemente a concentrar-se no conflito entre “interesses especiais”. Isso
contrasta com o conflito “baseado em classes” entre organizações — por exem-
plo, partidos que representam capital e trabalho — com visões opostas sobre o
nível de proteção, típico do final do século XIX. Nos Estados Unidos, uma maior
mobilidade de fatores entre 1870 e, digamos, 1919, levou a apoio quase unâni-
me às altas tarifas por parte dos republicanos e à oposição por parte dos demo-
cratas, durante período em que a economia política da proteção era claramente
baseada em fatores ou em classes. Tais graus de coesão de classe jamais haviam
sido vistos antes de 1870, nem o seriam novamente após 1945, quando a opo-
sição de “interesses especiais” era a regra.42 Há evidência de que, para diversas
24 Comércio Exterior

economias desenvolvidas, a tendência a longo prazo foi o aumento da mobili-


dade dos fatores por todo o século XIX, atingindo seu ápice no início do sécu-
lo XX, seguindo-se queda contínua nesse mesmo século.43 É possível mostrar,
usando dados sobre salários e lucros (ou medidas similares), que a hipótese de
uma curva em U a longo prazo dos retornos sobre capital e trabalho se confir-
ma no caso dos Estados Unidos, do Reino Unido, do Canadá e da Austrália,
sendo os resultados menos conclusivos no caso da França e da Suécia.
O uso dessa metodologia para economias em desenvolvimento poderia, a
princípio, ser prejudicado por dificuldades relacionadas à disponibilidade de
dados. A hipótese também precisa ser ajustada para levar em conta os
descompassos tecnológicos que caracterizam a ISI, em comparação com a indus-
trialização das economias mais maduras. No caso do Brasil, porém, tais dificul-
dades parecem ser menos importantes, já que, conforme foi visto, a economia
política da proteção, pelo menos até a década de 1930, foi dominada pelo fato
de que o país tinha poder de barganha no mercado mundial de café. A oposi-
ção à tarifa concentrava-se principalmente nos grupos consumidores de impor-
tados, que não eram, como os produtores de café, parcialmente compensados
pelos altos preços de exportação. Esses grupos incluíam tanto os exportadores
de outras commodities, à exceção do café, quanto a classe média urbana. O inte-
resse no Brasil, portanto, deve concentrar-se no período em que é provável a
redução da mobilidade de fatores.
A Tabela 1.7 e as Figuras 1.1 e 1.2 incluem os coeficientes de variação na in-
dústria brasileira, no período 1919-2000, calculados para duas medidas relacio-
nadas ao retorno a fatores de produção por setor: salários médios e lucros por
trabalhador. Dados censitários estão disponíveis para 1919-85. Para 1990-2000,
a fonte é uma pesquisa industrial anual cada vez mais abrangente. Houve, por-
tanto, quebra metodológica entre 1985 e 1990. Os coeficientes de variação com-
putados condizem com o esperado. Os que correspondem aos salários médios
aumentam ligeiramente a partir de 1919, com exceção da quebra 1985-90. Re-
sultados com uma curva em forma de U, do tipo encontrado por Hiscox, tam-
bém são obtidos para os lucros por trabalhador, com a especificidade decrescente
no uso do capital até 1949, revertida posteriormente. Os dados sobre lucro por
trabalhador foram obtidos residualmente, deduzindo-se os salários pagos e os
insumos comprados dos valores de produção. Evidências de especificidade cada
vez maior no uso de fatores nos setores industriais, após 1949, são uma indica-
ção da importância crescente na economia política da proteção das coalizões
estreitas definidas em bases setoriais.
Hiscox usou estatísticas de votos referentes à legislação comercial no Congres-
so norte-americano para caracterizar o grau de coesão de votos segundo linhas
partidárias. Infelizmente, no caso da maioria dos países em desenvolvimento, tal
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 25

TABELA 1.7. Brasil: coeficientes de variação de salários médios e dos lucros por
trabalhador em diferentes setores industriais, 1919-2000*

Salários médios Lucros por trabalhador


CV-9 CV-19 CV-22 CV-22 CV-9 CV-19 CV-22 CV-22
Censo Censo Censo Pesquisa Censo Censo Censo Pesquisa
industrial industrial
1919 0,157 1,778
1939 0,179 0,225 0,533 0,627
1949 0,235 0,254 0,480 0,478
1959 0,234 0,512
1970 0,325 0,631
1975 0,301 0,760
1980 0,342 0,776
1985 0,516 0,975
1990 0,324 0,644
1995 0,394 0,581
2000 0,488 0,953

* CV-9 refere-se a nove setores definidos pelo Censo de 1919; CV-19 aos 19 setores definidos no Censo de 1939; e
CV-22 aos 22 setores definidos no Censo de 1949 e na Pesquisa Industrial.
Fontes: IBGE (1990) e pesquisa industrial anual no site do IBGE.

exercício é impraticável devido à falta de continuidade de governos democráticos


e, também, ao papel pouco importante do parlamento na definição das políti-
cas comerciais. Na maioria dos casos, ainda que durante períodos de governo
totalmente democrático, o Congresso se limita a referendar automaticamente os
resultados de negociações internacionais conduzidas pelo poder executivo.
No Brasil, mesmo com a volta do governo democrático na segunda metade
da década de 1980, o governo provou ser mau representante de interesses não-
representados de forma direta — ou, simplesmente, não-representados — no pro-
cesso decisório relacionado a políticas comerciais e industriais. A idéia de que
a tomada de decisão quanto a políticas deveria ser organizada setorialmente, em
“câmaras” especializadas (câmaras setoriais), era calcada em raciocínio sim-
plista, que procurava ressaltar as virtudes da “democracia” e da negociação. Em
sua época de ouro, essas câmaras envolviam a representação, em bases setoriais,
de agências governamentais, produtores domésticos e sindicatos. Supunha-se que
esse fosse o arranjo institucional mais adequado para negociar preços, salários,
políticas comerciais e industriais. No nível do debate público, não se pode di-
zer que tenha havido melhora substantiva em relação aos processos decisórios,
26 Comércio Exterior

0,6

0,5
Coeficiente de variação

0,4

0,3

0,2

0,1

0,0
1900 1920 1940 1960 1980 2000 2020

Censo 1919-39 Censo 1939-49

Censo 1949-85 Pesquisa industrial 1990-2000

Figura 1.1. Brasil: coeficientes de variação de salários médios nos setores industriais, 1919-2000

2,0
1,8
1,6
Coeficiente de variação

1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
1900 1920 1940 1960 1980 2000 2020

Censo 1919-39 Censo 1939-49

Censo 1949-85 Pesquisa industrial 1990-2000

Figura 1.2. Brasil: coeficientes de variação de lucros por trabalhador em setores industriais, 1919-2000
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 27

extremamente obscuros, adotados até meados da década de 1980. A diferença


em relação ao passado — além, é claro, de maior transparência aparente — era
que os sindicatos eram excluídos de tais negociações antes de meados dos anos
80. Contribuintes e consumidores, que geralmente pagavam a conta, continua-
ram excluídos, e eram representados muito imperfeitamente pelo governo. As câ-
maras setoriais agiram de forma intermitente na discussão e na definição das po-
líticas comerciais e industriais, em especial quanto aos setores automotivo, têxtil
e de brinquedos. Seu papel foi importante no processo de reversão da libe-
ralização comercial.44 Esse arranjo, que teve importância considerável entre o final
da década de 1980 e meados da década de 1990, encaixa-se bem com as evi-
dências da preponderância de interesses definidos para cada indústria que re-
sulta da crescente especificidade no uso de fatores em diferentes setores indus-
triais, discutida anteriormente.
28 Comércio Exterior

Apêndice estatístico

TABELA A1.1.A Brasil: tarifas nominais por setor, 1987-93 (%)

Setor 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993


Agropecuária 43,0 17 6 5,9 5,1 3,9 3,5
Extrativa mineral 22 19,7 9,9 9,6 5,1 1,7 1,7
Extração de petróleo e carvão 15,6 5,6 1,9 3,3 1,7 0,6 0
Minerais não-metálicos 63,8 39,2 32,3 31,5 19,6 11,8 10,7
Siderurgia 29,9 29 15,4 14,5 10,3 7 5,8
Metalurgia de não-ferrosos 35 30,6 18,4 17,6 13 8,2 7,4
Outros produtos metalúrgicos 60,8 45,8 34 34,8 27,6 19,9 16,3
Máquinas e tratores 49 46,8 38,8 37,2 28,5 20,2 19,1
Material elétrico 65,4 50 41,2 44,1 35,2 23,5 18,8
Equipamentos eletrônicos 54,1 48,6 39,4 40,6 35,2 24,3 20,7
Automóveis, caminhões e ônibus 92,6 65 65 78,7 58,7 39 34
Peças e outros veículos 61,7 42,8 38 37,4 29,9 20,8 17,9
Madeira e mobiliário 50 30,3 25,8 25,4 16,4 9,8 9,5
Celulose, papel e gráfica 59,5 32,1 24,3 23,6 13,4 9,5 9,3
Borracha 82 49,3 47,6 46,6 34,8 20,6 14,9
Elementos químicos 63 31,4 26,1 24,8 18,4 14,2 12,4
Refino de petróleo 31,6 33,8 21,2 19,4 14,1 9,9 9,5
Produtos químicos diversos 25,4 34,7 26 21,8 16,6 11,9 12,2
Farmacêutica e perfumaria 72,3 45,3 34,4 31,5 20,8 13,8 12,8
Artigos de plástico 56,6 57,1 39,5 39 31,2 19,2 16,8
Têxtil 87,4 57,3 53,3 31,8 30,6 20,9 15,6
Vestuário 102,7 76 75 51,1 48,3 29,3 20
Calçados 74,1 41 35,8 29,6 24,8 16 14,2
Indústria do café 69,1 35 28,9 28,9 20 14,4 12,2
Beneficiamento de produtos vegetais 70,3 42 34,6 34,6 28,1 12,8 10,6
Abate de animais 43,7 29,8 20,7 19,7 16 10 9,9
Laticínios 69,2 40,3 32,7 32,7 27,5 20,9 20
Açúcar 77,5 29,3 25,7 25,7 20,4 20 20
Óleos vegetais 48,5 20,5 16,6 16,6 9,6 8,9 8,9
Outros produtos alimentares 73,8 51,8 45 45 38,9 22,3 17
Indústrias 53,2 49,1 42,1 41,6 33,2 21,1 16,4
Média simples 57,5 39,6 32,1 30,5 23,6 15,7 13,5
Média ponderada pelo valor adicionado 54,9 37,7 29,4 27,2 20,9 14,1 12,5
Desvio-padrão 21,3 14,6 15,8 14,9 12,7 8,2 6,7

Fonte: Kume, Piani e Souza (2000). Médias simples para cada setor.
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 29

TABELA A1.1.B Brasil: tarifas nominais por setor, 1994-2002 (%)

Setor 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Agropecuária 0,2 7,4 7,3 9,9 9,9 9,8 n.d. n.d. n.d.
Extrativa mineral 1,5 2,8 3,7 6,5 6,4 6,2 6,1 5,8 4,9
Extração de petróleo e carvão 0 0 0 0 0 - 0,0 0,0 0,0
Minerais não-metálicos 9,2 10,2 10,5 13,7 13,6 13,5 13,5 13,2 12,1
Siderurgia 6,3 7,1 7,8 10,2 10,2 10,1 10,2 9,9 9,0
Metalurgia de não-ferrosos 7,6 8,9 8,8 11,7 11,7 11,7 11,7 11,3 10,4
Outros produtos metalúrgicos 14,3 15,8 15,9 18,9 18,9 18,8 18,8 18,4 17,4
Máquinas e tratores 19 16,5 15,5 17,8 17,7 16,9 16,2 15,7 14,3
Material elétrico 18,4 21,3 17,2 19,8 19,5 19,0 19,0 18,6 17,3
Equipamentos eletrônicos 19 19,3 15,6 17,9 17,4 16,6 15,8 14,7 12,4
Automóveis, caminhões e ônibus 19,9 41 52,4 47,1 38,1 30,3 30,3 30,2 29,9
Peças e outros veículos 17,4 17,9 16,1 18,7 18,5 17,9 17,8 17,5 16,3
Madeira e mobiliário 8,8 10,7 11 14 14 14,0 14,0 13,6 12,6
Celulose, papel e gráfica 8,3 9,8 10,3 14,2 14,2 14,2 14,2 13,8 12,5
Borracha 12,1 12,6 12,5 15 14,8 14,8 14,8 14,5 13,5
Elementos químicos 8,5 7,6 6,5 16,7 21,1 20,2 17,0 15,9 12,7
Refino de petróleo 5,2 3,8 4,1 5,4 5,4 5,4 9,6 9,3 8,5
Produtos químicos diversos 7,1 7,6 7,8 10,9 10,9 10,8 9,3 9,0 8,0
Farmacêutica e perfumaria 4,6 8 8 10,7 10,8 10,6 10,6 10,3 9,4
Artigos de plástico 15,7 15,3 15,2 18,1 18,2 17,4 17,4 17,1 16,1
Têxtil 13,2 14,9 16,3 19,4 19,4 19,4 17,8 17,5 16,5
Vestuário 19,4 19,8 19,8 22,8 22,8 22,8 22,7 22,4 21,4
Calçados 13,2 17,9 15,3 18 17,2 16,8 16,8 16,2 14,5
Indústria do café 9,8 10 12 15 15 15,6 n.d. n.d. n.d.
Beneficiamento de produtos vegetais 10 12,1 12 14,8 14,8 14,7 14,6 14,3 13,3
Abate de animais 7,3 8,4 9,2 12,2 12,2 12,2 12,4 12,1 11,1
Laticínos 23,5 18,1 18,9 21,1 23 22,0 22,2 21,9 20,8
Açúcar 10,1 16 16 19 19 19,0 n.d. n.d. n.d.
Óleos vegetais 8 8,3 8,4 11,4 11,5 11,8 12,0 11,6 10,6
Outros produtos alimentares 13 14,6 15,1 18 17,9 17,9 20,5 20,2 19,3
Indústrias diversas 14,4 13,5 13,5 16,3 16,4 15,6 15,6 15,3 14,3
Média simples 11,2 12,8 13 15,6 15,5 15,0 15,0 14,7 13,5
Média ponderada pelo valor 10,2 10,8 10,8 13,4 13,4 13,2 n.d. n.d. n.d.
adiconado
Desvio-padrão 5,9 7,4 8,7 7,6 6,6 5,7 n.d. n.d. n.d.

Fonte: Kume, Piani e Souza (2000). Médias simples para cada setor.
30 Comércio Exterior

TABELA A1.2.A Brasil: tarifas efetivas por setor, 1987-93 (%)

Setor 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993


Agropecuária 45,8 14,8 2,2 3,0 2,7 2,3 1,9
Extrativa mineral 16,9 15,0 4,6 6,3 2,3 0,0 -0,6
Extração de petróleo e carvão 8,3 -2,9 -5,4 -3,4 -4,0 -4,0 -5,0
Minerais não-metálicos 81,7 46,2 39,6 38,8 22,6 13,2 12,2
Siderurgia 30,9 36,3 18,6 15,8 13,0 9,0 8,4
Metalurgia de não-ferrosos 34,4 28,0 13,4 12,8 9,0 6,0 5,5
Outros produtos metalúrgicos 88,4 59,2 47,6 51,0 40,8 30,7 23,5
Máquinas e tratores 47,5 50,2 44,0 41,5 31,3 22,1 21,7
Material elétrico 88,5 61,6 55,6 62,5 50,6 32,1 24,8
Equipamentos eletrônicos 55,4 51,2 42,5 44,2 41,4 27,6 23,5
Automóveis, caminhões e ônibus 308,1 201,3 244,3 351,1 198,3 93,5 76,5
Peças e outros veículos 73,3 43,9 45,1 44,6 36,3 24,9 21,3
Madeira e mobiliário 53,1 28,9 29,1 29,4 17,0 9,5 9,8
Celulose, papel e gráfica 65,5 30,1 23,0 22,6 11,1 8,0 8,2
Borracha 122,4 58,5 67,1 70,2 49,8 26,0 16,9
Elementos químicos 72,7 30,9 26,6 25,2 18,6 14,6 12,6
Refino de petróleo 62,9 70,0 42,3 38,5 26,8 15,7 12,7
Produtos químicos diversos 12,3 44,9 33,9 29,4 21,5 14,9 16,4
Farmacêutica e perfumaria 91,7 51,8 39,8 35,8 23,0 14,8 13,6
Artigos de plástico 31,4 72,1 49,5 50,7 41,4 24,2 20,2
Têxtil 123,1 83,9 85,7 49,2 50,9 31,4 21,3
Vestuário 117,2 94,3 95,5 67,0 63,1 36,6 23,7
Calçados 96,9 39,8 38,5 28,8 25,6 16,5 15,0
Indústria do café 73,7 36,2 30,2 30,6 20,9 15,3 12,8
Beneficiamento de produtos vegetais 121,6 86,0 79,7 80,6 64,1 19,1 16,1
Abate de animais 43,6 29,6 20,3 19,4 15,8 9,8 9,9
Laticínios 74,1 41,6 34,8 35,0 29,8 22,9 21,7
Açúcar 83,8 24,8 22,2 23,9 18,8 20,6 21,3
Óleos vegetais 82,3 24,1 19,5 20,7 5,2 7,6 8,0
Outros produtos alimentícios 118,9 98,5 94,2 94,5 82,8 36,5 25,3
Indústrias diversas 64,8 64,0 58,2 58,9 47,3 27,9 19,1
Média simples 77,1 52,1 46,5 47,7 34,8 20,3 16,7
Média ponderada pelo valor 67,8 46,8 38,8 37,0 28,6 17,7 15,2
adicionado
Desvio-padrão 53,8 36,6 44,5 60,6 36,5 17,2 13,5

Fonte: Kume, Piani e Souza (2000).


Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 31

TABELA A1.2.B Brasil: tarifas efetivas por setor, 1994-99 (%)

Setor 1994 1995 1996 1997 1998 1999


Agropecuária 2,4 7,6 7,4 9,9 9,9 9,8
Extrativa mineral -0,1 0,1 1,3 4,4 4,2 4,1
Extração de petróleo e carvão -4,9 -2,4 -1,8 -2,2 -2,2 -2,2
Minerais não-metálicos 10,5 11,5 11,9 15,5 15,4 15,3
Siderurgia 8,8 9,1 11,2 14,3 14,2 14,3
Metalurgia de não-ferrosos 7,5 9,2 8,8 11,8 11,9 12,0
Outros produtos metalúrgicos 19,7 22,0 21,5 24,7 24,8 24,8
Máquinas e tratores 22,4 18,0 16,7 18,6 18,6 17,5
Material elétrico 25,8 31,3 22,7 25,0 24,5 23,8
Equipamentos eletrônicos 21,7 21,5 16,4 18,5 17,9 16,8
Automóveis, caminhões e ônibus 27,7 113,8 217,5 177,0 129,2 89,1
Peças e outros veículos 21,8 21,8 18,4 20,8 20,5 19,5
Madeira e mobiliário 10,0 11,6 11,9 15,1 15,1 15,2
Celulose, papel e gráfica 8,1 9,7 10,4 14,7 14,7 14,8
Borracha 15,2 14,9 14,0 16,3 16,0 16,1
Elementos químicos 8,7 6,9 5,4 18,3 24,2 23,0
Refino de petróleo 7,1 3,4 4,3 5,6 5,7 5,7
Produtos químicos diversos 9,2 9,2 9,1 12,5 12,5 12,3
Farmacêutica e perfumaria 3,0 7,5 7,3 10,0 10,0 9,8
Artigos de plástico 23,3 21,2 19,1 21,9 21,9 20,7
Têxtil 20,9 21,9 21,8 24,9 24,9 25,0
Vestuário 24,5 23,6 23,1 26,1 26,1 26,1
Calçados 15,9 23,9 18,2 20,8 19,4 18,8
Indústria do café 10,1 10,2 12,4 15,4 15,4 16,1
Beneficiamento de produtos vegetais 17,5 16,4 17,8 20,9 20,8 20,8
Abate de animais 7,3 8,3 9,2 12,2 12,1 12,2
Laticínios 24,8 18,6 19,9 22,1 24,4 23,3
Açúcar 9,5 16,7 16,8 19,9 19,9 20,0
Óleos vegetais 8,5 8,0 8,3 11,6 12,0 12,7
Outros produtos alimentares 19,2 20,3 21,6 24,3 24,1 24,1
Indústrias diversas 16,9 15,3 15,0 17,9 17,9 16,9
Média simples 13,6 17,1 19,9 21,6 20,2 18,7
Média ponderada pelo valor 12,3 10,4 14,3 16,6 16,2 15,4
adicionado
Desvio-padrão 8,4 19,5 37,2 29,6 21,3 14,6

Fonte: Kume, Piani e Souza (2000).


32 Comércio Exterior

TABELA A1.3B Argentina: tarifas NMF, abril e dezembro de 1991

Abril de 1991 Dezembro de 1991


Couros e peles crus 12,1 13,9
Borracha 9,1 11,9
Madeira e cortiça 11,5 13,4
Pasta de celulose, papel e papelão 7,3 10,4
Têxteis 17,9 18,7
Produtos minerais e fertilizantes 6,7 10,0
Pedras e metais preciosos 10,7 13,0
Minérios e metais 10,7 12,9
Carvão, petróleo e gás natural 1,9 6,4
Produtos químicos 3,6 7,7
Máquinas não-elétricas 15,4 16,9
Máquinas e aparelhos elétricos 10,1 12,8
Material de transporte 10,6 13,2
Instrumentos científicos, produtos fotográficos 12,1 14,3
e ópticos, relógios
Calçados e produtos para viagem 22,0 22,0
Material fotográfico e cinematográfico 4,6 8,4
Móveis 19,6 20,0
Instrumentos musicais, aparelhos de gravação 12,9 15,3
e reprodução sonora
Brinquedos 13,4 15,0
Obras de arte 0,0 5,0
Armas de fogo, munição 19,7 20,2
Material de escritório e produtos de papelaria 16,9 17,8
Produtos manufaturados, n.e. 14,9 16,4
Produtos alimentícios 1,4 6,0
Grãos 0,0 5,0
Animais e produtos derivados 1,2 5,8
Sementes oleaginosas, gorduras e óleos 0,0 5,0
Flores cortadas, plantas, materiais vegetais 0,0 5,0
Bebidas e álcoois 10,6 12,9
Laticínios 0,0 5,0
Peixes, crustáceos e produtos derivados 5,4 9,0
Fumo 9,7 12,1
Outros produtos agrícolas de origem animal 0,0 5,0
Outros produtos agrícolas de origem vegetal 0,0 5,0
Total 9,5 12,2

Fonte: GATT (1992a), p. 147.


Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 33

TABELA A1.4 Argentina: tarifas NMF por categoria CTCI*, 1998 e 2006 (planejada)

1998 2006
Agricultura, pecuária, caça, silvicultura e pesca 9,5 7,1
Extrativa mineral 6,1 3,3
Manufaturas 13,8 11,4
Alimentos, bebidas e tabaco 14,5 11,6
Têxteis, vestuário e indústrias do couro 20,2 17,0
Madeira e derivados, incluindo móveis 14,4 10,6
Papéis e derivados, impressão e edição 15,1 10,8
Produtos químicos, petróleo, carvão, borracha e plásticos 10,6 8,1
Produtos minerais não-metálicos, exceto petróleo e carvão 13,6 10,8
Indústrias metalúrgicas básicas 13,6 9,8
Produtos metalúrgicos elaborados, máquinas e equipamentos 14,6 13,0
Outras indústrias manufatureiras 19,7 16,5
Total 13,5 11,1

* Classificação Internacional Tipo, por ramos industriais.


Fonte: OMC (1999), p. 166-69.

TABELA A1.5 Argentina: tarifas médias, 1991, 1993 e 1997, %

Novembro Outubro Setembro


de 1991 de 1993 de 1997
Total 19 17 14
Bens de consumo não-duráveis 25 30 23
Bens de consumo duráveis 23 20 19
Bens intermediários 16 19 14
Máquinas 21 10 14
Material de transporte 26 9 19

Fonte: Berlinski (1998), Tabelas V.6 e V.7.

Notas
1
Para análise mais detalhada da posição brasileira no GATT, ver o Capítulo 4, adiante, no
qual baseiam-se este e os próximos parágrafos.
2
Ricúpero (1993), p. 30.
3
Ver Abreu (2004), p. 30 e 33.
34 Comércio Exterior

4
Carneiro e Werneck (1993), p. 60-66. Para uma abordagem teórica do vínculo entre infla-
ção acelerada e preços da construção, ver Loyo (1994). A discussão sobre o impacto da
liberalização comercial nos preços de bens de capital é retomada na Seção 3.
5
Ver Kume, Piani e Souza (2000) para as tarifas brasileiras após 1987. Para políticas
tarifárias imediatamente anteriores ao início do período de liberalização, ver Kume (1990).
6
Kume, Piani e Souza (2000), p. 3.
7
No início de 1992, o governo decidiu alterar o período de implementação inicialmente
acordado para que este terminasse seis meses antes do previsto. Ver Tabela 1.2.
8
Para mais detalhes ver Kume, Piani e Souza (2000).
9
As tarifas sobre outros produtos químicos eram baixas, mas refletiam sua composição
anormal em 1987.
10
GATT (1993), p. 143-9, OMC (1997a), p. 65-76, OMC (2000), p. 43-8, 135-7.
11
OMC (2000). Ainda acima do patamar de 10%.
12
Em algumas economias, as barreiras não-tarifárias eram relativamente mais importantes
do que em outras. A despeito do pioneiro programa chileno de liberalização comercial,
o país conservou por longo período um sistema de bandas de preços que resultava em
proteção variável de determinados produtos agrícolas que podia alcançar 31,5% ad valorem,
ver OMC (1997b). O mesmo se aplica à Colômbia, ver OMC (1997c). Os níveis tarifários
mexicanos referem-se a importações não-preferenciais que correspondem a menos de
10% das importações totais do México.
13
Sobre as complexidades do impacto do Mercosul nas políticas comerciais argentinas, ver
Berlinski (1998). O impacto do Mercosul sobre as políticas brasileiras não foi tão com-
plexo, já que não se recorreu a reintegros e outros instrumentos para compensar a falta de
competitividade das exportações devida à supervalorização cambial. Também existiam,
e existem, inúmeras exceções brasileiras à TEC do Mercosul, bem como produtos excluí-
dos da liberalização intrazona. Ver OMC (1997a), p. 39-40 e OMC (2000), p. 20-22 e 30-
34. Ver Tabelas A1.3 e A1.4, no Apêndice estatístico, para detalhes sobre a evolução da
tarifa nominal na Argentina..
14
Ver Berlinski (1998) e Tabela A1.5, no Apêndice estatístico.
15
Algumas reformas se fizeram notar por sua ausência, como por exemplo as relativas ao
mercado de trabalho.
16
Foram utilizados preços por atacado na indústria, para o Brasil, e preços ao produtor,
para os Estados Unidos. Agradecimentos a Dionísio Dias Carneiro pela série de taxa de
câmbio real.
17
Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), World
Investment Report 2000, p. 262.
18
Ver Abreu (2002), base para este parágrafo e os dois seguintes.
19
Números computados a partir de dados de estoque de capital do Censo de Capitais Es-
trangeiros, realizado pelo Banco Central Brasileiro (www.bcb.gov.br).
20
Ver a avaliação de Markwald (2001).
21
Com uma agregação diferente, é possível mostrar que, em 2001, em 18 dos 20 setores
industriais (segundo a Classificação Nacional de Atividades Econômicas), a penetração de
importações era maior do que em 2000. Dados fornecidos por Maurício Moreira.
22
Moreira e Puga (2001) analisam detalhadamente como as taxas de penetração foram afe-
tadas pela desvalorização de 1999 e mostram que, utilizando a taxa de câmbio de 1998,
a taxa de penetração para o setor industrial em 1999 seria 5 pontos mais baixa do que
os 22,5% computados por meio de preços correntes.
Capítulo 1 Liberalização comercial e economia política da proteção no Brasil, de 1987-2002 35
23
Hay (1997).
24
Rossi Jr. e Ferreira (1999).
25
Muendler (2002).
26
López-Córdoba e Moreira (2003).
27
Muendler (2000).
28
Pavcnik, Blom, Goldberg e Schady (2002).
29
Simulações realizadas por Moreira e Najberg (1999).
30
Gonzaga (1997).
31
Muendler (2002).
32
López-Córdova e Moreira (2003).
33
Ver Reis et al. (1996) e (2002). Contudo, essa reversão não é confirmada por dados mais
recentes; ver nota 37 adiante.
34
Tallman e Wang (1995).
35
A supervalorização do real em 1996-98 também teve seu papel na redução do custos dos
bens de capital importados.
36
Dados sobre contas nacionais e custos de construção mostram que, entre 1997 e 2002,
o preço relativo da formação bruta de capital fixo e do deflator do PIB caiu mais 34,2%
e o de máquinas e equipamentos caiu 32,2% (Instituto Brasileiro de Geografia e Esta-
tística (2003) e Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil, Si-
dra).
37
A maior parte dos investimentos de ISI esteve tradicionalmente concentrada no Sudes-
te do Brasil, especialmente no estado de São Paulo.
38
Ver de Negri (1999) para uma descrição detalhada do “regime automotivo” brasileiro.
39
Há claro espaço para projeto de pesquisa com foco no Brasil de acordo com a literatura
sobre os Estados Unidos e outras economias desenvolvidas. Seu objetivo seria analisar
a determinação simultânea da proteção (nível tarifário) e da penetração de importações,
usando dados cruzados sobre tarifas, em vez de dados sobre proteção não-tarifária. Ver
Ray (1981), Trefler (1993) e Goldberger e Maggi (1999). Existem trabalhos sobre prote-
ção endógena no Mercosul, como Olarreaga e Soloaga (1998), igualmente relevantes neste
contexto.
40
Sindicatos organizados em setores industriais diferentes ou industriais à frente de firmas
em setores diferentes. No Brasil a coalizão entre multinacionais no setor automotivo e
os sindicatos que representam os interesses dos trabalhadores no setor é um bom exem-
plo da tendência à substituição de “luta de classes” por “interesses especiais”.
41
Casos polares de hipóteses sobre mobilidade de fatores são os modelos de comércio de
Stolper-Samuelson (perfeitamente móveis) e de Ricardo-Viner (fatores específicos). Ver
Hiscox (2002), Capítulo 1.
42
Ver Hiscox (2002), Capítulo 1.
43
Idem, Capítulo 4 a 10.
44
Ver Fritsch e Franco (1993), p. 18 e 33-35, e Anderson (1999). Ver também Mello (1997)
para uma visão reveladora quanto às câmaras setoriais e o regime automotivo.
2 A economia política
da integração
hemisférica: interesses
latino-americanos

1. Introdução
2. Contrastes hemisféricos: tamanho e comércio
3. A economia política da proteção na América Latina: inércia da história
4. A economia política da proteção nos Estados Unidos: desenvolvimentos perniciosos
5. O processo de negociação da Alca
6. Conclusões
Capítulo 2 A economia política da integração hemisférica: interesses latino-americanos 39

1. Introdução
Negociações comerciais geralmente são conduzidas com base na troca de “con-
cessões”, sob a forma de redução recíproca de proteção (tarifas e barreiras não-
tarifárias). Não deixa de ser inquietante que “concessões” oferecidas por de-
terminado país, se adotadas unilateralmente, de fato favorecem seu bem-estar
líquido. Níveis existentes de proteção refletem o equilíbrio de processos na-
cionais de economia política que envolvem o impacto distributivo de custos e
benefícios por ela acarretados. A proteção subsiste em todos os países, sobre-
tudo devido ao desequilíbrio quanto ao poder de barganha de dois grupos an-
tagônicos. De um lado, produtores domésticos ineficientes ou que auferem al-
tos lucros devido à proteção, capazes de mobilizar lobbies eficazes. De outro,
consumidores de bens produzidos domesticamente, que arcam com a maior
parte dos custos da proteção — ou porque os produtos domésticos são mais caros
ou de pior qualidade do que as importações — e que têm menor estímulo para
mobilizar seus interesses.
Criar a Área de Livre Comércio das Américas (Alca), portanto, é encontrar
uma forma de perturbar o atual equilíbrio perverso, em que o protecionismo pros-
pera em praticamente todas as economias do hemisfério, rumo a equilíbrio com
proteção zero em todas as economias a ser alcançado após razoável período de
transição. Nas economias envolvidas nas negociações comerciais, o desman-
telamento recíproco da proteção depende de forma crucial da mobilização do
apoio político de grupos que poderiam se beneficiar da integração hemisférica
potencialmente, para enfrentar o peso político dos setores favorecidos pela pro-
teção, e que seriam prejudicados pela liberalização comercial.
Compromissos com a liberalização podem ser ineficazes caso continue sen-
do possível adotar políticas discricionárias unilaterais: ações antidumping ou re-
lativas à compensação de subsídios, ou salvaguardas. A questão de quão rígidos
são os compromissos relativos à redução da proteção, mesmo depois da conclusão
da Alca, é portanto fundamental.
Cada possível membro da Alca tenderá a favorecer uma estratégia que, no
início, minimize as ofertas de maior acesso ao próprio mercado e assegure acesso

39
40 Comércio Exterior

rápido aos mercados de exportação dos outros membros. A economia política


da Alca consiste basicamente em encontrar equilíbrio aceitável, durante o perío-
do de transição, entre os benefícios para exportadores e o deslocamento dos pro-
dutores domésticos cuja produção for substituída por importações, além dos efei-
tos do desvio de comércio. No entanto, para cada membro, ao aumento das
exportações em decorrência de melhor acesso a mercados corresponde uma con-
tração da produção de firmas domésticas ineficientes, deslocada pela criação
de comércio para exportadores hemisféricos. Assim, a economia política da Alca
está principalmente relacionada à economia política do protecionismo em seus
países-membros e, provavelmente em menor escala, também às conseqüências do
desvio comercial sobre o comércio pré-Alca.
É claro que as negociações da Alca não se restringirão ao acesso a mercados,
e certamente incluirão outros temas. Não se sabe com certeza quais deles serão
incluídos no pacote final cuja abrangência é, de fato, questão pendente essen-
cial a ser resolvida, para a Alca ter alguma possibilidade de decolar. Em algu-
ma medida, a abrangência de temas tende a variar inversamente com a pro-
fundidade das concessões relacionadas a acesso a mercados. Os países da América
Latina, por exemplo, certamente não vêem com entusiasmo acordos sobre pa-
drões ambientais e trabalhistas, temas considerados cruciais por alguns setores
nos Estados Unidos. Por outro lado, a exclusão desses temas torna menos pro-
vável a abertura significativa do mercado de bens dos Estados Unidos.
A próxima seção deste capítulo dedica-se a considerar a marcada heteroge-
neidade de interesses em relação à Alca, em diversas economias latino-america-
nas. Diferentes grupos de economias são considerados, com ênfase nos contrastes
relativos a seu tamanho, às estruturas do comércio externo e à sua orientação
geográfica. A Seção 3 analisa a economia política da proteção em diferentes
economias latino-americanas, realça os importantes contrastes entre experiências
passadas de diferentes economias na transição da proteção alta para regimes co-
merciais mais liberais, e considera possíveis razões econômicas para esses con-
trastes. Caso se parta do princípio de que o desmantelamento da proteção deve
ser recíproco, cabe fazer referência à economia política da proteção nos Estados
Unidos, na Seção 4, mesmo que de modo resumido, uma vez que o tema é ob-
jeto do Capítulo 3. A análise se justifica tanto pelo peso da economia norte-ame-
ricana em uma eventual Alca, quanto pelas características da Trade Promotion
Authority (TPA), a Autoridade de Promoção Comercial, e da Farm Bill, a lei agrí-
cola, ambas aprovadas em 2002, bem como outras decisões sobre política comer-
cial do governo dos Estados Unidos, especialmente em relação às importações
de aço.1 Diversos aspectos relacionados ao processo de formação da Alca são con-
siderados na Seção 5 deste capítulo: prazos de liberalização, abrangência de ofer-
tas e ganhos recíprocos. Estimativas dos efeitos da Alca são avaliadas, além de a
Capítulo 2 A economia política da integração hemisférica: interesses latino-americanos 41

sua abrangência ser analisada em termos do leque de temas que poderia incluir.
Por fim, considera-se a interação, em termos de conteúdo e de cronograma, entre
os processos de negociação da Alca e outras negociações, especialmente da Ro-
dada de Doha na OMC. A Seção 6 serve de conclusão.

2. Contrastes hemisféricos: tamanho e comércio


Se as características estruturais dos 34 possíveis membros da Alca forem levadas
em conta, é natural que os interesses nacionais em uma futura Alca devam variar
de forma considerável. Existem duas características marcantes relacionadas à
sua composição futura, quando comparada à maioria das outras zonas de livre-
comércio. A primeira é que, assim como no Nafta, o tamanho da principal eco-
nomia é muito maior do que o das demais. A renda nacional bruta corrigida para
diferentes paridades de poder de compra (RNB-PPC) dos Estados Unidos cor-
responde a mais de dois terços da RNB-PPC total da Alca, sendo quase oito vezes
maior do que a do Brasil, a segunda maior economia do hemisfério. Estados
Unidos, Brasil, México e Canadá respondem por quase 90% da RNB-PPC total
da Alca (Tabela 2.1).
A segunda característica importante é conseqüência da primeira. O tamanho
médio dos outros potenciais membros da Alca é extremamente pequeno: 0,3%
da RNB-PPC total para 30 membros restantes.2 Qualquer medida de concentra-
ção de RNB-PPC indica esse desequilíbrio, em contraste com outras iniciativas
de integração que não incluam os Estados Unidos. A proporção entre a parti-
cipação dos Estados Unidos na RNB-PPC da Alca e a participação média dos
outros membros é 76,3, comparada a números que ficam na faixa de 2,0-7,4
para o Mercado Comum Centro-Americano (CACM), a Comunidade Andina, a
União Européia, o Caricom e o Mercosul. O poder de barganha dos membros
de outras iniciativas, como a União Européia, tende a ser menos concentrado,
tanto devido à existência de um grupo de economias “grandes”, mais ou menos
do mesmo tamanho, no núcleo do processo decisório, em vez de uma única eco-
nomia grande, quanto em decorrência do maior tamanho relativo dos demais
membros.
Quanto maior a economia, mais provável é que os processos de economia
política relacionados à integração incluam, corretamente ou não, a percepção de
que o país possui o poder de barganha para influenciar a posição de parceiros
maiores e o desfecho das negociações. Quanto menor a economia, mais prová-
vel é que o status tradicional de país pequeno seja aceito de modo generaliza-
do. A formação de coalizões pode relativizar tal afirmação, mas para as econo-
mias muito pequenas, como é o caso de muitas no hemisfério, até mesmo
coalizões perfeitas gerariam blocos com poder de barganha muito limitado.
42
TABELA 2.1. Zonas de livre-comércio (ZLC), uniões aduaneiras ou mercados comuns selecionadas: tamanho relativo dos participantes (%)*

União Comunidade
Européia Andina Caricom CACM Mercosul Nafta Alca
Comércio Exterior

Data de criação 1957 1969 1973 1960 1991 1993 ?


Número atual de membros 15 5 13 5 4 3 34
RNB-PPC total em 2000 (EU = 100) 100,0 6,4 0,4 1,4 19,7 128,0 158,4
Participação da RNB-PPC do 23,2 44,0 28,2 33,6 71,3 85,0 68,7
maior membro no total da (Alemanha) (Colômbia) (Trinidad- (Guatemala) (Brasil) (Estados (Estados
iniciativa (A) Tobago) Unidos) Unidos)
Participação da RNB-PPC do segundo 16,2 24,6 23,1 23,4 25,6 7,6 8,9
maior membro no total da (França) (Jamaica) (Costa Rica) (Argentina) (México) (Brasil)
iniciativa (B)
Participação da RNB-PPC do terceiro 15,9 21,4 12,8 21,9 1,7 7,4 6,1
maior membro no total da (Reino (Peru) (Barbados) (El Salvador) (Uruguai) (Canadá) (México)
iniciativa (C) Unido)
Participação média da RNB-PPC 3,7 5,0 3,6 10,6 1,4 0 0,5
dos outros membros excluindo
os três maiores (D)
Participação média da RNB-PPC 5,5 14 6,0 16,6 9,6 7,5 0,9
de todos os membros excluindo
o maior (E)
(F) = (A)/(E) 4,2 3,1 4,7 2 7,4 11,3 76,3

*Todas as estimativas de RNB estão ajustadas para paridades de poder de compra.


Fonte: Banco Mundial, 2002.
Capítulo 2 A economia política da integração hemisférica: interesses latino-americanos 43

As economias do Mercosul têm, de longe, a participação mais significati-


va do comércio e da RNB-PPC do hemisfério, em ambos os casos excluindo
as economias do Nafta. Respondem por cerca de metade do comércio da Alca,
exclusive o Nafta, e por quase dois terços do RNB-PPC de uma futura Alca, também
excluindo os países do Nafta (Tabela 2.2). Já que muitos dos temas em discus-
são na Alca se relacionam ao tamanho dos mercados, e não exclusivamente a
comércio, talvez a participação da RNB-PPC seja o melhor indicador da re-
levância da Alca para cada país. Mesmo assim, é fundamental ressaltar os in-
tensos contrastes na importância relativa do comércio para as diferentes eco-
nomias latino-americanas. No Mercosul, a participação do comércio total na
RNB-PPC é inferior a 10%. Esse fato é explicado pela combinação de longa
tradição de economias fechadas, pelas características continentais da economia
brasileira e, em especial no caso argentino, pelos obstáculos à expansão das ex-
portações agrícolas devido à proteção em mercados desenvolvidos. Essa par-
ticipação também é muito baixa na Colômbia (10%) e no Peru (11,6%). As eco-
nomias mais abertas do hemisfério são as mais dependentes do mercado
norte-americano: o Canadá (com participação do comércio total na RNB-PPC
de quase 70%), o México (cerca de 40%), as economias do Caricom (44,7%) e
a Venezuela (36%). O Chile (25,2%) e os Estados Unidos (20,7%) ficam na fai-
xa intermediária.
Outro contraste importante entre as economias latino-americanas é a impor-
tância relativa para cada país do comércio intra-ZLC relevante em cada caso, do
comércio com os Estados Unidos, do comércio hemisférico e do comércio com
países fora do hemisfério (Tabela 2.3). Algumas das economias do Cone Sul, em
particular as do Mercosul, são mais fechadas, mas têm comércio geograficamente
mais diversificado do que as economias mais abertas e mais próximas dos Esta-
dos Unidos. Isso reflete a dotação de recursos naturais relativamente menos
contrastante entre Estados Unidos e Mercosul, quando comparada às da maio-
ria dos outros países latino-americanos.
Cerca de 80% do comércio do Canadá e do México é com os Estados Uni-
dos. Para o CACM, essa participação é de cerca de 50%; para o Caricom e a Co-
munidade Andina, em torno de 40%. A percentagem cai para 20% no Mercosul
e no Chile. Economias como o Canadá e o México comerciam muito pouco com
o hemisfério (excluindo o Nafta), e também fora do hemisfério. À exceção do
Chile e da Venezuela, a participação do comércio de todas as economias
hemisféricas com o hemisfério, com exceção das ZLCs relevantes e dos Estados
Unidos, é bastante pequena. Da mesma forma, na maioria das outras economias
— exceto Canadá e México e, em menor grau, os Estados Unidos em relação ao
Nafta, assim como a Argentina em relação ao Mercosul —, o comércio interno
às ZLCs tende a não ultrapassar 10% do comércio total.
44 Comércio Exterior

TABELA 2.2. Hemisfério ocidental: PNB-PPC e comércio total de bens – principais ZLCs e
principais economias, 2000

PNB-PPC em Comércio total


bilhões de US$ (A)1 em bilhões de US$ (B)2 (A)/(B)
Nafta 11350 2869 0,253
Canadá 840 529 0,628
México 864 341 0,395
Estados Unidos 9646 1999 0,207
Comunidade Andina3 566 99 0,175
Colômbia 249 25 0,100
Peru 121 14 0,116
Venezuela 139 50 0,360
Caricom4 38 17 0,447
CACM5 128 35 0,273
Mercosul6 1747 171 0,098
Argentina 448 49 0,109
Brasil 1245 111 0,089
Outros 216 64 0,296
Chile 139 35 0,252
Outros7 77 29 0,377

Total 14045 3225 0,230


1
PNB-PPC em 2000, Banco Mundial, World Development Report 2001/2002.
2
Dados de comércio para 2000, FMI (2001). Os dados de comércio para a Costa Rica são de 1999, e para o Haiti de
1998. Para a maioria das economias do Caricom, os dados de comércio são para anos anteriores a 2000, disponíveis
nas publicações do FMI.
3
Outros membros: Bolívia e Equador.
4
Membros: Antígua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, Granada, Guiana, Jamaica, São Cristóvão e
Neves, Santa Lúcia, São Vicente e Granadinas, Suriname, e Trinidad e Tobago.
5
Membros: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicarágua.
6
Outros membros: Paraguai e Uruguai.
7
República Dominicana, Haiti e Panamá.

Embora a importância do desvio de comércio gerado por acordos comerciais


preferenciais seja com freqüência exagerada, ela é tanto mais significativa para
determinada economia quanto maior for a participação das importações para
mercados fora do hemisfério nas importações totais, como é o caso do Mercosul.3
Do mesmo modo, quanto mais diversificado geograficamente o comércio de de-
terminada economia, mais provável é que preocupações multilaterais prevaleçam
sobre o contexto regional.
Capítulo 2 A economia política da integração hemisférica: interesses latino-americanos 45

TABELA 2.3. Hemisfério ocidental: participações de comércio interno às ZLC relevantes,


comércio com o restante do hemisfério, comércio fora do hemisfério e comércio com os
Estados Unidos: economias e ZLCs selecionadas, 2000 (%)1

Participação do Participação do Participação do Participação do


comércio interno comércio com comércio com comércio externo
à ZLC no total os Estados o resto do ao hemisfério
Unidos no total hemisfério no total
no total
Nafta 46,5 — 5,3 48,2
Canadá 78,5 76,7 1,3 20,2
México 82,9 80,7 3,3 13,8
Estados Unidos 32,2 0 6,7 61,1
Comunidade Andina 10,0 41,3 21,6 27,1
Colômbia 15,3 42,7 15,0 27,0
Peru 9,3 28,2 19,3 53,2
Venezuela 5,9 45,0 27,6 21,5
Caricom2 11,2 38,2 12,3 49,5
CACM 11,4 47,5 13,3 27,8
Mercosul 20,9 20,4 11,0 47,7
Argentina 30,9 15,7 11,6 41,8
Brasil 13,9 23,5 10,8 51,8
Outros

Chile — 18,4 30,6 51,0


1
Comércio total inclui comércio interno à ZLC (exportações e importações de todos os parceiros).
2
Não inclui Antígua; dados para 1999.
Fonte: FMI ( 2001) e (2002).

Os contrastes entre os níveis de proteção em diferentes economias hemis-


féricas são menos marcados do que geralmente se pensa. Na América Latina, o
progresso em direção a menor proteção, desde meados da década de 1980, foi
considerável. No final dos anos 80, nos casos mais extremos de protecionismo,
as tarifas médias excediam 50%, e as importações de muitos produtos eram proi-
bidas. A liberalização comercial ocorrida no início da década de 1990 sofreu li-
mitada reversão temporária na segunda metade da década, especialmente no sul
da América do Sul. Com base em tarifas médias simples, sem levar em conta bar-
reiras não-tarifárias (Tabela 2.4), existe um pequeno grupo de economias com
tarifas médias baixas: Canadá e Estados Unidos na faixa de 4-5%, economias da
CACM e Chile na faixa de 5-8%. A maioria das outras tarifas médias está na faixa
46 Comércio Exterior

TABELA 2.4. Hemisfério ocidental: tarifas médias, desvios-padrão, coeficientes de


variação e picos tarifários: principais ZLCs e principais economias, 20011

Tarifa Desvio- Coeficiente Proporção Proporção


média padrão de variação de linhas de linhas
tarifárias tarifárias
acima de 15% acima de 35%
Nafta
Canadá 4,2 7,2 1,71 11,63 0,09
México 16,7 14,1 0,84 47,90 0,63
Estados Unidos 4,5 11,5 2,56 3,54 0,37
Comunidade Andina
Colômbia 11,6 6,3 0,54 23,86 0,19
Peru 13,5 3,7 0,27 16,05 0,00
Venezuela 12,0 6,0 0,50 24,26 0,00
Caricom2 17,7-20,9 11,1-15,3 0,58-0,84 35,74-71,06 8,21-25,17
CACM 5,1-7,6 6,9-9,2 1,04-1,77 0,43-24,73 0,15-1,12
Mercosul
Argentina 13,4 6,6 0,49 49,98 0,40
Brasil 13,2 6,8 0,52 41,18 0,04
Outros

Chile 8,0 0,0 0,00 0,00 0,00

Fonte: Alca, Banco de Dados sobre Comércio e Tarifas nas Américas.


1
Para algumas economias menores, os dados são de 1999 ou 2000.
2
Com exceção das Bahamas, cuja tarifa média simples é 0,6%, com desvio-padrão de 6,7% e coeficiente de
variação de 11,17, e cuja porcentagem de linhas tarifárias tanto acima de 15% quanto de 35% é 0,27%.

de 11-14%.4 As mais elevadas ficam na faixa de 16-21% para México e Caricom.


É obviamente importante qualificar qualquer afirmação baseada em níveis altos
de tarifas médias simples, já que uma tarifa média ponderada pelos fluxos de
comércio, e que levasse em conta acordos preferenciais, geraria números bem
diferentes. Sobretudo no caso do México, dada a importância do comércio in-
terno ao Nafta, a tarifa média ponderada relevante é muito mais baixa do que a
tarifa média simples NMF. A criação de comércio posterior à criação da Alca ten-
deria a ser mais importante nas economias com tarifa média simples mais alta
e com menor participação de comércio com parceiros preferenciais.
A dispersão das tarifas do México, da Caricom e dos Estados Unidos é bas-
tante alta se comparada à do Mercosul e à de várias economias andinas; como
a tarifa norte-americana é baixa, o coeficiente de variação das tarifas nos Esta-
dos Unidos é o maior de todo o hemisfério. A proporção de linhas tarifárias ad
Capítulo 2 A economia política da integração hemisférica: interesses latino-americanos 47

valorem acima de 15% — picos tarifários — no hemisfério varia de 3,5% de to-


das as linhas tarifárias ad valorem nos Estados Unidos a uma faixa entre 40-50%
no Mercosul. Os dados apresentados na Tabela 2.4, porém, incluem apenas li-
nhas tarifárias para as quais existem tarifas ad valorem. Uma vez que, especialmen-
te no caso norte-americano, são comuns as tarifas específicas, sua omissão afeta
de modo significativo qualquer avaliação da proteção. Os dados para 2000 so-
bre equivalentes ad valorem de tarifas específicas aplicados nos Estados Unidos
indicam que o número total de linhas tarifárias norte-americanas acima de 15%
praticamente dobraria caso se considerasse o equivalente ad valorem de tarifas
específicas, totalizando cerca de 500. O número de linhas tarifárias acima de 35%
seria afetado de forma ainda mais significativa, aumentando de 30 (ad valorem)
para 107 (ad valorem e equivalentes ad valorem de tarifas específicas). Na maioria
das economias latino-americanas, por outro lado, o papel das tarifas específicas
não é relevante.
Em algumas economias da América Latina, os produtos agrícolas se benefi-
ciam de proteção significativa. A maioria dessas economias é importadora líquida
de produtos agrícolas: México, Venezuela, Peru e a maior parte da América Cen-
tral e do Caribe. No Chile, na Colômbia e no Peru, utilizaram-se ou utilizam-se
bandas de preços que amenizam os efeitos da flutuação mundial de preços so-
bre os preços domésticos por meio da aplicação de impostos variáveis. A tarifa
média sobre produtos agrícolas no Canadá e no México gira em torno de 22-
23%, e existem também muitos picos tarifários, impostos específicos e quotas
tarifárias. No Caribe, essas médias são ainda mais altas.5
Os picos tarifários nos Estados Unidos estão concentrados em um número
relativamente pequeno de capítulos do Sistema Harmonizado. A Tabela 2.5, a
seguir, mostra os dados para os capítulos tarifários em que a tarifa ad valorem
média representa mais do que o dobro da tarifa média: tabaco, calçados, têxteis
e vestuário, laticínios, produtos agrícolas como sementes oleaginosas, vegetais e
sucos de fruta. Existe também concentração de impostos específicos, com altos
equivalentes ad valorem, em alguns desses capítulos.6
Outra fonte de distorção na avaliação da proteção em mercados hemis-
féricos diz respeito às barreiras não-tarifárias ou a quotas tarifárias. São mais
importantes nos Estados Unidos do que em outras economias do hemisfério
e afetam especialmente o comércio de têxteis e vestuário, açúcar e fumo.7 Há
também medidas de contingência, como salvaguardas e impostos antidumping e
compensatórios, que os Estados Unidos, devido a seu poder de barganha, usam
de maneira mais eficaz do que seus parceiros no hemisfério. O mesmo se apli-
cou à Seção 301 da legislação comercial norte-americana e medidas relaciona-
das.8 É provável que tais questões tenham extrema importância na eventual for-
mação da Alca, como se verá na Seção 5.
48
TABELA 2.5. Estados Unidos: tarifas médias, desvios-padrão, coeficientes de variação e picos tarifários, 2001

Capítulos do Sistema Harmonizado Tarifa média Desvio-padrão Coeficiente Participação de Participação de


de variação tarifas específicas tarifas específicas
nos picos tarifários nos picos tarifários
Comércio Exterior

acima de 35%
04 Leite e laticínios 12,4 5,0 0,40 69,7 100
07 Produtos hortícolas 9,0 7,6 0,84 12,5 —
19 Preparações à base de cereais 9,1 5,8 0,63 58,3 100
20 Preparações de produtos hortícolas 11,3 21,9 1,94 18,2 25
24 Tabaco e seus sucedâneos manufaturados 90,7 156,3 1,72 40,0 33,3
52 Algodão 9,2 3,9 0,42 28,6 100
54 Filamentos sintéticos ou artificiais 10,9 3,9 0,36 0 0
55 Fibras sintéticas ou artificiais 11,4 4,0 0,35 100 —
60 Tecidos de malha 10,9 3,9 0,36 0 0
61 Vestuário e seus acessórios, de malha 12,7 8,4 0,66 21,7 0
62 Vestuário e seus acessórios, exceto de malha 10,7 7,4 0,69 37,8 —
64 Calçados 14,1 14,2 1,00 35,1 24

Fonte: Alca, Banco de Dados sobre Comércio e Tarifas nas Américas.


Capítulo 2 A economia política da integração hemisférica: interesses latino-americanos 49

Nos mercados latino-americanos, a dispersão de tarifas é bem mais baixa e


as tarifas médias bem mais altas. No Mercosul, por exemplo, existem nada me-
nos do que 35 capítulos do sistema harmonizado com tarifas médias entre 16%
e 23%.9 De uma perspectiva mais desagregada: os picos tarifários estão concen-
trados principalmente em material de transporte (faixa de 31-35%),10 bem como
nos laticínios, bens de capital (capítulos 84 e 85) e calçados (faixa de 26-31%).
Há também forte incidência de picos tarifários na faixa de 21-26% em muitos
outros capítulos que incluem resíduos alimentícios, artigos de couro, têxteis e
vestuário e bens de capital (além dos citados capítulos 84 e 85).11
Uma indicação sintética dos desequilíbrios entre diferentes membros poten-
ciais da Alca quanto à importância relativa da proteção que afeta as exportações
e importações agrícolas e não-agrícolas é a “razão tarifária relativa” (RTR).12 Esse
indicador é a relação entre as tarifas enfrentadas pelo país A no país B e as ta-
rifas impostas pelo país A às importações do país B. As tarifas em cada um dos
dois países são ponderadas pelas exportações para o outro país. No caso das
RTRs norte-americanas, o Brasil é o exemplo extremo entre as economias do
hemisfério de divergência entre produtos agrícolas (RTR muito baixa) e produ-
tos não-agrícolas (RTR muito alta), o que reflete as posições protecionistas dos
Estados Unidos para bens agrícolas e do Mercosul para bens industrializados.13
Tarifa baixa não é garantia de acesso a mercados; os direitos antidumping vêm
sendo usados crescentemente como alternativa às tarifas. A maior parte da ati-
vidade antidumping nas Américas diz respeito, quer como origem ou como des-
tino, às suas cinco maiores economias: Estados Unidos, Brasil, México, Canadá
e Argentina.14 Os Estados Unidos e o Brasil iniciaram cerca de 60% de todas as
ações da Alca. As ações norte-americanas estão concentradas em metais básicos,
enquanto as ações de antidumping dos outros países estão distribuídas de forma
mais homogênea entre os diversos setores.
O tema acesso inclui também serviços, mas a definição dos níveis de proteção
é significativamente mais complexa do que no caso dos bens. Os principais obs-
táculos a remover, para diminuir o hiato entre a posição norte-americana e a de
pelo menos algumas das economias latino-americanas, estão relacionados a crité-
rios de cobertura e modos de prestação. Questões ligadas a serviços e investimentos
estão intimamente relacionadas, como mostra a experiência dos anos recentes,
quando a maior parte das entradas de IDE na América Latina esteve relaciona-
da à oferta de serviços públicos. Outras questões controversas ligadas ao IDE in-
cluem as relacionadas ao conteúdo nacional compulsório, à transferência de
tecnologia e também a regras semelhantes ao capítulo 11 do Nafta, que estabele-
cem solução de controvérsias entre investidores estrangeiros e governos locais.
As economias em desenvolvimento não são demandantes de liberalização re-
lacionada a compras públicas. Isso fica claro nas negociações da Alca, nas quais
50 Comércio Exterior

os países latino-americanos maiores apresentaram listas positivas modestas quanto


ao fornecimento de serviços relacionados às compras públicas e longas listas
negativas de produtos a excluir. O objetivo seria excluir as compras públicas nos
níveis subnacionais e manter aberta a possibilidade de liberalizar as políticas de
compras das grandes empresas estatais apenas a longo prazo.

3. A economia política da proteção na América Latina:


inércia da história
A falta de uma tradição democrática estável suficientemente longa é obstáculo
tanto para a consolidação da transparência em processos eleitorais quanto para
a análise adequada da economia política da proteção usando modelos con-
vencionais. Um lobby protecionista, na ausência de regime democrático em pleno
funcionamento, está fadado a ser ainda menos transparente do que quando sub-
metido aos usuais checks and balances. Essas circunstâncias afetam, assim, qual-
quer estimativa confiável quanto à capacidade de mobilização de recursos
lobistas e seus possíveis vínculos com a definição de tarifas ou outros instrumentos
de proteção. A instabilidade política tende a afetar a estabilidade das funções
que explicam o apoio político, uma vez que as perdas incorridas pela popula-
ção, em geral, não são limitadas pelas exigências eleitorais habituais, aplicadas
sob regimes democráticos. Do mesmo modo, a falta de transparência também
afeta qualquer tentativa de explicar a proteção por meio de abordagem basea-
da em contribuições de campanha ou de abordagem baseada em contribuições
políticas.15
Atualmente, pelo menos em algumas das grandes economias latino-america-
nos grandes, existe limitada tradição de discussão aberta sobre as conseqüências
da proteção em termos de custos e benefícios para diferentes setores da socie-
dade. Os vínculos entre a credibilidade das promessas dos políticos e os padrões
de votação são extremamente difusos; isso ajuda a explicar por que existe óbvia
falta de consciência por parte de diferentes segmentos da sociedade quanto ao
impacto distributivo da proteção.
O que parece ser apenas um comportamento míope deve-se em grande par-
te à história. Em economias como a brasileira, elementos inerciais têm impor-
tância decisiva na economia política do protecionismo. Existe uma tradição bra-
sileira de proteção alta desde meados do século XIX. Mais recentemente,
durante o período 1947-90, houve proteção absoluta contra importações de mui-
tos produtos. Ao mesmo tempo, contudo, o crescimento foi rápido durante o sé-
culo XX, pelo menos até o fim dos anos 70. A experiência brasileira se destaca
como a mais bem-sucedida entre economias ainda hoje em desenvolvimento entre
1900 e 1973: o crescimento só foi mais rápido no Japão e na Finlândia.16 Foi
Capítulo 2 A economia política da integração hemisférica: interesses latino-americanos 51

possível manter tarifa alta no Brasil porque custos de produção mais altos que
afetavam as exportações dela decorrentes podiam ser transferidos de forma sig-
nificativa para os consumidores de café.17 Isso se devia à combinação da posição
dominante no mercado mundial desse produto, à importância da economia ex-
portadora de café na economia brasileira e à baixa elasticidade-preço da deman-
da de café. Tentativas de aumentar a proteção em outras economias exportado-
ras de commodities enfrentaram a oposição dos exportadores, dado que não havia
possibilidade de afetar os preços mundiais, em contraste com o caso brasileiro.
O aumento de proteção resultaria em redução das margens de lucro dos expor-
tadores ou em redução na sua participação no mercado mundial. Não que o Bra-
sil tenha conseguido evitar totalmente os custos acarretados pela tarifa alta, mas
foi possível reduzir esses custos, ainda que parcialmente, graças aos consumidores
mundiais de café.18 À medida que o café perdeu sua importância na economia
brasileira, esses efeitos tenderam a se enfraquecer com o tempo.
Após a recessão de 1929-33, a proteção na América Latina se tornou gene-
ralizada, em muitos casos sob a forma de restrições quantitativas atreladas a re-
gimes de controle cambial. A estratégia de substituição de importações por meio
de alta proteção foi adotada por muitas economias latino-americanas menores,
com participações reduzidas nos mercados mundiais de commodities, e cujo ta-
manho do mercado interno permitia apenas produção doméstica ineficiente. Os
regimes de comércio exterior adotados após a Segunda Guerra Mundial embu-
tiam, de novo, sério viés antiexportador. Todavia, é importante reconhecer que,
até certo ponto, essas políticas foram resultado da contração dos mercados
de exportação tradicionais, mais do que simplesmente resultado do primitivismo de
políticos populistas.19
A atração do IDE iniciada na década de 1950, mesmo nas economias maio-
res, incluiu políticas para garantir que a competição fosse limitada a poucos par-
ticipantes, protegidos por altas muralhas tarifárias. Criou-se, então, estranho fe-
nômeno latino-americano: empresas multinacionais que desempenharam, e
continuam a desempenhar, papel crucial na tentativa de retardar a liberalização
comercial, em vista de seu interesse há muito estabelecido na manutenção da pro-
teção. A partir de meados da década de 1960, versões mais extremas do mode-
lo autárquico começaram a ser abandonadas em muitas economias latino-ame-
ricanas, já que havia preocupação crescente em relação à manutenção do viés
antiexportador implícito nas políticas anteriores. No entanto, é equivocado afir-
mar que as políticas passaram a ser orientadas para o mercado externo — a ser
outward-looking —, pois os mercados nacionais foram abertos muito lentamente
e, na verdade, em reação aos choques petrolíferos da década de 1970 e às sub-
seqüentes crises relacionadas à dívida externa, a liberalização comercial foi em
muitos casos revertida. Em meados da década de 1970, as tarifas nominais eram
52 Comércio Exterior

tipicamente muito altas ou a proteção podia ser até absoluta, em decorrência dos
controles de importação. A isso aliava-se a distribuição discricionária de isenções
e reduções tarifárias, de modo que a receita dos impostos de importação não era
muito significativa. As exportações, por sua vez, eram pesadamente subsidiadas,
em especial para atrair capital estrangeiro direto, com o uso de incentivos fis-
cais relacionados a metas de desempenho exportador futuro. O aumento espe-
tacular da participação de produtos industrializados nas exportações totais de
economias como a brasileira, a partir de meados dos anos 60 até início de 1980,
foi resultado direto de tais subsídios. De certa forma, é possível dizer que a to-
mada de decisões relativas à política econômica externa continuou, em grande
medida, baseada em “escolha de vencedores”. As diferenças decorriam do sim-
ples revezamento daqueles que escolhiam: durante o longo período de contro-
le absoluto dos militares, em vez de escolher os vencedores tendo a substituição
de importações como foco quase exclusivo, como ocorreu até a década de 1960,
o leque de políticas foi ampliado para incluir aqueles que, acreditava-se, podiam
transformar-se em exportadores significativos. A busca de rendas da escassez (rent-
seeking), depois de concentrar-se durante longo período em projetos de substi-
tuição de importações e conseqüentes demandas por proteção, passou a ter pa-
pel decisivo também na distribuição de subsídios às exportações. 20
Desde o final dos anos 70, porém mais marcadamente a partir de meados da
década de 1980, a liberalização comercial passou a ser adotada como pilar de
abrangentes reformas econômicas na maior parte das economias latino-america-
nas, inclusive nas mais relutantes em mudar políticas tradicionalmente protecio-
nistas. Houve liberalização comercial unilateral significativa, com reduções
acentuadas de tarifas médias e desmantelamento de barreiras não-tarifárias. O re-
curso a restrições quantitativas sob o artigo XVIII:b do GATT, prática anterior-
mente freqüente, praticamente desapareceu. Na Rodada Uruguai, a maioria dos
países latino-americanos consolidou 100% de suas linhas tarifárias para produtos
industrializados em níveis que convergiriam para 35% em cinco anos. Em boa
parte dos casos, todavia, as tarifas aplicadas mantiveram-se muito abaixo dos ní-
veis consolidados.
Essa mudança nas políticas deveu-se ao reconhecimento de que a substitui-
ção de importações não conseguira continuar a proporcionar incentivos para o
crescimento rápido, mesmo nas economias em que a estratégia fora mais bem-
sucedida no passado. As importações haviam sido tão reduzidas que até mesmo
um aumento ainda mais espetacular da substituição de importações (muito mais
difícil de ser alcançado) não poderia ter impacto significativo. Além disso, os
custos da proteção a longo prazo tornaram-se explícitos, na medida em que as
exportações enfrentavam problemas crescentes, resultado da sua falta de
competitividade agravada por investimento em bens de capital produzidos do-
Capítulo 2 A economia política da integração hemisférica: interesses latino-americanos 53

mesticamente relativamente caros e/ou tecnologicamente defasados em relação à


concorrência internacional. Em um contexto caracterizado por competição muito
maior por recursos públicos escassos, os subsídios à exportação também se tor-
naram um fardo fiscal difícil de ser justificado.
Embora o compromisso com a liberalização comercial esteja bastante enrai-
zado em boa parte da América Latina, existem importantes focos de resistência
efetivos ou potenciais ao seu aprofundamento, sobretudo no Mercosul. Na Ar-
gentina, depois do desenlace da crise econômica mais aguda da sua história, o
interesse por políticas comerciais liberalizantes foi consideravelmente arrefeci-
do. Comentários sugerindo relação causal entre o colapso argentino e as refor-
mas liberalizantes realizadas desde o início dos anos 90 tornaram-se freqüentes.
Abriu-se espaço para a retomada de medidas protecionistas ou de penalização
das exportações, herdadas do passado.
Da mesma forma, no Brasil, comentários superficiais sobre as desvantagens
da liberalização comercial, criticando-as porque teriam sido “rápidas e profun-
das demais”, misturaram-se a críticas ao período excessivamente longo durante
o qual se permitiu que a taxa de câmbio permanecesse supervalorizada, na ex-
pectativa das conseqüências benéficas da implementação de programa de refor-
mas abrangente, ao final apenas parcialmente realizada. De forma condizente com
a posição retardatária do país na tendência latino-americana rumo à liberalização,
o debate doméstico sobre “política industrial” mostra relutância generalizada em
dar continuidade à liberalização comercial, especialmente no contexto da Alca.
O elemento político talvez seja o fator mais importante, já que existe muita des-
confiança em torno da decisão de estreitar os vínculos com os Estados Unidos.
Entretanto, além disso, a falta de sofisticação econômica das posições adotadas
pelo político típico em relação a assuntos comerciais pode ser surpreendente; o
pensamento mercantilista domina o cenário, com o uso reiterado de argumen-
tos quanto à necessidade de compensar desequilíbrios setoriais do balanço de
pagamentos por intermédio de políticas mais intervencionistas com vistas à
substituição de importações. A coalizão protecionista, ou latentemente prote-
cionista, é bastante ampla, incluindo empresários nacionais, sindicatos, partidos
políticos e, com freqüência em posição proeminente, multinacionais sequiosas
em proteger sua chasse gardée — todos retomando posições típicas do passado,
adotadas no auge do período da industrialização baseada em substituição de
importações. Os candidatos mais votados nas disputas presidenciais brasileiras
em 2002 e 2006 mostraram simpatia por políticas “industriais” mais inter-
vencionistas. Embora, ao menos em princípio, a expectativa fosse de que a postura
do governo Lula em relação à política econômica externa provavelmente seria
significativamente menos liberal do que a adotada desde o final da década de
1980, não houve reversão da liberalização. Contudo, a resistência a reduções
54 Comércio Exterior

adicionais da proteção podem ser rastreadas quando se analisa a falta de resul-


tados nas negociações comerciais nas quais o Brasil esteve envolvido, em espe-
cial a Alca e o acordo preferencial Mercosul-União Européia.
A posição das multinacionais, no que se refere à economia política da pro-
teção na América Latina, tende a ser muito mais diversificada hoje do que no
período de tarifas altas. Houve aumento espetacular do IDE em setores que pro-
duzem serviços, como bancos e serviços públicos. Essas empresas têm interesse
concreto na abertura das economias latino-americanas e em particular na esta-
bilidade do ambiente macroeconômico. A maior parte do IDE na produção de
bens foi direcionada para plantas que não operam necessariamente de forma
exclusiva para os mercados domésticos, mesmo nas economias relativamente
maiores. Ainda assim, é verdade que muitas empresas multinacionais, especial-
mente as que provêem mercados domésticos relativamente grandes, são impor-
tantes demandantes de proteção continuada e de subsídios às exportações.

4. A economia política da proteção nos Estados Unidos:


desenvolvimentos perniciosos
Alguns dos aspectos da proteção norte-americana, que constituem obstáculos
importantes para uma bem-sucedida negociação da Alca, já foram indicados na
Seção 2 deste capítulo. Apesar da tarifa média baixa, a lista tarifária norte-ame-
ricana inclui número relativamente alto de picos tarifários (acima de 15%) e de
tarifas ainda mais altas (acima de 35%) sob a forma de tarifas específicas e ad
valorem, em contraste com a maioria das outras economias do hemisfério. Esses
setores — têxteis e vestuário, produtos agrícolas —, bem como produtos siderúr-
gicos, alvo prioritário das ações antidumping, são os produtos mais sensíveis do
ponto de vista dos Estados Unidos, e também os mais importantes para seus
parceiros da Alca.
A premissa da qual partem, ao menos de forma implícita, muitas das análi-
ses sobre a Alca é a de que deveria ser mera extensão do Nafta ou pelo menos
de que a questão pode ser tratada como se os Estados Unidos ocupassem posi-
ção central (de cubo de roda, de hub) com todas as economias latino-america-
nas e caribenhas não-pertencentes ao Nafta, os raios da roda, ansiosas em se
qualificar para entrar no grupo. As políticas econômicas dos países latino-ame-
ricanos são avaliadas segundo o critério de quão “prontas” estariam para entrar
na Alca, como se o exercício pudesse ser reduzido à atividade similar à forma-
ção de um clube do qual já fazem parte os membros do Nafta.21 Por outro lado,
vêem-se bem poucos esforços simétricos para avaliar quão prontos para a Alca
estariam os países-membros do Nafta, em especial os Estados Unidos, do pon-
to de vista da economia política da proteção. Afinal, isso é um fator determinante
Capítulo 2 A economia política da integração hemisférica: interesses latino-americanos 55

para o sucesso do acordo comercial preferencial que resultaria de negociações


com base em concessões mútuas.
A despeito das incitações — já expressas de forma enfática em meados da
década de 1930 por críticos do protecionismo dos Estados Unidos — de que a
política norte-americana deveria procurar controlar as pressões políticas exercidas
por lobbies protecionistas, em vez de deixá-los “correrem soltos”,22 a estratégia
de negociação comercial mais recente dos Estados Unidos sem dúvida refletiu
a força desses setores mais “sensíveis” à competição das importações. Resultado
direto disso foi a ênfase norte-americana em abordagem de tipo discricionário
para a redução das barreiras tarifárias e, mais raramente, não-tarifárias, em de-
trimento de redução generalizada da proteção com base em fórmulas de redu-
ção aplicadas sem exceções. Essa ênfase na seletividade coincidiu com atitude
semelhante na União Européia, com sua estratégia histórica de resistir, com alta
prioridade, à liberalização comercial de produtos agrícolas. Combinada à pres-
são para a ampliação cada vez maior da pauta de negociações comerciais multi-
laterais através da inclusão de novos temas, a partir dos anos 80, o resultado foi
a acumulação de temas pendentes, na maior parte de interesse das economias
em desenvolvimento, ou seja, a maioria dos potenciais países-membros da
Alca. A insistência por parte dos Estados Unidos em levar em conta as “sensi-
bilidades de produtos” — product sensitivities, no jargão do United Stades Trade
Representative (USTR) — aponta para a estratégia de negociação que tende a
deixar de lado produtos ou temas que constituem parte essencial da pauta da
maioria dos outros possíveis membros da Alca.
O segundo aspecto da política comercial norte-americana que cria dificulda-
des para a conclusão bem-sucedida das negociações da Alca está relacionado à
incerteza sobre o grau de compromisso dos Estados Unidos quanto ao acesso
assegurado ao seu mercado. O que está em jogo é se, mesmo que concessões
tarifárias recíprocas mutuamente vantajosas possam ser obtidas durante o período
de transição rumo a uma área de comércio privilegiada, os Estados Unidos po-
dem garantir a seus futuros parceiros que o acesso ao mercado norte-americano
não será bloqueado por ações de antidumping, salvaguardas ou instrumentos dis-
cricionários semelhantes.
As decisões relativas à política comercial norte-americana tomadas desde
2002, tais como a Autoridade de Promoção Comercial, as salvaguardas que afe-
taram as importações siderúrgicas e a Farm Bill, sinalizaram os obstáculos que
deveriam ser superados para a conclusão satisfatória da Alca. Não há nada
que tenha ocorrido desde então que mude esse cenário. Redução tão radical do
win-set, ou seja, do conjunto de desfechos potencialmente favoráveis para as
negociações internacionais, dadas as restrições impostas pela economia polí-
tica doméstica da proteção, é algo que em tese aumenta significativamente o já
56 Comércio Exterior

gigantesco poder de barganha do maior player.23 No entanto, pode apenas con-


figurar postura extrema que reduz de forma radical a probabilidade de os outros
países envolvidos na negociação aceitarem as condições sinalizadas previamente.
A Autoridade de Promoção Comercial de 2002 remove algumas das medidas
de versões anteriores que, segundo o então representante de comércio norte-
americano Robert Zoellick, “prejudicariam a capacidade de a América (sic, quer
dizer, Estados Unidos) abrir mercados mundo afora”. A emenda Dayton-Craig
do Senado, que teria permitido ao Congresso vetar medidas específicas de acor-
dos comerciais caso estas modificassem a legislação norte-americana sobre
antidumping e outras leis similares, saiu de pauta. O mesmo se aplica à quase
inacreditável cláusula relativa ao combate à concorrência supostamente desleal
de bens produzidos em economias que recorrem à desvalorização cambial. Con-
tudo, ao criar processo consultivo compulsório mais elaborado entre o USTR e
o Congresso, continuou a dificultar compromissos norte-americanos no sentido
de melhorar o acesso ao mercado dos Estados Unidos de lista significativa de
produtos de “importação sensível”, particularmente bens agrícolas.
A decisão norte-americana sobre salvaguardas relativas a produtos siderúrgi-
cos não cria obstáculo concreto às negociações, inclusive porque foi acompanha-
da por muitas exclusões que reduziram seu impacto inicial. A decisão sublinha,
porém, a vulnerabilidade de qualquer negociação sobre acesso baseada exclusi-
vamente em trocas de concessões relativas a barreiras tarifárias e não-tarifárias.
É verdade que os membros do Nafta foram excluídos da lista de países afetados
pelas salvaguardas de aço; no entanto, além das dúvidas sobre a legalidade de
tais exclusões do ponto de vista da OMC, não fica inteiramente claro se os Es-
tados Unidos estariam dispostos a considerar tais cláusulas de exclusão no con-
texto da Alca.
A Farm Bill de 2002 aumentou substancialmente os subsídios agrícolas nor-
te-americanos. Embora o montante total a ser gasto ainda permaneça dentro dos
limites estabelecidos na Rodada Uruguai, há dúvidas sobre se o governo de fato
terá sempre força política para lançar mão do mecanismo que permite a redu-
ção dos subsídios caso os limites consolidados na OMC fossem alcançados. O
comportamento dos preços agrícolas mundiais não colocou os limites sob pres-
são. De toda forma, é difícil não ver a decisão como concessão suplementar da
administração norte-americana às pressões protecionistas. Sob certo ângulo es-
sas decisões configuram apenas aumento da proteção até os níveis máximos per-
mitidos por acordos multilaterais, de modo a permitir cortes inócuos em futura
negociação potencial. Alguns comentários de analistas norte-americanos in-
fluentes sobre essas medidas são reveladores: “A Farm Bill de 2002 e as medidas
em benefício do aço deram [à América Latina] incentivos adicionais para integrar
um acordo de comércio regional cujas regras e entendimentos possam conter tais
Capítulo 2 A economia política da integração hemisférica: interesses latino-americanos 57

políticas protecionistas e torná-las menos prováveis no futuro.”24 É a consagra-


ção do padding,25 do aumento estratégico da proteção, como instrumento de ne-
gociação comercial. Essa postura é particularmente lamentável considerando-se
que as economias latino-americanas concordaram, no contexto das negociações
da Alca, em considerar as tarifas aplicadas como os níveis tarifários iniciais a levar
em conta nos cronogramas de redução tarifária em vez das tarifas muito mais al-
tas consolidadas na Rodada Uruguai.

5. O processo de negociação da Alca


Segundo estimativas do impacto da liberalização comercial da Alca (com exce-
ção das barreiras não-tarifárias) que usam modelo de equilíbrio geral computável
que incorpora externalidades relacionadas ao comércio e economias de escala
sugerem, com a Alca plena o PIB real hemisférico aumentaria em 0,55%, va-
riando entre extremos de 0,3% no Nafta e 2,2% no Mercosul, com expansão no
Chile, América Central e Comunidade Andina, grosso modo, entre 1,4% e 1,8%.26
Haveria expansão de exportações substancialmente maior do que das importa-
ções na maioria das economias da Alca. Apenas Canadá, México e Venezuela
seriam exceções. As exportações aumentariam em 1,7% para os membros do
Nafta, 4,7% no Mercosul, 5,2% no Chile, 4,4% na Comunidade Andina e 6,7%
na América Central e Caribe. Esses dados agregados, entretanto, podem ocul-
tar importantes contrastes entre países: por exemplo, as exportações brasileiras
para os Estados Unidos cresceriam 9%, enquanto as importações brasileiras dos
Estados Unidos cresceriam 23,2%.27
Todas essas estimativas, porém, consideram liberalização comercial instantâ-
nea, sem levar em conta as exclusões. É pouco provável que a estratégia dos Es-
tados Unidos nas negociações da Alca seja radicalmente divergente da adotada
nas negociações do Nafta. O processo de redução tarifária no Nafta levou mais
tempo para produtos sujeitos a tarifa alta, e a liberalização mexicana acompanhou
a norte-americana para os mesmos produtos, talvez tentando estabelecer recipro-
cidade estreita ao nível de oito dígitos.28 Isso poderia indicar que os interesses
exportadores dos Estados Unidos focados no México estavam concentrados em
setores que também gozavam de alta proteção nos Estados Unidos e que a pro-
babilidade de desvio comercial no mercado mexicano era conseqüentemente
bastante alta.29
Pesquisas sobre o acesso recíproco aos mercados de bens entre Brasil e Esta-
dos Unidos baseadas em vantagens comparativas reveladas mostraram que, a seis
dígitos, quanto maior a competitividade relativa dos produtos brasileiros, maior
tende a ser a proteção no mercado norte-americano.30 No lado brasileiro, toda-
via, essa relação se inverte, já que as importações norte-americanas relativamen-
58 Comércio Exterior

te mais competitivas tendem a enfrentar tarifas mais baixas do que os produtos


menos competitivos. Isso é indicação adicional de que as exportações brasilei-
ras para os Estados Unidos tendem a ser mais adversamente afetadas pela pro-
teção do que as exportações norte-americanas para o Brasil.
As estimativas convencionais podem subestimar consideravelmente os be-
nefícios da integração hemisférica. Por exemplo, na medida em que forem acor-
dados compromissos consolidados de liberalização comercial, deles decorre-
rão poderosas disciplinas quanto à política econômica, impostas pela grande
assimetria em relação ao tamanho da principal economia envolvida na Alca.
A margem para a adoção de políticas insustentáveis é significativamente redu-
zida pelas prováveis conseqüências nefastas sobre fluxos de comércio e de IDE.
Os ganhos potenciais acarretados pela redução adicional de prêmios de risco
na captação de recursos são significativamente mais altos do que os diretamente
relacionados ao comércio. Curiosamente, esses impactos macroeconômicos ten-
deram a ter papel secundário no debate público latino-americano sobre a
integração hemisférica.
Como já foi dito, a negociação da Alca, como qualquer outra negociação co-
mercial, envolve países que buscam maximizar, ou acelerar, o acesso aos merca-
dos de exportação de seus parceiros e a retardar o acesso ao próprio mercado
dentro de determinado prazo de implementação. Qualquer país teria tendência
a oferecer primeiro a liberalização que acarretasse desvio comercial, deixando a
liberalização relacionada à criação de comércio para estágios posteriores da
implementação.31 Embora a reciprocidade seja um aspecto importante de nego-
ciações comerciais que envolvem economias de tamanho não muito dissimilar,
é improvável que tenha a mesma importância no contexto regional e sub-regio-
nal, uma vez que existem diferenças gritantes quanto ao tamanho das várias eco-
nomias envolvidas nas negociações.32
A posição em negociações internacionais adotada por cada país é resultado
de negociação interna que envolve interesses que podem obter ganhos ou incorrer
em perdas com a implementação da iniciativa.33 Essa complexa negociação do-
méstica envolve muitos atores relevantes: governo, consumidores, contribuintes,
multinacionais, sindicatos, partidos, exportadores, compradores de bens inter-
mediários e de capital, produtores domésticos de produtos suscetíveis à compe-
tição mais acirrada dos importados.
Para romper o impasse que permite a sobrevivência da proteção alta, é im-
portante mobilizar com eficácia os interesses que se beneficiariam com a libe-
ralização. Haverá boas razões para adiar a liberalização de produtos sensíveis
ou, em cenário mais extremo, para excluir da liberalização determinados pro-
dutos sensíveis, em interpretação elástica da difusa regra multilateral que se re-
fere à necessidade de “substancialmente todo o comércio” entre parceiros de
Capítulo 2 A economia política da integração hemisférica: interesses latino-americanos 59

zonas de livre-comércio ser isento de tarifas de importação.34 A estratégia de ne-


gociação comercial adotada pelos Estados Unidos, do tipo “o mais importante por
último”, que adia a liberalização mais relevante, ou seja, a que afeta os produto-
res domésticos particularmente ineficientes, pode ser justificável, sob certas con-
dições. As exclusões reduziriam o custo político do governo relacionado ao im-
pacto do desvio comercial sobre o eleitor médio ou a oposição coordenada de
setores que competem com as importações, ou seja, a perda de quase-renda
lobista.35 Mesmo pressupondo, no contexto da Alca, que o papel das contribui-
ções dos setores adversamente afetados seja relevante para todos os governos, uma
análise que levasse em conta maior sensibilidade dos governos ao eleitor médio
moderaria os incentivos para retardar a liberalização que efetivamente acarreta
criação de comércio.
A aplicação universal de fórmulas para eliminar tarifas (ou equivalentes a ta-
rifas) poderia ser um instrumento eficaz para assegurar que diferentes governos
não procrastinassem, tentando retardar o impacto da liberalização em seus pro-
dutores mais protegidos. O impacto do uso de fórmulas como critérios de corte
de tarifas sobre a dispersão de tais tarifas, geralmente um indicador de maior
incidência de produtos sensíveis, é ainda mais rápido do que seu impacto so-
bre os níveis tarifários. No entanto, a oportunidade de adotar tais fórmulas na
Alca foi perdida, pois decidiu-se, antes que as negociações fossem paralisadas,
que as reduções tarifárias seriam baseadas em listas de produtos classificados em
diferentes categorias, segundo seu horizonte de liberalização: instantâneo, cin-
co anos, dez anos, e um resíduo de produtos sensíveis. As ofertas norte-ameri-
canas têm por base diferentes listas apresentadas aos diversos parceiros da Alca.
A negociação, portanto, tenderia a adotar de fato um modelo de hub and spoke,
com a diferença de que pode haver economias de escala no processo de nego-
ciação e que a liberalização econômica seria simultânea, mesmo se afetar produtos
diferentes para cada par de países. Outros países certamente prefeririam abor-
dagem baseada em NMF, associada a medidas que levassem em conta os dife-
rentes níveis de desenvolvimento dos membros potenciais.
Na negociação de serviços, os Estados Unidos prefeririam que os setores ex-
cluídos constituíssem lista negativa. Muitos países latino-americanos optariam
por lista positiva, como no Acordo Geral sobre Comércio de Serviços da OMC
(GATS), já que isso lidaria de forma mais adequada com a falta de conhecimento
detalhado sobre o impacto da liberalização em fornecedores nacionais de inú-
meros serviços. De toda forma, há mais relutância da América Latina em libe-
ralizar serviços do que em liberalizar bens: alguns países desejam considerar
compromissos fixados na OMC como base inicial para a negociação, em vez
das condições de acesso de facto. Outras diferenças importantes a superar em re-
lação a serviços são as visões divergentes quanto às exigências de presença local
60 Comércio Exterior

e quanto à flexibilidade das provisões para acomodar movimentos de mão-de-


obra executiva qualificada. Muitos dos problemas mais espinhosos que devem ser
tratados nas negociações estão na área cinzenta entre serviços e investimentos,
especialmente os relacionados à provisão de serviços públicos, tais como requi-
sitos de transparência ou soluções de controvérsias entre investidores estrangei-
ros e governos locais.
Tentativas das economias latino-americanas de rediscutir algumas das medi-
das dos acordos sobre propriedade intelectual relacionadas ao comércio e sobre
subsídios estabelecidos na Rodada Uruguai, sem a oferta de compensações, pa-
recem irrealistas. É o caso, por exemplo, da proibição dos requisitos de desem-
penho relacionados à exportação. Diferentes posições quanto à transferência
compulsória de tecnologia e outras possíveis exigências relacionadas ao tratamen-
to do IDE são de conciliação bastante complexa.
Os subsídios agrícolas são um dos principais obstáculos ao progresso das
negociações, dado que muitos de seus efeitos adversos referem-se a mercados
externos à Alca. Embora o equacionamento de problemas suscitados pelos sub-
sídios que afetam os mercados da Alca seja factível, a importância dos mercados
hemisféricos é limitada e é muito mais difícil pensar em medidas significativas
que levem em conta os efeitos em outros mercados, sem propiciar carona a pro-
dutores fora do hemisfério. Idealmente, o tema deveria ser objeto de acordo em
negociações multilaterais na OMC. Dada a sua importância para o Mercosul, isso
seria, em princípio, um poderoso argumento para condicionar o cronograma das
negociações hemisféricas aos resultados das negociações multilaterais. Entretanto,
o problema poderá ser atenuado, mas, decerto, não totalmente resolvido na
OMC, pois, mesmo no cenário otimista, continuarão a existir importantes sub-
sídios agrícolas nos Estados Unidos. É difícil pensar em solução que não con-
temple concessões compensatórias dos Estados Unidos em relação a algum ou-
tro tema de interesse do Mercosul.
Da mesma maneira, as medidas discricionárias de proteção adotadas pelos
Estados Unidos, em especial, mas não exclusivamente, as relacionadas a
antidumping, podem em tese ser melhor equacionadas em negociações multila-
terais. O fato é que sem (improváveis) avanços significativos nas negociações
multilaterais sua preservação nas bases atuais poderia minar seriamente os resul-
tados das negociações de acesso. O tema é menos vital para o Mercosul, prova-
velmente até mesmo para o Brasil, do que o relativo a subsídios agrícolas, pois
existe mais espaço para negociações regionais do que no caso da agricultura. A
solução do impasse poderia também envolver concessões compensatórias.
A posição inicial norte-americana em relação a alguns dos “novos” temas foi
menos radical do que se supunha. Mas, à medida que se explicitavam as dife-
renças de posição entre os Estados Unidos e o Mercosul, a pressão pela sua ex-
Capítulo 2 A economia política da integração hemisférica: interesses latino-americanos 61

clusão por parte do Mercosul foi contrabalançada por pressões crescentes pela
inclusão oriundas de Washington.

6. Conclusões
A partir de 2003 os Estados Unidos sinalizaram e depois explicitaram clara-
mente que reservariam negociações substantivas em relação a antidumping e sub-
sídios agrícolas para o âmbito da OMC, exatamente os temas que mais interes-
savam ao Mercosul. Isso se somava à anunciada diferenciação da oferta dos
Estados Unidos em relação a acesso a mercados com o Mercosul, sendo tratado
de forma particularmente desfavorável. O Mercosul, que já havia emitido claros
sinais políticos de ter havido redução do entusiasmo, que já era modesto, em
relação à Alca, marcou posição reservando in limine, também para negociação na
OMC, temas em relação aos quais os Estados Unidos eram demandeurs: regras
sobre investimento, propriedade intelectual, compras públicas, serviços e polí-
ticas de concorrência.
Como forma de romper o impasse aventou-se a possibilidade de flexibilizar
o formato final para acomodar os objetivos divergentes de diversos membros fu-
turos: a Alca dita light. Um acordo hemisférico básico, bastante modesto, seria
complementado por acordos plurilaterais com disciplinas mais estritas, que in-
cluiriam apenas os países interessados em participar de cada acordo. A conso-
lidação da possibilidade de uma Alca de geometria variável na Cúpula de Miami,
em 2003, abriu espaço para a cristalização de um processo do tipo olho por olho
(tit for tat) entre Brasil e Estados Unidos, e esvaziou a substância efetiva de um
possível acordo ambicioso. Depois das exclusões mútuas de temas reservados, ao
menos nominalmente, para negociação multilateral, o caminho estava aberto para
os Estados Unidos mencionarem que as negociações de acesso teriam como ob-
jetivo “substancialmente todo o comércio”, ou seja, que os Estados Unidos ex-
cluiriam produtos sensíveis do objetivo final a ser alcançado. Com o fracasso da
Rodada de Doha, em 2003, em Cancun, persistiu o congelamento das negocia-
ções da Alca, dada a inter-relação entre as duas negociações.
A arquitetura baseada em diferenciação da ambição dos acordos negociados
poderia, além de resolver o impasse Estados Unidos-Mercosul, remover outra
dificuldade envolvida nas negociações da Alca e nem sempre explicitada: as inú-
meras preferências preexistentes seriam afetadas de forma adversa pela
implementação de liberalização comercial generalizada. A erosão de preferên-
cias sub-regionais, especialmente aquelas relacionadas ao mercado norte-ameri-
cano, no Nafta, na América Central e no Caribe, no Chile, entre outros, pode
funcionar como obstáculo ao interesse mais efetivo por parte das economias que
seriam afetadas pela reversão do desvio comercial acarretado por seus acordos
preferenciais com os Estados Unidos.
62 Comércio Exterior

Os obstáculos econômicos às negociações bem-sucedidas da Alca continuam


a ser substanciais. O que os Estados Unidos podem oferecer à América Latina
no sentido de resolver o impasse? Grande parte do que têm a oferecer, e que per-
mitiria concessões pelas economias da América Latina, está concentrada na sua
lista de produtos sensíveis. É exatamente por isso que a maior parte das deci-
sões dos Estados Unidos no terreno comercial nos últimos cinco anos compro-
meteu a possibilidade de sucesso das negociações da Alca.
As maiores economias latino-americanas fora do Nafta são demandantes tanto
de aprimoramento de critérios nacionais de uso de medidas antidumping e sal-
vaguardas, quanto de maiores disciplinas e redução significativa de subsídios
agrícolas. Os Estados Unidos poderiam talvez superar tais obstáculos oferecen-
do pacote mais atraente relativo a acesso a mercados. No entanto, a resistência
norte-americana em incluir tais políticas em uma negociação regional é signifi-
cativa e parece contrabalançar com folga o interesse na abertura dos mercados
latino-americanos entre os exportadores.
Desde Miami, não há indicações de enfraquecimento dos lobbies prote-
cionistas nos Estados Unidos e América Latina, especialmente nas economias
maiores, mas também na Venezuela e sua área de influência. Os novos governos
no Mercosul tendem a ter muito mais simpatia em relação a políticas inter-
vencionistas abandonadas na década de 1980, especialmente na Argentina e no
Brasil. O colapso da Argentina e a instabilidade macroeconômica do Brasil em
2002-03 rebaixaram para posição ainda mais secundária nas agendas dos res-
pectivos governos uma ZLC que incluísse os Estados Unidos. Além disso, a di-
ferente composição política dos novos governos nos dois países abriu espaço para
o recrudescimento de posições antinorteamericanas e para o repúdio ideológi-
co de integração econômica envolvendo os Estados Unidos. Esses obstáculos
políticos à Alca, que já eram significativos no Brasil e na Argentina, no passa-
do recente tornaram-se provavelmente intransponíveis em face do protagonismo
da Venezuela de Chávez e da sua influência nos demais países latino-americanos,
particularmente na Bolívia e no Equador, e até mesmo nos setores mais radicais
das coalizões governamentais na Argentina e no Brasil.

Notas
1
Tanto a Farm Bill quanto a TPA expirarão em 2007. A nova proposta do Executivo quan-
to à Farm Bill reduz o total dos subsídios para o próximo qüinqüênio de US$105 bilhões
para US$87 bilhões, em linha com a sua proposta na OMC, mas ainda bem acima dos
pagamentos efetivos no passado recente. Não há qualquer garantia de que o Congresso
norte-americano aprove esse total, nem ainda qualquer indicação quanto às condi-
cionalidades que estariam associadas à renovação da TPA.
Capítulo 2 A economia política da integração hemisférica: interesses latino-americanos 63
2
Aumenta para 0,5% se o grupo de 30 membros restantes incluir o Canadá.
3
A importância das exportações caribenhas para fora do hemisfério está relacionada às pre-
ferências tarifárias oferecidas pela União Européia.
4
As referências aqui são sempre a tarifas aplicadas. Na maioria das economias da América
Latina, as linhas tarifárias foram consolidadas na OMC em 35% para produtos indus-
trializados. Para alguns produtos agrícolas, os níveis consolidados são mais altos. Assim,
as tarifas aplicadas estão muito abaixo das consolidadas. Para Estados Unidos e Cana-
dá, as tarifas aplicadas geralmente são as consolidadas na OMC. A adoção de tarifas con-
solidadas como base para iniciar a redução tarifária no contexto da Alca equivaleria à acei-
tação, pelos Estados Unidos, de período de graça antes de a liberalização comercial co-
meçar a ter efeito concreto na América Latina.
5
Dados fornecidos por Marcos Jank. Cálculos com base em dados da Alca, Banco de Dados
sobre Comércio e Tarifas nas Américas, e da AMAD, Agricultural Market Access Database.
6
A abolição dos picos tarifários norte-americanos que afetam as exportações brasileiras de
outros produtos agrícolas e da indústria alimentícia, ou seja, sua redução a 15% ad valorem,
faria a tarifa média cair pela metade, de 18,2% para 9,1%. Ver Bouët, Fontagné, Mimouni
e Pichot (2001).
7
Muitas vezes, os picos tarifários norte-americanos sobre produtos agrícolas extremamente
altos são ocultos por desagregação inadequada dos dados. A tarifa extraquota tarifária da
posição de oito dígitos 24011065 (na nomenclatura dos Estados Unidos, Tobacco, not
stemmed or stripped, not or not over 35% wrapper tobacco, flue-cured burley) é 350%, mas ao nível de
seis dígitos a tarifa média comparável à da posição 240110 (fumo em folhas) é 42,5%,
de aspecto muito mais inocente. Ver Jank (2002). Com a implementação do Acordo de
Têxteis e Vestuário feito na Rodada Uruguai foram abolidas as quotas sobre tais produ-
tos a partir de 2004.
8
OMC (2002).
9
Esses são valores para o Brasil.
10
Esse é o caso mais extremo de inércia protecionista no Mercosul. É interessante obser-
var, no contexto da economia política da proteção, que a lista de demandantes no Mercosul
de tarifa externa comum alta inclui, em posição proeminente, multinacionais produto-
ras de automóveis e bens de capital, temerosas de perder seus mercados confortavelmente
protegidos. Isso é fator importante para explicar o desvio comercial causado pelo
Mercosul. Ver Yeats (1999).
11
Alca, Banco de Dados sobre Comércio e Tarifas nas Américas. Ver Jank, Fuchsloch e Kutas
(2003) para análise abrangente da proteção na Alca, com ênfase em produtos agrícolas.
12
Sandrey (2000).
13
Jank, Fuchsloch e Kutas (2003). As divergências no caso de outras economias do
Mercosul, da Venezuela e da Caricom também são significativas.
14
Essas economias estiveram na origem de 410 do total de 485 ações iniciadas por membros
potenciais da Alca em 1987-2000, ver Tavares (2000). No Brasil, há concentração de ações
que envolvem produtos químicos (www.mdic.gov.br/comext/decom/decom.html).
15
Ver Rodrik (1995a) para a análise-padrão de modelos alternativos de economia política.
Ver também Helpman (2002). Grande parte da literatura sobre economia política exige
ajustes substanciais para que se tente aplicá-la à formulação e implementação de políticas
comerciais em economias com características institucionais muito diferentes das que ca-
racterizam os Estados Unidos.
64 Comércio Exterior

16
Maddison (1989).
17
Abreu e Bevilaqua (2000).
18
Isso acarretou, é claro, importantes transferências de renda dos consumidores de impor-
tados para os cafeicultores.
19
O viés antiexportador da Argentina não se deveu exclusivamente à incompetência, na-
cionalismo ou oportunismo de Perón, como afirmam ou insinuam muitos analistas,
mas, pelo menos em parte, ao reconhecimento de que era preferível aumentar salários reais
e deixar as massas comerem mais carne a acumular ativos inconversíveis em bancos cen-
trais europeus. Ver Fodor (1975).
20
A mudança relativamente lenta em direção à liberalização comercial também esteve rela-
cionada à alta prioridade, na maioria das economias latino-americanas, de geração de
superávits comerciais para atender o serviço da dívida externa.
21
Hufbauer e Schott (1994), e subseqüentes revisões.
22
Schattschneider (1935), p. 292-3.
23
Putnam (1988).
24
Feinberg (2002).
25
Literalmente, enchimento, aumento artificial da proteção destinado a permitir que haja
folga para a sua redução futura.
26
Monteagudo e Watanuki (2002). Outros resultados, Dsiao, Díaz-Bonilla e Robinson
(2002), baseados em rendimentos de escala crescentes, e considerando apenas a elimina-
ção das tarifas, geram taxas de crescimento do PIB similares para a maior parte das eco-
nomias. Para o Nafta, porém, suas estimativas são mais altas e muito mais altas no caso
da América Central e Caribe e da Comunidade Andina. Em Monteagudo e Watanuki
(2001), resultados semelhantes aos de Dsiao, Díaz-Bonilla e Robinson (2002) foram ob-
tidos quando o cenário de liberalização também incluiu barreiras não-tarifárias.
27
Números condizentes com estimativas de equilíbrio parcial, ver Abreu (1995b) e Carva-
lho e Parente (1999).
28
Kowalczyk e Davis (1998).
29
Panagaryia (1998).
30
Por Honório Kume e Guida Piani.
31
Panagaryia (1998).
32
Staiger (1998).
33
Putnam (1998).
34
Existe muita ambigüidade quanto ao que significa “substancialmente todo o comércio”
no contexto do artigo XXIV do GATT 1994. Ver OMC ([1995ª), p. 824-7.
35
Segundo Grossman e Helpman (1994), negociações bem-sucedidas entre “governos po-
liticamente sensíveis”, ou seja, governos que levem em conta contribuições políticas de
grupos de interesse, tanto contra quanto a favor da zona de livre-comércio, assim como
o bem-estar médio dos eleitores, são tanto mais prováveis quanto mais equilibrado for o
comércio entre duas economias. O sucesso da negociação é mais provável quando o re-
sultado da ZLC for aumento da proteção — ou seja, quando há significativo desvio
de comércio —, em vez de redução da proteção na maioria dos setores. Maior viabilida-
de da ZLC está, portanto, relacionada à probabilidade mais alta de perda de bem-estar
agregado. Ver também Helpman (1997).
3 A economia política
da proteção no Brasil
e nos Estados Unidos

1. Obstáculos à integração hemisférica


2. Concessões recíprocas e equilibradas
3. Interesses protecionistas nos Estados Unidos
4. Interesses exportadores nos Estados Unidos
5. Balanço de interesses nos Estados Unidos
6. Interesses protecionistas no Brasil
7. Interesses exportadores no Brasil
8. Balanço de interesses brasileiros
9. Conclusões
10. Anexos
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 67

O foco deste capítulo é na relevância da economia política da proteção para


explicar por que as negociações relativas à integração hemisférica enfrentaram
inúmeros obstáculos que contribuíram para reduzir de forma significativa as am-
bições iniciais quanto à sua abrangência, levando à sua hibernação. Também
analisa como a mobilização de interesses favoráveis à liberalização comercial
pode contribuir para remover esses obstáculos. Alguns deles têm origem na tra-
dição de proteção alta no Brasil, e conseqüentemente no Mercosul, e em um
processo de liberalização comercial que progrediu com certa relutância a par-
tir do início da década de 1990. Outros obstáculos significativos se relacionam
à persistência de interesses protecionistas nos Estados Unidos, mais precisa-
mente em relação a temas agrícolas.

1. Obstáculos à integração hemisférica


A identificação dos obstáculos à integração hemisférica no Brasil e nos Estados
Unidos pode ser abreviada, pois o tema já foi tratado no Capítulo 2. Desde o
começo dos anos 90, surgiram dificuldades relacionadas à constituição de uma
zona de livre-comércio hemisférica, principalmente entre o Brasil — com cres-
cente adesão de outros membros do Mercosul, em especial a Argentina — e os
Estados Unidos. No Brasil, houve preocupações iniciais quanto à compatibili-
dade entre o Mercosul e a Alca, e antes e depois do início das negociações, em
1994, emergiram outras diferenças com relação à sua abrangência, aos prazos
de constituição e à profundidade dos compromissos assumidos.
As dificuldades entre Estados Unidos e Mercosul estão em parte relaciona-
das ao tamanho deste último, e especificamente da economia brasileira, quan-
do comparado ao de outras economias do hemisfério. Embora a economia do
Brasil corresponda apenas a cerca de um oitavo da norte-americana, em 2002
era a segunda economia do hemisfério (em termos de PIB corrigido pela pari-
dade do poder de compra), maior do que as economias mexicana ou canaden-
se. A economia do Mercosul é, grosso modo, equivalente às economias combina-
das de Canadá e México, membros do Nafta. Seja como reflexo do tamanho

67
68 Comércio Exterior

ou por motivos simplesmente políticos, há no Mercosul, e com certeza no Bra-


sil, a percepção de que tamanho maior deve estar refletido em maior poder de
barganha.
No Brasil e, em menor escala, em outras economias do Mercosul, existe ar-
raigada e secular tradição protecionista. No caso do Brasil isso está em parte re-
lacionado à sua condição de formador de preços no mercado mundial de café
e à conseqüente capacidade de transferir aumentos nos custos de produção (pre-
ços de importação) aos preços da commodity exportada. Também é reflexo do fato
de o Brasil altamente protecionista ter tido um dos melhores desempenhos em
termos de crescimento da economia mundial durante os primeiros oitenta anos
do século XX. A receita foi perdida, mas a relação espúria permanece viva na
memória popular. A proteção hoje é relativamente alta, com a tarifa média su-
perior a 10% ad valorem, mas com baixa volatilidade: nenhuma tarifa industrial
é superior a 35% e inexistem barreiras não-tarifárias relevantes. A liberalização
comercial brasileira, no início da década de 1990, foi tardia em relação ao res-
to da América Latina. A formação do Mercosul de fato contribuiu para acelerar
o processo, mas hoje, mais uma vez, a Tarifa Externa Comum do Mercosul é re-
lativamente alta quando comparada ao nível de proteção na maior parte dos de-
mais países da América Latina.
Resistências à liberalização comercial tendem a mobilizar interesses direta-
mente favorecidos pela proteção alta. Essa postura, enraizada em interesses eco-
nômicos, costuma ser reforçada pela reticência ou oposição quanto a relações mais
estreitas com os Estados Unidos, por parte de partidos ou grupos políticos mais
radicais. Em contraste com a maior parte das demais economias do hemisfério,
a participação do comércio com os Estados Unidos no comércio total brasilei-
ro é relativamente reduzida, em geral da ordem de 20-25%, comparada a 80%
para o México e o Canadá, e 30-40% para membros das outras zonas de livre-
comércio no hemisfério. O comércio com o resto mundo (exceto o hemisfério)
é mais importante para o Mercosul do que para a maioria dos demais países do
hemisfério. No hemisfério, além dos Estados Unidos — 60% do comércio com
o resto do mundo —, só o Chile e o Peru têm participações similares do comér-
cio com o resto do mundo no comércio total.
Nos Estados Unidos, os obstáculos à Alca são resultados diretos das dificul-
dades ligadas ao desmantelamento do protecionismo. A tarifa média de impor-
tação dos Estados Unidos é baixa, mas sua volatilidade é relativamente alta: há
muitos picos tarifários, tanto da tarifa ad valorem quanto do equivalente ad valorem
de tarifas específicas. Para outros produtos, há quotas tarifárias com tarifas
extraquota muito altas. Para um número significativo de produtos agrícolas, as
medidas de apoio doméstico têm expressivas implicações protecionistas. Os Es-
tados Unidos tradicionalmente usam medidas antidumping como instrumentos de
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 69

proteção, sobretudo para produtos siderúrgicos. Resistências à liberalização do


comércio de produtos agrícolas são poderosas não apenas entre produtores agrí-
colas, mas também entre os interesses que se colocam a jusante e a vazante nas
diversas cadeias produtivas agrícolas: supridores de insumos agrícolas, pro-
cessadores de produtos agrícolas, entre outros.
Putnam (1987) enfocou o processo de negociações comerciais como algo que
se desenvolve em dois níveis: o interno e o externo. Quanto mais forte a resis-
tência interna à liberalização comercial, menor é o espaço à disposição dos ne-
gociadores internacionais para que obtenham sucesso em alcançar acordo com
os parceiros comerciais, e também menor é o “conjunto de sucesso”, o win set,
disponível. As restrições impostas pelo Congresso norte-americano, em 2002,
para a aprovação da Autoridade de Promoção Comercial, que delega por cinco
anos autoridade para negociar ao executivo dos Estados Unidos, somadas ao au-
mento no apoio agrícola doméstico implícito na Farm Bill de 2002, também por
cinco anos, reduziram de forma significativa o win set disponível para os nego-
ciadores comerciais dos Estados Unidos.

2. Concessões recíprocas e equilibradas


É da natureza das negociações comerciais que os negociadores procurem maxi-
mizar o acesso de seu país ao mercado do outro tão imediatamente quanto
possível, e adiar o máximo possível a abertura dos próprios mercados. A
volatilidade relativamente alta da tarifa, característica da proteção nos Estados
Unidos a que já se fez referência, resulta da distribuição extremamente hetero-
gênea, entre diferentes setores de atividade, dos interesses especiais que favore-
cem a manutenção da proteção. Há, nesse caso, risco alto de concentração dos
cortes tarifários relevantes para o final de qualquer prazo de implementação, em
contraste com uma situação em que a volatilidade da tarifa seja relativamente
menor. As peculiaridades da distribuição dos interesses especiais entre setores
também explicam a popularidade de estratégias de liberalização comercial fun-
damentadas na escolha de setores específicos (pick and choose), em contraste com
fórmulas de redução tarifária que podem ser aplicadas de forma muito menos
discricionária. Por fim, os perigos relacionados à exclusão de linhas tarifárias
“sensíveis” de iniciativas de liberalização comercial regional devem ser
mencionados. O artigo XXIV: 8b do GATT 1994 estabelece que a constituição
de uma zona de livre comércio deve prever a eliminação de impostos de im-
portação sobre “substancialmente todo o comércio” entre os países membros.
A interpretação do que seria “substancialmente todo o comércio” é uma notó-
ria área cinzenta. De qualquer forma, o mínimo de 85% ou 90% do comércio total
que deveria corresponder a linhas tarifárias zeradas não é requisito exigente, já
70 Comércio Exterior

que a proteção à maior parte dos produtos “sensíveis” pode ser preservada. Em
particular, quanto mais protecionistas forem as políticas comerciais antes da
integração, menores serão os volumes de comércio de “sensíveis” e menos efi-
caz será a zona de livre-comércio na redução da proteção, pois 10% ou 15% do
comércio pré-integração serão amplamente suficientes para acomodar pós-
integração às exceções de produtos sensíveis.
Muitas das dificuldades enfrentadas pela Alca têm a ver com diferentes ava-
liações do que podem ser consideradas concessões equivalentes pelo Brasil e os
Estados Unidos, os dois protagonistas que polarizam as negociações. Recipro-
cidade e equilíbrio de concessões são temas complexos, em particular quando
a liberalização comercial afeta economias de tamanhos diferentes e quando se
supõe que vá progredir até a completa extinção de tarifas, como ocorre com fre-
qüência na constituição de zonas de livre comércio.
Em negociações comerciais multilaterais, não há definição explícita e direta
de reciprocidade. A melhor aproximação é a opinião do assessor legal do dire-
tor-geral do GATT, no quadro de avaliação dos danos causados pela retirada de
concessões tarifárias que seriam equivalentes a “ganhos” relacionados a conces-
sões tarifárias com o sinal trocado.1 Em um marco de referência inteiramente
mercantilista, com base na hipótese de que concessões tarifárias devem ser neu-
tras do ponto de vista do impacto sobre o balanço de pagamentos, devem ser
levados em conta os níveis de comércio afetados, as magnitudes das variações
tarifárias e as elasticidades-preço relevantes.
Muitos economistas têm criticado o processo de negociação do GATT, argu-
mentando que os critérios são mercantilistas e não fazem sentido do ponto de
vista econômico. Por que uma redução tarifária teria de ser compensada por uma
“concessão” equivalente dos parceiros comerciais, se a liberalização unilateral
aumenta o bem-estar? Recentemente, as regras de negociação mercantilistas do
GATT-OMC foram ao menos em parte reabilitadas pela literatura especializada:2
são de fato mercantilistas, mas permitem que economias escapem de equilíbri-
os perversos na direção de outros equilíbrios que envolvam melhores níveis de
bem-estar. O equilíbrio perverso inicial existe porque economias grandes o bas-
tante para influenciarem os seus termos de troca tendem a adotar tarifas basea-
das no argumento da tarifa ótima. Há assim um equilíbrio perverso gerado por
um jogo do tipo “dilema do prisioneiro”, explicado por maximizações de ter-
mos de troca. As regras mercantilistas em que estão fundamentadas as negocia-
ções na OMC, baseadas na “troca de concessões”, permitem que essas economias
se movam para novo equilíbrio, caracterizado por tarifas menores e por níveis
de bem-estar superiores aos da origem.
Contudo, reciprocidade no contexto da OMC é tipicamente reciprocidade
na margem e o resultado de negociações comerciais multilaterais com certeza não
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 71

é tarifa zero para todos os produtos. Negociações comerciais regionais, colocando


de lado as dificuldades relativas a “substancialmente todo o comércio”, têm como
meta zerar as tarifas em determinado prazo. Se a negociação é entre economias
de diferente grau de desenvolvimento, o nível de “proteção equivalente” (in-
cluindo barreiras não-tarifárias e outros instrumentos de proteção) nos países me-
nos desenvolvidos será maior. Se as tarifas convergem para zero, e os prazos de
transição são iguais para todos os membros, os cortes tarifários nos países rela-
tivamente menos desenvolvidos devem necessariamente ser mais significativos do
que os cortes tarifários nos mais desenvolvidos. Não é por outra razão que esti-
mativas do impacto da Alca com base em modelos de equilíbrio parcial indicam,
em geral, que a eliminação de tarifas provocaria resultado negativo no balanço
de pagamentos das economias em desenvolvimento, caracterizadas por tarifas
mais altas. Do ponto de vista da regra de negociação mercantilista do GATT-
OMC sobre a equivalência de concessões, as economias menos desenvolvidas da
Alca estariam concedendo mais do que as relativamente mais desenvolvidas.
Entretanto, o processo de integração implícito na Alca envolve outros temas,
além de acesso a mercados. De fato, sua abrangência tornou-se o aspecto de so-
lução mais difícil nas negociações. Em uma Alca ambiciosa, “concessões equili-
bradas” envolveriam, é bem provável, “concessões” do Mercosul aos Estados
Unidos relativas a acesso a mercados para produtos industriais e serviços e,
também, relativas a temas como investimento, propriedade intelectual, compras
públicas e concorrência. As “concessões” dos Estados Unidos estariam concen-
tradas em acesso a mercado para produtos agrícolas, subsídios agrícolas e me-
didas antidumping.
Os Estados Unidos decidiram reservar negociações substantivas em relação
a antidumping e subsídios agrícolas para o âmbito da OMC, exatamente os temas
que mais interessavam ao Mercosul. Isso provocou como reação do Mercosul a
exclusão, também para negociação na OMC, de temas em relação aos quais os
Estados Unidos eram demandeurs: regras sobre investimento, propriedade inte-
lectual, compras públicas, serviços e concorrência.
Como possível forma de romper o impasse nas negociações da Alca, aven-
tou-se a possibilidade de flexibilizar o formato final para acomodar os objetivos
divergentes de diversos membros futuros. Um acordo hemisférico básico, bas-
tante modesto, seria complementado por acordos plurilaterais com disciplinas
mais estritas, que incluiriam apenas os países interessados em participar. A con-
solidação da possibilidade de uma Alca de geometria variável na Cúpula de
Miami, em 2003, abriu espaço para a cristalização de um processo do tipo olho
por olho (tit for tat) entre Brasil e Estados Unidos, e esvaziou a substância de
um possível acordo futuro. Após o Mercosul excluir a possibilidade de nego-
ciar temas relacionados a regras — em resposta à posição dos Estados Unidos de
72 Comércio Exterior

reservar antidumping e subsídios agrícolas para negociação multilateral —, o ca-


minho estava aberto para os Estados Unidos mencionarem que as negociações de
acesso teriam como objetivo “substancialmente todo o comércio”, ou seja, exclui-
riam produtos sensíveis do objetivo final a ser alcançado. Caso as negociações in-
cluíssem todas as linhas tarifárias e excluíssem os temas relacionados a regras, é
difícil perceber de que forma os Estados Unidos poderiam pressionar no futuro
o Mercosul a fazer concessões relativas a temas relacionados a regras. Quanto me-
nos disposto estiver o Mercosul a fazer concessões no que se refere a regras e tari-
fas industriais, tanto menos dispostos estarão os Estados Unidos a reduzir o pro-
tecionismo agrícola e aprimorar as regras quanto ao antidumping.
Um cenário factível para uma Alca ambiciosa envolveria, provavelmente,
concessões dos Estados Unidos que serviriam para o governo brasileiro poder
contornar a oposição interna de lobbies protecionistas, desfavoravelmente afeta-
dos pela liberalização. De forma similar, interesses exportadores poderiam ser
mobilizados nos Estados Unidos para servir de contrapeso aos interesses prote-
cionistas que se opuserem à Alca. O cerne do argumento é que o protecionismo
no Brasil e nos Estados Unidos constitui o principal obstáculo à conclusão com
sucesso das negociações da Alca, e que negociações bem-sucedidas dependem
da remoção ou da redução substancial das barreiras protecionistas, tanto no Bra-
sil quanto nos Estados Unidos.
O desmantelamento dos interesses protecionistas afetados pela liberalização
comercial depende da mobilização de interesses exportadores que se benefi-
ciem com a expansão de mercados. Essa é a explicação para que a maior parte
deste capítulo trate da identificação regional e setorial dos interesses protecio-
nistas e exportadores nos Estados Unidos e no Brasil, e em como esses interes-
ses se compensam em nível nacional e estadual.
A identificação da distribuição geográfica e setorial de interesses a favor e
contra a liberalização comercial tem utilidade para policy makers que busquem
aperfeiçoar a sua pontaria na tentativa de mobilizar apoio para a constituição da
Alca. Poderiam assim evitar o dispêndio de recursos políticos e financeiros onde
interesses protecionistas estiverem particularmente bem entrincheirados; ou po-
dem ainda estar especialmente dispostos a atuar em regiões onde interesses pro-
tecionistas sejam contrabalançados por interesses exportadores. Coalizões
binacionais em favor da liberalização comercial poderiam cruzar fronteiras com
a mobilização de interesses exportadores nos dois países.
A identificação dos setores e regiões em que os interesses protecionistas são
mais intensos também permite direcionar esforços que compensem as indesejá-
veis conseqüências da liberalização comercial sobre o emprego. Dada a impor-
tância dos produtos agrícolas cuja produção doméstica seria afetada nos Estados
Unidos, no caso de troca de concessões entre Estados Unidos e Brasil (ou
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 73

Mercosul), é necessário sublinhar que os custos de ajuste na agricultura são de


natureza diferente dos relacionados a produtos industriais. Para caminhões, cal-
çados e produtos siderúrgicos, nos Estados Unidos, e para produtos elétricos e
eletrônicos — incluindo computadores e equipamentos de telecomunicações —,
bem como material de transporte, no Brasil, o problema é de que forma com-
plementar o treinamento da mão-de-obra deslocada com compromissos mais
substantivos em bases temporárias com programas que viabilizassem a absorção
de pelo menos parte da mão-de-obra afetada. No caso da agricultura, o proble-
ma é bem diferente, pois suscitaria mudanças radicais no uso da terra, bem como
impacto sobre supridores de insumos agrícolas e processadores de produtos
agrícolas. O foco em perda de empregos e treinamento precisaria incluir tam-
bém, em alguma medida, a reconversão do uso da terra e a substituição de co-
lheitas e outras atividades agrícolas.
Este capítulo dará ênfase ao acesso a mercados, sem as restrições da ótica de
“substancialmente todo o mercado”. Não há qualquer tentativa de definir o que
seria um equilíbrio de concessões aceitável para as partes em negociação. Trata-
se apenas de esforço para identificar interesses favoráveis e contrários à libe-
ralização do acesso a mercados nos dois países. O esquema de análise pode,
porém, ser adaptado para cenários menos ambiciosos, com base em hipóteses
alternativas para definir os critérios adotados no sentido de se obter o resulta-
do líquido de interesses protecionistas e exportadores. Interesses especiais em
determinado distrito congressual nos Estados Unidos, ou em estados tanto bra-
sileiros quanto norte-americanos, são multifacetados e incluem muitos outros te-
mas além do acesso a mercados de exportação ou da proteção a produtores lo-
cais ineficientes. Esses outros temas podem dominar a agenda política, quaisquer
que sejam as implicações relacionadas ao comércio de bens. Mapas de interes-
ses especiais relacionados a outros temas que não o comércio de bens são de de-
finição muito mais difícil, mas, em teoria, o retrato fidedigno do equilíbrio de
interesses dependeria da superposição de diversos mapas temáticos.
Embora se reconheça a importância de outros temas, decidiu-se concentrar
a atenção no comércio de bens, não só por sua maior visibilidade nos respecti-
vos congressos, mas também para a opinião pública. As implicações regionais
são também mais visíveis para comércio de bens do que no caso de serviços, re-
gras sobre investimento ou propriedade intelectual, para citar apenas alguns
exemplos de difícil definição de interesses geográficos específicos

3. Interesses protecionistas nos Estados Unidos


O objetivo desta seção é, como primeiro passo na identificação de interesses lí-
quidos regionais e setoriais a favor da redução da proteção (interesses protecio-
74 Comércio Exterior

nistas descontados os interesses exportadores), mapear os interesses protecionistas


nos Estados Unidos.3 A Seção 4 identificará os interesses exportadores dos Es-
tados Unidos, e a seção 5 mostrará como os resultados das Seções 3 e 4 podem
ser combinados para definir os interesses líquidos pró-liberalização comercial
nos Estados Unidos. Nas Seções 6 a 8, efetua-se análise similar para o Brasil. A
metodologia provê um marco de referência para a avaliação de concessões re-
cíprocas relacionadas a bens, levando em conta argumentos relacionados à eco-
nomia política. Todavia, não se deve perder de vista todas as limitações já men-
cionadas quanto à natureza parcial da análise.
Nesta seção, a atenção se concentra nas linhas tarifárias (seis dígitos do Sis-
tema Harmonizado) em que a tarifa dos Estados Unidos excede 15% ad valorem,
ou em que o equivalente ad valorem de barreiras não-tarifárias excede 15%, ou
sobre as quais, em 7 de abril de 2003, incidiam direitos antidumping, ou sobre
as quais havia influência significativa direta ou indireta de subsídios domésticos.
Foram incluídos apenas produtos cuja exportação brasileira excedeu US$50 mi-
lhões em 2001.4 Os produtos que enfrentam proteção substancial, tais como pi-
cos tarifários ou outras formas de proteção, incluem: suco de laranja, açúcar de
cana e de beterraba e milho, tabaco, carne de frango, carne bovina, algodão, cal-
çados e caminhões pesados. Os produtos mais afetados por medidas antidumping
são as manufaturas de ferro e aço. A soja e produtos relacionados, como a car-
ne suína, são afetados direta ou indiretamente (na cadeia produtiva) por subsí-
dios domésticos.
Foi estabelecida relação entre linhas tarifárias SH e o North American Indus-
trial Classification System (Sistema de Classificação Industrial Norte-Americano,
NAICS) agregada a cinco ou seis dígitos. Para esse nível de agregação existem
informações sobre vendas, folha de pagamentos e número de empregados no
Economic Census de 1997. Infelizmente, os limites dos distritos congressuais fo-
ram alterados desde o Economic Census de 1997.5 Portanto, foram usadas infor-
mações sobre produção (Agricultural Census de 1997) e vendas (Economic Census
de 1997) em nível de condado (county). Considerou-se que existem interesses
protecionistas significativos em um determinado condado se, no caso de pro-
dutos agrícolas, o valor das vendas dos produtos relevantes superar 10% do
valor das vendas de produtos manufaturados. As vendas agrícolas foram esti-
madas com base em dados censitários relativos a vendas físicas e preços agrí-
colas em 1997. Critério similar foi utilizado para bens manufaturados: se as
vendas dos produtos relevantes excederam 10% das vendas totais de produtos
manufaturados, o condado foi incluído no grupo daqueles com interesses pro-
tecionistas relevantes. Se um condado foi classificado como tendo interesses
protecionistas dominantes, o distrito congressual correspondente é considerado
com interesses protecionistas.6
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 75

A Tabela 3.1 inclui informações por estado e produto relativas à participa-


ção dos distritos congressuais protecionistas no total de distritos congressuais,
levando em conta a proteção tarifária.7 A última coluna provê medida sintética
de protecionismo em cada estado, evitando a dupla contagem de distritos
congressuais nos quais haja interesse protecionista com relação a mais de um
produto. As Figuras 3.1 a 3.10 mapeiam os interesses protecionistas nos Estados
Unidos relativos a cada uma das principais exportações brasileiras. A Figura 3.11
agrega a informação para todos os dez produtos afetados.
Se um distrito congressual é considerado protecionista, é razoável supor que
o deputado correspondente tenda a levar esses interesses em conta. Quanto mais
alta a participação de distritos congressuais protecionistas no total de distritos
congressuais de um estado, mais provável será que os senadores adotem posições
favoráveis à proteção. Embora os deputados sejam eleitos com base em represen-
tação proporcional, há distorções conhecidas que afetam a representação sena-
torial nos Estados Unidos. Qualquer que seja a população do estado, são elei-
tos dois senadores; isso significa que, enquanto alguns senadores representam
pequeno número de eleitores ou habitantes, outros representam um grande nú-
mero. Em 2003, um senador por Wyoming representava cerca de 250.000 ha-
bitantes, enquanto um californiano representava 18 milhões.
A distribuição geográfica da proteção nos Estados Unidos varia consideravel-
mente, dependendo do produto. A seguir, analisa-se a geografia da proteção
para diversas exportações brasileiras.
Em 1997, a Flórida produziu 79,2% de todas as laranjas dos Estados Unidos,
e as produzidas nos outros estados não são para a produção de suco. Em seis
distritos, que correspondem a 24% dos distritos do estado, o valor da produção
em pelo menos um condado superou 10% do valor das vendas de produtos in-
dustriais (ver Figura 3.1).
As conseqüências de uma reforma das políticas dos Estados Unidos relativas
a acesso ao seu mercado de açúcar e produtos correlatos seriam bastante com-
plexas. Embora o consumo norte-americano de adoçantes naturais seja pri-
mordialmente na forma de açúcar refinado — obtido tanto do açúcar de cana
quanto do açúcar de beterraba —, outros adoçantes naturais, como o High Fructose
Corn Syrup (xarope de milho com alto teor de frutose, HFCS), são relevantes. A
reforma da política de açúcar, portanto, afetaria a produção norte-americana de
açúcar de cana, de beterraba e de milho. A produção de açúcar de cana dos Es-
tados Unidos em 1997 concentrava-se na Flórida (49,8%), na Luisiana (38,6%)
e no Havaí (9,1%). Na Flórida, a produção estava concentrada em dois distri-
tos já assinalados entre os que produzem laranjas para suco. Na Luisiana, qua-
tro distritos são “protecionistas” (43% do total do estado), e no Havaí um dos
dois distritos é protecionista. Os três estados também responderam por cerca de
76
TABELA 3.1. Estados Unidos: proporção de distritos congressuais com interesses protecionistas (tarifas), %*
Comércio Exterior

Suco de laranja
Açúcar de cana
Açúcar de beterraba
Milho
Fumo
Carne de frango
Carne bovina
Algodão
Calçados
Caminhões pesados
Total líquido tarifas

Estados
Alabama — AL (7) 0 0 0 0 0 57 0 0 0 0 57
Alasca — AK (1) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Arizona — AZ (8) 0 0 0 0 0 0 25 25 0 0 38
Arkansas — AR (4) 0 0 0 0 0 75 0 50 0 0 100
Califórnia — CA (53) 0 0 2 0 0 0 2 8 0 0 9
Carolina do Norte — NC (13) 0 0 0 0 31 23 0 0 0 15 62
Carolina do Sul — SC (6) 0 0 0 0 17 0 0 0 0 0 17
Colorado — CO (7) 0 0 0 14 0 0 29 0 0 0 29
Connecticut — CT (5) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Dakota do Norte — ND (1) 0 0 100 0 0 0 0 0 0 0 100
Dakota do Sul — SD (1) 0 0 0 100 0 0 100 0 0 0 100
Delaware — DE (1) 0 0 0 0 0 100 0 0 0 0 100
Flórida — FL (25) 24 8 0 0 0 0 0 0 0 0 24
Geórgia — GA (13) 0 0 0 0 0 62 0 23 0 8 62
Havaí — HI (2) 0 50 0 0 0 0 0 0 0 0 50
Idaho — ID (2) 0 0 50 0 0 0 50 0 0 0 100
Illinois — IL (19) 0 0 0 32 0 0 0 0 0 0 32
Indiana — IN (9) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Continua
TABELA 3.1. Estados Unidos: proporção de distritos congressuais com interesses protecionistas (tarifas), %* (cont.)

Suco de laranja
Açúcar de cana
Açúcar de beterraba
Milho
Fumo
Carne de frango
Carne bovina
Algodão
Calçados
Caminhões pesados
Total líquido tarifas

Estados
Iowa — IO (5) 0 0 0 100 0 0 20 0 0 0 100
Kansas — KS (4) 0 0 0 25 0 0 25 0 0 0 25
Kentucky — KY (6) 0 0 0 0 67 0 0 0 0 0 67
Luisiana — LA (7) 0 43 0 0 0 29 0 14 0 0 57
Maine — ME (2) 0 0 0 0 0 0 0 0 100 0 100
Maryland — MD (8) 0 0 0 0 13 13 0 0 0 0 25
Massachusetts — MA (10) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Michigan — MI (15) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Minnesota — MN (8) 0 0 13 25 0 0 0 0 0 0 25
Mississipi — MS (4) 0 0 0 0 0 75 0 25 0 0 75
Missouri — MO (9) 0 0 0 0 0 11 0 11 0 0 22
Montana — MT (1) 0 0 100 0 0 0 100 0 0 0 100
Nebraska — NE (3) 0 0 33 67 0 0 67 0 0 0 67
Nevada — NV (3) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
New Hampshire — NH (2) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Nova Jersey — NJ (13) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Novo México — NM (3) 0 0 0 0 0 0 33 0 0 0 33
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos

Nova York — NY (29) 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 3


77

Continua
78
TABELA 3.1. Estados Unidos: proporção de distritos congressuais com interesses protecionistas (tarifas), %* (cont.)
Comércio Exterior

Suco de laranja
Açúcar de cana
Açúcar de beterraba
Milho
Fumo
Carne de frango
Carne bovina
Algodão
Calçados
Caminhões pesados
Total líquido tarifas

Estados
Ohio — OH (18) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 11 11
Oklahoma — OK (5) 0 0 0 0 0 20 20 20 0 0 40
Oregon — OR (5) 0 0 0 0 0 0 20 0 0 0 20
Pensilvânia — PA (19) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Rhode Island — RI (2) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Tennessee — TN (9) 0 0 0 0 11 0 0 11 0 0 22
Texas — TX (32) 0 0 0 0 0 9 13 16 0 0 25
Utah — UT (3) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Vermont — VT (1) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Virgínia — VA (11) 0 0 0 0 18 18 0 0 0 9 27
Virgínia Ocidental — WV (3) 0 0 0 0 0 33 0 0 0 0 33
Washington — WA (9) 0 0 0 0 0 0 11 0 0 0 11
Wisconsin — WI (8) 0 0 0 0 0 0 0 0 13 0 13
Wyoming — WY (1) 0 0 100 0 0 0 100 0 0 0 100

* O número total de distritos congressuais em cada estado está assinalado, entre parênteses, após o seu nome.
Fontes: Congressional Districts 108th Congress (www.nationalatlas.gov), 1997 Economic Census (www.census.gov) e 1997 Census of Agriculture (www.usda.gov).
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 79

Figura 3.1. Estados Unidos — interesses protecionistas: laranjas para suco

Figura 3.2. Estados Unidos — interesses protecionistas: açúcar de cana


80 Comércio Exterior

82,6% (estimativa) dos 4.938 empregos em refinarias de açúcar (NAICS 311311).


Ver a Figura 3.2 para a distribuição, por estado, da participação de distritos pro-
tecionistas produtores de açúcar de cana no total de distritos do estado.
Em 1997, quase 70% da produção de beterrabas nos Estados Unidos estava
concentrada em quatro estados: Minnesota (27,8%), Idaho (17%), Dakota do
Norte (14,1%) e Michigan (10,3%). A Dakota do Norte tem apenas um distrito
congressual. Beterrabas são importantes em Idaho (um de dois distritos) e tam-
bém no Wyoming, em Montana e no Nebraska. Montana e Wyoming produzi-
ram apenas 4,2% e 4,3% da produção total de beterrabas, respectivamente, mas,
visto que são estados de um distrito eleitoral, julgou-se justificável incluí-los como
estados potencialmente cruciais ao se discutir proteção açucareira. No Nebras-
ka, um dos três distritos era afetado, mas sua participação na produção total
dos Estados Unidos é ainda menor. Nos estados maiores, a importância das be-
terrabas era mais diluída: afetava um de oito distritos (13%) em Minnesota, e ne-
nhum em Michigan. Ver a Figura 3.3 para a distribuição, por estado, da parti-
cipação de distritos protecionistas produtores de açúcar de beterraba no total
de distritos do estado.
O chamado Seed Grains and Livestock Belt — o cinturão produtor de forragem
e gado — produziu, em 1997, 82,9% do milho norte-americano (Iowa, 17,9%;

Figura 3.3. Estados Unidos — interessses protecionistas: açúcar de beterraba


Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 81

Illinois, 15,9%; Nebraska, 12,3%; Minnesota, 9,1%; Indiana, 7,7%; Ohio, 5%;
Wisconsin, 4,2%; Kansas, 4,1%; Dakota do Sul, 3,5%; Missouri, 3,2%). A con-
centração da produção entre os condados, entretanto, é bem reduzida. Ne-
nhum deles ultrapassou 0,5% da produção total dos Estados Unidos, e os cem
principais condados produziram apenas 28,4% do total. O milho era impor-
tante em todos os condados de Iowa, e em dois dos três condados do Nebraska.
Era também importante na Dakota do Sul; não havia nenhum condado gran-
de produtor de milho, mas trata-se de um estado de um distrito só. Em um se-
gundo grupo estavam Illinois (32% dos distritos afetados), Kansas e Minnesota
(ambos 25%) e, bem abaixo na lista, Colorado (14%). Em Indiana, Wisconsin,
Ohio e Missouri não havia condados nos quais a produção de milho fosse tão
relevante quanto nos casos anteriores.8 Em 1997, mais de 68% dos 9.221 empre-
gos na refinação de milho (wet corn milling) estavam localizados em Iowa, Illinois
e Indiana (NAICS 311221). Ver a Figura 3.4 para a distribuição, por estado, da
participação de distritos protecionistas produtores de milho no total de distri-
tos do estado.
Cinco estados respondiam por 89,1% da produção de fumo em 1997: Caro-
lina do Norte (40,3% do total), Kentucky (28,9%), Carolina do Sul (7,1%), Virgínia
(6,7%) e Tennessee (6,1%). Em um distrito de Maryland, que não estava incluí-

Figura 3.4. Estados Unidos — interesses protecionistas: milho


82 Comércio Exterior

do entre os dez mais importantes estados produtores, a produção de fumo era


relevante. Também o era em dois terços dos distritos do Kentucky, 31% dos dis-
tritos da Carolina do Norte, e menos de 20% em outros estados. Ver a Figura 3.5
para a distribuição, por estado, da participação de distritos protecionistas pro-
dutores de fumo no total de distritos do estado.
Praticamente todas as vendas de frangos e outros galináceos que produzem
carne (98,1%) estavam concentradas, em 1997, em vinte estados. Destes, quatorze
incluíam distritos protecionistas: Geórgia (15,1%), Arkansas (14,9%), Alabama
(12,9%), Carolina do Norte (8,8%), Mississipi (8,2%), Texas (5,7%), Virgínia
(3,9%), Maryland (3,8%), Delaware (3,3%), Missouri (3%), Oklahoma (2,6%),
Luisiana (1,8%), Kentucky (1,3%) e Virgínia Ocidental (1,2%). Uma alta propor-
ção dos distritos congressuais é protecionista em Delaware, Arkansas, Mississipi,
Geórgia e Alabama (57% ou mais do total), uma proporção menor (23-33%) na
Virgínia Ocidental, em Luisiana e Carolina do Norte, e 20% ou menos nos de-
mais produtores com distritos protecionistas. Ver a Figura 3.6 para a distribui-
ção, por estado, da participação de distritos protecionistas produtores de carne
de frango no total de distritos do estado.
Em 1997, a produção de carne bovina (vendas de gado e vitela) era bastante
dispersa: os vinte maiores estados produtores respondiam por 83,2% do total de

Figura 3.5. Estados Unidos — interesses protecionistas: fumo


Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 83

vendas, e os dez maiores por 66,3%. Entre os vinte maiores produtores, os se-
guintes estados incluíam condados e, portanto, distritos protecionistas: Texas
(17,6%), Kansas (11,1%), Nebraska (9,7%), Oklahoma (5,9%), Colorado (5%), Iowa
(3,9%), Dakota do Sul (3,3%), Montana (2,2%), Idaho (2,1%), Novo México
(1,8%), Wyoming (1,5%), Washington (1,5%) e Oregon (1,3%). Distritos prote-
cionistas eram muito importantes nos estados de um só distrito eleitoral (Mon-
tana, Dakota do Sul e Wyoming), no Nebraska (dois de três distritos) e em Idaho
(um de dois distritos). Eram relativamente menos importantes no Arizona, no
Colorado, em Iowa, Kansas, Novo México, Oklahoma e Oregon (20-33% do total
de distritos) e de importância ainda menor no Texas e em Washington. Ver a
Figura 3.7 para a distribuição, por estado, da participação de distritos prote-
cionistas produtores de carne bovina no total de distritos do estado.
A produção algodoeira dos Estados Unidos em 1997 concentrava-se em dez
estados (91,7% do total). Destes, oito — Texas (27% da produção), Geórgia (9,6%),
Mississipi (9,6%), Arkansas (9,1%), Luisiana (5,4%), Arizona (4,7%), Tennessee
(3,5%) e Missouri (3,1%) — apresentavam pelo menos um distrito protecionis-
ta. Em outros estados — Califórnia (14,2%) e Carolina do Norte (9,9%) — não
havia distrito protecionista. Oklahoma, embora não incluído na lista dos dez mais
importantes produtores de algodão, era relevante. A metade dos distritos de

Figura 3.6. Estados Unidos — interesses protecionistas: carne de frango


84 Comércio Exterior

Arkansas era afetada, 20-25% no Arizona, na Geórgia, em Oklahoma e no


Mississipi e, de forma menos importante, na Luisiana, no Texas e no Tennessee.
Ver a Figura 3.8 para a distribuição, por estado, da participação de distritos pro-
tecionistas produtores de algodão no total de distritos do estado.
Em 1997, 20,5% das vendas de indústrias de calçados dos Estados Unidos
correspondiam ao estado do Maine. O número de empregados remunerados na
indústria de calçados em condados incluídos em ambos os distritos eleitorais do
estado excedia 10% do total empregado na indústria. Nos demais estados em
que a produção excedia 5% do total dos Estados Unidos, apenas em Wisconsin
e em Nova York a produção de calçados era relevante. Mesmo assim, isso dizia
respeito a apenas um distrito eleitoral em cada estado, de modo que a pro-
porção de distritos afetada era modesta: 13% e 3%, respectivamente. Ver a Figu-
ra 3.9 para a distribuição, por estado, da participação de distritos protecionis-
tas produtores de calçados no total de distritos do estado.
Os estados a seguir eram produtores importantes de caminhões pesados e
apresentavam pelo menos um distrito eleitoral protecionista em 1997: Ohio
(25,2% do emprego total na produção de caminhões pesados nos Estados Uni-
dos), Carolina do Norte (12,6%), Geórgia (5,9%) e Virgínia (5,9%).9 A maior par-
ticipação de distritos protecionistas no total dos distritos é na Carolina do Norte:

Figura 3.7. Estados Unidos — interesses protecionistas: carne bovina


Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 85

Figura 3.8. Estados Unidos — interesses protecionistas: algodão

Figura 3.9. Estados Unidos — interesses protecionistas: calçados


86 Comércio Exterior

15%. Ver a Figura 3.10 para a distribuição, por estado, da participação de dis-
tritos protecionistas produtores de caminhões pesados no total de distritos do
estado.
É possível agregar a informação sobre distritos protecionistas, definidos com
base em proteção tarifária para os dez mais relevantes produtos de exportação
do Brasil, evitando dupla contagem. Isto é, se o distrito é considerado prote-
cionista sob a ótica de mais de um produto, é contado apenas uma vez. A últi-
ma coluna da Tabela 3.1 mostra a participação dos distritos protecionistas no
total de distritos do estado. A mesma informação é apresentada na Figura 3.11.
Em muitos dos estados de um ou dois distritos eleitorais, todos os distritos eram
protecionistas. São eles: o norte das Montanhas Rochosas (Idaho, Montana,
Wyoming, as Dakotas), Delaware, Maine, Arkansas e Iowa. O grupo dos 60-80%
inclui Nebraska, Kentucky, Mississipi, Geórgia e Carolina do Norte. Luisiana,
Alabama, Hawaí e Oklahoma estão no grupo dos 40-60%. Os dois estados mais
importantes no grupo dos 20-40% são Texas e Flórida, mas todas as outras re-
giões estão representadas. Estados com baixa participação de distritos prote-
cionistas se concentram no Nordeste, alguns na região Norte Central Oriental
(East North Central) e a maior parte do Pacífico Ocidental (West Pacific), inclusi-
ve Califórnia.

Figura 3.10. Estados Unidos — interesses protecionistas: caminhões pesados


Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 87

Figura 3.11. Estados Unidos — interesses protecionistas: tarifas

A alta incidência de estados com população reduzida entre os relativamente


mais interessados em manter o protecionismo introduz um importante viés po-
lítico em favor da proteção no caso de eleições senatoriais nos Estados Unidos.
Um número relativamente reduzido de eleitores rurais interessados na manuten-
ção da proteção tende a prevalecer sobre eleitores urbanos, que arcam com a
maior parte dos custos relacionados à proteção, seja pagando mais impostos
ou pagando preços mais altos por produtos agrícolas.
As evidências disponíveis sobre o alinhamento de parlamentares não são de
fácil interpretação. A maneira como os senadores votaram na aprovação da Au-
toridade de Promoção Comercial, Trade Promotion Authority (TPA), tem sido usa-
da com freqüência como indicação de sua postura com relação à liberalização co-
mercial. Contudo, isso pode ser enganoso. Dadas as características protecionistas
das limitações impostas aos negociadores pelos termos do TPA, não parece ra-
zoável considerar os votos favoráveis à sua aprovação como votos a favor da
liberalização comercial; menos ainda quando produtos agrícolas têm papel fun-
damental na definição de interesses relativos a acesso a mercados, como é o caso
do Mercosul no mercado dos Estados Unidos. O voto a favor da concessão do
TPA foi um voto pela abertura de negociações comerciais e, também, pela pre-
servação do grosso do protecionismo agrícola dos Estados Unidos.
88 Comércio Exterior

Os dados, de fato, não mostram muitos senadores votando contra o TPA em


estados onde há interesse na manutenção da proteção. Dos 18 senadores (oito
republicanos e dez democratas) incluídos no grupo de estados com 80-100% dos
distritos congressuais inclinados para a proteção, apenas três democratas nas
Dakotas votaram contra o TPA. No segundo e no terceiro grupos (60-80% e 40%-
60%), dos onze republicanos e sete democratas, apenas um democrata do Havaí
e um republicano do Alabama votaram contra. Votos contrários de democratas
foram mais freqüentes nos estados onde o peso dos distritos protecionistas era
relativamente menor. Foram raros os senadores republicanos que votaram con-
tra o TPA: apenas um no Colorado, um em New Hampshire e um na Carolina
do Sul: todos estados onde não há indicação de interesses arraigados na preser-
vação da proteção.
Há uma vasta literatura sobre os padrões de votação dos partidos políticos
nos Estados Unidos em relação a temas de política comercial. A interpretação
tradicional, durante muito tempo, era a de que o Reciprocal Trade Agreements
Act, Lei de Acordos Comerciais Recíprocos, de 1934, havia sido de importância
crucial para reverter o compromisso do governo dos Estados Unidos em rela-
ção à proteção, pois o ato delegava autoridade negociadora ao Executivo e, no
Congresso, contornava o tradicional logrolling10 em relação ao tema. Revisões
recentes sublinham a importância de mudanças exógenas, como os efeitos da
Segunda Guerra Mundial sobre as exportações e importações dos Estados Uni-
dos e da erosão da proteção induzida pelo aumento de preços das importações,
enquanto os direitos específicos nominais se mantinham constantes. Ainda
mais importante: tem sido ressaltado como os vínculos tradicionais entre in-
dústrias que exportam e indústrias que competem com importações e os par-
tidos democrático e republicano evoluíram com o passar do tempo. No fim do
século XIX e no início do XX, as indústrias exportadoras eram muito mais
importantes nos distritos eleitorais controlados pelos democratas do que nos
distritos controlados por republicanos. No caso das indústrias que competiam
com importações, ocorria o inverso. Isso predeterminou que os votos democra-
tas no Congresso fossem favoráveis à liberalização enquanto o voto republica-
no era protecionista. Essas diferenças desapareceram na década de 1930: as
votações relativas a temas comerciais começaram a mostrar um grau de coesão
declinante entre membros do mesmo partido.11 Mais recentemente, entretan-
to, houve indicações de reversão dessa tendência, com mais coesão dos demo-
cratas na oposição à liberalização comercial.12 Com o foco em significativa
liberalização agrícola é razoável esperar que surjam perturbações adicionais da
coesão partidária, agora do lado republicano, pois existem muitos estados re-
lativamente pequenos controlados pelos republicanos para os quais a proteção
à agricultura é especialmente relevante.
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 89

As exportações brasileiras enfrentam nos Estados Unidos não apenas picos


tarifários, mas também direitos antidumping e as conseqüências de políticas agrí-
colas de apoio à produção doméstica. A Tabela 3.2 inclui informações, por es-
tado, sobre a participação de distritos eleitorais protecionistas no total de dis-
tritos eleitorais para produtos siderúrgicos, afetados por medidas antidumping, e
também para soja e carne suína (usando porcos para abate como indicador da
produção), que são afetados por medidas de apoio à produção doméstica nos
Estados Unidos. A Tabela 3.2 também inclui três colunas que resumem a infor-
mação relativa à agregação de interesses favoráveis à proteção. A primeira colu-
na, repetida da Tabela 3.1, refere-se a distritos afetados apenas por proteção
tarifária. A segunda incorpora informação sobre distritos eleitorais afetados por
tarifas e direitos antidumping. A terceira inclui também os distritos afetados por “sub-
sídios” agrícolas.
Em 1997, a produção siderúrgica (NAICS 331111) estava concentrada em
sete estados: Indiana (19,8% das vendas), Ohio (17,7%), Pensilvânia (14,9%),
Illinois (6,3%), Alabama, Michigan e Virgínia Ocidental (cerca de 4,6% cada).
A participação dos distritos eleitorais protecionistas era especialmente alta na
Virgínia Ocidental e na Pensilvânia (mais de 63%), alta no Alabama (43%) e abai-
xo de 30% em outros estados. Ver a Figura 3.12 para a distribuição por estado
das participações dos distritos “protecionistas”, definidos com base na impo-
sição de direitos antidumping sobre produtos siderúrgicos. A Figura 3.13 apresenta
o mapa dos distritos protecionistas, levando em conta tarifas e direitos anti-
dumping. A principal mudança em relação ao mapa baseado apenas em tarifas é
o aumento do peso do protecionismo nos estados do Rust Belt — o cinturão de
ferrugem, isto é, de produção siderúrgica — e, em especial, na Pensilvânia.
A produção de carne suína é afetada por medidas que têm impacto sobre pre-
ços de soja e milho. Em 1997, 96,1% das vendas de porcos para abate, exceto
leitões, eram concentradas em vinte estados. Em onze deles havia pelo menos
um distrito protecionista: Iowa (21,4% das vendas totais), Carolina do Norte
(20,4%), Minnesota (10,5%), Illinois (7,6%), Indiana (6,1%), Missouri (5,6%),
Nebraska (5,6%), Ohio (3,1%), Oklahoma (2,1%), Colorado (0,8%), Texas (0,7%)
e Utah (menos de 0,7%). Ver a Figura 3.14 para a distribuição, por estado, da
proporção de distritos protecionistas produtores de porcos para abate.
Em 1997, vinte estados respondiam por 97,1% da produção de soja dos Es-
tados Unidos. Em dez deles havia pelo menos um distrito eleitoral protecionista:
Iowa (17,8% do total relativo a grãos de soja), Illinois (16,6%), Minnesota (9,3%),
Indiana (8,4%), Missouri (6,6%), Nebraska (5,2%), Arkansas (4,2%), Dakota do
Sul (4%), Mississipi (3,6%) e Dakota do Norte (1,3%). A participação de distri-
tos protecionistas no total de distritos é de 100% em Iowa e nas Dakotas, e si-
tua-se no intervalo 25-33% nos demais estados, com exceção de Indiana (11%).
90 Comércio Exterior

TABELA 3.2. Estados Unidos: proporção de distritos congressuais com interesses


protecionistas (tarifas, antidumping e subsídios) %

Tarifas Anti- Tarifas Tarifas, AD


dumping e AD Subsídios e subsídios
Estados Total Produtos de
ferro e aço Total Soja Carne suína Total
Alabama 57 43 86 0 0 86
Alasca 0 0 0 0 0 0
Arizona 38 0 38 0 0 38
Arkansas 100 0 100 25 0 100
Califórnia 9 0 9 0 0 9
Carolina do Norte 62 0 62 0 38 77
Carolina do Sul 17 0 17 0 0 17
Colorado 29 0 29 0 14 29
Connecticut 0 0 0 0 0 0
Dakota do Norte 100 0 100 100 0 100
Dakota do Sul 100 0 100 100 0 100
Delaware 100 0 100 0 0 100
Flórida 24 0 24 0 0 24
Geórgia 62 0 62 0 0 62
Havaí 50 0 50 0 0 50
Idaho 100 0 100 0 0 100
Illinois 32 21 42 32 16 42
Indiana 0 22 22 11 11 33
Iowa 100 0 100 100 100 100
Kansas 25 0 25 0 0 25
Kentucky 67 0 67 0 0 67
Luisiana 57 0 57 0 0 57
Maine 100 0 100 0 0 100
Maryland 25 0 25 0 0 25
Massachusetts 0 0 0 0 0 0
Michigan 0 27 27 0 0 27
Minnesota 25 0 25 25 25 25
Mississipi 75 0 75 25 0 75
Missouri 22 0 22 11 11 33
Montana 100 0 100 0 0 100
Nebraska 67 0 67 33 67 67

Continua
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 91

TABELA 3.2. Estados Unidos: proporção de distritos congressuais com interesses


protecionistas (tarifas, antidumping e subsídios) % (cont.)

Tarifas Anti- Tarifas Tarifas, AD


dumping e AD Subsídios e subsídios
Estados Total Produtos de
ferro e aço Total Soja Carne suína Total
Nevada 0 0 0 0 0 0
New Hampshire 0 0 0 0 0 0
Nova Jersey 0 0 0 0 0 0
Novo México 33 0 33 0 0 33
Nova York 3 0 3 0 0 3
Ohio 11 28 38 0 0 38
Oklahoma 40 0 40 0 20 40
Oregon 20 0 20 0 0 20
Pensilvânia 0 63 63 0 0 63
Rhode Island 0 0 0 0 0 0
Tennessee 22 0 22 0 0 22
Texas 25 0 25 0 3 25
Utah 0 0 0 0 33 33
Vermont 0 0 0 0 0 0
Virgínia 27 0 27 0 0 27
Virgínia Ocidental 33 67 100 0 0 100
Washington 11 0 11 0 0 11
Wisconsin 13 0 13 0 0 13
Wyoming 100 0 100 0 0 100

Fontes: Congressional Districts 108th Congress (www.nationalatlas.gov), 1997 Economic Census (www.census.gov) e
1997 Census of Agriculture (www.usda.gov).

Ver a Figura 3.15 para a distribuição, por estado, das participações de distritos
protecionistas na produção de soja.
A Figura 3.16 mostra o mapa agregado da proteção, levando em conta ta-
rifas, antidumping e apoio doméstico à agricultura. Não é muito diferente do
mapa agregado, que tem por base apenas tarifas e antidumping, pois estados pro-
dutores de milho são muitas vezes também importantes produtores de soja e
carne suína.
Uma forma alternativa de analisar os dados de proteção no nível do distrito
congressual é focalizar no número de distritos afetados por estado, e não na
proporção daqueles afetados no total de distritos de cada estado. É uma pers-
92 Comércio Exterior

Figura 3.12. Estados Unidos — interesses protecionistas: produtos


siderúrgicos

Figura 3.13. Estados Unidos — interesses protecionistas: tarifas e AD


Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 93

Figura 3.14. Estados Unidos — interesses protecionistas: carne suína

Figura 3.15. Estados Unidos — interesses protecionistas: soja


94 Comércio Exterior

Figura 3.16. Estados Unidos — interesses protecionistas: tarifas, AD e subsídios

pectiva que enfatiza a importância dos interesses protecionistas entre os de-


putados, contrastando com a análise prévia que tinha como foco o Senado dos
Estados Unidos.
As Tabelas 3.3 e 3.4 resumem a informação sobre o número de distritos por
estado e produtos afetados por proteção tarifária, direitos antidumping e políti-
cas de apoio doméstico à agricultura nos Estados Unidos. As Figuras 3.17 a 3.20
apresentam a mesma informação para produtos selecionados: a Figura 3.17 mos-
tra o número de distritos relevantes para açúcar de cana (proteção tarifária), a
Figura 3.18 para carne de frango (proteção tarifária), a Figura 3.19 para todos
os produtos cuja proteção tarifária é relevante (107 distritos no total) e a Figura
3.20 para todos os produtos cuja proteção tarifária, direitos antidumping e apoio
agrícola doméstico são relevantes (140 distritos no total).
Da perspectiva da proteção tarifária, os estados com maior número de dis-
tritos afetados eram Geórgia (9), Carolina do Norte e Texas (8), Flórida e Illinois
(6), Califórnia, Iowa e Virgínia (5), Alabama, Arkansas, Kentucky e Luisiana (4).
Para os 107 distritos afetados nos Estados Unidos, 72 deputados eram republi-
canos e 35 democratas. Quando se levam em conta proteção tarifária,
antidumping e subsídios, a principal alteração em relação à distribuição de dis-
tritos com base exclusivamente em tarifas é que os estados siderúrgicos se tornam
TABELA 3.3. Estados Unidos: número de distritos congressuais “protecionistas”, por estado (proteção tarifária)

Estados Suco de Açúcar Açúcar de Carne Carne Caminhões Todas


laranja de cana beterraba Milho Fumo de frango bovina Algodão Calçados pesados as tarifas
Alabama (7) 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 4
Alasca (1) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Arizona (8) 0 0 0 0 0 0 2 2 0 0 3
Arkansas (4) 0 0 0 0 0 0 3 2 0 0 4
Califórnia (53) 0 0 1 0 0 0 1 4 0 0 5
Carolina do Norte (13) 0 0 0 0 4 3 0 0 0 2 8
Carolina do Sul (6) 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1
Colorado (7) 0 0 0 1 0 0 2 0 0 0 2
Connecticut (5) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Dakota do Norte (1) 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1
Dakota do Sul (1) 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0 1
Delaware (1) 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1
Flórida (25) 6 2 0 0 0 0 0 0 0 0 6
Geórgia (13) 0 0 0 0 0 8 0 3 0 1 9
Havaí (2) 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1
Idaho (2) 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 1
Illinois (19) 0 0 0 6 0 0 0 0 0 0 6
Indiana (9) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Iowa (5) 0 0 0 5 0 0 1 0 0 0 5
Kansas (4) 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0 1
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos

Continua
95
96
TABELA 3.3. Estados Unidos: número de distritos congressuais “protecionistas”, por estado (proteção tarifária) (cont.)

Estados Suco de Açúcar Açúcar de Carne Carne Caminhões Todas


laranja de cana beterraba Milho Fumo de frango bovina Algodão Calçados pesados as tarifas
Comércio Exterior

Kentucky (6) 0 0 0 0 4 0 0 0 0 0 4
Luisiana (7) 0 3 0 0 0 2 0 1 0 0 4
Maine (2) 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 2
Maryland (8) 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 2
Massachusetts (10) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Michigan (15) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Minnesota (8) 0 0 1 2 0 0 0 0 0 0 2
Mississipi (4) 0 0 0 0 0 3 0 1 0 0 3
Missouri (9) 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 2
Montana (1) 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 1
Nebraska (3) 0 0 1 2 0 0 2 0 0 0 2
Nevada (3) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
New Hampshire (2) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Nova Jersey (13) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Novo México (3) 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1
Nova York (29) 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1
Ohio (18) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2
Oklahoma (5) 0 0 0 0 0 1 1 1 0 0 2
Oregon (5) 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1
Pensilvânia (19) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Continua
TABELA 3.3. Estados Unidos: número de distritos congressuais “protecionistas”, por estado (proteção tarifária) (cont.)

Estados Suco de Açúcar Açúcar de Carne Carne Caminhões Todas


laranja de cana beterraba Milho Fumo de frango bovina Algodão Calçados pesados as tarifas
Rhode Island (2) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Tennessee (9) 0 0 0 0 1 0 0 1 0 0 2
Texas (32) 0 0 0 0 0 3 4 5 0 0 8
Utah (3) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Vermont (1) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Virgínia (11) 0 0 0 0 2 2 0 0 0 1 5
Virgínia Ocidental (3) 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1
Washington (9) 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1
Wisconsin (8) 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1
Wyoming (1) 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 1
Total 6 3 7 18 13 30 24 21 4 6 107
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos
97
98 Comércio Exterior

Figura 3.17. Estados Unidos — número de distritos congressuais protecionistas: cana-de-açúcar


(tarifas)

Figura 3.18. Estados Unidos — número de DCs protecionistas: carne de frango (tarifas)
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 99

Figura 3.19. Estados Unidos — número de DCs protecionistas: todos os produtos (tarifas)

Figura 3. 20. Estados Unidos — número de DCs protecionistas: todos os produtos (tarifas, AD e subsídios)
100 Comércio Exterior

TABELA 3.4. Estados Unidos: número de distritos congressuais “protecionistas” (definido


por tarifas, antidumping e subsídios)

Produtos Todas Todas as


Todas as de ferro as tarifas Carne tarifas, AD
tarifas e aço e AD Soja suína e subsídios
Alabama (7) 4 3 6 0 0 6
Alasca (1) 0 0 0 0 0 0
Arizona (8) 3 0 3 0 0 3
Arkansas (4) 4 0 4 1 0 4
Califórnia (53) 5 0 5 0 0 5
Carolina do Norte (13) 8 0 8 0 5 10
Carolina do Sul (6) 1 0 1 0 0 1
Colorado (7) 2 0 2 0 1 2
Connecticut (5) 0 0 0 0 0 0
Dakota do Norte (1) 1 0 1 1 0 1
Dakota do Sul (1) 1 0 1 1 0 1
Delaware (1) 1 0 1 0 0 1
Flórida (25) 6 0 6 0 0 6
Geórgia (13) 9 0 9 0 0 9
Havaí (2) 1 0 1 0 0 1
Idaho (2) 1 0 1 0 0 1
Illinois (19) 6 4 8 6 3 8
Indiana (9) 0 2 2 1 1 3
Iowa (5) 5 0 5 5 5 5
Kansas (4) 1 0 1 0 0 1
Kentucky (6) 4 0 4 0 0 4
Luisiana (7) 4 0 4 0 0 4
Maine (2) 2 0 2 0 0 2
Maryland (8) 2 0 2 0 0 2
Massachusetts (10) 0 0 0 0 0 0
Michigan (15) 0 4 4 0 0 4
Minnesota (8) 2 0 2 2 2 2
Mississipi (4) 3 0 3 1 0 3
Missouri (9) 2 0 1 1 1 3
Montana (1) 1 0 1 0 0 1
Nebraska (3) 2 0 2 1 2 2
Nevada (3) 0 0 0 0 0 0

Continua
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 101

TABELA 3.4. Estados Unidos: número de distritos congressuais “protecionistas” (definido


por tarifas, antidumping e subsídios)

Produtos Todas Todas as


Todas as de ferro as tarifas Carne tarifas, AD
tarifas e aço e AD Soja suína e subsídios
New Hampshire (2) 0 0 0 0 0 0
Nova Jersey (13) 0 0 0 0 0 0
Novo México (3) 1 0 1 0 0 1
Nova York (29) 1 0 1 0 0 1
Ohio (18) 2 5 7 0 0 7
Oklahoma (5) 2 0 2 0 1 2
Oregon (5) 1 0 1 0 0 1
Pensilvânia (19) 0 11 11 0 0 11
Rhode Island (2) 0 0 0 0 0 0
Tennessee (9) 2 0 2 0 0 2
Texas (32) 8 0 8 0 1 8
Utah (3) 0 0 1 0 1 1
Vermont (1) 0 0 0 0 0 0
Virgínia (11) 5 0 5 0 0 5
Virgínia Ocidental (3) 1 2 3 0 0 3
Washington (9) 1 0 1 0 0 1
Wisconsin (8) 1 0 1 0 0 1
Wyoming (1) 1 0 1 0 0 1
Total 107 31 135 20 23 140

importantes: Pensilvânia (11 distritos), Ohio (7), Michigan (4) e Indiana (3). Dos
140 deputados relevantes, 90 eram republicanos e 50 democratas.

4. Interesses exportadores nos Estados Unidos


Os interesses exportadores norte-americanos orientados para o Brasil foram iden-
tificados com base na tarifa brasileira de 2002 e nos dados de exportação dos
Estados Unidos para 2001. O objetivo foi identificar produtos que enfrentavam
picos tarifários no Brasil (tarifa superior a 15%) cujas exportações dos Estados
Unidos eram relevantes (acima de US$1 bilhão para todos os destinos no Sis-
tema Harmonizado a seis dígitos). Por meio de correspondência entre o Siste-
ma Harmonizado e o NAICS, é possível estimar como as exportações se distri-
102 Comércio Exterior

buíram por indústria. Com a utilização do Economic Census de 1997, as expor-


tações foram distribuídas por estado, com o exercício restrito a estados que res-
ponderam por pelo menos 10% das vendas totais nos Estados Unidos de cada
agregado específico que correspondia à classificação de cinco dígitos NAICS.
Tanto para cada produto quanto para todas as exportações, os dados foram
normalizados pelo tamanho da economia de cada estado.
Os resultados foram agregados a três dígitos do NAICS, tornando-se claro
que os interesses de exportação estavam maciçamente concentrados em uns pou-
cos agregados de três dígitos relativos a produtos eletrônicos e computadores
(51% das exportações relevantes), material de transporte (14,5%) e produtos elé-
tricos (2%). A Tabela 3.5 inclui dados sobre a distribuição, por estado, dos in-
teresses exportadores normalizados para esses três agregados e também para to-
das as exportações. As Figuras 3.21 a 3.24 apresentam a mesma informação em
formato diferente.

TABELA 3.5. Estados Unidos: interesses exportadores definidos com base em picos
tarifários no Brasil

Produtos eletrônicos Produtos Material de Interesses


(inclusive elétricos transporte exportadores
computadores) agregados
Alabama 0 0 0 5
Alasca 0 0 0 0
Arizona 0 0 0 0
Arkansas 0 0 0 0
Califórnia 100 3 5 84
Carolina do Norte 0 0 0 18
Carolina do Sul 0 0 0 0
Colorado 0 0 0 0
Connecticut 0 0 0 0
Dakota do Norte 0 0 0 0
Dakota do Sul 0 0 0 0
Delaware 0 0 0 0
Flórida 0 0 0 0
Geórgia 0 0 0 9
Havaí 0 0 0 0
Idaho 0 0 0 0
Illinois 20 19 0 37

Continua
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 103

TABELA 3.5. Estados Unidos: interesses exportadores definidos com base em picos
tarifários no Brasil

Produtos eletrônicos Produtos Material de Interesses


(inclusive elétricos transporte exportadores
computadores) agregados
Indiana 9 0 70 91
Iowa 0 0 0 16
Kansas 0 0 0 0
Kentucky 0 0 0 20
Luisiana 0 0 0 4
Maine 0 0 0 0
Maryland 0 0 0 0
Massachusetts 13 0 0 9
Michigan 0 0 100 100
Minnesota 0 0 0 0
Mississipi 0 0 0 0
Missouri 0 0 23 22
Montana 0 0 0 0
Nebraska 0 0 0 0
Nevada 0 0 0 0
New Hampshire 0 0 0 0
Nova Jersey 0 0 0 12
Novo México 0 0 0 0
Nova York 0 0 0 11
Ohio 0 0 51 53
Oklahoma 0 0 0 3
Oregon 0 0 0 0
Pensilvânia 0 0 0 11
Rhode Island 0 0 0 54
Tennessee 9 19 9 20
Texas 71 0 0 57
Utah 0 0 0 0
Vermont 0 0 0 0
Virgínia 0 0 0 9
Virgínia Ocidental 0 0 0 0
Washington 0 0 0 0
Wisconsin 0 100 0 44
Wyoming 0 0 0 0
104 Comércio Exterior

Figura 3.21. Estados Unidos — interesses exportadores: produtos eletrônicos, inclusive computadores

Os interesses exportadores do agregado eletrônico estão muito concentrados


na Califórnia e no Texas. Neste, talvez mais do que em qualquer outro caso, o
fato de regras de origem constituírem um aspecto crucial em qualquer iniciati-
va de integração regional indica que essas estimativas devem ser consideradas
limites superiores na avaliação da intensidade dos interesses exportadores. De
fato, a indústria norte-americana de produtos eletrônicos utiliza componentes
importados muito acima dos limites que seriam provavelmente estabelecidos pelas
regras de origem nas negociações hemisféricas.13 Interesses exportadores relati-
vos a material de transporte localizam-se sobretudo em Indiana, Michigan e Ohio
e, em menor medida, no Missouri. Interesses exportadores relativos a produtos
elétricos concentram-se em Wisconsin. Essa distribuição de interesses está refle-
tida no mapa agregado de interesses exportadores para todos os produtos.

5. Balanço de interesses nos Estados Unidos


Os índices de interesses protecionistas discutidos na Seção 3 foram superpos-
tos aos índices referentes a interesses exportadores, e os resultados, normalizados.
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 105

Figura 3.22. Estados Unidos — interesses exportadores: material elétrico

Figura 3.23. Estados Unidos — interesses exportadores: material de transporte


106 Comércio Exterior

Figura 3.24. Estados Unidos — interesses exportadores: todos os produtos

Os dados apresentados na Tabela 3.6 sumariam os resultados para três medidas


alternativas de proteção: tarifas; tarifas e direitos antidumping; tarifas, direitos
antidumping e apoio doméstico à agricultura (subsídios). As Figuras 3.25 a 3.27
mostram os mesmos dados em outro formato.
As diferenças entre os três mapas são pouco importantes. Os resultados mais
interessantes são os relativos a posições polares. Os estados que teriam mais in-
teresse em liberalização comercial são Califórnia, Indiana e Michigan e, em me-
nor medida, diversos estados no Rust Belt e no nordeste dos Estados Unidos.
Na posição extrema, contra a liberalização, estariam os estados na parte norte
da região Montanhosa Ocidental (Mountain West) (Idaho, Montana, Wyoming,
as Dakotas, Nebraska e Iowa), alguns estados do sul (Arkansas, Alabama e Mis-
sissipi), Maine e Virgínia Ocidental.
A avaliação do efeito líquido de interesses protecionistas e exportadores foi
realizada adotando-se os mesmos pesos para perdas de produção e empregos
devido ao aumento de importações e para ganhos de produção e emprego as-
sociados a um aumento das exportações. É razoável, entretanto, que se considere
que os efeitos dos dois processos são assimétricos. Os interesses protecionistas
estão bem entrincheirados porque, entre outros argumentos, existem trabalhadores
em atividade que perderão seus empregos se houver liberalização comercial. Os
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 107

Figura 3.25. Estados Unidos — balanço de interesses: interesses


protecionistas (tarifas) versus interesses exportadores, por estado

Figura 3.26. Estados Unidos — balança de interesses: interesses protecionistas (tarifas e AD) versus
interesses exportadores, por estado
108 Comércio Exterior

Figura 3.27. Estados Unidos — balança de interesses: interesses protecionistas (tarifas, AD e


relativos a subsídios) versus interesses exportadores, por estado

argumentos quanto à criação de empregos devido à expansão de exportações


são por sua natureza menos eficientes na mobilização de apoio político. Uma
forma de levar em conta essa assimetria é aumentar o peso dos índices que re-
flitam interesses protecionistas, de tal forma que os interesses líquidos sejam me-
nos inclinados à liberalização do que no cenário em que se admita simetria en-
tre os dois impactos. A última coluna da Tabela 3.6 e a Figura 3.28 mostram o
resultado da adoção dessa hipótese (somente para tarifas). A conseqüência é a
redução da heterogeneidade da posição dos diferentes estados com relação à
liberalização. Naqueles que são mais favoráveis à liberalização, porém, não há
mudança: continuam a ser essencialmente a Califórnia, o Texas e os estados do
Rust Belt.

6. Interesses protecionistas no Brasil


O ideal seria empreender, para o Brasil, uma análise dos interesses em jogo
quanto à política comercial que fosse simétrica em relação à realizada para os
Estados Unidos na Seção 3: examinar primeiro os interesses protecionistas, em
seguida os exportadores, e finalmente considerar como esses interesses con-
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 109

TABELA 3.6. Estados Unidos: balanço de interesses protecionistas (tarifas, AD e


proteção relacionada a subsídios agrícolas) versus interesses exportadores

Proteção Proteção Proteção Tarifas com


relacionada relacionada relacionada peso duplo
a tarifas a tarifas e AD a tarifas, AD
e subsídios
Alabama 24 11 11 23
Alasca 50 57 57 50
Arizona 31 35 35 40
Arkansas 0 0 0 0
Califórnia 37 100 100 66
Carolina do Norte 28 32 23 43
Carolina do Sul 42 47 47 42
Colorado 36 41 41 35
Connecticut 50 57 57 50
Dakota do Norte 0 0 0 25
Dakota do Sul 0 0 0 25
Delaware 0 0 0 0
Flórida 38 43 43 38
Geórgia 24 27 27 21
Havaí 25 29 29 25
Idaho 0 0 0 0
Illinois 2 54 54 43
Indiana 45 97 90 73
Iowa 8 9 9 4
Kansas 38 43 43 37
Kentucky 27 30 30 21
Luisiana 24 27 27 22
Maine 0 0 0 0
Maryland 38 43 43 37
Massachusetts 54 62 62 52
Michigan 100 99 99 100
Minnesota 38 43 43 44
Mississipi 13 14 14 31
Missouri 50 57 51 55
Montana 0 0 0 25
Nebraska 17 19 19 33
Nevada 50 57 57 50

Continua
110 Comércio Exterior

TABELA 3.6. Estados Unidos: balanço de interesses protecionistas (tarifas, AD e


proteção relacionada a subsídios agrícolas) versus interesses exportadores

Proteção Proteção Proteção Tarifas com


relacionada relacionada relacionada peso duplo
a tarifas a tarifas e AD a tarifas, AD
e subsídios
New Hampshire 50 57 57 50
Nova Jersey 56 64 64 56
Novo México 34 38 38 42
Nova York 54 62 62 55
Ohio 71 66 66 74
Oklahoma 32 36 36 41
Oregon 40 46 46 45
Pensilvânia 55 27 27 55
Rhode Island 77 88 88 77
Tennessee 49 56 56 54
Texas 56 75 75 72
Utah 50 57 38 50
Vermont 50 57 57 50
Virgínia 41 47 47 48
Virgínia Ocidental 34 0 0 42
Washington 45 51 51 47
Wisconsin 65 75 75 69
Wyoming 0 0 0 25

flitantes poderiam resultar em indicadores líquidos de interesse na liberalização


comercial para produtos e estados específicos. A análise perfeitamente simétri-
ca é inviabilizada pelas diferenças entre as legislações eleitorais do Brasil e dos
Estados Unidos: nos Estados Unidos, os deputados norte-americanos — mem-
bros da House of Representatives — são eleitos por distrito congressual e a defi-
nição de distritos fundamenta-se em proporcionalidade com base na população.
No Brasil, os deputados são eleitos por colégios eleitorais que correspondem
aos estados. Não existem dados econômicos e eleitorais disponíveis para deter-
minar exatamente que deputados brasileiros foram votados nos municípios mais
protecionistas.
O sistema eleitoral brasileiro é enviesado contra a representação estritamen-
te proporcional, tanto nas eleições para senador quanto para deputado. As
distorções relativas às eleições senatoriais são similares às que caracterizam os
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 111

Figura 3.28. Estados Unidos — balanço de interesses: interesses protecionistas (tarifas) com peso
duplo versus interesses exportadores, por estado

Estados Unidos: elegem-se três senadores por estado e há grande contraste en-
tre as populações dos diferentes estados. Cada senador por Roraima representa
cerca de 110.000 habitantes, enquanto cada senador por São Paulo representa
12,5 milhões de habitantes. A razão entre os coeficientes de representação po-
lares entre Califórnia e Wyoming, nos Estados Unidos, é 72. Entre Roraima e
São Paulo, no Brasil, é 114.
Enquanto a representação na câmara baixa nos Estados Unidos é proporcio-
nal, no Brasil a proporcionalidade estrita é distorcida por regras relativas à re-
presentação estadual mínima de oito e máxima de setenta deputados, em um
total de 513. A população de São Paulo corresponde a 21,8% da população to-
tal mas apenas 13,6% dos deputados representam São Paulo. A população do
estado menos populoso corresponde a menos de 2% do total: um deputado por
Roraima representa 40.550 pessoas, ao passo que um deputado paulista repre-
senta 529.100 pessoas. As distorções são bem menores: a razão entre os coefi-
cientes de representação é 13, cerca de um décimo da razão senatorial.
Os produtos relevantes do ponto de vista dos interesses protecionistas no
Brasil são os que correspondem aos interesses exportadores dos Estados Uni-
112 Comércio Exterior

TABELA 3.7. Brasil: interesses protecionistas por estado e setores industriais mais
relevantes

Estados Máquinas de Material Material Todos os


escritório e eletrônico de transporte setores
equipamentos e de
de informática telecomunicações
Rondônia 4 0 0 5
Acre 4 0 0 5
Amazonas 100 100 0 100
Roraima 4 0 0 5
Pará 4 0 0 5
Amapá 4 0 0 5
Tocantins 4 0 0 5
Maranhão 4 0 0 5
Piauí 4 0 0 5
Ceará 4 0 0 5
Rio Grande do Norte 4 0 0 5
Paraíba 4 0 0 5
Pernambuco 4 0 0 5
Alagoas 4 0 0 5
Sergipe 4 0 0 5
Bahia 4 0 0 5
Minas Gerais 1 1 89 8
Espírito Santo 4 0 0 5
Rio de Janeiro 19 1 5 14
São Paulo 5 11 100 20
Paraná 3 11 61 13
Santa Catarina 1 2 83 12
Rio Grande do Sul 3 2 61 16
Mato Grosso do Sul 4 0 0 5
Mato Grosso 4 0 0 5
Goiás 4 0 0 5
Distrito Federal 4 0 0 5

dos. A distribuição da produção por estado em 2001 foi normalizada para o ta-
manho do PIB do estado, em uma escala entre 0 e 100. A Tabela 3.7 mostra os
dados relativos a três tipos de produtos industriais, que correspondem ao grosso
dos produtos relevantes — máquinas de escritório e equipamentos de informática,
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 113

material eletrônico, e aparelhos e equipamentos de telecomunicações — e tam-


bém ao agregado dos três setores. A agregação para todos os produtos foi pon-
derada pela composição das exportações do Estados Unidos para todos os des-
tinos em 2001. As Figuras 3.29 a 3.32 apresentam os mesmos dados. A atenção
concentrou-se nos estados mais relevantes na produção de pelo menos um tipo
de produto, e em alguns casos foram utilizadas médias para os estados menos
relevantes, o que explica sua falta de volatilidade.
Interesses protecionistas relacionados à fabricação de máquinas de escritório
e equipamentos de informática, de material eletrônico e de aparelhos e equipa-
mentos de telecomunicações estão muito concentrados na Zona Franca de
Manaus, no estado do Amazonas. Na fabricação de máquinas de escritório e
equipamentos de informática, há também interesses significativos no Rio de Ja-
neiro; na fabricação de material eletrônico e aparelhos e equipamentos de tele-
comunicações, o mesmo ocorre em São Paulo e no Paraná. Interesses protecio-
nistas relativos à indústria de material de transporte concentram-se no Sudeste,
especialmente em São Paulo e Minas Gerais.
No Brasil, em contraste com os Estados Unidos, as distorções dos critérios
de proporcionalidade nas eleições para o Senado e a Câmara de Deputados
em princípio agem no sentido de diluir a representação de interesses especiais

Figura 3.29. Brasil — interesses protecionistas: máquinas de escritório e computadores, por estado
114 Comércio Exterior

Figura 3.30. Brasil — interesses protecionistas: material eletrônico e de telecomunicações, por estado

Figura 3.31. Brasil — interesses protecionistas: material de transporte, por estado


Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 115

Figura 3.32. Brasil — interesses protecionistas: todos os setores, por estado

contrários à liberalização. São Paulo, de longe o mais importante estado da fe-


deração, concentra boa parte dos interesses protecionistas, em especial na indústria
de material de transporte. Os estados super-representados pela aplicação dos cri-
térios eleitorais não têm interesses especiais orientados à preservação da proteção.

7. Interesses exportadores no Brasil


Os interesses exportadores brasileiros correspondem à lista de produtos “sensíveis”
para os Estados Unidos. Participações estaduais na produção foram corrigidas pelo
tamanho do PIB, por estado, e normalizadas em escala de 0 a 100. Foram gerados
três vetores correspondentes à agregação de interesses exportadores brasileiros. O
primeiro foi definido com base em picos tarifários nos Estados Unidos; o segundo,
com base em picos tarifários e na imposição de direitos antidumping; o terceiro em
tarifas, direitos AD e subsídios gerados pelo apoio doméstico à agricultura. Esses
agregados foram gerados com base em pesos definidos pelas participações nas ven-
das nos Estados Unidos em 1997 (Agricultural Census e Economic Census).
Os dados referentes a interesses exportadores relativos a nove produtos afe-
tados por proteção tarifária são apresentados na Tabela 3.8, bem como o agre-
gado correspondente. Na Tabela 3.9, encontram-se os dados relativos a produ-
116
TABELA 3.8. Brasil: interesses exportadores definidos com base em proteção tarifária nos Estados Unidos (índice)

Suco de Carne Carne Caminhões Todos os


laranja Açúcar Milho Fumo de frango bovina Algodão Calçados pesados produtos
Rondônia 0 0 23 0 28 76 1 0 0 48
Comércio Exterior

Acre 0 0 11 0 28 27 0 0 0 19
Amazonas 0 0 0 0 3 2 0 0 0 10
Roraima 0 0 0 0 36 34 0 0 0 22
Pará 0 0 14 0 24 27 0 0 0 19
Amapá 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Tocantins 0 2 17 0 14 82 0 0 0 51
Maranhão 0 5 20 0 46 27 1 0 0 21
Piauí 0 2 17 0 71 23 1 0 0 19
Ceará 0 2 7 0 31 6 0 100 0 9
Rio Grande do Norte 0 6 0 0 11 6 1 0 0 4
Paraíba 0 17 0 0 28 7 0 77 0 8
Pernambuco 0 15 0 0 22 3 0 0 0 3
Alagoas 0 100 3 36 14 6 1 0 0 7
Sergipe 0 5 3 8 14 6 0 0 0 6
Bahia 0 2 10 5 15 10 3 12 0 10
Minas Gerais 0 5 20 0 24 10 0 10 22 10
Espírito Santo 0 3 3 0 9 4 0 0 0 3

Continua
TABELA 3.8. Brasil: interesses exportadores definidos com base em proteção tarifária nos Estados Unidos (índice)

Suco de Carne Carne Caminhões Todos os


laranja Açúcar Milho Fumo de frango bovina Algodão Calçados pesados produtos
Rio de Janeiro 0 1 0 0 3 1 0 0 100 4
São Paulo 0 14 6 0 11 2 0 9 78 6
Paraná 0 11 93 24 74 7 2 0 59 20
Santa Catarina 0 0 45 100 100 3 0 6 0 14
Rio Grande do Sul 0 0 36 87 43 8 0 97 11 16
Mato Grosso do Sul 0 18 100 0 59 100 11 0 0 75
Mato Grosso 0 26 79 0 43 85 100 0 0 100
Goiás 0 13 92 0 33 41 11 0 0 38
Distrito Federal 0 0 2 0 5 0 0 0 0 1
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos
117
118 Comércio Exterior

TABELA 3.9. Brasil: interesses exportadores definidos com base em produtos que
enfrentam tarifas, direitos AD e apoio doméstico à agricultura nos Estados Unidos (índice)

Tarifas Aço Tarifas Carne Soja Tarifas, AD


& AD suína & subsídios
Rondônia 48 0 46 34 0 38
Acre 19 0 23 27 0 15
Amazonas 10 0 2 5 0 1
Roraima 22 0 0 23 0 0
Pará 19 0 18 20 0 15
Amapá 0 0 0 5 0 0
Tocantins 51 0 58 18 4 38
Maranhão 21 0 23 67 8 23
Piauí 19 0 23 100 4 23
Ceará 9 2 12 15 0 9
Rio Grande do Norte 4 0 6 5 0 4
Paraíba 8 0 12 5 0 8
Pernambuco 3 2 4 3 0 3
Alagoas 7 0 6 3 0 4
Sergipe 6 0 6 3 0 4
Bahia 10 4 12 11 3 10
Minas Gerais 10 45 41 8 2 27
Espírito Santo 3 100 73 4 0 44
Rio de Janeiro 4 17 17 0 0 10
São Paulo 6 4 9 1 0 6
Paraná 20 2 17 17 15 22
Santa Catarina 14 0 12 30 1 14
Rio Grande do Sul 16 3 20 13 9 17
Mato Grosso do Sul 75 0 73 17 33 62
Mato Grosso 100 0 100 20 100 100
Goiás 38 0 35 14 21 35
Distrito Federal 1 0 0 1 0 1

tos afetados por direitos antidumping (aço) e medidas de apoio à agricultura (carne
suína e soja), e os dois agregados relevantes. As Figuras 3.33 a 3.42 apresentam
graficamente os dados gerados, levando em conta a proteção tarifária; as Figu-
ras 3.43 e 3.44, os dados para aço e proteção relacionada a tarifas e direitos
antidumping; e as Figuras 3.45 a 3.47, os dados para carne suína, soja e prote-
ção, considerando tarifas, AD e subsídios agrícolas.
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 119

Figura 3.33. Brasil — interesses exportadores: laranjas (suco)

Figura 3.34. Brasil — interesses exportadores: açúcar


120 Comércio Exterior

Figura 3.35. Brasil — interesses exportadores: milho

Figura 3.36. Brasil — interesses exportadores: fumo


Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 121

Figura 3.37. Brasil — interesses exportadores: carne de frango

Figura 3.38. Brasil — interesses exportadores: carne bovina


122 Comércio Exterior

Figura 3.39. Brasil — interesses exportadores: algodão

Figura 3.40. Brasil — interesses exportadores: calçados


Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 123

Figura 3.41. Brasil — interesses exportadores: caminhões pesados

Figura 3.42. Brasil — interesses exportadores: tarifas


124 Comércio Exterior

Figura 3.43. Brasil — interesses exportadores: produtos siderúrgicos

Figura 3.44. Brasil — interesses exportadores: tarifas e antidumping


Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 125

Figura 3.45. Brasil — interesses exportadores: carne suína

Figura 3.46. Brasil — interesses exportadores: soja


126 Comércio Exterior

Figura 3.47. Brasil — interesses exportadores: tarifas, AD e subsídios

A produção de laranjas de outros estados além de São Paulo foi desprezada,


pois só nesse estado há produção de suco para exportação. Para os demais pro-
dutos isso não foi feito, e em alguns casos — como carne de frango e suína, que
são importantes para subsistência —, certos estados mais pobres aparecem como
tendo interesses exportadores relevantes, pois a avaliação dos interesses expor-
tadores baseou-se na distribuição da produção.14
Os interesses exportadores de açúcar estão dispersos principalmente no Nor-
deste e no Centro-Oeste. A concentração em Alagoas resulta da baixa diversifi-
cação das atividades econômicas no estado. Os interesses relacionados ao milho
incluem produtores novos e tradicionais no Centro-Oeste (Mato Grosso, Mato
Grosso do Sul e Goiás) e em estados tradicionais como Paraná e, em menor grau,
outros da região Sul. Fumo é um interesse crucial no Rio Grande do Sul e em
Santa Catarina. Os interesses exportadores de carne bovina também são impor-
tantes no Centro-Oeste, mas estendem-se para a região Norte (Tocantins e
Rondônia). Santa Catarina e Paraná são os principais exportadores de carne de
frango, mas os estados do Centro-Oeste ganham terreno rapidamente. Os inte-
resses algodoeiros concentram-se maciçamente em Mato Grosso.
Os dois produtos industriais afetados por picos tarifários nos Estados Uni-
dos eram calçados e caminhões pesados. O exportador tradicional de calça-
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 127

dos era o Rio Grande do Sul, mas recentemente parte expressiva da indústria
migrou para a região Nordeste (Ceará e Paraíba) em busca de salários mais bai-
xos. Caminhões pesados são produzidos principalmente nos estados indus-
triais tradicionais do Sudeste (Rio de Janeiro e São Paulo) e na região Sul (prin-
cipalmente Paraná). No agregado referente a produtos afetados por tarifas, os
interesses exportadores brasileiros estão concentrados nos produtores agríco-
las eficientes do Centro-Oeste (Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás) e do
Norte (Tocantins e Rondônia). Os demais interesses exportadores são difusos
em termos geográficos.
Os interesses exportadores relacionados a produtos siderúrgicos, afetados por
direitos antidumping nos Estados Unidos, estão preponderantemente localizados
em Minas Gerais e no Espírito Santo e, em menor medida, no Rio de Janeiro.
Os interesses afetados por subsídios agrícolas, além de produtos também afeta-
dos por proteção tarifária, são carne suína e soja. A identificação da distribui-
ção dos interesses exportadores de carne suína é complicada pela importância
da produção relacionada à subsistência, já mencionada, e fica clara na posição
proeminente do Maranhão e do Piauí, ambos inexpressivos como origem de
exportações de carne suína. Os interesses de exportadores são difusos em termos
geográficos: os relativos à soja estão concentrados nos estados do Centro-Oeste
e em supridores estabelecidos, como é o caso do Paraná.
A distribuição geográfica dos interesses exportadores é pouco afetada, no
geral, por outras formas de proteção além da tarifa. Como no caso de proteção
tarifária, os interesses exportadores estão concentrados no Centro-Oeste e no
Norte. A principal diferença entre a Figura 3.47 (ou 3.44), quando comparada
à Figura 3.42, é que Minas Gerais e Espírito Santo mostram interesses exporta-
dores mais intensos em decorrência de sua importância siderúrgica.

8. Balanço de interesses brasileiros


Para determinar o balanço dos interesses brasileiros, os indicadores de intensi-
dade dos interesses protecionistas no Brasil, discutidos na Seção 6, são
superpostos aos que medem a intensidade de interesses exportadores, apre-
sentados na Seção 7, e os resultados normalizados. Os dados da Tabela 3.10 re-
sumem os resultados relativos às três medidas alternativas de interesses expor-
tadores, levando em conta diferentes instrumentos de proteção nos Estados
Unidos: tarifas, tarifas e direitos AD, tarifas, direitos AD e proteção relativa a
apoio doméstico à agricultura. As Figuras 3.48 a 3.50 apresentam a mesma in-
formação graficamente.
O Amazonas é o caso extremo em que o balanço de interesses é contrário à
liberalização, pois os substanciais interesses favoráveis ao protecionismo não são
128 Comércio Exterior

TABELA 3.10. Brasil: balanço de interesses protecionistas e exportadores (índices)

Proteção Tarifa e AD Tarifa, AD & Tarifa excluindo


tarifária subsídios o Amazonas
Rondônia 72 72 68 50
Acre 56 60 56 25
Amazonas 0 0 0 —
Roraima 58 48 48 27
Pará 56 58 56 25
Amapá 46 48 48 8
Tocantins 74 78 68 53
Maranhão 57 60 60 26
Piauí 56 60 60 25
Ceará 51 54 53 16
Rio Grande do Norte 48 51 51 11
Paraíba 50 54 53 15
Pernambuco 48 50 50 11
Alagoas 50 51 51 11
Sergipe 49 51 51 11
Bahia 51 54 54 8
Minas Gerais 50 68 61 11
Espírito Santo 48 86 71 14
Rio de Janeiro 43 52 49 12
São Paulo 41 45 44 0
Paraná 52 53 56 18
Santa Catarina 50 51 52 14
Rio Grande do Sul 49 53 52 12
Mato Grosso do Sul 86 86 80 74
Mato Grosso 100 100 100 100
Goiás 66 66 66 41
Distrito Federal 46 48 49 9

contrabalançados por interesses exportadores. No outro extremo estão os esta-


dos das regiões Centro-Oeste e Norte, onde a posição é exatamente simétrica:
significativos interesses exportadores prevalecem sobre os protecionistas. Se for
considerada a proteção associada à imposição de direitos antidumping nos Esta-
dos Unidos, esse grupo é reforçado por Minas Gerais e Espírito Santo, impor-
tantes produtores siderúrgicos.
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 129

Figura 3.48. Brasil — balanço de interesses: interesses protecionistas versus interesses exportadores
(relativos a tarifas)

Figura 3.49. Brasil — balanço de interesses: interesses protecionistas versus interesses exportadores
(tarifas e AD)
130 Comércio Exterior

Figura 3.50. Brasil — balanço de interesses: interesses protecionistas versus interesses exportadores
(tarifas, AD e subsídios)

Figura 3.51. Brasil — balanço de interesses: interesses protecionistas versus interesses exportadores
(tarifas), excluindo o Amazonas
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 131

Como os dados relativos ao balanço de interesses no Amazonas, por ser um


caso extremo, afetam de modo significativo a avaliação de tais interesses em ou-
tros estados, os dados da última coluna da Tabela 3.10 excluem esse estado.
A mesma informação é apresentada na Figura 3.51. Como esperado, São
Paulo passa a ser o estado onde há menor interesse líquido na implementação
de um programa de liberalização comercial recíproca entre Brasil e Estados
Unidos. Os interesses líquidos a favor da liberalização em outros estados não
são afetados.

9. Conclusões
Este capítulo apresentou um marco de referência para a análise da distribuição
doméstica de interesses envolvidos na liberalização comercial dos pontos de vista
regional e setorial. Apresentou o balanço de interesses, no Brasil e nos Estados
Unidos, a favor da liberalização comercial, considerando três cenários: elimina-
ção dos picos tarifários no Brasil e nos Estados Unidos; eliminação dos picos
tarifários nos dois países e dos direitos antidumping nos Estados Unidos; elimi-
nação dos picos tarifários nos dois países, dos direitos antidumping e do apoio
agrícola doméstico nos Estados Unidos.
É claro que há deficiências metodológicas na análise aqui empreendida. As
avaliações de interesses protecionistas e exportadores por estado e setor, com base
em vendas ou produção corrigidas pelo tamanho do estado, podem ser
criticadas. A determinação dos interesses líquidos é, por sua própria natureza,
frágil, pois não há critério de agregação claramente preferível a outros. A aná-
lise exclui atividades a jusante e a vazante daquelas diretamente consideradas e,
portanto, subestima a magnitude dos interesses protecionistas. A liberalização
comercial também afetaria a localização de facilidades de processamento de pro-
dutos agrícolas que, nos Estados Unidos, são muito concentradas em pequeno
número de empresas. Quatro empresas respondem por cerca de três quartos da
produção de matadouros (carne bovina), farinha, esmagamento de soja e refino
de milho. Outras atividades relacionadas à agricultura, que seriam afetadas por
redução da produção agrícola, também não são consideradas: insumos (fertili-
zantes, sementes, tratores); armazenamento; processamento, marketing e venda
de alimentos; e transporte. No caso de produtos industriais, não foi levado em
conta o impacto de regras de origem.
Muitas conclusões relativas à identificação de interesses exportadores e pro-
tecionistas relacionados a produtos específicos estão distribuídas pelo texto, e não
serão repetidas aqui. Em termos gerais, os interesses favoráveis à liberalização nos
Estados Unidos estão localizados principalmente na Califórnia, em alguns dos
estados do Rust Belt e no Texas. Isso reflete o fato de que os interesses exporta-
132 Comércio Exterior

dores estão concentrados, em essência, em produtos eletrônicos, inclusive com-


putadores, e, em menor escala, material de transporte e equipamentos elétricos.
Interesses contrários à liberalização comercial, com base na eliminação dos pi-
cos tarifários, correspondem à maioria dos estados do Sul (especialmente
Mississipi e Arkansas), Illinois e partes da região Norte Centro-Ocidental (West
North Central) — Iowa, Dakotas, Nebraska — e da região Montanhosa Ociden-
tal (Mountain West) — Wyoming, Montana e Idaho. Esses mesmos interesses são
também dominantes nos estados onde a produção de aço e outros produtos si-
derúrgicos é protegida por direitos antidumping (Virgínia Ocidental, Pensilvânia
e a maior parte do Rust Belt). Certos produtos industriais são também protegi-
dos por tarifas (calçados e caminhões pesados), mas a proteção via direitos
antidumping é de longe a mais importante. São esses os estados onde deveriam
estar concentrados possíveis programas de reconversão que envolvem terra e mão-
de-obra, e outras possíveis compensações.
No Brasil, os interesses favoráveis à liberalização se concentram na agricul-
tura do Centro-Oeste. Interesses contrários à liberalização estão localizados no
Amazonas, na Zona Franca de Manaus — e, em menor medida, em São Pau-
lo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, se o foco for na proteção tarifária nos
Estados Unidos. Caso o foco inclua também direitos antidumping e apoio do-
méstico à agricultura nos Estados Unidos, os interesses líquidos a favor da
liberalização tenderiam a ser modestos, em especial no Amazonas e em São Pau-
lo e, em menor medida, no Rio de Janeiro.
O número de representantes na câmara baixa que a priori tenderiam a defen-
der posições protecionistas no Brasil é algo menor proporcionalmente do que
nos Estados Unidos. Enquanto no Brasil o número de deputados diretamente
envolvidos na defesa do protecionismo, principalmente no Amazonas e em São
Paulo, seria de 78 (em um total de 513), entre um quarto e um terço dos 435
membros da House of Representatives tenderia a ser protecionista, dependendo da
amplitude da proposta de liberalização. Entretanto, como indicam as quatro úl-
timas eleições presidenciais, o peso político de São Paulo vai muito além do in-
dicado pela sua participação na Câmara de Deputados.
Existem importantes contrastes entre Brasil e Estados Unidos que devem ser
levados em conta, e que tendem a favorecer mais os interesses que apóiam à
liberalização comercial no Brasil do que nos Estados Unidos. Os interesses pro-
tecionistas norte-americanos se concentram em um número relativamente gran-
de de estados, ao passo que os interesses exportadores afetam um pequeno nú-
mero de estados com população considerável. Conseqüentemente, há nos Estados
Unidos número expressivo de senadores que tendem a obstruir a redução da
proteção. No Brasil ocorre o contrário: diversos estados com população reduzi-
da têm interesse na abertura de mercados de exportação nos Estados Unidos,
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 133

enquanto o número de estados onde é provável que haja significativo interesse


na manutenção do protecionismo é reduzido. O mesmo se aplica às câmaras
baixas: a legislação brasileira, ao assegurar a representação mínima de oito de-
putados para cada estado, contribui para que haja super-representação daqueles
onde se concentram os interesses exportadores. De forma semelhante, o limite
máximo de setenta deputados enfraquece a representação de São Paulo, estado
mais relevante onde se concentram os interesses protecionistas. A legislação elei-
toral norte-americana introduz viés em favor do protecionismo, dada a concen-
tração dos interesses exportadores brasileiros em agricultura e siderurgia, já no
Brasil ocorre exatamente o contrário.
Coalizões binacionais favoráveis à liberalização comercial estariam provavel-
mente focadas nos estados onde os interesses pró-liberalização são mais signifi-
cativos. Em uma visão estilizada: eletrônica na Califórnia e agricultura eficiente
no Centro-Oeste brasileiro. A visão estilizada simétrica detectaria interesses pro-
tecionistas entrincheirados na ineficiente produção agrícola e de produtos side-
rúrgicos nos Estados Unidos — no Sul, nas regiões do Norte Centro-Ocidental
(West North Central) e Montanhosa Ocidental (Mountain West), em Illinois e na
Pensilvânia — e, no Brasil, na eletrônica e no material de transporte no Ama-
zonas e em São Paulo.

10. Anexos

Notas metodológicas
Interesses protecionistas nos Estados Unidos
1. Seleção de produtos: exportações totais brasileiras a cinco ou seis dígitos
no Sistema Harmonizado acima de US$50 milhões em 2001, de acordo
com o World Integrated Trade Solution WITS (Banco Mundial), que en-
frentavam picos tarifários (tarifas superiores a 15%) conforme a US
International Trade Commission.
2. Alvos de medidas antidumping: WTO, US International Trade Com-
mission, Embaixada do Brasil, Washington.
3. Mercados agrícolas distorcidos por medidas de apoio doméstico nos
Estados Unidos: Jank, Fuschloch e Kutas (2003).
4. Determinação de DCs protecionistas para produtos agrícolas com base no
Agricultural Census de 1997, identificando-se os condados nos principais
estados produtores (até 20) onde as vendas do produto excediam 10% das
vendas de produtos industriais. Para produtos industriais, identificaram-
se os condados onde as vendas do produto excediam 10% das vendas de
134 Comércio Exterior

produtos industriais em estados onde as vendas excediam 5% do total dos


Estados Unidos, de acordo com o Economic Census de 1997.
5. Todos os DCs que incluíam em 1997 um condado, ou parte de um con-
dado, onde os interesses foram considerados “protecionistas”.
6. Os índices de proteção refletem a participação dos DCs “protecionistas”
no total de DCs em cada estado.
7. Esses índices por produto foram agregados para evitar dupla contagem,
isto é, DCs que são classificados como “protecionistas” com base em mais
de um produto são contados apenas uma vez.
8. Três agregados foram gerados: proteção tarifária (T), tarifas e antidumping
(TAD); tarifas, antidumping e produtos agrícolas afetados por apoio domés-
tico (TADS).

Interesses Exportadores nos Estados Unidos


1. Produtos incluídos: os produtos a seis dígitos do Sistema Harmonizado,
que enfrentavam picos tarifários (mais de 15% ad valorem) no Mercosul (de
acordo com Alca, Banco de Dados sobre Comércio e Tarifas nas Améri-
cas) e cujas exportações dos Estados Unidos para todos os destinos ex-
cederam US$1 bilhão em 2001.
2. Identificação dos estados nos quais a participação no total de vendas dos
Estados Unidos excedia 10%. Em 2001, as exportações dos Estados Uni-
dos foram distribuídas por estado de acordo com as participações das ven-
das por estado nas vendas totais nos Estados Unidos no Economic Census
de 1997 (cinco dígitos NAICS).
3. Tanto em âmbito de produto quanto no agregado, todas as exportações
tiveram seus dados normalizados pelo tamanho da economia de cada es-
tado e normalizados para o intervalo de 0 a 100.

Balanço de interesses nos Estados Unidos


1. O vetor de interesses protecionistas foi subtraído do vetor de interesses
exportadores, e os resultados normalizados para a escala de 0 a 100.

Brasil
Interesses protecionistas no Brasil
1. Produtos selecionados correspondem a exportações dos Estados Unidos.
2. Distribuição por estado da produção relevante (três dígitos).
3. Normalização para o tamanho do estado.
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 135

TABELA A3.1. Critérios para incluir estados específicos dos Estados Unidos como
produtores relevantes de produtos selecionados*

Principais Número de Observações


condados principais
produtores estados
produtores
Fumo 100 (72,1%) 20 (98,1%) 1 condado (St Mary’s, Maryland) está na
lista dos principais condados, mas
Maryland não está na lista de principais
estados.
Algodão 100 (70,4%) 10 (91,6%) 4 condados (Orangeburg, Carolina do Sul;
Jackson, Oklahoma; Monroe, Alabama;
Southampton, Virgínia) estão na lista dos
principais condados, mas os estados
respectivos não estão na lista de principais
estados.
Laranjas (suco de) 50 (100%) 2 (99%) Há muitos condados na Califórnia e em
outros estados, além da Flórida, que
produzem laranjas, mas não para suco.
Milho 100 (28,4%) 20 (95,6%)
Açúcar de beterraba 50 (84%) 10 (97,1%) 1 condado (Malheur, Oregon) está na lista
dos principais condados, mas Oregon não
está na lista de principais estados.
Açúcar de cana 19 (96,4%) 4 (99,9%) Foram incluídos apenas condados que
produziram mais de 1% do total para os
Estados Unidos (1 no Texas; 2 no Havaí; 3
na Flórida e 13 paróquias na Luisiana).
Carne bovina 100 (32,7%) 20 (83,2%) Baseado em “cattle and calves sold”,
venda de cabeças de gado e bezerros.
Carne de frango 100 (65%) 20 (98,1%) 4 condados (Grant, Virgínia Ocidental;
Yakima, Virgínia Ocidental; Sioux, Iowa;
Malheur, Oregon) estão na lista dos
principais condados, mas os respectivos
estados não estão na lista de principais
estados.
Calçados 7 (60,3%) Vendas estimadas com base no número
estimado de empregados pagos (ponto
médio de intervalos) NAICS 31621
(“footwear manufacturing”, produção de
calçados)

Continua
136 Comércio Exterior

TABELA A3.1. Critérios para incluir estados específicos dos Estados Unidos como
produtores relevantes de produtos selecionados*

Principais Número de Observações


condados principais
produtores estados
produtores
Caminhões pesados 9 (83,5%) Vendas estimadas com base no número
estimado de empregados pagos (ponto
médio de intervalos) NAICS 336120
(“heavy duty truck manufacturing,”
produção de caminhões pesados). Foram
incluídos estados que produziram mais do
que 5% do total para os Estados Unidos.
Todos os condados identificados no
Economic Census de 1997 foram
selecionados.
Produtos siderúrgicos 7 (74%) Vendas estimadas com base no número
estimado de empregados pagos (ponto
médio de intervalos) NAICS 331111 (“iron
and steel mills”, usinas siderúrgicas).
Foram incluídos estados que produziram
mais do que 5% do total para os Estados
Unidos. Todos os condados identificados no
Economic Census de 1997 foram
selecionados.
Carne suína 100 (50%) 20 (96,1%) Baseado em “hogs and pigs other than
feeder pigs sold”, porcos castrados e
outros porcos vendidos, exceto porcos para
engorda.
Soja 100 (27,3%) 20 (97,1%)
* Os números entre parênteses referem-se à participação na produção total nos Estados Unidos.

4. Agregação relativa a todos os produtos ponderada pela composição das


exportações dos Estados Unidos para todos os destinos em 2001.
5. Número 4 acima também normalizado para o intervalo de 0 a 100.

Interesses exportadores no Brasil


1. Produtos selecionados correspondem a importações dos Estados Unidos.
2. Participações dos estados na produção corrigidas pelo PIB de cada um.
TABELA A3.2. Estados Unidos: distritos congressuais (DC) afetados por tarifas, AD e subsídios

Número Suco Açúcar Açúcar Carne Cami- Produtos


de DCs de de de be- de Carne nhões de ferro Carne
afetados laranja cana terraba Milho Fumo frango bovina Algodão Calçados pesados e aço Soja suína
Alabama (7) 6 0 0 0 0 0 DC 2,3, 0 0 0 0 DC 4, 0 0
4,5 6, 7
Alasca (1) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Arizona (8) 3 0 0 0 0 0 0 DC 1,7 DC 2, 7 0 0 0 0 0
Arkansas (4) 4 0 0 0 0 0 DC 2, 0 DC 1, 4 0 0 0 DC 1 0
3, 4
Califórnia (53) 5 0 0 DC 51 0 0 0 DC 51 DC 18, 0 0 0 0 0
19, 20,
21
Carolina do Norte (13) 10 0 0 0 0 DC 1, DC 5, 0 0 0 DC 6, 0 0 DC 1, 2,
3, 5, 13 8, 9 12 3, 7, 8
Carolina do Sul (6) 1 0 0 0 0 DC 6 0 0 0 0 0 0 0 0
Colorado (7) 2 0 0 0 DC 4 0 0 DC 3, 4 0 0 0 0 0 DC 4
Connecticut (5) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Dakota do Norte (1) 1 0 0 DC 1 0 0 0 0 0 0 0 0 DC 1 0
Dakota do Sul (1) 1 0 0 0 DC 1 0 0 DC 1 0 0 0 0 DC1 0
Delaware (1) 1 0 0 0 0 0 DC 1 0 0 0 0 0 0 0
Flórida (25) 6 DC 13, DC 16, 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
14, 15, 23
16, 23
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos

25
137

Continua
138
TABELA A3.2. Estados Unidos: distritos congressuais (DC) afetados por tarifas, AD e subsídios (cont.)

Número Suco Açúcar Açúcar Carne Cami- Produtos


de DCs de de de be- de Carne nhões de ferro Carne
afetados laranja cana terraba Milho Fumo frango bovina Algodão Calçados pesados e aço Soja suína
Comércio Exterior

Geórgia (13) 9 0 0 0 0 0 DC 1, 2, 0 DC 2, 0 DC 8 0 0 0
3, 6, 7, 3, 4
9, 10, 12
Havaí (2) 1 0 DC 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Idaho (2) 1 0 0 DC 2 0 0 0 D C2 0 0 0 0 0 0
Illinois (19) 8 0 0 0 DC 11, 0 0 0 0 0 0 DC 12, DC 11, DC 15,
14, 15, 14, 16, 14, 15, 17, 19
17, 18, 17 17, 18,
19 19
Indiana (9) 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 DC 2 D C1 DC 8
Iowa (5) 5 0 0 0 DC 1, 0 0 DC 5 0 0 0 0 DC 1, DC 1,
2, 3, 2, 3, 2, 3,
4, 5 4, 5 4, 5
Kansas (4) 1 0 0 0 DC 1 0 0 DC 1 0 0 0 0 0 0
Kentucky (6) 4 0 0 0 0 DC 1, 0 0 0 0 0 0 0 0
2, 3, 4
Luisiana (7) 4 0 DC 3, 0 0 0 DC 4, 5 0 DC 5 0 0 0 0 0
5, 6
Maine (2) 2 0 0 0 0 0 0 0 0 DC 1, 2 0 0 0 0
Maryland (8) 2 0 0 0 0 DC 5 DC 1 0 0 0 0 0 0 0
Massachusetts (10) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Continua
TABELA A3.2. Estados Unidos: distritos congressuais (DC) afetados por tarifas, AD e subsídios (cont.)

Número Suco Açúcar Açúcar Carne Cami- Produtos


de DCs de de de be- de Carne nhões de ferro Carne
afetados laranja cana terraba Milho Fumo frango bovina Algodão Calçados pesados e aço Soja suína
Michigan (15) 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 DC 11 0 0
DC 13
DC 14
DC 15
Minnesota (8) 2 0 0 DC 7 DC 1, 7 0 0 0 0 0 0 0 DC 1 DC 1
DC 7 DC 7
Mississipi (4) 3 0 0 0 0 0 DC 2, 0 DC 2 0 0 0 DC 2 0
3, 4
Missouri (9) 3 0 0 0 0 0 DC 7 0 DC 8 0 0 0 DC 8 DC 6
Montana (1) 1 0 0 DC 1 0 0 0 DC 1 0 0 0 0 0 0
Nebraska (3) 2 0 0 DC 3 DC 1, 3 0 0 DC 1, 3 0 0 0 0 DC 1 DC 1, 3
Nevada (3) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
New Hampshire (2) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Nova Jersey (13) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Novo México (3) 1 0 0 0 0 0 0 DC 3 0 0 0 0 0 0
Nova York (29) 1 0 0 0 0 0 0 0 0 DC 23 0 0 0 0
Ohio (18) 7 0 0 0 0 0 0 0 0 0 DC 7, DC 1, 4, 0 0
18 8, 16, 17
Oklahoma (5) 2 0 0 0 0 0 DC 2 DC 3 DC 3 0 0 0 0 D C3
Oregon (5) 1 0 0 0 0 0 0 DC 2 0 0 0 0 0 0
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos

Continua
139
140
TABELA A3.2. Estados Unidos: distritos congressuais (DC) afetados por tarifas, AD e subsídios (cont.)

Número Suco Açúcar Açúcar Carne Cami- Produtos


de DCs de de de be- de Carne nhões de ferro Carne
afetados laranja cana terraba Milho Fumo frango bovina Algodão Calçados pesados e aço Soja suína
Comércio Exterior

Pennsylvania (19) 11 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 DC 3, 4, 0 0
5, 6, 7,
9, 12, 14,
16, 17, 18
Rhode Island (2) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Tennessee (9) 2 0 0 0 0 DC 6 0 0 DC 8 0 0 0 0 0
Texas (32) 8 0 0 0 0 0 DC 1, DC 13, DC 13, 0 0 0 0 DC 13
2, 14 14, 17, 15, 17,
19 19, 27
Utah (3) 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 DC 3
Vermont (1) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Virgínia (11) 5 0 0 0 0 DC 4, 5 DC 2, 7 0 0 0 DC 9 0 0 0
Virgínia Ocidental (3) 3 0 0 0 0 0 DC 0 0 0 0 DC 1, 3 0 0
Washington (9) 1 0 0 0 0 0 0 DC 4 0 0 0 0 0 0
Wisconsin (8) 1 0 0 0 0 0 0 0 0 DC 7 0 0 0 0
Wyoming (1) 1 0 0 DC 1 0 0 0 DC 1 0 0 0 0 0 0
Capítulo 3 A economia política da proteção no Brasil e nos Estados Unidos 141

3. Três vetores de medida de interesses exportadores foram gerados: T, TAD


e TADS, conforme já definidos para os Estados Unidos.
4. Agregados ponderados (T, TAD, TADS) pelas participações nas vendas
nos Estados Unidos.

Balanço de interesses no Brasil


1. O vetor de interesses protecionistas foi subtraído do vetor de interesses
exportadores (T, TAD e TADS), e os resultados normalizados para o in-
tervalo de 0 a 100.

Notas
1
Documento GATT C/M/220, p. 35-6, citado em WTO (1995a) p. 949, mencionado por
Bagwell e Staiger (2002), Cap. 4.
2
Bagel e Staiger (2002).
3
Há um estudo pioneiro relativo à posição de membros do Congresso dos Estados Unidos
quanto à Alca, com ênfase no Brasil, ver Cebri (2001). No entanto, a atenção está centrada
nos interesses protecionistas nos Estados Unidos, definidos com base na participação de
estados específicos na produção de determinados produtos, e não na identificação da im-
portância dos interesses protecionistas em distintos distritos congressuais. O estudo apre-
senta ainda material relativo a padrões de votação de congressistas, bem como ao peso
relativo de diferentes lobbies referentes a produtos específicos, partindo da base de dados
do Center for Responsive Politics, Washington D.C.
4
Fontes: para as tarifas dos Estados Unidos, US ITC, e para exportações brasileiras, WITS,
Banco Mundial, e Jank, Fuchsloch e Kutas (2003) para subsídios agrícolas dos Estados
Unidos. Ver, no anexo, notas metodológicas sobre os critérios utilizados nas diferentes
seções deste capítulo.
5
Quando este capítulo foi elaborado, as informações completas referentes ao Economic
Census de 2002 ainda não estavam disponíveis.
6
Ver Tabela A3.1, no anexo, para critérios usados para incluir estados específicos.
7
Ver a Tabela A3.2, no anexo, para informação sobre distritos congressuais específicos afe-
tados por proteção.
8
No caso do milho, realizou-se esforço para determinar se distritos congressuais relevan-
tes haviam sido excluídos, dada a dispersão geográfica da produção. O número de con-
dados selecionados foi expandido para incluir, nos estados relevantes, todos os conda-
dos que tivessem atingido pelo menos a metade da produção física daquele colocado em
centésimo lugar nacional em 1997. O número de distritos congressuais selecionados não
foi afetado por esta expansão do critério original. Os critérios utilizados para a seleção de
produtos levam à exclusão do etanol, que só se tornou produto relevante no passado
recente. Contudo, é improvável que a economia política do etanol seja muito diferente
da economia política do milho.
9
As vendas estaduais foram distribuídas de acordo com o emprego estimado.
10
Troca de votos entre congressistas com o envolvimento de votações para viabilizar a apro-
vação de legislação em relação às quais há grande disparidade de interesse entre eles.
142 Comércio Exterior

11
Ver Hiscox (1999). Para visões alternativas, ver Gilligan (1997). Ver também Irwin (2002).
12
Mais republicanos do que democratas votaram pela malograda concessão do fast track para
o presidente Clinton, tanto em 1993 quanto em 1998.
13
O autor agradece a Flavio Marega o comentário sobre este ponto.
4 O Brasil no GATT
e na OMC: história
e perspectivas

1. O Brasil no GATT, de 1947-1980


2. Escaramuças anteriores à Rodada Uruguai, de 1980-1986
3. A Rodada Uruguai, de 1986-1994
4. O Brasil na OMC, de 1995-2006
5. O Brasil e a solução de controvérsias no GATT e na OMC
6. A diplomacia brasileira no GATT e na OMC
7. Perspectivas
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 145

Este capítulo analisa a diplomacia comercial multilateral brasileira, inicialmen-


te no âmbito do General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) entre 1947 e
1994, e em seguida na Organização Mundial de Comércio (OMC). A participa-
ção no GATT e na OMC tradicionalmente ocupou posição importante na pau-
ta diplomática brasileira. A principal explicação para isso modificou-se com o
tempo. Inicialmente, o Brasil estava interessado no GATT como economia em
desenvolvimento desejosa de compartilhar os benefícios da liberalização comer-
cial multilateral, pagando apenas um preço relativamente reduzido em termos
de concessões de abertura de seus mercados. Após o início dos anos 70, com a
mudança da política norte-americana em relação à reciprocidade, o interesse do
GATT para as economias em desenvolvimento relativamente maiores aumentou,
devido ao papel potencial do sistema multilateral para aumentar o poder de bar-
ganha de economias pequenas (no sentido da teoria do comércio internacional)
em disputas bilaterais com seus principais parceiros comerciais. Ainda mais re-
centemente, o Brasil tornou-se muito mais ativo como demandeur em questões
relativas a acesso a mercados, em especial no que tange à agricultura, e também
bem-sucedido reclamante em muitos grupos especiais (panels) importantes.
A primeira seção cobre o período 1947-80 e inclui o início da fase domina-
da pelas negociações do GATT e da Carta de Havana, os primeiros vinte anos
do GATT e a Rodada Tóquio, durante os anos 70. A segunda analisa as nego-
ciações que precederam o início da Rodada Uruguai. A terceira trata da Roda-
da Uruguai. A quarta é dedicada ao Brasil e à OMC. A quinta considera o
envolvimento brasileiro na solução de controvérsias no GATT e na OMC. A sexta
seção, por fim, aborda a diplomacia comercial multilateral brasileira de longo
prazo no GATT e na OMC. A seção final examina as perspectivas que se tem
pela frente.

1. O Brasil no GATT, de 1947-1980


O Brasil foi razoavelmente ativo nas negociações que conduziram tanto ao
GATT, em 1947, quanto à Carta de Havana e à natimorta Organização Interna-

145
146 Comércio Exterior

cional de Comércio (OIC), em 1948. Em 1947 foi negociado um GATT provi-


sório, bem como concessões tarifárias aplicáveis após 1948. O Brasil estava en-
tre os 23 fundadores do GATT e os 56 países representados nas negociações
que deveriam ter culminado na criação da Organização Mundial do Comércio
(OIC) em Havana.1 Como a Carta de Havana não foi ratificada pelos Estados Uni-
dos, o GATT, que havia sido pensado como arranjo provisório a ser posterior-
mente absorvido pela carta da OIC, transformou-se no conjunto básico de regras
que regulariam as políticas comerciais em bases multilaterais, e sobreviveria até
1994 como comitê ad interim da OIC. Os seus artigos principais incluíam: a abo-
lição de restrições quantitativas ao comércio, de modo que a proteção dependesse
o máximo possível de tarifas; a adoção universal da cláusula de NMF, para que
as concessões comerciais bilaterais fossem automaticamente estendidas a ter-
ceiros países; e a redução progressiva das barreiras tarifárias por meio da nego-
ciação de concessões recíprocas em rodadas de negociações multilaterais.2
Uma concessão é feita quando uma parte contratante assume o compromis-
so de que as tarifas de importação cobradas sobre determinado bem não exce-
derão certo nível especificado. Diz-se que a tarifa está consolidada nesse nível.
Do ponto de vista da teoria pura do comércio internacional, tarifas reduzem o
bem-estar, especialmente quando impostas por economias pequenas, ou seja, as
incapazes de influenciar os preços mundiais. A proteção deve ser explicada em
essência por argumentos de economia política: os setores que demandam pro-
teção têm mais influência política, pois seus interesses são menos difusos do
que os do restante da economia, em especial dos consumidores de seus produ-
tos. Uma negociação multilateral comercial bem-sucedida pode ser concebida
como algo que envolve em todas as partes contratantes a renegociação interna
da extração de rendas de escassez relacionadas à proteção, tendo como objeti-
vo a redução multilateral do nível das tarifas de importação e os conseqüentes
ganhos relacionados à expansão de exportações. Importantes vantagens poten-
ciais de ser membro do GATT, em particular para economias pequenas, estão re-
lacionadas à proteção oferecida pelo sistema de solução de controvérsias e por
suas provisões quanto à aplicação de regras, bem como à aplicação incondicio-
nal da cláusula de NMF.
Até a Rodada Kennedy de negociações multilaterais (1963-67), as trocas de
concessões no GATT ocorriam, na maior parte, entre economias desenvolvi-
das. Há quem considere que os países em desenvolvimento agiam como “ca-
ronas”, pois as reduções tarifárias eram multilateralizadas pela cláusula de
nação mais favorecida (NMF) e que as ofertas dos países em desenvolvimento
eram muito limitadas. Outros vêem o GATT como clube de homens ricos,3 ex-
clusivamente orientado para atender aos interesses das economias desenvolvidas,
já que a maior parte das concessões tarifárias era irrelevante para as economias
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 147

em desenvolvimento que enfrentavam em qualquer caso sérias restrições re-


lativas à capacidade de ofertar.4 Até 1990, nas economias em desenvolvimen-
to, as restrições às importações baseadas na vulnerabilidade da balança de pa-
gamentos eram a regra e o status quase permanente do Brasil era o de país que
recorria reiteradamente ao artigo XVIII:b do GATT que permitia a imposição
de tais restrições.
No início da década de 1960, os países desenvolvidos concentraram seus es-
forços na tentativa de criar alternativa ao GATT em negociações que conduzi-
ram à criação da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvol-
vimento (UNCTAD) como organização permanente, e ao tratamento preferencial
das exportações dos países em desenvolvimento sob o Sistema Geral de Prefe-
rências (SGP), estabelecido na década de 1970. O interesse brasileiro na Roda-
da Kennedy durante os anos 60, assim como o dos outros países em desenvol-
vimento, era bastante limitado na origem. Essa avaliação, baseada na previsão de
que as negociações continuariam a ser dominadas pelas principais economias
desenvolvidas, foi confirmada pelos resultados da rodada: a redução nas tarifas
médias sobre produtos de interesse para os países em desenvolvimento foi de
20%, enquanto para os que atraíam as economias desenvolvidas ficou na faixa
de 35-40%.5
À medida que negociações adicionais da UNCTAD foram ficando mais di-
fíceis durante a década de 1970, a atenção brasileira tornou a se voltar para o
GATT, em particular para a Rodada Tóquio. Essa mudança de foco também foi
causada, em parte, pelo aumento das barreiras às exportações das economias em
desenvolvimento mais avançadas nos mercados das economias desenvolvidas. Na
Rodada Tóquio (1973-79), houve pela primeira vez um confronto claro entre os
países em desenvolvimento mais avançados, como o Brasil, e os Estados Unidos,
que passaram a buscar reciprocidade em termos de concessões concretas. Mais
uma vez, pouca coisa foi obtida pelo Brasil ou por outras economias em desen-
volvimento: a redução tarifária de 33% para produtos em que havia interesse es-
pecial da parte das economias desenvolvidas foi novamente mais alta do que os
cortes de 26% sobre produtos de interesse das economias em desenvolvimento.6
Do ponto de vista dos países em desenvolvimento, os códigos do GATT e
a reforma do sistema do GATT eram mais importantes do que a negociação de
tarifas. Os códigos haviam sido criados para tentar evitar “caronas”, por meio
da adoção da cláusula NMF restrita a signatários específicos.7 Do ponto de vista
do Brasil, o mais importante deles dizia respeito aos subsídios, pela importân-
cia do mercado norte-americano para as exportações manufaturadas brasileiras,
e também devido à política brasileira de promoção das exportações, baseada
em amplo leque de incentivos fiscais. Sob intensa pressão norte-americana, o
Brasil foi o primeiro país em desenvolvimento a assinar o Código sobre Sub-
148 Comércio Exterior

sídios, concordando em congelar, e em seguida eliminar gradativamente, os


subsídios ilegais do ponto de vista do GATT.8 Signatários posteriores do Có-
digo sobre Subsídios, como a Índia e o Paquistão, assumiram compromissos
muito mais flexíveis.9
Discutiu-se no grupo do Framework a reforma do sistema do GATT, tomando
como base proposta brasileira que incluía, entre outros pontos, a previsão de
base legal para o SGP, de modo que as preferências fossem consolidadas e sua
retirada estivesse sujeita a compensação. Os principais acordos resultantes in-
cluíram a consolidação da derrogação que tornava legal, do ponto de vista do
GATT, a não-reciprocidade com base em tratamento especial e diferenciado.
As economias em desenvolvimento, por sua vez, concordaram com declaração
bastante genérica, a qual estabelecia o princípio da graduação, que faria os
países em desenvolvimento que alcançassem patamar de desenvolvimento es-
pecífico, porém não definido, aprofundarem o seu compromisso com as obri-
gações do GATT.10

2. Escaramuças anteriores à Rodada Uruguai, de 1980-1986


O interesse norte-americano nos “novos temas” — serviços, propriedade intelec-
tual relacionada ao comércio (TRIPs), medidas de investimento relacionadas ao
comércio (TRIMs) e produtos de alta tecnologia — já fora estabelecido claramente
em 1980. Segundo consenso nos Estados Unidos, as negociações sobre esses te-
mas eram potencialmente favoráveis a seus interesses. O GATT era também pre-
ferido pelos Estados Unidos como ambiente de negociação quando comparado a
algumas agências internacionais especializadas nas quais a influência norte-ame-
ricana era mais difusa. O Brasil, assim como outras economias em desenvolvimento
avançadas, assumiu postura defensiva nas conversas que precederam a reunião mi-
nisterial do GATT de 1982, ao tentar fazer obstrução à inclusão na pauta provi-
sória da rodada seguinte de negociações das TRIPs, TRIMs e em especial dos ser-
viços. A oposição baseava-se, além disso, em temores de que a inclusão de novos
temas fosse desviar a atenção dos temas do GATT ainda não solucionados, ou seja,
as negociações pendentes sobre acesso a mercados em geral, mas em particular no
caso têxtil e agrícola, temas de interesse para muitas economias em desenvolvimen-
to.11 A despeito da resistência das economias em desenvolvimento, a declaração
ministerial do GATT de 1982 incluiu menção específica aos novos temas.12 Os Es-
tados Unidos exerceram pressão bilateral para minar a posição de países especí-
ficos. A posição do Brasil era particularmente vulnerável devido à crise financei-
ra internacional que se seguiu à crise mexicana de agosto de 1982.13
As longas negociações que precederam o início da Rodada Uruguai em Punta
del Este, em setembro de 1986, foram marcadas por persistente divergência em
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 149

relação à inclusão de novos temas, particularmente serviços. A oposição tinha


origem na coalizão do G-10, formada por países em desenvolvimento, na qual
o Brasil e a Índia desempenhavam papel proeminente.14 Era baseada em argu-
mentos que iam da resistência a incluir na pauta temas que haviam sido tradi-
cionalmente tratados por outras agências a dúvidas advindas da falta de capa-
cidade analítica e de experiência em negociação para lidar com esses novos
temas, bem como da natureza assimétrica das vantagens acarretadas pela
liberalização.15 As propostas norte-americanas iniciais também não incluíam novos
temas potenciais de interesse especial para países em desenvolvimento, tais
como a mobilidade internacional do trabalho, acesso à tecnologia e regulação
das atividades das multinacionais.16 Uma versão preliminar suíço-colombiana re-
sultou de reuniões de um G-9, incluindo a Associação Européia de Livre-Comér-
cio (AELC), a Austrália, o Canadá e a Nova Zelândia, além de um grupo de vinte
países em desenvolvimento que não concordavam com o texto alternativo do G-
10. Essa versão preliminar suíço-colombiana, batizada de “café com leite”, foi
apresentada como base para as negociações em Punta del Este, em competição
com o documento do G-10.17

3. A Rodada Uruguai, de 1986-199418


Em Punta del Este, a versão preliminar suíço-colombiana não foi apoiada pela
Comunidade Européia (CE) devido a visões divergentes sobre a liberalização
agrícola. A CE buscava o apoio do Brasil e da Índia para a redução da ambição
da liberalização agrícola proposta, em troca de iniciativas para refrear o entu-
siasmo norte-americano em relação aos novos temas. Havia também razões co-
muns ao G-10 e à CE para se preocuparem com as intenções norte-americanas
de transformar a tradicional regra consensual do GATT em processo decisório
baseado em voto majoritário.19
Do ponto de vista brasileiro, o interesse ativo na rodada, em princípio, es-
tava centrado em alguns dos temas antigos, como têxteis e vestuário, produ-
tos tropicais, antidumping, medidas compensatórias de subsídios e salvaguardas
aplicadas nos mercados importadores. Para o Brasil, havia incentivo à obstru-
ção, pois as vantagens em evitar concessões sobre os novos temas pareciam com-
pensar, com folga, os benefícios que poderiam advir da liberalização nos temas
tradicionais. Isso se devia tanto ao processo de construção da pauta em si quan-
to à dificuldade intrínseca de avaliar ganhos e perdas por países ou por inte-
resses setoriais específicos. Havia, por exemplo, muitas dúvidas em relação à
magnitude e à abrangência dos ganhos líquidos obtidos com os efeitos da
liberalização comercial sobre exportações brasileiras para mercados de econo-
mias desenvolvidas, como no caso dos têxteis, e ainda sobre o impacto dife-
150 Comércio Exterior

renciado da liberalização agrícola no tocante a produtos específicos como soja,


açúcar, trigo e carne.20
A declaração que deu início à Rodada Uruguai refletia um compromisso:
novos temas, como as TRIPs e TRIMs, foram tratados como temas do GATT
desde o princípio, enquanto negociações específicas sobre serviços seriam rea-
lizadas simultaneamente, mas não no âmbito do GATT. Assim, a decisão quan-
to à incorporação dos resultados das negociações sobre serviços no GATT foi
adiada. Para os países do G-10, a divisão das negociações em duas partes tinha
o objetivo de impedir concessões cruzadas, envolvendo serviços e a lista de te-
mas tradicionais pendentes, o famoso backlog. Pensava-se que seria mais fácil blo-
quear as concessões relacionadas a serviços em negociações estanques, dado que
as economias desenvolvidas eram claramente demandeurs em serviços e não po-
deriam tentar extrair concessões em serviços como contrapartida de concessões
em temas tradicionais.
Os resultados dos dois primeiros anos de negociações foram apresentados
em Montreal, em dezembro de 1988.21 Os Estados Unidos insistiram que os
subsídios às exportações agrícolas deveriam ser eliminados progressivamente em
dez anos. Isso não foi aceito pela CE. A Argentina reagiu com veemência ao
impasse agrícola. Os membros latino-americanos do grupo de Cairns22 fizeram
pressão para que os resultados alcançados em outras negociações fossem con-
gelados (put on hold), enquanto não se chegasse a acordo em relação a todas as
negociações, previsto para abril de 1989. O apoio dos Estados Unidos a essa po-
sição, depois de marcada resistência inicial, tornou possível condicionar os re-
sultados da rodada ao progresso na agricultura.
A inclusão do princípio de tratamento nacional de fornecedores estran-
geiros na versão preliminar do acordo sobre serviços foi concessão significa-
tiva por parte das economias em desenvolvimento mais relutantes. O exame
setorial de conceitos, princípios e regras tinha grande relevância para os paí-
ses desenvolvidos, que desejavam enfraquecer a relevância de conceitos como
“maior participação de países em desenvolvimento” ou “situação regulatória”,
que pudessem servir de base para a redução do envolvimento das economias
em desenvolvimento nas negociações.23 A ênfase dada por algumas economias
desenvolvidas a um acordo estrutural sobre serviços parecia bastante enfra-
quecida pela afirmação de que, antes da aprovação de tal acordo, os conceitos,
princípios e regras seriam examinados em relação à sua aplicabilidade a seto-
res específicos e a modalidades de transações que seriam contempladas no acor-
do estrutural sobre serviços.24
Os resultados preliminares que seriam de interesse para os países em de-
senvolvimento incluíam maior acesso a mercados nas economias desenvolvidas,
inclusive para produtos tropicais e, também, transformação de barreiras não-
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 151

tarifárias em proteção tarifária, sobretudo na agricultura. Além disso, as minutas


mencionavam o aperfeiçoamento do mecanismo de solução de controvérsias e
do funcionamento do sistema do GATT, em especial quanto aos seus vínculos
com o Banco Mundial e o FMI, e o aumento do envolvimento de ministros em
seu programa de trabalho.25
Em abril de 1989, o impasse agrícola pareceu superado quando os Estados
Unidos concordaram que a menção a subsídios e apoio doméstico não deveria
incluir sua extinção, mas que deveria se limitar a reduções substanciais e pro-
gressivas a longo prazo. Agora eram os países em desenvolvimento que estavam
sujeitos a pressão em decorrência da polarização das negociações sobre têxteis
e TRIPs. A controvérsia sobre TRIPs consistia em decidir se a questão deveria
ser discutida no GATT ou na Organização Mundial de Propriedade Intelectual
(OMPI). À medida que a oposição indiana declinou, a posição dos países de-
senvolvidos prevaleceu e a decisão foi adiada. No caso dos têxteis, houve
acordo quanto ao desmantelamento do Acordo Multifibras (AMF), e foi acerta-
do que, dentro do cronograma previsto para a rodada, seria decidido como o
setor seria incorporado ao GATT.26
Em Bruxelas, em 1990, na reunião que deveria ter coroado os quatro anos de
negociação desde Punta del Este, o fracasso de Montreal se repetiu: a redefinição
da proposta norte-americana sobre agricultura (corte de 75% no apoio domésti-
co e de 90% nos subsídios à exportação, ao longo de dez anos) foi insuficiente,
dado que o máximo corte que a CE estava disposta a oferecer era de cerca de 30%
em ambos os casos (ano-base 1986).27 Mais uma vez, os membros latino-ameri-
canos do grupo de Cairns tiveram papel importante para assegurar, depois de
resistência inicial por parte dos Estados Unidos, que nenhum acordo emergis-
se sem avanços mais substanciais em relação à agricultura.28 A estratégia norte-
americana de ressaltar a intransigência da CE quanto à agricultura como a prin-
cipal razão para o fracasso das negociações mostrou-se temporariamente correta.
Um ano depois do impasse de Bruxelas, a secretaria do GATT circulou a
versão preliminar Dunkel, documento que pretendia refletir os resultados das
negociações e que poderia servir de base para acordo.29 Somente foram excluí-
das as ofertas relacionadas a reduções de barreiras tarifárias e não-tarifárias e a
iniciativas preliminares de liberalização dos serviços. A questão crucial em de-
bate era a incorporação da agricultura ao GATT. As iniciativas de liberalização
deveriam incluir redução no apoio à produção doméstica, melhora do acesso a
mercados e redução dos subsídios às exportações. A redução proposta para o
apoio doméstico foi de 20%, anos-base 1986-88. As barreiras não-tarifárias trans-
formar-se-iam em tarifas e estas seriam reduzidas aproximadamente em 36% em
seis anos (mínimo de 15%). Os gastos com subsídios seriam reduzidos em 36%
e as quantidades afetadas em 24%. O Brasil tinha interesse especial nestes últi-
152 Comércio Exterior

mos, já que suas exportações, especialmente soja e frango, eram afetadas desfa-
voravelmente pelos efeitos de programas tais como o Programa de Incentivo à
Exportação (“Export Enhancement Program”) norte-americano. Tratamento es-
pecial e diferenciado beneficiaria os países em desenvolvimento por meio da li-
mitação de seus compromissos ou através de extensão dos períodos de imple-
mentação. A principal ameaça enfrentada pelos interesses exportadores brasileiros,
porém, era por parte da CE, de “rebalancear” sua política agrícola de forma a
se adaptar aos efeitos da liberalização. Isso acarretaria quotas tarifárias em pro-
dutos como a soja e o melaço de cana e derivados da soja e pelotas cítricas apli-
cadas a volumes equivalentes à média de 1986-88. Além desses patamares, as ta-
rifas ad valorem equivalentes extraquota aplicadas seriam de 84% e 190%,
respectivamente.30
As principais propostas sobre antidumping se referiam ao aprimoramento de
disciplinas em relação à definição dos critérios para determinar a construção
de preços, relação entre dumping e dano à produção doméstica, e procedimen-
tos que poderiam ser adotados na abertura de investigações e na aplicação de im-
postos retroativos. Os impostos compensatórios estariam sujeitos a cláusula de
suspensão destinada a limitar sua aplicação, a menos que o processo de anti-
dumping fosse revisto. Alguns aspectos relativos a medidas compensatórias de
subsídios, como as de suspensão, eram semelhantes às relativas a antidumping.
Apenas os subsídios “específicos”, ou seja, os aplicados a empresas, indústrias
ou grupos empresariais ou industriais específicos estariam sujeitos a disciplinas.
Subsídios que dependessem do desempenho de exportação e do uso de insu-
mos domésticos seriam proibidos. Subsídios “acionáveis” eram aqueles que cau-
sassem dano à indústria doméstica de outros signatários. As economias em de-
senvolvimento, com PIB per capita inferior a US$1.000, teriam oito anos para
implementar as novas regras. Cláusula de suspensão também se aplicaria às sal-
vaguardas e todas as restrições voluntárias à exportação ou medidas semelhan-
tes seriam descontinuadas em quatro anos, sendo permitida uma exceção por país
até sua eliminação em 31 de dezembro de 1999. As medidas de salvaguarda de-
veriam ser aplicadas sem discriminação de fonte e previam-se consultas para es-
tabelecer a alocação de quotas entre fornecedores afetados. As salvaguardas não
deveriam ser aplicadas contra exportações de países em desenvolvimento, a me-
nos que fossem excedidos determinados patamares relativos à participação no
mercado de determinado país em desenvolvimento ou à participação agregada
de países em desenvolvimento.
O desmantelamento do AMF ocorreria lentamente. No início da fase 1, so-
mente 12% do volume total de importações seriam retirados do AMF e integra-
dos ao GATT. A inclusão de 4% adicionais estava em negociação. Depois de três
anos, a fase 2 incluiria mais 17%. Após um período adicional de quatro anos,
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 153

mais 18% das importações seriam cobertas pelo GATT. Dez anos após o início
do processo, todas as importações seriam integradas ao GATT. Durante a fase 1,
as quotas aumentariam anualmente a taxas 16% maiores do que sob o AMF; na
fase 2, as taxas anuais de expansão de quotas seriam 25% maiores do que as da
fase 1; na fase 3, 27% maiores do que as da fase 2.
O acordo sobre serviços incluía três elementos essenciais: um conjunto de
obrigações básicas para todos os signatários; iniciativas nacionais que especifi-
cassem cronogramas adicionais de liberalização; e um conjunto de anexos para
tratar de exceções e setores específicos. O escopo do acordo compreendia uma
variedade de modos de prestação alternativos. As exceções à cláusula de NMF
seriam limitadas a dez anos. Dada a importância da legislação nacional, have-
ria medidas específicas relacionadas à transparência e forma de aplicação. Os
compromissos quanto a acesso a mercados e tratamento nacional seriam incluí-
dos em cronogramas nacionais. Sucessivas rodadas de negociações objetivariam
liberalização progressiva. Anexos específicos regulariam movimento da mão-
de-obra e serviços financeiros, de telecomunicações e de transporte aéreo. O
anexo sobre serviços definia os direitos dos participantes à adoção de medidas
preventivas, obrigações detalhadas sobre acesso a mercados e tratamento nacio-
nal relativo a pagamentos e a sistemas de compensação operados por entidades
públicas, bem como a financiamentos oficiais e facilidades de refinanciamento.
O anexo sobre telecomunicações concentrava-se no acesso a serviços e redes pú-
blicas de telecomunicações e no seu uso. Embora o anexo sobre transporte aé-
reo excluísse os direitos de tráfego, incluía amplo leque de atividades ancilares.
Os focos do acordo preliminar sobre TRIPs foram a eficácia dessas normas e
a resolução de conflitos multilaterais. Os princípios gerais mais importantes in-
cluíam tratamento nacional e NMF. Os padrões de proteção eram mais rígidos do
que os estabelecidos pelas convenções de Berna e Paris quanto à proteção de obras
literárias e artísticas e à propriedade intelectual, bem como no tratado de Washing-
ton sobre circuitos integrados; programas de computador e avanços biotec-
nológicos seriam protegidos; a indicação de origem seria melhorada; proteção
a patentes de vinte anos estaria disponível para quase todos os produtos e pro-
cessos; obrigações adicionais seriam criadas em relação a informações confiden-
ciais, práticas anticompetitivas e licenciamentos. Os países em desenvolvimen-
to teriam período de transição de cinco anos; e os menos desenvolvidos, período
de onze anos para se ajustar às novas regras. Os procedimentos em relação a
patentes de produtos farmacêuticos e produtos químicos agrícolas que se encai-
xassem nesse caso, porém, começariam no início do período de transição, pre-
servando a novidade da invenção e a possibilidade do uso futuro da patente.
O acordo preliminar sobre TRIMs listava medidas que divergissem do trata-
mento nacional e a proibição de restrições quantitativas, em especial relaciona-
154 Comércio Exterior

das a tratamento nacional e equilíbrio de balança comercial. O documento


Dunkel também incluía partes relacionadas a regras de origem, inspeções pré-
embarque, barreiras técnicas, licenças de importação, valorização alfandegária,
compras públicas e funcionamento do sistema do GATT.
O interesse brasileiro em acesso estava centrado na redução, nas economias
desenvolvidas das barreiras para produtos tropicais e em alguns produtos espe-
cíficos, como o suco de laranja. Na reunião de Montreal em 1988, as ofertas das
economias desenvolvidas relativas a produtos tropicais afetavam exportações to-
tais de US$14,9 bilhões, posteriormente melhoradas para US$22,7 bilhões em
1990. Isso corresponderia à expansão do comércio mundial em produtos tropi-
cais de apenas 3,3%, devido à concentração de ofertas de produtos que já go-
zavam de entrada livre de facto em mercados de países desenvolvidos, e à
preexistência de esquemas preferenciais como a convenção de Lomé e o SGP. Para
a América Latina, os cortes foram concentrados na CE e afetavam principalmente
café e cacau.31 As ofertas de suco de laranja envolviam cortes tarifários em tor-
no de 15-20%.
Na reunião entre a CE e os Estados Unidos em Blair House, em Washing-
ton, D.C., no final de novembro de 1992, houve acordo tanto em relação a um
pacote agrícola para o GATT quanto a divergências relacionadas a óleos vege-
tais. Haveria restrição da área cultivada em óleos vegetais na CE; esta abando-
naria seus planos de rebalanceamento e suspenderia as exportações de carne
bovina para a Ásia.32 O corte de 24% das exportações subsidiadas constante no
acordo preliminar de Dunkel foi reduzido para 21%. Devido a mudanças de pre-
ços desde 1986, eram os limites quantitativos que restringiam os subsídios às
exportações, e estes acarretariam redução dos incentivos de preços de menos de
um sexto em seis anos. Pagamentos diretos a produtores seriam excluídos do
compromisso de cortar 20% do apoio doméstico desde 1988. Essa medida, de
toda forma, não era restritiva, em decorrência das mudanças de preços nesse
meio-tempo. A redução da área cultivada na CE estava alinhada com os objeti-
vos da reforma MacSharry da Política Agrícola Comum (PAC). A liberalização
estaria concentrada em produtos mais afetados pela reforma da PAC: de certa
maneira mais importante para grãos e sementes, apenas modestamente para carne
bovina, e quase nada para açúcar e laticínios. Tarifas equivalentes, incluindo equi-
valentes tarifários de barreiras não-tarifárias, seriam reduzidas aproximadamen-
te (em média) em 36%, no mínimo 15% por linha tarifária. Na prática, a redu-
ção média se aproximaria de 15%, já que muitas linhas tarifárias já registravam
tarifas de 0%.33
Do ponto de vista das importações agrícolas brasileiras, havia grande inte-
resse no efeito combinado da legalização dos subsídios que se seguiriam ao acor-
do entre os Estados Unidos e a CE por meio da chamada “cláusula da paz”,
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 155

que bloqueava temporariamente o uso de medidas compensatórias para contra-


balançar o efeito dos subsídios à exportação na agricultura doméstica. No en-
tanto, a capacidade brasileira de influenciar o desfecho dessa negociação essen-
cialmente bilateral foi, no melhor dos casos, extremamente modesta. O Brasil,
que já havia preferido o acordo preliminar Dunkel ao fracasso da rodada, pre-
feriria o acordo de Blair House ao fracasso total das negociações.
O Brasil participou com regularidade das negociações setoriais realizadas por
outros grupos de negociação, em alguns casos de forma espasmódica. No setor
de serviços, a oferta brasileira incluía transporte terrestre, engenharia e constru-
ção, serviços de consultoria, contabilidade e franchising, e estava alinhada com
as ofertas de outros grandes países em desenvolvimento.34 No caso das TRIPs,
após meados da década de 1990 e da visita do USTR norte-americano ao Bra-
sil, a posição brasileira tornou-se mais flexível em relação às demandas dos
países desenvolvidos e mais concentrada nas negociações específicas de propos-
tas de reforma.35
A fase final das negociações começou em 1993, em Genebra, e foi concluí-
da em Marrakesh, em abril de 1994. Concentrou-se na resolução das dificulda-
des entre a CE e os Estados Unidos, primeiro em relação à agricultura, depois
aos serviços. A França teve papel crucial nas negociações, apresentando fortes
restrições à extensão e ao cronograma da liberalização econômica, além de in-
sistir em restrições ao acesso ao mercado europeu para serviços audiovisuais. Após
o final de 1992, havia deixado cada vez mais claro sua relutância em aceitar mes-
mo os termos do acordo de Blair House. A acomodação dessas dificuldades entre
a CE e os Estados Unidos teve como resultado a diluição significativa na
liberalização comercial agrícola acordada em Blair House. A mudança no ano-
base para a contagem de redução de subsídios tornou possível um incremento
considerável nas exportações subsidiadas de grãos pela CE e de grãos e semen-
tes oleaginosas pelos Estados Unidos. O período de implementação da cláusu-
la da paz foi estendido de seis para nove anos. A tarifação podia ser adiada,
contanto que houvesse aumento dos níveis mínimos de acesso.
Depois da solução do impasse agrícola, as negociações entre a CE e os Esta-
dos Unidos passaram a se concentrar em serviços: audiovisuais, financeiros, ma-
rítimos e transporte aéreo. Essas questões foram de facto excluídas do acordo
final. Isso só fez confirmar a previsão de Brasil e Índia nos anos 80 quanto às
dificuldades de incluir os serviços no acordo geral.36 A negociação de duas ques-
tões com alto potencial para minar o sistema multilateral foi adiada. A primei-
ra delas era tornar a NMF condicional a acesso mínimo no acordo sobre servi-
ços financeiros. A outra era a exclusão da taxação do entendimento sobre
tratamento nacional, com a possibilidade de discriminação fiscal entre empre-
sas nacionais e estrangeiras.
156 Comércio Exterior

O corte médio geral de tarifas sobre produtos industrializados foi de 32%:


38% nas economias desenvolvidas e 25% nas em desenvolvimento. Já que as ta-
rifas eram muito mais altas nas economias em desenvolvimento, o impacto so-
bre os custos de importação foi muito mais significativo do que nas economias
desenvolvidas. Os cortes nos países desenvolvidos também foram mais profun-
dos em relação a importações de outras economias desenvolvidas (40%) do que
a importações de economias em desenvolvimento (28%). O corte médio das ta-
rifas sobre produtos tropicais nas economias desenvolvidas foi de 43% (35% so-
bre café, chá, cacau e mate). Os cortes que afetaram algumas das mais importantes
exportações brasileiras foram mais baixos, como, por exemplo, suco de laranja,
cujas tarifas foram reduzidas em 20% na CE e 15% nos Estados Unidos e no Ja-
pão.37 O Brasil, assim como outros países latino-americanos, mas diferentemente
da Ásia, consolidou todas as linhas tarifárias: 35% para produtos industrializa-
dos e até 55% para agrícolas. Antes da Rodada Uruguai, apenas 23% das impor-
tações ocorriam em linhas tarifárias consolidadas, e só 6% de todas as linhas
tarifárias eram consolidadas. A convergência para novos patamares consolidados
levaria cinco anos, com redução anual equivalente a um quinto da diferença entre
a tarifa inicial e o novo nível tarifário consolidado.
As estimativas sobre o impacto das reduções tarifárias da Rodada Uruguai
no Brasil sugerem que o efeito estático foi de 0,3% do PIB, semelhante ao de
outras economias latino-americanas e de muitas economias desenvolvidas, como
os Estados Unidos, e muito mais baixo do que a faixa de 2-3% relevante para
várias economias asiáticas. A inclusão de economias de escala aumenta essa por-
centagem para apenas 0,4%. Só com efeitos dinâmicos o efeito chega a 1%, com-
parado a 0,7% para a economia mundial.38
O AMF, prorrogado até o início de 1995, seria desmantelado em dez anos.
A proporção do volume de comércio incluída no estágio 1 foi elevada para 16%,
mas todos os outros aspectos mencionados no acordo preliminar de Dunkel fo-
ram mantidos. Já que os países desenvolvidos foram bem-sucedidos em seus es-
forços para expandir a lista de produtos cobertos pelo acordo, mas cujas expor-
tações não eram limitadas pelo AMF, nenhum produto sujeito a quota seria
afetado pelo menos durante os primeiros dois estágios do processo. Todas as di-
ficuldades e o perigo de retrocesso ficaram concentrados no estágio 3.39
No caso de antidumping, impostos compensatórios e salvaguardas, o acordo
final seguiu a minuta Dunkel, embora a possibilidade de que o grupo especial
(panel) derrubasse decisões nacionais sobre antidumping tenha sido severamente
limitada pela regra de sua ação estar restrita à determinação de a apuração dos
fatos pelas autoridades nacionais haver sido feita corretamente e à avaliação de
a investigação haver sido imparcial e objetiva. No caso das salvaguardas, a pos-
sibilidade de afastar-se da determinação de quotas com base no desempenho
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 157

passado das exportações, a chamada modulação de quotas, embutia o potencial


de minar o compromisso de restringir o tratamento diferenciado a fornecedo-
res específicos. Foi acordado que as negociações sobre determinados serviços
continuariam após a conclusão da rodada: as relativas a serviços financeiros se-
riam concluídas em julho de 1995; as relativas a comunicações básicas, aviação
civil, transporte marítimo e serviços audiovisuais, em meados de 1996.
O acordo final incorporava avanços significativos em relação à consolidação
institucional da nova OMC, em comparação com a fragilidade do arranjo ante-
rior. O mecanismo de solução de controvérsias foi substancialmente melhorado.
Devido à ausência de poder de barganha simétrico entre os membros, no entanto,
o recurso à retaliação estaria fadado a ser inadequado para a maioria dos países
em desenvolvimento, senão para todos. A posição se tornou ainda mais difícil
pela possibilidade de retaliação cruzada entre diferentes acordos, referentes a
bens, serviços e TRIPs. Decidiu-se também criar um Comitê de Comércio e Meio
Ambiente. Isso sugeria o primeiro passo de alguns membros para ampliar ain-
da mais o escopo dos temas tratados no âmbito da OMC.40
Não houve, na Rodada Uruguai, acordo formal e sem ambigüidade no que
diz respeito à ilegalidade de medidas unilaterais, como a seção 301 da legisla-
ção comercial norte-americana. Há indicações de que o governo norte-america-
no continuou a acreditar na possibilidade de utilização da seção 301 do Trade
Act em todas as circunstâncias em que não houvesse base legal para o uso de
medidas multilaterais. Isso é uma potencial fonte de dificuldades, consideran-
do-se a interpretação da CE de que os resultados da Rodada Uruguai tornam ile-
gal o uso de tais instrumentos.

4. O Brasil na OMC, de 1995-2006


Os temas que ficaram sem solução definitiva após a Rodada Uruguai incluíram
negociações sobre telecomunicações básicas, serviços financeiros e transporte ma-
rítimo. Em 1997, estabeleceu-se um acordo sobre telecomunicações básicas, para
entrar em vigor em janeiro de 1998. Contemplava telefonia por voz, transmis-
são de dados, telex, telégrafo, fax, serviços de leasing de circuitos, sistemas e ser-
viços de satélite fixos e móveis, telefonia celular, serviços de informação móveis,
paging e sistemas de comunicação pessoal. O acordo foi estabelecido depois de
demoradas negociações, durante as quais os Estados Unidos insistiram repeti-
damente que não estariam dispostos a participar no acordo, a não ser que os ou-
tros participantes melhorassem suas ofertas. De forma semelhante, ao final de
1997 chegou-se finalmente a acordo sobre serviços financeiros, a entrar em vi-
gor em março de 1999. Nesse caso também, os Estados Unidos insistiram que
as ofertas de acesso de outros participantes eram insuficientes, mas acabaram par-
158 Comércio Exterior

ticipando do acordo. Essas dificuldades haviam impedido os Estados Unidos de


integrar o acordo temporário de 1995. As negociações sobre transporte maríti-
mo enfrentaram um impasse e em junho de 1996 ficou decidido que seriam
suspensas até o ano 2000, quando começariam negociações abrangentes em di-
reção a uma maior liberalização comercial, previstas no artigo XIX do Acordo
Geral sobre Comércio de Serviços.
Houve poucas concessões no cronograma brasileiro de compromissos sob o
Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (General Agreement on Trade in Services
— GATS) relacionado aos serviços financeiros.41 Na maior parte dos setores e mo-
dos de prestação, as limitações quanto a acesso a mercados e tratamento nacional
não foram consolidadas. Não houve compromisso sobre consumo no exterior ou
prestação transfronteiriça de serviços financeiros. A presença comercial no Brasil
exigia autorização executiva discricionária, o que podia impor restrições, como por
exemplo no caso da abertura de filiais. Os resseguros e os seguros contra aciden-
tes de trabalho continuaram a ser monopólios públicos, com promessas bastante
vagas de que os compromissos seriam consolidados, uma vez aprovada a legisla-
ção relevante. O item mais significativo do cronograma foi a presença estrangei-
ra garantida na privatização das instituições financeiras do setor público, e tam-
bém o fato de que presença comercial seria concedida a bancos estrangeiros que
comprassem bancos públicos.
O cronograma de compromissos sobre telecomunicações básicas oferecia mais
concessões. O fornecimento de serviços de valor agregado não exigiaria licen-
ça governamental específica. As licenças seriam concedidas apenas a pessoas ju-
rídicas, constituídas segundo a legislação brasileira. Compromissos adicionais,
tal como refletidos na Lei Geral de Telecomunicações, contemplavam salvaguar-
das competitivas, interconexão, serviço universal, disponibilidade pública de
critérios de licenciamento, regulação independente e a alocação e uso de recur-
sos escassos. As limitações de 49% do capital votante ao capital estrangeiro em
telecomunicações por satélite caducariam em julho de 1999.
No final de 1996 realizou-se a primeira conferência ministerial da OMC em
Cingapura.42 Seu principal resultado concreto foi um acordo sobre o comércio de
bens de tecnologia da informação. Quarenta países, que respondiam por mais
de 90% do comércio mundial de tais bens, assinaram o Acordo de Tecnologia da
Informação, Information Technology Agreement (ITA), e concordaram em reduzir
suas tarifas para esses bens a zero em quatro etapas iguais, de julho de 1997 a
janeiro de 2000. O Brasil não assinou o acordo.
Além de sinalizar temas passíveis de inclusão na pauta futura, a conferên-
cia de Cingapura também estabeleceu grupos de trabalho sobre a relação en-
tre comércio e investimento, transparência nas compras de governo e interação
entre comércio e política de competição. Houve ainda menção à facilitação de
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 159

comércio. O Comitê de Comércio e Meio Ambiente deu continuidade aos tra-


balhos quanto a amplo leque de temas relativos a comércio e medidas
ambientais de forma a promover o desenvolvimento sustentável, bem como a
fazer recomendações sobre possíveis modificações nas diretrizes da OMC com
esse objetivo em mente.
Antes do fracasso da reunião ministerial da OMC de 1999, em Seattle, que
inaugurava a Rodada do Milênio de negociações comerciais multilaterais, já era
possível detectar distância muito significativa entre as posições dos países-mem-
bros em desenvolvimento e desenvolvidos da OMC em relação às prioridades
na nova rodada.43 Muitas economias em desenvolvimento fixaram suas tarifas
na Rodada Uruguai em níveis relativamente baixos. Mesmo em meio ao turbi-
lhão macroeconômico do final da década de 1990, com as crises financeiras su-
cessivas da Ásia, Rússia e Brasil, o compromisso com políticas comerciais libe-
rais foi de certo modo preservado, embora o processo de liberalização tenha
suscitado sérios problemas relacionados à acomodação de interesses prejudica-
dos pela liberalização.
A conferência ministerial de Seattle, em dezembro de 1999, fracassou e não
conseguiu dar início a nova rodada de negociações comerciais multilaterais.44
Os Estados Unidos devem ocupar lugar destacado no longo rol de culpados pelo
fracasso. A mobilização política agressiva dos lobbies contrários à liberalização
econômica não foi enfrentada pela administração norte-americana com declara-
ções e posturas eficazes. Houve também uma declaração explícita do presiden-
te norte-americano que endossava o uso de sanções comerciais para garantir a
adesão a padrões trabalhistas como objetivo essencial da negociação. A represen-
tante de comércio dos Estados Unidos foi notavelmente ineficaz em suas inici-
ativas para construir consenso em torno do objetivo de aprofundar a liberalização
comercial. A ênfase nos vínculos entre democracia e política comercial parecia
de certa forma unilateral, uma vez que as dúvidas a respeito do papel efetivo das
organizações não-governamentais não foram acompanhadas por preocupações
quanto ao equilíbrio do processo de negociação na OMC concentrado em al-
guns grandes protagonistas.45
A tentativa de iniciar nova Rodada do Milênio em Seattle foi bloqueada
também pelas posições adotadas pela União Européia e pelo Japão, resistindo
em considerar a redução adicional significativa da proteção sobre produtos
agrícolas. Isso se somou à posição dos Estados Unidos quanto à inclusão dos pa-
drões trabalhistas na nova rodada como condição sine qua non. Em Seattle tam-
bém foi impossível avançar em direção à eliminação de subsídios à exportação
agrícola e à exclusão da multifuncionalidade, conceito promovido pela CE que
tende a fornecer pretexto para retardar o desmantelamento do protecionismo
agrícola, pois justificaria a preservação da proteção com base em argumentos re-
160 Comércio Exterior

lacionados, entre outros, a meio ambiente, preservação de comunidades rurais


e segurança alimentar. A posição adotada por muitos países em desenvolvimen-
to antes de Seattle era um retorno à posição do começo dos anos 80: já havia
muito o que fazer em relação à pauta acumulada e a implementações penden-
tes, e a ampliação da pauta com novos temas não era prioritária.
As negociações sobre serviços começaram em Genebra em 2000, segundo o
cronograma estabelecido no acordo do GATS, com muitas propostas sendo
apresentadas. O Brasil apresentou tanto propostas setoriais quanto horizontais/
multissetoriais, de forma individual, como parte do Mercosul ou como parte de
um grupo de países-membros. Seria decidido posteriormente que os participan-
tes submeteriam pedidos iniciais de compromissos específicos até 30 de junho
de 2002, e ofertas iniciais até 31 de março de 2003, mas o processo está progre-
dindo muito lentamente.46
Na Conferência Ministerial em Doha, em novembro de 2001, foi lançada afi-
nal nova rodada de negociações comerciais multilaterais.47 Novo fracasso de-
pois do fiasco da de Seattle comprometeria gravemente a credibilidade da
OMC. A declaração final foi uma magistral demonstração de como o formalismo
das declarações pode ocultar ambigüidades quanto ao entendimento de temas
fundamentais, no caso especialmente agricultura e antidumping. Afinal, era im-
perativo sinalizar que o impasse anterior havia sido superado. Houve compro-
misso de que as negociações agrícolas resultariam em melhora substancial das
restrições do acesso a mercados, “visando à eliminação gradual de todas as for-
mas de subsídios”. Houve acordo quanto às negociações destinadas a esclarecer
e melhorar as disciplinas estabelecidas nos Acordos sobre Implementação do
Artigo VI do GATT 1994 e quanto a Subsídios e Medidas Compensatórias, ao
mesmo tempo preservando os conceitos, princípios e a eficácia desses acordos,
bem como seus instrumentos e objetivos, e levando em conta as necessidades
dos participantes em desenvolvimento e menos desenvolvidos.
Talvez o principal resultado da Reunião Ministerial de Doha tenha sido a
decisão de que o acordo sobre TRIPs pode e deve ser interpretado e imple-
mentado de maneira consistente com os direitos dos membros da OMC de
proteger a saúde pública e, em especial, que promova acesso universal a medi-
camentos; de que cada membro tem direito de conceder licenças compulsórias
e liberdade de determinar os motivos para a concessão de tais licenças; de que
cada membro tem direito de determinar o que constitui emergência nacional ou
outras circunstâncias de extrema urgência, ficando entendido que crises de saúde
pública, incluindo as relacionadas a HIV/Aids, tuberculose, malária e outras epi-
demias, podem representar emergência nacional ou outras circunstâncias de ex-
trema urgência. O Brasil desempenhou papel de liderança com relação a esse
ajuste no acordo sobre TRIPs. Depois de demorada negociação, chegou-se a acor-
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 161

do em agosto de 2003 quanto à exceção (“waiver”) relativa ao Acordo sobre


TRIPs para levar em conta as dificuldades enfrentadas por países incapazes de
fabricar produtos farmacêuticos para importar genéricos mais baratos de países
onde os medicamentos são patenteados.48
Na Conferência Ministerial de Cancún, em setembro de 2003, fracassou a
tentativa de acordo quanto à forma de conduzir as negociações lançadas em
Doha.49 A CE e os Estados Unidos haviam feito circular proposta conjunta so-
bre agricultura, considerada por muitas economias em desenvolvimento como
reflexo ao mesmo tempo da reticência norte-americana quanto a subsídios do-
mésticos e da resistência européia quanto a acesso a mercados. Houve suspeita
de que os dois grandes protagonistas estivessem tentando repetir seu compor-
tamento de 1992, quando o acordo de Blair House conseguira a liberalização
comercial agrícola na Rodada Uruguai. As limitações evidentes dessa proposta
levaram um grupo de economias em desenvolvimento, posteriormente conhe-
cido como G-20, e que incluía Brasil, China, Índia, Argentina e África do Sul,
a apresentar documento alternativo, que ia muito mais longe na direção da re-
dução dos subsídios agrícolas e da melhoria do acesso a mercados para produ-
tos agrícolas. O G-20 considerou que o texto proposto para a declaração mi-
nisterial preparado pelo presidente do Conselho Geral, o embaixador uruguaio
Pérez del Castillo, acompanhava em demasia a proposta da CE e dos Estados
Unidos, sem considerar as propostas alternativas do G-20.50 Esses problemas se
agravaram em decorrência das dificuldades relacionadas aos subsídios ao algodão
suscitadas pelos produtores africanos e ridicularizadas pelos Estados Unidos. A CE
abriu mão tarde demais de três dos temas de Cingapura — investimento, compe-
tição e transparência —, que haviam se mostrado inaceitáveis para a maioria dos
países em desenvolvimento, enquanto a Coréia do Sul insistiu em sua inclusão.
O fracasso de Cancún não foi revertido na Conferência Ministerial de Hong
Kong, no final de 2005. A União Européia e outras economias desenvolvidas
com agricultura altamente protegida opuseram forte resistência às propostas
para liberalização comercial agrícola significativa, mesmo sob forte pressão do
G-20 e de outras economias em desenvolvimento, que contavam com algum
apoio dos Estados Unidos. A menção ao compromisso de pôr fim aos subsí-
dios às exportações agrícolas até 2013 mal disfarçou o fracasso em obter resul-
tados significativos.

5. O Brasil e a solução de controvérsias no GATT e na OMC


Antes da década de 1980, o Brasil foi comedido no uso do mecanismo de re-
solução de conflitos do GATT; daí em diante, a incidência de conselhos e gru-
pos especiais que envolviam o Brasil aumentou significativamente. Estas foram
162 Comércio Exterior

de natureza variada e envolviam o Brasil tanto como reclamante quanto como


alvo de reclamações, neste último caso sobretudo em ações iniciadas nos Estados
Unidos.51 De longe, o maior conflito dos anos 80 envolveu reclamações brasi-
leiras em relação a sanções bilaterais aplicadas pelos Estados Unidos. Em 1987,
os Estados Unidos lançaram mão de sanções comerciais a exportações brasilei-
ras que somavam mais de US$100 milhões em resposta a supostas violações da
legislação sobre propriedade intelectual e investimento relacionadas a tecnologia
da informação. A sanção foi retirada com a reversão de decisão brasileira sobre
a venda de programas de computador no mercado doméstico. Do ponto de vista
brasileiro, porém, o conflito bilateral mais importante a ser discutido no âmbito
do GATT foi a reclamação brasileira quanto à imposição norte-americana de so-
bretaxas de 100% sobre as exportações brasileiras de produtos de papel, farma-
cêuticos e eletrônicos, em retaliação à suposta proteção inadequada de patentes
farmacêuticas permitida pela legislação brasileira sobre propriedade intelectual.
O Brasil solicitou um grupo especial para examinar a questão de princípio en-
volvida, que era o conflito entre a ação movida pelos Estados Unidos e as regras
e obrigações definidas pelo GATT.52 Embora os Estados Unidos tenham enfren-
tado muitas críticas no GATT, já que sua decisão não fora antecedida por qual-
quer tentativa de resolver a questão segundo as regras multilaterais, o conflito só
foi solucionado bilateralmente graças à iniciativa do governo brasileiro que pro-
pôs ao Congresso nova legislação alinhada com os desejos norte-americanos.
A notificação do Mercosul ao GATT, em 1992, causou dificuldades, uma vez
que os membros do Mercosul insistiam em notificação sob a cláusula de habili-
tação do Acordo relativo ao Marco Jurídico (Framework Agreement), que prevê base
legal para acordos de comércio preferenciais em favor de países em desenvolvi-
mento, e não sob o artigo XXIV, que regula os tratados de livre comércio. Os
Estados Unidos se opuseram e a questão permanece sem solução.
Desde meados da década de 1990, o Brasil enfrenta reclamações em diver-
sos grupos especiais da OMC.53 Em 1996, o país impôs quotas sobre as impor-
tações de automóveis e tentou obter dispensa específica do Comitê de Balança
de Pagamentos. O comitê não aceitou o argumento de que a posição da balan-
ça de pagamentos brasileira justificava tal política e o regime automotivo de in-
centivos ao investimento teve de ser modificado, de modo que os compromis-
sos brasileiros de redução tarifária na Rodada Uruguai não foram afetados,
embora uma quota tarifária tenha continuado a distinguir as importações reali-
zadas por produtores que produziam no Brasil das importações de outros for-
necedores. As diversas reclamações contra o Brasil relacionadas a essas políticas
foram resolvidas por meio de negociações fora da OMC.
Sem dúvida, os episódios de solução de controvérsias mais importantes nos
quais o Brasil esteve envolvido no final da década de 1990 foram as demandas
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 163

recíprocas com o Canadá relativas a subsídios a exportações de aeronaves re-


gionais. Trata-se de assunto extremamente complexo, com muitas especificidades
técnicas envolvidas nas decisões dos grupos especiais, do Órgão Permanente de
Apelação e dos árbitros.54 O Canadá reclamou que o Programa de Financiamento
às Exportações (Proex) brasileiro não respeitava os acordos sobre subsídios e so-
licitou grupo especial em novembro de 1999. Depois de várias decisões do grupo
especial e de decisões do Órgão Permanente de Apelação, seguidas por medidas
brasileiras para se alinhar às regras do Órgão de Solução de Controvérsias (OSC),
o Canadá solicitou autorização para suspender obrigações que somavam 700 mi-
lhões de dólares canadenses por ano. Em dezembro de 2000, o OSC autorizou
o Canadá a suspender concessões tarifárias ou outras obrigações sob o GATT
1994, o Acordo sobre Têxteis e Vestuário, o AMF e o Acordo sobre Procedimentos
para o Licenciamento de Importações, limitadas a 344,2 milhões de dólares ca-
nadenses por ano. O Canadá não fez uso dessa autorização.
Em julho de 1998, grupo especial foi estabelecido após a reclamação do Bra-
sil de que determinadas medidas adotadas pelo Canadá e suas províncias para
subsidiar exportações de jatos civis não eram compatíveis com o acordo sobre
subsídios (Assistência da Corporação de Desenvolvimento de Exportação — CDE,
Parceria Tecnológica Canadá — PTC e Conta Canadá).55 O OSC adotou deci-
sões segundo as quais o apoio da CDE não constituía subsídios à exportação, mas
que tanto a PTC quanto a Conta Canadá conflitavam com o Acordo sobre Sub-
sídios e Medidas Compensatórias. O Canadá retirou a PTC e, depois de litígio
adicional, reafirmou sua intenção de implementar as recomendações do OSC
quanto à Conta Canadá.
Em 2001, o Brasil reiterou suas reclamações de que os subsídios eram con-
cedidos à indústria canadense de aeronaves regionais por meio de créditos de
exportação pela CDE e pela Conta Canadá, por meio de garantias de emprésti-
mo fornecidas pela CDE, pela Indústria Canadá56 e pela província de Quebec
para subsidiar as exportações de jatos regionais canadenses. O grupo especial
rejeitou a maior parte das alegações brasileiras, com exceção do financiamento
pela CDE e Conta Canadá às empresas Air Wisconsin, Air Nostrum e Conair.
O Brasil pediu autorização para retirar concessões ao Canadá que somavam 3,36
bilhões de dólares canadenses. Em março de 2003, o Brasil foi autorizado a re-
tirar concessões que somavam 247,8 milhões de dólares canadenses. O Brasil não
fez uso dessa autorização.
Mais recentemente, o Brasil foi reclamante em dois grupos especiais muito
importantes que envolviam algodão upland 57 e açúcar, 58 respectivamente, con-
tra os Estados Unidos e a CE. Na reclamação em relação ao algodão upland, o
Brasil argumentou que diversos instrumentos norte-americanos envolviam sub-
sídios proibidos e acionáveis que violavam o Acordo sobre Subsídios e Medidas
164 Comércio Exterior

Compensatórias, o Acordo sobre Agricultura e o Acordo do GATT 1994. O gru-


po especial concluiu que vários desses instrumentos, na verdade, envolviam sub-
sídios proibidos, incluindo garantias a exportações agrícolas e transferências a
fundo perdido, que as medidas de apoio domésticas norte-americanas não são
protegidas pela cláusula da paz e que alguns desses programas resultam em “su-
pressão de preços” no mercado mundial e em sérios danos aos interesses brasi-
leiros. De forma geral, o Órgão Permanente de Apelação concordou com as con-
clusões do grupo especial.
Na reclamação em relação ao açúcar, a Austrália, o Brasil e a Tailândia protes-
taram pelo fato de a CE garantir subsídios ao açúcar acima do nível acordado,
no volume de 1,6 milhão de toneladas, correspondentes a “açúcar ACP/equiva-
lente Índia” (ACP significa África, Caribe e Pacífico, ou seja, países tratados pre-
ferencialmente pela CE), importado mediante arranjos preferenciais, e “açúcar C”,
ou seja, o açúcar que não é diretamente subsidiado, mas conta com subsídios
indiretos associados aos altos lucros na venda de açúcar no mercado doméstico.
Esses países também reclamaram que o açúcar importado estava sendo tratado
de forma menos favorável do que o produzido domesticamente. De forma geral,
o Órgão Permanente de Apelação confirmou as decisões do grupo especial. Tanto
no caso do algodão quanto no do açúcar, o Brasil enfrentava, ainda no início de
2007, sérias dificuldades quanto à implementação integral das decisões do OSC.
O Brasil também esteve envolvido em reclamação feita por diversos países
latino-americanos contra a CE quanto ao tratamento das importações de bana-
na de países que não as cobertas pelo Acordo de Parceria ACP-CE. No final de
outubro de 2005, o arbitrador concluiu que a tarifa de • 187 por tonelada pro-
posta pela CE, com quota tarifária zero de 875 mil toneladas para importações
da ACP, não resultaria em pelo menos manter o acesso ao mercado para os de-
mais fornecedores de banana, levando em conta os compromissos assumidos pela
CE na OMC quanto ao acesso ao mercado de bananas.59

6. A diplomacia brasileira no GATT e na OMC


O Brasil foi um dos fundadores do GATT, mas seu envolvimento até a Rodada
Tóquio foi marginal. A postura brasileira na UNCTAD durante os anos 60 su-
blinhava a importância de posições de princípio na política econômica exter-
na brasileira, e também a considerável autonomia do Itamaraty na definição de
tal política. A modesta reversão das políticas de liberalização comercial de 1967,
no final dos anos 60, e a concentração de interesse nas preferências do SGP tor-
navam natural que o Brasil continuasse alinhado à grande coalizão dos G-77,
formada por países em desenvolvimento, que havia tomado forma durante a pri-
meira conferência da UNCTAD em 1964.
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 165

A Rodada Tóquio marcou uma revisão da política tradicional norte-ameri-


cana. Deu-se ênfase à reciprocidade e à crítica da posição dos “caronas”, espe-
cialmente os países em desenvolvimento maiores, protegidos por tratamento
especial e diferenciado. A idéia de tornar a cláusula NMF condicional a um
patamar mínimo de concessões ganhou força na tentativa de negociar códigos
específicos. Essa reversão da tradicional política econômica externa norte-ame-
ricana seria coroada pela tardia conversão dos Estados Unidos às vantagens do
regionalismo, durante a década de 1980. Essa conversão foi em parte resposta
ao aprofundamento e à expansão do processo europeu de integração, e em parte
resultado da percepção da ameaça competitiva da Ásia. As fricções bilaterais
norte-americanas com países como o Brasil, grandes e relativamente menos po-
bres do que a média das economias em desenvolvimento e com política exter-
na ativa, tornaram-se freqüentes.60
No final dos anos 70, a coordenação interdepartamental brasileira quanto a
decisões relativas a políticas econômicas externas tornou-se mais complexa. Com
o problema da dívida externa, o poder de barganha do Brasil foi erodido. Os
ministros da Fazenda se tornaram mais relutantes em deixar essencialmente a
cargo de diplomatas profissionais a formulação e a implementação de políticas
comerciais. Isso é bem ilustrado pelo conflito quase aberto entre o Itamaraty e
os ministérios da Fazenda e do Planejamento em relação à assinatura do Códi-
go de Subsídios, em 1979, e também aos termos da Declaração Ministerial do
GATT, em 1982.
A interpretação mais convencional da posição brasileira no GATT, pelo me-
nos até 1987, de resistir à inclusão de novos temas na pauta e insistir na im-
portância dos temas ainda não-solucionados é que isso era conseqüência natural
da convergência da política externa do Brasil com o grupo G-77 de economias
em desenvolvimento. Esse processo começara no início dos anos 60, e fora ape-
nas parcialmente afetado pelo golpe militar de 1964 e por laços políticos mais
estreitos com os Estados Unidos durante a segunda metade dos anos 60. Toda-
via, os interesses econômicos concretos que poderiam ter justificado tal política
estavam desaparecendo rapidamente, à medida que a estrutura exportadora bra-
sileira se modificava: a participação dos produtos industrializados no total de
exportações aumentou de 4% em 1964 para em torno de 50% ao final dos anos 70.
A fragmentação de interesses entre as economias em desenvolvimento foi con-
seqüência natural da diferenciação em sua estrutura de exportações. Até a
década de 60, uma economia em desenvolvimento era necessariamente expor-
tadora de commodities primárias, mas isso deixou de ser verdade durante os anos 70.
Além disso, tornou-se cada vez mais claro que, mesmo em relação a temas tra-
dicionais — como têxteis, vestuário e agricultura —, os interesses de distin-
tos países em desenvolvimento podiam ser conflitantes, dependendo da sua
166 Comércio Exterior

competitividade específica em cada setor. Os interesses também eram diferen-


ciados no que dizia respeito a preferências tarifárias e a acesso a mercados
para produtos manufaturados nas economias desenvolvidas.61 Assim, a tendên-
cia era que as coalizões baseadas na convergência de interesses concretos, como
no caso dos serviços, representassem apenas pequeno subconjunto de países em
desenvolvimento.
Assim, explicação alternativa mais convincente para a posição inicial bra-
sileira em relação à rodada talvez seja que essa política era resultado da con-
clusão de que o Brasil, de fato, tinha interesses diferentes se comparados a
outras economias em desenvolvimento, de que o G-10 na verdade era um G-2,
ou seja, aliança com a Índia, baseada em interesses concretos dos dois países.
Havia claro interesse da coalizão Brasil-Índia em explorar as diferenças entre
os países desenvolvidos e bloquear ou retardar o avanço das negociações sobre
novos temas. Essa estratégia foi relativamente bem-sucedida até Punta del Este,
por causa das divergências entre Estados Unidos e CE. Posteriormente, porém,
tornou-se impossível manter a posição inicial, por causa da pressão crescente
das economias desenvolvidas, em especial os Estados Unidos, e da posição
negociadora enfraquecida do G-2, em particular do Brasil. Embora se tenha
tentado apresentar os resultados de Punta del Este como refletindo uma solu-
ção de compromisso e como sucesso relativo da diplomacia brasileira, em
retrospecto o principal resultado foi pouco mais do que mera tentativa de sal-
var a face do G-2. E a tentativa de limitar os danos por meio do mecanismo
de bloquear concessões cruzadas envolvendo bens e serviços, dividindo as ne-
gociações em duas linhas, simplesmente não funcionou.62
Não há dúvida de que a posição negociadora do Brasil foi enfraquecida
pela sua crescente vulnerabilidade financeira a partir do final da década de 1970.
No entanto, também está claro que a estagnação econômica iniciada em 1981,
após longo período de crescimento rápido associado à proteção alta, e que
perduraria em forma atenuada até os dias de hoje, estimulou a reavaliação das
vantagens líquidas da adoção continuada do modelo de substituição de impor-
tações. Também tornou-se claro que a estratégia de desenvolvimento industrial
baseada na “escolha de vencedores” estava gerando atritos com fornecedores, es-
pecialmente os Estados Unidos, sem benefícios significativos em situação de cres-
cente perda de credibilidade relacionada aos desequilíbrios macroeconômicos
persistentes, especialmente a inflação alta e a dívida externa. O poder de bar-
ganha dos países em desenvolvimento foi ainda mais enfraquecido pelo fim do
mundo bipolar com o colapso da União Soviética.63
A política brasileira no GATT durante a primeira metade dos anos 80 foi
ainda um corolário da estratégia econômica que tinha suas raízes no último surto
de ISI durante os anos 70. Era a política natural em um país no qual as idéias
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 167

que associavam o rápido crescimento à alta proteção estavam firmemente implan-


tadas nos corações e mentes. Com a fragilidade cada vez mais evidente acarre-
tada pela contínua adoção de tal estratégia econômica, porém, era de se espe-
rar que as dúvidas quanto ao modelo terminassem por se refletir na política
econômica externa brasileira, mesmo que fosse marcada por inércia significati-
va de idéias protecionistas.
Dada sua posição nos estágios iniciais das negociações sobre os novos temas,
não é nenhuma surpresa que o Brasil tenha se mostrado reticente às primeiras
movimentações que levaram à formação do grupo de Cairns, de países exporta-
dores de produtos agrícolas, em meados dos anos 80: seria difícil conciliar o
perfil ativo de procrastinador em relação aos novos temas e de demandeur em
agricultura. Depois de Punta del Este, surgiram duas estratégias conflitantes den-
tro do Itamaraty e do governo brasileiro e, entre 1986 e 1988, houve substitui-
ção gradual do comprometimento anterior quanto ao bloqueio de negociações
sobre novos temas por um papel mais ativo em relação à agricultura.64 Iniciou-
se lento processo de redução das altas tarifas e desmantelamento das barreiras
não-tarifárias. Essa reorientação em direção a políticas liberais foi resultado
principalmente de reavaliação do protecionismo dentro do governo e não teve
fortes vínculos com os setores produtivos que poderiam demandar liberalização
comercial. Tampouco houve resistência notável de setores desfavoravelmente
afetados. Isso persistiria mesmo quando a mudança rumo à liberalização se
tornou mais acentuada após 1990.
A reorientação da posição brasileira já estava clara em Montreal, tanto com
posição mais flexível em relação aos novos temas — especialmente TRIPs —
quanto com a convergência com a posição norte-americana, via Cairns, sobre a
liberalização agrícola. Assim, o interesse se concentrou no tema agrícola que era
importante no histórico do GATT de temas ainda não-solucionados, no qual o
Brasil tinha interesse concreto como demandeur,65 e considerado crucial pela Ar-
gentina, país que havia se tornado prioritário do ponto de vista da política ex-
terna brasileira.66
A liberalização unilateral foi iniciativa do Ministério da Fazenda no final dos
anos 80 e as reservas iniciais do Itamaraty não persistiram. Em 1990, as autoridades
econômicas desempenharam um papel importante na aceleração da liberalização,
processo que teve a cooperação total do Itamaraty. Depois de março de 1990, o
novo governo adotou programa abrangente de reforma, incluindo o aprofun-
damento dos cortes tarifários. A tarifa média, que já havia sido reduzida de mais
de 50% em 1987 para 32,2% em 1990, foi programada para ser reduzida unila-
teralmente para 14,2% no início de 1994. Essa data foi posteriormente anteci-
pada para meados de 1993.67 As barreiras não-tarifárias, e especialmente as proi-
bições de importações que haviam estado em vigor pelo menos desde o início
168 Comércio Exterior

dos anos 70, foram abolidas. A remoção das fontes bilaterais de atrito com os
Estados Unidos tornou-se uma prioridade, em situação marcada por esforço ge-
neralizado para recuperar credibilidade, esforço que também incluiu iniciativas
de desregulação, privatização e estabilização de preços. Embora as tentativas de
estabilização tenham fracassado e o presidente Collor tenha sofrido impeachment
em 1993 por práticas corruptas, a liberalização comercial tinha vindo para ficar.
Esperava-se que proteção mais baixa facilitasse a estabilização, contribuísse para
aumentar a competitividade da indústria doméstica e que um bom comportamen-
to bilateral e multilateral em relação a questões de política comercial pudesse
melhorar as chances de alcançar resultado razoável na demorada negociação da
dívida externa. A oposição à liberalização começou a ganhar força somente após
o final de 1994, depois que foi implementado o cronograma de redução tarifária
unilateral e a Tarifa Externa Comum (TEC) do Mercosul.
A avaliação da nova política econômica externa adotada no início dos anos
90 sugere que houve apoio inicial indevidamente automático das políticas pro-
movidas pelos Estados Unidos, sem grande preocupação com reciprocidade,
mesmo levando-se em conta a assimetria do poder de barganha dos dois países.
Seria possível até pensar em bom comportamento não-recompensado. Entretanto,
será que é razoável avaliar a política econômica externa sem considerar o qua-
dro global relacionado ao programa de estabilização e à reestruturação da eco-
nomia? É pouco provável que tal posicionamento crítico perdurasse caso a ten-
tativa de estabilização tivesse sido bem-sucedida. Mais tarde, com o fracasso do
programa de estabilização e desgaste ainda maior da credibilidade política, quan-
do tornou-se impossível esconder o lado mais sombrio do governo — que, na
verdade, para quem quisesse ver, estava aparente desde o início —, ficou mais
fácil detectar o entusiasmo excessivo em alinhar-se à outrance com os Estados
Unidos. De toda forma, é difícil exagerar a importância da mudança na tradi-
cional política comercial protecionista.
A reunião ministerial do GATT de 1990, em Bruxelas, marcou a consoli-
dação da transição brasileira para uma pauta positiva nas negociações. Nova-
mente o país teve papel relevante na negociação da liberalização agrícola.68 O
fracasso de Bruxelas, planejada como reunião final da rodada, teve a vantagem
de conceder mais tempo para a transição da política brasileira em direção a
uma pauta substancial como demandeur. Os críticos dessa transição ressaltaram
a posição subordinada do Brasil em relação aos Estados Unidos. No centro das
críticas está a natureza das relações entre a coalizão de Cairns, os Estados Uni-
dos e a CE. Não há dúvida de que a convergência entre Cairns e os Estados
Unidos foi fator vital para o sucesso limitado dos que apoiavam a liberalização
na agricultura. Como as divergências ficaram centradas na agricultura, a apro-
ximação entre os Estados Unidos e Cairns tornou-se inevitável. Além disso, ao
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 169

contrário do que havia ocorrido em 1986, a CE ficou na defensiva e foi inca-


paz de fazer qualquer concessão que pudesse arrefecer os ânimos dos membros
de Cairns.69 A reversão dessa situação, com a clara vitória da diplomacia fran-
cesa nos estágios finais das negociações em 1993, que enfraqueceu os compro-
missos com a liberalização comercial agrícola e bloqueou as negociações de al-
guns serviços, não tem implicações significativas na avaliação da política
brasileira no GATT em 1990-93.
É difícil imaginar políticas alternativas que pudessem ter sido adotadas
pelo Brasil. A perda de credibilidade do País durante os anos 80 e início dos
90 reduziu drasticamente os graus de liberdade de que pudesse dispor o go-
verno na definição e na implementação da política econômica externa. O le-
que de escolhas imaginado pelos críticos da política efetivamente adotada —
que seria baseada em “conformismo com o desenvolvimento limitado” ou dig-
na de uma “potência de segunda classe” ou ainda calcada em idéias de um
“Brasil conceitualmente pequeno” — simplesmente não existia.70 Foi justa-
mente pelo fato de o Brasil, durante os anos 70, ter tentado com bastante
inépcia deixar de ser potência de, na melhor das hipóteses, segunda classe,
com base em projetos definidos por processo decisório centralizado e defei-
tuoso, centrado na idéia de um “Brasil grande”, que o País enfrentou inten-
sa crise que minou sua credibilidade, parou de crescer e viu o seu poder de
barganha enfraquecido.
Com a introdução do Plano Real de estabilização, em 1994, a política comer-
cial tornou-se vulnerável a pressões relacionadas, ou supostamente relacionadas,
ao nível da taxa de câmbio real. Em outubro de 1994, para fazer frente à apre-
ciação do real e ao aumento de preços domésticos, as tarifas sobre automóveis
foram reduzidas a 20%. Com a crise mexicana do final do ano, a posição foi
radicalmente revertida, já que o movimento de capitais se tornou temporariamente
desfavorável. As tarifas sobre as importações de automóveis foram aumentadas
para 70%, e quotas de importação foram estabelecidas no quadro de “regime
automotivo” que oferecia incentivos fiscais generosos (incluindo reduções de ta-
rifas de importação) a empresas que estivessem produzindo ou investissem no
Brasil. Era um regime essencialmente mercantilista, baseado em metas rudimen-
tares, tais como equilíbrio setorial na balança de pagamentos, e dependente de
critérios de desempenho de exportação. Depois da já mencionada reação des-
favorável por parte do Comitê de Balança de Pagamentos da OMC, as quotas
foram substituídas por uma quota tarifária que respeitava a altíssima tarifa con-
solidada máxima incluída no cronograma brasileiro, que seria gradativamente
reduzida no prazo de cinco anos.71 Outras reversões isoladas da liberalização
ocorreram na forma de ajustes freqüentes e erráticos das tarifas sobre bens de
capital, do uso de salvaguardas sobre têxteis, bens de consumo eletrônicos e brin-
170 Comércio Exterior

quedos, e de restrições aos prazos do financiamento de importações.72 O suces-


so da estabilização aumentou a credibilidade do Brasil na OMC, dando conti-
nuidade à tendência já perceptível depois do início do principal programa de
liberalização em 1990, e reverteu o desgaste da influência do Brasil tal como era
percebida pelos seus mais importantes parceiros comerciais.
Após a criação da OMC, a posição inicial brasileira pode ser descrita como
defensiva, uma vez que seu principal objetivo era digerir as significativas inicia-
tivas de liberalização acarretadas pelos compromissos da Rodada Uruguai, pela
negociação da TEC do Mercosul e pela liberalização unilateral desde 1987.73
Demonstração dessa política de cautela foi a recusa em integrar o ITA. Embora
a falta de interesse brasileiro no ITA seja principalmente explicada pela natu-
reza “pegar ou largar” da proposta dos países desenvolvidos,74 existe uma razão
adicional importante para a reticência: tais iniciativas isoladas acabam por pre-
judicar a pressão pelo reexame, pela OMC, de temas tradicionais mal resolvi-
dos, notoriamente o caso da agricultura.
Essa posição discreta continuou a ser adotada em Seattle, em 1999. Na Con-
ferência Ministerial de Doha, em 2001, porém, o Brasil mostrou-se extremamen-
te ativo em relação à questão das TRIPs, com envolvimento importante do então
ministro da Saúde brasileiro na definição da posição brasileira, que acabou pre-
valecendo depois de forte resistência das economias desenvolvidas, em especial dos
Estados Unidos, quanto à flexibilização das regras acordadas na Rodada Uruguai.
Em Cancún, em 2003, o Brasil teve papel de liderança na coalizão do G-20,
que se opôs à proposta agrícola da CE-Estados Unidos. Isso contribuiu para blo-
quear as negociações até que refletissem de forma mais adequada os interesses
das economias em desenvolvimento e sublinhou a constatação de que o avanço
da Rodada Doha dependia crucialmente da redefinição de sua pauta. A coali-
zão do G-20 incluía não apenas China, Índia e África do Sul, mas também Ar-
gentina, Bolívia, Chile, Cuba, Egito, Guatemala, Indonésia, México, Nigéria,
Paquistão, Paraguai, Filipinas, Tanzânia, Tailândia, Venezuela e Zimbábue.
Embora a estratégia de diversificação dos interesses geográficos brasileiros
na formulação e na implementação da política externa esteja longe de ser no-
vidade, tanto do ponto de vista teórico75 quanto em termos das políticas efeti-
vamente adotadas no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, cer-
tamente ganhou força na administração Lula. A ênfase explícita da política
econômica externa brasileira desde 2003 passou a ser o fortalecimento das re-
lações políticas e econômicas do Brasil com outras grandes economias em de-
senvolvimento, como China, Índia e África do Sul. Esses vínculos mais estreitos
poderiam tomar a forma de relações bilaterais mais próximas, tanto políticas
quanto econômicas, ou de coordenação de posições em negociações multi-
laterais.
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 171

O estabelecimento de laços bilaterais mais fortes com outras grandes eco-


nomias em desenvolvimento, especialmente de natureza econômica, mostrou-
se decepcionante, como mostra a cobertura limitada de produtos nas listas re-
cíprocas de preferências nos acordos entre Mercosul e Índia e Mercosul e África
do Sul (União Aduaneira Sul-Africana, SACU), no início de 2007.76 O otimis-
mo brasileiro inicial em relação a vínculos comerciais mais estreitos com a
China transformou-se em circunspecção, já que a balança comercial inicialmen-
te favorável foi revertida, e a China, devido a seus conflitos com o Japão, se
opôs explicitamente à candidatura brasileira a membro do Conselho de Segu-
rança da ONU.
Os esforços do G-20 tiveram sucesso, apesar de temores iniciais de que, com
exceção da Argentina, a maioria de seus membros fosse se mostrar relutante em
apoiar qualquer desmantelamento radical do protecionismo agrícola. Resta sa-
ber, porém, se o G-20 continuará a apresentar posição comum sobre agricultu-
ra, e também sobre outras questões espinhosas na pauta das negociações de
Doha. São óbvias as fissuras do Mercosul com a China e a Índia, ambos mem-
bros da coalizão do G-33, grupo resistente à liberalização agrícola, especialmente
quanto a acesso a mercados.
O desastre de Cancún influenciou o processo de seleção de novo diretor-ge-
ral da OMC, em 2005. Tradicionalmente, todos os diretores-gerais do GATT ha-
viam sido cidadãos de países desenvolvidos. A escolha de diretor-geral para su-
ceder Renato Ruggiero, em 1999, resultara em impasse entre o neozelandês Mike
Moore e o tailandês Supachai Panitchpakdi. A solução de compromisso, altamente
insatisfatória, foi dividir um mandato prorrogado de seis anos entre os dois can-
didatos. Em 2005, em eleição com resultado previsível,77 Pascal Lamy, Comissá-
rio para o Comércio da CE até 2004, foi escolhido após derrotar três candidatos
de economias em desenvolvimento. Sua eleição foi garantida quando o G-20 se
negou a apoiar a candidatura do uruguaio Carlos Pérez del Castillo, que enfren-
tara fortes críticas em Cancún, dada a sua postura, que o G-20 considerou pouco
equilibrada na representação do ponto de vista de todos os participantes, e em
especial deficiente em suas referências às propostas do G-20. O Brasil lançou o
próprio candidato, Seixas Corrêa, apoiado por alguns dos outros membros do G-
20, como a China e a Índia, mas foi impossível garantir o apoio de outras econo-
mias latino-americanas, incluindo os parceiros brasileiros no Mercosul, uma vez
que Pérez del Castillo havia preparado o terreno com antecipação e competência.
Seixas Corrêa foi o primeiro candidato a ser eliminado, seguido por Cuttaree, das
Ilhas Maurício. Na disputa Pérez del Castillo-Lamy, o Brasil apoiou o candidato
uruguaio com relutância, depois de cogitar apoiar Lamy. Mas o resultado era fa-
cilmente previsível: as divisões entre as economias em desenvolvimento haviam
assegurado a vitória fácil de Lamy.
172 Comércio Exterior

7. Perspectivas
Como grande país em desenvolvimento, o Brasil tem grande interesse em um
sistema de comércio multilateral que assegure o acesso de suas exportações a to-
dos os mercados. O país está entre os membros da OMC com interesses mais
diversificados em diferentes grupos de negociação. Isso é resultado de seu tama-
nho, de sua geografia, de seus recursos naturais, de sua diversidade climática e
da diversificação geográfica de seu comércio. Todos esses fatores, combinados
com uma tradição diplomática sofisticada, contribuem para realçar o papel po-
tencial do Brasil na OMC, além do que poderia ser avaliado com base em sua
participação modesta de cerca de 1,1% no comércio mundial. Ainda assim, tec-
nicamente, continua a ser uma “economia pequena” com forte interesse na apli-
cação de disciplinas multilaterais.78 O papel da OMC e das disciplinas multila-
terais é provavelmente mais importante para países como o Brasil, com poder
de barganha limitado, do que para grandes economias ou blocos comerciais como
Estados Unidos, CE e Japão. Em princípio, as grandes economias têm melho-
res condições de explorar o seu poder de barganha bilateralmente do que em
negociações multilaterais. Além disso, quanto maior o compromisso brasileiro
com disciplinas multilaterais, mais importante será seu papel na OMC e maior
a sua capacidade de influenciar a formulação de regras e de garantir o uso ade-
quado dos mecanismos de solução de controvérsias.
Os períodos de crescimento rápido combinado com alta proteção no Brasil
não voltarão mais. Foram possíveis, no passado, porque o poder de mercado do
Brasil no mercado internacional de café permitia que parte do ônus da prote-
ção alta no Brasil fosse transferida aos consumidores de café. E, mais recente-
mente, porque os competidores brasileiros também adotavam políticas prote-
cionistas. Continua a ser difícil encontrar argumentos críveis para negar o fato
de a política econômica externa que melhor serve aos interesses gerais da po-
pulação brasileira dever estar baseada na adoção de políticas comerciais liberais
que aumentem a eficiência da produção doméstica.
Importantes temas não-tradicionais, como direitos trabalhistas e meio am-
biente, continuam a ser potencialmente relevantes no processo de negociação e
sinalizam problemas futuros. É difícil ver um papel de demandeur para as eco-
nomias em desenvolvimento em relação a esses temas e até mesmo posições, em
futuras negociações, que se afastem da tentativa de obstrução da agenda das eco-
nomias desenvolvidas. Isso se aplica em especial ao caso dos direitos trabalhis-
tas. É difícil encontrar um país em desenvolvimento no qual não exista descon-
fiança quanto ao possível uso protecionista pelas economias desenvolvidas de
políticas de harmonização de padrões trabalhistas. Isso explica por que a insis-
tência dos Estados Unidos na criação de um grupo de trabalho sobre padrões
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 173

trabalhistas em Seattle abortou o início de nova rodada de negociações comer-


ciais. Provavelmente, a posição obstrucionista das economias em desenvolvimen-
to quanto a questões ambientais será menos homogênea. Há dificuldades poten-
ciais importantes no quadro de harmonização de políticas relacionadas às
externalidades globais geradas pela emissão de gases gerados pelo consumo de
petróleo e também pelo desflorestamento. As economias maiores em desenvol-
vimento são mais propensas à identificação como geradoras de externalidades
indesejáveis, mais ainda países como o Brasil onde as questões ambientais rela-
cionadas à preservação da Amazônia se somam à emissão de gases associada ao
consumo de petróleo.
É em relação a meio ambiente e direitos trabalhistas que existe mais pressão
para ampliar o escopo do processo de negociação multilateral no sentido de in-
cluir grupos de pressão que supostamente representam de forma democrática os
interesses em jogo, em especial nas economias desenvolvidas. Dada a economia
política do protecionismo nessas economias, e o papel fundamental desempe-
nhado pelas percepções assimétricas dos diferentes atores econômicos quanto ao
impacto da proteção em sua renda, é razoável simpatizar com quem se mostra
cético em relação ao papel positivo (do ponto de vista da eficiência) que possa
ser desempenhado por tais grupos de pressão e seus aliados. Fabricantes ine-
ficientes de digamos, aço, nos Estados Unidos, podem obter proteção do go-
verno norte-americano sob a forma de impostos de antidumping — apesar dos cus-
tos acarretados pelos preços mais altos do aço no mercado doméstico — porque
os consumidores de aço têm interesses mais difusos e são incapazes de resistir
ao poder do lobby siderúrgico. Nada garante que as ONGs envolvidas na
“harmonização” dos padrões trabalhistas e relacionadas ao meio ambiente não
sejam capturadas por esses lobbies protecionistas, que buscam ativamente a mo-
dernização dos argumentos usados para justificar sua falta de competitividade.
A ampliação do leque de temas negociados na OMC também é marcada por
muitas dificuldades nos casos em que as economias em desenvolvimento são
demandeurs. Talvez o melhor exemplo sejam as regras para aplicação de direitos
antidumping, tema que os Estados Unidos têm sistematicamente resistido a ne-
gociar substantivamente.
Há um sentimento generalizado, entre os países em desenvolvimento, de que
a estratégia de lidar com a questão do tratamento especial e diferenciado para
as economias em desenvolvimento por meio da extensão diferenciada de perío-
dos de implementação de diferentes disciplinas, adotada na Rodada Uruguai,
foi uma forma insatisfatória de fazer frente aos pronunciados contrastes entre os
níveis de desenvolvimento de distintos membros da OMC. A diferença essen-
cial entre a abordagem adotada na Rodada Uruguai e a avaliação desses críticos
é que, na Rodada Uruguai, foi adotada a simples extensão de períodos de
174 Comércio Exterior

implementação supondo que, com o decurso do tempo ou com assistência téc-


nica direcionada, seria possível remover desvantagens inerentes responsáveis por
afetar a competitividade das economias em desenvolvimento em comparação com
as economias desenvolvidas. As críticas sugerem que tais dificuldades só serão
resolvidas pela convergência dos níveis de desenvolvimento dos países-membros
desenvolvidos. O problema essencial, nesse caso, é que a reabertura da questão
de como o tratamento especial e diferenciado foi tratado nos acordos da Roda-
da Uruguai e sua renegociação provavelmente terá custo em termos de “conces-
sões” adicionais pelos países em desenvolvimento membros da OMC.
O que se espera do Brasil, por parte de seus parceiros na OMC, é a conti-
nuidade do compromisso com políticas liberalizantes. É importante, porém, ter
em mente que a margem de manobra para concessões significativas a que pode-
riam ser feitas pelo Brasil em nova rodada de negociações multilaterais não é
muito ampla. Os cortes tarifários da Rodada Uruguai foram muito mais signifi-
cativos para produtos industrializados do que para produtos agrícolas. Os cor-
tes nas tarifas industriais foram mais altos nos países em desenvolvimento do que
nos países desenvolvidos. Problemas relacionados à economia política do comér-
cio exterior não são monopólio das economias desenvolvidas. Depois da expres-
siva redução de tarifas em países em desenvolvimento decorrente da Rodada
Uruguai, a redução adicional de tarifas consolidadas poderá afetar significati-
vamente interesses favorecidos pela manutenção de políticas protecionistas. Para
lidar de forma adequada com tais obstáculos e contribuir para a criação das con-
dições políticas necessárias para uma maior liberalização, os governos de econo-
mias em desenvolvimento necessitariam ter condições de mostrar inequivocamen-
te à opinião pública de seus países que os países desenvolvidos estão dispostos
a fazer concessões significativas no sentido de abrir seus mercados. Em particu-
lar, não é surpreendente que as economias em desenvolvimento, ou pelo menos
os exportadores eficientes de produtos agrícolas, pressionem por liberalização
agrícola mais profunda nas economias desenvolvidas do que no caso de produ-
tos industrializados nos seus mercados. Em muitas economias em desenvolvi-
mento, incluindo o Brasil, a relutância das economias desenvolvidas em fazer
concessões relacionadas à agricultura vem sendo usada por interesses industriais
protecionistas para evitar qualquer compromisso com a redução adicional da
proteção sobre produtos industrializados.
No início de 2007, houve acordo quanto à necessidade de retomar as nego-
ciações da Rodada Doha. Contudo, os obstáculos à frente pareciam quase
intransponíveis: necessidade de extensão da Autoridade de Promoção Comer-
cial (“Trade Promotion Authority”) concedida pelo Congresso ao governo dos
Estados Unidos e que expira em junho, eleições francesas com a provável exa-
cerbação nacionalista em defesa da manutenção do protecionismo agrícola. No
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 175

G-20, a principal dificuldade parece ser a resistência de outros membros, espe-


cialmente da Índia, em reduzir a proporção de linhas tarifárias agrícolas que
poderiam ser consideradas sensíveis. O acordo sinalizado entre o triângulo Es-
tados Unidos, CE e G-20 repousaria em concessões palatáveis, com o envol-
vimento de corte de subsídios agrícolas norte-americanos abaixo de US$17 bi-
lhões anuais (com flexibilidade a ser discutida), cortes tarifários da CE de pelo
menos 54% e cortes nas tarifas industriais do G-20, talvez com coeficiente 20 na
fórmula suíça.79

Notas
1
Para as negociações iniciais da OIC e do GATT, ver Brown (1950) e Mark, Weston (1988).
Para os primeiros vinte anos do GATT do ponto de vista das economias em desenvol-
vimento, ver Lafer (1971).
2
Ver Acordo Geral em OMC (1995b).
3
Ou pessoas ricas, como exigiria a adaptação para adequar a expressão ao vocabulário do
século XXI.
4
Ver Golt (1978).
5
Ver UNCTAD (1968), p. 94. Ver também Preeg (1970), p. 202, para as reclamações for-
mais ao final da rodada sobre a assimetria dos resultados obtidos.
6
Ver Balassa (1980), p. 97-8, e GATT (1979), p. 120-22.
7
A declaração, no final da rodada, de que a cláusula NMF condicional incluída nos códi-
gos não afetava o comprometimento com o tratamento NMF incondidional, conforme
o artigo I do GATT, sublinha a incerteza em torno da questão.
8
Ver Lima (1986), p. 330-6.
9
Ver Hufbauer (1983), p. 341-2, e Winham (1986), p. 222-3.
10
Ver Maciel (1978) e Winham (1986), p. 144-6. O documento original que contém as pro-
postas brasileiras é o Statement by the Representative of Brazil, H.E. Embaixador George
A. Maciel, 21 de fevereiro de 1977, GATT MTN/FR/W/1, mesma data. Ver Winham
(1986), p. 274 e seguintes.
11
Ironicamente, quanto à questão da divisão do trabalho entre diferentes agências interna-
cionais em 1982, as economias desenvolvidas e as em desenvolvimento estavam em posi-
ções exatamente opostas em relação às suas posições nas negociações da OIC em 1947-48.
Naquela ocasião, os países em desenvolvimento eram a favor da inclusão de serviços na
Carta de Havana, enquanto os desenvolvidos insistiam que havia agências especializadas
para lidar com tais questões. Ver Brown (1950), p. 130-1 sobre os artigos 46 e 53 da OIC.
12
Ver Maciel (1986), p. 84-5.
13
Ver Lima (1986), p. 338 e seguintes.
14
Formavam o G-10: Argentina, Brasil, Cuba, Egito, Índia, Nicarágua, Nigéria, Peru,
Tanzânia e Iugoslávia. Não há controvérsias quanto à importância da diplomacia brasi-
leira no GATT em 1983-87. Existe, porém, grande divergência quanto à natureza dessa
ação diplomática, explicitada, por exemplo, na comparação entre artigo do Financial Ti-
mes de 16.12.1993, sublinhando o comprometimento brasileiro com a obstrução, e a
auto-avaliação, bem mais positiva, do embaixador Nogueira Batista, embaixador do Brasil
no GATT à época, em Tachinardi (1993), p. 240.
176 Comércio Exterior

15
Ver Batista (1987).
16
A posição obstrucionista do Brasil em Genebra foi enfraquecida quando Olavo Setúbal,
então ministro das Relações Exteriores, declarou em reunião em Estocolmo, em 1985,
ser favorável à inclusão dos serviços na pauta. Ver Oxley (1990), p. 122-3, e os comentá-
rios do embaixador Flecha de Lima sobre o que era considerada a posição obstrucionista
adotada pelo Brasil em Tachinardi (1993), p. 232 e 238.
17
Para detalhes sobre a minuta suíço-colombiana, ver Low (1993), p. 211, e Oxley (1990),
p. 135-6.
18
A literatura sobre a Rodada Uruguai é imensa. Schott e Buurman (1994) e Das (1998)
apresentam avaliações de perspectivas radicalmente diferentes. Dixit (1996) inclui análise
muito interessante do GATT como estudo de caso sobre aspectos políticos dos custos
de transação.
19
Oxley (1990), p. xvi, menciona que, embora os ministros de comércio europeus tivessem
concordado que o principal objetivo tático era isolar a Índia e o Brasil, os negociadores
da CE chegaram secretamente a acordo com esses dois países quanto ao formato de duas
partes, que se revelaria o consenso em Punta del Este. Ver também Preeg (1995), p. 7.
20
Para uma tentativa contemporânea às negociações de avaliar o interesse brasileiro nas ques-
tões em pauta na rodada, ver Abreu e Fritsch (1989).
21
Para detalhes sobre as negociações, ver News of the Uruguay Round, publicado pelo GATT,
e Boletim de Diplomacia Econômica (anteriormente Boletim de Negociações Comerciais Multila-
terais), publicado pelo Ministério das Relações Exteriores brasileiro.
22
Em 1985, foi formada coalizão incluindo a maior parte dos produtores eficientes de pro-
dutos agrícolas temperados, fora os Estados Unidos. Incluía: Argentina, Austrália, Bra-
sil, Canadá, Chile, Colômbia, Fiji, Filipinas, Hungria, Indonésia, Malásia, Nova Zelândia,
Tailândia e Uruguai. Ver Oxley (1990), p. 156-7, para a ação do grupo de Cairns na reunião
do GATT em Montreal em 1990.
23
Ver Marconini (1990), p. 19-21
24
O texto de Montreal, MTN.TNC/7(MIN), 9.12.1988, está em News of the Uruguay Round,
23, 14.12.1988, p. 40-3.
25
Idem, p. 26-39.
26
Ver MTN.TNC/11, 21.4.89, News of the Uruguay Round, 27, 24.4.89, p. 8 e 21.
27
Ver Preeg (1995), p. 115, para o discurso de Rubens Ricupero em nome de todos os
países em desenvolvimento, expressando sua insatisfação com a falta de resultados
substantivos.
28
Ver Preeg (1995), p. 120.
29
GATT, “The Draft Final Act of the Uruguay Round: Press Summary”, News of the
Uruguay Round, 55, 3.12.1992. Para os documentos acordados definitivamente, ver WTO
(1995b) e, para a versão em português, Brasil (1994).
30
Ver Aide-Mémoire, Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais, “Rodada Uru-
guai do GATT — Proposta da CEE”, setembro de 1990.
31
Ver UNCTAD (1990).
32
Ver Lopes (1992a) e (1992b).
33
Ver Anderson (1993), p. 14-15.
34
Boletim de Negociações Multilaterais, 9, p. 37, e Hoekman (1993), p. 13. A oferta brasileira
foi mais tarde ampliada para incluir compromisso de manutenção (standstill) das regras
com relação a serviços bancários e de seguros.
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 177
35
Ver Tarragô (1993), p. 145-6.
36
Dentre as muitas peculiaridades envolvendo taxonomias aplicadas às negociações da Ro-
dada Uruguai está o uso freqüente, na imprensa internacional e até mesmo em obras aca-
dêmicas, da expressão “linha dura” (hard liners) para se referir às posições de Brasil e à Índia
quanto aos novos temas. Não houve simetria na aplicação do termo para caracterizar a
extrema falta de sensibilidade demonstrada pelos países desenvolvidos em relação a ques-
tões como agricultura (CE) ou determinados serviços (Estados Unidos).
37
Ver Abreu (1996) para os contrastes entre cortes tarifários em diferentes mercados para
diferentes grupos de fornecedores de manufaturados.
38
Ver Harrison, Rutheford e Tarr (1996) que também inclui discussão de outros resulta-
dos e explicações para discrepâncias em estimativas. Para tentativa anterior, ver Goldin,
Knudsen e van der Mensbrugghe (1993). As críticas de Allais (1993) à abordagem de equi-
líbrio geral computável foram, em grande parte, respondidas por Waelbroeck (1993).
39
Ver Raffaelli (1992), p. 32-3, e Abreu (1996), p. 68-72.
40
Ver Lampreia (1994) para a avaliação dos resultados da Rodada Uruguai pelo represen-
tante do Brasil no GATT-OMC em 1993-94.
41
De acordo com Bevilaqua e Loyo (1998). O cronograma de compromissos está em
GATS/SC/13/Supl. 3, 26.2.98.
42
Ver Ministerial Conferences 1996: Singapore em WTO Gateway, no site da OMC.
43
Os parágrafos a seguir estão baseados em Abreu (2003).
44
Ver Ministerial Conferences 1999: Seattle em WTO Gateway, no site da OMC.
45
Ver Abreu (1999). O processo de negociação no GATT e na OMC é notoriamente res-
trito, em momentos cruciais das negociações, a subconjuntos de partes contratantes.
Assim são convidados a negociar informalmente apenas protagonistas considerados prin-
cipais, no green room, no jargão do GATT-OMC, no salão verde de conferências do dire-
tor-geral.
46
O progresso das negociações pode ser acompanhado na seção Services Negotiations (Ne-
gociações sobre Serviços), em Services Gateway, no site da OMC.
47
Ver Ministerial Conferences 2001: Doha (Conferências Ministeriais 2001: Doha) em The
WTO Gateway, no site da OMC.
48
Ver TRIPS and Public Health (TRIPS e Saúde Pública) em TRIPS Gateway, no site da
OMC.
49
Ver Ministerial Conferences 2003: Cancún (Conferências Ministeriais 2003: Cancún) em
WTO Gateway, no site da OMC.
50
Ver Carta de Genebra, Informativo sobre a OMC e a Rodada Doha, 2 (6), setembro de 2003 e
2 (7), outubro de 2003.
51
Para detalhes sobre essas ações, ver GATT, Activities, vários anos, e Jackson (1997), p.
163, para um conflito interessante do Brasil com a Espanha em relação aos impostos
sobre o café.
52
Ver a intervenção do embaixador brasileiro, Rubens Ricupero, no Conselho do GATT,
22.9.1988.
53
Ver WTO. Annual Report, vários anos.
54
Para a documentação completa sobre esse conflito, ver os documentos relevantes da
OMC: WT/DS46 (Brazil — Export Financing Programme for Aircraft), WT/DS70 (Canada
— Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft), WT/DS71 (Canada — Measures
178 Comércio Exterior

Affecting the Export of Civilian Aircraft) e WT/DS222 (Canada – Export Credits and Loan
Guarantees for Regional Aircraft). Há também bons resumos na seção Key Facts relaciona-
da aos conflitos.
55
Respectivamente Export Development Corporation Assistance, Technology Partnership Canada
e Canada Account.
56
Industry Canada.
57
Para a documentação completa sobre a controvérsia em relação ao algodão, ver os docu-
mentos com a marcação WT/DS267 (United States – Subsidies on Upland Cotton) no site
da OMC. Há também um bom resumo na seção Key Facts relacionada a DS267.
58
A Austrália e a Tailândia registraram reclamações contra o regime do açúcar da CE seme-
lhantes às do Brasil. Para a documentação completa, ver os documentos com a marca-
ção WT/DS265, WT/DS266 e WT/DS283 (European Communities – Export Subsidies on
Sugar) no site da OMC. Há também um bom resumo na seção Key Facts relacionada ao
conflito DS266.
59
Ver documento WT/L/625 da OMC, 27.10.2005.
60
Ver Abreu (1995a), seção 1.
61
Ver Abreu (1989).
62
Ver “Aposta no consenso no GATT”, Gazeta Mercantil, 30.8.1985, sobre o que os diplo-
matas brasileiros esperavam que fosse o resultado da segregação das negociações. Essa
posição mudou drasticamente: em 1993, por exemplo, o Brasil não teve sucesso ao ofe-
recer aos Estados Unidos melhor acesso ao mercado brasileiro para serviços financeiros
e de telecomunicações, em troca de maior acesso para as exportações de suco de laranja,
têxteis, calçados, cerâmicas e bens de capital; ver “GATT: Pressão do Brasil”, Gazeta Mer-
cantil, 10.12.1993.
63
Ver Abdenur (1992), p. 15-16.
64
Oxley (1990), p. 112, menciona a relutância brasileira inicial em juntar-se ao primeiro nú-
cleo do grupo de Cairns (Argentina, Austrália, Brasil, Nova Zelândia e Uruguai), e sua
insistência para que o objetivo fosse coordenar posições, e não negociar posição conjun-
ta. A aceitação, por parte do Brasil, da primeira proposta de Cairns, em 1987, exigiu ga-
rantia prévia da Austrália de que medidas sobre tratamento especial e diferenciado para
países em desenvolvimento seriam preservadas no processo de liberalização.
65
Ver Ricupero (1993), p. 30.
66
Sobretudo por motivos políticos, pelo menos no início.
67
Ver GATT (1993).
68
Ver Ricupero (1993), p. 30.
69
Segundo outros, porém, o Brasil alinhou-se com os Estados Unidos em Bruxelas, par-
ticularmente na controvérsia agrícola com a CE, “na qual não temos grande interesse
[e] acabaríamos agindo como elenco coadjuvante para a delegação norte-americana, de-
sempenhando o papel de porta-voz de atitudes procedurais (sic) contra a CE, geralmente
reservadas a países de importância secundária, com interesses limitados em jogo”, Ba-
tista (1993), p. 114-5.
70
Ver Batista (1993), p. 120.
71
A tarifa efetiva sobre automóveis de passeio chegou a superar 270%.
72
Isso também se refletiu em aumento da tarifa média desde 1994, de 11,2% para mais
de 15% em 1997-98, ver Tabela 1.1.
Capítulo 4 O Brasil no GATT e na OMC: história e perspectivas 179
73
Ver, por exemplo, o discurso do ministro Lampreia na Escola Superior de Guerra, “País
evitará ‘exposição precoce’ da sua economia”, Gazeta Mercantil, 4.7.1996.
74
Ver “Brasil recebe crítica por ficar fora do ITA”, Gazeta Mercantil, 29.4.1997.
75
Ver, por exemplo, Abreu e Fritsch (1992).
76
Ver a seção “Política Externa — Mercosul”, no site do Ministério de Relações Exteriores
brasileiro.
77
Abreu (2005).
78
Ver Abreu e Fritsch (1992) e Lafer (1993).
79
A tarifa industrial máxima consolidada no Brasil seria reduzida de 35% para 12,72%, a
menos da exclusão de produtos “sensíveis”. Ver Background Fact Sheet, WTO Agriculture
Negotiations, agosto de 2003, no site da OMC, para detalhes sobre a fórmula suíça e
congêneres.
5 A escolha de
“políticas industriais”
na América Latina

1. Políticas industriais
2. Busca de paradigmas
3. Paradigmas de crescimento econômico: políticas industriais e seus resultados
4. Limites do possível
5. Construção de instituições, macroeconomia e políticas industriais
6. Alternativas de políticas
7. Recomendações de políticas
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 183

O crescimento econômico na América Latina mostrou-se moroso nos últimos


25 anos. Depois da “década perdida” dos anos 80, houve esperança de que o
crescimento se aceleraria. Afinal, em praticamente todas as economias da re-
gião, houve movimento significativo em direção à implementação de reformas
estruturais — como a abertura dos mercados nacionais para as importações, a
privatização de ativos públicos e a reforma dos sistemas de previdência social.
No entanto, essa melhora esperada no desempenho do crescimento simples-
mente não ocorreu. Entre 1990 e 2003, o PIB-PPC (produto interno bruto cor-
rigido pela paridade do poder de compra) per capita na América Latina cres-
ceu apenas 1%, comparado à taxa média mundial de 1,5%, e a taxas similares
nas economias maduras da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento
Econômico (OCDE).1 Durante o mesmo período, o PIB-PPC per capita na Ásia
Oriental e no Pacífico cresceu 6,3% por ano, apesar do mau desempenho ja-
ponês. Mesmo que, para evitar o impacto da derrocada argentina, o foco seja
ajustado no período 1990-2001, o quadro não se modifica de forma significa-
tiva, já que a América Latina ainda assim cresceu menos em termos de PIB-PPC
per capita do que o mundo e as economias desenvolvidas. Somente em um pe-
queno número de economias latino-americanas a taxa de crescimento do PIB-
PPC per capita ultrapassou 2% ao ano em 1990-2001: notadamente no Chile
(4,4%) e na Argentina (2,5%), entre as economias maiores, e também em pe-
quenas economias da América Central, das quais as maiores são a Costa Rica e
El Salvador (Tabela 5.1).
Diante desse desempenho regional medíocre em matéria de crescimento, so-
bretudo se comparado à maioria das economias asiáticas, é natural que houves-
se reversão das opiniões quanto à natureza das políticas que poderiam contribuir
para garantir a entrada da América Latina em uma era de crescimento alto e sus-
tentado. Alguns analistas — com memória bastante seletiva — argumentam que
o desempenho medíocre foi resultado das reformas de liberalização de merca-
do do final da década de 1980 e dos anos 90. Outros argumentam que a falta
de crescimento se deveu à falta de reformas de liberalização de mercado sufici-
entemente profundas ou à sua implementação defeituosa ou incompleta. De toda
forma, a idéia de que tais reformas, mesmo quando bem implementadas, pudes-

183
184 Comércio Exterior

TABELA 5.1. América Latina: PIB-PPC per capita, crescimento anual do PIB-PPC
per capita, PIB-PPC total, população e densidade populacional por economia, 2001
e 1990-2001

Crescimento PIB-PPC per População PIB-PPC total em


anual do PIB- capita, em em milhões bilhões de dólares
PPC per capita dólares cons- constantes
1990-2001 tantes de 1995 de 1995
Antígua e Barbuda 0,8 8542 0,1 1
Argentina 2,5 10715 36,5 391
Bahamas -0,4 14947 0,3 5
Barbados 1,1 13812 0,3 4
Belize 2,7 5435 0,2 1
Bolívia 0,8 2167 8,6 19
Brasil 1,3 6840 172,4 1179
Chile 4,4 8575 15,4 132
Colômbia 0,3 5733 43,0 247
Costa Rica 2,6 7850 3,9 30
Dominica 1,8 5047 0,1 0
República Dominicana 3,9 5714 8,5 48
Equador -0,4 3097 12,6 39
El Salvador 2,4 4308 6,3 27
Granada 2,1 6144 0,1 1
Guatemala 1,1 3581 11,7 42
Guiana 1,7 3840 0,8 3
Haiti -3,4 1477 8,1 12
Honduras 0,0 2304 6,6 15
Jamaica -0,3 3451 2,6 9
México 1,4 8032 99,4 798
Nicarágua 1,7 2307 5,2 12
Panamá 2,8 5659 2,9 16
Paraguai -0,1 4354 5,4 23
Peru 1,7 4274 26,3 113
São Cristóvão e Neves 4,0 10517 0,0 0
Santa Lúcia 0,1 4736 0,2 1
São Vicente e Granadinas 2,8 5769 0,1 1
Suriname n.d. 2500 0,4 1
Trinidad e Tobago 2,3 8237 1,3 11
Uruguai 1,6 7861 3,3 26
Venezuela -0,2 5253 24,6 129

Fonte: Banco Mundial.


Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 185

sem ter sido insuficientes para mudar o desolador histórico de crescimento re-
cente da América Latina começou a se propagar.
Em muitos círculos, incluindo setores influentes do establishment acadêmico
das economias desenvolvidas, começou a ganhar terreno a idéia de que, no fi-
nal das contas, pelo menos algumas das antigas “políticas industriais” — ou talvez
outras políticas inovadoras ad hoc promotoras do crescimento — ainda pudes-
sem ter papel importante a desempenhar no estímulo ao crescimento sustenta-
do nas economias da América Latina. Essa literatura certamente tem legitimidade
em seu questionamento das limitações de receitas ortodoxas. Mas também teve,
por meio de suas reverberações locais, especialmente na mídia e entre políticos
populistas, influência bastante negativa sobre decisões recentes em muitas eco-
nomias em desenvolvimento. Fornece ampla munição para os que são a favor do
retorno às “políticas industriais” do tipo “escolha do vencedor”. A evidência
histórica é que estas se baseavam simplesmente em garantir subsídio contínuo a
produtores ineficientes, os quais nunca foram capazes de se tornar competitivos
nos mercados internacionais, em processo que nada tinha a ver com a tentativa
de atenuar divergências entre custos e benefícios sociais e privados.
A principal preocupação deste capítulo é avaliar que “políticas industriais”
fariam sentido na América Latina hoje. A primeira seção considera as defi-
nições de “políticas industriais” e sua natureza no passado, analisa políticas
criadas para corrigir falhas de mercado e examina como novas propostas am-
pliaram a compreensão tradicional do escopo dessas políticas do tipo second
best (“segunda melhor política”). A segunda concentra-se em experiências de
crescimento que poderiam servir de paradigma para as economias da América
Latina. Considera o crescimento em perspectiva de longo prazo, mas concen-
tra-se nos períodos pós-1960, e em particular pós-1990, em um esforço para iden-
tificar experiências paradigmáticas baseadas no desempenho de crescimento de
diferentes economias. A terceira seção é sobre economias que constituem
paradigmas de crescimento e suas políticas relevantes. Analisa as políticas espe-
cíficas adotadas por economias particularmente bem-sucedidas e examina até que
ponto outros fatores podem ter explicado esse crescimento. Essa seção inclui
comparações do tamanho das economias da América Latina e das economias que
poderiam servir como paradigmas de crescimento.
A quarta seção trata das restrições multilaterais atuais às “políticas indus-
triais”, em especial no caso dos subsídios e das medidas de investimento rela-
cionadas ao comércio, dado que tais restrições foram consideravelmente am-
pliadas em decorrência da Rodada Uruguai de negociações comerciais
multilaterais. A seção seguinte analisa o vínculo entre macroeconomia e “polí-
ticas industriais”, tanto no que diz respeito às limitações impostas à política
industrial pela instabilidade macroeconômica quanto em relação ao custo de
186 Comércio Exterior

investimento definido por fatores micro e macroeconômicos. A sexta seção ana-


lisa alternativas de política industrial. O capítulo é concluído, na sétima seção,
com recomendações de política que visam a melhorar os critérios de escolha de
vencedores em um quadro de significativas falhas de mercado.

1. Políticas industriais
O primeiro problema com a expressão “política industrial” é que exclui agri-
cultura e serviços dos “esforços governamentais para alterar a estrutura [econô-
mica], de modo a promover crescimento baseado em produtividade”.2 O viés a
favor de crescimento puxado pela indústria é óbvio apesar de não parecer sequer
razoável à luz das evidências históricas, pois muitas histórias de sucesso depen-
deram pouco do desempenho industrial. Talvez fosse preferível utilizar o termo
“políticas microeconômicas”, em oposição a políticas macroeconômicas e
institucionais. Neste capítulo, a não ser quando explicitamente sinalizado, as
referências a “políticas industriais” são a políticas microeconômicas.
Quais foram as políticas industriais adotadas no passado na América Latina?
Em sua maioria, eram de natureza vertical, ou seja, estavam baseadas em seleção
de alvos. Em determinadas economias, como a do Brasil em relação ao café,
preços de commodities foram sustentados por maciça estocagem desde o início do
século XX com implicações também para economias “caronas” em outras par-
tes da América Central e do Sul, que foram extremamente significativas. Para os
bens não-agrícolas, até a Grande Depressão de 1928-33, a política vertical mais
importante era baseada em tarifas de importação muito altas. A proteção alta
continuou após a Segunda Guerra Mundial com as licenças de importação de-
sempenhando papel fundamental, já que os governos mantinham taxas de câm-
bio supervalorizadas e necessitavam de instrumento adicional para racionar as
importações. Essa restrição era sancionada pela concessão pouco criteriosa de
exceções em situações de dificuldades de balança de pagamentos por parte do
General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), com base no artigo XVIII:b.
À medida que a industrialização substitutiva de importações (ISI) se aprofun-
dava, um vasto número de instrumentos veio se somar ao arsenal das políticas
industriais. Sem qualquer esperança de reproduzir a longa lista de forma exaus-
tiva, é possível mencionar: acesso seletivo ao crédito, com freqüência altamente
subsidiado; exigências relacionadas a conteúdo nacional; estímulos a investimen-
tos estrangeiros diretos (IDE) (incluindo tratamento fiscal favorável; acesso a divi-
sas a taxas de câmbio em condições mais favoráveis; e limitações do direito de
estabelecimento para competidores); subsídios à exportação.
No entanto, as velhas políticas, que muitas vezes resultaram em subsídio
continuado, enfrentaram não apenas restrições multilaterais legais cada vez mais
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 187

intensas, mas, em muitos casos, também o aumento das resistências políticas


domésticas por parte daqueles a quem afetavam adversamente. Essas políticas pri-
mitivas tenderam a ser substituídas por outras, melhor justificadas por argumen-
tos econômicos, com o objetivo de corrigir falhas de mercado que resultam em
divergências entre custos e benefícios privados e sociais. A natureza das exter-
nalidades que são alvo de tais políticas pode variar consideravelmente. Políticas
relacionadas a externalidades geradas pela apropriação de resultados e riscos re-
lacionados à pesquisa científica e tecnológica ou à retenção de mão-de-obra es-
pecializada foram reconhecidas há muito tempo e não suscitam controvérsias.
Políticas que tenham como alvo a redução de disparidades regionais podem ser
igualmente racionalizadas: as falhas de mercado são muitas vezes ainda mais gri-
tantes nas regiões mais pobres do que nas regiões mais desenvolvidas de deter-
minado país.
Políticas criadas para fazer frente a falhas de coordenação, incluindo inves-
timentos em atividades upstream e no downstream, talvez sejam mais contro-
versas. A justificativa para a ênfase em investimentos em clusters é da mesma
família dos argumentos a favor de investimentos públicos em infra-estrutura.
A diferença é que a infra-estrutura nos clusters é muito mais especializada do
que o investimento convencional em infra-estrutura de uso universal, tais como
estradas.3

2. Busca de paradigmas
A insatisfação com o desempenho das economias latino-americanas provocou a
busca de experiências nacionais bem-sucedidas, das quais se pudesse, com sor-
te, extrair algumas lições. Existe, porém, espaço para insatisfação com a maior
parte dessa literatura baseada em critérios discricionários, incapaz de levar em
conta as especificidades nacionais que estão na raiz das histórias de sucesso na
obtenção de crescimento rápido e sustentado.
Crescimento rápido não é uma experiência nova na economia mundial. O
que é novo é que após a Segunda Guerra Mundial muitas economias foram ca-
pazes de sustentar crescimento rápido, com freqüência de forma continuada, em
diversas regiões: nas chamadas economias de “colonização recente”, na Europa
Ocidental e, sobretudo, na Ásia. Neste último continente, taxas de crescimento
extremamente altas se tornaram corriqueiras. Antes de 1870, as taxas de cresci-
mento anual do PIB-PPC per capita raramente ultrapassavam 1% na Europa. Na
Ásia, ficavam na faixa de 0,1-0,2%. Foi na periferia da economia mundial, em
especial na Austrália e na Nova Zelândia, e também, em menor escala, nos Es-
tados Unidos e Canadá, sobretudo no período 1820-50, que as taxas de cresci-
mento mais altas foram alcançadas (Tabela 5.2).4
188 Comércio Exterior

TABELA 5.2. Economias selecionadas: PIB-PPC per capita, taxas médias de crescimento
anual, 1820-50 a 1928-45, e população, 1945*

População PIB-PPC per capita, taxas médias de crescimento anual


em milhões,
1945 1820-50 1850-70 1870-1900 1900-13 1913-28 1928-45
Europa
Áustria 6,8 1,0 0,4 1,3 1,4 0,4 -4,3
Bélgica 8,3 1,1 0,7 1,1 0,9 1,3 -1,0
Dinamarca 4,0 1,1 0,2 1,4 1,8 1,5 0,3
Finlândia 3,8 0,5 0,4 1,3 1,8 1,7 1,4
França 39,7 1,1 0,3 1,4 1,5 1,6 -3,1
Alemanha 67,0 0,9 0,5 1,6 1,6 0,8 0,6
Grécia 7,3 0,8 0,2 1,4 1,3 2,3 -5,0
Irlanda 3,0 n.a 0,6 1,0 1,2 0,0 0,6
Itália 45,4 0,6 0,2 0,6 2,8 1,1 -2,6
Holanda 9,3 0,9 0,3 0,7 1,3 2,3 -4,3
Noruega 3,1 0,2 0,4 1,0 2,0 1,6 1,4
Portugal 8,0 0,0 0,1 1,0 -0,3 1,1 1,2
Espanha 26,8 0,2 0,2 1,3 1,1 1,5 -1,2
Suécia 6,6 0,2 0,5 1,5 1,5 1,1 2,5
Suíça 4,4 1,0 0,7 2,0 0,8 2,5 1,4
Turquia 18,8 0,5 0,2 0,9 0,9 -0,9 0,5
Reino Unido 49,2 1,0 0,6 1,1 0,7 0,6 1,6
Economias de “colonização recente”
Austrália 7,4 4,6 1,0 0,7 1,9 0,4 1,4
Canadá 12,4 1,3 0,5 1,8 3,3 1,0 1,9
Nova Zelândia 1,7 3,6 2,0 1,1 1,4 0,0 1,8
Estados Unidos 140,5 1,2 0,6 1,7 2,0 1,4 3,5
Ásia
China 532,6 0,0 -0,2 0,1 0,0 0,1 -1,1
Hong Kong 1,5 0,2 0,1 1,5 1,5 1,5 1,5
Índia 410,4 n.d. 0,0 0,4 0,9 0,3 -0,4
Indonésia 73,3 n.d 0,1 0,4 1,5 1,6 -1,7
Japão 76,2 n.d. 0,1 1,6 1,3 2,4 -2,3
Coréia do Sul 17,9 n.d. 0,0 0,7 0,7 1,6 -3,1
Malásia 5,7 n.d. 0,1 0,7 0,7 2,9 -1,4
Filipinas 18,2 0,2 0,1 0,1 0,1 4,0 -3,4
Cingapura 0,9 0,2 0,1 1,5 1,5 1,5 1,5
Taiwan 6,5 0,2 0,1 0,7 0,7 3,3 -2,8
Tailândia 17,3 n.d. 0,1 0,4 0,4 -0,4 0,1

Continua
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 189

TABELA 5.2. Economias selecionadas: PIB-PPC per capita, taxas médias de crescimento
anual, 1820-50 a 1928-45, e população, 1945* (cont.)

População PIB-PPC per capita, taxas médias de crescimento anual


em milhões,
1945 1820-50 1850-70 1870-1900 1900-13 1913-28 1928-45
América Latina
Argentina 15,4 n.d. n.d. 2,5 1,4 1,8 0,1
Brasil 46,2 0,2 0,1 -0,2 1,4 2,4 1,1
Chile 5,6 n.d. n.d. n.d. 2,4 1,1 0,9
Colômbia 10,5 n.d. n.d. n.d. 1,9 1,3 1,4
Costa Rica 0,7 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. -0,3
México 23,7 n.d. -0,1 2,4 1,8 0,5 0,8
Peru 6,9 n.a n.d. n.d. 1,9 2,4 1,8
Uruguai 2,1 n.d. n.d. 0,1 3,1 1,1 -0,2
Venezuela 4,2 n.d. n.d. n.d. 2,3 7,8 2,4

*Taxas de crescimento de 2% e superiores em negrito.


Fonte: Dados de Maddison (2003).

Entre 1870 e 1913, as taxas de crescimento na Europa se aceleraram, ultra-


passando tipicamente 1% per capita, aproximando-se de 2% em casos selecio-
nados como a Suíça em 1870-1900, e a Noruega e a Itália em 1900-13. Quase
todas as chamadas economias de “colonização recente”, mas em especial Ca-
nadá e Estados Unidos, cresceram muito rapidamente. Na Ásia, apenas no Ja-
pão e em algumas pequenas colônias britânicas — Hong Kong, Cingapura —
houve crescimento na faixa de 1-2% per capita ao ano. Na América Latina, os
dados anteriores a 1900 são escassos, mas o crescimento após 1870 foi signi-
ficativo na Argentina e no México (cerca de 2,5% ao ano). Em 1900-13, hou-
ve crescimento relativamente rápido em toda a região, a reboque da acelera-
ção do crescimento das demais regiões: acima de 2% no Chile, Uruguai e
Venezuela, e acima de 1,4% nos outros países.
De 1913 a 1928, o crescimento na Europa foi mais baixo do que na golden age
do início do século, mas se manteve no geral acima de 1% per capita ao ano,
com exceção das nações derrotadas na Primeira Guerra Mundial — Áustria, Ale-
manha e Turquia — e do Reino Unido e Irlanda. O PIB-PPC per capita da Grécia
e da Suíça cresceu mais de 2% ao ano. O Canadá e os Estados Unidos cresce-
ram acima de 1%, mas o desempenho da Austrália e da Nova Zelândia piorou
consideravelmente. Pela primeira vez desde 1820, várias economias asiáticas cres-
ceram mais de 3%, como Filipinas e Taiwan. Na América Latina, o desempenho
190 Comércio Exterior

do crescimento venezuelano foi extraordinário — quase 8% ao ano, com base no


PIB-PPC per capita —, e a taxa se manteve acima de 2% no Brasil e no Peru. No
México, o crescimento ficou abaixo de 1% em meio a tempos turbulentos, mas
nas outras economias a taxa se manteve na faixa de 1-2%.
Entre 1928 e 1945, foram muito poucas as economias européias em que o
PIB-PPC per capita cresceu mais de 1% ao ano: a maioria dos países neutros na
Segunda Guerra Mundial, o Reino Unido, a Noruega e a Finlândia. A Suíça foi
o destaque, com a taxa de 2,5%. Em muitas economias européias e na maior parte
da Ásia, a taxa caiu consideravelmente. Entre as economias de “colonização”
recente, o desempenho dos Estados Unidos foi espetacular, apesar da depres-
são, com o PIB-PPC per capita crescendo 3,5% ao ano. O Canadá e a Nova
Zelândia chegaram perto dos 2%, enquanto a Austrália ficou um pouco para trás.
Na América Latina, somente na Venezuela o PIB-PPC per capita cresceu acima
de 2% ao ano. Na maioria das outras grandes economias, cresceu cerca de 1%,
enquanto na Argentina e no Uruguai, assim como na Costa Rica, ficou estagna-
do ou até mesmo caiu ligeiramente.
Entre 1945 e 1960, as altas taxas de crescimento na Europa refletiram em
parte o fato de que, em 1945, os níveis do PIB-PPC per capita em muitas eco-
nomias ainda estava abaixo do pico do final dos anos 20 ou início dos 30. Na
Bélgica, na França, Alemanha, na Itália e nos Países Baixos, esse nível só foi re-
cuperado no final dos anos 40 ou até mesmo no início dos 50. Na Espanha, o
mesmo só ocorreu em 1955. O Reino Unido constituiu exceção, uma vez que o
PIB-PPC per capita não havia caído durante a guerra. Sua taxa de crescimento
pós-guerra, muito mais baixa, foi em parte reflexo desse fato. A recuperação foi
mais lenta na Ásia, à exceção do Japão, já que em muitas economias o pico pré-
1930 só foi alcançado no início da década de 1960.
O crescimento entre 1945 e 1960 nas economias de “colonização recente” foi
muito mais lento do que na Europa — e até mesmo negativo nos Estados Uni-
dos — devido a seu desempenho muito melhor em 1928-45. Em 1945-60, as
economias latino-americanas já se encontravam confortavelmente acima de seus
níveis de pico pré-depressão, e houve crescimento substancial na Venezuela, no
Brasil e na Costa Rica — acima de 3% —, bem como crescimento razoável de
1-2% em outras economias.
Depois de 1960, tornou-se claro que a economia mundial iniciara uma fase
de crescimento significativamente mais rápido do em qualquer período do pas-
sado. Em contraste com o bom desempenho concentrado nos países de “colo-
nização recente” e em algumas economias do norte da Europa, como na Amé-
rica Latina em períodos específicos, o crescimento afetou muitas partes da
economia mundial e de forma mais sustentada. As taxas de crescimento nos
países de colonização recente se mantiveram no geral em torno de 2%, mas oca-
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 191

TABELA 5.3. Economias selecionadas: PIB-PPC per capita, taxas médias de crescimento
anual, 1945-2001*

Popula- Ano em que o PIB-PPC per capita, taxas médias


ção em nível de PIB-PPC de crescimento anual
milhões, de 1928 ou 1929
2001 tornou a ser 1945- 1960- 1970- 1980- 1990-
alcançado 1960 1970 1980 1990 2001
Europa
Áustria 8,2 1939 9,3 4,1 3,5 2,1 1,6
Bélgica 10,3 1939, 1949 3,2 4,3 3,1 1,7 1,8
Dinamarca 5,4 1946 3,8 3,7 1,8 1,9 2,1
Finlândia 5,2 1934 4,0 4,4 3,1 2,7 1,7
França 59,7 1939, 1949 7,4 4,5 2,6 1,8 1,4
Alemanha 82,3 1935, 1951 3,6 3,5 2,7 1,2 1,5
Grécia 10,6 1931, 1940 8,4 7,0 3,7 1,1 2,1
Irlanda 3,9 1936** 2,4 3,8 3,3 3,3 6,3
Itália 57,8 1935, 1948 7,8 5,1 3,1 2,2 1,4
Holanda 16,0 1949 7,8 3,7 2,1 1,6 2,1
Noruega 4,5 1934, 1945*** 4,0 3,4 4,2 2,0 2,6
Espanha 40,1 1955 2,6 7,5 3,8 2,7 2,4
Suécia 8,9 1934*** 3,0 3,9 1,6 1,7 1,4
Suíça 7,3 1938, 1945 3,2 3,1 1,1 1,4 0,3
Portugal 10,2 1933, 1941@ 3,3 6,4 3,9 3,0 2,5
Turquia 66,5 1933, 1946** 4,5 3,2 2,7 3,1 1,2
Reino Unido 59,7 1934 1,4 2,2 1,8 2,4 1,9
Economias de “colonização recente”
Austrália 19,4 1937@@ 1,6 3,2 1,8 1,7 2,3
Canadá 31,6 1937 1,4 3,2 3,0 1,6 1,5
Nova Zelândia 3,9 1936 2,3 1,4 1,0 1,2 1,3
Estados Unidos 285,0 1940 -0,2 2,9 2,0 2,2 1,7
Ásia
China 1275,4 1954 2,5 1,5 3,1 5,7 6,2
Hong Kong 7,2 n.d. 2,8 6,2 6,3 5,3 1,8
Índia 1023,6 1960 0,8 1,4 0,8 3,4 3,7
Indonésia 214,3 1938, 1970 1,2 1,6 4,6 3,0 2,4
Japão 126,9 1933, 1951 7,5 9,3 3,3 3,4 0,9
Malásia 47,6 1964 2,2 3,1 5,8 3,4 3,8
Filipinas 22,2 1932, 1961 4,0 1,8 3,0 -0,7 0,7
Cingapura 81,4 n.d. 1,1 6,2 7,4 5,0 3,2

Continua
192 Comércio Exterior

TABELA 5.3. Economias selecionadas: PIB-PPC per capita, taxas médias de crescimento
anual, 1945-2001* (cont.)

Popula- Ano em que o PIB-PPC per capita, taxas médias


ção em nível de PIB-PPC de crescimento anual
milhões, de 1928 ou 1929
2001 tornou a ser 1945- 1960- 1970- 1980- 1990-
alcançado 1960 1970 1980 1990 2001
Ásia
Coréia do Sul 4,3 1933, 1957@ 4,0 5,9 7,7 7,8 4,9
Taiwan 22,3 1935, 1955 4,8 7,2 7,0 5,4 4,6
Tailândia 63,0 n.d. 1,9 4,6 4,2 6,1 3,0
América Latina
Argentina 37,9 1944 1,6 2,8 1,2 -2,4 2,2
Brasil 177,8 1936 3,5 2,7 5,5 -0,5 1,1
Chile 15,3 1943 1,2 2,1 0,8 1,1 4,1
Colômbia 40,3 1933 1,8 2,2 3,3 1,3 0,5
Costa Rica 3,8 1937@@ 3,5 3,3 2,7 -0,3 2,3
Peru 101,9 1934 2,8 2,3 1,0 -3,5 1,9
México 27,5 1939 2,6 3,2 3,8 -0,3 1,3
Uruguai 3,4 1946*** 1,9 0,4 2,4 -0,2 1,4
Venezuela 23,9 1936*** 4,3 1,0 -0,5 -2,0 0,2

* Taxas de crescimento de 2% e superiores em negrito. N.D. significa não-disponível.


** Pico em 1926.
*** Pico em 1930.
@
Pico em 1927.
@@
Pico em 1931.
Fonte: Dados de Maddison (2003).

sionalmente ultrapassaram 3% ao ano, com desempenho sustentado extraordi-


nário da economia norte-americana.
O PIB-PPC per capita da Europa ocidental cresceu a taxas de mais de 3% ou
4% — especialmente até 1980 —, com desempenhos particularmente bons da
Itália, das economias ibéricas e da Grécia. Após 1980, as taxas de crescimento
caíram abaixo de 2% em quase todos os países europeus, exceto Áustria, Finlân-
dia, Irlanda, Noruega (rica em petróleo), Portugal e Espanha. A história de su-
cesso espetacular dos anos 90 é a Irlanda, onde o PIB-PPC per capita cresceu 6,3%
ao ano. O desempenho da Turquia em 1945-90 também foi bastante bom, em-
bora tenha recebido menos atenção na literatura .
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 193

Depois de 1960, os níveis do PIB-PPC per capita em quase toda a Ásia cres-
ceram em taxas muito mais altas do que em qualquer outro lugar do mundo. O
crescimento do PIB-PPC per capita foi particularmente acelerado no Japão du-
rante a década de 1960 — 9,2% ao ano —, caindo para pouco acima de 3% nos
anos 70 e 80. Em Hong Kong, Coréia, Cingapura e Taiwan, a taxa foi de 5-8%
ao ano entre 60 e 1990, e em seguida caiu para a faixa de 3-5% durante os anos
90, com exceção de Hong Kong, onde caiu ainda mais. O desempenho da
Malásia e da Tailândia ficou no geral 1-2 pontos percentuais abaixo desse de-
sempenho em 1960-90, o mesmo ocorrendo ao longo dos anos 90. A taxa de
crescimento anual do PIB-PPC per capita da China aumentou de 3,1% durante
os anos 70 para 6,6% durante os anos 90. A Índia cresceu muito pouco até 80,
e então – deixando de ser uma economia outsider na Ásia – passou a uma taxa
de mais de 3% ao ano. Na Ásia, mesmo durante os anos 1990, apenas no Japão
e nas Filipinas o PIB-PPC per capita cresceu menos de 1%.
O contraste com a América Latina é gritante. Durante os anos 60, quase to-
das as economias latino-americanas aumentaram seus PIB-PPC per capita a taxas
na faixa de 2-3% ao ano, em contraste com a faixa de 3-9% na Ásia. Apenas as
grandes economias mais atrasadas — China, Índia e Indonésia — ficaram para
trás, com taxas na faixa de 1-2%. Durante os anos 70, o Brasil se aproximou do
desempenho asiático, com o PIB-PPC per capita crescendo 5,5% ao ano, e diversas
outras economias latino-americanas tiveram desempenhos na faixa de 2,4-3,8%
— ainda que outras tenham ido consideravelmente menos bem, como Argenti-
na, Chile, Peru e Venezuela. A década de 1980 foi desastrosa para a América La-
tina, com queda do PIB-PPC per capita na maioria das economias, enquanto nos
anos 1990 os únicos casos em que o crescimento do PIB-PPC per capita ultrapas-
sou os 2% foram Argentina, Chile e Costa Rica. Dadas as distorções macroeco-
nômicas que acompanharam o crescimento argentino, é duvidoso se esse caso
específico pode ser usado como exemplo. Um dos aspectos mais atraentes da
história de sucesso chilena após meados da década de 1980 é que a alta taxa de
crescimento foi acompanhada por políticas macroeconômicas bastante virtuosas,
com ênfase em disciplinas fiscais e evitando desalinhamentos da taxa de câm-
bio. Isso representou um contraste nítido com algumas das histórias de sucesso
anteriores na América Latina.

3. Paradigmas de crescimento econômico: políticas


industriais e seus resultados
Com base nas evidências apresentadas na Seção 2, fica claro que a maioria dos
exemplos de crescimento rápido e sustentado está na Ásia, com a China — in-
cluindo Hong Kong — ocupando posição proeminente. A novidade é que a Índia
194 Comércio Exterior

tem tido um desempenho extremamente favorável nos últimos vinte anos, e cons-
titui outra experiência que deve ser levada em conta. Na Europa, há o já men-
cionado caso da Irlanda, cujo PIB-PPC per capita cresceu 6,2% ao ano em
1990-2001. A Finlândia é outro caso de sucesso, embora seu ritmo de crescimen-
to tenha diminuído durante os anos 90. Talvez o papel central das empresas de
alta tecnologia explique por que a experiência finlandesa é citada com tanta fre-
qüência. Apesar de as taxas de crescimento anual terem declinado recentemen-
te em Portugal e na Espanha, seu desempenho a partir de 1960 foi excelente.
De 1960 em diante, Grécia, Irlanda, Portugal e Espanha expandiram seu PIB-
PPC per capita de quatro a cinco vezes, comparado a um crescimento de seis a
treze vezes nas economias asiáticas mais bem-sucedidas. Na América Latina, o
Brasil, a economia mais bem-sucedida no período 1960-2001, multiplicou por
2,4 seu PIB-PPC per capita, comparado a 2,6 na Índia, a menos bem-sucedida
das economias asiáticas para as quais existem informações de longo prazo. Por
fim, o caso do Chile se apresenta como paradigma, pelo seu desempenho mui-
to bom durante a década de 1990.
A busca por paradigmas de experiências de crescimento deve levar em con-
ta muitas especificidades, tanto das economias escolhidas como exemplos de
crescimento rápido quanto daquelas em busca de lições que possam servir para
formular políticas mais bem-sucedidas. Entre essas especificidades, as mais re-
levantes talvez sejam: tamanho da população e área, localização em relação aos
principais mercados, condições de acesso preferencial a esses mercados, fatores
“culturais” (língua, tamanho da diáspora), dotações de fatores, taxa de poupan-
ça, entre outros. A Tabela 5.4 apresenta taxonomia, baseada no tamanho de po-
pulações, das economias que representam paradigmas de crescimento, bem como
de economias em busca de lições para acelerar o seu crescimento.
É sempre possível argumentar que China e Índia representam categoria à
parte, já que seu tamanho não tem equivalente na América Latina. No entanto,
a discussão dos problemas enfrentados por Brasil e México, as duas grandes eco-
nomias da região, ambas com histórico de crescimento bastante medíocre nos
últimos 25 anos, pode se beneficiar de alguma forma das experiências de su-
cesso da China e, talvez ainda mais, da Índia.

Economias asiáticas
Existem alguns fatos estilizados, comuns a todas as economias asiáticas bem-
sucedidas. A formação bruta de capital fixo (FBCF) em geral é ou foi bastante
alta, ou pelo menos cresceu entre a década de 1960 e a de 1980. Durante os
anos 60, somente na China e na Coréia a FBCF era superior a 20% do PIB
(média decenal). Nos anos 70 e 80, ultrapassou 40% em Cingapura e 30-35%
na China. Na Coréia, em Hong Kong e na Tailândia permaneceu na faixa de
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 195

TABELA 5.4. População dos paradigmas de crescimento e seus seguidores, 2003


(milhões)

Seguidores Paradigmas
Muito grandes: Muito grandes:
Brasil 177 China 1288
México 102 Índia 1064
Grandes: Grandes:
Colômbia 44 Coréia 48
Argentina 38 Espanha 41
Tailândia 62
Intermediários: Intermediários:
Equador, Guatemala, 10-26 Chile, Malásia, Portugal 16-25
Venezuela, Peru
Pequenos: Pequenos:
Bolívia, Honduras e Uruguai 3-10 Costa Rica, Hong Kong, 4-7
Finlândia, Irlanda e Cingapura

Fonte: World Bank Indicators.

25-27%, e entre 22-23% na Indonésia e na Malásia. Em todas essas últimas eco-


nomias, a FBCF oscilou entre 28-30% ao longo da década de 1980. A Índia era
a economia com menor nível de FBCF, mas mesmo assim a média cresceu de
18,7% nos anos 70 para 22% nos anos 80. Em 1990-2003, permaneceu alta na
China (39%), em torno de 29% na maioria das outras economias — Coréia,
Malásia, Tailândia, Cingapura e Hong Kong —, e mais baixa na Índia e na
Indonésia (23,1%). Em muitas economias, porém, houve queda pronunciada
nesses níveis após o final dos anos 90: para pouco mais de 20% na Tailândia,
em Cingapura, Malásia e Hong Kong, e para 17% na Indonésia. Em contraste,
a FBCF na América Latina no início dos anos 2000 não se mostrou notavelmente
superior a seu nível do início dos anos 60, oscilando em torno de 21%, depois
de um pico de 26% em meados dos anos 60, caindo para 17% em meio à crise
de meados dos anos 80. O crescimento nas economias asiáticas com bom desem-
penho resultou também de altas taxas de crescimento da produtividade total dos
fatores, que por sua vez dependia da abertura e/ou do peso das exportações de
manufaturados nas exportações totais.5
Todas essas economias expandiram substancialmente a participação de suas
exportações no PIB desde os anos 60. Mesmo as economias mais retardatá-
rias, como o Vietnã, já atingiram taxa de participação das exportações no PIB
196 Comércio Exterior

de 56%. Contudo, somente em Hong Kong e em Cingapura essa proporção al-


cançou valores extremamente altos (141% e 116%, respectivamente). Na Améri-
ca Latina, a média é de 21%, em comparação a meros 9% em 1970. Muitas eco-
nomias asiáticas multiplicaram sua participação nas exportações mundiais por
três ou quatro desde 1970 — tanto quanto algumas das mais bem-sucedidas eco-
nomias européias —, mas a Coréia, a história de maior sucesso da Ásia, multi-
plicou-a por oito. Em média, a participação da América Latina nas exportações
mundiais diminuiu de 6% em 1960 para menos de 4% durante a década de 1990.
Em 2002, essa taxa era de 5%.
Na Ásia, as participações do IDE no PIB têm sido muito altas — na faixa de
10% — apenas em Hong Kong e Cingapura, e em menor grau na Malásia no
início dos anos 90. Ela não passou de 3-5% nas outras economias. Na América
Latina, essa participação esteve tradicionalmente em torno de 1%, até começar
a crescer em 1993 e chegar a um pico de 5% em 1999, na esteira de considerá-
veis programas de privatização de ativos públicos. No início da década de 2000,
essa taxa era de 3%. A participação dos manufaturados no total de exportações
das economias asiáticas paradigmáticas é superior a 80% na maioria dos casos.
Mesmo as exceções aumentaram rapidamente suas participações durante os úl-
timos trinta anos: na Índia, cresceu de 52% em 1970 para 75%, na Tailândia (rica
em recursos naturais) de 5% para 74%, e na Indonésia de 1% para 56%. Para a
América Latina, essa participação está em torno de 48%. A despesa com pesquisa
e desenvolvimento era e é relativamente alta — cerca de 3% do PIB — apenas
na Coréia. Na América Latina, atinge níveis próximos a 1% só em poucas eco-
nomias, como o Brasil e o Chile.
O papel da diáspora chinesa foi crucial para o sucesso generalizado das his-
tórias de crescimento na maioria das economias asiáticas e também na indiana,
pelo menos no caso especial de tecnologia de informação. Hong Kong,
Cingapura e Índia, além disso, têm a vantagem de fazer parte do mundo de lín-
gua inglesa.
As economias asiáticas lançaram mão de uma profusão de instrumentos de
política industrial.6 Alguns desses instrumentos hoje são proibidos por discipli-
nas multilaterais mais estritas ou tiveram seu uso dificultado à medida que a
liberalização comercial global ganhou terreno. Esses instrumentos incluíram cré-
ditos subsidiados dirigidos a exportadores, alta proteção de mercados domésti-
cos e incentivos fiscais ao IDE condicionado ao desempenho de exportações. Um
aspecto importante da história de sucesso da Ásia foi a abertura à tecnologia
estrangeira em seus vários aspectos, conjugada ao desenvolvimento de capa-
citação tecnológica doméstica: importação de bens de capital, atração de IDE
orientado para a exportação (na maioria das histórias de sucesso); políticas
tecnológicas agressivas em relação a licenciamentos e transferência de tecnologia
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 197

não-proprietária, aumentando a capacidade de absorção de mão-de-obra quali-


ficada que retornava ao país de origem.
O exemplo coreano é de grande interesse, visto que o governo desempenhou
papel importante na seleção dos setores que seriam alvo de suas políticas, e tam-
bém porque a Coréia decolou em termos de crescimento rápido e sustentado ao
mesmo tempo que o Brasil, constantemente citado como seu contraponto na
América Latina, praticamente parou de crescer após 1980. As políticas industriais
coreanas evoluíram com o tempo.7 No início do período pós-guerra coreano,
houve apoio financeiro significativo dos Estados Unidos e acesso facilitado ao
mercado norte-americano, mas o desempenho de crescimento foi medíocre. No
início dos anos 60, a ênfase foi reorientada para políticas outward-looking. Foi,
também, possível utilizar subsídios à exportação sem enfrentar restrições mul-
tilaterais. As políticas enfatizavam a concentração industrial; subsídios cruzados
eram permitidos, bem como subsídios condicionados ao desempenho de expor-
tação; e existiam importantes restrições ao IDE e às importações. A Coréia lan-
çou mão de subsídios dirigidos a setores selecionados que incluíam subsídios ao
crédito, subsídios de comércio exterior relacionados às taxas de câmbio, subsí-
dios fiscais, subsídios a insumos e tratamento administrativo preferencial. Era
como se o setor produtivo tivesse sido segmentado em duas partes: uma, vol-
tada para o mercado doméstico, sob o guarda-chuva de um regime comercial se-
letivo e protecionista; a outra, dirigida às exportações, beneficiava-se de regime
comercial liberal, com acesso a insumos e bens de capital a preços mundiais.
Durante os anos 70, a ênfase passou a ser nas indústrias pesadas e químicas,
e houve maior preocupação com ciência e tecnologia e com investimento em
capital humano. A desaceleração da expansão das exportações8 está longe de
justificar interpretação de que tenha havido qualquer falta de continuidade im-
portante em relação aos anos 60. Houve apenas ajustes relativamente menores
do modelo de crescimento rápido com estímulo às exportações e proteção alta.
Importante liberalização comercial foi implementada depois das dificuldades
macroeconômicas do início dos anos 80 e completada no início da década de
1990.
Em comparação, o Brasil não teve sucesso em sua tentativa de enfrentar a ace-
leração da inflação e a crise de balanço de pagamentos após o final dos anos 70,
que se desdobraram em crises macroeconômicas recorrentes entre 1980 e 2002.
O ritmo de crescimento foi muito decepcionante após 1980, não sendo pos-
sível reencontrar a trajetória de crescimento rápido e sustentado, como havia
sido o caso entre o início dos anos 40 e 80. O PIB per capita cresceu apenas
0,5% ao ano, em média, durante o último quarto de século desde 1980.9 A
maior parte das políticas microeconômicas usadas na Coréia, descritas no pa-
rágrafo anterior, foi também adotada, principalmente os subsídios à exportação,
198 Comércio Exterior

muito importantes durante os anos 70 e 80. A participação dos manufaturados


nas exportações brasileiras totais aumentou de 3% no início dos anos 60 para
55-60% no início dos 80, e desde então tem se mostrado estável. A participação
do Brasil nas exportações mundiais do período aumentou apenas de 0,67% para
0,89%, em parte refletindo a importância das exportações de não-manufatura-
dos, mas também o sucesso muito menor em estimular outras exportações. To-
davia, as políticas não resultaram no surgimento de muitos exportadores com-
petitivos. A indústria automotiva, de propriedade estrangeira, foi beneficiada por
nova onda de subsídios após 1995, em acentuado contraste com a experiência
asiática de promover a retirada dos subsídios depois da decolagem de exporta-
dores competitivos. A tendência das políticas industriais brasileiras foi envolver
subsídios mais ou menos permanentes, em contraste com o caso coreano. É di-
fícil ver a política de subsídios às exportações no Brasil como uma história de
sucesso, dado o caráter permanente de muitos subsídios, a persistência de tari-
fas de importação altas e o medíocre crescimento da economia.10 Há contrastes
importantes entre Brasil e Coréia em relação a variáveis relacionadas ao conhe-
cimento, como a educação da força de trabalho e despesas com pesquisa e de-
senvolvimento que podem explicar o contraste entre seus desempenhos econô-
micos no último quarto de século.
A história chinesa de sucesso baseou-se em aspectos institucionais e políticos
diferentes, mesmo que muitas das políticas industriais tenham sido semelhan-
tes às adotadas em outras economias asiáticas.11 A economia chinesa é segmen-
tada em dois setores. O primeiro é de processamento de exportações, calcado
na experiência de zonas especiais de processamento de exportações, no qual o
IDE responde por 55% dos investimentos. Sua participação nas exportações su-
biu para 60% do total em 2003, em comparação com meros 20% em meados dos
anos 80. O segundo é o setor doméstico, que não teve acesso a preços mundiais
de insumos e foi intensamente protegido. Somente na década de 2000 as tari-
fas médias não-ponderadas atingiram 12%, e as barreiras não-tarifárias estão sendo
eliminadas. A economia foi capaz de acomodar transferência maciça de mão-de-
obra dos setores mais tradicionais para o setor mais dinâmico de processamento
de exportações, em versão melhorada de evoluções semelhantes no passado em
outras economias, que também estão na raiz da experiências de aceleração das
taxas de crescimento, como, por exemplo, na própria CE.
O pacote de políticas é conhecido. Setores “estratégicos” — como programas
de computador, circuitos integrados e automóveis — receberam tratamento prio-
ritário. Políticas macroeconômicas relativamente prudentes foram implementadas,
com carga fiscal muito baixa. Agressivas políticas industriais verticais basearam-
se em instrumentos conhecidos, como crédito barato, estímulos fiscais ou exi-
gências relacionadas ao desempenho de exportações e ao conteúdo local de in-
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 199

sumos. Alinhadas à experiência de outras economias asiáticas, as políticas chi-


nesas estão se tornando cada vez mais horizontais, à medida que as restrições in-
ternacionais ficam mais estritas. É bem provável que a China tenha de enfren-
tar, no futuro, problemas criados pela acumulação de créditos duvidosos por seus
vulneráveis bancos estatais e pela falta de um sistema previdenciário abrangente
e confiável, mas é pouco provável que esses problemas afetem o processo de rá-
pida convergência aos níveis de PIB per capita das economias desenvolvidas.
O sucesso da China traz à tona a questão dos vínculos entre crescimento e
inovação. O Banco Mundial organizou grande base global de dados sobre a eco-
nomia do conhecimento.12 Essa base de dados foi utilizada13 para avaliar por
meio de estudo de cross section os vínculos entre crescimento econômico e longa
lista de variáveis. Chegou-se à conclusão de que é exercido papel importante na
determinação do desempenho de crescimento pelo estoque de capital humano
(medido em anos de escolaridade, levando em conta variações qualitativas), ino-
vação doméstica e adaptação tecnológica (medida em número de patentes nor-
malizado pela população) e tecnologia da informação e comunicação (medida
em número de telefones normalizado pela população). O impacto da inovação
doméstica e da adaptação tecnológica é particularmente poderoso: o aumen-
to de 1% no número de patentes está associado ao aumento de 0,19% na taxa
anual de crescimento econômico.
Por outro lado, os vínculos entre as variações do índice geral de inovação
desde 1990 — o Índice de Economia do Conhecimento (IED) — e a taxa de cres-
cimento do PIB-PPC per capita em 1990-2001 para a amostra de paradigmas e
seus seguidores latino-americanos são bastante fracos. O IED é formado por va-
riáveis relativas ao regime de incentivo econômico, inovação, educação e infra-
estrutura de informação. A China é a grande exceção, apresentando aumento
importante do IED associado à alta taxa de crescimento do PIB-PPC per capita.
Entretanto, existem comportamentos desviantes em economias que crescem
substancialmente sem aumento do IED, como a Irlanda, assim como naquelas
com forte crescimento no IED e desempenho de crescimento estagnado, como
o Brasil. É razoável conceber a evolução temporal do IED como caracterizada
por processo de exaustão, à medida que as economias tendem a amadurecer. E,
no caso brasileiro, a suspeita é que, além dos problemas possíveis relacionados
à ausência de correção de qualidade em alguns índices — por exemplo, anos de
escolaridade —, os desequilíbrios macroeconômicos do passado tenham mais do
que compensado a melhora do IED.

Índia
A melhora do desempenho de crescimento da Índia desde o início da década
de 1980 surpreendeu muitos analistas. As taxas de crescimento do PIB-PPC per
200 Comércio Exterior

capita só foram superadas pelas da China e de poucas outras economias asiáti-


cas, em especial Coréia do Sul e Taiwan (Tabela 5.3). Não houve nenhum aumen-
to espetacular da formação de capital fixo entre os anos 70-80 e a década de
1990: de 18,3% do PIB para 22-23%. Houve, porém, uma queda significativa na
relação capital-produto marginal, de cerca de 6 durante os anos 70 para a faixa
de 3,6-4,4 a partir dos anos 90.14
Na verdade, a contribuição da produtividade dos fatores para o crescimen-
to indiano de 1980-99 é mais alta do que na maioria do resto da Ásia. A que
políticas se deve esse fato? Já foram descartadas explicações usadas com fre-
qüência, como ambiente externo favorável, aumento da demanda, liberalização
externa, revolução verde, liberalização interna e investimento público. Foi suge-
rido que, no início dos anos 80, houve “mudança de atitude” do governo nacio-
nal em relação ao setor privado. Isso se refletiu em melhor desempenho de cres-
cimento dos estados aliados ao governo nacional. Nos estados onde o peso da
manufatura formal era maior, as taxas de crescimento foram maiores. O cresci-
mento ocorreu onde havia sido feito investimento prévio. As reformas dos anos
80 beneficiaram as empresas, e não o mercado, “no sentido importante de que
serviram para aumentar os lucros das empresas existentes, sem ameaçá-las com
real competição, uma vez que em sua maioria as barreiras externas perduravam”.15
Reformas pró-mercado foram adotadas nos anos 90 em resposta à crise de ba-
lanço de pagamentos de 1991.
Também não há muito o que se aprender com a experiência indiana da dé-
cada de 1990 em termos de políticas industriais específicas. As reformas pró-
mercado após 1991 parecem modestas pelos padrões latino-americanos. A con-
tinuidade das políticas macroeconômicas indianas, por sua vez, contrasta com
a experiência da maioria das economias latino-americanas. Exemplo notável de
sucesso setorial na experiência indiana recente são as indústrias relacionadas à
tecnologia da informação (TI) e aos serviços. A Índia tem, como principais vanta-
gens, disponibilidade de força de trabalho de baixo custo que fala inglês e uma
diáspora de mão-de-obra qualificada em TI importante para garantir a entrada
de tecnologias atualizadas, que pode ser atraída por empresas domésticas, espe-
cialmente quando as economias desenvolvidas enfrentam recessões. Contudo, o
setor de TI como um todo (ou seja, incluindo manufatura e serviços de hard-
ware e software) respondia em 2000-01 por menos de 3% do PIB. Com estima-
tivas razoáveis quanto ao crescimento futuro, essa participação poderá ter che-
gado ao nível norte-americano de 8% do PIB em 2006-07. As exportações
relacionadas à TI cresceram drasticamente, e desde 1998-99 têm sido mais im-
portantes do que as vendas domésticas. Há muita controvérsia na Índia quanto
ao impacto do setor de TI, de rápido crescimento, sobre o restante da econo-
mia, com alguma vantagem para os que defendem que sua influência favorável
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 201

sobre o resto da economia compensaria confortavelmente suas conseqüências


desfavoráveis como, por exemplo, a perda de empregos no setor bancário.16
As políticas industriais da Ásia tiveram a vantagem de ser implementadas re-
lativamente cedo. Devido às regras multilaterais atuais mais estritas, é difícil con-
siderar tais histórias de sucesso como base confiável para a extração de lições
para a América Latina. De alguma forma, porém, muitas economias asiáticas con-
trolaram não apenas a “tecnologia” de tornar sustentável o crescimento ao ve-
lho estilo, com base em subsídios. Também tiveram sucesso na implementação
de programas de retirada gradativa de subsídios e outros incentivos que foram
essenciais para viabilizar estágios posteriores de seu modelo de crescimento.

Espanha e Portugal
As duas economias ibéricas tiveram histórico de crescimento notável, especial-
mente nos 25 anos após o final da Segunda Guerra Mundial, mas também a par-
tir de 1970. Isso esteve relacionado, em parte, ao alto nível de investimento nas
duas economias. No caso de Portugal, a emigração provavelmente contribuiu
para melhorar significativamente o desempenho da economia. Ao final da dé-
cada de 1970, a FBCF representava, nos dois casos, algo como 30% do PIB. Re-
centemente, sua queda foi apenas modesta: em Portugal ainda representa 27-28%,
e na Espanha, 25%. Tanto a Espanha quanto Portugal, é claro, se beneficiaram
das oportunidades abertas por uma Europa integrada. Isso precedeu sua admissão
formal à Comunidade Européia (CE) na década de 1980, uma vez que acordos
de livre comércio haviam sido assinados com a então Comunidade Econômica
Européia (CEE) e com a Associação Européia de Livre Comércio (AELC) durante
os anos 60 e 70. Em 1960, as duas economias eram bastante fechadas: a parti-
cipação das exportações no PIB espanhol era de apenas 8%, comparada a 15%
em Portugal (e à média mundial de 12%). A Espanha começou a abandonar seu
modelo autárquico no final dos anos 50, durante as negociações de entrada na
OCDE, cortando as tarifas de importação que, em 1980, haviam baixado para
6-8%. No início da década de 2000, a participação das exportações no PIB ha-
via crescido, em ambos os casos, para perto de 30%. Na verdade, a partir de
1960, o desempenho das exportações espanholas foi semelhante ao das irlande-
sas, já que sua participação no mercado mundial aumentou de 0,63% para 2,28%.
No entanto, como a evolução da participação espanhola foi monotônica, se es-
colhermos meados dos anos 70 como origem, o desempenho recente das expor-
tações da Irlanda foi muito melhor, já que a Irlanda perdeu participação nas
exportações mundiais até meados dos anos 70.
Houve também, em relação à maioria do resto da Europa, convergência ibé-
rica em termos da composição das exportações, pois a participação dos manu-
faturados no total das exportações aumentou para 78% na Espanha e para 87%
202 Comércio Exterior

em Portugal. Este último pagou o preço de ter sido importante exportador de


têxteis e vestuário durante os anos 60, o que fez com que sua participação nas
exportações mundiais crescesse mais modestamente, de 0,29% em 1960 para
0,55% em 1990. Essa porcentagem caiu para 0,45% no início da década de 2000,
já que as exportações estagnaram.
No passado, as políticas industriais ibéricas foram calcadas em pacotes bas-
tante discricionários de incentivos fiscais e não-fiscais. Na Espanha, esses incen-
tivos incluíram investimento em determinadas regiões, em “indústrias de inte-
resse especial” (via cessão de terrenos, transferências a fundo perdido para
investimento e acesso preferencial ao crédito oficial) e na reestruturação das in-
dústrias existentes. Um complexo sistema de vantagens e renúncias fiscais afe-
tou investimentos regionais e setoriais relacionados a ativos fixos, publicidade,
marketing, e pesquisa e desenvolvimento. De modo geral, consistia em crédito
fiscal de 10%, limitado a 20-30% do imposto devido. Os incentivos ao investi-
mento na Portugal pré-1980 também eram extremamente discricionários. Sub-
sídios a investimento eram distribuídos segundo complexo sistema de pontos,
com base em critérios que incluíam conteúdo doméstico, geração de empregos,
metas de substituição de importações, setor e região afetada. Os subsídios à ex-
portação, na forma de reembolso dos impostos domésticos pagos, foram muito
usados nas duas economias no passado, mas descontinuados.17
O contraste entre Espanha e Portugal e outras economias igualmente bem-
sucedidas no norte da Europa, como Irlanda e Finlândia, está no papel desem-
penhado pela tecnologia. Na Irlanda, pelo menos desde o final da década de
1980, a participação das exportações de alta tecnologia nas exportações totais
flutuou entre 40-50%, enquanto nas economias ibéricas jamais ultrapassou 8%,
e na Finlândia, caso intermediário, cresceu regularmente de níveis semelhantes
aos de Espanha e Portugal ao final da década de 1980 para participações típi-
cas de 25% em anos recentes. O papel do IDE também foi muito mais impor-
tante na Irlanda do que nas economias ibéricas, onde apenas recentemente a
proporção IDE-PIB alcançou porcentagens maiores do que 5% em anos de pico,
em contraste com porcentagens irlandesas acima de 9% em todos os anos des-
de 1998 e acima de 20% em alguns anos. A experiência finlandesa é mais pró-
xima das de Espanha e Portugal, apesar de picos próximos de 10% em alguns
anos recentes. O bom desempenho de crescimento finlandês, apesar da taxa
IDE-PIB relativamente baixa e da baixa participação de exportações de alta
tecnologia, parece estar relacionado ao nível dos gastos com pesquisa e desen-
volvimento em relação ao PIB, muito mais alto do que nas três outras economias.
Dados sobre pesquisadores e técnicos ocupados em atividades de pesquisa e de-
senvolvimento por milhão de pessoas na população confirmam essa particula-
ridade da economia finlandesa.
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 203

Irlanda
Análises recentes destacaram a importância da Irlanda como história de suces-
so de crescimento, com base no aumento pronunciado da participação do país
no total mundial de exportações e no espetacular aumento recente do PIB per
capita.18 Um bom desempenho sustentado após a Segunda Guerra Mundial, es-
pecialmente após 1960, quando o PIB-PPC per capita cresceu mais de 3% ao ano,
culminou na taxa média anual de mais de 6% após 1990. Alguns aspectos do
“milagre” irlandês, porém, o tornam bastante peculiar e de difícil reprodução.
A Irlanda já era uma economia bastante aberta em 1960, com participação das
exportações no PIB de 30%, comparada a, por exemplo, 8% na Espanha. No
início dos anos 60, dois terços do total de exportações eram alimentos, em con-
traste com a participação atual de 90% de manufaturados. Em 1960, a economia
britânica absorvia 75% do total das exportações irlandesas, comparados a 18%
em 2003. A União Européia (EU), incluindo o Reino Unido, compra hoje 61%
das exportações irlandesas. A formação bruta de capital fixo caiu de quase 30%
do PIB nos anos 80 para a faixa de 23-24% no início da década de 2000.
Há mais especificidades no caso irlandês. O Acordo de Livre Comércio
Anglo-Irlandês de 1965 e a entrada na CE em 1973 desempenharam papéis
importantes na abertura de mercados para a Irlanda. O apoio financeiro da UE
aumentou para quase 6% do PIB irlandês em 1979, permaneceu acima de 3,5%
até 1997 e continuou a decrescer. Em 2003, a Irlanda ainda recebia de Bruxe-
las quase 400 euros por habitante. Existe significativa diáspora irlandesa no Rei-
no Unido e nos Estados Unidos. A Irlanda foi também a única economia de
língua inglesa de baixa renda a tornar-se membro da CE. Não é fácil encon-
trar, digamos, economia centro-americana que pudesse ocupar posição seme-
lhante em relação aos Estados Unidos. A economia irlandesa é pequena: com
uma população em torno dos quatro milhões, apesar de seu excelente desem-
penho recente de crescimento, o PIB-PPC total ainda é, por exemplo, 20%
inferior ao PIB português.
Na base do milagre irlandês está o grande sucesso de sua política macroe-
conômica. As evidências citadas com mais freqüência são a drástica queda da
participação da dívida no PIB, de taxas superiores a 112% no início dos anos
80 para pouco mais de 90% em 1990-94, depois caindo de forma monotônica
até atingir 32% em 2003, uma vez que o nível da dívida permaneceu estável e o
crescimento do PIB foi muito significativo.19 Uma sucessão de pactos salariais
promoveu profunda reforma no mercado de trabalho irlandês. A ação mais im-
portante do período inicial foi um pacto salarial nacional de três anos, o Pro-
grama de Recuperação Nacional (Programme for National Recovery). Apoiado por
patronato, sindicatos e governo, o pacto limitou o aumento salarial anual a 2,5%
204 Comércio Exterior

entre 1988 e 1990. Como parte dele, o governo concordou em compensar as res-
trições salariais com cortes no imposto sobre a renda e aumento dos gastos com
previdência, saúde e habitação. O seguro-desemprego foi restringido. O gover-
no irlandês aumentou em 1,8% do PIB os gastos com programas destinados a
mobilizar a oferta de mão-de-obra, melhorar a capacitação profissional e au-
mentar a eficiência dos mercados de trabalho. O desemprego caiu de mais de
17% para algo em torno de 4%. O sucesso do pacto inicial levou a cinco pactos
subseqüentes.20 O sucesso também foi facilitado por oportuna reforma educacio-
nal, que aumentou a oferta de mão-de-obra qualificada.
As políticas industriais irlandesas evoluíram com o tempo, adotando instru-
mentos compatíveis com as regras internacionais. Antes da entrada na CE, ha-
via isenções de imposto de renda condicionadas a exportações. Estas foram
substituídas por imposto de renda corporativo de 10% (hoje 12,5%) na produ-
ção de manufaturados, comparado à taxa corporativa padrão em torno de 35%.
No final dos anos 90, houve redução da carga fiscal equivalente a 4,3% do PIB
com a introdução de taxas corporativas diferenciadas e possibilidade de depre-
ciação acelerada. As políticas industriais eram bastante abrangentes, incluindo
também políticas ativas para apoiar empresas nacionais, apoio à coleta de informa-
ções comerciais, subsídios a juros, garantias de empréstimos e transferências a
fundo perdido para treinamento de mão-de-obra e para pesquisa e desenvolvi-
mento. A Autoridade para o Desenvolvimento Industrial21 (IDA) tem tradicional-
mente usado transferências parciais a fundo perdido para aquisição de ativos fi-
xos como instrumento de política industrial. No início dos anos 80, estas podiam
alcançar 45-60% dos custos elegíveis e respeitavam um teto. As variáveis levadas
em conta no processo decisório incluíam geração de empregos, qualificação da
mão-de-obra, valor adicionado, crescimento potencial, encadeamento na cadeia
produtiva, localização e potencial de exportação.22 A Irlanda também tem tido
grande sucesso na atração de IDE, sobretudo após 1997: as entradas anuais em
anos de pico recentes alcançaram 24% do PIB.

Finlândia
A Finlândia, embora tenha aderido relativamente tarde ao processo de inte-
gração européia — o país entrou para a UE em 1995 —, teve livre acesso ao
mercado da então CE desde 1977, na condição de membro da AELC. O país
também gozou de alguns benefícios por seus vínculos econômicos com a União
Soviética antes de 1990, uma vez que estes possibilitavam a exploração de eco-
nomias de escala por setores selecionados da indústria finlandesa.23 No entanto,
sua participação nas exportações mundiais desde 1960 caiu marginalmente:
0,63% das exportações mundiais em 2002, comparados a 0,7% em 1960. A par-
ticipação das exportações no PIB finlandês quase dobrou — de 20% para 38%
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 205

—, mas esse aumento ficou abaixo do crescimento da participação média mun-


dial das exportações no PIB, que subiu de 12% para 24%. O tamanho da eco-
nomia finlandesa é similar ao da Irlanda.
A Finlândia está próxima ao topo da lista da OCDE, com gastos em pesqui-
sa e desenvolvimento de 3,5% do PIB, e no topo da lista na avaliação de com-
petitividade global de 2004-05 promovida pelo Fórum Mundial de Economia.
Políticas industriais bem-sucedidas tiveram papel-chave no bom desempenho de
crescimento da indústria finlandesa. A Finlândia usou, e ainda usa, políticas
industriais, mas os países nórdicos sempre resistiram à intervenção estatal sig-
nificativa por intermédio de políticas industriais, apesar da tradição de forte
participação do Estado na economia.24 No final da década de 1980, os incenti-
vos existentes eram bastante convencionais. Eram usados incentivos regionais com
base em depreciação acelerada e subsídios aos investimentos baseados em de-
preciação acelerada adicional, bem como em transferências a fundo perdido re-
lativas a investimento e subsídios ao estabelecimento de empresas novas. A le-
gislação fiscal incentivava a formação de reservas para investimento isentas de
impostos, que também poderiam ser usadas para pesquisa e desenvolvimento,
treinamento, promoção de exportações e prevenção da poluição. Existe a pos-
sibilidade de usar abatimentos fiscais relacionados a pesquisa e desenvolvimento
que cobrem proporção cada vez menor dos custos, à medida que estes aumentam,
e são limitados para cada empresa. Também são usados incentivos direcionados
a armadores e construtores de navios.25
Desde o início da década de 1980, papel importante foi desempenhado
pela Agência Financiadora para a Tecnologia e a Inovação (Tekes).26 A Tekes é
a principal organização finlandesa de financiamento público para pesquisa e
desenvolvimento. Financia projetos industriais, bem como projetos em institu-
tos de pesquisa, e promove, em especial, projetos inovadores de alto risco. Con-
cede recursos a fundo perdido para a indústria (15-50% dos custos elegíveis) e
empréstimos (35-60%), que podem ser combinados. Transferências a fundo
perdido relacionadas à pesquisa direcionadas para institutos de pesquisa e uni-
versidades podem cobrir de 50-100% dos custos elegíveis. Os projetos geralmente
são conduzidos em parceria com empresas. O financiamento seletivo de proje-
tos é a essência das operações da Tekes. Serviços de financiamento e especialis-
tas são direcionados para projetos tecnológicos de pesquisa e desenvolvimento.
A Tekes ajuda as empresas em sua busca de idéias, na finalização de planos de
negócios e em seu objetivo de conduzir pesquisas relevantes.27 A agência opera
em colaboração com vários parceiros no quadro do ambiente de inovação fin-
landês. Para a pesquisa básica, a principal agência de implementação é a Aca-
demia da Finlândia. Em nível regional, a política de tecnologia é implementada
por Centros de Desenvolvimento do Emprego e da Economia distribuídos pelo
206 Comércio Exterior

país, objetivando proximidade com empresários e talentos inovadores em todo


o país. A lista de escritórios no exterior da Tekes é sugestiva: Pequim, Xangai,
Bruxelas, San Jose (Califórnia) e Tóquio.

América Latina: Chile e Costa Rica


Na América Latina, o sucesso foi menor, se comparado com as bem-sucedidas
histórias asiáticas e européias, tanto no que diz respeito a sustentar o crescimento
com velhas fórmulas quanto à evolução rumo a um modelo de crescimento me-
nos intervencionista. São raras as exceções, entre as quais o Chile e algumas pou-
cas economias da América Central. Há dois fortes candidatos a se qualificar como
paradigmas: Chile e Costa Rica. O Chile é a única economia com história re-
cente de crescimento rápido em que a exportação de manufaturados é propor-
ção pequena do total de exportações. O sucesso ocorreu a partir da década de
1990, enquanto, para a maioria das outras experiências passíveis de servir como
exemplo, o crescimento rápido foi sustentado durante um período mais prolon-
gado. Em ambos os países, a FBCF esteve não muito acima de 20%, em contraste
com a experiência asiática. No Chile, atingiu um pico de 23-26% em 1992-98,
e na Costa Rica permaneceu na faixa de 18-20%.
A participação do Chile nas exportações mundiais, vulnerável às oscilações
dos preços de cobre, caiu continuamente de 0,36% em 1960 até atingir 0,21%
em 1984. Desde então, porém, o país recuperou algo do terreno perdido, alcan-
çando 0,29% das exportações mundiais no início da década atual. Para isso, o
Chile diversificou suas exportações de forma expressiva, com a participação dos
produtos alimentares e manufaturados nas exportações aumentando para 26% e
18% do total, respectivamente, comparados a apenas 5% e 4% trinta anos atrás.
A participação das exportações de alta tecnologia nas exportações de manufa-
turados permanece baixa, embora haja grande avanço tecnológico embutido na
competitividade crescente de suas exportações de alimentos. Tornou-se o segundo
produtor mundial de salmão cultivado, atrás apenas da Noruega, com partici-
pação de 20% no mercado mundial, e também exportador importante de frutas
e vinho. Com o sucesso das políticas macroeconômicas e microeconômicas houve
maior atração de capital estrangeiro. Entre 1994 e 2001, a entrada de IDE ul-
trapassou 5% do PIB, atingindo pico de 12% em 1999.
O Chile adota programas importantes de incentivos regionais e de incenti-
vos à pesquisa e desenvolvimento. A ProChile, agência subordinada ao Minis-
tério das Relações Exteriores, opera diversos programas destinados a ampliar a
base de exportações chilenas e a aumentar a sua competitividade, sobretudo
por meio do co-financiamento. O Fundo Nacional de Desenvolvimento
Tecnológico e Produtivo, administrado pela Corporação de Fomento à Produ-
ção (Corfo), financia projetos de pesquisa e desenvolvimento propostos e
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 207

implementados por empresas privadas, com o objetivo de promover inovação e


transferência tecnológica. A Fundación Chile, instituição privada com represen-
tação governamental que promove o desenvolvimento de empresas e clusters,
desempenhou papel fundamental no estímulo ao incremento da capacidade na
indústria do salmão, no desenvolvimento de tecnologias relativas à preservação
de carne e produtos florestais, na melhoria do controle de qualidade das frutas
e na introdução de novas variedades destas no país. A participação dos gastos
com pesquisa e desenvolvimento no PIB ainda é comparativamente baixa, em
torno de 1%, e o número de pesquisadores por milhão de habitantes é, por exem-
plo, apenas 20% do relativo a Portugal.
No passado, o Chile adotou um sistema de pagamento diferido de tarifas de
importação e benefícios fiscais, visando a promoção de inovação tecnológica e
o estímulo à compra de bens de capital. Essas medidas vêm sendo eliminadas
desde 1998. Em janeiro de 1996, o Chile notificou a OMC sobre a aplicação de
medidas de investimento relacionadas com o comércio (TRIMs) no setor au-
tomotivo, hoje também descontinuadas. Os subsídios ao reflorestamento, no
passado, incluíram transferências a fundo perdido relativas a investimento (até
75% dos custos) e isenções fiscais.
O bom desempenho de crescimento recente da Costa Rica decorreu principal-
mente da expansão de exportações de alta tecnologia, em parte, mas não exclu-
sivamente, relacionadas ao investimento de US$300 milhões da Intel para a fa-
bricação e teste de processadores, em 1997. Em 1999, as exportações da Intel
representavam 38% do total de exportações da Costa Rica. Isso estimulou inves-
timento estrangeiro adicional pelos fornecedores da Intel. A participação da alta
tecnologia no total de exportações de manufaturados, que era de apenas 6% em
1994, alcançou pico de 53% em 1999. Todavia, a indústria de componentes eletrô-
nicos ainda tem poucos vínculos com as empresas locais. A participação costar-
riquenha nas exportações mundiais foi decrescente entre 1960 e 1990 (de 0,07%
para 0,05%). Com a nova política industrial orientada para a exportação, essa
participação dobrou nos anos 90 para atingir um pico de 0,1% no início dos anos
2000. Esses resultados espetaculares, é claro, foram possibilitados pelo tamanho
do investimento da Intel em relação ao tamanho da economia da Costa Rica.28
A Costa Rica implementou programas de promoção ao investimento em qua-
se todos os setores baseados em créditos subsidiados às pequenas e médias em-
presas e incentivos fiscais para setores específicos. Alguns dos incentivos foram
descontinuados em 2003, de acordo com compromissos na OMC. O único in-
centivo a investimento relacionado ao comércio notificado junto à OMC foi a
exigência de conteúdo doméstico para as firmas que assinassem contrato de
exportação como condição essencial para a obtenção de certificados de crédito
fiscal. Esse incentivo deixou de ser aplicado em 1999.
208 Comércio Exterior

Existem muitos outros privilégios e incentivos fiscais relacionados a novos


investimentos em zonas livres, incluindo, entre outros, isenções de impostos
de importação sobre insumos e bens de capital, e de impostos sobre vendas e
consumo; redução de custos relacionados a recursos humanos e técnicos para pe-
quenas e médias empresas; concessões adicionais para empresas que se esta-
belecerem em áreas relativamente subdesenvolvidas. Os gastos costarriquenhos
com pesquisa e desenvolvimento representam grosso modo 0,3% do PIB. O go-
verno co-financia projetos, mas somente até limites modestos, e desde 2000 é pos-
sível obter financiamento governamental integral dos custos de pesquisa, de-
senvolvimento e gerenciamento tecnológico de associações comerciais e pequenas
e médias empresas. O desenvolvimento dos Comitês Empresariais Setoriais, for-
mados por empresários — geralmente agrupados em câmaras ou associações —
e funcionários do governo, tem sido promovido desde 1995.

4. Limites do possível
As disciplinas multilaterais em relação a políticas industriais tornaram-se mais
restritivas com a Rodada Uruguai de negociações multilaterais. Isso afetou os
graus de liberdade de que gozavam as economias em desenvolvimento para a
implementação de políticas baseadas em subsídios e no tratamento preferencial
do IDE. O bem-sucedido histórico de crescimento de muitos dos paradigmas
evocados com mais freqüência apoiou-se em políticas que se tornaram ilegais sob
as novas disciplinas multilaterais.
Um dos resultados mais significativos da Rodada Uruguai de negociações
comerciais foi o novo conjunto de regras sobre subsídios contido no Acordo
sobre Subsídios e Medidas Compensatórias. Estes foram classificados como proi-
bidos, acionáveis e não-acionáveis. Os proibidos são os condicionados ao desem-
penho de exportação ou ao uso de insumos domésticos em detrimento de pro-
dutos importados. Os subsídios acionáveis para bens industriais incluem os que
causam dano à indústria doméstica, anulação ou redução de benefícios de ou-
tros membros do GATT 1994 e sérios danos aos interesses dos outros membros.
Os subsídios não-acionáveis são os não-específicos e os específicos desde que
relacionados a atividades de pesquisa, ajuda para regiões desfavorecidas e pro-
moção da adaptação de infra-estrutura existente a novas exigências ambientais.
São permitidos subsídios às atividades de pesquisa por parte de empresas,
ou estabelecimentos de ensino superior ou pesquisa contratados por empresas,
caso a assistência não cubra mais de 75% dos custos da pesquisa industrial29
ou 50% das atividades de desenvolvimento pré-competitivas. A natureza des-
sa ajuda é detalhada no acordo (Artigo 8.1a).30 A assistência a regiões desfa-
vorecidas deve ser não-específica no âmbito de regiões determinadas, cujo PIB
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 209

per capita não ultrapasse 85% da média nacional e cuja taxa de desemprego re-
presente pelo menos 110% da média nacional. A assistência relacionada ao
meio ambiente deve ser não-recorrente e limitada a 20% do custo da adapta-
ção. Existem complexas exceções à proibição de subsídios que concedam tra-
tamento especial e diferenciado aos países-membros em desenvolvimento. En-
tretanto, a maioria das economias em desenvolvimento foi excluída desse
regime após 2002, em vista da extinção, por decurso de prazo, de tratamento
especial e diferenciado transitório.
A Rodada Uruguai também estabeleceu disciplinas que limitaram as medi-
das de apoio domésticas e os subsídios à exportação relacionados a produtos agrí-
colas. Estas, porém, foram sujeitas à “cláusula da paz”, a ser aplicada durante
dez anos. Como os subsídios agrícolas são um aspecto importante das políticas
dos países desenvolvidos, e bem menos significativos nas economias em desen-
volvimento, não é provável — ao contrário do caso dos produtos industrializa-
dos — que esses últimos sejam alvo de medidas compensatórias nos mercados
das economias desenvolvidas.31
O Acordo sobre TRIMs que resultou da Rodada Uruguai estipulava que as
economias em desenvolvimento deveriam suspender qualquer medida relaciona-
da a investimento que violasse o GATT 1994 e conflitasse com o tratamento na-
cional e com a obrigação de eliminar restrições quantitativas.32 Isso afetou prin-
cipalmente os esquemas de atração de IDE que ofereciam tratamento preferencial
com base no desempenho futuro nas exportações.

5. Construção de instituições, macroeconomia e políticas


industriais
Com freqüência, a discussão sobre a avaliação de políticas industriais ocorre sem
levar em conta as restrições impostas pelo ritmo de implementação de outras
medidas. De especial relevância são as reformas relacionadas à reforma e con-
solidação institucional e a políticas macroeconômicas. Políticas industriais bem-
sucedidas dependem da oferta eficiente de serviços públicos, incluindo a eficá-
cia da intervenção pública na provisão de infra-estrutura. O estabelecimento de
estrutura regulatória de boa qualidade é especialmente importante para garan-
tir a oferta estável de tais serviços, sem que haja exploração do poder de mer-
cado. Na maioria das economias em desenvolvimento, essa tarefa se torna ain-
da mais complexa devido à instabilidade macroeconômica e às conseqüentes
flutuações amplas da taxa de câmbio. Como grande parte de sua infra-estrutura
é de propriedade estrangeira ou financiada por capital estrangeiro, o objetivo
empresarial de maximizar os lucros em moeda estrangeira cria problemas espi-
nhosos para a política de fixação de tarifas de serviços públicos.
210 Comércio Exterior

O gerenciamento macroeconômico também pode impor limitações importan-


tes às políticas industriais. Em diversas economias latino-americanas, os anos 80
foram um período de grave crise financeira no setor público, com queda acen-
tuada da poupança pública, que se tornou negativa em alguns casos. Isso afetou
os níveis de poupança e de formação de capital fixo. No Brasil, por exemplo,
a participação da FBCF no PIB caiu de picos superiores a 23% nos anos 70 para
menos de 17% em 1984-85. Mesmo esse nível baixo superestimava o aumento
efetivo da capacidade produtiva. Esse fato era em parte explicado pela alta dos
custos de investimento e também pela reversão das expectativas relacionadas ao
início de uma recessão extremamente severa.33 À medida que o crescimento ne-
gativo afetou a receita do governo, as despesas planejadas tiveram de ser corta-
das. O governo ajustou sua previsão de gastos cortando os investimentos de for-
ma generalizada — ou seja, afetando todos os seus projetos em carteira —, em
vez de tentar minimizar os danos engavetando os projetos com menor taxa de
retorno e concluindo aqueles com taxas de retorno mais altas. O resultado, dada
a importância do investimento público, foi retardar o impacto do investimento
agregado no aumento da capacidade produtiva.
Em muitas economias latino-americanas, programas de estabilização bem-su-
cedidos dependeram da adoção de disciplinas fiscais bastante rígidas, geralmente
no contexto de programas do Fundo Monetário Internacional (FMI). Isso re-
sultou em severos cortes nos gastos do governo e em significativas limitações à
expansão de gastos ou de desonerações fiscais relacionadas a políticas industriais.
De fato, em algumas economias — como o Brasil —, o sucesso na redução da
inflação dependeu da manutenção de taxas de juros reais em torno de 10% ao
ano. O sucesso, a longo prazo, da política de estabilização depende da capaci-
dade de reduzir a relação dívida-PIB e as taxas de juros reais. Quanto mais lento
for esse processo — geralmente dependente da combinação de carga fiscal mais
alta com cortes de gastos —, mais fortes serão os interesses mobilizados para man-
ter fontes alternativas de financiamento público a longo prazo, com taxas de juros
subsidiadas. Estes financiamentos são em parte direcionados a projetos medío-
cres, sem qualquer preocupação específica com a correção de falhas de merca-
do. Durante esse período transitório, tudo o mais mantido constante, é prová-
vel que haja crowding out de recursos disponíveis para o financiamento de
políticas industriais.
Economias relativamente maiores, com produção doméstica relevante de bens
de capital, enfrentam problemas relativos ao custo de investimento que não ocor-
rem em economias menores. Se a maior parte dos bens de capital é importada,
o custo de criar nova capacidade produtiva depende do custo de importação de
bens de capital. No entanto, em economias nas quais a substituição de impor-
tações tenha gerado um setor de bens de capital relevante, qualquer esforço para
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 211

liberalizar as políticas comerciais provavelmente enfrentará a resistência de pro-


dutores domésticos de tais bens, que tentarão proteger sua fatia de mercado. Daí
resultam tarifas sobre bens de capital mais altas do que as tarifas médias. O custo
de investimento será mais alto nessas economias do que em economias onde não
existam tarifas sobre bens de capital. Associado às conseqüências da inflação cres-
cente sobre os preços de bens de capital e aos custos crescentes da construção
— resultantes da busca de proteção contra a inflação —, isso pode conduzir à
deterioração da capacidade de transformar poupança em investimento e em ca-
pacidade produtiva real.
Muitos argumentos quanto ao vínculo entre bens de capital e crescimento
também são relevantes para os vínculos entre capital humano e crescimento. A
qualidade e os custos de produção de capital humano são relevantes para explicar
o crescimento. A composição de capital humano (por exemplo, a porcentagem
de alunos em carreiras científicas e tecnológicas no ensino superior) pode ser
importante para qualificar dados relativos a médias de anos de escolaridade.
Alguns países podem ser mais eficientes do que outros na geração de capital
humano, de forma muito semelhante ao que ocorre no caso do capital físico.

6. Alternativas de políticas
Taxonomias de políticas industriais tendem a ser baseadas na distinção entre
aplicação universal ou seletiva: políticas horizontais ou verticais. Políticas hori-
zontais têm sido baseadas tipicamente em isenções fiscais para despesas rela-
cionadas ao desenvolvimento tecnológico ou ao apoio direto a atividades de pes-
quisa e desenvolvimento, seguindo as linhas das exceções contidas nas regras da
OMC sobre subsídios não-acionáveis.34 A vantagem das políticas horizontais, é
claro, é que são evitados os perigos envolvidos na discriminação de alguns
agentes econômicos em detrimento de outros. Não é preciso tentar escolher os
vencedores, atividade um tanto traiçoeira na qual as taxas nacionais de sucesso
variam de forma bastante significativa entre experiências nacionais e são parti-
cularmente baixas na América Latina.
Mesmo economistas não reconhecidos por sua ortodoxia — Paul Krugman
é um dos primeiros nomes a vir à mente — finalmente acabaram por evitar re-
comendar políticas industriais baseadas em medidas seletivas, em função das di-
ficuldades de obter a informação necessária para viabilizar decisões abalizadas
e de boa qualidade. O resultado é que, embora se reconheça que as políticas se-
letivas são muito eficazes para compensar falhas de mercado, que agem como
poderosas cunhas afastando custos e benefícios sociais e privados, é pouco pro-
vável que os responsáveis pela formulação de políticas sejam capazes de ter acesso
à informação necessária para selecionar seus alvos com propriedade.
212 Comércio Exterior

Restringir as políticas industriais a políticas horizontais tem o custo de abrir


mão do uso de políticas seletivas para corrigir falhas de mercado que podem ser
extremamente significativas. Recentemente, ressurgiu o interesse em tais políti-
cas seletivas.35 Enfatizou-se a importância de políticas direcionadas para clusters,
já que estes refletem externalidades regionais específicas à indústria.36 As
externalidades de conhecimento são mais fortes em empresas de indústrias se-
melhantes e relacionadas. Os clusters podem incluir não apenas indústrias
selecionadas e seus fornecedores upstream e seus clientes downstream, mas também
infra-estrutura especializada (por exemplo, instituições de certificação), estabe-
lecimentos de treinamento técnico, fornecedores de serviços científicos e tec-
nológicos, instituições de pesquisa de financiamento público, ensino superior,
programas de bolsas de estudos no exterior direcionados e identificação e con-
solidação da presença em mercados estrangeiros, dado que as externalidades
de conhecimento justificam a intervenção do governo.
Tem sido proposto que as políticas industriais deveriam se concentrar no for-
talecimento de organizações setoriais por meio de subsídios a seu processo de
“autodescoberta” de novas linhas de produtos e tecnologias existentes no exte-
rior.37 Com os agentes econômicos estimulados a ampliar seus conhecimentos
sobre mercados, tecnologias e métodos de produção alternativos, estariam ma-
duras as condições para a criação de estratégias de clustering e, finalmente, para
a implementação da estratégia escolhida. Os instrumentos propostos incluem
transferências a fundo perdido relacionadas à produção — preferencialmente
para pequenas e médias empresas jovens ou novas —, algo usado com sucesso
em muitas experiências de crescimento bem-sucedidas, sendo a Irlanda o exem-
plo mais recente.
A questão crucial, obviamente, é que clusters escolher. Já foi proposto que seria
razoável escolher setores nos quais o país tivesse vantagem comparativa ou bom
desempenho de exportação.38 Contudo, esse critério introduz viés contrário à
descoberta de novas oportunidades. Também está pouco claro em que nível de
agregação na classificação de atividades deveria ser feita a avaliação do desem-
penho de exportação ou da vantagem comparativa. Alguns desses critérios são
“distorcidos” por políticas prévias adotadas antes da introdução das novas po-
líticas propostas. Nas economias grandes, o leque de escolhas para os clusters
tenderá a ser mais amplo, e a concentração de recursos em número limitado de
clusters seria provavelmente mais complexa devido a lobbies regionais e setoriais
com interesses conflitantes. Talvez exista justificativa para uma estratégia de
clusters múltiplos, que reflita diferentes externalidades específicas a cada indús-
tria e conseqüentemente afete setores diferentes. Talvez a justificativa pudesse
ser algo reforçado com a adoção de critérios de racionamento relacionados ao
tamanho das empresas — e possivelmente também dos setores —, mas não está
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 213

claro de que forma isso poderia ser conciliado com a minimização dos custos de
implementação. É sabido que os custos de implementação de políticas indus-
triais aumentam exponencialmente à medida que diminui o tamanho médio das
empresas afetadas.
A economia política do clustering em economias com grandes populações
e áreas tende a ser bem mais complexa do que a das muito pequenas, onde as
conseqüências nacionais de uma única decisão de investimento estão destina-
das a ter muito maior importância. A interação entre políticas industriais e re-
gionais é provavelmente mais importante no caso das economias relativamen-
te maiores. A discussão de experiências nacionais específicas de crescimento
rápido, e das políticas industriais a elas relacionadas, deveria ocorrer levando
em conta essas considerações relacionadas a tamanho, embora seja perfeitamen-
te possível que um instrumento de política usado com sucesso em uma econo-
mia pequena seja usado também em uma economia grande ou muito grande
com resultados semelhantes.
As políticas destinadas a fazer frente às dificuldades vividas por empresá-
rios no que foi denominado sua “autodescoberta” são controversas.39 Políticas
de “autodescoberta”, por sua própria natureza, devem ter base ampla. Se elas não
forem de fato horizontais, deveriam pelo menos afetar muitos setores. Não existe
na verdade nenhum bom motivo para limitar os subsídios à “autodescoberta” às
empresas e não estendê-los aos indivíduos. Também não existe garantia de que
a “autodescoberta” realçaria apenas aspectos socialmente positivos das iniciati-
vas empresariais. Certamente aumentaria a capacidade de pressão dos setores
afetados e exigiria instituições e processos decisórios melhores para dar conta do
aumento de apetites rentistas.
A crença de que “o incrível sucesso da Fundación Chile ... alcançado com
o salmão possa pagar por muitos erros subseqüentes”40 no processo de seleção
de projetos é condicional à escolha de caso em que se acertou em cheio na de-
cisão inicial. Sem dúvida, é possível lembrar outras experiências nacionais com
menos probabilidade de fornecer base para tal otimismo quanto à qualidade do
processo decisório. Em muitos casos, é pouco provável que as dificuldades acar-
retadas pelo subsídio ao investimento em indústrias não-tradicionais, tal como
tem sido proposto, sejam solucionadas por alguma combinação de exigências
de desempenho, monitoramento criterioso do uso de recursos ou mecanismos de
suspensão de subsídios.41 A crucial “capacidade de cortar perdas uma vez reco-
nhecidos os erros” se encaixa mal com a evidência histórica na maioria dos paí-
ses latino-americanos, cujos governos têm demonstrado ser notoriamente incom-
petentes quando se trata da retirada de subsídios. De toda forma, o exemplo do
salmão chileno, citado com freqüência, é contra-exemplo de estratégia centrada
em clusters em setores ou produtos para os quais seja possível mostrar que um país
teve vantagem comparativa no passado.
214 Comércio Exterior

Tem havido fortes e sólidas críticas a muitas políticas horizontais direcionadas


à atração de IDE, ao aumento das exportações ou do papel das pequenas e mé-
dias empresas como políticas complementares a programas macroeconômicos
ortodoxos.42 Um pouco menos convincentes são as críticas às políticas de ino-
vação baseadas em gastos fiscais gerais relacionados à ciência e tecnologia, fun-
damentadas no argumento de que medidas seletivas seriam mais eficazes. As
regras relativas a créditos fiscais, porém, podem ser melhoradas. Se, por exem-
plo, pesquisa demandada por um grupo de empresas a universidades ou cen-
tros de pesquisa autônomos for preferível à pesquisa intra-empresarial, isso pode
ser ao menos parcialmente possibilitado por sistema de incentivos fiscais mais
sofisticado, que ofereça desonerações fiscais diferenciadas. A sugestão de que os
incentivos fiscais horizontais deveriam ser eliminados é também baseada na
questionável premissa de que, assim, seriam liberados fundos passíveis de fi-
nanciar programas baseados em políticas seletivas. Na vida real, há dúvidas so-
bre se, no processo decisório relacionado a orçamentos públicos, será possível
assegurar que os recursos liberados pela extinção de desonerações seriam neces-
sariamente utilizados para aumentar gastos com políticas verticais de pesquisa e
desenvolvimento.
Existem complicações para compatibilizar políticas centralizadas e descentra-
lizadas. Na maioria das economias, as políticas industriais estão ligadas a polí-
ticas regionais. Além disso, as exceções mais importantes da OMC com relação
a subsídios não-acionáveis referem-se a ciência e tecnologia e a desenvolvimen-
to regional. As isenções fiscais relacionadas a ciência e tecnologia geralmente
se referem à tributação por parte do governo central, enquanto as isenções fiscais
relativas a desenvolvimento regional também são freqüentemente distribuídas
por outros níveis de governo. A atração de IDE justifica impostos mais baixos,
ou, mais geralmente, custos reduzidos. Isso se deve sobretudo a externalidades
tecnológicas, argumento raramente ouvido entre os que buscam atrair IDE. O
problema tradicional é a competição entre estados ou municípios pela atração
do IDE que leva à total eliminação da taxação.43

7. Recomendações de políticas
Antes de tudo, é importante reconhecer o papel crucial da estabilidade
macroeconômica como precondição para o crescimento rápido e sustentado. De
modo geral, histórias de sucesso de crescimento baseadas em políticas indus-
triais específicas foram precedidas por estabilizações bem-sucedidas. Não existe
caso de economia com problemas de estabilização crônicos e significativos e
com bom desempenho de crescimento. Pode ser possível, é claro, criar e imple-
mentar novas políticas industriais enquanto as políticas de estabilização ainda
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 215

ocupam papel central na pauta econômica. Na maior parte dos casos, porém,
as limitações fiscais restringiriam significativamente o escopo das políticas indus-
triais que exigem gastos significativos ou que acarretam redução da renda.
Somente em casos raros houve crescimento significativo e sustentado sem
melhora substancial do nível anterior de investimento e da capacidade de pou-
pança. Aumentar os níveis de poupança e de investimento devem ser objetivos
centrais da política macroeconômica. Isso automaticamente suscita questões re-
lativas ao custo do investimento, que afeta o custo tanto dos bens de capital
quanto da construção, e também sua qualidade. As políticas microeconômicas de-
vem ter como alvo preços e qualidade de bens de capital, para garantir a eficá-
cia do investimento do ponto de vista do seu custo, ou seja, garantir que a
contribuição para a capacidade produtiva seja maximizada, dada uma taxa
de investimento. Não se trata de tarefa simples, especialmente nas economias
maiores, onde é de se esperar que haja capacidade doméstica significativa de pro-
duzir bens de capital por firmas com poder de barganha para lutar contra a
liberalização comercial.
Outra questão, relacionada à primeira, que também é zona cinzenta entre as
políticas macro e micro: quanto menor a variância nas taxas de crescimento de
uma economia, menor a probabilidade de que os planos de investimento sejam
afetados pelo ciclo econômico. As flutuações na taxa de crescimento no passa-
do afetaram gravemente a poupança do governo e o nível de gastos públicos,
pois geram queda de receita. Como as obras de infra-estrutura são atrasadas, as
taxas de retorno previstas são adversamente afetadas, o que pode afetar também
o investimento privado.
No reino das políticas industriais, bom ponto de partida é reconhecer que
as restrições internacionais impedem, em princípio, o uso de muitos instrumen-
tos que se mostraram eficazes em experiências passadas de países bem-sucedidos:
acesso preferencial a cobertura cambial, créditos subsidiados, regras relativas a
conteúdo nacional de insumos, critérios de desempenho de exportação, entre
outros. Isso naturalmente desvia o foco para políticas direcionadas a falhas de
mercado, que estão cobertas pelas regras da OMC sobre subsídios não-acionáveis
relacionados a ciência e tecnologia, pelo menos alguns aspectos de disparidades
regionais, e projetos relacionados ao meio ambiente. Por outro lado, já que as
políticas horizontais são não-específicas na ótica da OMC, existe forte argumento
em sua defesa, dado que não configuram subsídios que possam ser alvo de par-
ceiros comerciais insatisfeitos.
Outros argumentos sugerem que as políticas horizontais não deveriam ser
eliminadas. As políticas horizontais podem ser pouco direcionadas e ensejar o
disfarce de despesas que, por exemplo, não estejam relacionadas ao desenvol-
vimento da ciência e tecnologia para se beneficiar de incentivos fiscais. No en-
216 Comércio Exterior

tanto, elas evitam as dificuldades relacionadas à especificidade que caracterizam


as políticas verticais, mesmo quando são direcionadas para corrigir falhas de
mercado. Por causa dessas limitações inerentes, não existe regra de ouro simples
para definir o equilíbrio ideal entre políticas gerais e específicas. Na maioria das
economias, há certamente espaço para sintonia mais fina do sistema de deso-
nerações fiscais relacionadas a ciência e tecnologia, assim como para sistemas
muito mais sofisticados de monitoramento da qualidade dos gastos que se qua-
lificam para desonerações. Informações detalhadas sobre como as desonerações
fiscais são distribuídas podem ser uma ferramenta útil para apontar que setores
deveriam ser alvos prioritários de políticas verticais.
Em posição intermediária, entre políticas verticais direcionadas a empresas
e políticas horizontais, há lugar para muitas políticas no nível intermediário de
agregação, que afetem empresas em setores ou regiões específicos. Nesse contexto,
a preocupação com os clusters é particularmente relevante. É possível pensar em
uma longa lista de projetos que geram poderosas externalidades positivas e po-
dem ser particularmente interessantes no contexto de um cluster: infra-estrutura
especializada, questões relacionadas a regulação com foco setorial, pesquisas fi-
nanciadas pelo governo em instituições especializadas, pesquisas aplicadas en-
comendadas pelo setor privado e realizadas por universidades, ensino técnico
e treinamento universitário, tanto no país quanto no exterior.
Há muito o que se dizer a favor da coordenação dos vários níveis de inter-
venção dirigidos à correção das mencionadas falhas de mercado, algo que em
geral não acontece. Esse processo de coordenação com foco setorial pode incluir
alguma representação do setor privado, mas não em posição dominante. Na dé-
cada de 1950, o Brasil utilizou um arranjo institucional bastante bem-sucedido
durante a implementação do Plano de Metas 1956-61. Como o governo enfren-
tava dificuldades criadas por um funcionalismo público obsoleto e obstrutivo, foi
criada uma rede ad hoc de grupos executivos setoriais, como esforço para con-
tornar as dificuldades do processo decisório tradicional. O resultado obtido nos
anos 50 contrasta com a experiência brasileira recente das câmaras setoriais nos
anos 80 e 90, muito menos bem-sucedida, nas quais representantes de empre-
sas e sindicatos tenderam a fazer prevalecer os seus interesses, com o governo
na posição de regente sendo conduzido pela orquestra. O resultado final tomou
a forma de pacotes de políticas que favoreciam setores específicos, sem considerar
o interesse público geral.
As oportunidades criadas pelas regras da OMC que permitem subsídios re-
gionais talvez devessem ser usadas com a combinação de medidas políticas in-
dustriais verticais que visam a correção de falhas de mercado, especialmente
as de apoio à ciência e tecnologia, com incentivos regionais. É provável que
isso seja relativamente mais relevante nas economias maiores, já que a forma-
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 217

ção de clusters diferenciados provavelmente será importante em diferentes re-


giões. É mais provável, também, que nas economias maiores a interação entre
economias de aglomeração e deseconomias de congestão induza à formação de
novos clusters.
Apesar de todas as dificuldades bem conhecidas na coleta das informações
necessárias, políticas verticais para melhorar as distorções relacionadas a falhas
de mercado podem ter papel importante, especialmente em projetos que envol-
vem ciência e tecnologia. Essas políticas verticais foram aplicadas no Brasil em
alguns períodos no passado, embora não de forma sustentada, levando-se em
conta um conjunto racional de critérios baseados nos riscos associados a proje-
tos específicos, na importância das externalidades líquidas criadas, na capaci-
dade das empresas favorecidas de se apropriarem dos resultados de projetos e
na localização geográfica dos projetos em áreas menos desenvolvidas.
É importante que esse esforço seja realizado por agências com alto nível de
competência na avaliação de alternativas tecnológicas, capazes de identificar e
mobilizar tecnologias de ponta (ajustadas às condições nacionais) em nível glo-
bal. É essencial que seja criado robusto mecanismo de avaliação, do qual parti-
cipem especialistas reconhecidos, recrutados mundialmente por meio de proce-
dimentos transparentes. O objetivo seria avaliar os resultados de esforços
anteriores e oferecer feedback que contribua para melhorar a pontaria dos que to-
mam decisões quanto à seleção de que falhas de mercado devem ser objeto de
tentativas de correção.
Políticas verticais direcionadas a falhas de mercado ainda envolverão a esco-
lha de vencedores; esta, porém, terá como base critérios muito mais defensáveis
se comparados às políticas tradicionais em favor de setores que exercem pressão
e influência política simplesmente para a defesa de suas rendas de escassez em
um processo que nada tem a ver com a correção de falhas de mercado.
A implementação de pacote significativo de “políticas industriais” requer
compromisso político do mais alto nível na formulação de tal conjunto de po-
líticas. É importante que o governo estimule o debate generalizado sobre polí-
ticas industriais, e também seja capaz de obter apoio político para a adoção de
políticas racionais. A implementação de um pacote de políticas industriais ho-
rizontais e verticais pode exigir reforma profunda de instituições governamen-
tais obsoletas. A experiência finlandesa pode ser particularmente relevante nes-
se caso, uma vez que talvez seja essencial transformar agências puramente
econômicas em agências tecnológicas e científicas do tipo da Tekes, capazes de
obter informações relevantes sobre mercados significativas e de realizar
intermediação tecnológica eficaz que melhore o acesso da indústria nacional a
tecnologias de ponta adaptadas a suas especificidades. É nesse ambiente que
218 Comércio Exterior

deveria idealmente ocorrer a “autodescoberta”, a mobilização integral das insti-


tuições de ciência e tecnologia: departamentos governamentais, academias cien-
tíficas, instituições de pesquisa, universidades, agências de certificação, organi-
zações empresariais e empresas.

Notas
1
Base de dados World Development Indicators do Banco Mundial.
2
Tal como definido por um influente estudo do Banco Mundial (1993).
3
Ver Rodrik (2004) e também Corden (1974), p. 248-64.
4
Informações de longo prazo comparáveis às de outras regiões existem apenas para um
grupo limitado de economias latino-americanas.
5
Banco Mundial (1993).
6
Banco Mundial (1993).
7
Moreira (1995).
8
Idem.
9
Ver Abreu (2004) para as políticas brasileiras anteriores a 1987 e o Capítulo 1 para as polí-
ticas liberalizantes após 1987.
10
Apesar do que afirma Rodrik (1995b).
11
Com base em Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (2004).
12
Metodologia de Avaliação de Conhecimento (Knowledge Assessment Methodology) 2004. Ver
http://info.worldbank/etools/kam2004.
13
Chen e Dahlman (2004).
14
Rakshit (2004).
15
Rodrik e Subramanian (2004).
16
Singh (2004) e www.nasscom.org.
17
Price Waterhouse (1982) e Price Waterhouse (1981).
18
Redrado e Lacunza (2004), p. 12-14.
19
Dados do site do Agência de Administração do Tesouro (National Treasury Management
Agency), www.ntma.ie.
20
Este parágrafo está baseado em Tille e Yi (2001). Houve seis acordos nacionais sucessi-
vos: o Programa de Recuperação Nacional (Programme for National Recovery) em 1988, o
Programa de Progresso Econômico e Social (Programme for Economic and Social Progress)
em 1991, o Programa de Competitividade e Trabalho (Programme for Competitiveness and
Work) em 1994, a Parceria 2000 (Partnership 2000) em 1997, o Programa para Prosperida-
de e Justiça (Prosperity and Fairness) em 2000 e o Sustentando o Progresso (Sustaining
Progress) em 2003. Ver também Baccaro e Simoni (2004).
21
Industrial Development Authority.
22
É importante observar que essas transferências relativas a investimento, embora não se-
jam proibidas in limine pela Organização Mundial de Comércio (OMC), estão sujeitas a
processos segundo o acordo sobre subsídios. No entanto, existe brecha para pequenas
e médias empresas na área cinzenta, com base em interpretação da nota de rodapé 2 do
artigo 2 do Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias.
23
Ver Kokko e Haavisto (1990).
Capítulo 5 A escolha de “políticas industriais” na América Latina 219
24
Ver Hajmarsson (1990).
25
Ver Price Waterhouse (1989), Cap. 4.
26
Finish Funding Agency for Technology and Innovation.
27
Ver www.tekes.fi e OECD (1987).
28
Para este parágrafo e os seguintes sobre a Costa Rica, ver OMC (1995c) e (2001).
29
A pesquisa agrícola, assim como a pesquisa relacionada ao meio ambiente, e os progra-
mas agrícolas de assistência regional são tratados como isenções em relação aos compro-
missos de redução dos apoios domésticos sob o Anexo 2 do Acordo sobre Agricultura.
Ver OMC (1995b).
30
Ver OMC (1995b), p. 264-314.
31
Ver OMC (1995b), p. 39-68. A possível extensão da cláusula da paz, atualmente no limbo,
ocupava ainda, no início de 2007, lugar central nas negociações relativas à agricultura na
Rodada de Doha.
32
Ver OMC (1995b), p. 163-7. As economias menos desenvolvidas receberam um prazo
de sete anos para se ajustar.
33
Ver o Capítulo 1, Seção 3, para a discussão mais detalhada do aumento dos custos de
investimento no Brasil na década de 1980.
34
Créditos subsidiados concedidos por bancos públicos, como o Banco Nacional do Desen-
volvimento Econômico e Social (BNDES), podem ser considerados por alguns como
política horizontal, já que estão, em princípio, abertos a (quase) todos os setores. Exis-
tem, porém, áreas cinzentas quanto aos critérios adotados para racionar acesso a emprés-
timos, bem como limitações explícitas baseadas em tamanho da empresa postulante.
35
Ver, por exemplo, Rodrik (2004) e Rodríguez-Clare (2004b).
36
Rodríguez-Clare (2004a).
37
Idem.
38
Baseado em Rodríguez-Clare (2004a).
39
Ver Rodrik (2004).
40
Idem.
41
As exigências relativas ao desempenho de exportação relacionadas a subsídios são de qual-
quer forma proibidas pela OMC.
42
Rodríguez (2004b), seções I e III, citando Audretsch e Feldman (2003).
43
Ver Barreix e Villela (2003), seção V, para uma discussão desses problemas no Mercosul.
Ver também Fernández-Arias, Houseman e Stein (2001).
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